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關(guān)鍵詞:西部大開發(fā);財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;稅收返還
西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出于1999年6月,而它真正發(fā)展于2000年。西部地區(qū)在7年間發(fā)生了巨大的變化,取得了可喜的成就。本文以西部大開發(fā)以來的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度(簡寫為“轉(zhuǎn)移支付”為研究對(duì)象,探詢轉(zhuǎn)移支付在西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。
一、西部大開發(fā)中轉(zhuǎn)移支付的必要性
(一)解決各級(jí)政府間財(cái)力縱向不平衡,是實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度的重要原因
稅收和債務(wù)工具劃分給中央政府集中了較大部分收入。在分稅制改革之初的1994年,中央財(cái)政自給能力達(dá)166%,2000年中央財(cái)政經(jīng)歷改革后最艱難的時(shí)期,自給比例降到127%,此后,中央財(cái)力得到了穩(wěn)定增長,2004年的184%是改革以來的最高水平。與之相伴,地方財(cái)力自給水平穩(wěn)定在較底的水平,始終徘徊在50%、60%的水平,2004年地方財(cái)政自給能力僅為59%。由此可見,地方財(cái)力的收不抵支現(xiàn)象只能依賴于中央較為充裕的財(cái)力支持。
(二)解決地方政府間財(cái)力橫向不均衡,是轉(zhuǎn)移支付的另一個(gè)原因
地區(qū)之間的財(cái)政收入依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異表現(xiàn)出了多個(gè)層次,支出也存在很大的不同。中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在地區(qū)之間的分配也存在較大區(qū)別。以2004年為例來說明。中央財(cái)政對(duì)全國31個(gè)省、市、自治區(qū)的平均補(bǔ)助為724元,在西部的12省市區(qū)中,廣西只有621元,四川為619元,貴州恰為724元,可見西部部分地區(qū)的補(bǔ)助還處于較低水平。而當(dāng)年上海市的人均財(cái)政補(bǔ)助高達(dá)2257元,浙江省也達(dá)到了773元。此外,圖1還告訴我們東、中、西省市地區(qū)之間在人均財(cái)政收入和支出上存在巨大差異,地區(qū)之間東多西少的局面明顯。這與西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施初衷顯然不符,財(cái)政轉(zhuǎn)移補(bǔ)助支出協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。
二、西部大開發(fā)中轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀
現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度源于1994年的分稅制改革。當(dāng)前,中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還及原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付三種形式。隨著中央財(cái)力的不斷增強(qiáng),中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付不斷增加,并且這一增加的趨勢(shì)依舊十分明確。2005年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付達(dá)到7330億元,相當(dāng)于1994年497億元的14.7倍年均增長27.7%。西部大開發(fā)政策出臺(tái)以來,中央逐年加大了對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。依據(jù)轉(zhuǎn)移支付的不同形式可以總結(jié)如下:
(一)稅收返還和原體制補(bǔ)助
中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還數(shù)額,以1993年為基期年核定;當(dāng)年中央財(cái)政從地方凈上劃的收入全額返還給地方;1994年以后,稅收返還額在基期年基礎(chǔ)上逐年遞增,遞增率按全國增值稅和消費(fèi)稅平均增長率的1∶0.3系數(shù)確定。2004年中央對(duì)地方稅收返還及原體制補(bǔ)助4379.1億元,其中西部地區(qū)占20%,中部地區(qū)占23%,東部地區(qū)占57%。2005年中央對(duì)地方的稅收返還和體制性補(bǔ)助也達(dá)到4143.71億元。
(二)專項(xiàng)補(bǔ)助
專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中能夠體現(xiàn)國家政策意愿的一種方式,影響專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基本因素包括直接因素和間接因素:一是人員支出因素;二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素;三是社會(huì)發(fā)展因素;四是其他政策因素。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠解決西部發(fā)展過程中的“瓶頸”,諸如交通、通訊等大型基礎(chǔ)設(shè)施的興建問題。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金具有的規(guī)模效應(yīng),一定程度上能把財(cái)政資金對(duì)西部地區(qū)的“輸血”變?yōu)椤霸煅薄?004年中央專項(xiàng)補(bǔ)助為3423.2億元,其中東、中、西依次所占比例為14%、52%、34%。
(三)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付
財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是均衡地方財(cái)政能力的一種最為直接的方式。2005年中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到3812.72億元,比2004年增長46.4%,其中用于中西部地區(qū)的比例高達(dá)90%以上。它的具體形式多種多樣,此處著重談到兩種形式:
1.一般性轉(zhuǎn)移支付
1995年中央財(cái)政開始對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)實(shí)施過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付辦法,2002年過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付改名為一般性轉(zhuǎn)移支付。就全國而言,從1995年的21億元增加到2004年745億元;就西部而言,中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年增加,從2000年的53億元增加到2004年的369.94億元。
2.民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付
為配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略,支持民族地區(qū)發(fā)展,從2000年起實(shí)施民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象為民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州。眾所周知,西部地區(qū)很多地方本身便是民族地區(qū)的聚集地,因此,一直以來西部廣大民族地區(qū)得到了中央財(cái)政的大力支持。民族地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不斷增加,2000年25.5億元,2001年33億元,2002年39億元,2003年55億元,2004年達(dá)76.9億元。
此外,還有“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”機(jī)制、取消農(nóng)業(yè)稅后的轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付形式,也在地區(qū)財(cái)力均衡上發(fā)揮著重要作用。
三、西部大開發(fā)中轉(zhuǎn)移支付的問題
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在西部大開發(fā)的實(shí)踐中已經(jīng)起到了積極作用,但在將西部地區(qū)開發(fā)推向深入的進(jìn)程中也暴露出了一些問題,由于支付方式不規(guī)范等問題的存在,當(dāng)前對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度略顯不夠。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:
(一)財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式單一
分稅制改革以來,中央政府和地方政府之間事權(quán)的下移和財(cái)權(quán)的上移形成了一對(duì)矛盾,轉(zhuǎn)軌時(shí)期西部地區(qū)龐大的事權(quán)和有限的財(cái)權(quán)之間的矛盾表現(xiàn)十分明顯。隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地方政府管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職責(zé)大大增加了,直接后果就是行政費(fèi)用的支出增加。但自20世紀(jì)90年代以來,分稅制改革等一系列政策的實(shí)行幾乎把地方政府的財(cái)源剝蝕殆盡。地方對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度恰好能反映出來這種財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的狀況。1994-2005年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出總額的比重從12.7%提高到29.3%。其中西部地區(qū)更是由12.5%提高到51.1%,2005年以來依賴程度較高的省份是青海、、寧夏、甘肅、新疆,而他們恰好又都是西部的省份。
此外,當(dāng)前我國均衡財(cái)力主要是中央對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付這一種方式,略顯單一。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,均衡地方財(cái)力需要中央政府付出越來越大的成本,且這一支出有著較為明顯的剛性特點(diǎn),這就增加了中央政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和支出壓力。其實(shí),西方發(fā)達(dá)國家在均衡地方之間財(cái)力狀況方面,還存在省際政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付這種形式,某種程度上它的運(yùn)行狀況相當(dāng)良好。
(二)稅收返還、原體制補(bǔ)助與專項(xiàng)補(bǔ)助規(guī)模過大
稅收返還、體制補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助是目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要內(nèi)容。稅收返還違背了公平原則和效率原則。稅收返還以1993年為基期年,制定稅收返還基數(shù)的時(shí)候,實(shí)質(zhì)上已經(jīng)默認(rèn)了東南沿海省市和中西部省市以及老少邊窮地區(qū)之間財(cái)政實(shí)力的差異。因此,采用稅收返還方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,沒有從根本上觸及因歷史、自然原因而形成的地區(qū)間財(cái)力差異問題和各地區(qū)所能提供的公共服務(wù)水平差異問題。
稅收返還和專項(xiàng)補(bǔ)助在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的比重變化,可通過我國1999-2004年中央補(bǔ)助地方的細(xì)項(xiàng)分類加以說明。從圖2可知稅收返還比例自1999年以來雖成下降之勢(shì),但最低時(shí)還保持在35%之上,仍然處于轉(zhuǎn)移支付各細(xì)項(xiàng)分類之首。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也始終能夠處于30%之上的水平。兩者之和雖說已從1999年87.2%的水平降到2004年的60.4%,可謂降幅巨大,但依舊占據(jù)轉(zhuǎn)移支付中的絕對(duì)多數(shù)。而有利于地區(qū)財(cái)力均衡的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付才處于28%的水平,還不到總量的1/3。
