時(shí)間：2023-03-21 17:13:55
序論：在您撰寫(xiě)行政監(jiān)督論文時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
2013年7月，“中國(guó)海警局”正式掛牌，標(biāo)志著國(guó)家海洋局重組落定，海域多部門(mén)執(zhí)法的時(shí)代正式結(jié)束，同時(shí)也意味著對(duì)國(guó)家海洋局海洋綜合管理權(quán)力的進(jìn)一步擴(kuò)大。海監(jiān)、海警、漁政、緝私隊(duì)伍的并入，擴(kuò)大了海洋局綜合管理的執(zhí)法范圍。也對(duì)海洋執(zhí)法中的行政監(jiān)督提出了更高的要求。在海洋行政監(jiān)督方面，行政監(jiān)督機(jī)制缺失，既不利于解決我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在的海域惡性競(jìng)爭(zhēng)、資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、環(huán)境污染、與海域鄰國(guó)關(guān)系難處等問(wèn)題，也不利于提升海洋局的依法行政效率和公眾形象。
2、海洋行政執(zhí)法人員管理的特殊性
2.1海洋行政執(zhí)法人員工作種類(lèi)特殊。
與陸上行政執(zhí)法不同，海洋環(huán)境和氣候的特殊性決定了海上執(zhí)法的全天候性和不確定性。海上執(zhí)法工作的種類(lèi)繁多，且各項(xiàng)工作專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，需要極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和技能才能勝任。在涉及漁政、海監(jiān)、緝私、海警等跨部門(mén)跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法中，更需要執(zhí)法人員的密切協(xié)作和部門(mén)間的緊密配合。
2.2海洋行政執(zhí)法人員獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善。
執(zhí)法機(jī)制不健全，沒(méi)有法律規(guī)定出海上完善的執(zhí)法范圍和執(zhí)法程序，不僅影響了執(zhí)法任務(wù)的完成的效率，也無(wú)法對(duì)執(zhí)法人員的工作結(jié)果形成有效的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。一些地方執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍人員工資（即基本工資）雖然列入了財(cái)政預(yù)算，但工資的后兩塊（生活補(bǔ)助、津貼）以及日常辦公經(jīng)費(fèi)、辦案經(jīng)費(fèi)還是與經(jīng)濟(jì)任務(wù)和罰沒(méi)收入相掛鉤的情況。一些地方執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍人員工資（即基本工資）列入了財(cái)政預(yù)算，只要還存在經(jīng)濟(jì)任務(wù)的導(dǎo)向，就必然還會(huì)在一定程度上誘導(dǎo)執(zhí)法人員辦案時(shí)注重經(jīng)濟(jì)處罰而偏離執(zhí)法宗旨。
3、海洋執(zhí)法機(jī)制行政監(jiān)督存在的問(wèn)題
3.1機(jī)構(gòu)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督難到位。
海洋執(zhí)法的層級(jí)監(jiān)督，往往需要上下級(jí)多個(gè)執(zhí)法單位的協(xié)作配合。而監(jiān)察機(jī)關(guān)未能獨(dú)立于監(jiān)督對(duì)象，或者受制監(jiān)督對(duì)象，再加上一些工作人員把私人關(guān)系和感情摻雜到工作中來(lái)，直接導(dǎo)致辦案時(shí)間長(zhǎng)、阻力大、難查處、難執(zhí)結(jié)和執(zhí)法監(jiān)察權(quán)威的影響弱。在一些行政監(jiān)督中，一些地方海洋機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)代法從中干預(yù)、說(shuō)情，致使執(zhí)法監(jiān)察工作難以開(kāi)展，層級(jí)監(jiān)督彈性因素強(qiáng)、法治程度低。
3.2行政規(guī)章制定分散聯(lián)合監(jiān)督無(wú)據(jù)可依。
雖然各行政單位都制定了規(guī)范執(zhí)法人員和活動(dòng)的規(guī)章，但現(xiàn)有行政法律規(guī)章的制定主體大都著眼于各自管轄的領(lǐng)域及專(zhuān)業(yè)，如《浙江省海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法人員行為規(guī)范》就是浙江省海洋與漁業(yè)局制定的關(guān)于海監(jiān)漁政執(zhí)法人員的規(guī)范性文件，這種專(zhuān)業(yè)性規(guī)范適用范圍窄，對(duì)其他海洋行政人員管理不能起到約束的作用甚至?xí)嗷_突。雖然倡導(dǎo)聯(lián)合執(zhí)法，但由于缺乏一個(gè)有效的權(quán)責(zé)對(duì)等的聯(lián)合辦案監(jiān)督機(jī)制，單靠部門(mén)間領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的關(guān)系和感情來(lái)搞辦案協(xié)作，也沒(méi)有對(duì)“不協(xié)作、不配合、不處理”的追責(zé)制約措施，難以保證聯(lián)合監(jiān)督的效果。地方政府、海洋部門(mén)、海洋執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)在一些問(wèn)題也是相互推諉，拒絕承擔(dān)責(zé)任。由于監(jiān)督主體眾多，溝通、協(xié)調(diào)困難，信息共享性弱、導(dǎo)致分工不明確，更可能會(huì)出現(xiàn)虛監(jiān)、弱監(jiān)、漏監(jiān)等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了行政監(jiān)督的效能和司法的公正性。
3.3社會(huì)監(jiān)督無(wú)規(guī)范輿論監(jiān)督效率低。
人民群眾應(yīng)該是行政監(jiān)督的主體，只有讓民眾的監(jiān)督權(quán)力的權(quán)利落到實(shí)處，才能從根本上把權(quán)力關(guān)在籠子里。而在現(xiàn)實(shí)生活中，人民群眾往往監(jiān)督無(wú)力，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在一些問(wèn)題的受理和處理上，不能讓人民群眾滿(mǎn)意。而輿論監(jiān)督也存在著很大的問(wèn)題，而微博、微信平臺(tái)等網(wǎng)絡(luò)自媒體平臺(tái)雖然給民眾提供了發(fā)生的機(jī)會(huì)，但由于信息真?zhèn)坞y辨，呈現(xiàn)視角不同等種種客觀(guān)原因，往往不僅不能有效監(jiān)督海洋行政行為，還會(huì)起到事倍功半，激化社會(huì)矛盾的負(fù)面效果。
4、完善海洋執(zhí)法機(jī)制行政監(jiān)督的建議
4.1從基層建立起完善海洋執(zhí)法層級(jí)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
建立和健全基層海洋基層監(jiān)督層級(jí)網(wǎng)絡(luò)，建立行政監(jiān)督的單線(xiàn)垂直的監(jiān)察機(jī)制，建立獨(dú)立于監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)察機(jī)關(guān)，與同級(jí)行政部門(mén)地位平等。建立并實(shí)行執(zhí)法人員的行政執(zhí)法責(zé)任制、動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制、案件終身負(fù)責(zé)制、錯(cuò)案責(zé)任追究制，全面強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察工作責(zé)任，真正把監(jiān)督落到實(shí)處。在考核獎(jiǎng)懲中，要加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)執(zhí)法工作的檢查考核，并嚴(yán)格按照考核情況實(shí)行獎(jiǎng)懲。對(duì)違法案件查處不力的單位取消評(píng)先評(píng)優(yōu)資格，暫停該地區(qū)用海審核報(bào)批。通過(guò)明確落實(shí)獎(jiǎng)懲提高執(zhí)法監(jiān)督權(quán)威性，不斷完善基層海洋執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，杜絕行政特權(quán)人員、隨意執(zhí)法、的情況。
4.2訂立統(tǒng)一規(guī)則監(jiān)督聯(lián)合執(zhí)法。
國(guó)家海洋局重組后，擴(kuò)大了海洋局綜合管理的執(zhí)法范圍，基層執(zhí)法的合作越來(lái)越緊密。這一現(xiàn)狀加速了對(duì)宏觀(guān)制度規(guī)章的需求。制定一部聯(lián)合執(zhí)法管理監(jiān)督細(xì)則，既可以保證執(zhí)法者的行動(dòng)合法有效，提高執(zhí)法效率，也可以讓司法機(jī)關(guān)有法可依。這樣對(duì)執(zhí)法者和違法者都有一個(gè)交代。也讓有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的觀(guān)念深入人心。
4.3設(shè)立獨(dú)立的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮人大和政協(xié)監(jiān)督。
2010年6月25日新修訂了《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，但我國(guó)的行政監(jiān)察的現(xiàn)狀還是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子的管理狀況，真正獨(dú)立的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)并不存在。有效的監(jiān)督必須以監(jiān)督客體切實(shí)處于監(jiān)督主體的監(jiān)督之下為前提，并且監(jiān)督主體的監(jiān)督活動(dòng)不受監(jiān)督客體的直接制約和干擾，只有讓行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)分立開(kāi)來(lái)，才能在真正意義上發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用和初衷。在基層海洋執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)中，可邀請(qǐng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的黨、人大、政協(xié)的代表、委員召開(kāi)座談會(huì)，向他們介紹工作，讓他們了解情況。聘請(qǐng)他們作為義務(wù)監(jiān)督員，通過(guò)權(quán)威監(jiān)督部門(mén)把民主監(jiān)督工作引向深入，以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的全面監(jiān)督的局面。
4.4加強(qiáng)司法監(jiān)督與群眾監(jiān)督相統(tǒng)一。
1．非法行醫(yī)未能根本遏制
非法行醫(yī)首先以無(wú)證行醫(yī)最為常見(jiàn)，主要是未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》“黑診所”的診療活動(dòng)，與無(wú)行醫(yī)資格的游醫(yī)、假醫(yī)，以及借助虛假宣傳招搖撞騙，或打著醫(yī)學(xué)科研、包治神效等幌子誤導(dǎo)和欺騙患者的診療活動(dòng)；其次是醫(yī)療機(jī)構(gòu)聘用非衛(wèi)生技術(shù)人員行醫(yī)，或者出租、承包科室，超出許可登記范圍執(zhí)業(yè)，利用B超非法鑒定胎兒性別，及選擇性別地進(jìn)行終止妊娠手術(shù)等行為。非法行醫(yī)未能從根本上遏制，還與一些群眾就醫(yī)安全意識(shí)不強(qiáng)，加上科普知識(shí)缺乏，貪圖方便、省錢(qián)、省事，特意到非法行醫(yī)處就診或自愿接受其治療存在直接關(guān)系。監(jiān)督機(jī)構(gòu)在處罰取締中就常因?yàn)榉ú回?zé)眾而不了了之。統(tǒng)計(jì)顯示，近十年來(lái)全國(guó)各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共取締無(wú)證行醫(yī)達(dá)25．1萬(wàn)戶(hù)次，吊銷(xiāo)醫(yī)師個(gè)人行醫(yī)證照1110張，有3201戶(hù)的醫(yī)療執(zhí)業(yè)許可證被吊銷(xiāo)。值得注意的是，基層非法行醫(yī)行列中還包括一些由于制度變革未及時(shí)規(guī)范的無(wú)證診所與行醫(yī)人員。此類(lèi)診所與人員又分為兩類(lèi)，一類(lèi)是1994年原衛(wèi)生部頒布實(shí)施《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）前已取得衛(wèi)生行政部門(mén)登記許可證照者，由于《條例》未對(duì)他們?nèi)绾斡行с暯舆^(guò)渡作出明確規(guī)定，《條例》實(shí)施后又因其本身年齡大、文化程度低等原因至今仍未取得執(zhí)業(yè)資格，從而導(dǎo)致一直處于無(wú)證行醫(yī)狀態(tài)。另一類(lèi)是隨著城鎮(zhèn)化改革的加快，近些年來(lái)許多地方的村子改為居民區(qū)，原已取得醫(yī)療執(zhí)業(yè)資格的鄉(xiāng)村醫(yī)生，必需按照在城鎮(zhèn)實(shí)行的《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》申領(lǐng)新證，不再適用《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》。而這些村改居后的鄉(xiāng)村醫(yī)生，大多也受年齡與文化程度限制很難考領(lǐng)醫(yī)師資格證書(shū)，因此也無(wú)法取得執(zhí)業(yè)許可證。結(jié)果，這些診所和人員都變成無(wú)證行醫(yī)。而他們實(shí)際上長(zhǎng)期就在本地行醫(yī)為生，得到當(dāng)?shù)厝罕姷恼J(rèn)可，加上當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需要，要加以取締都比較困難，進(jìn)行也有難度。事實(shí)上他們與社會(huì)上到處流竄的非法行醫(yī)者有所區(qū)別，屬于歷史遺留問(wèn)題，如何處置還待進(jìn)一步研究。但無(wú)論怎么說(shuō)，非法行醫(yī)的泛濫，特別是那些招搖撞騙的江湖郎中到處流竄，近些年來(lái)已引起社會(huì)公憤。一是它威脅著人民群眾的身心健康和生命安全。由于大多數(shù)都沒(méi)有行醫(yī)資質(zhì)，沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)設(shè)備，缺乏醫(yī)療防范意識(shí)和急救措施，以及藥品來(lái)源不明和質(zhì)量低劣，導(dǎo)致醫(yī)療事故頻發(fā)，對(duì)就診者造成傷害，甚至給患者造成無(wú)法挽回的嚴(yán)重后果。二是它擾亂了正常的醫(yī)療市場(chǎng)秩序。非法行醫(yī)者常常以營(yíng)利為目的，隨便設(shè)點(diǎn)開(kāi)設(shè)診療科目。這些行醫(yī)點(diǎn)雖然投資少，條件差，設(shè)施簡(jiǎn)陋，卻收益快，可以逃避衛(wèi)生執(zhí)法人員的檢查，迅速擠占醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)，造成衛(wèi)生市場(chǎng)的不對(duì)稱(chēng)性，擾亂醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)管理秩序。三是它增加醫(yī)療糾紛概率和影響社會(huì)穩(wěn)定。非法行醫(yī)者往往無(wú)法保證醫(yī)療質(zhì)量，誤診、漏診經(jīng)常發(fā)生，常常延誤疾病的最佳治療時(shí)機(jī)，從而導(dǎo)致嚴(yán)重后果，造成醫(yī)患沖突頻頻出現(xiàn)，并由于缺乏有效監(jiān)管，一旦發(fā)生事故糾紛，往往溜得很快，采取逃跑與躲避的方式，極易引發(fā)。
2．虛假醫(yī)療廣告監(jiān)控不力
虛假醫(yī)療廣告泛濫，是長(zhǎng)期以來(lái)公眾對(duì)有些媒體與醫(yī)療機(jī)構(gòu)罔顧社會(huì)公德的一大不滿(mǎn)。由于受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，這一嚴(yán)重危害人民群眾的現(xiàn)象幾度泛濫成災(zāi)，甚至像魚(yú)鱗片一般貼滿(mǎn)大街小巷與居民住房的樓房門(mén)壁。后來(lái)雖然幾經(jīng)懲罰打擊有所收斂，但時(shí)下仍不時(shí)有醫(yī)療單位與一些媒體唯利是圖，見(jiàn)利忘義，置國(guó)家法律法規(guī)和道德準(zhǔn)則于不顧而見(jiàn)諸報(bào)刊電視，引誘病急亂投醫(yī)者上鉤。比如，福州市衛(wèi)生監(jiān)督所聯(lián)合工商部門(mén)曾對(duì)醫(yī)療廣告市場(chǎng)進(jìn)行過(guò)一次較大規(guī)模的整治，共監(jiān)督檢查醫(yī)療廣告52件，其中違規(guī)的達(dá)39件，占75％。違規(guī)廣告行為主要表現(xiàn)有：未經(jīng)批準(zhǔn)擅自刊登，擅自變更醫(yī)療廣告證明內(nèi)容，夸大宣傳藥品或療法的功能、療效，文句中出現(xiàn)根本不存在或不可能做到的醫(yī)效，如“祖?zhèn)髅胤健?，“藥到病除”，“名醫(yī)傳授”，“治愈各種疑難雜癥”等用語(yǔ)，或者出現(xiàn)“XX博士、專(zhuān)家”等醫(yī)學(xué)高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)頭銜。時(shí)下，隨著人們經(jīng)濟(jì)收入和物質(zhì)生活水平的提高，愛(ài)美之心趨于普遍，一些行醫(yī)者則開(kāi)始做起非法醫(yī)學(xué)美容、美體服務(wù)牟取暴利的美夢(mèng)而進(jìn)行虛假宣傳，在一些媒體上明目張膽地自吹自擂，誤導(dǎo)消費(fèi)，這是基層衛(wèi)生行政監(jiān)督值得警惕的又一個(gè)新動(dòng)向。
二、監(jiān)督不到位的主要原因在于體制本身還不健全
