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關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行政府采購的設(shè)想
【摘要】推行政府采購制度，在提高資金使用效益、節(jié)約財政資金等方面，，全國公務(wù)員公同的天地起到了明顯的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于未實(shí)行政府采購，辦公費(fèi)、接待費(fèi)開支浪費(fèi)嚴(yán)重，對本來就緊缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無疑是雪上加霜。為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題，必須盡快在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行政府采購制度。
【關(guān)鍵詞】政府采購；工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；現(xiàn)狀；問題；對策
國家推行政府采購制度以來，在提高資金使用效益，節(jié)約國家資金等方面，起到了明顯的作用。有人認(rèn)為，這種制度只適用于縣級以上單位及大中型企、事業(yè)單位。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是向我縣這樣經(jīng)濟(jì)落后、財力緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根本不需要推行，作為長期工作于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一名財會人員，通過在工作實(shí)際中的觀察、了解，我認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)更需要推行，而且急需推行政府集中采購制度。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來實(shí)行收入上繳后，日子極其難過，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度都有外債。解決這一問題，我認(rèn)為從基層自己這一方面出發(fā)，首要是節(jié)約資金，加強(qiáng)管理。因?yàn)樵趲?wù)處理中，我們發(fā)現(xiàn)，很多公務(wù)費(fèi)支出其實(shí)并不需那么多資金，完全是由于人為因素造成資金浪費(fèi)。
原因之一，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分物資購置采用記賬方式。由于不支付現(xiàn)金，因此賣家說多少錢就多少錢，只要東西能買到，形成商家是爺爺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位是孫子的畸形購銷關(guān)系。我們可以算一筆帳：一支普通的中性筆，市場價格為1元/支，而我們在當(dāng)?shù)刭I，價格為2元／支一2.5元/支不等，就算為2元/支，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有單位(小鄉(xiāng)鎮(zhèn))每年用筆一項(xiàng)支出為700元(350×2)，其中350元就為浪費(fèi)資金，資金使用率之低，令人不敢相信。這還只是一只普通的筆，再加上必須的一些辦公用品購置，我們每年要浪費(fèi)多少資金?以招待費(fèi)為例，每年審計帳務(wù)，總是會有招待費(fèi)超標(biāo)這一項(xiàng)違規(guī)支出，實(shí)際上超在哪里?一盒普通香煙，市面零售價為5元/盒，但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)采購時，最低為6元/盒，超市價20%，全年招待費(fèi)共為0.6萬元，公務(wù)費(fèi)總支出為8萬元，則超出支出4400元；若按市價正常計算，我們又超標(biāo)準(zhǔn)多少呢？
原因之二，在于各單位、各部門各自單獨(dú)采購，零星購買。管理混亂，沒有統(tǒng)一的采購規(guī)定，誰用誰買，買了東西之后到底用在哪里，也沒有人管，因此，很多支出都是不需要的重復(fù)支出，比如辦公用品，今天甲買了稿紙，明天乙買了筆。但到了用時，甲沒有筆，又去買幾支筆；乙沒有稿紙，又去拿了幾份稿紙。其實(shí)只要有統(tǒng)一的管理，甲乙二人都只需—支筆、一份稿紙而已，而不必每人每次買幾支筆，幾份稿紙，造成資金極大浪費(fèi)。零星購買，對于質(zhì)量就很難保證，今天買這種牌子，明天又是另一種，哪一種質(zhì)量好，也沒有人去注意。在帳務(wù)處理中，我們發(fā)現(xiàn)很多類似現(xiàn)象，但誰也不可能去看看筆用了幾支，紙用了多少，只能就帳處理，加大了公務(wù)費(fèi)支出。
最后一個原因，在于由于沒有統(tǒng)一采購，沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，造成資金浪費(fèi)，導(dǎo)致腐敗滋生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)費(fèi)支出最多的是辦公用品支出，但是由于是零星購置，造成標(biāo)準(zhǔn)不一，價格相差甚大。就一個公文包，甲領(lǐng)導(dǎo)買了20元錢一個，乙見了，想著，你買20塊錢的，我就買50塊錢的，不久甲就覺得心里不平衡，憑什么你的包比我的好?于是又去買了個100元錢的。如此攀比，難免滋生腐敗現(xiàn)象，大量浪費(fèi)國家財力，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無疑于雪上加霜。
通過以上現(xiàn)象，我認(rèn)為要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃飯難問題，必須首先解決以上問題，盡快在我縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中采購制度：一方面緩解財政吃出現(xiàn)狀，節(jié)約資金，提高資金使用效率；另一方面可以加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理中存在的問題．
其一，成立專門機(jī)構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中采購或由縣級組織統(tǒng)一采購，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位只需將采購計劃上報，由采購機(jī)構(gòu)制定出詳細(xì)規(guī)定，大規(guī)模統(tǒng)一采購，公開采購，統(tǒng)一管理，可一次性解決零星采購中存在的因價格、質(zhì)量等造成的資金浪費(fèi)問題，我們可以貨比三家、四家，挑出價低、質(zhì)好的予以采購，而不必拿錢看別人的臉色行事。
其二，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。來人接待用什么煙，吃什么標(biāo)準(zhǔn)的飯，辦公用什么樣的辦公用品，都應(yīng)該有個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，采購?fù)瑯拥臇|西，以免造成標(biāo)準(zhǔn)不同浪費(fèi)資金及相互攀比而重復(fù)購買，追求豪華、高檔等損害黨和政府形象的事件再度延續(xù)、發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織；法治文化；法治觀念
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織法制文化建設(shè)存在的現(xiàn)狀以及問題
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織法制文化建設(shè)現(xiàn)狀
