時間：2022-08-02 05:34:12
序論：在您撰寫公共行政學(xué)論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
正視雙語教學(xué)，提高雙語教學(xué)的水準(zhǔn)
1雙語教學(xué)不是學(xué)外語而是用外語學(xué)習(xí)
其目的是培養(yǎng)學(xué)生用英語閱讀、用英語思考、用英語學(xué)習(xí)專業(yè)知識的能力。脫胎于西方行政學(xué)的公共行政學(xué)，無論是文獻(xiàn)閱讀還是案例分析，都涉及核心詞匯的理解和運用，用英語教學(xué)能起到事半功倍的效果，既能加深學(xué)生的印象，又能增強(qiáng)學(xué)生的英語語言應(yīng)用能力，使他們能夠直接用英語來學(xué)習(xí)和理解專業(yè)知識。
2雙語教學(xué)要用外語講授但可輔之以漢語
雖然雙語教學(xué)強(qiáng)調(diào)能在中英語不同的語言環(huán)境下，熟練地運用英語進(jìn)行講授。要求用正確流利的英語進(jìn)行知識的講解，但并不一味排斥漢語，避免由于語言滯后造成學(xué)生的思維障礙;教師應(yīng)利用非語言行為，直觀、形象地提示和幫助學(xué)生理解教學(xué)內(nèi)容，以降低學(xué)生在英語理解上的難度。對某些專業(yè)名詞或者一時難以理解的專業(yè)概念輔之以漢語，以使學(xué)生能夠理解。比如對利益集團(tuán)的解釋，通過非選舉性的方式和手段對公共政策施加影響來實現(xiàn)自己的利益主張的組織。語言之間的流利轉(zhuǎn)換更能體現(xiàn)雙語教學(xué)的環(huán)境適應(yīng)性。在教學(xué)中，我們甚至進(jìn)行環(huán)節(jié)設(shè)計，要求學(xué)生能對專業(yè)詞匯保持敏感，能隨時進(jìn)行雙語轉(zhuǎn)換。
3雙語教學(xué)的難點是在教師
在眾多的雙語教學(xué)研討會上，關(guān)于雙語教學(xué)的資源討論得最多的還是雙語師資問題。教師的講授方式、口語發(fā)音、要使學(xué)生能夠聽得懂，能夠理解，學(xué)習(xí)上不存在太大的困難。它要求教師既具有深厚的專業(yè)知識，又具有熟練的語言能力，能同時具備這兩種素質(zhì)的老師才能算是合格的雙語教師。但目前許多高校都存在這樣一些現(xiàn)象，即在眾多培養(yǎng)的青年教師骨干里，有些不乏是學(xué)校送到國外去培訓(xùn)的，他們的語言和專業(yè)知識都沒有問題，但他們?nèi)狈Φ氖墙虒W(xué)方法、教學(xué)經(jīng)驗和教學(xué)實踐。因此在這個問題上，筆者認(rèn)為學(xué)校在培養(yǎng)雙語師資的問題上應(yīng)該體現(xiàn)梯隊式團(tuán)隊培養(yǎng)，既要發(fā)揮青年教師的語言優(yōu)勢，同時又要以教學(xué)團(tuán)隊的模式讓中青年教師能互相學(xué)習(xí)提高教學(xué)實踐經(jīng)驗。
4雙語教學(xué)需要學(xué)習(xí)和研討，需要交流和提高
一般認(rèn)為，雙語教學(xué)可以分為三個層次。第一個是簡單滲透層次，上課時可以用英語講述重要定理和關(guān)鍵詞等，學(xué)生可以多一些機(jī)會接觸外語;第二個是整合層次，教師講課時交替使用中英文，讓學(xué)生學(xué)會如何用外語表達(dá)中文內(nèi)容;第三是雙語思維層次，讓學(xué)生學(xué)會用母語和外語來思考解答問題。第三個層次是最難也是最重要的雙語教學(xué)目標(biāo)，前面兩個層次都是服務(wù)于這個目標(biāo)的中低階段。為了實現(xiàn)這個終極目標(biāo)，從師生互動的角度來說需要教師和學(xué)生就授課方式和方法積極溝通，同時教師也要積極參與不同層次的教學(xué)經(jīng)驗交流與觀摩。面對教育國際化的大潮，從師資培養(yǎng)的角度需要院校加強(qiáng)國際交流與合作，逐步調(diào)整并增設(shè)與國際接軌的專業(yè)和課程，調(diào)整培養(yǎng)目標(biāo)，變革課程結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，實現(xiàn)“雙語教學(xué)”，促進(jìn)國際化、開放性的人才培養(yǎng)。
公共行政學(xué)的發(fā)展歷史只有一百多年，它的科學(xué)性很難在短時間內(nèi)人們得出科學(xué)的結(jié)論。公共行政學(xué)，屬于社會科學(xué)，社會科學(xué)的非常復(fù)雜。其次，由于人們自己認(rèn)識自己，其主觀性也很難克服，在自己研究自己的同時，本身在心里就某個實驗有了一定的預(yù)期，使社會實驗有了人們的思想活動而變得異常復(fù)雜。因此，當(dāng)今公共行政學(xué)正處在幼年時期，他們的某些結(jié)論或許都是正確的，但這種正確性是相對的，是有一定客觀條件限制的。
公共行政學(xué)如何走向科學(xué)性？筆者提出了自己的思考。物質(zhì)決定意識，科學(xué)原理必須來源于物質(zhì)世界，必須對物質(zhì)世界有真實的觀察、切實的反映?？茖W(xué)的理論必須接受實踐的反復(fù)檢驗。研究科學(xué)問題，必須首先對客觀因素進(jìn)行分析，其次對意識領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)進(jìn)行剖析，找出意識領(lǐng)域與物質(zhì)領(lǐng)域連接的橋梁和方式。因此研究公共行政學(xué)，必須對里面最主要的客觀因素進(jìn)行分解和確定，找出各因素之間的聯(lián)系，再延伸到思想領(lǐng)域。公共行政學(xué)，屬于社會科學(xué)。社會科學(xué)中最重要的客觀因子就是單個的人。必須對人是什么、人為什么存在、人存在有什么意義進(jìn)行研究，然而這些都是哲學(xué)的終極命題，至今沒有統(tǒng)一的答案。這個基礎(chǔ)沒有統(tǒng)一，社會科學(xué)中答案的不唯一性也就司空見慣。然而，我們可以通過曲線研究法，避開這個最直接最基礎(chǔ)的命題，通過向內(nèi)研究。社會科學(xué)歸根結(jié)底是研究人與人之間關(guān)系，人與人之間關(guān)系的總和構(gòu)成社會，人與人之間的關(guān)系歸根結(jié)底是利益關(guān)系。沿著這三個已經(jīng)統(tǒng)一的、公認(rèn)的三個“公理”，可以試著構(gòu)建公共行政學(xué)大廈的框架。公共行政學(xué)似乎只有首先研究，人與人的關(guān)系結(jié)構(gòu)（第一物質(zhì)層次），人與人之間的行為互動（物質(zhì)與意識的重疊區(qū)域，連接真理和現(xiàn)實的橋梁），人的思想意識（意識領(lǐng)域）、人與人的互動效果（對三者關(guān)系的總評價，是一種價值判斷）。下面，我們來分述一下這四個研究結(jié)構(gòu)演變。
人與人的關(guān)系結(jié)構(gòu)是研究公共行政的邏輯起點。何謂公共，它是與私人領(lǐng)域相對的，至少涉及到兩個人以上，進(jìn)而延伸到人與人之間的關(guān)系。從中國歷史的脈絡(luò)中，我們大概抽出人與人關(guān)系的演變路徑，這種人與人之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)大致折射出某種社會形態(tài)?？梢娙伺c人之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，是政治領(lǐng)域，特別是公共行政領(lǐng)域一個特別重要的變量，研究它對于簡化公共行政現(xiàn)象，構(gòu)建公共行政互動模型具有重要意義。原始社會時期，社會中存在奴隸主和奴隸兩大階級，奴隸直接為其私有財產(chǎn)，毫無獨立人格可言，身體、生命都不是自己所掌握的，睡覺都要鎖鏈鎖著，防止其逃跑，體現(xiàn)出完全的依附和絕對服從的關(guān)系結(jié)構(gòu)；到了封建社會早期，實行勞役地租，在一星期中的幾天，其自身歸封建主所有，其終身不得遷移，雖然獲得了一定的自由，但還是有很強(qiáng)的依附烙印，社會中存在著大量的奴婢，在封建社會中期，實行實物地租，人與人之間的依附關(guān)系進(jìn)一步松動，以對于人身的控制，逐漸變?yōu)殚g接的以對財產(chǎn)的剝削；在封建社會末期，張居正實行一條鞭法，賦稅征銀，直到雍正廢除人頭稅，封建政府放棄了對其人身的控制，人與人之間的關(guān)系逐漸由束縛變得流動、由等級森嚴(yán)變得相對平等；進(jìn)入資本主義社會，勞動者已經(jīng)完全獲得在法律上的人身獨立，自由、平等、生命安全是不可侵犯的天賦人權(quán)，勞動者完全可以支配自己的身體和意志達(dá)成商業(yè)契約式的關(guān)系，然而建立在生產(chǎn)資料資本私有制的社會基礎(chǔ)上，其勞動者自身必須屈服于資本，事實上的自由并沒有真正達(dá)到。
在短期人與人之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，從根本上制約人與人之間的互動行為。反不是由一個人所能完全控制的行為都可以是公共行為，它涉及到兩個以上的人與人之間的關(guān)系。如果人與人之間的關(guān)系式完全擁有與被擁有的關(guān)系，那么一個人完全可以隨意殺死另一人（夏主把人當(dāng)座椅）;如果人與人之間是依附與被依附的關(guān)系，那么君臣父子夫妻都有嚴(yán)格的等級，而且關(guān)系穩(wěn)固且世襲，連婚姻都不能自主，是依附的產(chǎn)物；如果是自由的交換式關(guān)系，會受某種物質(zhì)或精神匱乏做自己不愿意做的事；如果是平等協(xié)作團(tuán)結(jié)的關(guān)系，每個人可以自由選擇與他人應(yīng)該又怎樣互動的關(guān)系；如果是友愛奉獻(xiàn)的關(guān)系結(jié)構(gòu)，人與人之間不不有搭便車、犯罪等行徑，取而代之的是相親相愛的互動。公共行為長期重復(fù)著某種固定模式，不僅會形成行為慣性，而且會形成思維慣性。例如，古代君要臣死、父要子死，不得不死，不僅被當(dāng)事人雙方看做是正常的，而且在整個社會也是支持的；如果放在現(xiàn)在，就是犯法，喪失人性；再論婚姻觀念，古代都是“父母之命，媒約之言”連面都沒有見，就結(jié)婚，都沒有自由選擇過，何談幸福，但仍然是允許的。
作者：章曉爽單位：中南大學(xué)公共管理學(xué)院
衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)旨在培養(yǎng)具備先進(jìn)的管理學(xué)理論和實踐方法、具有優(yōu)良的政治素質(zhì)和創(chuàng)新精神、能夠基本掌握基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)，并且能夠?qū)⑺鶎W(xué)的知識運用到實踐中去的，在衛(wèi)生行政部門或醫(yī)院的行政科室工作的現(xiàn)代化高級專門人才。衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)在學(xué)習(xí)的過程中，公共行政學(xué)這門課程既是基礎(chǔ)課，更是必修課，是衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)教學(xué)過程中的重點課程，與此同時，衛(wèi)生事業(yè)管理不同于普通的公共事業(yè)管理，因此，在公共行政學(xué)的教學(xué)過程中突出“衛(wèi)生”二字就顯得尤為重要。醫(yī)科大學(xué)的公共行政學(xué)的教學(xué)，旨在培養(yǎng)學(xué)生綜合素質(zhì)。同時，針對學(xué)生今后的就業(yè)趨勢，在給學(xué)生授課的過程中，要有指向、有目標(biāo)，將這門課的功能充分的發(fā)揮出來。在教學(xué)方法上，針對衛(wèi)生方向的公共事業(yè)管理的學(xué)生，在設(shè)計公共行政學(xué)的課程時，就要有所側(cè)重。在教學(xué)過程中，發(fā)現(xiàn)并使用經(jīng)驗中值得借鑒的方法，發(fā)揚(yáng)它們，并因時因地恰當(dāng)使用，最大程度的推動有效的教學(xué)方法，使學(xué)生能夠更好更快的掌握公共行政學(xué)的相關(guān)內(nèi)容。相反，精確發(fā)現(xiàn)公共行政學(xué)在教學(xué)過程中現(xiàn)階段的不足之處，并深入分析其原因，根據(jù)以往教學(xué)的經(jīng)驗，并結(jié)合醫(yī)科大學(xué)學(xué)生的實際需求，改進(jìn)現(xiàn)有教學(xué)方法的不足之處。因此，在公共行政學(xué)的教學(xué)過程中，如何對公共行政學(xué)的教學(xué)方法全面、深入的改善并優(yōu)化更是當(dāng)下這門課程亟待解決的內(nèi)容。
2傳統(tǒng)的公共行政學(xué)教學(xué)的現(xiàn)狀和不足
2．1教學(xué)主體以教師為主傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)，以教師為主體，課程全程以教師講授為主。學(xué)生的積極性和創(chuàng)新性并沒有得到充分的調(diào)動和提高，而學(xué)生也只是在枯燥、乏味的課堂講授中度過每堂課，在考試時，死記硬背成了代名詞，考試之后，學(xué)生的專業(yè)知識很快就忘記了，更別說在實踐中有效的運用了。那么這樣的教學(xué)并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，整個教學(xué)過程提不起學(xué)生的興趣，就更談不上如何提高學(xué)習(xí)效率。而教學(xué)，實際上應(yīng)該將學(xué)生放到主體地位上來，而不是教師每節(jié)課填鴨式的全堂貫穿講授。
2．2教學(xué)缺乏實驗環(huán)節(jié)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)教學(xué)，缺乏實驗的環(huán)節(jié)。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)都已被廣泛的普及和應(yīng)用。學(xué)生群體正是對計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)感興趣的人群，那么，新的公共行政學(xué)教學(xué)方法中，運用計算機(jī)技術(shù)進(jìn)行相關(guān)章節(jié)的實驗，就能有效的提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，并激發(fā)學(xué)生的創(chuàng)新能力。而傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)是沒有實驗課的，整個教學(xué)過程都是通過教師的講授進(jìn)行。這樣，既不能提起學(xué)生的興趣、不能增加學(xué)生的創(chuàng)新能力，也不能使學(xué)生全面立體的掌握所學(xué)的理論知識。所謂的紙上談兵大概就是這樣的了。那么，如果只是書面的全程講授，學(xué)生只是對理論知識有了平面的、二維的理解，這就像早些年學(xué)生學(xué)習(xí)英語，很多學(xué)生學(xué)成了“啞巴英語”，只會做書面的題，口語應(yīng)用十分吃力。公共行政學(xué)的教學(xué)也是同樣的道理。因此，事實上公共行政學(xué)的教學(xué)應(yīng)該是穿插著科學(xué)的實驗課程的。
2．3教學(xué)缺乏實踐環(huán)節(jié)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)教學(xué)，缺乏實踐的環(huán)節(jié)。所謂實踐出真知，教學(xué)正全面的詮釋著這句真理。醫(yī)科大學(xué)學(xué)習(xí)公共行政學(xué)的學(xué)生，畢業(yè)后的培養(yǎng)方向是趨向于衛(wèi)生行政部門或者醫(yī)院的行政科室的，而傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)，是枯燥乏味的一味的講授，期末是以試卷的形式進(jìn)行考核。這樣，無意中就進(jìn)入了一個非良性的循環(huán)，既老師講授無激情，學(xué)生聽課無興趣。同時，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)考核方式單一，只是用試卷說明學(xué)生一學(xué)期的學(xué)習(xí)成績。學(xué)生就只為了如何應(yīng)付考試去學(xué)習(xí)，不能全面、立體的掌握公共行政學(xué)的相關(guān)知識。
2．4教學(xué)未結(jié)合專業(yè)方向設(shè)計授課內(nèi)容傳統(tǒng)的公共行政學(xué)教學(xué)內(nèi)容單一，以書本講授為主，未結(jié)合專業(yè)方向設(shè)計。在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)過程中，教師的講授只是針對書本上的知識進(jìn)行講授，并未將學(xué)生今后的就業(yè)趨勢緊密結(jié)合。
3完善具有醫(yī)科大學(xué)特色的公共行政學(xué)教學(xué)方法
改變傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)方法，已經(jīng)刻不容緩。建立有醫(yī)科大學(xué)特色的公共行政學(xué)教學(xué)方法，是有針對性的教學(xué)方法、是因材施教的教學(xué)方法、更是符合培養(yǎng)自治區(qū)衛(wèi)生事業(yè)管理人才的教學(xué)方法。
3．1要有以學(xué)生為主體的教學(xué)理念以學(xué)生為主體，就是要改變教師滿堂講授的授課方法，將學(xué)生的參與度提到最高。每個章節(jié)在開始之前，用適合本章的案例引入，在了解案例之前，將問題提出，讓學(xué)生帶著問題去了解案例，然后對案例進(jìn)行分析。分析案例時，逐步提高學(xué)生分析問題的能力、解決問題的能力，以及語言表達(dá)的能力。由于是在章節(jié)開始之前所看的案例，學(xué)生在分析案例的時候還不能系統(tǒng)的運用本章所學(xué)的知識，但是，正是這樣帶著問題去進(jìn)行學(xué)習(xí)，遇到重點和難點再與學(xué)生進(jìn)行分析和討論，才能讓知識不斷內(nèi)化，并提高了學(xué)生的整體能力。與此同時，在案例的選擇過程中，以醫(yī)療行政系統(tǒng)的案例為主，讓學(xué)生在早期就能站在衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的高度去思考問題，有利于培養(yǎng)具有先進(jìn)的管理學(xué)理論和實踐方法、具有優(yōu)良的政治素質(zhì)和創(chuàng)新精神、能夠基本掌握基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)，并且能夠?qū)⑺鶎W(xué)的知識運用到實踐中去的在衛(wèi)生行政部門或醫(yī)院的行政科室的現(xiàn)代高級專門人才。
3．2要將現(xiàn)代化的實驗課帶到教學(xué)中來目前，衛(wèi)生管理學(xué)院的實驗室，針對公共行政學(xué)這門課程，引入了電子政務(wù)實驗課。在實驗室，模擬了從中央到地方的各級政府的檔案管理、公文傳輸、國有資產(chǎn)管理、行政審批系統(tǒng)、框架、招標(biāo)采購平臺、政府辦公系統(tǒng)，以及政府信息門戶等內(nèi)容。學(xué)生可以在實驗課上，通過模擬政府的以上辦公內(nèi)容，更加直觀和全面的掌握所學(xué)的知識，用更立體的手段和方法提高學(xué)生的動手和思考的能力。但是，目前針對電子政務(wù)的實驗課課程安排還是不夠科學(xué)合理，課時數(shù)還較少，在今后的教學(xué)過程中，將不斷優(yōu)化實驗課的課程設(shè)計，并將實驗課的實驗設(shè)計的分?jǐn)?shù)納入到考核范圍內(nèi)。
3．3要把學(xué)生的課間實習(xí)規(guī)劃到教學(xué)計劃中來衛(wèi)生管理學(xué)院的衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)的學(xué)生，在大四上學(xué)期結(jié)課后，都會到實習(xí)單位進(jìn)行實習(xí)。實習(xí)單位的范圍包括各盟市的衛(wèi)生行政部門、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督部門，以及醫(yī)院的行政科室等。這時的實習(xí)，正是考察學(xué)生學(xué)習(xí)各門課程成績的最佳時期。通過實習(xí)，學(xué)生能夠用體驗式的學(xué)習(xí)方法將理論知識內(nèi)化，在運用理論知識的同時，把理論知識和實踐相結(jié)合。但是，目前學(xué)生在實習(xí)過程中，一旦確定了實習(xí)單位就不能更換，這使得學(xué)生不能全面的了解衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)各個相關(guān)領(lǐng)域的具體運行狀態(tài)，那么學(xué)到的實踐知識限于學(xué)生所實習(xí)的單位。如果能夠?qū)嵙?xí)單位施行輪崗實習(xí)，既衛(wèi)生行政部門、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督部門，以及醫(yī)院的行政科室等將實習(xí)生進(jìn)行輪崗實習(xí)，每個單位或部門實習(xí)一段時間，那么，學(xué)生將會從更多的角度和方位成長。
4結(jié)語
1教學(xué)主體以教師為主傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)
以教師為主體，課程全程以教師講授為主。學(xué)生的積極性和創(chuàng)新性并沒有得到充分的調(diào)動和提高，而學(xué)生也只是在枯燥、乏味的課堂講授中度過每堂課，在考試時，死記硬背成了代名詞，考試之后，學(xué)生的專業(yè)知識很快就忘記了，更別說在實踐中有效的運用了。那么這樣的教學(xué)并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，整個教學(xué)過程提不起學(xué)生的興趣，就更談不上如何提高學(xué)習(xí)效率。而教學(xué)，實際上應(yīng)該將學(xué)生放到主體地位上來，而不是教師每節(jié)課填鴨式的全堂貫穿講授。