從實(shí)際情況看，基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督中存在的上述問(wèn)題，都無(wú)不與監(jiān)督體制存在漏洞缺失有關(guān)。
1．相關(guān)法律法規(guī)仍有缺失
自從上世紀(jì)八十年代各領(lǐng)域開(kāi)始全面改革開(kāi)放以來(lái)，新出臺(tái)的醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章相當(dāng)多，但由于新情況不斷出現(xiàn)，以及時(shí)間跨度大等原因，導(dǎo)致其中有些法規(guī)變得相對(duì)滯后，相互難以銜接，甚至出現(xiàn)矛盾，不能切實(shí)解決醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)行業(yè)冒出的新問(wèn)題，難以對(duì)一些違法違規(guī)行為起到規(guī)范作用。例如，《條例》是1994年頒布的，其中有些內(nèi)容就與后來(lái)的實(shí)際情況不相適應(yīng)。如向社會(huì)開(kāi)放的部隊(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管職權(quán)的歸屬問(wèn)題，醫(yī)療機(jī)構(gòu)區(qū)域設(shè)置規(guī)劃與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題，危重病人因某種原因拒絕搶救的醫(yī)院法律責(zé)任問(wèn)題等，《條例》當(dāng)時(shí)都沒(méi)有作出明確規(guī)定。還如，《條例》的某些條款與后來(lái)新的一些相關(guān)法律規(guī)定銜接不緊，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)的犯罪行為與《刑法》的規(guī)定不太一致，《條例》規(guī)定的衛(wèi)生技術(shù)人員與《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》中關(guān)于醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格的規(guī)定存在矛盾，醫(yī)療廣告與藥品宣傳廣告的專(zhuān)門(mén)法規(guī)與《藥品管理法》和《廣告法》之間有的條款前后不對(duì)應(yīng)等等。此外，近些年來(lái)的一些新形式的衛(wèi)生醫(yī)療活動(dòng)，法規(guī)上尚存在空白，無(wú)法可依。如社會(huì)上以義診、體檢、免費(fèi)體檢等名目，從事醫(yī)療活動(dòng)、推銷(xiāo)藥品及各種治療儀器械等現(xiàn)象，就找不到明確的法律規(guī)定。又如，《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》到底適用不適用無(wú)醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書(shū)人員，《條例》中的“醫(yī)療機(jī)構(gòu)”究竟怎么界定，以及這兩個(gè)法規(guī)在取締、打擊非法（無(wú)證）行醫(yī)行為時(shí)調(diào)整范圍怎么認(rèn)定等，在執(zhí)法過(guò)程中也都爭(zhēng)議很大。再如，在《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《條例》及其《實(shí)施細(xì)則》中，均未對(duì)被衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)收后的藥品器械的保存處置作出相應(yīng)規(guī)定。因此，盡快填補(bǔ)或完善有關(guān)法規(guī)，也是當(dāng)前加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的一大迫切需要。
2．機(jī)構(gòu)與職能尚未理順
目前全國(guó)承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督職能的主體有兩種，一種是衛(wèi)生行政部門(mén)，由衛(wèi)生廳（局）的醫(yī)政部門(mén)直接進(jìn)行監(jiān)督管理，另一種是移交或部分委托給專(zhuān)門(mén)的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。例如對(duì)醫(yī)療市場(chǎng)的執(zhí)法監(jiān)督移交給衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置審批和校驗(yàn)工作仍留在衛(wèi)生行政部門(mén)。不同的省市主體不同，同一省市的縣區(qū)也不盡相同。體制的不統(tǒng)一，執(zhí)法分散，使監(jiān)督有時(shí)無(wú)法有效統(tǒng)一實(shí)施，監(jiān)管效率變低，力度減弱，效果轉(zhuǎn)差。機(jī)構(gòu)與職能沒(méi)有理順，也使得衛(wèi)生監(jiān)督在日常工作中與公安、工商、藥監(jiān)等部門(mén)的綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)變難。在實(shí)際生活中，醫(yī)療衛(wèi)生行為常常涉及房屋出租、流動(dòng)人員管理，及計(jì)劃生育、醫(yī)療廣告、藥品管理、醫(yī)療糾紛等問(wèn)題，甚至涉嫌非法行醫(yī)罪的立案查處等，都與這些部門(mén)的履行監(jiān)管職責(zé)有關(guān)。如果本系統(tǒng)自身都不統(tǒng)一，政出多門(mén)，各自為政，那與其他部門(mén)密切配合就會(huì)變得更加困難。我國(guó)目前專(zhuān)門(mén)從事衛(wèi)生行政監(jiān)督工作的人員共有以下三種身份：第一種，實(shí)行公務(wù)員管理，約占3．3％；第二種，參照公務(wù)員管理，約占16．3％；其余絕大部分屬于事業(yè)單位編制。衛(wèi)生監(jiān)督人員身份的多樣化，反映了衛(wèi)生行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位不統(tǒng)一，難以制訂統(tǒng)一的法律法規(guī)，也表現(xiàn)了衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的不徹底。當(dāng)然，把其中大量人員列為事業(yè)編制，從政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的角度考慮有道理，但對(duì)于衛(wèi)生行政監(jiān)督而言，如果長(zhǎng)期名份不全或沒(méi)有名份，肯定會(huì)給工作帶來(lái)不利影響。眾所周知，我們的醫(yī)院多數(shù)是公辦，如果對(duì)他們實(shí)施監(jiān)督的不是行政部門(mén)及其公職人員，就有“名不正，言不順”之嫌，工作也較難開(kāi)展。同時(shí)，在實(shí)施衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中由于身份不明確，權(quán)威性必然受影響，乃至引起暴力抗法。
3．隊(duì)伍和人員數(shù)量素量缺保證
由于對(duì)衛(wèi)生行政監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和人員編制沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，這一方面基層存在的第一個(gè)普遍問(wèn)題就是執(zhí)法力量不足。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)衛(wèi)生行政監(jiān)督人員雖然達(dá)94000多人，但越往任務(wù)更為具體艱巨的基層人數(shù)反而越少。以福建而例，目前省衛(wèi)生監(jiān)督所編制80人，在編70人；南平市50人，在編42人；到了延平區(qū)這一級(jí)，編制反倒僅18人，因人手不夠，只好聘請(qǐng)4個(gè)兼職人員。據(jù)此可以看出，越是基層缺編越明顯?；鶎又苯用鎸?duì)成千上萬(wàn)個(gè)監(jiān)督對(duì)象，五花八門(mén)的醫(yī)療活動(dòng)，監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)十分繁重，不僅要承擔(dān)縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（居）的醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作，而且還要承擔(dān)傳染病和其它衛(wèi)生監(jiān)督工作。在人員嚴(yán)重不足的情況下，要使監(jiān)督工作的質(zhì)量有保證，就需要每名監(jiān)督人員付出更大努力。實(shí)際上由于人手緊，基層很多衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)長(zhǎng)年疲于應(yīng)付，難以積極有效地對(duì)越來(lái)越多的行醫(yī)人員與頻繁的行醫(yī)活動(dòng)實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)督，與政府和社會(huì)的要求也就常存差距。根據(jù)《衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)與發(fā)展研究報(bào)告》測(cè)算，按照履行職責(zé)的需要，基層衛(wèi)生監(jiān)督人員與實(shí)際需要之間普遍存在34％以上的缺口。尤其在當(dāng)前需要集中力量切實(shí)整治醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)秩序之際，人員數(shù)量不足顯得尤為突出。若不能得到及時(shí)解決，監(jiān)督不力，監(jiān)督覆蓋率低，監(jiān)督質(zhì)量不高就難以避免。基層衛(wèi)監(jiān)隊(duì)伍人員存在的再一個(gè)問(wèn)題是素質(zhì)整體不高?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督始于改革開(kāi)放以后，起步晚，起點(diǎn)低。上世紀(jì)九十年代初，各縣區(qū)衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督所成立以前，公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法由各地防疫部門(mén)承擔(dān)，醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍，職責(zé)主要由各地衛(wèi)生行政部門(mén)醫(yī)政科承擔(dān)。此后按上級(jí)要求實(shí)行機(jī)構(gòu)改革以后，各地剛成立的衛(wèi)生監(jiān)督所為解決工作人員問(wèn)題，采取權(quán)宜之計(jì)，一部分人直接從原衛(wèi)生防疫站劃轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，但他們以前從事的都是公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督比較陌生。另外，則降低準(zhǔn)入門(mén)檻，放寬錄用要求，從外單位調(diào)入或從社會(huì)錄用。由于這一歷史原因，迄今為止，基層衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍總體上學(xué)歷層次偏低，知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，專(zhuān)業(yè)人才缺乏，能力素質(zhì)普遍有待提高。不少人是改革之初涌入衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍的，甚至是無(wú)大學(xué)學(xué)歷、無(wú)職稱(chēng)、無(wú)專(zhuān)業(yè)技術(shù)的“三無(wú)”人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年時(shí)縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督員中曾有43．3％僅是中專(zhuān)或高中學(xué)歷。少數(shù)學(xué)歷高知能強(qiáng)的年輕人由于社會(huì)地位不高、收入少而外流，呈現(xiàn)人才流失的“剪刀差”趨勢(shì)，使隊(duì)伍構(gòu)成更不合理。加上崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作沒(méi)有到位，外出學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)偏少，即使沒(méi)有流出，也是知識(shí)更新慢，觀(guān)念陳舊，工作在低水平重復(fù)。工作人員知識(shí)能力這種結(jié)構(gòu)顯然很不適應(yīng)新形勢(shì)下醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的需要。
4．經(jīng)費(fèi)投入不足
基層衛(wèi)生行政監(jiān)督目前存在的又一突出問(wèn)題是財(cái)政投入不足。衛(wèi)生行政監(jiān)督屬于純公共產(chǎn)品，理應(yīng)全部由公共財(cái)政埋單。但基層各地政府的財(cái)政投入普遍偏少，使執(zhí)法監(jiān)督工作連必備的交通、采證等物力配備都存在缺口，直接導(dǎo)致監(jiān)督頻次不夠，覆蓋面不廣，監(jiān)督質(zhì)量得不到保證。另一方面，也使得衛(wèi)生監(jiān)督人員的勞動(dòng)價(jià)值得不到應(yīng)有體現(xiàn)，有的地方甚至連人員工資都沒(méi)有保障。為彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)困難，有的縣區(qū)只好巧立名目，靠行政收費(fèi)來(lái)補(bǔ)充。據(jù)權(quán)威人士調(diào)查，長(zhǎng)期以來(lái)基層政府對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督的籌資職能?chē)?yán)重缺位，由財(cái)政完全提供經(jīng)費(fèi)的僅占所調(diào)查機(jī)構(gòu)總數(shù)的18．2％，有35．8％的基層政府只承擔(dān)衛(wèi)生監(jiān)督活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的50％，有0．5％的機(jī)構(gòu)國(guó)家財(cái)政完全沒(méi)有投入。即使在能夠完全承擔(dān)的地方，其投入也離切實(shí)履行監(jiān)督職能的需要有較大差距。有學(xué)者調(diào)查溫州市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)財(cái)政情況后指出，目前衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的預(yù)算外收入占到其全部收入的30．46％（審批、監(jiān)測(cè)、培訓(xùn)、體檢、檢驗(yàn)、罰返等），地市級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)財(cái)政撥款的87％用于人員和社保經(jīng)費(fèi)，縣市級(jí)則超出100％，幾乎沒(méi)有任何業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。經(jīng)費(fèi)缺乏保障，導(dǎo)致很多基層所站平時(shí)要用較多精力搞創(chuàng)收來(lái)維持業(yè)務(wù)工作開(kāi)展和職工福利待遇，不能認(rèn)真全面地開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)，有時(shí)連正常的監(jiān)督行動(dòng)都顧不上。當(dāng)然，不可否認(rèn)，衛(wèi)生監(jiān)督體制還不健全也不排除其他一些社會(huì)不良因素的影響。比如，由于醫(yī)政監(jiān)督工作所管理的對(duì)象絕大部分是本系統(tǒng)的單位和人員，關(guān)系網(wǎng)錯(cuò)綜復(fù)雜，人情壓力重重，在監(jiān)督中有的人難以突破“關(guān)系網(wǎng)”、“人情網(wǎng)”的壓力，認(rèn)為走走過(guò)場(chǎng)、擺擺樣子就行了，不必動(dòng)真格。于是，實(shí)施約束、申誡或處罰，有時(shí)表面看非常嚴(yán)厲，力度很大，處罰金額不小，但隨著工作的難度的增加，被監(jiān)督者抵觸情緒趨大，“雷聲大雨聲小”、“君子動(dòng)口不動(dòng)手”等現(xiàn)象也就隨之出現(xiàn)。開(kāi)始時(shí)是聲勢(shì)浩大，聲色俱厲，到后來(lái)則虎頭蛇尾，一切好商量，隨意性變大，個(gè)人感彩漸濃。變成執(zhí)法雖嚴(yán)效果卻差，影響監(jiān)督的公信度與有效性。
三、福建省南平延平區(qū)的實(shí)證分析
延平區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督雖然與全國(guó)一樣已大體走上軌道，并頗有成效，但存在問(wèn)題及成因也十分明顯，較有代表性。
1．監(jiān)管的體制性矛盾突出
自2010年開(kāi)始到現(xiàn)在，南平市的10個(gè)縣（市、區(qū)）中只有1個(gè)將醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政許可和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法全部移交衛(wèi)生監(jiān)督所，有4個(gè)只是將醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法移交給衛(wèi)生監(jiān)督所，有2個(gè)只將打擊非法行醫(yī)專(zhuān)項(xiàng)整治工作移交給衛(wèi)生監(jiān)督所，其余的3個(gè)縣（市、區(qū)）則仍全部留在衛(wèi)生局。這種不一致的情況使各縣（市、區(qū)）執(zhí)法主體多元化，執(zhí)法主體與執(zhí)法隊(duì)伍分離，執(zhí)法模式不統(tǒng)一，常導(dǎo)致衛(wèi)生監(jiān)督職能時(shí)有交叉，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不一，執(zhí)法尺度不一，工作要求不一，辦事效率不高，難以有效地集中力量統(tǒng)一行動(dòng)，以爭(zhēng)取更為有效的監(jiān)督效果。在延平區(qū)，由于對(duì)區(qū)內(nèi)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理職能權(quán)限大多仍保留在區(qū)衛(wèi)生局手中，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置和許可審批注冊(cè)、登記等，所以，區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所為了監(jiān)督的權(quán)威性，在監(jiān)督中便多以其名義行使職能。這樣，監(jiān)與管脫節(jié)，關(guān)系變得十分不順，監(jiān)督顯得缺乏力度，無(wú)法從源頭上控制醫(yī)療衛(wèi)生事故苗頭。衛(wèi)生局對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生活動(dòng)既管理又監(jiān)督，實(shí)則是自管自監(jiān)，“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”，監(jiān)督執(zhí)法也就勢(shì)必“打折扣”。如在對(duì)一些醫(yī)療衛(wèi)生行為實(shí)施監(jiān)督時(shí)，有的醫(yī)務(wù)人員就認(rèn)為都是一個(gè)系統(tǒng)的，何必那么較真。還如，對(duì)監(jiān)督執(zhí)法人員提出的意見(jiàn)，有的醫(yī)務(wù)人員就不夠重視，能應(yīng)付就應(yīng)付。結(jié)果，都使得有關(guān)衛(wèi)生法律法規(guī)在本系統(tǒng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)貫徹不到位，難落實(shí)。