改革開放以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村改革逐步深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織法治文化建設(shè)步伐不斷加快。尤其自黨的十四大以來，以促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、精神文明建設(shè)為目標(biāo)的法律制度更加健全，如在2007年國務(wù)院第169次常務(wù)會議通過《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，政府機(jī)構(gòu)和編制管理步入法制化。2011年5月23日國務(wù)院頒布了《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》，加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)、完善農(nóng)村基層干部行為規(guī)范、促進(jìn)農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)的重要舉措。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織有了法律的依據(jù)和保障，執(zhí)法工作和執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，也得到明顯加強(qiáng)，政府工作人員的法治觀念不斷增強(qiáng)，法律意識逐漸提高，為建設(shè)法治型政府和服務(wù)型政府起到了很大的促進(jìn)作用。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織法治文化建設(shè)存在的問題
1.行政法律體系不完善
政府法制建設(shè)三十年來，我國制定了許多有關(guān)政府管理和服務(wù)的法律、法規(guī)和規(guī)章，使我國的行政法律體系已初步形成。但是由于行政法本身的復(fù)雜性，再加上實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，行政法律體系還不完善。另外行政行為法、行政程序法、行政監(jiān)督法等明顯欠缺，尤其是行政程序具有多樣性、復(fù)雜性和差異性等特點(diǎn)，對其進(jìn)行立法歸類和統(tǒng)一規(guī)范，困難重重。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織人員法治觀念和法律意識比較薄弱
改革開放以來，隨著我國民主法治建設(shè)的不斷深入，基層公務(wù)員的法律意識和法治觀念已經(jīng)有了很大的提高。但是我國封建專制統(tǒng)治思想仍然普遍存在，法治思想相對缺失，人治行政代替法治行政。人們迷信權(quán)力，推崇權(quán)力至上，導(dǎo)致了行政官員法律意識淡薄，法律信仰缺失，法律權(quán)威虛無。
3.法治教育和宣傳方法陳舊單一
一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制性、財政經(jīng)費(fèi)等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織由于缺乏經(jīng)費(fèi)的支持，在法治教育方面，培訓(xùn)力度不夠。另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及工作人員思想觀念的落后，法治文化建設(shè)的宣傳仍然限制在以前的陳舊的宣傳方法中，缺乏創(chuàng)新性，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的監(jiān)督激勵機(jī)制不健全
與迅速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)相比，現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制仍缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。在激勵方面，我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的正當(dāng)利益實(shí)現(xiàn)主要還是以精神激勵為主，相對忽視物質(zhì)激勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的物質(zhì)生活得不到保障的情況下，其在行政過程中就會以濫用權(quán)力為己謀私的方式表現(xiàn)出來。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織法制文化建設(shè)對策
（一）加強(qiáng)立法工作
當(dāng)前，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加快制定關(guān)于基層行政組織的組織法（或條例），完善、修訂現(xiàn)有的基層政府的組織法，明確規(guī)定基層行政組織的機(jī)構(gòu)設(shè)立、職責(zé)權(quán)限、基本準(zhǔn)則、調(diào)整程序。上述的行政行為法、行政程序法、行政監(jiān)督法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法制建設(shè)的幾個薄弱環(huán)節(jié)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著重在這些方面加強(qiáng)立法，以法律法規(guī)的形式明確規(guī)定基層政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、職能等。通過加強(qiáng)行政立法，充分做到有法可依，使行政組織立法體系更加具有合理性和可行性。
（二）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員執(zhí)法觀念，樹立現(xiàn)代行政法治觀念
因此，必須加強(qiáng)法制教育和進(jìn)行有效地培訓(xùn)，使其知法、懂法、用法，培養(yǎng)行政法治觀念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織要組織工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和行政法律法規(guī)，并定期舉行嚴(yán)格的考核，對表現(xiàn)優(yōu)秀的人員給予獎勵；要建立健全政府內(nèi)部學(xué)法制度、專題法制講座制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的工作人員通過教育培訓(xùn)，推動觀念更新。
（三）健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織監(jiān)督激勵機(jī)制
1.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員監(jiān)督機(jī)制
要強(qiáng)化多方位的執(zhí)法監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政行為，糾正執(zhí)法中的偏差。通過多種渠道公開政務(wù)，提高透明度，從依法辦事做起，建立起農(nóng)民對廣大機(jī)關(guān)干部的信賴，逐步樹立起法律的權(quán)威；要采取有力的手段教育和警醒廣大機(jī)關(guān)干部。
2.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員激勵機(jī)制
在物質(zhì)激勵方面，針對不同行政人員的具體需求來采取不同的措施。同志在《2015 年國務(wù)院政府工作報告》中“落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革措施，同步完善工資制度，對基層工作人員給予政策傾斜。在縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)和職級并行制度。基層工作人員的工資待遇將會得到較大提升。在精神激勵方面，精神激勵是相對于物質(zhì)激勵而存在的，通過對行政人員的正確行為加以表彰和肯定，滿足其精神需求，來調(diào)動行政人員的積極性。
（四）創(chuàng)新法治文化建設(shè)的宣傳機(jī)制
第一，加強(qiáng)新媒體、新技術(shù)在法治建設(shè)中的應(yīng)用。法治建設(shè)必須適時更新觀念，積極主動作為，充分發(fā)揮新媒體新技術(shù)在普法中的作用，努力打造技術(shù)先進(jìn)、傳輸快捷、覆蓋廣泛的法治文化載體平臺。第二，創(chuàng)新載體，寓文化于隊(duì)伍建設(shè)，多渠道、多手段，全方位、多層次營造法治文化氛圍。如，舉行專題筆試，創(chuàng)辦法制季刊，開展案例評析，組織模擬審?fù)サ?，充分發(fā)揮法治文化的教育和引領(lǐng)作用。
注釋：
[1]王雅琴.行政體制改革法制化研究[J].理論與現(xiàn)代化，2015（5）.