2教學(xué)缺乏實驗環(huán)節(jié)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)教學(xué)
缺乏實驗的環(huán)節(jié)。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)都已被廣泛的普及和應(yīng)用。學(xué)生群體正是對計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)感興趣的人群，那么，新的公共行政學(xué)教學(xué)方法中，運用計算機(jī)技術(shù)進(jìn)行相關(guān)章節(jié)的實驗，就能有效的提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，并激發(fā)學(xué)生的創(chuàng)新能力。而傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)是沒有實驗課的，整個教學(xué)過程都是通過教師的講授進(jìn)行。這樣，既不能提起學(xué)生的興趣、不能增加學(xué)生的創(chuàng)新能力，也不能使學(xué)生全面立體的掌握所學(xué)的理論知識。所謂的紙上談兵大概就是這樣的了。那么，如果只是書面的全程講授，學(xué)生只是對理論知識有了平面的、二維的理解，這就像早些年學(xué)生學(xué)習(xí)英語，很多學(xué)生學(xué)成了“啞巴英語”，只會做書面的題，口語應(yīng)用十分吃力。公共行政學(xué)的教學(xué)也是同樣的道理。因此，事實上公共行政學(xué)的教學(xué)應(yīng)該是穿插著科學(xué)的實驗課程的。
3教學(xué)缺乏實踐環(huán)節(jié)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)教學(xué)
缺乏實踐的環(huán)節(jié)。所謂實踐出真知，教學(xué)正全面的詮釋著這句真理。醫(yī)科大學(xué)學(xué)習(xí)公共行政學(xué)的學(xué)生，畢業(yè)后的培養(yǎng)方向是趨向于衛(wèi)生行政部門或者醫(yī)院的行政科室的，而傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)，是枯燥乏味的一味的講授，期末是以試卷的形式進(jìn)行考核。這樣，無意中就進(jìn)入了一個非良性的循環(huán)，既老師講授無激情，學(xué)生聽課無興趣。同時，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)考核方式單一，只是用試卷說明學(xué)生一學(xué)期的學(xué)習(xí)成績。學(xué)生就只為了如何應(yīng)付考試去學(xué)習(xí)，不能全面、立體的掌握公共行政學(xué)的相關(guān)知識。
4教學(xué)未結(jié)合專業(yè)方向設(shè)計
授課內(nèi)容傳統(tǒng)的公共行政學(xué)教學(xué)內(nèi)容單一，以書本講授為主，未結(jié)合專業(yè)方向設(shè)計。在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)過程中，教師的講授只是針對書本上的知識進(jìn)行講授，并未將學(xué)生今后的就業(yè)趨勢緊密結(jié)合。
二完善具有醫(yī)科大學(xué)特色的公共行政學(xué)教學(xué)方法
改變傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)方法，已經(jīng)刻不容緩。建立有醫(yī)科大學(xué)特色的公共行政學(xué)教學(xué)方法，是有針對性的教學(xué)方法、是因材施教的教學(xué)方法、更是符合培養(yǎng)自治區(qū)衛(wèi)生事業(yè)管理人才的教學(xué)方法。
1要有以學(xué)生為主體的教學(xué)理念以學(xué)生為主體
就是要改變教師滿堂講授的授課方法，將學(xué)生的參與度提到最高。每個章節(jié)在開始之前，用適合本章的案例引入，在了解案例之前，將問題提出，讓學(xué)生帶著問題去了解案例，然后對案例進(jìn)行分析。分析案例時，逐步提高學(xué)生分析問題的能力、解決問題的能力，以及語言表達(dá)的能力。由于是在章節(jié)開始之前所看的案例，學(xué)生在分析案例的時候還不能系統(tǒng)的運用本章所學(xué)的知識，但是，正是這樣帶著問題去進(jìn)行學(xué)習(xí)，遇到重點和難點再與學(xué)生進(jìn)行分析和討論，才能讓知識不斷內(nèi)化，并提高了學(xué)生的整體能力。與此同時，在案例的選擇過程中，以醫(yī)療行政系統(tǒng)的案例為主，讓學(xué)生在早期就能站在衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的高度去思考問題，有利于培養(yǎng)具有先進(jìn)的管理學(xué)理論和實踐方法、具有優(yōu)良的政治素質(zhì)和創(chuàng)新精神、能夠基本掌握基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)，并且能夠?qū)⑺鶎W(xué)的知識運用到實踐中去的在衛(wèi)生行政部門或醫(yī)院的行政科室的現(xiàn)代高級專門人才。
2要將現(xiàn)代化的實驗課帶到教學(xué)中來
目前，衛(wèi)生管理學(xué)院的實驗室，針對公共行政學(xué)這門課程，引入了電子政務(wù)實驗課。在實驗室，模擬了從中央到地方的各級政府的檔案管理、公文傳輸、國有資產(chǎn)管理、行政審批系統(tǒng)、框架、招標(biāo)采購平臺、政府辦公系統(tǒng)，以及政府信息門戶等內(nèi)容。學(xué)生可以在實驗課上，通過模擬政府的以上辦公內(nèi)容，更加直觀和全面的掌握所學(xué)的知識，用更立體的手段和方法提高學(xué)生的動手和思考的能力。但是，目前針對電子政務(wù)的實驗課課程安排還是不夠科學(xué)合理，課時數(shù)還較少，在今后的教學(xué)過程中，將不斷優(yōu)化實驗課的課程設(shè)計，并將實驗課的實驗設(shè)計的分?jǐn)?shù)納入到考核范圍內(nèi)。
3要把學(xué)生的課間實習(xí)規(guī)劃
到教學(xué)計劃中來衛(wèi)生管理學(xué)院的衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)的學(xué)生，在大四上學(xué)期結(jié)課后，都會到實習(xí)單位進(jìn)行實習(xí)。實習(xí)單位的范圍包括各盟市的衛(wèi)生行政部門、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督部門，以及醫(yī)院的行政科室等。這時的實習(xí)，正是考察學(xué)生學(xué)習(xí)各門課程成績的最佳時期。通過實習(xí)，學(xué)生能夠用體驗式的學(xué)習(xí)方法將理論知識內(nèi)化，在運用理論知識的同時，把理論知識和實踐相結(jié)合。但是，目前學(xué)生在實習(xí)過程中，一旦確定了實習(xí)單位就不能更換，這使得學(xué)生不能全面的了解衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)各個相關(guān)領(lǐng)域的具體運行狀態(tài)，那么學(xué)到的實踐知識限于學(xué)生所實習(xí)的單位。如果能夠?qū)嵙?xí)單位施行輪崗實習(xí)，既衛(wèi)生行政部門、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督部門，以及醫(yī)院的行政科室等將實習(xí)生進(jìn)行輪崗實習(xí)，每個單位或部門實習(xí)一段時間，那么，學(xué)生將會從更多的角度和方位成長。
三結(jié)語
傳統(tǒng)的公共行政學(xué)教學(xué)，缺乏實驗的環(huán)節(jié)。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)都已被廣泛的普及和應(yīng)用。學(xué)生群體正是對計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)感興趣的人群，那么，新的公共行政學(xué)教學(xué)方法中，運用計算機(jī)技術(shù)進(jìn)行相關(guān)章節(jié)的實驗，就能有效的提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，并激發(fā)學(xué)生的創(chuàng)新能力。而傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)是沒有實驗課的，整個教學(xué)過程都是通過教師的講授進(jìn)行。這樣，既不能提起學(xué)生的興趣、不能增加學(xué)生的創(chuàng)新能力，也不能使學(xué)生全面立體的掌握所學(xué)的理論知識［2］。所謂的紙上談兵大概就是這樣的了。那么，如果只是書面的全程講授，學(xué)生只是對理論知識有了平面的、二維的理解，這就像早些年學(xué)生學(xué)習(xí)英語，很多學(xué)生學(xué)成了“啞巴英語”，只會做書面的題，口語應(yīng)用十分吃力。公共行政學(xué)的教學(xué)也是同樣的道理。因此，事實上公共行政學(xué)的教學(xué)應(yīng)該是穿插著科學(xué)的實驗課程的。
2教學(xué)缺乏實踐環(huán)節(jié)
傳統(tǒng)的公共行政學(xué)教學(xué)，缺乏實踐的環(huán)節(jié)。所謂實踐出真知，教學(xué)正全面的詮釋著這句真理。醫(yī)科大學(xué)學(xué)習(xí)公共行政學(xué)的學(xué)生，畢業(yè)后的培養(yǎng)方向是趨向于衛(wèi)生行政部門或者醫(yī)院的行政科室的，而傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)，是枯燥乏味的一味的講授，期末是以試卷的形式進(jìn)行考核。這樣，無意中就進(jìn)入了一個非良性的循環(huán)，既老師講授無激情，學(xué)生聽課無興趣。同時，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)考核方式單一，只是用試卷說明學(xué)生一學(xué)期的學(xué)習(xí)成績。學(xué)生就只為了如何應(yīng)付考試去學(xué)習(xí)，不能全面、立體的掌握公共行政學(xué)的相關(guān)知識。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)教學(xué)內(nèi)容單一，以書本講授為主，未結(jié)合專業(yè)方向設(shè)計。在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)過程中，教師的講授只是針對書本上的知識進(jìn)行講授，并未將學(xué)生今后的就業(yè)趨勢緊密結(jié)合。