2．監(jiān)督執(zhí)法主體力量薄弱
目前延平區(qū)轄區(qū)人口約50萬(wàn)，屬于監(jiān)督對(duì)象的醫(yī)療機(jī)構(gòu)共有292個(gè)，其中醫(yī)院2家，疾病預(yù)防控制中心1家，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（或站）18家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生14家，村衛(wèi)生所230家，個(gè)體診所及其它醫(yī)療機(jī)構(gòu)27家。同時(shí)，全區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、傳染病衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生和放射衛(wèi)生等也離不開(kāi)相應(yīng)的監(jiān)管。而區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所目前在崗的18人中女性占17個(gè)，其中有醫(yī)學(xué)預(yù)防本科學(xué)歷的僅1人，護(hù)理專(zhuān)業(yè)專(zhuān)科畢業(yè)的1人，其余皆為中專(zhuān)以下非專(zhuān)業(yè)學(xué)歷人員。面對(duì)需要實(shí)施有效監(jiān)督的大量機(jī)構(gòu)和人員，衛(wèi)監(jiān)所人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平時(shí)常有點(diǎn)跟不上；加上體制不順，以及知識(shí)更新機(jī)會(huì)少，經(jīng)費(fèi)不足，監(jiān)督手段落后，完成各項(xiàng)監(jiān)督任務(wù)就經(jīng)常顯得吃力繁重。無(wú)可否認(rèn)，延平區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督有時(shí)難以到位也存在一些客觀(guān)原因。例如，監(jiān)管對(duì)象多數(shù)分散在偏僻的農(nóng)村，且多路途較遠(yuǎn)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院普遍“缺醫(yī)少護(hù)”，常不得不使用一些非衛(wèi)技人員，有時(shí)默認(rèn)超許可診療活動(dòng)，監(jiān)督中出現(xiàn)疏漏等就在所難免。還比如，現(xiàn)在的一些無(wú)證診所流動(dòng)性極大．一般都隱藏于城鄉(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)村及居民區(qū)的樓院內(nèi)，非法執(zhí)業(yè)者又多為外來(lái)流動(dòng)人口，居無(wú)定所，來(lái)去無(wú)蹤。為逃避執(zhí)法部門(mén)的打擊，他們往往采用“游擊戰(zhàn)術(shù)”，經(jīng)常在住處附近變更診療場(chǎng)所，且診療場(chǎng)所與藥品存放處也不在同一地點(diǎn)，這也給衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員查處帶來(lái)一定的難度，當(dāng)衛(wèi)生執(zhí)法人員離開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)后，他們又照舊行醫(yī)，無(wú)法加以取締。
四、加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的對(duì)策思考
為了更好保障人民群眾的生命安全和身體健康，深化基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，建立健全其相關(guān)法律法規(guī)與執(zhí)法監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、合理用藥以及醫(yī)療廣告等實(shí)施的有效監(jiān)管，顯然勢(shì)在必行，十分迫切。
1．規(guī)范監(jiān)督責(zé)任，理順監(jiān)督職能
實(shí)踐說(shuō)明，基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督在實(shí)際工作中存在缺位、錯(cuò)位和越位現(xiàn)象，原因之一是執(zhí)行主體不一致，上下工作不對(duì)口，信息溝通不暢。因此，首先應(yīng)該進(jìn)一步明確衛(wèi)生行政部門(mén)和衛(wèi)生行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自的職能，統(tǒng)一實(shí)行管監(jiān)分離，政事分開(kāi)，各司其職，將衛(wèi)生監(jiān)督所作為衛(wèi)生行政部門(mén)內(nèi)的一個(gè)職能機(jī)構(gòu)，或者作為單列的行政機(jī)構(gòu)。今后我國(guó)事業(yè)單位改革的一個(gè)方向，就是要把完全承擔(dān)行政職能的單位轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。這樣，既有利于切實(shí)解決執(zhí)法主體不清、職能交叉等問(wèn)題，也有利于衛(wèi)生行政部門(mén)抓好行業(yè)管理，真正當(dāng)好“裁判員”，提高行政效率。如果再繼續(xù)什么“委托執(zhí)法”，顯然無(wú)益于減少行政管理重復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)及消除多頭執(zhí)法等弊端，也不符合事業(yè)體制改革的趨勢(shì)。理順了機(jī)構(gòu)和職能的關(guān)系，監(jiān)督人員目前存在的身份混亂問(wèn)題，就可名正言順地加以統(tǒng)一，即宜于一律轉(zhuǎn)為行政編制，人員實(shí)行公務(wù)員管理。改制后由于同樣都由財(cái)政開(kāi)支，不但不會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，還有利于整合衛(wèi)生資源和轉(zhuǎn)變行政職能，提高行政監(jiān)督效率?，F(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政管理改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是將政府的決策與執(zhí)行職能逐步分開(kāi)，縮小政府組成部門(mén)及其決策人員的規(guī)模，適當(dāng)擴(kuò)大行政執(zhí)行人員規(guī)模，進(jìn)而提高行政決策科學(xué)性，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)監(jiān)督力度。
2．加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)
基層的衛(wèi)生監(jiān)督工作也要靠人來(lái)做。建設(shè)一支能適應(yīng)醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)需要的結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)過(guò)硬、業(yè)務(wù)精湛、廉潔自律、秉公執(zhí)法和辦事高效的監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍，是搞好基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作和保障人民健康的關(guān)健。因此，首先應(yīng)該滿(mǎn)足監(jiān)督人員數(shù)量的合理需要，參照原衛(wèi)生部關(guān)于按“轄區(qū)每萬(wàn)名常住人口配備1－1．5名衛(wèi)生監(jiān)督員的標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算所需衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員編制”的規(guī)定，配足配齊工作人員。其次要調(diào)整衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，增加臨床醫(yī)學(xué)、法律學(xué)、公共衛(wèi)生管理學(xué)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)的人員，讓熟悉醫(yī)療流程、懂得醫(yī)療市場(chǎng)管理的專(zhuān)業(yè)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作，提高監(jiān)督效率。為此，一要嚴(yán)格把好入口關(guān)，聘用人員時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照原衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》，把“遵守法律和職業(yè)道德”、”具備衛(wèi)生監(jiān)督相關(guān)的專(zhuān)業(yè)和法律知識(shí)”、“經(jīng)過(guò)衛(wèi)生監(jiān)督員崗位培訓(xùn)并考試合格”、“新錄用人員應(yīng)具有大專(zhuān)以上學(xué)歷”五個(gè)條件作為標(biāo)準(zhǔn)，公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄取，配齊配強(qiáng)隊(duì)伍，從源頭上為建立負(fù)責(zé)任、有活力的衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍奠定基礎(chǔ)，盡快適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)和任務(wù)需要。二要重視培訓(xùn)輪訓(xùn)。基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督涉及面廣，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，即使接受過(guò)高學(xué)歷教育，隨著醫(yī)療知識(shí)和技術(shù)的豐富與發(fā)展也會(huì)老化。所以，為適應(yīng)衛(wèi)生行政監(jiān)督工作的新要求，要通過(guò)各種形式，認(rèn)真實(shí)施原衛(wèi)生部《2005—2010年全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督員教育培訓(xùn)規(guī)劃》，及時(shí)讓他們得到繼續(xù)教育，提高整體素質(zhì)就顯得必不可少。培訓(xùn)輪訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)該重在實(shí)際工作需要，首先是加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高依法監(jiān)督能力；其次是充實(shí)醫(yī)政管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)，真正成為醫(yī)政執(zhí)法監(jiān)督工作的行家里手；同時(shí)重視進(jìn)行“廉潔勤政、執(zhí)法為民”的教育，提升職業(yè)道德境界。
3．規(guī)范執(zhí)法行為，增強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)
與其他行政工作一樣，加強(qiáng)內(nèi)部管理也是保證基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督公正與效率的重要手段。為此，也應(yīng)當(dāng)按照原衛(wèi)生部印發(fā)的《全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作規(guī)范》、《關(guān)于衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任制的若干規(guī)定》等一系列文件規(guī)定，建立明確的責(zé)任制，認(rèn)真履行職責(zé)，做到任務(wù)明確，責(zé)任到人。主要是建立健全規(guī)章制度和工作程序；完善制約機(jī)制，建立關(guān)健崗位輪換和執(zhí)法回避制度；公開(kāi)辦事程序和辦事結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督；強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，保護(hù)和尊重監(jiān)督對(duì)象的合法權(quán)益；大力推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法考核和過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，不斷規(guī)范衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行為，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。此外，由于基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督在針對(duì)具體事情或問(wèn)題時(shí)多涉及到多個(gè)部門(mén)，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行上環(huán)、取環(huán)、結(jié)扎、人流等項(xiàng)目時(shí)涉及到計(jì)生部門(mén)監(jiān)管，藥品、醫(yī)療器械等使用時(shí)涉及到藥監(jiān)部門(mén)監(jiān)督，醫(yī)療廣告時(shí)涉及到工商部門(mén)監(jiān)管，非法行醫(yī)罪查處時(shí)涉及到公安部門(mén)監(jiān)控等，所以，要取得實(shí)效并非只靠衛(wèi)生行政監(jiān)督一家機(jī)構(gòu)就能湊效，更需要相關(guān)部門(mén)的密切配合。這就需要加強(qiáng)各個(gè)相關(guān)部門(mén)的聯(lián)系協(xié)作，建立信息共享，探索協(xié)調(diào)新方法。如鏟除非法行醫(yī)這顆毒瘤，衛(wèi)生行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)固然責(zé)無(wú)旁貸，但如無(wú)公安、藥監(jiān)、工商、監(jiān)察、科技等部門(mén)配合，就很難取得效果。特別在開(kāi)展一些大規(guī)?；蛑卮蟮拇驌舴欠ㄐ嗅t(yī)行動(dòng)中，不僅要成立專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂聯(lián)席會(huì)議制度，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法；而且要加強(qiáng)與基層政府、派出所、村（居）委會(huì)、城管等部門(mén)的聯(lián)系，如嚴(yán)格出租屋管理，嚴(yán)禁屋主租借場(chǎng)地給他人從事非法行醫(yī)活動(dòng)等，才能有效化解監(jiān)督人員孤軍獨(dú)進(jìn)的困境，提高監(jiān)控效率，使非法行醫(yī)無(wú)藏身之地。
4．增加財(cái)政投入，提供必要保障
基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督是純公共服務(wù)，需要公共財(cái)政保障其有效運(yùn)作。因此基層政府都應(yīng)當(dāng)按照原衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》，提供“衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)所需的一切經(jīng)費(fèi)，包括人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)和發(fā)展建設(shè)支出”，按照財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、原衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)補(bǔ)助政策的意見(jiàn)》（財(cái)社12000217號(hào)），在政府預(yù)算中根據(jù)其需要加以合理安排，保證其履行職責(zé)擁有必要經(jīng)費(fèi)。為了使財(cái)政投入得到保障，還應(yīng)該通過(guò)立法形式在法律法規(guī)上得以固定，以防止這一方面的投入出現(xiàn)非常規(guī)形態(tài)變化。同時(shí)，基層衛(wèi)生行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)按時(shí)積極向同級(jí)政府匯報(bào)說(shuō)明工作需要，爭(zhēng)取財(cái)政全額預(yù)算安排的主動(dòng)權(quán)。財(cái)政保障的一個(gè)重要體現(xiàn)是物力保障。針對(duì)目前基層衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍存在建設(shè)面積不達(dá)標(biāo)，快速檢測(cè)設(shè)備數(shù)量不足，執(zhí)法取證工具和辦公設(shè)備性能陳舊，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)落后等嚴(yán)重影響監(jiān)督監(jiān)測(cè)質(zhì)量和執(zhí)法公正性權(quán)威性的現(xiàn)象，基層政府也有責(zé)任按照原衛(wèi)生部關(guān)于《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的配置標(biāo)準(zhǔn)，積極提供監(jiān)督執(zhí)法辦公用房、執(zhí)法車(chē)輛，以及取證與快速檢驗(yàn)的設(shè)備、通訊工具、防護(hù)裝備、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施，為衛(wèi)生監(jiān)督和綜合執(zhí)法提供物質(zhì)保障，從根本上解決“收費(fèi)養(yǎng)人”問(wèn)題。