[2]新華網(wǎng).在十二屆人大三次會議上所作政府工作報告
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參考文獻(xiàn)：
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論文摘要：本文以個案調(diào)查為基礎(chǔ)，描述了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的運(yùn)作模式及其特征，在此基礎(chǔ)上，對影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效的幾方面因素進(jìn)行了合理解釋。
一、引言
在我國農(nóng)村。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，政治體制改革實(shí)際上也從農(nóng)村基層拉開了序幕。使得農(nóng)村基層政治體制改革也成為我國學(xué)術(shù)界所關(guān)注的一個熱點(diǎn)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政體系在鄉(xiāng)村基層設(shè)立的行政組織．是整個國家行政體系運(yùn)作的基礎(chǔ)，國家的各項(xiàng)農(nóng)村政策、工作任務(wù)必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府才能貫徹落實(shí)。它是國家意志在鄉(xiāng)村社會的輸出終端，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一切行政活動，無論領(lǐng)導(dǎo)、決策還是實(shí)施。都是通過政府行政權(quán)力的運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)的。正如諾頓·朗所說“行政管理的生命線就是權(quán)力。權(quán)力的獲得、保持、增長和喪失是實(shí)踐工作者和研究者所不能忽視的。忽視了這點(diǎn)。其后果幾乎可以肯定就會是喪失現(xiàn)實(shí)性和導(dǎo)致失敗?！?/p>
如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體系中出現(xiàn)權(quán)力失效或部分失效。這一行政體系在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中就很難發(fā)揮應(yīng)有的作用，不僅影響到國家政策的貫徹和執(zhí)行，而且直接影響到我國廣大鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展．其地位與作用可見一斑。
二、理論關(guān)照下的實(shí)證調(diào)查
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的運(yùn)作建立于政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上。因此，必須首先考察該鄉(xiāng)政府行政權(quán)力的實(shí)體性結(jié)構(gòu)。所謂行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是指“行政權(quán)力整體性的關(guān)系狀態(tài)和有序性的活動過程?！盵從縱向來看。它表現(xiàn)為與行政組織體系相一致的層級結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)出行政權(quán)力主體在垂直方向上的差異。韋伯把這種結(jié)構(gòu)稱作科層制或官僚制，認(rèn)為它具有強(qiáng)制性的法規(guī)、明確的分工與責(zé)任、穩(wěn)固而有秩序的上下級制度和層級制原則．其中的權(quán)力地位按照等級排列．存在著一種上級機(jī)關(guān)與下級機(jī)關(guān)之間命令與服從的關(guān)系[；從橫向來看，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)包括行政體系中的部門結(jié)構(gòu)以及行政部門之間進(jìn)行管理活動所需要的專業(yè)化分工，表現(xiàn)為功能、資源、技術(shù)、信息等方面的差異。這種橫向的部門結(jié)構(gòu)往往為研究者所忽視。這里，我們以鄉(xiāng)為例進(jìn)行實(shí)證分析。
H省縣位于該省中部．鄉(xiāng)位于縣境內(nèi)北部偏東。據(jù)2000年統(tǒng)計轄31個行政村，196個村民小組，12000戶，51585人。鄉(xiāng)政府西南距縣直新區(qū)18公里。鄉(xiāng)政府有鄉(xiāng)長1人．副鄉(xiāng)長2人．
其中一個分管工業(yè)、小城鎮(zhèn)、土地等．另一個分管農(nóng)業(yè)。全鄉(xiāng)31個行政村，分為五個工作區(qū)，有5名區(qū)長，5名副區(qū)長，由副書記、副鄉(xiāng)長兼任。在鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)方面，屬于鄉(xiāng)政府“塊塊”管理的有：水管站、財政所、農(nóng)經(jīng)站、林業(yè)站、土管所、民政所、廣播站、計生指導(dǎo)所、農(nóng)機(jī)站、水利站、統(tǒng)計站、畜牧站、文化站．它們的人、財、物權(quán)全部由鄉(xiāng)政府全面管理和領(lǐng)導(dǎo)；屬于上級對口機(jī)構(gòu)“條條”自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)的有：郵政所、電信所、工商所、法庭、保險站、交管站、電管站、煙草專賣站．其行政隸屬關(guān)系以及人、財、物均由上級業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)：屬于鄉(xiāng)政府和縣對口組織雙重領(lǐng)導(dǎo)“條塊”共管的有：地稅所、糧食所、信用社、供銷社、派出所、教育辦，其中地稅所、信用社、供銷社的人、財、物都由上級主管部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)黨團(tuán)組織關(guān)系和政治學(xué)習(xí)，派出所和教育辦的業(yè)務(wù)由上級主管部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)其工資的發(fā)放、黨團(tuán)組織關(guān)系和政治學(xué)習(xí)。
廣義而言，行政權(quán)力是一種政治權(quán)力，因而其運(yùn)作也體現(xiàn)出一種南權(quán)力作用的方向、方式、軌道、層次、時間和結(jié)果等要素有機(jī)組合而成的權(quán)力運(yùn)行模式。}1同家行政管理的目的與使命只有通過行政權(quán)力的運(yùn)作才能實(shí)現(xiàn)，這一運(yùn)作過程即是行政權(quán)力主體對客體施加影響并使客體按照主體意愿采取行動的過程，包括計劃、組織、用人、指揮、執(zhí)行、控制、監(jiān)督和反饋等一系列具體行為。
首先，行政權(quán)力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向。在運(yùn)作過程中其作用呈現(xiàn)出自上而下的方向。運(yùn)行軌道呈傘狀放射。從鄉(xiāng)政府行政權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作過程來看．它主要通過個渠道來貫徹上級的行政命令、執(zhí)行縣級政府及上級政府部門的政策和決定以推動行政權(quán)力的運(yùn)作：一是縣級政府直接對鄉(xiāng)政府下指令．如縣提出爭創(chuàng)“三城”(即衛(wèi)生城、園林城、旅游城)，實(shí)施藍(lán)天綠水工程，并成立了爭創(chuàng)“三城”指揮部，下發(fā)有關(guān)文件到鄉(xiāng)政府．要求以任務(wù)形式完成；二是通過縣黨委對鄉(xiāng)黨委下指令．如強(qiáng)制性完成黨報黨刊和各種機(jī)關(guān)刊物的發(fā)行任務(wù)：三是通過縣直下派部門和機(jī)構(gòu)對鄉(xiāng)政府下指令，如每年的國稅、地稅任務(wù)。
其次，行政權(quán)力的運(yùn)作呈現(xiàn)出明顯的層次性．其中間過程存在許多中介。國家行政體系從中央到地方再到基層按照嚴(yán)密的層次進(jìn)行劃分．行政管理的主體和客體之間往往不能簡單地發(fā)生直接作用．而是要經(jīng)過若干中介的傳遞過程。在鄉(xiāng)政府組織的人事權(quán)上．人更由鄉(xiāng)黨委提議，黨政聯(lián)席會議(包括鄉(xiāng)黨委全體黨委委員和鄉(xiāng)政府各機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人)決定：在事務(wù)權(quán)上，重大決策由鄉(xiāng)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)集體作出，具體事務(wù)分工負(fù)責(zé)，政策性事務(wù)由集體研究；在財權(quán)上，2000元以內(nèi)的費(fèi)用由鄉(xiāng)長一支筆審批，200010000元的費(fèi)用由鄉(xiāng)長、書記共同審批．1萬元以上的費(fèi)用由黨政聯(lián)席會議共同審批。這樣就形成了鄉(xiāng)黨委／鄉(xiāng)政府——各職能站所——各村黨支部／村委會——各村村民的行政權(quán)力運(yùn)作的層次，鄉(xiāng)行政權(quán)力正是在權(quán)力體系中的不同層次運(yùn)作中產(chǎn)生效用。