(三)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付有待進(jìn)一步完善
財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)財(cái)力能發(fā)揮積極作用,但長期以來,我們采用基數(shù)法確定對(duì)不同地區(qū)的補(bǔ)助金額,這一方法直接導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付制度的失效。1995年我國初次采用因素法這種方式進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,它被稱為“過渡期轉(zhuǎn)移支付方法”。主要內(nèi)容有:核定各省級(jí)地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù),將其與1994年實(shí)有財(cái)力進(jìn)行比較,凡財(cái)力不足而出現(xiàn)收支差額者,將其列入轉(zhuǎn)移支付對(duì)象。
這種辦法雖然是我國財(cái)政體制改革上的一大突破,為轉(zhuǎn)移支付制度克服人為因素干擾奠定了基礎(chǔ),但由于它是兩個(gè)不同體制的產(chǎn)物,在確定這一辦法時(shí)要充分考慮地方的既得利益,因而這一轉(zhuǎn)移支付制度也存在許多問題。如采用因素法的轉(zhuǎn)移支付力度有限,其占中央財(cái)政支出比例太小,同時(shí)在技術(shù)方法、影響因素的選擇和權(quán)數(shù)的分配上還不是很完善。
(四)轉(zhuǎn)移支付缺乏法律支撐和監(jiān)管機(jī)制制約
我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度是以《中華人民共和國預(yù)算法》和《所得稅收人分享改革方案》為法律基礎(chǔ)的。這兩部規(guī)范性文件均不是針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制定的專門法,充其量是對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律確認(rèn)。實(shí)踐中多是以行政規(guī)章作為指導(dǎo)依據(jù),與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際需要相距甚遠(yuǎn)。
同時(shí)我們?cè)趯?shí)施轉(zhuǎn)移支付的形式、原則,組成轉(zhuǎn)移支付制度各部分之間的關(guān)系、各自的實(shí)施目標(biāo)、資金的分配方法和撥付程序上依舊缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,財(cái)政資金使用的監(jiān)督主體還不十分明確。
四、對(duì)完善西部大開發(fā)中轉(zhuǎn)移支付政策的思考
(一)明晰財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分,探索新形勢(shì)下的轉(zhuǎn)移支付模式
財(cái)權(quán)與事權(quán)的不一致是分稅制以后的突出問題。為了使地方政府不會(huì)因?yàn)槿狈ω?cái)力而使事權(quán)得不到有效落實(shí),需要思考如何豐富地方財(cái)源。地方有必要建立健全的稅收體系,可以通過地方主體稅種的構(gòu)建,適當(dāng)增加地方政府在稅收立法、執(zhí)法、司法上的一些權(quán)利。西部地區(qū)解決這一問題任務(wù)更為繁重,可以給予西部地區(qū)地方政府更多的政策優(yōu)惠,如賦予地方政府?dāng)U大資源稅的征收范圍和提高其比例的權(quán)利等。進(jìn)一步完善共享的增值稅、所得稅相關(guān)事宜,保證地方財(cái)力有一個(gè)穩(wěn)定的來源。
探索創(chuàng)新省級(jí)之間橫向轉(zhuǎn)移支付方式。德國政府采用了一種為世人稱道的成熟的橫向轉(zhuǎn)移支付方式,在國際上有著廣泛的影響,我們可以在立足國情的前提下,學(xué)習(xí)德國層次清晰、結(jié)構(gòu)合理的橫向轉(zhuǎn)移支付方式。也許囿于體制的原因或者是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平,一時(shí)間無法建立起嚴(yán)格意義上的橫向轉(zhuǎn)移支付,至少我們多了一種使各方財(cái)政平衡的不同思路,待經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展,條件成熟后完全可以嘗試一下這種支付形式。
(二)減少稅收返還、原體制補(bǔ)助與專項(xiàng)補(bǔ)助的比重
降低稅收返還等在轉(zhuǎn)移支付中的比例有利于地區(qū)財(cái)力的均衡。稅收返還的數(shù)額巨大,每年有3000多億元,建議將其中的一部分拿出按因素法進(jìn)行分配,而不是按地方基數(shù)方法分配。這樣可以減小稅收返還所帶來的擴(kuò)大地區(qū)財(cái)力效果的情況,一定程度上平衡東部與中西部之間的財(cái)力狀況。
與此同時(shí),借鑒發(fā)達(dá)國家財(cái)政補(bǔ)助中成功的經(jīng)驗(yàn),降低專項(xiàng)補(bǔ)助的規(guī)模,當(dāng)中央提供專項(xiàng)資金時(shí),明確方向,但要減少地方的配套資金提供的比例和范圍,不使專項(xiàng)資金流向富裕的地區(qū)造成新的不公平現(xiàn)象。
(三)規(guī)范財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的方式
財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模有待進(jìn)一步提高,隨著我國體制改革的深化,采用公式法的支付方式應(yīng)成為主流方式,使它在均衡地區(qū)財(cái)力上發(fā)揮更大的作用。同時(shí),進(jìn)一步規(guī)范“因素法”在轉(zhuǎn)移支付中的使用。根據(jù)美國等西方國家的經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際,用于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付,應(yīng)更多地考慮地區(qū)差異因素。這些因素可以大體歸為三類:一是自然因素,包括各地區(qū)的面積、人口、種族和氣候等條件;二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,包括各省區(qū)人均GDP,人均財(cái)力、投資占GDP比率等變量;三是公共服務(wù)水平因素,例如教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等供給水平。
(四)加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的法律支持和監(jiān)督機(jī)制完善
要完善相關(guān)的法律、法規(guī),這是監(jiān)督任何資金的基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)移支付資金也不例外。首先,應(yīng)進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》,明確轉(zhuǎn)移支付在預(yù)算中的地位、作用及表現(xiàn)形式;其次,應(yīng)制定《政府間轉(zhuǎn)移支付法》,明確實(shí)施轉(zhuǎn)移支付的形式、原則,資金的分配方法和撥付程序,以及違反時(shí)進(jìn)行處罰的標(biāo)準(zhǔn)等;再次,可以考慮在即將出臺(tái)的《西部大開發(fā)法》中明確中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)西部地區(qū)的優(yōu)惠和少數(shù)民族地區(qū)的特別照顧。
同時(shí),要對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行全過程監(jiān)督,并提倡多部門的共同監(jiān)督,構(gòu)建起由各級(jí)人大、審計(jì)部門、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督部門和社會(huì)所組成的監(jiān)督體系。
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上有著廣泛的影響,我們可以在立足國情的前提下,學(xué)習(xí)德國層次清晰、結(jié)構(gòu)合理的橫向轉(zhuǎn)移支付方式。也許囿于體制的原因或者是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平,一時(shí)間無法建立起嚴(yán)格意義上的橫向轉(zhuǎn)移支付,至少我們多了一種使各方財(cái)政平衡的不同思路,待經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展,條件成熟后完全可以嘗試一下這種支付形式。
(二)減少稅收返還、原體制補(bǔ)助與專項(xiàng)補(bǔ)助的比重
降低稅收返還等在轉(zhuǎn)移支付中的比例有利于地區(qū)財(cái)力的均衡。稅收返還的數(shù)額巨大,每年有3000多億元,建議將其中的一部分拿出按因素法進(jìn)行分配,而不是按地方基數(shù)方法分配。這樣可以減小稅收返還所帶來的擴(kuò)大地區(qū)財(cái)力效果的情況,一定程度上平衡東部與中西部之間的財(cái)力狀況。
與此同時(shí),借鑒發(fā)達(dá)國家財(cái)政補(bǔ)助中成功的經(jīng)驗(yàn),降低專項(xiàng)補(bǔ)助的規(guī)模,當(dāng)中央提供專項(xiàng)資金時(shí),明確方向,但要減少地方的配套資金提供的比例和范圍,不使專項(xiàng)資金流向富裕的地區(qū)造成新的不公平現(xiàn)象。
(三)規(guī)范財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的方式
財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模有待進(jìn)一步提高,隨著我國體制改革的深化,采用公式法的支付方式應(yīng)成為主流方式,使它在均衡地區(qū)財(cái)力上發(fā)揮更大的作用。同時(shí),進(jìn)一步規(guī)范“因素法”在轉(zhuǎn)移支付中的使用。根據(jù)美國等西方國家的經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際,用于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付,應(yīng)更多地考慮地區(qū)差異因素。這些因素可以大體歸為三類:一是自然因素,包括各地區(qū)的面積、人口、種族和氣候等條件;二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,包括各省區(qū)人均GDP,人均財(cái)力、投資占GDP比率等變量;三是公共服務(wù)水平因素,例如教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等供給水平。
(四)加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的法律支持和監(jiān)督機(jī)制完善
要完善相關(guān)的法律、法規(guī),這是監(jiān)督任何資金的基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)移支付資金也不例外。首先,應(yīng)進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》,明確轉(zhuǎn)移支付在預(yù)算中的地位、作用及表現(xiàn)形式;其次,應(yīng)制定《政府間轉(zhuǎn)移支付法》,明確實(shí)施轉(zhuǎn)移支付的形式、原則,資金的分配方法和撥付程序,以及違反時(shí)進(jìn)行處罰的標(biāo)準(zhǔn)等;再次,可以考慮在即將出臺(tái)的《西部大開發(fā)法》中明確中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)西部地區(qū)的優(yōu)惠和少數(shù)民族地區(qū)的特別照顧。
同時(shí),要對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行全過程監(jiān)督,并提倡多部門的共同監(jiān)督,構(gòu)建起由各級(jí)人大、審計(jì)部門、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督部門和社會(huì)所組成的監(jiān)督體系。
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[4]黃解宇,常云昆.對(duì)西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的均等化模型分析[J].財(cái)經(jīng)研究,2005(8):111-122.