5．依靠群眾，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督威力
1.確保行政客體合法權(quán)力不受侵犯。
行政自由裁量權(quán)主體和客體存在著嚴(yán)重不對(duì)等關(guān)系，一旦裁量權(quán)被濫用，將會(huì)對(duì)行政客體利益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性損害。只有規(guī)制行政自由裁量權(quán)，才能暢通行政客體維護(hù)自身權(quán)力的渠道，確保行政客體合法權(quán)力不受侵犯，保證行政自由裁量權(quán)的合法合理性。
2.確保政府職能切實(shí)履行。
行政主體是維護(hù)公共利益和個(gè)人利益的矛盾集合體，在權(quán)力的壟斷性和利益性誘惑下，容易導(dǎo)致“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，行政自由裁量權(quán)被行政主體挪作私用。為確保政府職能的切實(shí)履行，必須對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行涵蓋源頭、過(guò)程、結(jié)果的全方位、全過(guò)程監(jiān)督。
二、行政監(jiān)督規(guī)制行政自由裁量權(quán)可行性分析
行政監(jiān)督具有主動(dòng)性、專(zhuān)業(yè)性、綜合性的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，以強(qiáng)制性的國(guó)家政治權(quán)力為后盾獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，從行政自由裁量權(quán)的配備、使用、結(jié)果等方面全程監(jiān)督規(guī)制權(quán)力的使用。
1.以國(guó)家政治權(quán)力作為后盾。
我國(guó)《憲法》和《審計(jì)法》明確規(guī)定“我國(guó)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)——國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)工作獨(dú)立，嚴(yán)格依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人干涉，享有獨(dú)立的財(cái)政、人事權(quán)”，法律法規(guī)的明文規(guī)定為行政監(jiān)督提供了政治可行性。
2.完備的行政監(jiān)督制度。
目前，我國(guó)已經(jīng)建立了完備的行政層級(jí)監(jiān)督制度和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督制度，通過(guò)行政自由裁量文件備案審查批準(zhǔn)、裁量主體資格審查、行政裁量報(bào)告制度等事前監(jiān)督制度；行政裁量執(zhí)法檢查事中監(jiān)督制度以及行政復(fù)議和行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度的事后監(jiān)督制度，全程監(jiān)督行政自由裁量權(quán)的行使。
3.監(jiān)督知識(shí)豐富專(zhuān)業(yè)。
行政監(jiān)督主體由于行政管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)豐富，熟知行政自由裁量權(quán)行使的全過(guò)程，能將專(zhuān)業(yè)技能和監(jiān)督權(quán)力有機(jī)結(jié)合，有效解決行政信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，最大限度減少“行政黑箱”帶來(lái)的監(jiān)督缺失或者監(jiān)督不到位。
三、我國(guó)行政監(jiān)督規(guī)制行政自由裁量權(quán)的完善路徑探討——建立綜合規(guī)制模式
1.事前監(jiān)督規(guī)制:明確裁量范圍。
首先，加強(qiáng)裁量權(quán)力范圍的制度建設(shè)。立法機(jī)關(guān)要出臺(tái)具體而詳實(shí)的法律、法規(guī)，對(duì)行政自由裁量權(quán)的實(shí)施主體、事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、適用依據(jù)、遵循程序等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，所有裁量行為必須依法執(zhí)行。其次，切實(shí)遵守裁量權(quán)的限定性原則。行政管理不應(yīng)進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)領(lǐng)域和公民、法人或者其他組織能合法合理自主解決事項(xiàng)。
2.事中監(jiān)督規(guī)制：裁量基準(zhǔn)制度。
可采取“中間線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)”控制法、“平均值標(biāo)準(zhǔn)”控制法、分格法、漢德公式、“罰款公式”等方法制定裁量基準(zhǔn)。杭州城市管理部門(mén)全國(guó)首創(chuàng)“罰款公式”、福建泉州制定實(shí)施“三級(jí)九等”處罰標(biāo)準(zhǔn)和“比例+固定數(shù)額法+公式法”裁量標(biāo)準(zhǔn)等嘗試提供了有益經(jīng)驗(yàn)。
3.全程監(jiān)督規(guī)制:程序監(jiān)督。
馬克斯·韋伯提出，行政監(jiān)督主體應(yīng)該制定明確詳細(xì)的行政自由裁量權(quán)行使程序。行政裁量主體必須嚴(yán)格依據(jù)制定好的規(guī)則和程序去行使其自由裁量權(quán)。凡是與行政自由裁量權(quán)行使客體相關(guān)的信息，除法律法規(guī)明確規(guī)定要求保密外，其他所有行政自由裁量權(quán)相關(guān)信息都應(yīng)該公開(kāi)。
4.結(jié)果監(jiān)督規(guī)制:裁量責(zé)任制度。
《行政復(fù)議法》是在《行政復(fù)議條例》基礎(chǔ)上修改而成的。它既對(duì)近十年來(lái)行政復(fù)議實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)和完善，也在行政監(jiān)督與救濟(jì)方面進(jìn)行了有益的嘗試和突破。與復(fù)議條例相比較，行政復(fù)議法在四個(gè)方面取得了新進(jìn)展和新突破：行政復(fù)議原則更加全面、準(zhǔn)確；行政復(fù)議范圍明顯擴(kuò)大；行政復(fù)議程序更加便民、公正、合理；進(jìn)一步強(qiáng)化行政復(fù)議的法律責(zé)任。這些進(jìn)展和突破對(duì)進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度，改革行政訴訟制度都具有極其重要的意義。
關(guān)鍵詞行政復(fù)議法行政復(fù)議條例行政監(jiān)督救濟(jì)制度新突破
1999年4月29日，九屆人大常委會(huì)第9次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》。該法是在1990年國(guó)務(wù)院頒布的《行政復(fù)議條例》基礎(chǔ)上修改而成的。它既對(duì)近十年來(lái)行政復(fù)議實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)和完善，也在行政監(jiān)督與救濟(jì)方面進(jìn)行了有益的嘗試和突破。為了全面了解這部法律的新意和特色，本文擬就行政復(fù)議法與復(fù)議條例相比較取得的新進(jìn)展和新突破作一探討。
一、行政復(fù)議原則更加全面、準(zhǔn)確
根據(jù)《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，理論界通常將行政復(fù)議的基本原則概括為合法、及時(shí)、準(zhǔn)確、便民原則，合法性與適當(dāng)性審查原則，不適用調(diào)解原則。①《行政復(fù)議法》對(duì)《行政復(fù)議條例》確定的復(fù)議原則進(jìn)行了增刪與調(diào)整，確定為合法、公正、公開(kāi)、及時(shí)、便民原則，有錯(cuò)必糾原則，保障法律、法規(guī)實(shí)施原則，救濟(jì)原則（司法最終原則）。很明顯，《行政復(fù)議法》刪去了準(zhǔn)確原則，合法性與適當(dāng)性審查原則，不適用調(diào)解原則，增加了公正、公開(kāi)、有錯(cuò)必糾、保障法律法規(guī)實(shí)施以及司法最終原則。這一變化不僅反映出立法技術(shù)水平的進(jìn)一步提高，而且也強(qiáng)調(diào)了公正、公開(kāi)、有錯(cuò)必糾等原則在行政復(fù)議制度中的重要地位。
首先，過(guò)去《行政復(fù)議條例》確定的"準(zhǔn)確原則"的內(nèi)容實(shí)際上已經(jīng)包含在"合法原則"中，復(fù)議活動(dòng)力求準(zhǔn)確是合法原則中認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的題中應(yīng)有之意，故無(wú)需再確定"準(zhǔn)確原則"。
其次，合法性與適當(dāng)審查原則的內(nèi)容已在《行政復(fù)議法》第1條立法目的和第28條行政復(fù)議決定的條款中說(shuō)明，況且它只是復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，作出復(fù)議決定時(shí)需遵循的準(zhǔn)則，故在復(fù)議基本原則中亦無(wú)需單獨(dú)列明。所以，《行政復(fù)議法》刪除了該原則。
再次，不適用調(diào)解原則曾被視為一項(xiàng)獨(dú)立的復(fù)議原則，列于《行政復(fù)議條例》第8條，但根據(jù)復(fù)議機(jī)關(guān)依法復(fù)議、職權(quán)法定的要求，如果《行政復(fù)議法》未授予復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解的職權(quán)，就意味著復(fù)議機(jī)關(guān)只能按《行政復(fù)議法》規(guī)定作出有限的幾種復(fù)議決定，當(dāng)然不能進(jìn)行調(diào)解，也不能以調(diào)解結(jié)案。更何況行政復(fù)議法和原來(lái)的行政復(fù)議條例都允許復(fù)訴申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)，故而，將此項(xiàng)禁止性原則刪除也在情理之中。
值得注意的是，《行政復(fù)議法》刪除以上原則并不意味著上述原則表達(dá)的內(nèi)容也一同被取消，而這些原則的基本含義已經(jīng)明白或暗含在其他原則和法律條文中，無(wú)須單獨(dú)列出。這一變化體現(xiàn)了立法者在運(yùn)用立法技術(shù)方面的成熟與凝練，避免了重復(fù)與拖沓。
除刪除幾項(xiàng)原則外，《行政復(fù)議法》還增加了幾項(xiàng)原則，從行政復(fù)議制度的需要看，這是必要可行的。
首先，增加了"公正原則"。公正原則是指復(fù)議機(jī)關(guān)在行使復(fù)議權(quán)時(shí)應(yīng)公正地對(duì)待復(fù)議雙方當(dāng)事人，不能有所偏擔(dān)。公正原則是行政法中普遍適用的原則。隨著行政立法范圍的擴(kuò)展，越來(lái)越多的行政立法將公正原則確定為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的根本原則，如《行政處罰法》就有規(guī)定?！缎姓?fù)議法》之所以增加該項(xiàng)原則，其原因在于，行政復(fù)議與其他行政司法活動(dòng)一樣，除堅(jiān)持合法原則上，還必須公允、合理、無(wú)偏私，特別在行政自由裁量權(quán)較大的情況下，必須公正復(fù)議，只有做到這一點(diǎn)，才能夠保證復(fù)議制度真正取信于民，發(fā)揮其監(jiān)督與救濟(jì)的作用。
其次，行政復(fù)義法新規(guī)定了"公開(kāi)原則"。所謂公開(kāi)是指行政復(fù)議活動(dòng)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行。從復(fù)議案件的受理、審理、決定都應(yīng)公之于眾，使當(dāng)事人和社會(huì)各界，包括媒體充分了解行政復(fù)議活動(dòng)的具體情況，避免暗籍操作導(dǎo)致腐敗與不公正，增強(qiáng)公眾對(duì)行政復(fù)議的信任度?！缎姓?fù)議法》之所以增加該項(xiàng)原則還在于此前的《行政處罰法》已經(jīng)規(guī)定了該原則，近年來(lái)執(zhí)法司法實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)審判公開(kāi)、檢務(wù)公平、政務(wù)公開(kāi)的呼聲也日益高漲，使得公開(kāi)原則成為行政程序中普通適用的原則。
再次，行政復(fù)議法還增加規(guī)定了"有錯(cuò)必糾原則"。有錯(cuò)必糾是指復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)原行政機(jī)關(guān)行政行為錯(cuò)誤違法的，必須及時(shí)予以糾正。有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)及復(fù)議人員在行政復(fù)議中有違法違紀(jì)行為的，也必須及時(shí)糾正。防止違法行政、濫用復(fù)議權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，保證行政復(fù)議制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
此外，行政復(fù)議法還增加了一項(xiàng)"保障法律法規(guī)實(shí)施原則"。該原則要求行政復(fù)議活動(dòng)不僅要糾正違法不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，且要保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，使有關(guān)的法律法規(guī)得到忠實(shí)的執(zhí)行和落實(shí)。
最后，行政復(fù)議法增加的"司法最終原則"，亦稱(chēng)"救濟(jì)原則"，它是指行政復(fù)議活動(dòng)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督與救濟(jì)的重要方式之一，但不是最終的救濟(jì)方式。當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議決定不服的，除法律規(guī)定的例外情況，均可以向人民法院提起行政訴訟，人民法院經(jīng)審理后作出的終審為發(fā)生法律效力的最終決定。該原則是確定行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的重要準(zhǔn)則。
綜上，《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議基本原則與《行政復(fù)議條例》相比，內(nèi)容更加全面，重點(diǎn)更加突出，表達(dá)方式則顯得十分凝煉，充分反映了行政復(fù)議固有的特點(diǎn)和作用，是對(duì)行政復(fù)議活動(dòng)所遵循的基本準(zhǔn)則的高度概括和抽象。
二、行政復(fù)議范圍明顯擴(kuò)大
《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，最突出的一個(gè)特點(diǎn)就是明顯擴(kuò)大了行政復(fù)議的范圍。根據(jù)《行政復(fù)議條例》不能受理的或立法未明確規(guī)定可以受理的行政復(fù)議案件，依照《行政復(fù)議法》可進(jìn)入行政復(fù)議范圍。行政復(fù)議法是通過(guò)兩種方式擴(kuò)大行政復(fù)議范圍的：一是擴(kuò)大復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政行為的范圍；包括具體行政行為和抽象行政行為；二是擴(kuò)大行政復(fù)議法所保護(hù)的公民、法人或其他組織的權(quán)利范圍。
（一）進(jìn)入行政復(fù)議范圍的具體行政行為明顯擴(kuò)大
《行政復(fù)議條例》將復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政爭(zhēng)議案件列舉為九項(xiàng)，其中主要包括因行政處罰，行政強(qiáng)制措施，侵犯經(jīng)營(yíng)自行為，拒發(fā)許可證執(zhí)照，拒不履行法定義務(wù)，拒不發(fā)放撫恤金，違法要求履行義務(wù)，其他侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議。同時(shí)，又列舉了復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的四項(xiàng)行政行為引起的爭(zhēng)議。《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，擴(kuò)大了行政復(fù)議范圍，主要表現(xiàn)在增加了幾類(lèi)可以申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為，擴(kuò)張解釋了幾類(lèi)可以申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為?！缎姓?fù)議》擴(kuò)充解釋或增加的具體行政行為是：1.將行政處罰行為種類(lèi)按《行政處罰法》作了擴(kuò)充解釋?zhuān)黾恿司?、沒(méi)收違法所得、暫扣許可證、執(zhí)照和幾類(lèi)處罰行為；2.增加了一條關(guān)于行政機(jī)關(guān)變更、中止、撤銷(xiāo)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證引發(fā)的爭(zhēng)議屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；3.增加了行政確權(quán)行為屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；4.增加了行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同行為屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；5.增加了行政機(jī)關(guān)沒(méi)有發(fā)放有關(guān)費(fèi)用屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定。這里有關(guān)費(fèi)用包括社會(huì)保險(xiǎn)金、最低生活保障費(fèi)等；6.增加了對(duì)其他具體行政行為侵犯合法權(quán)益可以申請(qǐng)行政復(fù)議的規(guī)定。很明顯按照《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，對(duì)于上述行為是不能申請(qǐng)復(fù)議或未明確規(guī)定可以申請(qǐng)復(fù)議的，《行政復(fù)議法》將它們明確納入行政復(fù)議范圍是一個(gè)十分顯著的變化，它將行政復(fù)議的監(jiān)督和救濟(jì)范圍大大擴(kuò)展了。