再次．行政權(quán)力的根本目標(biāo)，是要通過貫徹執(zhí)行國家法律、法令和各類政策來有效地實(shí)現(xiàn)國家意志．行政權(quán)力的作用方式主要是強(qiáng)制性地推行政令。鄉(xiāng)政府開展工作時經(jīng)常向村下達(dá)種類繁多的指令性任務(wù)，凡是涉及到公糧收購、計劃生育、稅費(fèi)收取及上報各種材料統(tǒng)計等大都下達(dá)嚴(yán)格的任務(wù)指標(biāo)，并規(guī)定完成期限及獎懲辦法；同時縣級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)政府每年分解到各村，向村下達(dá)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)及工業(yè)產(chǎn)值指標(biāo)，如鄉(xiāng)政府制定的有關(guān)建立鄉(xiāng)工業(yè)企業(yè)和有關(guān)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的文件中就明確劃分了各村的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，并將完成任務(wù)的情況與村干部的工資待遇直接掛鉤，年終結(jié)算，給予一定的獎懲。
從鄉(xiāng)政府行政權(quán)力的具體運(yùn)作來看，具有以下幾方面的特征：
第一，鄉(xiāng)政府行政權(quán)力基礎(chǔ)性的組織結(jié)構(gòu)受到縣級政府的控制，縣級政府對鄉(xiāng)十部擁有較強(qiáng)的人事管理權(quán)。曾在縣委組織部、政研室工作過的鄉(xiāng)現(xiàn)任黨委書記和曾經(jīng)在基層工作過十幾年的現(xiàn)任鄉(xiāng)長就是由縣委、政府直接任命；縣政府在鄉(xiāng)村下派機(jī)構(gòu)的人、財、物大都由上級部門控制，其行政隸屬關(guān)系以及人、財、物均由上級業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)，即使屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)、“條塊”共管的地稅所、信用社、供銷社等，其人、財、物都由上級主管部門管理。
第二，鄉(xiāng)政府行政權(quán)力在運(yùn)作中的實(shí)際能力和影響力是有限的，對重大經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)沒有最終處理權(quán)。鄉(xiāng)造紙產(chǎn)業(yè)由于污染嚴(yán)重，而且過度開采當(dāng)?shù)赜邢薜乃Y源，使得水資源枯竭，吃水灌溉困難，給鄉(xiāng)政府所在地的村民生產(chǎn)和生活造成了極大的不便利，村民因此4年未繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。水污染問題曾多次受到新聞媒體的曝光，但由于造紙產(chǎn)業(yè)的高利潤和高稅收，縣政府在與鄉(xiāng)的稅收分成中占有大頭，而且這些紙廠每年交給縣環(huán)保局的排污費(fèi)就有80萬一100萬元，出于地方利益的考慮，縣政府一直遲遲未能關(guān)閉該鄉(xiāng)造紙廠。
第三，鄉(xiāng)政府的行政權(quán)力在運(yùn)作中權(quán)限不明確，尤其表現(xiàn)在政企不分的問題上。首先，鄉(xiāng)政府雖然表面上不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)銷售經(jīng)營活動，但是在企業(yè)投資方向上卻經(jīng)常指手畫腳。其次，在企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)模上，鄉(xiāng)政府作出了強(qiáng)制性的規(guī)定，如在有關(guān)文件上規(guī)定，“十五期間每年新增公有制企業(yè)10家，其中500萬元以上的企業(yè)2家”，這種發(fā)展速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出整個鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的承受力。
第四，鄉(xiāng)政府目前采取的行政強(qiáng)制手段已經(jīng)不能保證行政權(quán)力正常的運(yùn)作。在調(diào)查中了解到各村與鄉(xiāng)政府之間的矛盾使得鄉(xiāng)政府的行為方式有所改變。在不發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，自上而下層層加碼的各種收費(fèi)攤派、日益加重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是矛盾的現(xiàn)實(shí)根源所在。過去那種體制下的政治動員和行政強(qiáng)制的工作方式已經(jīng)不能完成當(dāng)前的各項(xiàng)任務(wù)，更不用說化解矛盾和沖突。在調(diào)查中鄉(xiāng)的鄉(xiāng)干部有一個共識，即“過去的手段粗暴，但是行之有效”，“(現(xiàn)在)工作手段太軟，對不盡義務(wù)的群眾沒有有效的辦法”，“軟辦法不管用，硬辦法不敢用”。環(huán)境的變化和形勢的變遷使得鄉(xiāng)干部不得不采取由過去簡單的工作方法轉(zhuǎn)變到“恩威并施”的手段，既有說服動員、講道理的一面，又不得不“拿出狠氣”，粗暴地對待不上交公糧、稅費(fèi)的“刁民”。
三、梳理與思考
與西方發(fā)達(dá)國家相比較，我圍行政權(quán)力的狀況異常復(fù)雜，它既要受到各種傳統(tǒng)因素的影響，同時也受現(xiàn)代化及全球化的沖擊，其運(yùn)作及績效呈現(xiàn)出復(fù)雜的局面:
從鄉(xiāng)的狀況來看，其行政權(quán)力的運(yùn)作并不令人滿意。在我們看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力運(yùn)作不暢主要是由行政權(quán)力的目的、手段、基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)、客體狀況和環(huán)境因素所決定。就其自身而言，提高鄉(xiāng)級政府績效主要有以下幾點(diǎn)考慮：
首先。從行政權(quán)力體系的組織結(jié)構(gòu)來看。組織結(jié)構(gòu)合理與否對行政權(quán)力的運(yùn)作具有決定性的作用。鄉(xiāng)黨政關(guān)系的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)和狀況受制于上級政權(quán)的黨政關(guān)系現(xiàn)狀，它直接決定著鄉(xiāng)政府行政權(quán)力的運(yùn)作狀況。在縣鄉(xiāng)兩級政府之間的縱向行政組織關(guān)系上，鄉(xiāng)政府與縣政府及其下屬職能部門爭奪資源。如果要求縣政府放權(quán)讓利，勢必侵害縣政府及其下屬部門的利益，上下級之間的組織矛盾與摩擦將會加劇。
其次，影響行政績效的原因也包括行政權(quán)力作用的范圍。范圍的大小需要視權(quán)力的強(qiáng)度、基礎(chǔ)、手段、社會發(fā)展水平等情況而定，范圍的適當(dāng)與否會影響到行政權(quán)力的實(shí)際作用力并進(jìn)而影響到政府的行政績效。在鄉(xiāng)黨政組織之間的橫向關(guān)系上，黨政權(quán)力不分，鄉(xiāng)政府行政權(quán)力缺乏自身應(yīng)有的獨(dú)立性和自主性。鄉(xiāng)政府管了不該管的事。耗費(fèi)大量的人力物力財力，干預(yù)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，將行政、政治職能和經(jīng)濟(jì)職能、社會職能混為一談，造成了行政資源的極大浪費(fèi)、行政成本的極大增加和行政績效的降低。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政行為；分類；規(guī)范
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農(nóng)村基層政府，其行政行為與廣大群眾特別是農(nóng)村居民的聯(lián)系密切，行政行為的合法性、質(zhì)量好壞直接關(guān)系著廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活。近年來，隨著“依法行政”理念的普及，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為得到了很大的規(guī)范，依法行政工作取得了顯著的成績。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為多是落實(shí)國家“三農(nóng)”政策，完成上級有關(guān)行政部門交辦的事項(xiàng)，在行使行政行為過程中，往往面臨地區(qū)實(shí)際、群眾態(tài)度、社會穩(wěn)定等相關(guān)復(fù)雜因素，需要多個部門協(xié)作、動用多種行政手段才能完成，而相應(yīng)的職責(zé)劃分不明確又增加了行政行為失范的可能性。另外，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)“重視自身利益，輕視群眾利益”、“重視行政手段，“輕視法律規(guī)定”，、亂作為，怠于職權(quán)不作為現(xiàn)象還很普遍，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的制約監(jiān)督機(jī)制并不健全，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為實(shí)質(zhì)上處于監(jiān)督空白狀態(tài)，這樣就影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的合法開展。為了更好地解決這些問題，有必要從行政法角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為進(jìn)行一次詳細(xì)的梳理和分類，從而提出對應(yīng)的規(guī)范措施。以促進(jìn)其在合法軌道內(nèi)運(yùn)行。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的分類