1.兩者調(diào)節(jié)的領(lǐng)域存在差異性貨幣政策的調(diào)節(jié)領(lǐng)域主要集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而相比于貨幣政策，財(cái)政政策的調(diào)節(jié)領(lǐng)域更為寬泛，不僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還涉及社會(huì)發(fā)展的非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。具體地說，貨幣政策是通過改變貨幣供應(yīng)量來影響國民經(jīng)濟(jì)，貨幣供應(yīng)量的改變主要發(fā)生于流通環(huán)節(jié)，對(duì)流通環(huán)節(jié)的調(diào)控主要集中于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在這一系列的連鎖反饋過程中，貨幣政策要發(fā)揮其功能需要商業(yè)銀行的配合和傳導(dǎo)，因此受金融系統(tǒng)邊界的制約，由此可見這種政策的調(diào)節(jié)領(lǐng)域比較有限。財(cái)政政策主要發(fā)生于國民收入的分配再分配環(huán)節(jié)，通過財(cái)政收入和支出的變動(dòng)涉及社會(huì)穩(wěn)定各個(gè)方面的實(shí)現(xiàn)，特別是在縮小收入差距，推動(dòng)科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展等領(lǐng)域，具有貨幣政策無法比擬的優(yōu)勢(shì)。
2.兩者調(diào)節(jié)的作用機(jī)制存在差異性財(cái)政政策更關(guān)注經(jīng)濟(jì)公平，貨幣政策更體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率。這是因?yàn)?，盡管財(cái)政政策與貨幣政策調(diào)控的都是貨幣資金，但其資金的性質(zhì)明顯不同。貨幣政策調(diào)控的資金為借貸資金，具有明顯的償還性，其資金使用效益的提高會(huì)使經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行更富有效率;相比之下，財(cái)政政策的貨幣資金較具有無償性。通過資金的無償占有和使用，調(diào)節(jié)不同人群、不同地區(qū)、不同行業(yè)之間的利益分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。
3.兩者調(diào)節(jié)的時(shí)滯存在差異性從政策制定角度來看，財(cái)政政策的制定時(shí)滯較長，而貨幣政策的制定時(shí)滯較短。政府制定和修訂財(cái)政政策要經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審議和批準(zhǔn)，有一整套極其嚴(yán)格的程序，不允許隨意變動(dòng)年初的財(cái)政預(yù)算，因此往往需要較長的周期。貨幣政策的制定和修訂由中央銀行決定，中央銀行具有一定的獨(dú)立性，所以政策的變動(dòng)時(shí)滯較短。從政策執(zhí)行角度來看，貨幣政策時(shí)滯較長，財(cái)政政策時(shí)滯較短。貨幣政策的實(shí)施要有傳導(dǎo)渠道承載，無論通過利率渠道傳導(dǎo)還是通過信貸渠道傳導(dǎo)，都需要較長的傳導(dǎo)鏈條，因而貨幣政策部分乃至全部效力的發(fā)揮要有較長的時(shí)間分布間隔。財(cái)政政策一般通過政府直接安排收支，且政策實(shí)施具有某種強(qiáng)制性，其達(dá)到的效果也較易在短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)。
4.兩者調(diào)節(jié)的方式存在差異性盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控體系以間接調(diào)控為基本特點(diǎn)，但財(cái)政政策能夠由政府直接調(diào)節(jié)和控制來實(shí)現(xiàn)，因而更具有直接性，特別是在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)領(lǐng)域，通過財(cái)政支出的增減變動(dòng)和稅率的大小變化，可以直接作用于投資和消費(fèi)的結(jié)構(gòu)與規(guī)模。相比較而言，貨幣政策的間接性較強(qiáng)。政策的實(shí)施不僅需要暢通的傳導(dǎo)路徑為依托，還需要商業(yè)銀行的緊密配合，且政策效應(yīng)的發(fā)揮還受到企業(yè)管理經(jīng)營機(jī)制的市場(chǎng)化程度以及居民的消費(fèi)意愿等因素的制約。綜上所述，財(cái)政政策和貨幣政策既具有一致性也存在差異性，表明二者之間密切相關(guān)，在宏觀調(diào)控中不可替代和相互補(bǔ)充。因此在實(shí)踐中，只有根據(jù)自身特點(diǎn)將兩者有效結(jié)合在一起，才能更容易和準(zhǔn)確地達(dá)到國家宏觀調(diào)控的目標(biāo)。
二、財(cái)政與貨幣政策搭配的理論綜述
1.封閉經(jīng)濟(jì)條件下IS－LM模型IS－LM模型是由JohnRichardHicks和AlvinHansen(1937)在凱恩斯宏觀經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)上得出的一個(gè)經(jīng)濟(jì)分析模型，用于反映產(chǎn)品市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)同時(shí)均衡的條件下，國民收入和利率的關(guān)系，該模型廣泛應(yīng)用于財(cái)政與貨幣政策研究。IS曲線用來描述產(chǎn)品市場(chǎng)均衡，根據(jù)封閉經(jīng)濟(jì)國民收入等式:Y=C+I+G可以獲得關(guān)于收入和利率關(guān)系的向右下方傾斜的IS曲線。LM曲線用來描述貨幣市場(chǎng)均衡，根據(jù)等式M/P=L1(r)+L2(y)可以獲得關(guān)于收入和利率關(guān)系的向右上方傾斜的LM曲線。IS與LM曲線的交點(diǎn)意味著產(chǎn)品市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)同時(shí)均衡時(shí)的利率和收入水平。然而這一均衡并不是充分就業(yè)時(shí)的均衡，因此需要財(cái)政與貨幣政策進(jìn)行調(diào)節(jié)，其中財(cái)政政策改變IS曲線的位置，貨幣政策改變LM曲線的位置，通過IS和LM曲線位置的變化，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)下的均衡狀態(tài)。伴隨著IS－LM模型的誕生，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)它的批評(píng)和指責(zé)就不絕于耳。例如，模型的創(chuàng)始人J.R.Hicks就公開表達(dá)了對(duì)該模型的不滿:IS曲線表示的是流量均衡關(guān)系，而LM曲線表示的是存量均衡關(guān)系。若要產(chǎn)品市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)在一年中同時(shí)達(dá)到均衡，則在整個(gè)過程中貨幣的供給必須與需求保持相等，這只有在不確定的預(yù)期每天都正確的情況下實(shí)現(xiàn)，這顯然不可能。A.Leijonhufvud的批評(píng)指出:IS－LM模型的一個(gè)假設(shè)是兩種市場(chǎng)的均衡相互獨(dú)立，一條曲線的變動(dòng)不會(huì)引起另一條曲線的變動(dòng)，這種假設(shè)不正確，IS和LM應(yīng)該是相互依存的關(guān)系。盡管各種對(duì)IS－LM模型的批評(píng)不無道理，但并沒有因此撼動(dòng)該模型在現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要地位。無論是后來的貨幣學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派還是供給學(xué)派，其理論都沒有取代正統(tǒng)的IS－LM模型，反而被納入該模型，豐富和拓展了該模型。因而無論從理論還是實(shí)踐上都證明IS－LM模型的巨大價(jià)值，是政府分析財(cái)政貨幣政策的重要工具。
2.米德沖突開放經(jīng)濟(jì)下，宏觀經(jīng)濟(jì)政策不僅要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部均衡，還要實(shí)現(xiàn)外部均衡。當(dāng)一種經(jīng)濟(jì)政策面對(duì)兩個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)內(nèi)外沖突的問題。詹姆斯•米德最早研究了這個(gè)問題，稱之為“米德沖突”。他詳細(xì)分析了兩國為維持內(nèi)外均衡的金融政策之間存在的沖突:設(shè)定兩個(gè)國家A和B，在A國的國內(nèi)支出上出現(xiàn)了自發(fā)緊縮，其結(jié)果導(dǎo)致了A、B兩國國民收入的緊縮，并且使國際貿(mào)易朝著有利于A國的方向變動(dòng)。在這種情況下，A國需要采取政策性膨脹來實(shí)現(xiàn)內(nèi)外均衡。具體地說，就是一方面停止國內(nèi)的蕭條以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部均衡，另一方面抑制A國進(jìn)口需求的縮減和A國的貿(mào)易差額移向順差以實(shí)現(xiàn)外部均衡，對(duì)A國來說，這不會(huì)產(chǎn)生政策沖突問題。但如果A國不這樣做，B國就會(huì)面臨嚴(yán)重的政策沖突。為了實(shí)現(xiàn)內(nèi)部均衡，B國的國內(nèi)支出需要有政策性膨脹來制止經(jīng)濟(jì)蕭條，但為了外部均衡，B國又要求國內(nèi)支出有政策性收縮，以便在A國對(duì)B國出口需求縮減的同時(shí)，限制B國的進(jìn)口需求。這就存在尖銳的政策沖突，穩(wěn)定國民收入的政策性膨脹會(huì)導(dǎo)致國際收支更加不均衡，可使國際收支達(dá)到均衡的政策性緊縮又會(huì)加劇國民收入的下降?？梢?，在米德的分析中，內(nèi)外均衡的矛盾表現(xiàn)為國內(nèi)總需求緊縮和國際收支逆差之間的矛盾。由于政府只能運(yùn)用金融政策一種工具，因此必然導(dǎo)致調(diào)控中左支右絀的情況。以上米德的論述傳遞出這樣一個(gè)信息:在開放經(jīng)濟(jì)中內(nèi)外均衡的沖突十分常見和頻繁，單一的金融政策無法解決內(nèi)外均衡沖突的兩難困境，運(yùn)用政策搭配才是治本之道。米德的這一思想構(gòu)筑了政策搭配理論的基石。隨后經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?cè)诖祟I(lǐng)域的研究都是以米德沖突理論為依據(jù)展開的。
3.丁伯根法則為解決內(nèi)外均衡的沖突問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)行了大量的研究，其中丁伯根(J.Tinbergen)最早提出將政策目標(biāo)和工具聯(lián)系在一起的數(shù)學(xué)模型，論證了要實(shí)現(xiàn)N個(gè)獨(dú)立的政策目標(biāo)，至少要有相互獨(dú)立的N種有效的政策工具。這一理論被稱為丁伯根法則。這說明，只要政府能夠運(yùn)用兩種獨(dú)立的政策工具，就可以通過政策工具的配合達(dá)到理想的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。當(dāng)A1/B1=A2/B2時(shí)，方程組無解，這意味著兩種政策工具對(duì)兩個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有相同的影響，可以視為一個(gè)獨(dú)立的政策工具，因而不可能全部實(shí)現(xiàn)兩個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。丁伯根法則對(duì)經(jīng)濟(jì)政策理論具有深遠(yuǎn)意義，它的重要貢獻(xiàn)在于研究了政策搭配的數(shù)量匹配性，并提供了一個(gè)可擴(kuò)充性較強(qiáng)的數(shù)學(xué)模型。該法則還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了眾多且廣泛的政策搭配是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)外均衡發(fā)展的客觀要求。