與此同時(shí)，《行政復(fù)議法》又進(jìn)一步限制了復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的事項(xiàng)?！缎姓?fù)議條例》規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的事項(xiàng)為四項(xiàng)，包括行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的抽象行政行為；行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免決定等內(nèi)部行政行為；行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的仲裁調(diào)解或處理行為；國(guó)防外交等國(guó)家行為?！缎姓?fù)議法》將四項(xiàng)不屬于復(fù)議范圍的事項(xiàng)修改為兩項(xiàng)，并規(guī)定了救濟(jì)途徑，即對(duì)行政機(jī)關(guān)行為處分及其他人事處理決定可依法申訴，對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的調(diào)解或其他處理，可依法申請(qǐng)仲裁或向法院。很顯然，《行政復(fù)議法》取消了對(duì)抽象行政行為和國(guó)家行為不能申請(qǐng)行政復(fù)議的限制，從另外一個(gè)角度擴(kuò)展了行政復(fù)議的范圍。
（二）《行政復(fù)議法》啟動(dòng)了對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督審查權(quán)
《行政復(fù)議法》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)行政監(jiān)督救濟(jì)制度進(jìn)入了一個(gè)新發(fā)展階段，特別是關(guān)于抽象行政行為的審查制度，對(duì)于加強(qiáng)和完善我國(guó)行政監(jiān)督救濟(jì)制度具有重要而深遠(yuǎn)的意義。
抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)非特定人制定的，對(duì)后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用性和普遍約束力的規(guī)范性文件。②由于實(shí)施抽象行政行為的主體廣、層次多，上至國(guó)務(wù)院各部委，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有權(quán)制定各類(lèi)效力不一的"紅頭文件"，因此，在實(shí)際生活中它們具有重要影響，是很多行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。與此同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)實(shí)施抽象行政行為的程序少、監(jiān)督弱，也帶來(lái)了一系列群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，一些行政機(jī)關(guān)利用抽象行政行為亂收費(fèi)、亂罰款、不僅嚴(yán)重破壞了法制統(tǒng)一，也損害了國(guó)家和公民個(gè)人的利益，成為人們深?lèi)和唇^的"三亂"之源。其影響之大，涉及面之廣，令人觸目驚心。然而，長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)對(duì)此類(lèi)文件監(jiān)督卻十分薄弱，現(xiàn)行的備案審查制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)起不到有效的監(jiān)督作用。相應(yīng)地，因此類(lèi)文件遭受損害取得救濟(jì)也十分有限。這一現(xiàn)象嚴(yán)重影響了我國(guó)依法行政進(jìn)程，破壞了法制的統(tǒng)一，已經(jīng)到了非解決不可的時(shí)候。這次行政復(fù)議法規(guī)定，公民法人或其他組織在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，如果認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定（除國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、部門(mén)、地方政府規(guī)章之外的各級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件）違法的，可以一并提出審查申請(qǐng)。復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的必須在30天內(nèi)處理，無(wú)權(quán)處理的必須在7日以?xún)?nèi)轉(zhuǎn)送有關(guān)部門(mén)，有權(quán)機(jī)關(guān)必須在60日內(nèi)處理完畢。與以往《行政復(fù)議條例》及有關(guān)法律相比，這一規(guī)具有較強(qiáng)的操作性和實(shí)用性。首先，它直接賦予相對(duì)人對(duì)抽象行政行為要求審查的申請(qǐng)權(quán)，這種申請(qǐng)不同于申訴，也不同于建議,它能夠產(chǎn)生一定的法律后果.即導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)受理與轉(zhuǎn)送該申請(qǐng),審查并處理被申請(qǐng)的規(guī)定。解決了困擾我們多年的對(duì)抽象行政行為監(jiān)督無(wú)法啟動(dòng)的難題。其次，它從法律上明確了復(fù)議機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)的審查職責(zé)。這一職責(zé)不同于或其他方式，而是必須在一定期限審查處理抽象行政行為的義務(wù)。不履行義務(wù)即構(gòu)成失職，須承擔(dān)一定的法律責(zé)任。最后，通過(guò)這種方式監(jiān)督的抽象行政行為范圍十分廣泛，幾乎襄括了除行政法規(guī)與規(guī)章以外的所有抽象行政行為，特別是將部委規(guī)章以外的規(guī)定也納入審查范圍，具有十分重要的意義?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，行政復(fù)議法的這項(xiàng)規(guī)定，開(kāi)了對(duì)抽象行政行為實(shí)施個(gè)案法定監(jiān)督的先河，為今后行政訴訟制度的改革探索出一條新路。
當(dāng)然，行政復(fù)議法的這項(xiàng)規(guī)定引發(fā)了一些新的問(wèn)題，有待復(fù)議實(shí)踐的進(jìn)一步完善。特別是復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為審查決定的性質(zhì)及可訴性等問(wèn)題仍需仔細(xì)研究。比如，國(guó)務(wù)院各部門(mén)及省政府的規(guī)定與規(guī)章應(yīng)如何區(qū)別？復(fù)議機(jī)關(guān)和其他有權(quán)機(jī)關(guān)審查處理違法抽象行政
行為應(yīng)適用什么程度，當(dāng)事人又如何參與表達(dá)意見(jiàn)？復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)了某項(xiàng)抽象行政行為，是否意味著行政機(jī)關(guān)依據(jù)該抽象行為對(duì)其他人實(shí)施的具體行政行為也違法？如何糾正？因此遭受損失的能否要求賠償？對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)抽象行政行為的結(jié)論有異議應(yīng)如何處理？能否對(duì)此提訟？所有這些問(wèn)題，都是行政復(fù)議法實(shí)施前需要明確解釋和研究的，正確處理好這些問(wèn)題，必將有利地貫徹落實(shí)行政復(fù)議法關(guān)于審查抽象行政行為的規(guī)定，有利于遏制行政機(jī)關(guān)亂發(fā)文件的違法行為，真正發(fā)揮行政復(fù)議制度的監(jiān)督與救濟(jì)作用。
筆者認(rèn)為《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為的審查不同于對(duì)具體行政行為的審查，嚴(yán)格地講，它不是一種行政復(fù)議活動(dòng)，而是由行政復(fù)議引發(fā)的對(duì)抽象行政行為的審查活動(dòng)。所以，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序也不同于對(duì)具體行政行為的審查程序。但為了使這種審查活動(dòng)不走過(guò)場(chǎng)，還應(yīng)保證當(dāng)事人書(shū)面或口頭陳述辯論的權(quán)利，提供證據(jù)的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)要求抽象行政行為的實(shí)施機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其行為的合法性。復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為抽象行政行為違法或不適當(dāng)?shù)?，有?quán)予以撤銷(xiāo)或改變。如果某項(xiàng)抽象行政行為被撤銷(xiāo)，那么依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為也會(huì)因違法而被撤銷(xiāo)，但依據(jù)該抽象行政行為對(duì)其他人所作的具體行政行為并不會(huì)因此而自動(dòng)撤銷(xiāo)，仍需當(dāng)事人通過(guò)行政復(fù)議或訴訟方式確認(rèn)具體行為違法，相應(yīng)地，當(dāng)事人因此遭受的損害也不可能自動(dòng)得到賠償，仍需通過(guò)國(guó)家賠償程序獲得救濟(jì)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的處理結(jié)論不同于普通的行政復(fù)議決定，不能簡(jiǎn)單地將其視為具體行政行為，必須視處理的結(jié)論的具體情況而定。如果該處理結(jié)論是維持原抽象行政行為，當(dāng)事人則應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對(duì)依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為尋求行政訴訟救濟(jì)，不宜直接對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)抽象行政行為的審查結(jié)論提訟。換句話(huà)說(shuō)，此類(lèi)處理結(jié)
論不具有可訴性。如果復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或改變了抽象行政行為，則依據(jù)該抽象行政行為所作的具體行政行為必然被撤銷(xiāo)或改變。通常情況下當(dāng)事人自然不會(huì)對(duì)此結(jié)果再提訟。即使，也只是對(duì)具體行政行為提訟。
（三）受行政復(fù)議制度保護(hù)和救濟(jì)的權(quán)利范圍進(jìn)一步擴(kuò)大
《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，它所保護(hù)的權(quán)利范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。過(guò)去《行政復(fù)議條例》所保護(hù)的權(quán)利限于法定的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。該項(xiàng)內(nèi)容體現(xiàn)在《行政復(fù)議條例》第9條第8項(xiàng)規(guī)定中,即公民、法人或者其他組織"認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的"，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利遭受侵害的，《行政復(fù)議條例》沒(méi)有明確規(guī)定可以申請(qǐng)復(fù)議，這就意味著此類(lèi)權(quán)利不受復(fù)議制度的保護(hù)。很顯然，這是《行政復(fù)議條例》與《行政訴訟法》共同的一個(gè)缺陷。這次《行政復(fù)議法》一改《行政復(fù)議條例》的規(guī)定,將"人身權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)"概念擴(kuò)大為"合法權(quán)益"，合法權(quán)益的范圍顯然要比"人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)"范圍大許多，除了人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，還包括其他權(quán)益。
《行政復(fù)議法》第6條第1
款第11款規(guī)定，公民、法人或其他組織"認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，"有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。這是一項(xiàng)概括性條款，也是兜底式條款。這是因?yàn)榍懊?0類(lèi)復(fù)議事項(xiàng)是采用列舉方式規(guī)定的，這種列舉并不是在同一個(gè)概念層次上的，因而不可能周延，也不可能窮盡，所以必須有一項(xiàng)兜底條款才能夠?qū)⑺星址赶鄬?duì)人合法權(quán)益的具體行政行為納入行政復(fù)議范圍。
該項(xiàng)規(guī)定中的"其他合法權(quán)益"是指除上述10項(xiàng)行為侵犯公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，還包括其他受法律保護(hù)的合法權(quán)益，如勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、環(huán)境權(quán)、程序權(quán)（聽(tīng)證權(quán)）。知情權(quán)、出版、言論、集會(huì)、結(jié)社、等政治性權(quán)利。如果行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織受法律保護(hù)的這些合法權(quán)益的，相對(duì)人也有申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)利。與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍明顯擴(kuò)大。體現(xiàn)在這項(xiàng)概括性條款上的就是用"合法權(quán)益"概念取代了過(guò)去"人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)"概念。應(yīng)該說(shuō)，這是一個(gè)重要的變化，且有相當(dāng)深遠(yuǎn)的意義。
除了這項(xiàng)概括性條款外，《行政復(fù)議法》列舉的關(guān)于申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為的規(guī)定也體現(xiàn)了權(quán)利擴(kuò)大的特點(diǎn)。例如，《行政復(fù)議法》第6條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，公司、法人或者其他組織"對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書(shū)變更、中止、撤銷(xiāo)的決定不服的，"有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。由于許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書(shū)不僅涉及到公民法人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，還可能涉及公民法人的其他合法權(quán)益，如出版權(quán)、受教育權(quán)，所以允許對(duì)于此類(lèi)行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議還可以保護(hù)人身權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益，《行政復(fù)議法》第6條第1款第9項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織"申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行的，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。也就是說(shuō)，受教育權(quán)也在行政復(fù)議制度保護(hù)范圍之內(nèi)。
三、行政復(fù)議程序更加理民、公正、合理
《行政復(fù)議法》不同于《行政復(fù)議條例》的另一個(gè)重要方面就是行政復(fù)議程序的變化。具體表現(xiàn)在：
（一）申請(qǐng)行政復(fù)議的期限延長(zhǎng)
《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議的期限為60日，自知道該具體行政行為之日起算。如遇有不可抗力或其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。這與《行政復(fù)議條例》規(guī)定的15日相比，延長(zhǎng)了45日。而且申請(qǐng)時(shí)效中斷后繼續(xù)計(jì)算的規(guī)定取消了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的決定權(quán)，使得復(fù)議申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議的期限更加合理。