行政行為根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可分為具體行政行為和抽象行政行為，依職權(quán)行政行為和依申請行政行為等類別，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為而言，存在著“三少三多”：照搬法律條文的少，需要自由裁量的多；獨(dú)立完成的少，合作完成的多；自主開展的少，上級交辦的多。所以原有的行政行為分類有不足以概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為全貌之缺陷，不能全面反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的特征，也就不能夠很好地指導(dǎo)、規(guī)范行政行為的行使。
多數(shù)行政法學(xué)者都認(rèn)為行政行為是行政主體行使行政權(quán)的行為，可見，行政職權(quán)是行政行為的一個最重要的因素，從行政職權(quán)方面著手，就能很容易地辨別政府活動是不是行政行為，是在職權(quán)范圍內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)還是超越職權(quán)，是獨(dú)立行使職權(quán)還是和其他部門共同行使職權(quán)。所以本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)與行政行為的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行分類，依此標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為大致可分為三大類：
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立完成的行政行為。是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照法律法規(guī)、政策獨(dú)立自主行使職權(quán)、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級就能完成的行政行為。這類行政行為中除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政職權(quán)之外，再無其他公權(quán)力參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是唯一的行政主體。根據(jù)“權(quán)責(zé)相符“的原則，這類行政行為的結(jié)果，除了法律特別規(guī)定之外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立承擔(dān)。例如，在對損壞村莊和集鎮(zhèn)的房屋、公共設(shè)施的管理中，根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，鄉(xiāng)級人民政府享有處罰權(quán)。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他部門共同完成的行政行為。這類行政行為是指在由幾個行政主體共同行使相應(yīng)職權(quán)才能完成的行政行為中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中某個階段或者環(huán)節(jié)行使職權(quán)的行政行為。盡管各個部門在行政行為完成過程中起的作用可能有主次之分，先后之別，但各個部門的行政活動都是整個行政行為的有機(jī)組成部分，缺一不可。這類行政行為的結(jié)果，由行政行為各階段或者環(huán)節(jié)的行使方相應(yīng)承擔(dān)。例如在“生育第二個子女審批”中，《山東省人口與計劃生育條例》第二十六條第六款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處應(yīng)當(dāng)對公民的生育申請及時受理、審核，并自受理申請之日起二十日內(nèi)將審核意見和申請人的申請材料報縣級計劃生育行政部門審批。”在整個個審批中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為包括受理申請、出具審核意見并及時上報。這三個環(huán)節(jié)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的行使范圍，在這三個環(huán)節(jié)出現(xiàn)瀆職、不作為等現(xiàn)象給申請人造成損害的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依授權(quán)完成的行政行為。是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照上級部門委托授權(quán)完成的行政行為，這類行政行為根據(jù)授權(quán)權(quán)限，又可以分成全部授權(quán)以及部分授權(quán)，其結(jié)果由授權(quán)委托方承擔(dān)。但是受托方存在過錯的，委托方有權(quán)追究其相應(yīng)責(zé)任。例如，在社會撫養(yǎng)費(fèi)征收中，《山東省人口與計劃生育條例》第四十七條規(guī)定：“社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收，由縣級計劃生育行政部門作出書面征收決定，縣級計劃生育行政部門可以委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處作出書面征收決定?！边@條規(guī)定就賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在計生執(zhí)法中，可能作為社會撫養(yǎng)費(fèi)征收的受托方從事執(zhí)法活動。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的規(guī)范
雖然我國行政法律法規(guī)立法數(shù)量已成規(guī)模，但是具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為上面，卻又常常面臨無法可依的境況，越是對相對人侵害嚴(yán)重的行為，往往越容易遇到這樣的問題?？陀^上是因?yàn)榉煞ㄒ?guī)空白或者規(guī)定籠統(tǒng)，主觀上是因?yàn)樾姓黧w在行政行為行使過程中，頭腦中缺乏法治觀念，不是嚴(yán)格遵守法律規(guī)定和依法行政原則，而是千方百計鉆法律漏洞。這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的失范。
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立完成的行政行為的規(guī)范。在該類行政行為中，有些行政行為的行使有明確具體的法律規(guī)定，對于這類行政行為，一定要嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。而對那些擁有職權(quán)但是沒有具體法律規(guī)定如何具體行使，需要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主觀能動性和自由裁量權(quán)的行政行為，一定要在法律原則允許范圍內(nèi)，做到《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中依法行政的六項(xiàng)要求：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)一致?？梢圆扇⌒姓贤ㄐ姓跫s）、行政指導(dǎo)等方式靈活行使，政府要兌現(xiàn)行政合同中的承諾，遵守信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。如果出現(xiàn)了某些重大政策變動等情況，應(yīng)該給予相對人必要的補(bǔ)償，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益；對于招商引資等行為，還要綜合考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等因素，遵守相關(guān)的法律規(guī)定，維護(hù)當(dāng)?shù)匕傩盏那猩砝妗＜纫诜煞秶鷥?nèi)積極追求“有作為”，又要避免超越職權(quán)、的亂作為和消極對待、怠于行使的瀆職不作為。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他部門共同完成的行政行為的規(guī)范。