3完善具有醫(yī)科大學(xué)特色的公共行政學(xué)教學(xué)方法
改變傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的教學(xué)方法，已經(jīng)刻不容緩。建立有醫(yī)科大學(xué)特色的公共行政學(xué)教學(xué)方法，是有針對性的教學(xué)方法、是因材施教的教學(xué)方法、更是符合培養(yǎng)自治區(qū)衛(wèi)生事業(yè)管理人才的教學(xué)方法。
3．1要有以學(xué)生為主體的教學(xué)理念
以學(xué)生為主體，就是要改變教師滿堂講授的授課方法，將學(xué)生的參與度提到最高［3］。每個章節(jié)在開始之前，用適合本章的案例引入，在了解案例之前，將問題提出，讓學(xué)生帶著問題去了解案例，然后對案例進(jìn)行分析。分析案例時，逐步提高學(xué)生分析問題的能力、解決問題的能力，以及語言表達(dá)的能力。由于是在章節(jié)開始之前所看的案例，學(xué)生在分析案例的時候還不能系統(tǒng)的運用本章所學(xué)的知識，但是，正是這樣帶著問題去進(jìn)行學(xué)習(xí)，遇到重點和難點再與學(xué)生進(jìn)行分析和討論，才能讓知識不斷內(nèi)化，并提高了學(xué)生的整體能力。與此同時，在案例的選擇過程中，以醫(yī)療行政系統(tǒng)的案例為主，讓學(xué)生在早期就能站在衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的高度去思考問題，有利于培養(yǎng)具有先進(jìn)的管理學(xué)理論和實踐方法、具有優(yōu)良的政治素質(zhì)和創(chuàng)新精神、能夠基本掌握基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)，并且能夠?qū)⑺鶎W(xué)的知識運用到實踐中去的在衛(wèi)生行政部門或醫(yī)院的行政科室的現(xiàn)代高級專門人才。
3．2要將現(xiàn)代化的實驗課帶到教學(xué)中來
目前，衛(wèi)生管理學(xué)院的實驗室，針對公共行政學(xué)這門課程，引入了電子政務(wù)實驗課。在實驗室，模擬了從中央到地方的各級政府的檔案管理、公文傳輸、國有資產(chǎn)管理、行政審批系統(tǒng)、框架、招標(biāo)采購平臺、政府辦公系統(tǒng)，以及政府信息門戶等內(nèi)容［4］。學(xué)生可以在實驗課上，通過模擬政府的以上辦公內(nèi)容，更加直觀和全面的掌握所學(xué)的知識，用更立體的手段和方法提高學(xué)生的動手和思考的能力。但是，目前針對電子政務(wù)的實驗課課程安排還是不夠科學(xué)合理，課時數(shù)還較少，在今后的教學(xué)過程中，將不斷優(yōu)化實驗課的課程設(shè)計，并將實驗課的實驗設(shè)計的分?jǐn)?shù)納入到考核范圍內(nèi)。
3．3要把學(xué)生的課間實習(xí)規(guī)劃到教學(xué)計劃中來
衛(wèi)生管理學(xué)院的衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)的學(xué)生，在大四上學(xué)期結(jié)課后，都會到實習(xí)單位進(jìn)行實習(xí)。實習(xí)單位的范圍包括各盟市的衛(wèi)生行政部門、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督部門，以及醫(yī)院的行政科室等。這時的實習(xí)，正是考察學(xué)生學(xué)習(xí)各門課程成績的最佳時期。通過實習(xí)，學(xué)生能夠用體驗式的學(xué)習(xí)方法將理論知識內(nèi)化，在運用理論知識的同時，把理論知識和實踐相結(jié)合。但是，目前學(xué)生在實習(xí)過程中，一旦確定了實習(xí)單位就不能更換，這使得學(xué)生不能全面的了解衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)各個相關(guān)領(lǐng)域的具體運行狀態(tài)，那么學(xué)到的實踐知識限于學(xué)生所實習(xí)的單位。如果能夠?qū)嵙?xí)單位施行輪崗實習(xí)，既衛(wèi)生行政部門、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督部門，以及醫(yī)院的行政科室等將實習(xí)生進(jìn)行輪崗實習(xí)，每個單位或部門實習(xí)一段時間，那么，學(xué)生將會從更多的角度和方位成長。
4結(jié)語
在1910年召開的第一次國際行政科學(xué)大會上，美國還是作為行政科學(xué)研究的后來者出現(xiàn)的。美國學(xué)者在這次會議上并未發(fā)出什么聲音，以下就是由求學(xué)網(wǎng)為您提供的淺談從行政科學(xué)到公共行政。
但就當(dāng)時的情況看，美國在行政科學(xué)研究方面尚未構(gòu)成對歐洲中心的挑戰(zhàn)。美國學(xué)者甚至還需要為自己的參會名額而傷透腦筋，認(rèn)為必須采取一些措施，以確保美國在這一場合得到足夠的代表。此外，兩次大會的主席分別由時任比利時下議院議長的科爾曼和法約爾擔(dān)任也是對這種情況的注釋。當(dāng)然，從大會的分會場看，市政行政、州與市之間轄區(qū)的行政、公共和私人的中央組織、國際行政與文書以及公職培訓(xùn)和改進(jìn)行政方法等分議題的設(shè)置表明，美國學(xué)者是有發(fā)表意見的空間的。在懷特的發(fā)言中，則把法約爾尊稱為大陸公共行政的一位領(lǐng)軍人物，從而表達(dá)了美國學(xué)者試圖對會議討論內(nèi)容加以引導(dǎo)的意圖。但如果說當(dāng)時的學(xué)者已經(jīng)意識到行政科學(xué)與公共行政兩個詞語的明晰差異的話，那是言過其實了。不過就美國學(xué)者與歐洲學(xué)者措辭上的差異看，顯然代表了兩種截然不同的研究取向。
1923年的國際行政科學(xué)大會反映出了當(dāng)時公共行政研究的一些總體性特征。首先，大陸學(xué)界與英語學(xué)界在研究取向上的不一致暴露了出來。大陸學(xué)界在法約爾的主導(dǎo)下持有的是一般行政的視角，而英語學(xué)界則堅持公共行政的概念與學(xué)科建構(gòu)的方向。其次，在英語學(xué)界內(nèi)部，英國學(xué)者的研究仍然占有相當(dāng)程度上的主導(dǎo)地位。比如，在美國人最為熟悉的第五個(人事行政)問題上，這次會議最后督促每個國家都以英國公共行政學(xué)院為樣板而建立一個公共行政學(xué)院。
到了20世紀(jì)30年代后期，英國學(xué)者卻逐漸淡出了公共行政研究主流學(xué)界。但即使在這種情況下，已經(jīng)享譽(yù)國際公共行政學(xué)界的懷特與老莫舍爾麥克斯韋爾學(xué)院第一任院長、ASPA第一任主席還在感嘆美國缺乏一個像英國公共行政學(xué)院那樣的機(jī)構(gòu)。之所以會出現(xiàn)這種情況，一個可能的原因是：英國公共行政學(xué)院本身是由高級官員組成的，他們更容易接觸到高層次國家行政的第一手材料。因此，在強(qiáng)調(diào)事實的學(xué)術(shù)氛圍下，美國學(xué)者的草根色彩更為濃厚，特別是在羅斯福倡導(dǎo)公共關(guān)系以前，美國學(xué)者幾乎無法接觸到聯(lián)邦行政的一手材料。相比之下，英國學(xué)者的發(fā)言顯然要比美國學(xué)者更有底氣，也更容易得到實踐者的認(rèn)同。但也正是由于英國公共行政研究濃厚的官方色彩，從而限制了其在研究方法和理論建構(gòu)方面的追求。
然而，即使在自然科學(xué)研究中，眼里只有事實的人是永遠(yuǎn)無法成為偉大的科學(xué)家的。真正的科學(xué)家必然擁有一種超越事實的理論意識或?qū)W科意識，否則，就永遠(yuǎn)只能在事實的迷宮中困步不前。美國學(xué)者雖然受到政治行政二分原則的限制和受到科學(xué)管理精神的感染而同樣注重事實，但由于他們更難以接觸到實際情況，從而不得不在研究的規(guī)范性和系統(tǒng)性方面做出更多思考，并承擔(dān)起了領(lǐng)導(dǎo)公共行政學(xué)科建構(gòu)的任務(wù)。
行政公務(wù)員是憲法賦予政府所擁有行政權(quán)的直接行使者，在整個權(quán)力或權(quán)利運作過程中，他們是雙重或多重身份實體，并以其身份權(quán)為核心和邏輯起點被賦予其他各項相應(yīng)的權(quán)利。這些權(quán)利是公務(wù)員以行政主體的名義行使行政權(quán)、執(zhí)行公務(wù)的法律依據(jù)和保證，而只有相應(yīng)的救濟(jì)才能保證權(quán)利的實現(xiàn)。因此，權(quán)利與救濟(jì)是一對動態(tài)的范式，是權(quán)利內(nèi)在屬性和機(jī)理的外現(xiàn)和要求。
Civilservantisthedirectexecutorofadministrativepowerownedbygovernmentaccordingtotheconstitutionallaw.Intheoperationsystemofallthepowersorrights,theyaredoubleortri-or-multi-qualificationentityandaregrantedothersrightsthatviewthequalificationrightasthecoreandlogicalstartingpoint.Theserightsarethelegalgroundsandsafeguard,andonlybyperformingappropriatereliefcanrightsberealized.So,rightandreliefisapairofstaticparadigm,thereflectionandrequirementofright’sinternalnatureandlaw.
【關(guān)鍵詞】公務(wù)員；權(quán)力；權(quán)利；救濟(jì)；身份權(quán)
civilservantpowerrightreliefqualificationright