尤其值得注意的是，行政復(fù)議法不僅對(duì)法律未規(guī)定申請(qǐng)復(fù)議期限時(shí)情況作了規(guī)定，而且對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定短于60日期限的情況作了新的規(guī)定，即行政復(fù)議申請(qǐng)期限短于60日的按60日計(jì)算。如《治安管理處罰條例》規(guī)定的原申請(qǐng)期限是5日，按照《行政復(fù)議法》今后要按60日計(jì)算。
（二）申請(qǐng)行政復(fù)議的方式增加了口頭申請(qǐng)
《行政復(fù)議法》第11條規(guī)定，"申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議，可以書(shū)面
申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)；口頭申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況。行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間。"允許申請(qǐng)人口頭申請(qǐng)行政復(fù)議是《行政復(fù)議法》新增加的，體現(xiàn)了行政復(fù)議的民主、公開(kāi)
、便于原則。
（三）行政復(fù)議的管轄規(guī)定更加全面和靈活
《行政復(fù)議法》取消了《行政復(fù)議條例》復(fù)議管轄一章，本著便民、公正的原則對(duì)原來(lái)比較復(fù)雜的管轄規(guī)定作了修改和調(diào)整。第一，確定了選擇申請(qǐng)復(fù)議的管轄原則，即允許申請(qǐng)人選擇復(fù)議機(jī)關(guān)。對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的具體行政行為不服的，可向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。第二，確立了垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)及國(guó)家安全機(jī)關(guān)行政復(fù)議實(shí)行"條條復(fù)議"的原則，即對(duì)海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)及安全機(jī)關(guān)具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。第三，明確了行署的復(fù)議機(jī)關(guān)地位，規(guī)定對(duì)省，自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬的縣級(jí)地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。第四。增加規(guī)定了國(guó)務(wù)院在行政復(fù)議中的最終裁決權(quán)?！缎姓?fù)議條例》規(guī)定對(duì)省級(jí)政府及國(guó)務(wù)院部委具體行政行為不服的向原機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。這次《行政復(fù)議法》規(guī)定，對(duì)省級(jí)政府及部委行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院作出的裁決為最終裁決。在這次《行政復(fù)議法》的審議中，"有些常委委員和部門(mén)、地方、專(zhuān)家提出，由本機(jī)關(guān)復(fù)議自己作出的具體行政行為，從法律制度上說(shuō)不夠合理，也不利于充分保護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，主張可以考慮，申請(qǐng)人對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)或者省級(jí)人民政府的具體行政行為不服的，可以向人民法院提訟，也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)行政復(fù)議。如果向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)行政復(fù)議，國(guó)務(wù)院作出的行政復(fù)議決定為終局決定，不再向人民法院提訟"。③最終立法機(jī)關(guān)采納了上述意見(jiàn)，確立了國(guó)務(wù)院受理對(duì)省部級(jí)行政復(fù)議決定的裁決申請(qǐng)?bào)w制，強(qiáng)化了國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)務(wù)院各部委及省級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。第五，增加了縣級(jí)地方人民政府在受理復(fù)議申請(qǐng)時(shí)的轉(zhuǎn)送義務(wù)。由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置較復(fù)雜，復(fù)議權(quán)限不盡一致，容易出現(xiàn)復(fù)議申請(qǐng)人投訴無(wú)門(mén)或找不到相應(yīng)復(fù)議機(jī)關(guān)的情形，為方便復(fù)議申請(qǐng)人，《行政復(fù)議法》專(zhuān)門(mén)規(guī)定了縣級(jí)地方人民政府接受復(fù)議申請(qǐng)并轉(zhuǎn)送有關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)，告知申請(qǐng)人的義務(wù)。這是《行政復(fù)議條例》所沒(méi)有的?！缎姓?fù)議法》第15條第2款規(guī)定"有前款所列情
形之一的，（即遇有派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、授權(quán)組織作出具體行政行為或共同作出具體行政行為，或作出行政行為的機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)的情形）申請(qǐng)人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級(jí)地方人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，由接受申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理。"第18條規(guī)定"依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復(fù)議申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府，……應(yīng)當(dāng)自接到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，并告知申請(qǐng)人。接受轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法第十六條的規(guī)定辦理。"
（四）縮短了行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件時(shí)的審查期限
《行政復(fù)議法》規(guī)定："行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書(shū)面告知申請(qǐng)人；對(duì)符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。"該規(guī)定與《行政復(fù)議條例》相比，將原來(lái)復(fù)議機(jī)關(guān)在受理階段進(jìn)行的形式要件審查期限，由10天縮短為5天。增加了復(fù)議機(jī)關(guān)書(shū)面告知申請(qǐng)人審查結(jié)果的義務(wù)。由于提出復(fù)議申請(qǐng)的方式由過(guò)去的書(shū)面式改為書(shū)面、口頭均可，所以在受理階段，取消了復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)不符合形式要件申請(qǐng)書(shū)發(fā)還申請(qǐng)人要求限期補(bǔ)正的一系列規(guī)定，增加了行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請(qǐng)的法定義務(wù)，方便了復(fù)議申請(qǐng)人。
（五）解決了復(fù)議機(jī)關(guān)不受理或不答復(fù)的情況下，申請(qǐng)人的訴權(quán)問(wèn)題
按照《行政復(fù)議條例》及實(shí)踐中的做法，法律要求訴訟前必須先申請(qǐng)復(fù)議的，申請(qǐng)人必須先提出復(fù)議申請(qǐng)，而復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議期限不復(fù)議或不予答復(fù)的，申請(qǐng)人只能要求上級(jí)機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的機(jī)關(guān)責(zé)令其受理或答復(fù)，如復(fù)議機(jī)關(guān)拒不受理或不答復(fù)，上級(jí)機(jī)關(guān)能否直接受理，或在復(fù)議期滿(mǎn)后能否直接？是針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為？還是針對(duì)原具體行政行為？這些問(wèn)題在實(shí)踐中都不甚明了，有時(shí)甚至出現(xiàn)爭(zhēng)議。《行政復(fù)議法》規(guī)定，對(duì)于上述幾種情況，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不予受理的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理，必要時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以直接受理。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書(shū)之日或者行政復(fù)議期滿(mǎn)之日起15日內(nèi)，依法向人民法院。這一規(guī)定對(duì)于防止復(fù)議機(jī)關(guān)或法院規(guī)避法律，保障公民訴權(quán)，都具有重要作用。
（六）進(jìn)一步明確了行政復(fù)議案件的審理方式
《行政復(fù)議法》將行政復(fù)議審理方式明確為兩大類(lèi)：一是書(shū)面審，二是言詞審理。前一種是《行政復(fù)議條例》已經(jīng)規(guī)定了的，而后一種則是《行政復(fù)議法》進(jìn)一步明確的?！缎姓?fù)議條例》規(guī)定"行政復(fù)議實(shí)行書(shū)面復(fù)議制度，但復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，可以采取其他方式審理復(fù)議案件。"至于何種方式，條例未曾明確。實(shí)踐中通常采用庭審方式，由"雙方當(dāng)事人到場(chǎng)說(shuō)明問(wèn)題，表達(dá)各自意見(jiàn)。"④行政復(fù)議將原來(lái)不甚明確的復(fù)議審查方式界定為，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)"可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)和第三人的意見(jiàn)。"也就是說(shuō)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)人的要求或認(rèn)為有必要時(shí)，必須組織類(lèi)似《行政處罰法》規(guī)定的聽(tīng)證會(huì),調(diào)查情況,聽(tīng)取各方當(dāng)事人的意見(jiàn).這一方式不同于書(shū)面審查,它允許當(dāng)事人通過(guò)言詞辯論的方式直接陳述自己的意見(jiàn)和理由,提供有關(guān)證據(jù),促使行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出更為公正的決定。有趣的是,我國(guó)臺(tái)灣省新修改的《訴愿法》也在書(shū)面
審理言詞審理,說(shuō)明該種審理方式的重要性。⑤
（七）行政復(fù)議的證據(jù)制度也有所變化
《行政復(fù)議法》針對(duì)復(fù)議實(shí)踐中舉證責(zé)任不明確，復(fù)議機(jī)關(guān)剝奪或忽視申請(qǐng)人查閱證據(jù)權(quán)利，被申請(qǐng)人違法補(bǔ)正等現(xiàn)象，對(duì)行政復(fù)議的證據(jù)制度做了更明確的規(guī)定。
首先，重申行政復(fù)議中的舉證責(zé)任由被申請(qǐng)人承擔(dān)。明確被申請(qǐng)人的舉證范圍和舉證責(zé)任，規(guī)定"被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書(shū)副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書(shū)面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。"被申請(qǐng)人不提出書(shū)面答復(fù)，提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)、和其他有關(guān)材料的視為該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)，可予撤銷(xiāo)。而《行政復(fù)議條例》沒(méi)有要求被申請(qǐng)人提交作出具體行政行為的"依據(jù)"，也沒(méi)有不舉證承擔(dān)敗訴責(zé)任的條款。
其次，增加了申請(qǐng)人第三人的在復(fù)議過(guò)程中的查征權(quán)。《行政復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定："申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提出的書(shū)面答復(fù)，作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕。"也就是說(shuō)，遇有申請(qǐng)人或第三人向復(fù)議機(jī)關(guān)查閱有關(guān)證據(jù)材料情形的，復(fù)議機(jī)關(guān)必須保障這項(xiàng)權(quán)利，不得拒絕。
最后，增加了被申請(qǐng)人不得在復(fù)議時(shí)取證的義務(wù)?！缎姓?fù)議法》第24條明確規(guī)定："行政復(fù)議過(guò)程中，被申請(qǐng)人不得自行向申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織或者個(gè)人收集證據(jù)。"原來(lái)《行政復(fù)議條例》沒(méi)有此限制，但實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生被申請(qǐng)人違反"先取證，后裁決"原則，在復(fù)議過(guò)程中向申請(qǐng)人或其他人收集證據(jù)的現(xiàn)象，這種做法不僅給申請(qǐng)人造成了壓力，也不利于復(fù)議機(jī)關(guān)判斷具體行政行為的合法性，是一種典型的程序違法行為?！缎姓?fù)議法》借鑒了《行政訴訟法》關(guān)于被告不得在訴訟期間自行向證人或原告取證的規(guī)定，對(duì)被申請(qǐng)人在復(fù)議期間的收集證據(jù)行為作出了限制，明確了用此類(lèi)方法取得的證據(jù)無(wú)效的證據(jù)原則。
（八）增加規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序
在程序上，《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》另一個(gè)重要的不同之處在于：規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序。盡管這一程序是簡(jiǎn)單的期限規(guī)定，但仍不失為一項(xiàng)重要變化?！缎姓?fù)議法》第26條，第27條規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議，一并提出對(duì)抽象行政行為的審查申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理，無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。如復(fù)議機(jī)關(guān)審查具體行政行為時(shí)認(rèn)為具體行政行為依據(jù)不合法的，也照此程序處理。
（九）增加了行政復(fù)議最終裁決的規(guī)定
關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定能否成為最終裁決的問(wèn)題，《行政復(fù)議法》起草過(guò)程中爭(zhēng)議頗大。最初的草案規(guī)定，"行政機(jī)關(guān)對(duì)確認(rèn)土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定，當(dāng)事人不得向人民法院提起行政訴訟。"審議時(shí)，有些常委會(huì)組成人員和地方、部門(mén)、專(zhuān)家提出，"草案規(guī)定對(duì)自然資源確權(quán)的行政復(fù)議決定為終局裁決，難以有力保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。"因此，法律委員會(huì)建議將這一條修改為，對(duì)上述行政復(fù)議決定不服的，"可以向作出該決定的
行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出申訴，或者依法向人民法院提訟。"此后，又有地方和部門(mén)提出，"對(duì)土地等自然資源確權(quán)的行政復(fù)議決定是否可以提訟的問(wèn)題不宜作簡(jiǎn)單規(guī)定，因?yàn)橛幸恍┐_權(quán)是根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者是對(duì)土地的征用而引起的，根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定，對(duì)行政區(qū)域勘定、調(diào)整和對(duì)土地征用的權(quán)限屬于國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府。對(duì)于這類(lèi)確權(quán)問(wèn)題，法律可以規(guī)定行政復(fù)議決定為終局決定。"⑥因此，《行政復(fù)議法》第30條最終規(guī)定，"根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。"