關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；財(cái)稅政策；路徑分析
生態(tài)補(bǔ)償最早是一個(gè)自然科學(xué)的概念，后被引入到社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域。生態(tài)補(bǔ)償作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)手段，是20世紀(jì)50年代以來開始出現(xiàn)并逐步成為環(huán)境政策的一個(gè)重要領(lǐng)域，其核心內(nèi)容是生態(tài)保護(hù)外部成本內(nèi)部化，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，改善、維護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞生態(tài)環(huán)境活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，以內(nèi)化相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)特征的制度。
財(cái)稅視角下的生態(tài)補(bǔ)償涵義更加廣泛，其政策涵義是一種以保護(hù)生態(tài)服務(wù)功能、促進(jìn)人與自然和諧相處為目的，運(yùn)用財(cái)政稅收手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排?！?cái)稅政策是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分，因此從財(cái)稅視角下考察生態(tài)補(bǔ)償路徑，有助于拓寬生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撍悸泛筒僮髑馈?/p>
一、生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)稅收政策
生態(tài)補(bǔ)償資金籌措渠道是多方面的，但生態(tài)稅收收入是其中重要的來源。借鑒國外先進(jìn)的生態(tài)稅收建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，完善生態(tài)稅收政策，建立與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相適應(yīng)的生態(tài)稅收體系，是稅制改革的要求，也是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和諧發(fā)展的需要。
(一)完善資源稅1拓寬資源課稅范圍。(1)應(yīng)擴(kuò)大資源課稅的課征范圍，征稅范圍除包括自然資源中礦產(chǎn)資源(非金屬礦原礦、金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、石油、天然氣、煤炭)和鹽之外，應(yīng)開征水資源稅，以解決我國日益突出的缺水問題。(2)開征森林資源稅和草場(chǎng)資源稅，以避免和防止生態(tài)破壞行為。(3)將稀缺性的可再生資源納入資源稅征稅范圍。(4)擴(kuò)大土地征稅范圍，將在農(nóng)村占有土地用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)納入土地使用稅征稅范圍之中，對(duì)于農(nóng)民居住用地給予稅收優(yōu)惠，平衡城鄉(xiāng)之間土地使用稅的稅收負(fù)擔(dān)。
2建立多層次的資源課稅體系。完善的資源課稅體系應(yīng)該涵蓋開采者開發(fā)資源、生產(chǎn)者耗費(fèi)資源、消費(fèi)者消費(fèi)以資源為原材料而生產(chǎn)的產(chǎn)品及對(duì)其產(chǎn)生的廢棄物處置的整個(gè)過程?？稍诟鱾€(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)各自的特點(diǎn)，設(shè)置相應(yīng)的稅種，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、目標(biāo)一致的資源稅體系。(1)在開采階段，可以設(shè)置資源稅。引導(dǎo)資源的合理開發(fā)，限制在資源開采過程中發(fā)生“采富棄貧’’的現(xiàn)象。(2)在生產(chǎn)階段，設(shè)置生態(tài)稅。首先在生產(chǎn)過程中限制使用稀缺資源以及不可再生資源，對(duì)以稀缺資源和不可再生資源為原料進(jìn)行生產(chǎn)的行為征稅；對(duì)生產(chǎn)過程中使用替代品行為給與一定的稅收優(yōu)惠。其次根據(jù)生產(chǎn)過程對(duì)環(huán)境的影響，限制生產(chǎn)行為對(duì)自然環(huán)境產(chǎn)生的污染，避免走西方發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化過程中所走的“先污染，再治理”的彎路。(3)對(duì)產(chǎn)品的消費(fèi)行為，可以通過科學(xué)地設(shè)置消費(fèi)稅稅目，對(duì)消費(fèi)行為和消費(fèi)習(xí)慣進(jìn)行限制或鼓勵(lì)，通過引導(dǎo)消費(fèi)行為，誘導(dǎo)消費(fèi)方向，間接影響資源品在生產(chǎn)中的運(yùn)用和資源的開發(fā)。這種間接作用在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下效果更好。(4)對(duì)廢棄物的處置征收環(huán)境保護(hù)稅，使企業(yè)產(chǎn)生的外部成本通過稅金的形式集中起來，為國家治理環(huán)境提供資金保證。通過上述各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)資源的合理開發(fā)和有效利用。
3合理設(shè)計(jì)資源課稅的計(jì)稅依據(jù)和稅率。對(duì)資源課稅的計(jì)稅依據(jù)和稅率的合理配置可以考慮分兩個(gè)層次進(jìn)行：首先以開采量為計(jì)稅依據(jù)，設(shè)計(jì)合理的定額稅率，在這一層次主要解決對(duì)絕對(duì)地租的分配問題。即所有權(quán)壟斷應(yīng)取得的收益；然后，再按銷售價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)，設(shè)計(jì)合理的比例稅率，在這一層面上解決相對(duì)地租，即經(jīng)營壟斷帶來的超額利潤。將資源課稅的計(jì)稅依據(jù)從銷售數(shù)量改為開采量，使企業(yè)積壓的資源產(chǎn)品也負(fù)擔(dān)稅收，增加了企業(yè)的成本，使企業(yè)從關(guān)心本企業(yè)微觀效益角度合理安排資源的開發(fā)，引導(dǎo)企業(yè)珍惜與節(jié)約國家資源，避免過度開采。以銷售價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)，使資源課稅的稅額隨著資源的價(jià)格的變動(dòng)而變動(dòng)，價(jià)格杠桿和稅收杠桿相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。
(二)調(diào)整消費(fèi)稅為了增強(qiáng)消費(fèi)稅的環(huán)境保護(hù)效應(yīng)，籌措生態(tài)補(bǔ)償資金，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的消費(fèi)稅進(jìn)行改革。擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，將天然氣、液化氣、煤炭等二氧化碳排放量大的能源類產(chǎn)品作為應(yīng)稅消費(fèi)品；把一些可能造成環(huán)境破壞的產(chǎn)品(如電池、殺蟲劑、一次性塑料用品等)納入征稅范圍，達(dá)到以較低的成本刺激廠商或個(gè)人減少污染。適當(dāng)提高含鉛汽油的稅率，以抑制含鉛汽油的消費(fèi)，推動(dòng)汽車燃油元鉛化進(jìn)程。在繼續(xù)實(shí)行對(duì)不同排氣量的小汽車適用差別稅率的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)排氣量相同的汽車，視其是否安裝尾氣凈化裝置而實(shí)行區(qū)別對(duì)待，并應(yīng)明確規(guī)定對(duì)使用“綠色”燃料的汽車免征消費(fèi)稅，以促使消費(fèi)者和制造商做出有利于降低污染的選擇。
(三)開征環(huán)境稅在生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，各國都在努力尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和稅制建設(shè)的最佳結(jié)合點(diǎn)，環(huán)境稅收政策日益發(fā)揮重要作用。各國政府的生態(tài)環(huán)境稅大致可分有以下幾種：
1對(duì)污染排放物進(jìn)行課稅。征收此類稅的目的是利用稅收政策限制或禁止某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。主要稅種有二氧化碳稅、二氧化硫稅、水污染稅、固體廢物稅、垃圾稅等。
2對(duì)有污染環(huán)境后果和資源消耗較大的產(chǎn)品征稅。征收此類稅的目的在于通過課稅促進(jìn)企業(yè)最大效率地利用能源、燃料和原料，并能回收循環(huán)使用，減少廢物的遺棄與排放，減輕環(huán)保壓力，并能節(jié)約能源。主要稅種有油稅、舊輪胎稅、飲料容器稅等。
3對(duì)造成其他社會(huì)公害的行為征稅。如為了控制噪音對(duì)人類生活環(huán)境的危害，針對(duì)飛機(jī)和工業(yè)交通所產(chǎn)生的噪音，根據(jù)噪聲水平和噪聲特征征收噪音稅；為減少城市交通壓力，改善市區(qū)環(huán)境開征擁擠稅。㈨
隨著科學(xué)發(fā)展觀的全面落實(shí)，在我國開征環(huán)境稅已經(jīng)非常必要。目前，我國環(huán)境稅課征對(duì)象可暫定為排放的各種廢氣、廢水和固體廢棄物。對(duì)于一些高污染產(chǎn)品，可以以環(huán)境附加稅的形式合并到消費(fèi)稅中。在開征環(huán)境稅的初期，為易于推行，稅目劃分不宜過細(xì)，稅率結(jié)構(gòu)也不宜太復(fù)雜。可考慮將現(xiàn)行的水污染、大氣污染、工業(yè)廢棄物、城市生活垃圾廢棄物、噪音等收費(fèi)改為征收環(huán)境保護(hù)稅，發(fā)揮稅收對(duì)環(huán)保工作的促進(jìn)作用。
(四)完善排污收費(fèi)制度
逐步擴(kuò)大排污收費(fèi)的范圍，將各種污染源納入收費(fèi)范圍內(nèi)，制定嚴(yán)格的征收標(biāo)準(zhǔn)，加大收繳力度。按照“污染者付費(fèi)原則”，將環(huán)境要素成本量化納入企業(yè)生產(chǎn)成本，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰利用誰補(bǔ)償”的原則，建立公平合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
二、優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政投入政策
地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，生態(tài)補(bǔ)償資金豐腴程度不同，補(bǔ)償能力差別較大，有效解決這一問題的主要手段是建立健全生態(tài)保護(hù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償最直接的手段，也是最容易實(shí)施的手段。
(一)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的幾個(gè)相關(guān)問題
1轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。在安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償資金時(shí)，首先應(yīng)合理確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，一方面在總量上要有足夠的數(shù)量保證，解決生態(tài)補(bǔ)償公共支出責(zé)任的縱向不平衡和緩解地區(qū)間財(cái)力差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，逐步實(shí)現(xiàn)各地的基本生態(tài)補(bǔ)償公共支出的均衡；另一方面，生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有上限，如果轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太大，超出了合理范圍，會(huì)在資金分配過程中造成交易成本無謂增加和效率損失。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的額度應(yīng)使財(cái)政收支的縱向不平衡達(dá)到既能保持上級(jí)政府的控制力，又使損失的效率最小化。
2轉(zhuǎn)移支付對(duì)象。中央的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)在全國范圍內(nèi)根據(jù)需要確定重要支持對(duì)象。西部和三江上游地區(qū)的天然林保護(hù)和退耕還林還草工程對(duì)全國的生態(tài)安全至關(guān)重要，應(yīng)成為國家財(cái)政進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)地區(qū)。各級(jí)地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染的實(shí)際情況，在本級(jí)預(yù)算范圍內(nèi)確定轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)象。
3轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和環(huán)境污染情況的加劇，在加大財(cái)政調(diào)控力度的同時(shí)，應(yīng)優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。以科學(xué)發(fā)展為主線，注重加強(qiáng)政策引導(dǎo)，著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、自主創(chuàng)新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
(二)構(gòu)建多層次的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政分擔(dān)體系
1中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。中央政府在安排生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，主要針對(duì)全局性的補(bǔ)償問題，將全國作為一盤棋，通盤考慮，加大對(duì)中西部地區(qū)、生態(tài)效益地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付辦法，突出對(duì)生態(tài)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，設(shè)立重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的專項(xiàng)資金和西部生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)建設(shè)基金。對(duì)欠發(fā)達(dá)縣實(shí)行稅收增量返還和激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付辦法，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)根據(jù)本省具體情況，合理安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方向、規(guī)模，明確投資重點(diǎn)、分配使用原則和專項(xiàng)資金的使用范圍等內(nèi)容。重點(diǎn)是對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的支持，關(guān)注本省欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)。設(shè)立環(huán)境整治與保護(hù)專項(xiàng)資金，整合現(xiàn)有市級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助資金。在資金安排使用過程中，市級(jí)各部門明確傾斜性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，結(jié)合年度環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制考核結(jié)果安排項(xiàng)目。根據(jù)當(dāng)?shù)嘏盼劭偭亢蛧噎h(huán)?？偩止嫉奈廴疚镏卫沓杀緶y(cè)算，安排補(bǔ)償資金的額度，原則上應(yīng)按上年度轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染治理成本的一定比例安排補(bǔ)償資金。各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目設(shè)立地方補(bǔ)償資金，并可在補(bǔ)償計(jì)劃上單列出對(duì)物權(quán)受限人的補(bǔ)償。設(shè)立這種多層次的補(bǔ)償資金可以對(duì)地方環(huán)境保護(hù)起到刺激作用，同時(shí)形成上下多層的互動(dòng)機(jī)制。
3建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障制度。首先，針對(duì)由于分稅制改革帶來地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少的現(xiàn)狀，縣財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)足鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補(bǔ)償資金缺口。其次，針對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面所做的犧牲，縣財(cái)政應(yīng)將增加生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償預(yù)算資金，列入每年度財(cái)政預(yù)算。
財(cái)政投人是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分，財(cái)政應(yīng)根據(jù)不同的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?，以不同的形式，制定不同的?cái)政補(bǔ)償投入政策，采取不同的措施，加大對(duì)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的投入力度，補(bǔ)償維持生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的公共資金。
(三)建立財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政投資有機(jī)融合的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制
對(duì)于外部效應(yīng)較大的公用設(shè)施、能源、交通、農(nóng)業(yè)以及治理大江大河和治理污染等有關(guān)國計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，財(cái)政投資應(yīng)采用直接投資方式進(jìn)行，以提高國民經(jīng)濟(jì)的整體效益。對(duì)于收益率較低的生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用有限，應(yīng)采取財(cái)政補(bǔ)貼方式，使這些項(xiàng)目的收益率能夠有利于調(diào)動(dòng)投資者參與生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的積極性。財(cái)政補(bǔ)貼的方式可以直接的補(bǔ)貼方式支付給投資于生態(tài)保護(hù)和生態(tài)維護(hù)的項(xiàng)目或投資者，也可以隱蔽的財(cái)政貼息的方式提供補(bǔ)貼，或者采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式提供補(bǔ)貼，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。
三、建立生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅政策的配套措施
(一)完善生態(tài)補(bǔ)償法律體系
目前，我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鞣N法律規(guī)定散見于一些不同層級(jí)的法律、法規(guī)和規(guī)章之中，到目前為止還沒有一部生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉苫蛐姓ㄒ?guī)，以對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、基本制度、主體、對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、資金來源等作出總體性規(guī)定，而且，現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)定缺乏可操作性。生態(tài)補(bǔ)償政策在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮著重要作用，但政策與法律相比缺乏安定性、連續(xù)性與強(qiáng)制性。
要解決生態(tài)服務(wù)提供者與受益者之間在環(huán)境資源利益分配上的不公平問題，應(yīng)該盡早實(shí)現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域國家層面的立法，明確補(bǔ)償主體的法律義務(wù)和責(zé)任，創(chuàng)建和完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度。其主要內(nèi)容就是從法律制度上確立由生態(tài)服務(wù)功能的受益者支付生態(tài)效益的相應(yīng)費(fèi)用，解決無償享有生態(tài)服務(wù)或環(huán)境效益的問題，并彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者的損失。同時(shí)，在法律上進(jìn)一步完善由生態(tài)環(huán)境的破壞者承擔(dān)環(huán)境污染、生態(tài)破壞的負(fù)外部性或?qū)⑼獠啃猿杀緝?nèi)部化，并對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行重罰，提高違法成本。在依法治國的大環(huán)境下，法律制度作為必不可少的“硬約束”，在生態(tài)補(bǔ)償方面將發(fā)揮不可替代的作用。
(二)建立多層次生態(tài)補(bǔ)償資金渠道
除了通過生態(tài)稅收籌集生態(tài)補(bǔ)償資金外，應(yīng)使生態(tài)補(bǔ)償資金多元化，為生態(tài)補(bǔ)償提供充足的資金。
1推行綠色金融貸款。合理利用信貸資金，引導(dǎo)信貸資金支持生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目；有效利用國債這一有利的籌資手段，動(dòng)用社會(huì)閑置資金進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，解決資金缺口問題；考慮發(fā)行中長期特種生態(tài)建設(shè)債券或彩票，籌集一定的資金；提高金融開放度、資信度和透明度，保持投資制度的一致性和穩(wěn)定性，創(chuàng)造良好的條件，積極吸引國外資金直接投資于生態(tài)項(xiàng)目的建設(shè)。