共同行政行為往往是涉及行政主體眾多、相對人人數(shù)眾多、行政程序復(fù)雜、涉及利益面廣闊、社會影響面廣泛的行政行為，例如征地、動遷等。多存在著各行政部門之間權(quán)責(zé)劃分不明確、不公開等問題，往往給人以“政出多門”之感，面對相對人的質(zhì)詢，往往出現(xiàn)“下級推上級、上級推下級”的相互推諉扯皮現(xiàn)象。對此，要明確并公開各行政主體之間的職權(quán)分工和責(zé)任承擔(dān)以及行政行為程序、進(jìn)展情況。各行政主體應(yīng)該在其發(fā)揮職權(quán)的階段或者環(huán)節(jié)中承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)相應(yīng)在其發(fā)揮職權(quán)的階段或者環(huán)節(jié)承擔(dān)行政責(zé)任。這樣既避免了行政主體之間的推諉扯皮現(xiàn)象，也方便了群眾與行政主體之間的溝通和交流。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依授權(quán)完成的行政行為的規(guī)范。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使委托授權(quán)的行政行為，委托部門要公開委托授權(quán)的范圍及依據(jù)、責(zé)任承擔(dān)，受托鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行使權(quán)力，委托部門應(yīng)給予必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，對于在行政行為行使中，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越授權(quán)或者違反授權(quán)規(guī)定給相對人造成損害的，委托方要及時給予賠償，并追究受托方的相關(guān)責(zé)任。
三、結(jié)語
鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實(shí)樹立“依法行政“的理念，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員要加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)，增加法律知識儲備，提高執(zhí)法技能。要嚴(yán)格貫徹行政過錯責(zé)任等各項(xiàng)依法行政制度。要充分發(fā)揮各種監(jiān)督力量的作用。強(qiáng)化行政復(fù)議、行政執(zhí)法監(jiān)督等政府內(nèi)部監(jiān)督職能，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政自我糾錯。司法機(jī)關(guān)要從司法監(jiān)督方面發(fā)揮監(jiān)督職能，暢通群眾反映、反饋渠道，充分發(fā)揮電視臺、報紙、網(wǎng)絡(luò)等各種輿論媒體的監(jiān)督作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為在自我規(guī)范和外部監(jiān)督之下得到更大的進(jìn)步。
參考文獻(xiàn)：
[論文摘要】2000年以來，從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)入手的農(nóng)村稅費(fèi)改革，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度和分配行為，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，取得了顯著的階段性成果，同時增大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力。改革的局限使農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨困境，農(nóng)村稅費(fèi)改革的必然趨勢是財政體制創(chuàng)新，財政體制創(chuàng)新的核心是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展是財政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展必須考慮整個國家行政系統(tǒng)與國家總財力的關(guān)系。
一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景、成果以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響
在我國改革開放前期，農(nóng)民收人持續(xù)增加。按不變價格計算，1978-1984年，農(nóng)民人均純收人年均增長率達(dá)15.6%0}’}到1985年以后，農(nóng)民收人的增長速度急劇放慢。據(jù)國家統(tǒng)計局有關(guān)公報，“七五”時期(1986-1990年)，農(nóng)民人均純收人年均實(shí)際增長率為4.2%,“八五”時期為4.3%,“九五”時期為4.7%01989年農(nóng)民人均純收人竟出現(xiàn)負(fù)增長，為一1.6%oX27cr9a)影響農(nóng)民收人增長的因素很多，其中最受人們關(guān)注的莫過于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。實(shí)際上，1980年代后期開始，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步增加。1990年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體呈上升趨勢，基本在高位運(yùn)行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)年均增長幅度一般都超過同期農(nóng)民收人增長幅度。
1994年農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長幅度更是高出農(nóng)民人均純收人增長幅度12.6個百分點(diǎn)。f31c}s}面對日益突出的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，中央政府采取了不少嚴(yán)厲的減負(fù)措施，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題始終未能從根本上得到解決。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，極大地妨礙了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)滑坡、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)村教育文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)民生活困難、城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大等等令人擔(dān)憂的現(xiàn)象。
某些地方，一些農(nóng)民不堪重負(fù)，被迫背井離鄉(xiāng)，甚至出現(xiàn)自殺等讓人觸目驚心的事件。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重還嚴(yán)重影響了黨和政府在農(nóng)村群眾中的形象，引發(fā)了農(nóng)民對農(nóng)村基層政府的不滿情緒。農(nóng)民拒絕交納稅費(fèi)、抵制政府工作、集體上訪等對抗屢有發(fā)生。很明顯，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重引起的種種問題已經(jīng)危及農(nóng)村的社會秩序和政治穩(wěn)定，一定程度上動搖了基層政府行政管理的基礎(chǔ)。在這種背景下，中央政府推出了以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為重要目的的農(nóng)村稅費(fèi)改革舉措。
農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國農(nóng)村繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的第三次重大改革。從2000年開始，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)由點(diǎn)到面，穩(wěn)步推進(jìn)。2003年在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策的基礎(chǔ)上，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作在全國全面推行。農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本內(nèi)容是“三取消、二調(diào)整、一改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；改革村提留征收使用辦法等。2004年，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步深化，取消了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，進(jìn)行減征、免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。4年多的農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了顯著成果。通過農(nóng)村稅費(fèi)改革，用稅來代替向農(nóng)民征收的各種收費(fèi)、集資和攤派，用稅法來規(guī)范農(nóng)村的分配關(guān)系，保障了廣大農(nóng)民的利益，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度和分配行為，有利于現(xiàn)代公共財政體制的建立。大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，各地試點(diǎn)情況表明，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕幅度一般都達(dá)到30％。明顯改善了政府與農(nóng)民的關(guān)系和農(nóng)村干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村上層建筑的調(diào)整和完善。