此外，《行政復(fù)議法》還規(guī)定了國(guó)務(wù)院依申請(qǐng)對(duì)省部級(jí)行政復(fù)議決定審查后，有權(quán)作出最終裁決，這也是《行政復(fù)議條例》未規(guī)定的。對(duì)于以上兩類(lèi)最終裁決均不能提訟。
四、進(jìn)一步強(qiáng)化行政復(fù)議的法律責(zé)任
《行政復(fù)議法》在法律責(zé)任的規(guī)定上也有很多新的變化。
首先，《行政復(fù)議法》增加規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，即按照行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒不受理復(fù)議申請(qǐng)或不按規(guī)定轉(zhuǎn)送復(fù)議申請(qǐng)的，或在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定的，均需承擔(dān)法律責(zé)任。承擔(dān)的方式為對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。這一規(guī)定明確了復(fù)議機(jī)關(guān)的具體法律責(zé)任，對(duì)于監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)及時(shí)受理轉(zhuǎn)送復(fù)議申請(qǐng)，作出復(fù)方?jīng)Q定都具有重要意義。
其次，進(jìn)一步明確了行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動(dòng)中的法律責(zé)任。雖然《行政復(fù)議條例》對(duì)此也作了規(guī)定，但只是籠統(tǒng)地規(guī)定對(duì)于失職、的，復(fù)議機(jī)關(guān)或有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)批評(píng)教育或者給予行政處分?！缎姓?fù)議法》明確規(guī)定了行政復(fù)
議機(jī)關(guān)工作人員違法情節(jié)及相應(yīng)的行政處分。
最后，增加了行政復(fù)議被申請(qǐng)人承擔(dān)法律責(zé)任的情況，明確了行政處分的種類(lèi)。按照《行政復(fù)議條例》規(guī)定，復(fù)議被申請(qǐng)人承擔(dān)法律責(zé)任的情形只有一種，即"拒絕履行復(fù)議決定的，復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接或者建議有關(guān)部門(mén)對(duì)其法定代表人給予行政處分。"《行政復(fù)議法》在總結(jié)近十年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了復(fù)議被申請(qǐng)人承擔(dān)責(zé)任的各種情形，即包括：被申請(qǐng)人不提出書(shū)面答復(fù)或者不提交作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料；或者阻撓，變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請(qǐng)行政復(fù)議的。對(duì)被申請(qǐng)人不履行或者無(wú)正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的，對(duì)直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予警告、記過(guò)、記大過(guò)的行政處分；經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的，依法給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的行政處分。
與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》在監(jiān)督與救濟(jì)制度方面的突破與創(chuàng)新遠(yuǎn)不止上述四個(gè)方面，由于偏幅所限，只能評(píng)介至此。值得注意的是，盡管《行政復(fù)議法》尚未將十年來(lái)行政復(fù)議理論與實(shí)踐成果全部吸收進(jìn)去，在復(fù)議范圍及最終復(fù)議裁決的設(shè)置方面，以及過(guò)于簡(jiǎn)化程序有可能弱化復(fù)議功能等方面仍有不盡人意之處。但與《行政復(fù)議條例》相比，已經(jīng)有了不小的進(jìn)步。特別是擴(kuò)大行政復(fù)議范圍，啟動(dòng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制，增加行政復(fù)議公正、便民程序，加強(qiáng)行政復(fù)議法律責(zé)任的新規(guī)定，對(duì)于進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度，改革
行政訴訟制度都具有極其重要的意義。
①④?chē)?guó)務(wù)院法制局編：《行政復(fù)議條例釋義》，中國(guó)法制出版社1991年版，第14～21頁(yè)；第100頁(yè)。
②馬懷德：《將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍》，載《中國(guó)法學(xué)》1998年第2期。
③⑥應(yīng)松年主編:《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法講話(huà)》，中國(guó)方正出版社1999年版，第240頁(yè)；第239頁(yè)；第243頁(yè)。
⑤吳庚：《行政爭(zhēng)訟法論》，三民書(shū)局1999年初版，第20頁(yè)。
一是監(jiān)督的法律意識(shí)還不強(qiáng)。對(duì)《監(jiān)督法》缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，依法監(jiān)督的責(zé)任意識(shí)淡薄，缺乏責(zé)任感、緊迫感和主動(dòng)性，工作空位不到位，忌諱“監(jiān)督”二字，講優(yōu)點(diǎn)成績(jī)多，講缺點(diǎn)不足少。遇問(wèn)題輕描淡寫(xiě)、避重就輕，對(duì)行政個(gè)案監(jiān)督時(shí)調(diào)查研究不夠，多采取一般轉(zhuǎn)辦程序一轉(zhuǎn)完事，篤信“多一事不如少一事”，不愿啟動(dòng)人大監(jiān)督程序，放棄監(jiān)督職責(zé)，聽(tīng)之任之。
二是監(jiān)督魄力還不足。行政執(zhí)法包羅萬(wàn)象，內(nèi)容繁雜，涉及民生民利，執(zhí)法主體部門(mén)多，執(zhí)法對(duì)象多元化，矛盾沖突激烈，解決難度較大。監(jiān)督工作中存在瞻前顧后，謹(jǐn)小慎微，害怕越權(quán)和越位。寧愿將質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查、撤銷(xiāo)等剛性監(jiān)督手段棄之不用，而搞行風(fēng)監(jiān)督員等柔性方式應(yīng)付走過(guò)場(chǎng)。
三是監(jiān)督主動(dòng)性還不夠。不善于調(diào)查研究、解剖麻雀，對(duì)問(wèn)題不求甚解、研究不透。尤其是超前意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)當(dāng)前矛盾多發(fā)期行政執(zhí)法工作中出現(xiàn)的問(wèn)題疏于研究，監(jiān)督指導(dǎo)不到位，客觀(guān)上造成行政復(fù)議及行政訴訟案件多發(fā)。還有的對(duì)行政法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和研究不夠，行政執(zhí)法監(jiān)督能力不強(qiáng)，遇事人云亦云、毫無(wú)主見(jiàn)，使法律賦予的監(jiān)督職能形同虛設(shè)。
二、存在問(wèn)題的原因
（一）監(jiān)督工作認(rèn)識(shí)淡薄。人大是集體行使監(jiān)督職權(quán)，人大代表監(jiān)督意識(shí)的強(qiáng)弱直接影響監(jiān)督的力度和效果。近年來(lái)，代表結(jié)構(gòu)有了明顯改善，素質(zhì)有了提高，但與人大所面臨的監(jiān)督任務(wù)和要求相比仍顯不足，一定程度上制約了人大監(jiān)督的效果。人大專(zhuān)職委員多數(shù)因年齡偏大由黨委和行政部門(mén)改任，部分委員把人大當(dāng)成“二線(xiàn)”，視為退休前的“最后一站”，感到人大工作不像黨務(wù)和行政、經(jīng)濟(jì)工作實(shí)在，有失落感，對(duì)做好監(jiān)督工作的信心大打折扣。一些非駐會(huì)委員認(rèn)為監(jiān)督工作屬份外兼職和業(yè)余，于己關(guān)系不大，存在應(yīng)付差事心理。另外，個(gè)別代表因曾提的議案得不到應(yīng)有重視，或得不到滿(mǎn)意答復(fù)，心灰意冷，監(jiān)督熱情不高，履職意識(shí)差。
（二）監(jiān)督形式單一弱化。行政執(zhí)法涉及范圍廣、數(shù)量大、任務(wù)重，執(zhí)法依據(jù)的法規(guī)種類(lèi)多，執(zhí)法程序具有一定彈性，與百姓日常生活息息相關(guān)、倍受關(guān)注。一些執(zhí)法部門(mén)出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究問(wèn)題，究其原因就是監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不到位，內(nèi)部監(jiān)督缺乏具體的褒獎(jiǎng)與懲戒措施。加之人大對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督過(guò)于宏觀(guān)和原則，審議和提建議多，適用剛性監(jiān)督措施少，工作中該跟蹤調(diào)查的不調(diào)查、該質(zhì)詢(xún)的不質(zhì)詢(xún)、該撤銷(xiāo)的不撤銷(xiāo)，使一些執(zhí)法人員執(zhí)法隨意，辦案不公，枉法裁判，知法違法，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。
（三）監(jiān)督法規(guī)不夠完善。我國(guó)現(xiàn)行的行政法規(guī)重行政機(jī)關(guān)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的管理控制，輕保障公民的合法權(quán)益和公民與行政機(jī)關(guān)平等民事主體關(guān)系的內(nèi)容。公民在國(guó)家實(shí)施行政管理過(guò)程中處于不平等的被動(dòng)和屈從地位。受行政立法思想的影響，人大對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，也難免陷入重維護(hù)行政行為的誤區(qū)。有的行政法規(guī)帶有明顯的部門(mén)利益痕跡，導(dǎo)致法律間不協(xié)調(diào)，甚至抵觸和矛盾，適用后產(chǎn)生的法律效果令人困惑。而人大監(jiān)督必須依法進(jìn)行，這樣，難免左右為難，監(jiān)督失衡。重實(shí)體、輕程序是我國(guó)立法的一個(gè)特點(diǎn)，立法滯后，行政執(zhí)法程序不完善，有些行政法規(guī)雖然賦予行政主體一定的執(zhí)行權(quán)，但由于沒(méi)有程序規(guī)定，無(wú)法可依，執(zhí)行措施難于操作，造成少數(shù)執(zhí)法人員執(zhí)法隨意，，使人大的行政執(zhí)法監(jiān)督難于有力實(shí)施。
（四）監(jiān)督機(jī)構(gòu)不盡合理。人大實(shí)施行政執(zhí)法監(jiān)督必須有一支專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如審計(jì)、稅務(wù)監(jiān)督等。然而，這些機(jī)構(gòu)都設(shè)置在政府序列，屬權(quán)力的自我監(jiān)督，“用自己刀削自己把”，使監(jiān)督的公開(kāi)、公正的真實(shí)性及監(jiān)督力度受到制約和影響，也影響人大行使監(jiān)督職權(quán)。一些地方采取黨政聯(lián)合發(fā)文、決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)，替代行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，黨政不分，使人大對(duì)政府的監(jiān)督處于兩難境地。另外，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的多重性也不利于人大行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，一些由省直接管理延伸到地方的部門(mén)，如稅務(wù)、工商、技監(jiān)部門(mén)，實(shí)行人、財(cái)、物上劃管理，又是政府系列設(shè)置，人大對(duì)其行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏剛性處置手段。三、措施與對(duì)策
（一）提高素質(zhì)強(qiáng)化監(jiān)督能力。人大代表素質(zhì)直接影響著監(jiān)督力度和監(jiān)督效果。首先，必須具備良好的思想和文化素質(zhì)，具有良好的語(yǔ)言表達(dá)能力和社會(huì)活動(dòng)能力。人大代表來(lái)自不同黨派、不同行業(yè)、不同民族，要有較強(qiáng)的事業(yè)心和責(zé)任感，要大公無(wú)私，敢講真話(huà)。其次，要具備較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，是各行業(yè)、戰(zhàn)線(xiàn)的行家里手、專(zhuān)業(yè)人才，只有這樣，才能獨(dú)具慧眼，提出高質(zhì)量議案和建議。所以，要推薦具備良好的政治和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，熱心參政議政的人當(dāng)選為人大代表。開(kāi)展多層次的培訓(xùn)提高代表依法履職的素質(zhì)，并組織視察、調(diào)研等“三查”活動(dòng)，使代表敢于言民志、表民意、爭(zhēng)民利，在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用，在知政、參政、議政、督政中提高履職能力。
（二）多方施策營(yíng)造監(jiān)督氛圍。人大是人民利益的代言機(jī)構(gòu)，監(jiān)督權(quán)是人民所賦予，要敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督，真正使權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。要廣泛聯(lián)系群眾，傾聽(tīng)群眾呼聲，把監(jiān)督工作做深做實(shí)。要科學(xué)整合立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞監(jiān)督體系資源，積極推進(jìn)依法行政的進(jìn)程。要以人大監(jiān)督為核心，強(qiáng)化部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督，借助專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，建立行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，嚴(yán)格收支兩條線(xiàn)，杜絕下達(dá)行政罰款指標(biāo)；嚴(yán)格行政處罰，搞好行政法規(guī)培訓(xùn)，落實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制。要綜合運(yùn)用各種監(jiān)督方式，緊扣群眾關(guān)注點(diǎn)、社會(huì)熱點(diǎn)和難點(diǎn)，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，做到委員監(jiān)督與代表監(jiān)督結(jié)合，代表監(jiān)督與群眾監(jiān)督結(jié)合，營(yíng)造一種和諧的行政執(zhí)法監(jiān)督氛圍。
在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法中的主體是相關(guān)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，我國(guó)規(guī)定擁有行政執(zhí)法權(quán)的部門(mén)是縣級(jí)以上的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及擁有法律授權(quán)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的直屬機(jī)構(gòu)。另外，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的形式有多種，但是總結(jié)起來(lái)可以分為行政許可、行政確認(rèn)、監(jiān)督檢查、行政處罰以及強(qiáng)制等幾種。行政許可是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局依照相關(guān)法律規(guī)定允許當(dāng)事人進(jìn)行某種行為的過(guò)程；行政確認(rèn)是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局對(duì)當(dāng)事人行為的法律地位、法律事實(shí)的確認(rèn)；監(jiān)督檢查是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局按照相關(guān)法律規(guī)定對(duì)當(dāng)事人的行為進(jìn)行監(jiān)督管理，檢查當(dāng)事人是否存在違法行為；行政處罰是指如果行政主體在監(jiān)督檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人存在違法行為，那么行政主體可以按照相關(guān)法律規(guī)定對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰；強(qiáng)制是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局為確保社會(huì)安全，對(duì)可能威脅社會(huì)安全的違法行為采取強(qiáng)制措施以及當(dāng)責(zé)任當(dāng)事人拒不履行相關(guān)責(zé)任義務(wù)時(shí)，采取強(qiáng)制措施要求當(dāng)事人履行責(zé)任義務(wù)。
二、我國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法體系發(fā)展研究
第一，起步階段。