自從有國家以來，便有了從事專門管理公共事務(wù)、行使行政權(quán)的人員。因而古今中外的歷史上都有文官制度的記載，然而其意義和作用均與近代以來產(chǎn)生的公務(wù)員不盡相同，在我國就更晚。公務(wù)員在行政法上是一個特殊的主體。其不僅直接享有憲法規(guī)定的公民權(quán)利，而且還間接擁有行使行政權(quán)的權(quán)利。即他集“權(quán)利”和“權(quán)力”于一身（一體兩權(quán)），既與國家立法、行政、司法機(jī)關(guān)發(fā)生關(guān)系，又與公民及其他主體發(fā)生關(guān)系。這一特殊性是其他行政法律關(guān)系主體所不能擁有的。因此，賦予其什么權(quán)利、怎樣的救濟(jì)，對其他的主體就會產(chǎn)生不同的作用和結(jié)果?？梢哉f，其是一個“牽一發(fā)而動全身”的特殊主體。法國著名法學(xué)家孟德斯鳩曾言，“一個擁有權(quán)力的人必然會濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗?！盵自從有國家以來，便有了從事專門管理公共事務(wù)、行使行政權(quán)的人員。因而古今中外的歷史上都有文官制度的記載，然而其意義和作用均與近代以來產(chǎn)生的公務(wù)員不盡相同，在我國就更晚。公務(wù)員在行政法上是一個特殊的主體。其不僅直接享有憲法規(guī)定的公民權(quán)利，而且還間接擁有行使行政權(quán)的權(quán)利。即他集“權(quán)利”和“權(quán)力”于一身（一體兩權(quán)），既與國家立法、行政、司法機(jī)關(guān)發(fā)生關(guān)系，又與公民及其他主體發(fā)生關(guān)系。這一特殊性是其他行政法律關(guān)系主體所不能擁有的。因此，賦予其什么權(quán)利、怎樣的救濟(jì)，對其他的主體就會產(chǎn)生不同的作用和結(jié)果。可以說，其是一個“牽一發(fā)而動全身”的特殊主體。法國著名法學(xué)家孟德斯鳩曾言，“一個擁有權(quán)力的人必然會濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗?！盷那么，一個權(quán)利的主體會怎么樣？
一、權(quán)利和權(quán)力的法哲學(xué)
權(quán)利和權(quán)力，一向都是法學(xué)和政治學(xué)的兩個基本概念，也是社會和法律生活運轉(zhuǎn)所圍繞的軸心。權(quán)利是一種支配力量，即按照主體的意志去影響、支配和控制他人的意志和行為的能力。所以彼得·布勞說，“權(quán)利是個人和群體將意志強(qiáng)加于其他人的能力”。[所以彼得·布勞說，“權(quán)利是個人和群體將意志強(qiáng)加于其他人的能力”。]R·H·陶奈曾說：“權(quán)利可以比定義為一個人和一群人按照他所愿意的方式去改變其他人或群體的行為以及防止他自己的行為按照一種他所不愿意的方式被改變的能力。”[R·H·陶奈曾說：“權(quán)利可以比定義為一個人和一群人按照他所愿意的方式去改變其他人或群體的行為以及防止他自己的行為按照一種他所不愿意的方式被改變的能力。”]現(xiàn)代法哲學(xué)的研究同樣表明：“權(quán)利在社會關(guān)系中代表著能動而易變的原則。在權(quán)利未受到控制時，可以把他比作自由流動、高漲的能量，而其結(jié)果往往具有破壞性。權(quán)利的行使，常常以無情和不可忍受的壓制為標(biāo)志；在權(quán)力統(tǒng)治不受制約的地方，他極易造成緊張、摩擦和突變。再者，再權(quán)力可以通行無阻的社會中，發(fā)展趨勢往往是社會上的權(quán)勢者壓迫或剝奪弱者?！盵現(xiàn)代法哲學(xué)的研究同樣表明：“權(quán)利在社會關(guān)系中代表著能動而易變的原則。在權(quán)利未受到控制時，可以把他比作自由流動、高漲的能量，而其結(jié)果往往具有破壞性。權(quán)利的行使，常常以無情和不可忍受的壓制為標(biāo)志；在權(quán)力統(tǒng)治不受制約的地方，他極易造成緊張、摩擦和突變。再者，再權(quán)力可以通行無阻的社會中，發(fā)展趨勢往往是社會上的權(quán)勢者壓迫或剝奪弱者。”]而權(quán)利則是人們?yōu)闈M足一定的需要，獲求一定的利益而采取的一定行為的資格和可能性，或說是正當(dāng)?shù)睦婧驮试S的行為（自由）。[而權(quán)利則是人們?yōu)闈M足一定的需要，獲求一定的利益而采取的一定行為的資格和可能性，或說是正當(dāng)?shù)睦婧驮试S的行為（自由）。]所以孫國華教授說，“權(quán)利是最能把法與現(xiàn)實生活聯(lián)系起來的范疇，權(quán)利是在一定的社會生活條件下人們行為的可能性，是人的自主性、獨立性的表現(xiàn)，是人們行為的自由，權(quán)利是國家創(chuàng)造規(guī)范的客觀界限，是國家創(chuàng)造規(guī)范時進(jìn)行分配的客體。法的真諦在于對權(quán)利的認(rèn)可和保護(hù)?！盵所以孫國華教授說，“權(quán)利是最能把法與現(xiàn)實生活聯(lián)系起來的范疇，權(quán)利是在一定的社會生活條件下人們行為的可能性，是人的自主性、獨立性的表現(xiàn)，是人們行為的自由，權(quán)利是國家創(chuàng)造規(guī)范的客觀界限，是國家創(chuàng)造規(guī)范時進(jìn)行分配的客體。法的真諦在于對權(quán)利的認(rèn)可和保護(hù)?！盷因此權(quán)利和權(quán)力的本質(zhì)關(guān)系是：權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)和來源，一切公共權(quán)力都是由權(quán)利轉(zhuǎn)化和派生而來的。即權(quán)力是權(quán)利的衍生物，是集中化、公共化、強(qiáng)烈化了的權(quán)利。[因此權(quán)利和權(quán)力的本質(zhì)關(guān)系是：權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)和來源，一切公共權(quán)力都是由權(quán)利轉(zhuǎn)化和派生而來的。即權(quán)力是權(quán)利的衍生物，是集中化、公共化、強(qiáng)烈化了的權(quán)利。]同時，權(quán)力是實現(xiàn)權(quán)利的手段，權(quán)利是權(quán)力存在的目的；沒有權(quán)利作為目的，權(quán)利就失去存在的意義和價值。兩者相互依存，是對立統(tǒng)一的關(guān)系。[同時，權(quán)力是實現(xiàn)權(quán)利的手段，權(quán)利是權(quán)力存在的目的；沒有權(quán)利作為目的，權(quán)利就失去存在的意義和價值。兩者相互依存，是對立統(tǒng)一的關(guān)系。]但是，兩者更有顯著的不同，這也就是其對立性的表現(xiàn)。首先，權(quán)利有所謂“剩余權(quán)利”，即法律上未規(guī)定為權(quán)利，而有未加禁止并且符合社會成員和社會公共利益的事，可以推定為權(quán)利主體有權(quán)利做，即“法不禁止即可為”。這實際上允許從應(yīng)有權(quán)利推定出法律權(quán)利，稱之為權(quán)利推定原則。而權(quán)力則不能，其具有普遍性、壟斷性、強(qiáng)制性和擴(kuò)張性的特點。若不對之加以嚴(yán)格限制，他就可以憑借其強(qiáng)大的力量濫施于社會，并以武力做后盾侵犯公民、法人及其他法律主體的合法權(quán)益。因此，法律必須對權(quán)力的行使加以嚴(yán)格限制、界定，規(guī)定其職能，確定權(quán)利行使的方式和范圍。即權(quán)力必須依法行使，不存在“剩余權(quán)力”，不應(yīng)允許“權(quán)力推定”。其次，權(quán)利行為不具有直接強(qiáng)制性。當(dāng)權(quán)利受到侵害或損害時，權(quán)利主體只能向國家司法等相應(yīng)機(jī)關(guān)請求救濟(jì)，而不得自行向侵害人施以強(qiáng)制。相反，權(quán)力的強(qiáng)制性是國家機(jī)關(guān)直接行使的。而權(quán)利的強(qiáng)制性必須以國家強(qiáng)制力作中介，是間接的。最后權(quán)利與權(quán)力的主體及其行為性質(zhì)不同。權(quán)力的主體是國家機(jī)關(guān)或授權(quán)組織；權(quán)利行為的性質(zhì)是職權(quán)或授權(quán)行為，或成公共權(quán)力行為。其以社會公共利益為目的，不能。這種公共權(quán)利的行為具有直接強(qiáng)制性。權(quán)力行為的對象必須直接服從權(quán)利的施行者，否則便會受到權(quán)力行為者的干預(yù)。權(quán)利的主體一般是公民和法人，其行為的性質(zhì)直接體現(xiàn)其利益，并以獲利為目的。[但是，兩者更有顯著的不同，這也就是其對立性的表現(xiàn)。首先，權(quán)利有所謂“剩余權(quán)利”，即法律上未規(guī)定為權(quán)利，而有未加禁止并且符合社會成員和社會公共利益的事，可以推定為權(quán)利主體有權(quán)利做，即“法不禁止即可為”。這實際上允許從應(yīng)有權(quán)利推定出法律權(quán)利，稱之為權(quán)利推定原則。而權(quán)力則不能，其具有普遍性、壟斷性、強(qiáng)制性和擴(kuò)張性的特點。若不對之加以嚴(yán)格限制，他就可以憑借其強(qiáng)大的力量濫施于社會，并以武力做后盾侵犯公民、法人及其他法律主體的合法權(quán)益。因此，法律必須對權(quán)力的行使加以嚴(yán)格限制、界定，規(guī)定其職能，確定權(quán)利行使的方式和范圍。即權(quán)力必須依法行使，不存在“剩余權(quán)力”，不應(yīng)允許“權(quán)力推定”。其次，權(quán)利行為不具有直接強(qiáng)制性。當(dāng)權(quán)利受到侵害或損害時，權(quán)利主體只能向國家司法等相應(yīng)機(jī)關(guān)請求救濟(jì)，而不得自行向侵害人施以強(qiáng)制。相反，權(quán)力的強(qiáng)制性是國家機(jī)關(guān)直接行使的。而權(quán)利的強(qiáng)制性必須以國家強(qiáng)制力作中介，是間接的。最后權(quán)利與權(quán)力的主體及其行為性質(zhì)不同。權(quán)力的主體是國家機(jī)關(guān)或授權(quán)組織；權(quán)利行為的性質(zhì)是職權(quán)或授權(quán)行為，或成公共權(quán)力行為。其以社會公共利益為目的，不能。這種公共權(quán)利的行為具有直接強(qiáng)制性。權(quán)力行為的對象必須直接服從權(quán)利的施行者，否則便會受到權(quán)力行為者的干預(yù)。權(quán)利的主體一般是公民和法人，其行為的性質(zhì)直接體現(xiàn)其利益，并以獲利為目的。]由此可見，權(quán)利盡管具有本源性，但相對權(quán)力的直接強(qiáng)制性，其間接的強(qiáng)制性決定了權(quán)利主體往往處于被保護(hù)的弱勢地位，但是權(quán)利卻是對權(quán)利主體進(jìn)行保護(hù)或救濟(jì)的前提、基礎(chǔ)和依據(jù)，也是維護(hù)和主張自己權(quán)益的根據(jù)。因此權(quán)利主體享有怎樣的權(quán)利、多少權(quán)利是權(quán)利主體法律地位和人格的外在表現(xiàn)。然而，另一方面權(quán)利亦會產(chǎn)生消極作用或具有負(fù)價值。權(quán)利主體往往也會在依權(quán)利主張、要求和保護(hù)自己的權(quán)利時，侵犯或損害他人的權(quán)利。是故，法律必須對權(quán)利的內(nèi)容和范圍作一定界定，并使權(quán)利推定原則合理推衍，以避免和防止權(quán)利主體依權(quán)利濫主張和保護(hù)其權(quán)利。而作為間接行使權(quán)力（行政權(quán)）、執(zhí)行公務(wù)的公務(wù)員，其是“一體兩權(quán)”的特殊主體，其權(quán)利就更凸現(xiàn)出法律理論和實踐的價值。鑒于此，世界各國都對其公務(wù)員賦予不同的權(quán)利，并規(guī)定了不同的救濟(jì)。