農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作初步達(dá)到了“減負(fù)”、“規(guī)范”的目的，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收人的減少，農(nóng)村稅費(fèi)制度的規(guī)范意味著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取稅費(fèi)行為的制約。這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)生了明顯的影響，一是擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)存在較大缺口，當(dāng)時可以通過稅外收費(fèi)、借債等途徑解決。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，從1996年到2000年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收人中，超過30％的收人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統(tǒng)籌資金。2000年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收人為1026．65億元，其中自籌、統(tǒng)籌資金達(dá)403．34億元，占39．29％。4農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)等行政事業(yè)性、政府性基金、集資和屠宰稅，又開始取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收人中，稅收沒有太多增加，甚至逐漸減少，而原來可以納人鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人的統(tǒng)籌費(fèi)等又被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口迅速擴(kuò)大。為了支持農(nóng)村稅費(fèi)改革，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，中央財政和省財政增加了轉(zhuǎn)移支付金額。2001-2004年中央財政對試點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付金額分別為33億元、245億元、305億元、396億元。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口仍然很大。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償付能力大幅度下降。由于各種原因，全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)沉重債務(wù)。財政部科研所課題組認(rèn)為，如果采用中間值推斷，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會低于6000億元；如果采用高值推斷，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額應(yīng)突破10000億元。5湖南桃源縣4o個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總計負(fù)債11．49億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債近2900萬元，最高的達(dá)10933萬元。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的能力已經(jīng)不足。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償付債務(wù)的能力大大降低，沉重的債務(wù)帶來的問題和矛盾更加尖銳。農(nóng)村稅費(fèi)改革的方向無疑是正確的，但它客觀上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，使原本十分困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜，難以為繼。
農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層政府根本無力或難以滿足農(nóng)村龐大的公共需求，水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生保健等問題突出。另一方面，財政危機(jī)影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會控制能力和行政管理活動，可能引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理危機(jī)。
二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的趨勢：財政體制創(chuàng)新
農(nóng)村稅費(fèi)改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力增大和潛在的行政管理危機(jī)，使農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)人了一個兩難的境地。在目前的財政體制和行政管理體制下，要么繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)；要么讓鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)，犧牲農(nóng)村稅費(fèi)改革，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，讓改革走回頭路。I7事實(shí)上，已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一些新動向。有些地方，亂收費(fèi)由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)向行業(yè)稅費(fèi)轉(zhuǎn)移，如對農(nóng)民建房收“空間占用稅”，巧立名目變相提高學(xué)雜費(fèi)。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“強(qiáng)迫提供服務(wù)”，美其名目“有償服務(wù)”，如強(qiáng)令農(nóng)民購買質(zhì)次價高的果樹苗，通過代辦保險從中牟利。有些地方克扣農(nóng)民應(yīng)得的征地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助金等。諸如此類損害農(nóng)民利益，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象，不禁令人擔(dān)心農(nóng)村稅費(fèi)改革陷入“黃宗羲定理”。
農(nóng)村稅費(fèi)改革的困境，究其緣由，首先是因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革本身的局限。政府財政是財政收人和財政支出的統(tǒng)一，農(nóng)村稅費(fèi)改革屬于財政收人方面的改革，規(guī)范的是政府、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系。農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人的數(shù)量、結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出沒有全面、系統(tǒng)的改革和調(diào)整。即就是在財政收人內(nèi)部，稅費(fèi)改革也只是財政收人改革的部分內(nèi)容，也沒有改變我國長期存在的城鄉(xiāng)二元稅制和分配體制。農(nóng)村稅費(fèi)改革的局限說明，要使農(nóng)村稅費(fèi)改革走出困境，必須同時進(jìn)行財政支出方面的改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，完善基層政府收人結(jié)構(gòu)。歸根到底，農(nóng)村稅費(fèi)改革的趨勢必然是財政體制創(chuàng)新，建立現(xiàn)代公共財政體制。從這個意義上講，財政體制創(chuàng)新既是農(nóng)村稅費(fèi)改革的邏輯要求，也是農(nóng)村稅費(fèi)改革順利進(jìn)行和成功的必要保證。