2完善生態(tài)環(huán)境治理備用金制度。對(duì)新建或正在開采的礦山，應(yīng)以土地復(fù)墾為重點(diǎn)建立生態(tài)補(bǔ)償保證金制度。所有企業(yè)都必須在交納一定數(shù)量保證金后才能取得采礦許可，保證金應(yīng)根據(jù)每年生態(tài)損害需要治理的成本加以征收，要能滿足治理所需全部費(fèi)用。保證金可以通過地方環(huán)境或國土資源行政主管部門征收上繳國家。也可以在銀行建立企業(yè)生態(tài)修復(fù)賬戶、政府監(jiān)管使用的方式交納。若開采企業(yè)未按規(guī)定履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，政府可動(dòng)用保證金進(jìn)行生態(tài)治理。
3建立生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)保險(xiǎn)協(xié)調(diào)體系。針對(duì)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)引入生態(tài)保險(xiǎn)，建立生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，并通過生態(tài)保險(xiǎn)籌集生態(tài)補(bǔ)償資金。生態(tài)保險(xiǎn)在保護(hù)參保雙方利益的同時(shí)，對(duì)由于環(huán)境污染給受害方造成的損失進(jìn)行賠付，并對(duì)保障生態(tài)安全的措施進(jìn)行補(bǔ)充撥款。保險(xiǎn)機(jī)制可以成為使生態(tài)環(huán)境損失大大降低的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)節(jié)器與管理手段。這種直接的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的應(yīng)用可以作為對(duì)社會(huì)與自然相互關(guān)系調(diào)節(jié)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)手段與法律手段的有益補(bǔ)充，也是污染者付費(fèi)原則得到實(shí)施的生態(tài)經(jīng)濟(jì)手段。生態(tài)保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上不僅是用來對(duì)受害人造成的損失進(jìn)行賠償，而且對(duì)投保人來說是生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)先安排，保證生態(tài)損失發(fā)生后能夠有效消除損失。
(三)建立財(cái)政、稅收、環(huán)保三部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制
為加強(qiáng)排污費(fèi)的管理，應(yīng)完善排污費(fèi)的核定、征收、使用各環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，并建立財(cái)政、稅收、環(huán)保三部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。排污費(fèi)由環(huán)保行政主管部門根據(jù)污染者排污的種類、數(shù)量和排污費(fèi)數(shù)額進(jìn)行核定，地稅部門負(fù)責(zé)代為征收，銀行入庫，財(cái)政統(tǒng)管，從根本上解決環(huán)保部門吃排污費(fèi)的問題，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)男聶C(jī)制。
(四)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制社會(huì)參與和統(tǒng)一操作平臺(tái)
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、社會(huì)和公民的廣泛參與，需要各利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)配合和相互監(jiān)督。通過政府宏觀調(diào)控引導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制有效配置、法律法規(guī)的約束、倫理道德的規(guī)范，建立有效的社會(huì)參與機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建相對(duì)統(tǒng)一的政策運(yùn)行和協(xié)作平臺(tái)，保障我國生態(tài)補(bǔ)償政策體系得以有效實(shí)施和完善。
1.1政策偏向于損害老實(shí)人的利益
鄰避效應(yīng)一般發(fā)生在城市內(nèi)部之中，與城市居民息息相關(guān)。沒有人希望鄰避設(shè)施建在自己家門附近，雖然它會(huì)為大部分人們帶來很多的正外部性，但對(duì)設(shè)施所在地的居民會(huì)帶來一定的負(fù)面影響，具有犧牲某個(gè)地方的利益，以換取大眾方便的特點(diǎn)，往往會(huì)導(dǎo)致地方民眾的排斥。垃圾處理是每個(gè)城市都不可逃避的責(zé)任，諸如垃圾場(chǎng)這類服務(wù)廣大地區(qū)的民眾，可以有效緩解城市的垃圾問題，但同時(shí)垃圾焚燒廠的建設(shè)將會(huì)帶來一系列問題，比如臭氣、蚊蠅、滲濾液污染等等負(fù)外部性。這些負(fù)外部性問題給附近居民的生活帶來了很多不便，甚至?xí)?duì)居民的健康與生命財(cái)產(chǎn)造成威脅，以至于民眾都希望不要設(shè)施建設(shè)在自己的住所附近。更有已建好的鄰避設(shè)施帶來的不良影響，導(dǎo)致民眾產(chǎn)生不良的刻板印象，凡鄰避設(shè)施的建設(shè)都會(huì)帶來一定的污染。比如由廣州市政府全資投入的李坑垃圾焚燒發(fā)電廠是當(dāng)?shù)氐摹碍h(huán)保樣本工程”，然而生活在附近的村民卻有著截然不同的感受，所以李坑的村民從來沒有停止投訴垃圾焚燒發(fā)電廠對(duì)村民生活環(huán)境、空氣的污染造成的影響。面對(duì)這樣的鄰避效應(yīng)，政府為了將既定的政策執(zhí)行下去，堅(jiān)持鄰避設(shè)施所發(fā)揮的正外部性，同時(shí)又要應(yīng)付當(dāng)?shù)厝藗兊膹?qiáng)烈反對(duì)，往往權(quán)衡利益后，容易作出讓步。既然在東邊無法實(shí)施方案，那就把方案移植到西邊，再不行就轉(zhuǎn)到南邊或者北邊，反正方案是不能放棄的，所以只能選擇成本最小化處理，將設(shè)施移到反對(duì)聲最少的地方。所以最終很容易演變?yōu)槟睦锏姆磳?duì)聲音最小，就會(huì)在誰家落地生根。而往往反對(duì)聲較少的地方一般都是發(fā)展相對(duì)落后，公民維權(quán)意識(shí)的不高，最終只是虧了老實(shí)人，讓老實(shí)人承擔(dān)鄰避設(shè)施帶來的負(fù)面影響。
1.2導(dǎo)致政策擱置或無法執(zhí)行
出發(fā)點(diǎn)再好的政策，沒有大眾的支持，都難以實(shí)現(xiàn)其真正的效果。因此政策執(zhí)行在整個(gè)政策實(shí)施過程中起著十分關(guān)鍵的作用。一旦離開了執(zhí)行，就成了空中樓閣；離開了貫徹執(zhí)行，也就失去了意義。政策實(shí)施的結(jié)果總會(huì)造成一些人受益，而另一些人受損。而公共政策遭到鄰避效應(yīng)的影響，即遭到附近居民的反對(duì)呼聲，居民為了追求自身效用的最大化，當(dāng)自身利益受到損害或不公平對(duì)待的時(shí)候，會(huì)通過一定的渠道、采取一定的方式進(jìn)行抗?fàn)帲爸灰唤ㄔ谖业暮笤壕托小?、“憑什么由我們來承擔(dān)應(yīng)該整個(gè)社會(huì)承擔(dān)的后果”等等激烈的情緒籠罩著選址點(diǎn)的周圍。此時(shí)普通民眾團(tuán)結(jié)起來，共同反抗鄰避設(shè)施的建設(shè)。這些表面看似是缺乏社會(huì)責(zé)任感的人們發(fā)出的狹隘觀點(diǎn)，但只要我們?cè)O(shè)身處地地站在當(dāng)?shù)厝说慕嵌壬峡紤]，就不能僅僅用自私二字可以涵蓋他們的行為了。在落實(shí)政府政策、建設(shè)鄰避設(shè)施過程中，周邊的居民很容易產(chǎn)生強(qiáng)烈的受害意識(shí)，從而產(chǎn)生反抗運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致政府與公眾的關(guān)系不斷惡化。所以這種情況下，多數(shù)政府是不敢貿(mào)然繼續(xù)堅(jiān)定執(zhí)行原定的方案，不能與公眾的意愿公然違背，否則將會(huì)演變成更激烈的反抗運(yùn)動(dòng)，帶來嚴(yán)重的社會(huì)后果。最終導(dǎo)致政府多數(shù)選擇擱置原定的方案，以平緩大眾的激烈反抗情緒，從而致使所定的方案無法實(shí)施。比如廣州番禺垃圾焚燒項(xiàng)目啟動(dòng)后，發(fā)出通告決定在番禹區(qū)大石街建立一座焚燒發(fā)電廠。這個(gè)決定遭到附近樓盤居民集體的強(qiáng)烈反對(duì)，迫于壓力輿論之下，最后決定停建。
1.3延誤政策進(jìn)度，加大政策成本
公共政策在制定的過程中，要廣泛聽取大眾的意見，進(jìn)行科學(xué)的決策，只有這樣，公共政策在執(zhí)行的過程中才可以得到大眾的支持，從而順利完成政策的實(shí)施。而公共政策在制定與執(zhí)行中，遭到鄰避效應(yīng)的阻礙，說明政策沒有真正得到大眾的支持，也就是存在不合理的地方。最終導(dǎo)致的結(jié)果只能是延誤工程的進(jìn)行，甚至?xí)拐弑?，從而政策前期的?zhǔn)備工作與政府所花費(fèi)的精力白白浪費(fèi)，進(jìn)而再重新制定新的方案，加大政策的成本。比如番禺垃圾焚燒廠在公布啟動(dòng)項(xiàng)目前，政府已經(jīng)派專家對(duì)選址點(diǎn)進(jìn)行一定的調(diào)查與研究，花費(fèi)了一定的資金與人力。而在公布決定后卻遭到大眾的反對(duì)，不得不重新遵循民意，重新進(jìn)行選址論證，再次進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，再花費(fèi)一定的人力物力，大大加重了垃圾焚燒廠建設(shè)的決策成本。
2正視鄰避效應(yīng)，促進(jìn)公共政策的制定與執(zhí)行
第一，加強(qiáng)公眾參與，充分尊重民意。隨著中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展，民主制度不斷得到完善，公民的權(quán)利意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，所以在公共政策的制定與執(zhí)行中難免會(huì)遇到鄰避效應(yīng)。因此，在建設(shè)鄰避設(shè)施之前，必須保證公共政策的信息公開，提高公眾的參與度，讓更多人表達(dá)自己的意見與建議，共同討論，共同參與政策的制定，加強(qiáng)政策執(zhí)行的監(jiān)督，從而保證政策的科學(xué)性。比如，面對(duì)番禺垃圾焚燒廠的建設(shè)，政府先斬后奏的做法引起居民的強(qiáng)烈反對(duì)。后來政府認(rèn)真聽取民意，遵循公開透明的原則，與廣大市民一起討論研究建設(shè)選址的合理性與可行性，最后共同達(dá)成一致認(rèn)識(shí)。
第二，采取協(xié)商策略，及時(shí)化解矛盾。鄰避設(shè)施的建設(shè)是為了滿足社會(huì)中大多數(shù)人的利益，或者解決社會(huì)中存在的某個(gè)問題，它是社會(huì)所需要的，但同時(shí)也會(huì)造成消極的影響，無可厚非會(huì)遭到一部分人的否定。當(dāng)公共政策引起鄰避效應(yīng)時(shí)，政策的執(zhí)行者與公眾產(chǎn)生矛盾，這個(gè)時(shí)候各個(gè)利益群體都可以公開言說，發(fā)表意見與想法，從而使問題透明化。在面對(duì)公眾的意見，面對(duì)他們的合法維權(quán)時(shí)，政府應(yīng)該及時(shí)消除公眾的疑慮，用充分的論證、以科學(xué)的數(shù)據(jù)說服公眾。同時(shí)也應(yīng)該充分考慮民意，積極主動(dòng)地吸取合理的建議，以便改進(jìn)方案，贏得公眾支持。