二、公務(wù)員權(quán)利的法律定位及價值
法律權(quán)利，是指法律關(guān)系的主體依法享有的某種權(quán)能或利益，它表現(xiàn)為權(quán)利享有者可自己作出一定的行為，也可以要求他人作出或不作出一定的行為。公務(wù)員的權(quán)利是作為行政法的部門法——《公務(wù)員法》中的作為公務(wù)員法律關(guān)系主體的公務(wù)員，依法所享有的權(quán)能或利益。它在公務(wù)員法中處于核心地位，是公務(wù)員法的靈魂。在整個公務(wù)員法中，不論“入口”、“出口”或“管理”都必須以權(quán)利為衡量之法律準(zhǔn)則。在與立法、行政、司法機(jī)關(guān)的法律關(guān)系中，亦應(yīng)以權(quán)利為依據(jù)；在與相對人（公民、法人或其他組織）的關(guān)系中，亦應(yīng)以它為限度。所以，公務(wù)員的權(quán)利是公務(wù)員法的“核心”和“靈魂”。它是憲法賦予行政主體的行政權(quán)，由靜態(tài)轉(zhuǎn)化為動態(tài)的連接點。只有通過這一連接點，才能實現(xiàn)行政權(quán)的價值或作用，完成行政管理目標(biāo)，實現(xiàn)“公權(quán)為私權(quán)”服務(wù)的目的。據(jù)此，公務(wù)員的權(quán)利是指公務(wù)員依法行使行政主體所擁有的行政權(quán)、行使職權(quán)、履行職責(zé)、執(zhí)行國家公務(wù)過程中能作出或不作出一定行為，要求作出或不作出的權(quán)能或利益。
價值，簡單地說，是客體對主體的滿足和需求，是主體和客體的對立和統(tǒng)一。法律價值，是以法律為客體對主體的滿足，它是以主體與客體的相互關(guān)系為基礎(chǔ)和核心的，是人關(guān)于法的絕對超越指向。再次，客體是既定的（常量），主體卻是個變量。對不同的主體，其價值不同。公務(wù)員權(quán)利的價值是以公務(wù)員作為客體對主體的滿足和需求，是公務(wù)員權(quán)利對不同主體的絕對超越指向，體現(xiàn)的是公務(wù)員權(quán)利與不同主體間的對立統(tǒng)一關(guān)系。其內(nèi)容應(yīng)包括：它對公務(wù)員自身的價值，對主體、行政、司法機(jī)關(guān)的價值及對公民、法人或其他組織（相對人）的價值。
（1）對自身價值。權(quán)利的存在或有無，是公務(wù)員法律地位的標(biāo)志，使其執(zhí)行公務(wù)、保障自身權(quán)益、尋求法律救濟(jì)的依據(jù)。反之，如果喪失權(quán)利，那么其執(zhí)行公務(wù)就因主體的不合格而受阻；或公務(wù)活動不能運轉(zhuǎn)及效益的最大化受損或受阻。因此，其價值表現(xiàn)為利益（人身或財產(chǎn)）和自由。（2）對立法、行政、司法主體的價值。權(quán)利是由立法主體設(shè)定和賦予的，其設(shè)定必須權(quán)衡各方主體，以最大限度發(fā)揮公務(wù)員的作用和價值。因此，公務(wù)員權(quán)利對立法主體的價值應(yīng)是公平和秩序。通過權(quán)利的設(shè)定和賦予實現(xiàn)社會的公平和秩序，就是立法主體的最大滿足。行政主體通過公務(wù)員的法律行為使行政權(quán)向外發(fā)生作用和效果，沒有權(quán)利，公務(wù)員以行政主體的名義行使行政權(quán)的效率或效益，就得不到保障。這樣行政權(quán)的價值也不能張揚(yáng)和實現(xiàn)。所以公務(wù)員的權(quán)利，對行政主體的價值是效率或效益。如果公務(wù)員的權(quán)利受到侵害，請求保護(hù)的最終主體只能是司法主體，而其救濟(jì)的依據(jù)只能是其權(quán)利。因此公務(wù)員權(quán)利對司法主體的價值是公正、正義。（3）對相對人而言，表現(xiàn)為依法抗辯、抵制、救濟(jì)等。其以逆向的負(fù)價值借以實現(xiàn)正價值——保障人權(quán)。因此，對相對人的價值是人權(quán)。
綜上所述，公務(wù)員的權(quán)利不是臆想的或憑空產(chǎn)生的，它源于法律實踐中，是行政權(quán)運作的必然結(jié)果。只要有行政權(quán)存在，它必然就會介于行政主體與相對人之間，并與立法與司法主體發(fā)生關(guān)系，成為一個獨立的實體，并隨之產(chǎn)生一種特殊的法律關(guān)系和相應(yīng)價值。如圖：
（公平、秩序）立法主體權(quán)靜行政權(quán)
（效率、效益）行政主體動公務(wù)員權(quán)利態(tài)相對人（人權(quán)）
（正義、公正）司法主體力態(tài)權(quán)利
可見，公務(wù)員的權(quán)利在整個行政法中處于核心地位，是行政權(quán)通過公務(wù)員與其它法律主體發(fā)生作用和價值的主體資格的法律根據(jù)，也是取得救濟(jì)的法律依據(jù)。
三、公務(wù)員權(quán)利和救濟(jì)的行政法理思辨
1、理念的轉(zhuǎn)變要求政府行政理念的轉(zhuǎn)變
基本人權(quán)或立憲精神是現(xiàn)代法治進(jìn)入或者對抗特別權(quán)力關(guān)系的最基礎(chǔ)的理論。在人權(quán)的理念下，現(xiàn)代的世界政治思潮最明顯的特色是在于大幅度和廣泛地保護(hù)公民的基本權(quán)利。限制“公權(quán)”，保護(hù)“私權(quán)”是世界的主流。而特別權(quán)力關(guān)系的理念已相對弱化，并呈顯出新特點：第一，法律保留原則逐漸適用于特別行政關(guān)系。所謂法律保留是指當(dāng)行政主體行使公權(quán)力時，如果涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的事項，只有在法律明確授權(quán)的情況下才可進(jìn)行。第二，司法最終原則逐漸適用特別權(quán)力關(guān)系?！啊袡?quán)利，必有救濟(jì)’，凡權(quán)利受到侵害時應(yīng)有法律救濟(jì)之方法，此為權(quán)利之本質(zhì)?！蕦嵸|(zhì)意義的法治國家就是司法國家。任何法律上之爭議，皆應(yīng)由法院裁判?！盵：第一，法律保留原則逐漸適用于特別行政關(guān)系。所謂法律保留是指當(dāng)行政主體行使公權(quán)力時，如果涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的事項，只有在法律明確授權(quán)的情況下才可進(jìn)行。第二，司法最終原則逐漸適用特別權(quán)力關(guān)系?！啊袡?quán)利，必有救濟(jì)’，凡權(quán)利受到侵害時應(yīng)有法律救濟(jì)之方法，此為權(quán)利之本質(zhì)?！蕦嵸|(zhì)意義的法治國家就是司法國家。任何法律上之爭議，皆應(yīng)由法院裁判?！盷所以，司法最終解決原則是現(xiàn)代法治社會的一項基本原則。
理念的發(fā)展要求政府行政理念的轉(zhuǎn)變。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，由于科技進(jìn)步和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，大量的社會問題和矛盾紛至踏來。隨之，行政權(quán)力擴(kuò)張，職能大大增加。在19世紀(jì)以前的警察國家里，國家行政不過是御敵治安以及確保與之相應(yīng)的財政的消極行政。但是，進(jìn)入20世紀(jì)以后，社會國家、福利國家、服務(wù)國家理念隨之確定。相應(yīng)，它的政府的功能不僅僅在于管理社會成員，更重要的是為社會成員服務(wù)。而作為從事行政的公務(wù)員也就有了新的理念和要求，即必須以“服務(wù)”為理念和要求。
2、公務(wù)員之檢討
（1）公務(wù)員與國家、政府
公務(wù)員是體制下國家行政權(quán)動態(tài)運作過程中的具體操作者。盡管其是以行政主體的名義行使行政權(quán)，且在法律規(guī)定的范圍內(nèi)并不承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但這并不影響其在整個行政權(quán)力或權(quán)利運作系統(tǒng)中的法律地位。縱觀行政權(quán)力的運作框架體系，行政主體在其中所享有的僅只是靜態(tài)的行政權(quán)，而且并不對相對人發(fā)生任何直接作用?？梢哉f，其作用和價值僅是觀念形態(tài)。而真正起作用并產(chǎn)生動態(tài)效果的是公務(wù)員。所以，公務(wù)員在行政權(quán)的運作中是積極富有活力的第一主體因素，其宛如人體中的血液一般。但是，它從何而來呢？因此，必須首先界定或定位其與國家或政府的關(guān)系問題。就此，有些學(xué)者認(rèn)為是公務(wù)員與政府的關(guān)系。筆者，對此持異議。因為首先政府是國家權(quán)力之一的行政權(quán)的擁有者和間接行使者，是依法設(shè)定的。因此，它從屬于國家，并不是國家的全部；其次，公務(wù)員，它既可以表現(xiàn)為集體概念，又可表現(xiàn)為個體概念。表現(xiàn)為集體，其是行政法律關(guān)系或公務(wù)員法律關(guān)系中的獨立主體，是整個國家機(jī)器的構(gòu)成部分之一；表現(xiàn)為個體，公務(wù)員首先是公民，然后才是公務(wù)員。公民是其第一身份，而公民是國家構(gòu)成的重要因素之一。公民權(quán)是國家的政治生活及理念和體制的核心和靈魂。故此，公務(wù)員應(yīng)首先與國家發(fā)生法律關(guān)系，屬第一位，是上位的。然后才和政府發(fā)生法律關(guān)系，屬第二位，是下位的，而且這種關(guān)系必須由法律規(guī)定。這一點，從世界各國的《公務(wù)員法》均由立法或代議機(jī)關(guān)制定可以明證。最后，這與人民、在民及保障人權(quán)的理念和憲法原則也是不相吻合的。公民依法成為國家的公務(wù)員是公民政治權(quán)利的實現(xiàn)，參政、議政、管理國家和社會公共事務(wù)是公民的基本權(quán)利。所以，應(yīng)是公務(wù)員與國家的關(guān)系。[筆者，對此持異議。因為首先政府是國家權(quán)力之一的行政權(quán)的擁有者和間接行使者，是依法設(shè)定的。因此，它從屬于國家，并不是國家的全部；其次，公務(wù)員，它既可以表現(xiàn)為集體概念，又可表現(xiàn)為個體概念。表現(xiàn)為集體，其是行政法律關(guān)系或公務(wù)員法律關(guān)系中的獨立主體，是整個國家機(jī)器的構(gòu)成部分之一；表現(xiàn)為個體，公務(wù)員首先是公民，然后才是公務(wù)員。公民是其第一身份，而公民是國家構(gòu)成的重要因素之一。公民權(quán)是國家的政治生活及理念和體制的核心和靈魂。故此，公務(wù)員應(yīng)首先與國家發(fā)生法律關(guān)系，屬第一位，是上位的。然后才和政府發(fā)生法律關(guān)系，屬第二位，是下位的，而且這種關(guān)系必須由法律規(guī)定。這一點，從世界各國的《公務(wù)員法》均由立法或代議機(jī)關(guān)制定可以明證。最后，這與人民、在民及保障人權(quán)的理念和憲法原則也是不相吻合的。