我國(guó)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法起步于上世紀(jì)80年代，1998年國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局正式掛牌成立，標(biāo)志著我國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的起步萌芽。此時(shí)國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督范圍包括工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科學(xué)研究、貿(mào)易、國(guó)防等社會(huì)生產(chǎn)的方方面面。
第二，調(diào)整階段。
我國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的發(fā)展并不是一番風(fēng)順的，其中經(jīng)過(guò)了一系列的調(diào)整改進(jìn)。1993年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中將國(guó)務(wù)院直屬的國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局調(diào)整為由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理的直屬機(jī)構(gòu)。然而國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的工作職能并沒(méi)有發(fā)生太大的變化，與1988年的工作職能基本保持一致。
第三，改革階段。
隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐漸完善，我國(guó)政府管理體制面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，因此為提高國(guó)家行政管理工作效率，國(guó)家對(duì)相關(guān)的行政管理部門(mén)進(jìn)行了改革。此次改革中，國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局又重新升級(jí)成為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，其地位得到了大大提高，同時(shí)將技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局的藥品質(zhì)量監(jiān)督職能與質(zhì)量糾紛仲裁職能劃分給其他專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，并且在技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局原有職能的基礎(chǔ)上增加了其他職能，從而使我國(guó)的技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督體系更加的專(zhuān)業(yè)化、全面化。
第四，發(fā)展壯大階段。
從2001年開(kāi)始我國(guó)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理局正式進(jìn)入快速發(fā)展階段。從2001年至今國(guó)家政府就在不斷的調(diào)整技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理局的職能地位，采取了分段監(jiān)管、品種監(jiān)管等更為優(yōu)化的監(jiān)督管理方式，同時(shí)通過(guò)立法等進(jìn)一步明確了技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理體系的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)以及法律地位等，推動(dòng)著我國(guó)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政體系進(jìn)一步的發(fā)展。
三、完善我國(guó)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系研究
1.我國(guó)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系存在的問(wèn)題。
雖然經(jīng)過(guò)多年的改進(jìn)發(fā)展，我國(guó)形成了較為完善的技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系，但是目前的行政執(zhí)法體系還存在一些問(wèn)題。
第一，行政執(zhí)法的法律效力較弱。
目前我國(guó)制定了一系列的有關(guān)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系的法律法規(guī)。然而，我國(guó)對(duì)于違法質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理規(guī)范的企業(yè)或個(gè)人采取的處罰措施還是以罰款為主。但是一些企業(yè)違法經(jīng)營(yíng)獲得的利潤(rùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于罰款數(shù)額，因此這些企業(yè)個(gè)人寧愿接受罰款處罰，卻不改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)質(zhì)量，從而導(dǎo)致質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督的行政執(zhí)法起不到預(yù)期效果，法律效力十分薄弱。
第二，執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不高。
經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)形成了一支較為專(zhuān)業(yè)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法隊(duì)伍，但是目前的行政執(zhí)法隊(duì)伍還存在一些問(wèn)題。部分執(zhí)法人員的政治思想覺(jué)悟不高，由于一些企業(yè)或個(gè)人在行政執(zhí)法時(shí)試圖通過(guò)賄賂執(zhí)法人員以避免處罰，因此一些素質(zhì)不高的行政執(zhí)法人員往往會(huì)包庇違法企業(yè)或個(gè)人，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法很難取得預(yù)期效果。
2.完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系的措施。
第一，完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督的法律體系。
技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督法律法規(guī)必須符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體要求，只有這樣才能更好的規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，保證公民、企業(yè)或者組織的合法權(quán)益。具體來(lái)說(shuō)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化法以及計(jì)量法的修訂完善，建立完善符合我國(guó)國(guó)情的并且與世界發(fā)展接軌的標(biāo)準(zhǔn)化體系，從而使得質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法有法可依，增強(qiáng)行政執(zhí)法的法律效力。
第二，完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體制。
任何行為都需要體制的約束，行政執(zhí)法也不例外，相關(guān)部門(mén)要結(jié)合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，針對(duì)現(xiàn)階段技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的弊端制定完善的行政執(zhí)法體制，將行政處罰的權(quán)利集中統(tǒng)一起來(lái)，以提高行政執(zhí)法的效率。另外，要著力完善各級(jí)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制，提高技術(shù)監(jiān)督部門(mén)的內(nèi)部管理工作水平。
第三，加強(qiáng)建設(shè)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法人才隊(duì)伍。
行政執(zhí)法部門(mén)要改革現(xiàn)有的用人機(jī)制，實(shí)行公開(kāi)招考、擇優(yōu)錄取的人才選拔機(jī)制，同時(shí)要做到人盡其才，針對(duì)人才的能力特將其放在合適的崗位上，從而提高技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的工作水平。另外，用人機(jī)構(gòu)還要定期對(duì)內(nèi)部人員進(jìn)行培訓(xùn)，統(tǒng)一組織人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)以及政治思想學(xué)習(xí)，提高內(nèi)部人員的綜合素質(zhì)，進(jìn)而提高技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的工作水平。
四、結(jié)語(yǔ)
通過(guò)加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)生常識(shí)的廣泛宣傳，目前大部分用人單位對(duì)衛(wèi)生法觀(guān)念已經(jīng)有了大的改變，為衛(wèi)生防護(hù)知識(shí)也有了更多的認(rèn)識(shí)和了解，進(jìn)一步推動(dòng)了衛(wèi)生監(jiān)管部門(mén)貫徹執(zhí)行衛(wèi)生行政法。但是任然存在不少的問(wèn)題：
（一）衛(wèi)生監(jiān)管工作任務(wù)艱巨
不少企業(yè)和學(xué)校衛(wèi)生觀(guān)念還很淡薄，就個(gè)別企業(yè)而言，基礎(chǔ)衛(wèi)生條件極差，在餐具消毒保潔方面還不夠，法律意識(shí)淺，辦證效率低，中間從業(yè)人員流動(dòng)也很大，對(duì)衛(wèi)生知識(shí)的了解也很少，其衛(wèi)生操作技能也很差。特別是個(gè)體小型企業(yè)，他們?cè)诜梢庾R(shí)膚淺、淡薄，對(duì)各項(xiàng)衛(wèi)生設(shè)施配置也不愿投入，從業(yè)人員流動(dòng)大，不支持健康檢查工作，執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中甚至遭到個(gè)別人員辱罵等，衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員也難以將衛(wèi)生行政法執(zhí)行到位；還有一些集貿(mào)市場(chǎng)的生肉攤販從業(yè)人員不體檢、無(wú)衛(wèi)生許可證、無(wú)健康證，這些人員難管理，監(jiān)督執(zhí)法中，最易發(fā)生沖突，有的競(jìng)拿刀威脅執(zhí)法人員，扣留執(zhí)法人員執(zhí)法證件。
（二）疾病管理環(huán)節(jié)薄弱
個(gè)別學(xué)校衛(wèi)生保潔員，他們自身衛(wèi)生保健意識(shí)淡薄，對(duì)傳染、食源性、寄生蟲(chóng)等疾病的預(yù)防知識(shí)和能力都存在盲區(qū)和盲點(diǎn)，學(xué)校疾病也接二連三的發(fā)生，特別是農(nóng)村學(xué)校居多，然而學(xué)校對(duì)衛(wèi)生管理工作也不夠重視。
（三）衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員力度不夠
目前衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員對(duì)中小企業(yè)的衛(wèi)生監(jiān)管尚未做到嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)小企業(yè)執(zhí)法力度不夠，部分違法行為不能及時(shí)處理，領(lǐng)帶衛(wèi)生監(jiān)管制度不全，不少執(zhí)法人員不能按時(shí)交辦上級(jí)部署的工作，其內(nèi)部管理和學(xué)習(xí)制度也有待加強(qiáng)和提高?？傊湍壳靶蝿?shì)而言，衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員應(yīng)把重點(diǎn)工作放在打擊和查處非法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)讓他們無(wú)立足之地，保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)企業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)秩序走上規(guī)范；和相關(guān)部門(mén)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)違規(guī)企業(yè)進(jìn)行突擊檢查，嚴(yán)厲打擊不法經(jīng)營(yíng)者。
二、對(duì)衛(wèi)生行政法的認(rèn)識(shí)
衛(wèi)生行政法是學(xué)習(xí)和研究衛(wèi)生行政學(xué)的基本問(wèn)題，它關(guān)系衛(wèi)生行政學(xué)的整個(gè)體系結(jié)構(gòu)。衛(wèi)生監(jiān)督主要有4個(gè)特征：(1)主體的特定性(2)職權(quán)的法定性(3)行為的主動(dòng)性(4)國(guó)家強(qiáng)制性.衛(wèi)生行政單位是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，根據(jù)國(guó)家授予的職權(quán)從事衛(wèi)生監(jiān)管工作，行政法是規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織、職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)原則、管理制度和工作程序的法律規(guī)范的總和。它調(diào)整國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其職能部門(mén)在行使行政管理職能中，同其他國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和公民的社會(huì)關(guān)系。
三、如何利用行政法開(kāi)展衛(wèi)生監(jiān)督工作
(一)定制完善的衛(wèi)生監(jiān)管人員管理制度
衛(wèi)生監(jiān)管不惡魔呢要各盡其職，積極配合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)查不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的不法企業(yè)，執(zhí)法過(guò)程中必須嚴(yán)格執(zhí)行不得有任何徇私行為和懶惰心理。加強(qiáng)內(nèi)部執(zhí)法人員的整頓是保證衛(wèi)生監(jiān)管工作執(zhí)法到位的前提保證。其次爭(zhēng)取政府的高度重視，將衛(wèi)生監(jiān)管同環(huán)保和消防等審查共同進(jìn)行，讓建設(shè)項(xiàng)目必須做好各方面的登記，以至于從源頭上嚴(yán)格控制。另外還要不但探索衛(wèi)生監(jiān)管的工作方式，集中精力對(duì)重點(diǎn)單位實(shí)行監(jiān)督和審查，進(jìn)而提高衛(wèi)生監(jiān)管工作的質(zhì)量和效率。
(二)大力加強(qiáng)衛(wèi)生健康知識(shí)的宣傳
定時(shí)開(kāi)展衛(wèi)生健康知識(shí)的法規(guī)宣傳，提高社會(huì)職業(yè)衛(wèi)生的意識(shí)，采取調(diào)研等形式深入了解目前存在的衛(wèi)生問(wèn)題，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、把衛(wèi)生監(jiān)管工作落實(shí)到實(shí)處。例如通過(guò)報(bào)刊、新聞媒體等進(jìn)行宣傳，喚起社會(huì)對(duì)衛(wèi)生健康的關(guān)注。同時(shí)也要宣傳衛(wèi)生法律、法規(guī)。
(三)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查
組織開(kāi)展對(duì)學(xué)校、企業(yè)、餐館等進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查。對(duì)各類(lèi)學(xué)校、單位、餐館的食品衛(wèi)生、衛(wèi)生設(shè)備以及環(huán)境等進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保學(xué)生、企業(yè)員工乃至人們的飲食和生活衛(wèi)生安全。例如：水質(zhì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、食品制造單位、學(xué)校食堂、醫(yī)療衛(wèi)生單位、衛(wèi)生抽檢等專(zhuān)項(xiàng)檢查
(四)依法執(zhí)行衛(wèi)生行政法
嚴(yán)格按照衛(wèi)生行政法追究和處理不法企業(yè)，衛(wèi)生行政法追究程序主要包括下面幾個(gè)環(huán)節(jié)：立案、調(diào)查取證、提出處理意見(jiàn)、經(jīng)審查委員會(huì)集體討論并作出處理決定。完整的監(jiān)督系統(tǒng)既保護(hù)了衛(wèi)生監(jiān)管對(duì)象的權(quán)利也體現(xiàn)了衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法的合理性。
(五)及時(shí)通報(bào)衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測(cè)信息
對(duì)查處的不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)、單位情況及時(shí)通報(bào)，通過(guò)新聞、報(bào)刊、通告等形式讓人們清楚了解此次查處的企業(yè)不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)，給予不配合衛(wèi)生檢查企業(yè)單位警告，進(jìn)一步體現(xiàn)衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員公正執(zhí)法。