第三，保證政策公平，強(qiáng)化科學(xué)決策。公共政策制定的根本原則一定是站在大眾利益之上，不能摻雜其他的利益集團(tuán)紛爭。所以當(dāng)鄰避設(shè)施遭到當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì)時(shí)，政府應(yīng)該根據(jù)民意改進(jìn)方案，同時(shí)也應(yīng)該根據(jù)科學(xué)的數(shù)據(jù)以理服人，實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化。如果根據(jù)專家的調(diào)查與研究結(jié)果，某個(gè)選址的大部分條件都符合設(shè)施的建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)政策最優(yōu)化，這時(shí)政府應(yīng)該尊重科學(xué)依據(jù)，在民眾的不理解或者反對(duì)呼聲中，積極主動(dòng)做好政策宣傳，耐心對(duì)民眾進(jìn)行解說，同時(shí)盡可能讓當(dāng)?shù)鼐用竦膿p失最小化，加大技術(shù)的投入，輔助以相適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償減輕他們的心理排斥感。不能一味采取哪里反對(duì)聲小，就把政策移植到哪里的不公平做法，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候也可以考慮借用制度的權(quán)威把最優(yōu)方案執(zhí)行到底。
澳大利亞、加拿大等國也紛紛降息，一時(shí)間，降息路上，成群結(jié)隊(duì)，熱鬧非凡。再把目光轉(zhuǎn)向日本。持續(xù)低迷暮氣沉沉的日本經(jīng)濟(jì)、昔日在全球風(fēng)光無限的日本企業(yè)巨頭，現(xiàn)已不斷收縮在海外的業(yè)務(wù)戰(zhàn)線，甚至其生存都頻頻告急，極大地挫傷了日本的民族自尊。雖然日本商人孫正義放出豪言，要讓機(jī)器人把日本經(jīng)濟(jì)在2050年帶回全球第一的寶座，但遠(yuǎn)水解不了近渴。雖然地緣政治緊張驅(qū)使的民族主義情緒把安倍推上了連任，但安倍政府對(duì)付經(jīng)濟(jì)不振，仍是其繞不過去的選擇。在這種情況下，推動(dòng)以日元貶值為特征、量化寬松為核心的安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)，成了把日本經(jīng)濟(jì)拉出衰退的稻草。與歐洲央行和美聯(lián)儲(chǔ)量化寬松不同，日本央行不僅確定其資產(chǎn)購買計(jì)劃的規(guī)模，而且也以日本商業(yè)銀行準(zhǔn)備金余額為操作目標(biāo)，購買的合格資產(chǎn)不僅包括國債，甚至一度包括股票，無所不用其極。2014年11月底，日本央行已把資產(chǎn)購買量擴(kuò)張至了80萬億日元的歷史最高水平。日本不僅是全球率先推出量化寬松的國家，也是迄今為止持續(xù)時(shí)間最長的國家。經(jīng)濟(jì)凋敝、工業(yè)衰敗，但印鈔廠卻格外繁忙。日本量化寬松，似乎成功地阻止了日本物價(jià)陷入長期負(fù)增長的通縮局面，CPI在2014年12月上升至2.4%，失業(yè)率降至3.4%，但消費(fèi)者支出卻下降3.4%，直接拖累了日本經(jīng)濟(jì)增長。
降息、寬松貨幣政策、阻止物價(jià)進(jìn)一步下跌和刺激經(jīng)濟(jì)，成了全球各大經(jīng)濟(jì)體央行的主要政策選擇和任務(wù)。但也有逆全球降息大潮而動(dòng)的，如俄羅斯和巴西。在瑞郎和丹麥克朗遭遇升值壓力的時(shí)候，俄羅斯和巴西代表的一些新興經(jīng)濟(jì)體的貨幣卻出現(xiàn)了貶值壓力，并導(dǎo)致其國內(nèi)通脹率持續(xù)上升，這使得它們的貨幣政策在全球降息潮中顯得非常另類。地緣政治關(guān)系緊張、油價(jià)的持續(xù)暴跌，給嚴(yán)重依賴于石油出口的俄羅斯經(jīng)濟(jì)造成的沉重打擊，俄羅斯有切膚之痛。俄羅斯盧布匯價(jià)因油價(jià)崩盤而大幅下挫。2014年初，美元與盧布之間的匯率為32盧布/美元，而到2015年2月6日，就改寫為68.6盧布/美元了，期間，一度貶值到80盧布上下。盧布的匯率貶值直接導(dǎo)致俄羅斯國內(nèi)貨幣攀升，俄羅斯2015年1月的通脹率達(dá)到了15%的高水平，比2014年1月的6.1%上升了8.9個(gè)百分點(diǎn)。盧布的對(duì)內(nèi)對(duì)外雙雙貶值，迫使俄羅斯央行大幅提升利率，不惜犧牲經(jīng)濟(jì)增長來換取市場(chǎng)對(duì)盧布的信心。俄羅斯央行網(wǎng)站顯示，至2月6日，它提供的隔夜貸款利率達(dá)到了16%，常備存款便利的隔夜利率達(dá)到了14%的水平，兩種利率與俄羅斯元月通脹率相當(dāng)。大幅升息，對(duì)俄羅斯而言，無疑是極其痛苦的選擇，但這是不得已而為之的選擇。在地球的另一端，巴西的通脹率雖沒有俄羅斯那么嚴(yán)重，但實(shí)際的通脹率已經(jīng)超過了該國央行4.5%的目標(biāo)值，2015年1月實(shí)際的通脹率達(dá)到了7.14%，不僅大幅超過其目標(biāo)值，而且也超過了其6.5%的容忍上限。其貨幣的對(duì)外價(jià)值方面，其貶值的幅度雖不像盧布那樣讓其持有者損失慘烈，但損失也不小。2014年初，里亞爾對(duì)美元的匯率為2.3975，到2015年2月6日已貶至了2.7641。
2014年10月末，羅塞夫獲選連任僅數(shù)日后，巴西央行就出乎市場(chǎng)意外而加息；2014年12月和2015年1月又接連兩次加息，使該國的基準(zhǔn)利率提升至了12.25%的高水平。2月2日，巴西央行公布的調(diào)查報(bào)告顯示，金融市場(chǎng)預(yù)期2015年巴西經(jīng)濟(jì)增長率僅為0.03%，通脹率則會(huì)突破7%，似乎有滯脹的危險(xiǎn)。就在大部分國家降息刺激經(jīng)濟(jì)或應(yīng)對(duì)本幣升值，抑或升息以應(yīng)對(duì)本幣貶值之際，美聯(lián)儲(chǔ)又是另一個(gè)特立獨(dú)行者，穩(wěn)坐釣魚臺(tái)。次貸危機(jī)之后，美國的量化寬松幫助美國較快地?cái)[脫了經(jīng)濟(jì)衰退，尤其是在2011年的扭轉(zhuǎn)操作（美聯(lián)儲(chǔ)以短期國債置換中長期國債，引導(dǎo)中長期國債利率下行）后，美國失業(yè)率在三年里就從原來的9.5%下降到了目前的5.6%；美國的股票市場(chǎng)也正從流動(dòng)型驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向增長型驅(qū)動(dòng)。經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)、失業(yè)率大幅下降，讓美聯(lián)儲(chǔ)在2014年第三季度就結(jié)束了量化寬松，只不過保留了到期資產(chǎn)的續(xù)做，以維持既有的流動(dòng)性供給。市場(chǎng)普遍預(yù)計(jì)，2015年美聯(lián)儲(chǔ)將進(jìn)入加息周期，促使非傳統(tǒng)貨幣政策向傳統(tǒng)貨幣政策的回歸。但國際大宗商品價(jià)格下跌，全球新一輪降息潮，在一定程度上打亂了美聯(lián)儲(chǔ)原已計(jì)劃的貨幣政策調(diào)整的節(jié)奏。在最新的美聯(lián)儲(chǔ)決策會(huì)議上，美聯(lián)儲(chǔ)表示，對(duì)加息要保持耐心。這導(dǎo)致一些機(jī)構(gòu)修正了此前對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)加息時(shí)間節(jié)點(diǎn)的預(yù)期，甚至有機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，美聯(lián)儲(chǔ)加息可能要推遲到2016年第一季度了。
意義完善公共政策民眾評(píng)估制度，有著非常重要的意義:有利于加大公民權(quán)利保護(hù)力度評(píng)估的前提是全面了解，建立健全公共政策民眾評(píng)估制度有利于進(jìn)一步保障民眾的知情權(quán)，督促政府及時(shí)政策信息，并為民眾答疑，讓政策更透明，民眾更知情。同時(shí)，評(píng)估強(qiáng)調(diào)民眾對(duì)公共政策的參與，保護(hù)民眾的政治參與，讓民眾當(dāng)家作主，有機(jī)會(huì)有力量對(duì)政府說“不”，積極保護(hù)自身利益。加快打造陽光、服務(wù)型政府政府作為掌握行政權(quán)力的機(jī)關(guān)，不能拍腦袋決策。把政府置于民眾目光的監(jiān)督之下，有利于政府權(quán)力濫用，避免權(quán)錢交易，還可以優(yōu)化政府績效外部評(píng)估，打造廉潔政府、陽光型政府。目前政府決策之前多咨詢專家意見，很少大范圍的征詢民眾意見。完善民眾評(píng)估制度將讓政府更多的傾聽民眾的聲音。做出更貼合民眾心意的正確決策，打造成親民政府、服務(wù)性政府。促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定、和諧建立健全公共政策民眾評(píng)估制度有利于規(guī)范政府決策程序，進(jìn)而減少大型，以保證社會(huì)穩(wěn)定與安寧。同時(shí)該制度的進(jìn)一步完善也將調(diào)和政府與民眾的矛盾，政府傾聽人民的聲音，人民對(duì)政府更加信任，從而調(diào)和社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。
二、民眾參與公共政策評(píng)估的制約因素
1.民眾能力素質(zhì)參差不齊隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人民生活水平與文化水平不斷地提高，民眾參與政治和社會(huì)生活的意識(shí)逐漸增強(qiáng)。但由于受到傳統(tǒng)政治文化的影響，部分國民仍然缺乏獨(dú)立的判斷力和辨別力。除此之外，公民個(gè)人的受教育程度、家庭環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件等不同，導(dǎo)致每個(gè)公民參與能力不盡相同。有的公民受過良好的教育，知識(shí)水平較高，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)，有強(qiáng)烈參與評(píng)估的欲望;而有的公民可能受教育的程度比較低，接受能力較差，參與的積極性不高對(duì)評(píng)估的方式也初步證據(jù)交到上一級(jí)法院，否則上一級(jí)法院不予審查。在這個(gè)過程中要注意一個(gè)前提，這個(gè)前提是同一個(gè)案件在監(jiān)察系統(tǒng)最少兩次提出不的決定之后，被害人仍不服還可以向法院申請(qǐng)?jiān)僖淮螌彶椤?/p>
2.實(shí)施暫緩制度不某種程度上來說是受害人的一種無奈的選擇，因?yàn)椴辉谝欢ǔ潭壬蠒?huì)損害受害人的利益，所以不是被害人利益和社會(huì)公共利益出現(xiàn)矛盾時(shí)的一種抉擇。目前，在西方一些國家，尤其是發(fā)達(dá)國家，實(shí)行的都是暫緩制度。從現(xiàn)實(shí)情況來講，法院的力量也是有限的，其審查范圍也受到多方因素的制約，一般情況下，法院能做到的就是判斷罪犯所犯罪行的輕重，檢察官在辦案中有無違法定行為等等。其實(shí)在我國某些地方在沒有法律規(guī)定，但實(shí)踐中正在實(shí)施這種制度。當(dāng)前要做的工作主要有兩大方面:一是將這種制度賦予相應(yīng)的法律效力，通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)民事調(diào)解權(quán);二是以法院司法的監(jiān)督制約機(jī)制審查為主的情況下加強(qiáng)對(duì)暫緩的監(jiān)督。
三、結(jié)語
關(guān)鍵詞：公民參與；公共政策；民主
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治民主的迅速發(fā)展，公共政策已經(jīng)成為政府調(diào)控現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行社會(huì)管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事務(wù)的復(fù)雜等因素，公共政策往往并不像人們所想象和期望的那樣有效。為了制定出科學(xué)、合理、公正的公共政策，人們不斷地從多方視角、通過多種途徑進(jìn)行探討及實(shí)踐。本文從“公民參與”視角出發(fā)，從原因和背景、功能、爭議及存在問題和對(duì)策幾個(gè)方面論述了公共政策中的公民參與，以期為公民參與乃至政策科學(xué)的發(fā)展“添一把薪”。
一、公民參與的原因及背景解析
1.公共政策的整個(gè)運(yùn)行過程都以社會(huì)民眾為基礎(chǔ)