公民依法成為國家的公務(wù)員是公民政治權(quán)利的實現(xiàn)，參政、議政、管理國家和社會公共事務(wù)是公民的基本權(quán)利。所以，應(yīng)是公務(wù)員與國家的關(guān)系。]同時，學(xué)者們把政府與公務(wù)員的關(guān)系歸納為幾種關(guān)系說：服務(wù)關(guān)系、主仆關(guān)系、關(guān)系、雇傭關(guān)系、委托關(guān)系、代表關(guān)系。這幾種關(guān)系說盡管在各國都有體現(xiàn)，但都與現(xiàn)代民主政治和理念相悖。起根本原因是把公民與公務(wù)員絕對割裂開來，忽視了公民與公務(wù)員之間的關(guān)系，以及公民、公務(wù)員在國家政治生活中的不同地位。這樣，在實踐中公務(wù)員的法律地位的不到應(yīng)有的保障，反而會使其形成一種“做一天和尚撞一天鐘的思想和作風(fēng)；在理論上，公務(wù)員法作為一個部門法及法律位階的作用和價值也不能充分構(gòu)建和展現(xiàn)。因此，不論在實踐和理論上都是不足取的。所以，筆者認(rèn)為，公務(wù)員與國家之間本身就是一種憲法關(guān)系。因為，公務(wù)員是公民的衍生物，是從公民中分化派生出的一個特殊主體。所以應(yīng)當(dāng)考慮將公務(wù)員作為一個特殊主體納入憲法。關(guān)于公務(wù)員與國家關(guān)系的性質(zhì)，理論上有三種學(xué)說，即國家單方行為說，國家與公務(wù)員的雙方行為說，以及以公務(wù)員同意為條件的單方行為說。[同時，學(xué)者們把政府與公務(wù)員的關(guān)系歸納為幾種關(guān)系說：服務(wù)關(guān)系、主仆關(guān)系、關(guān)系、雇傭關(guān)系、委托關(guān)系、代表關(guān)系。這幾種關(guān)系說盡管在各國都有體現(xiàn)，但都與現(xiàn)代民主政治和理念相悖。起根本原因是把公民與公務(wù)員絕對割裂開來，忽視了公民與公務(wù)員之間的關(guān)系，以及公民、公務(wù)員在國家政治生活中的不同地位。這樣，在實踐中公務(wù)員的法律地位的不到應(yīng)有的保障，反而會使其形成一種“做一天和尚撞一天鐘的思想和作風(fēng)；在理論上，公務(wù)員法作為一個部門法及法律位階的作用和價值也不能充分構(gòu)建和展現(xiàn)。因此，不論在實踐和理論上都是不足取的。所以，筆者認(rèn)為，公務(wù)員與國家之間本身就是一種憲法關(guān)系。因為，公務(wù)員是公民的衍生物，是從公民中分化派生出的一個特殊主體。所以應(yīng)當(dāng)考慮將公務(wù)員作為一個特殊主體納入憲法。關(guān)于公務(wù)員與國家關(guān)系的性質(zhì)，理論上有三種學(xué)說，即國家單方行為說，國家與公務(wù)員的雙方行為說，以及以公務(wù)員同意為條件的單方行為說。]就此，筆者傾向于雙方行為說。因為其決定于國家公民與公務(wù)員的關(guān)系。馬克思認(rèn)為，事物的性質(zhì)是由事物的主要矛盾的主要方面決定的。這一樸素真理體現(xiàn)在這個問題上，就是必須充分透視國家和公務(wù)員的生成及與公民的淵源關(guān)系。首先，成為公務(wù)員是憲法賦予公民的政治權(quán)利的實現(xiàn)。權(quán)利可以放棄，公民完全可以根據(jù)自己的意愿做出決定。其次，國家是否授予某一公民具有公務(wù)員資格也不是無條件的，而是必須按照一定的條件和程序進(jìn)行。因此，公務(wù)員與國家之間是一種雙方行為、雙向活動。
（2）公務(wù)員之檢討
公務(wù)員在本質(zhì)上是法律關(guān)系（公務(wù)員法律關(guān)系）的主體。因此，它同其他法律關(guān)系的主體一樣，應(yīng)該具有共同的性質(zhì)和特點。主體是法律關(guān)系的根本要素。沒有主體、權(quán)利、義務(wù)便失去依附的實在載體。但是，什么是主體呢？通常人們把法律關(guān)系的主體解釋為法律關(guān)系的參加者，即權(quán)利義務(wù)的享有和承擔(dān)者，但隨著哲學(xué)和包括法學(xué)存內(nèi)的各門社會科學(xué)對主體、主體性的深入研究，這一概念更加科學(xué)和豐富。無論在哲學(xué)，還是在各門社會科學(xué)中，“主體”總是意味著某種自主性、自覺性、自為性、自律性，起著主導(dǎo)的、主動的地位。法律主體的這些特征和地位集中表現(xiàn)為，凡是法律關(guān)系的主體，都應(yīng)具有能夠依法享有權(quán)利和履行義務(wù)的法律資格，即權(quán)利和義務(wù)能力，簡稱“權(quán)利能力”。權(quán)利能力分為一般權(quán)利能力和特殊權(quán)力能力。一般權(quán)力能力指主體自出生（成立）到死亡（解散）時止都享有的權(quán)能和資格。特殊權(quán)利能力是指主體在特定條件下，具有的權(quán)能和資格，這種權(quán)利能力要受到年齡或者條件的限制。具有權(quán)利能力的人要獨立地享有權(quán)利、行使權(quán)利、履行義務(wù)，還必須具有行為能力?？梢?，公務(wù)員不僅是主體，而且是特殊的主體，那么相應(yīng)的，其應(yīng)當(dāng)具有特殊的權(quán)利能力和行為能力，即特殊的法律資格。
能否成為法律關(guān)系的主體，是否擁有這種特殊的法律資格，不是任意或隨意的。因為關(guān)于什么人或組織可以成為法律關(guān)系主體以及何種法律關(guān)系的主體，是由一國的法律規(guī)定或確認(rèn)的。而這種規(guī)定或確認(rèn)是由該國的社會制度即由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)決定的。因此，不是任何公民或者自然人都能成為公務(wù)員，必須由法律規(guī)定或確認(rèn)達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)或符合條件的公民才能成為公務(wù)員，具有公務(wù)員特殊的權(quán)利能力和行為能力。此時，其才享有相應(yīng)的權(quán)利。當(dāng)然，由于各國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史傳統(tǒng)等因素的影響，各國的公務(wù)員所具有的權(quán)利能力和行為能力是不同的?？梢姡珓?wù)員的法律主體資格，是其擁有權(quán)利的先決條件。也就是說，如果一個公民沒有取得這一法律資格，其不可能享有或擁有這些權(quán)利。這一法律資格與其他法律關(guān)系主體相比較，它首先表現(xiàn)為一種身份即身份權(quán)。因此，我們稱之為第一位的權(quán)利，它應(yīng)是公務(wù)員權(quán)利的核心、靈魂和基石。顯而易見，判斷和識別公務(wù)員的唯一標(biāo)準(zhǔn)也就是這一身份權(quán)，如果喪失身份權(quán)，就不是公務(wù)員，相應(yīng)也就不享有其他的作為公務(wù)員應(yīng)享有的權(quán)利。
然而，在行政權(quán)的實際運作過程中，卻也存在著一種特殊的現(xiàn)象。作為某一組織成員的公民，（如中國的授權(quán)或者委托組織，法國的公務(wù)法人等），他們實際并無公務(wù)員的法律資格，即不享有身份權(quán)，但他們卻在以不同的名義行使著行政權(quán)（行使職權(quán)、履行職責(zé)）。也就是，他們并不是法律規(guī)定的公務(wù)員，但可以說是法律確認(rèn)的，對他們的權(quán)利如何界定？各國至今沒有明確的法律規(guī)定。為了便于研究和識別，我們將國家法律規(guī)定的，謂之國家行政公務(wù)員；將法律確認(rèn)的，謂之準(zhǔn)國家行政公務(wù)員。相應(yīng)的，前者具有了法律資格，后者具有準(zhǔn)法律資格。可見，任何一個公務(wù)員，其首先必須是一個公民，這是成為公務(wù)員的首要條件和基本要求，也是憲法和理念的必然要求。因此，對國家行政公務(wù)員而言，其具有雙重身份；對于準(zhǔn)國家行政公務(wù)員而言，其有三重身份或者多重身份。兩重者享有兩重權(quán)利，三重或多重者享有三重或多重權(quán)利，其關(guān)系應(yīng)由各源于的不同法律來調(diào)整和規(guī)范。
3、公務(wù)員權(quán)利之解析
“權(quán)利”一詞，中外法學(xué)家、學(xué)者各言其意、其道，各執(zhí)一詞，莫衷一是。我國著名法學(xué)家周永坤教授集百家之長，領(lǐng)悟其實質(zhì)，將其定義為：是為社會或法律所承認(rèn)和支持的自主行為和控制他人行為的能力，表現(xiàn)為權(quán)利人可以為一定行為或要求他人作為、不作為，其目的是保障一定的物質(zhì)利益或者精神利益。從這一定義，我們不難看出，權(quán)利只是圍繞著主體，為主體設(shè)定、行使并回饋反歸于主體。因此，權(quán)利與主體具有不可分割性。如果分離，權(quán)利也就失去存在的價值和實體。公務(wù)員是行政法中的一個特殊主體，其具有多重身份或多重角色。其權(quán)利必然與其身份相稱，相對位，并緊密圍繞公務(wù)員這一主體。那么，何謂公務(wù)員的權(quán)利？對其概念的定義，不僅要反映和體現(xiàn)權(quán)利的共性，更重要，也是最重要的必須映射和突出公務(wù)員主體的特殊性。只有這樣，才能凸現(xiàn)公務(wù)員權(quán)利的內(nèi)在實質(zhì)和靈魂。對此，國內(nèi)外學(xué)者也有多種表述，但其基本含義是一致的。因此，圍繞其共性并把握特殊性，我們作一概括：
公務(wù)員權(quán)利是指依據(jù)法律規(guī)定，具有特殊法律資格的公務(wù)員在以行政主體的名義行使行政權(quán)的過程中，所作出的為法律所規(guī)定的自主行為或控制他人行為的能力。其表現(xiàn)為公務(wù)主體可以為或要求他人作為、不作為并求得權(quán)益的正位。據(jù)此，公務(wù)員權(quán)利具有以下幾層涵義：①主體性，是基石和起點。權(quán)利體系中，權(quán)利是公務(wù)員的，不是公務(wù)員就不得享有此權(quán)利，兩者不可分離；②資格性，是核心和靈魂。只有具有公務(wù)員的身份或法律資格，才享有此權(quán)利；③準(zhǔn)行政權(quán)性，是公務(wù)員的外在標(biāo)志，其具有公示公信的作用和價值。只有具有這一外在標(biāo)志，權(quán)利才能達(dá)到實體價值和形式價值的統(tǒng)一，權(quán)利才能得以實現(xiàn)。某種意義上說，它是動力；④權(quán)益性，是歸宿、目的，也是出發(fā)點和落腳點。權(quán)利追求的最大效益或目標(biāo)，就是實現(xiàn)權(quán)益的正位。否則，權(quán)利沒有任何意義和價值；⑤法定性，是準(zhǔn)繩和標(biāo)尺。盡管我們不能說權(quán)利源于法律，但相對憲法可以說法律是公務(wù)員權(quán)利的次級淵源。衡量和識別一個公務(wù)員是否享有某項權(quán)利，必須以有無法律規(guī)定為準(zhǔn)則。這五個方面是有機(jī)的一個整體系統(tǒng)，缺一不可，并相互聯(lián)系和制約。公務(wù)員的每項權(quán)利都必須同時具備并透視出這五個要素或涵義。否則，將不成為其權(quán)利或曰權(quán)利不成立。
公務(wù)員權(quán)利的定義和生成，只是解決公務(wù)員權(quán)利是什么或在怎么樣的條件下，才具有公務(wù)員權(quán)利的問題。一個簡單而且常見的問題是，公務(wù)員的權(quán)利是哪里來的呢？或曰為什么？正如我們中國人所說的那樣，“知其然，知其所以然?！边@就是公務(wù)員權(quán)利的淵源問題。淵源，本指出處。法學(xué)常用之表述表現(xiàn)形式。在此，它應(yīng)包括實質(zhì)淵源和形式淵源。形式淵源是它的法律表現(xiàn)形式，包括憲法、法律、行政法規(guī)等；而實質(zhì)淵源是什么呢？學(xué)界尚無論述。我們認(rèn)為：公務(wù)員的權(quán)利是法律規(guī)定的。因此，應(yīng)當(dāng)先從法談起。一國之中具有最高法律效力的當(dāng)屬憲法。是故，它是尋找答案的唯一法律依據(jù)。它的制定、實施和內(nèi)容反映了一國的理念和指導(dǎo)思想。最根本的是，它要決定贊成什么、反對什么、保護(hù)什么、禁止什么?？v觀現(xiàn)代世界各國的憲法，無不反映出在民和保障人權(quán)的基本理念，并且各國均把保護(hù)公民的基本權(quán)利置于憲法的首章?？梢姡瑧椃ǖ钠瘘c和落點、目的和歸宿都是公民的權(quán)利。正如馬克思所言，憲法是人民權(quán)利的保障書。而公務(wù)員的權(quán)利是體制下行政法中政府行政權(quán)運作過程中的占優(yōu)勢的一方主體（公務(wù)員）所享有的，而且，稱當(dāng)這一主體的只能只是公民（人民）。在在民的國家，國家權(quán)力屬于人民，國家機(jī)構(gòu)的設(shè)定、設(shè)置和組建，行政權(quán)等國家權(quán)力都是人民意志的反映，即權(quán)力主體的行權(quán)也是人民的授權(quán)。因此，權(quán)力來源于權(quán)利，權(quán)力服務(wù)于權(quán)利，權(quán)力應(yīng)以權(quán)利為界限，權(quán)力必須由權(quán)利制約?？梢姡瑱?quán)力與權(quán)利是淵與源的關(guān)系。權(quán)利是第一位的，權(quán)力是第二位的、派生的。權(quán)利是本源性的，權(quán)力源于權(quán)利。③既然這樣，公務(wù)員首先是公民，其必然首先享有公民的權(quán)利，然后才享有公務(wù)員的權(quán)利。而且世界各國的憲法大多規(guī)定，公民是公務(wù)員的先決條件，并且各國憲法中又不同程度的規(guī)定著公民參與管理國家、社會事務(wù)、公共事務(wù)的政治權(quán)利。據(jù)此，也不難看出，公民的權(quán)利與公務(wù)員的權(quán)利，也是一種源與淵關(guān)系。但是公務(wù)員畢竟是一種特殊的法律身份，其權(quán)利源于公民權(quán)利，卻又表現(xiàn)出本身的特性，兩者之間表現(xiàn)出嚴(yán)格的界限性，即其所享有的權(quán)利要么是公民所不享有的，要么是優(yōu)于公民的權(quán)利。當(dāng)然，在一定條件下，其享有權(quán)利的要求和條件甚至高于或嚴(yán)于公民享有的權(quán)利。這是公務(wù)員這一特殊主體在公權(quán)力——行政權(quán)運作中的地位和作用所決定的。根據(jù)其特殊性，我們認(rèn)為公務(wù)員的權(quán)利的特征表現(xiàn)為：1、身份性。2、派生性。3、集合性。4、優(yōu)益性。5、限制性。6、準(zhǔn)行政權(quán)性。7、不可轉(zhuǎn)讓性。
因此，我們認(rèn)為，應(yīng)以公務(wù)員的特殊身份性為基準(zhǔn)，以公民權(quán)利作為參照系，根據(jù)公務(wù)員權(quán)利與公民權(quán)利的淵源關(guān)系，確定公務(wù)員權(quán)利的內(nèi)容。這樣，應(yīng)包括：（一）作為公務(wù)員特殊身份的特有權(quán)利；（二）作為公務(wù)員從公民權(quán)利中衍生出的一般權(quán)利。其主要包括：1、身份權(quán)（法律資格權(quán)）；2、平等權(quán)；3、政治權(quán)利和自由；4、社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利（勞動、休息、休假、培訓(xùn)、工資、津貼、福利、待遇、退休等等）；5、文化教育權(quán)；6、執(zhí)行公務(wù)權(quán)；7、救濟(jì)權(quán)；8、人身權(quán)。其有權(quán)利包括身份權(quán)、執(zhí)行公務(wù)權(quán)、特別的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利；一般權(quán)利包括平等權(quán)、政治權(quán)利和自由、部分社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化教育權(quán)利、救濟(jì)權(quán)、人身權(quán)。
4、公務(wù)員的權(quán)利與救濟(jì)
“沒有救濟(jì)，就沒有權(quán)利”。有權(quán)利就必須救濟(jì)，否則權(quán)利難以實現(xiàn)和保障。權(quán)利與救濟(jì)密不可分，是內(nèi)容與形式、實體與程序的關(guān)系。然而，救濟(jì)不同于救濟(jì)權(quán)。救濟(jì)是權(quán)利受到侵犯所采取的事后的補(bǔ)救措施、方式、方法和手段。它以救濟(jì)權(quán)為核心和基礎(chǔ)。如果沒有救濟(jì)權(quán)，它就失去了進(jìn)行救濟(jì)的法律依據(jù)。因此，救濟(jì)權(quán)是一種實體性的權(quán)利，它在程序上可以表現(xiàn)為各種權(quán)利，如告知、抗辯、抵抗、申訴、控告等。對此，各國憲法及公務(wù)員法規(guī)定不一。有的明確規(guī)定了救濟(jì)權(quán)，有的則以控告、申訴權(quán)明確規(guī)定。顯然，不同的規(guī)定，對于權(quán)利保護(hù)的程度和范圍是不同的。同時，由于公務(wù)員的多重身份（法律資格），其救濟(jì)也表現(xiàn)出本身獨有的特點。它與公民權(quán)利救濟(jì)相比較，其法律調(diào)整的范圍廣、大于公民的調(diào)整范圍。因此，我們認(rèn)為其不僅有外部救濟(jì)，而且應(yīng)有內(nèi)部救濟(jì)。即公民權(quán)利的救濟(jì)一般有憲法救濟(jì)、行政救濟(jì)、民事救濟(jì)、刑事救濟(jì)，而公務(wù)員權(quán)利的救濟(jì)不僅限于此（一些國家沒有），而且有內(nèi)部救濟(jì)（即行政系統(tǒng)內(nèi)的申訴和控告）。一個關(guān)鍵而且致命的問題的是：什么情況下適用公民權(quán)利救濟(jì)？什么情況下適用公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)？兩者有無競合的情況？既然我們認(rèn)為，不論公民或是公務(wù)員，都是一種法律資格（身份），那么正確合理地識別他們的身份就是這個問題解決的焦點。對于公務(wù)員由于本身身份的特殊性對其救濟(jì)，應(yīng)優(yōu)于且嚴(yán)于公民的救濟(jì)；其身份競合，救濟(jì)不應(yīng)競合。因為公民是一種相對永久性的身份，而公務(wù)員卻是一個相對穩(wěn)定性的身份。失去或喪失公務(wù)員資格，其只能獲得公民權(quán)利救濟(jì)；反之，以公務(wù)員身份救濟(jì)?；蛘咴诜申P(guān)系中，以公民身份作為法律關(guān)系的主體，則以公民救濟(jì)之；以公務(wù)員身份作為法律關(guān)系的主體，則以公務(wù)員救濟(jì)之。這樣，在對公務(wù)員救濟(jì)時，必然對其身份作識別。只有是在公務(wù)員身份時，其權(quán)利的侵害才得到相應(yīng)的救濟(jì)。
綜上所述，公務(wù)員是“一體兩位”的邏輯范式。一體，既是權(quán)利主體，又是救濟(jì)主體。前者享有以身份權(quán)為核心的權(quán)利內(nèi)容；后者在不同的法律救濟(jì)關(guān)系中，享有不同的救濟(jì)，權(quán)利不同，救濟(jì)不同，前者決定后者。兩位，即權(quán)利——救濟(jì)，也是一對邏輯范式。而這一外現(xiàn)和表征歸根結(jié)底是由權(quán)利的屬性和機(jī)理決定的，從而形成其自身獨有的機(jī)制。因此，我國的公務(wù)員法的制定和構(gòu)建，應(yīng)既容納和凸現(xiàn)權(quán)利和權(quán)力內(nèi)部性之機(jī)理和機(jī)制，又應(yīng)兼容和彰顯其外部性之機(jī)理和機(jī)制，使其內(nèi)部之良性互動和外部之良性互動平衡而又均衡，從而使帕雷托最優(yōu)和納什均衡并存。
【注釋】
[1]（法）孟德斯鳩：《論法的精神》[M]上冊，商務(wù)印書館，1961年版，第154頁（中譯本）
[2]文正邦：《法治政府建構(gòu)論：依法行政理論與實踐研究》[M],北京：法律出版社，2001，12，第7頁。
[3]彼得·布勞：《社會生活中的交換與權(quán)力》，[M],華夏出版社，1988年版，第137頁。
[4]R·H·陶奈：《平等》[M],(倫敦)：艾倫和恩溫出版公司1931年版，第229頁。
[5]（美）博登海默，鄧正來譯：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》[M],（中譯本），中國政法大學(xué)出版社1999年版，第360頁。
[6]文正邦：《論權(quán)力與權(quán)利》[J],載《外國法學(xué)研究》（重慶）1996年，第1期。
[7]孫國華：《法的真諦在于對權(quán)利的保護(hù)》[J]，載《時代評論》1998年創(chuàng)刊號，第79頁。
[8]同[2]，第18頁。
[9]呂世倫、文正邦：《法哲學(xué)論》[M]，北京，中國人民大學(xué)出版社1999年版第322頁。
[10]呂世倫、文正邦主編：《法哲學(xué)論》[M]，北京，中國人民大學(xué)出版社1999年版第324頁。
[11]沈宗靈：《法學(xué)基礎(chǔ)理論》[M]，北京大學(xué)出版社，1987年版，第412頁、414頁。
[12]卓澤淵：《法的價值總論》[M]，人民出版社，2001年9，第25---27頁。
[13]董鑫：《我國公務(wù)員人事權(quán)利訴訟救濟(jì)可行性探索》，[J]載《政法論叢》，2004年8月第4期。
[14]翁岳生：《法治國家之行政法和司法》，[M]月旦出版公司，1994年版，第392頁。
[15]祁少明、周鐵華：《論公務(wù)員與政府的法律關(guān)系》[J]，載《法律評論》2004年第126期。
[16]同[15]。
[17]張淑芳主編：《公務(wù)法教程》，[M]——北京：中國大學(xué)出版社，第44頁。
[18]張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》[M]——北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年7月版第100頁。
[19]同[18]，102頁。