首先，政策的需求信息來自社會(huì)民眾或團(tuán)體（利益集團(tuán)）。任何一項(xiàng)政策的實(shí)際需求總是來自社會(huì)的實(shí)際需要，代表公眾實(shí)際利益和要求的政策總是從民間社會(huì)首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應(yīng)是以保護(hù)他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運(yùn)行的主體，公共政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對(duì)象之間的密切合作。如果后者是被動(dòng)的、消極的，那么政策的效果會(huì)大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對(duì)人的態(tài)度、利益得失，才能夠制定出最符合社會(huì)需要、最能為社會(huì)公眾所接受的公共政策。
2.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)公民參與的發(fā)展
首先，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將喚起公眾的參與意識(shí)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會(huì)成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發(fā)揚(yáng)民主，使公眾有更多的參與機(jī)會(huì)、參與條件、參與渠道，社會(huì)公眾才會(huì)真正樹立起高度的主人翁責(zé)任感，鼓動(dòng)起人們的政治熱情。其次，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將激發(fā)公眾的政治參與愿望。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)筑過程也就是利益關(guān)系不斷調(diào)整的過程，公民在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關(guān)系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關(guān)系重大的問題向政府討價(jià)還價(jià)，施加壓力。再次，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將為公民參與提供條件，如產(chǎn)權(quán)保證、物質(zhì)和必要的設(shè)備保障等。
3.政治現(xiàn)代化促進(jìn)公民參與公共政策
我國社會(huì)主義由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，政治過程必須向民主化和法制化方向發(fā)展。從民主化角度來看，人民越來越強(qiáng)烈地意識(shí)到，作為國家和社會(huì)的主人，在公共政策過程中就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對(duì)象）而存在，被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的公共政策方案，而是強(qiáng)烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，具體過問公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。
二、公民參與公共政策的功能
公民參與公共政策已得到越來越多人的支持。認(rèn)為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進(jìn)一步落實(shí)，可以發(fā)揮集體智慧去解決社會(huì)問題，它可以發(fā)動(dòng)社區(qū)資源或公民來推動(dòng)發(fā)展計(jì)劃，也可以使更多公民通過參與的過程認(rèn)識(shí)政府政策的制定和執(zhí)行。
1.集體參與，可減少政策上的流弊與個(gè)人的私欲，進(jìn)而確保一個(gè)更可行及公平的決策?；诿總€(gè)人知識(shí)有限，思維的方法不同，群體智慧對(duì)于決策來說相信是比較優(yōu)越和可靠的，因?yàn)檫@是經(jīng)過眾人參與，互補(bǔ)長短的情況下得出來的。其次，通過意見的交流和不同觀點(diǎn)的沖擊，不但可以使個(gè)人的眼界得以開闊，而且個(gè)人的私欲亦得到調(diào)適，使政策依據(jù)群體的意愿而做出。
2.大眾的關(guān)注和參與，對(duì)于一個(gè)政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標(biāo)的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎(chǔ)之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執(zhí)行時(shí)遇到的困難，有利于政策的有效執(zhí)行。
3.公民參與，促進(jìn)了政策相對(duì)人主體地位的確立。這有助于提醒政策執(zhí)行主體尊重政策相對(duì)人的人格，并注意激發(fā)政策相對(duì)人對(duì)公共政策的認(rèn)同感和接受主動(dòng)性，減少政策執(zhí)行中的阻力和實(shí)際存在的強(qiáng)迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結(jié)合的雙重視角，擴(kuò)大政策研究和咨詢的領(lǐng)域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務(wù)。
三、實(shí)踐公民參與的爭議與反思
“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實(shí)踐方面，要鼓勵(lì)一個(gè)人去參與社會(huì)事務(wù)，要求他或她不單是只顧個(gè)人的利益，而是采取利他人的傾向，關(guān)注公共事務(wù)，從而介入?yún)⑴c和協(xié)助、表示意見、推廣活動(dòng)和參與決策，這是不容易的。所以一些學(xué)者就政策中的公民參與問題也提出了質(zhì)疑。
第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點(diǎn)的認(rèn)為一般公民沒有空余時(shí)間去關(guān)注或去認(rèn)識(shí)政策問題；那些有時(shí)間和有興趣的，未必有足夠的專業(yè)知識(shí)去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動(dòng)，對(duì)社會(huì)上的政策很少有自己的獨(dú)立見解；很難確立公民意愿。第二，批評(píng)公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會(huì)全局性的發(fā)展。第三，公民參與效率低、耗時(shí)和昂貴，而且使政府部門內(nèi)的專業(yè)及行政人才難以發(fā)揮其知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應(yīng)付瞬間萬變的現(xiàn)代化社會(huì)形勢(shì)。最后，公民參與會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不滿及不安?，F(xiàn)代社會(huì)的物質(zhì)生活不斷改善，一般市民的期望亦相對(duì)地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實(shí)際的論調(diào)，而當(dāng)這些要求未能適當(dāng)?shù)乇粷M足時(shí)，這些公民的內(nèi)心很是不滿，對(duì)政府及社會(huì)產(chǎn)生不信任和不安。
與此不同的是，對(duì)公民參與持贊同觀點(diǎn)的學(xué)者卻提出不同的觀點(diǎn)：第一，指出多數(shù)公民較被動(dòng)，對(duì)一般政策很少有自己的意見，是符合實(shí)況的。但要求那些有見識(shí)、有意見、有親身體驗(yàn)、有切身利益的基層公民，積極參與，發(fā)表意見，對(duì)公共政策的制定總是有裨益的。至于專業(yè)知識(shí)和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機(jī)會(huì)參與，他們的認(rèn)識(shí)便會(huì)加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領(lǐng)導(dǎo)的位置影響，對(duì)專業(yè)和官員能起到互為補(bǔ)充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機(jī)會(huì)參與和發(fā)表時(shí)，在未有比較和分析時(shí)，實(shí)難先驗(yàn)地下判斷。第三，公民參與是否耗時(shí)和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長遠(yuǎn)影響，只有深入和詳盡的反復(fù)研討才可減少日后出錯(cuò)時(shí)所帶來的失誤和浪費(fèi)。第四，隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對(duì)生活質(zhì)量及政治權(quán)利的要求不斷提高。
四、公民參與的現(xiàn)實(shí)問題及對(duì)策思考
雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動(dòng)性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯(cuò)誤觀念等諸多現(xiàn)實(shí)問題。但近年來公民參與已得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發(fā)展的必然趨勢(shì)。所以，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、揚(yáng)長避短對(duì)政策中公民參與及政策科學(xué)的發(fā)展意義重大。
1.加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對(duì)公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與經(jīng)常化、制度化。
2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進(jìn)一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓(xùn)練、基層意見搜集法、價(jià)值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應(yīng)懂得運(yùn)用不同渠道去影響公共政策的制定，如個(gè)別接觸、輿論擴(kuò)散、集體推動(dòng)、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動(dòng)的做法。
3.營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創(chuàng)造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發(fā)展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識(shí)；三是強(qiáng)烈的責(zé)任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統(tǒng)政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。
4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府官員對(duì)待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發(fā)揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權(quán)利，承認(rèn)公眾在公共政策整個(gè)運(yùn)行中的主體地位，積極推進(jìn)公民參與公共政策。
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