農(nóng)村稅費(fèi)改革是財政體制創(chuàng)新的開端和有機(jī)組成部分。財政體制創(chuàng)新之所以必要，不僅僅是為了使農(nóng)村稅費(fèi)改革走出困境，根本理由在于消除現(xiàn)有財政體制的弊端?，F(xiàn)行財政體制是1994年分稅制改革后形成的，本身是財政體制創(chuàng)新的成果。然而，隨著時間的推移，分稅制基礎(chǔ)上的財政體制顯現(xiàn)了新的問題。中央財政收人占全國財政總收人的比重大大提高，同中央財力集中度提高相一致，省級財政相對于市級財政，市級財政相對于縣級財政，縣級財政相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，財力集中度不斷提高。財力向上集中，而事權(quán)、財政支出責(zé)任并沒有發(fā)生同向變化，甚至反向下移?？h鄉(xiāng)財政收人功能、財力逐漸減弱，但財政支出功能日益增強(qiáng)。縣鄉(xiāng)政府在提供維持性和社會福利性公共物品方面承擔(dān)著更大的作用，在提供與基層民眾權(quán)利和生活息息相關(guān)的服務(wù)功能方面比任何層級政府發(fā)揮著更大的作用。L8這樣形成縣鄉(xiāng)政府(財政轉(zhuǎn)移支付之前)事權(quán)與財權(quán)、財政支出責(zé)任與財政收人功能的不對稱。按理，財政轉(zhuǎn)移支付可以縮小，乃至解決不同級政府間、不同地區(qū)間財政的不對稱。但是，由于財政轉(zhuǎn)移支付制度尚不夠完善，使地區(qū)間的財政差距、基層政府財政的不對稱難以有效解決。另外，上級政府可以通過上收財力和下放事權(quán)來轉(zhuǎn)嫁財政負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于國家財政體系的末端，承受轉(zhuǎn)嫁的上級財政負(fù)擔(dān)，無法將自己的財政負(fù)擔(dān)在財政體系內(nèi)部轉(zhuǎn)嫁，通常的做法就是向農(nóng)民伸手，解決財政困難。通過分析，我們就不難理解農(nóng)村基層政府財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，以至于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的財政體制方面的原因了。現(xiàn)行財政體制的弊病遠(yuǎn)不止這些，但是已足以說明必須進(jìn)行新的財政體制創(chuàng)新。
適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展要求，財政體制創(chuàng)新的內(nèi)容至少包含以下方面。
第一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財政體制。城鄉(xiāng)二元稅制以至于城鄉(xiāng)二元財政體制，使收人較低的農(nóng)民承擔(dān)了比收人較高的城市居民相對高的稅賦，而政府對農(nóng)村地區(qū)的投人卻明顯低于城市，是對農(nóng)民的歧視性待遇的重要表現(xiàn)。從2004年起，免征、減征，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，使完全取消專門面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)呼之欲出。完全取消專門面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)之后，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，使農(nóng)民履行同其他納稅人一樣的義務(wù)；同時，財政支出制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，使農(nóng)民享受同城市居民一樣的由國家財政負(fù)擔(dān)費(fèi)用的公共產(chǎn)品。在稅制和財政支出制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，建立覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共財政體制，這是財政體制創(chuàng)新的核心。第二，合理界定各級政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任。界定各級政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任要遵循事權(quán)和財權(quán)、財政支出責(zé)任與財政收人功能相統(tǒng)一原則。如果把事權(quán)和財權(quán)、財政支出責(zé)任與財政收人功能相統(tǒng)一，理解為在實(shí)行財政轉(zhuǎn)移支付之后形成的各級政府的事權(quán)、責(zé)任與其總財力的基本匹配，_9那么政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任的界定可以不拘泥于政府本級征收的收人的數(shù)量，而更多地考慮國家總財力、政府管理能力和公共產(chǎn)品的屬性、供給效率。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，屬于全國性公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央財政(按照一定時期義務(wù)教育發(fā)展的基本標(biāo)準(zhǔn)所需要的費(fèi)用數(shù)額)通過向農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)移支付的方式負(fù)擔(dān)費(fèi)用；而從效率看，發(fā)展義務(wù)教育的事權(quán)和責(zé)任適宜農(nóng)村基層政府承擔(dān)。第三，合理界定各級政府的財政收人。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距會長時期存在，應(yīng)適當(dāng)提高中央政府等上級政府財政收人在國家財政總收人中的比重。這對中央政府等上級政府統(tǒng)籌國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，保證所有的基層政府給本地區(qū)居民供給最起碼的公共產(chǎn)品，是必須的和有利的。
基層政府的財政收人主要包括本級征收的收人，如稅收，以及上級財政轉(zhuǎn)移支付等。一般對于農(nóng)村基層政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基層政府而言，上級財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是最重要的收人來源之一。即使在一些發(fā)達(dá)國家，地方政府財政收人的30％～40％來源于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，美國的學(xué)區(qū)財政收人近60％來源于上級政府的轉(zhuǎn)移支付。叫在明確劃分和完善各級政府財政收人和財政支出的基礎(chǔ)上，建立和完善符合國情的財政轉(zhuǎn)移支付制度。
三、財政體制創(chuàng)新對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的要求
從理論上說，政府對物質(zhì)基礎(chǔ)的需要規(guī)定了財政規(guī)模，而財政規(guī)模對政府的行政管理活動又具有制約作用。一方面，社會成員在社會生產(chǎn)、生活中的共同需要即社會公共需要從根本上決定了政府的職能范圍，政府依據(jù)履行行政職能的需要，組建行政機(jī)構(gòu)和配置行政人員。政府為實(shí)施行政職能和供給公共產(chǎn)品、維持行政機(jī)構(gòu)和行政人員的公務(wù)活動，所產(chǎn)生的對物質(zhì)基礎(chǔ)的需要，規(guī)定了財政支出的范圍和數(shù)量，進(jìn)而提出了財政收入的數(shù)量要求。另一方面，財政具有反作用，財政為政府的運(yùn)轉(zhuǎn)、高效的行政管理和公共產(chǎn)品的供給提供財力，財政收入的數(shù)量限定了行政組織和行政人員的規(guī)模，確定了政府所能供給的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量的最大值。
財政與政府活動的關(guān)系說明，財政狀況的變化必定要求行遷，財政體制創(chuàng)新必然要求行政發(fā)展。使用行政發(fā)展概念，是要強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)(政府)的調(diào)整、改革與完善要以整體功能優(yōu)化、行政效率提高為方向，以促進(jìn)社會全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為目的。農(nóng)村稅費(fèi)改革引發(fā)和為開端的，實(shí)際上正在平緩?fù)七M(jìn)的財政體制創(chuàng)新，使公共財力的數(shù)量、公共財力在各級政府間的分配，以及各級政府財政支出責(zé)任的劃定等方面發(fā)生了新的變化。假如沒有政府變革的配合，財政體制創(chuàng)新避免不了夭折或半途而廢的可能。如同財政體制創(chuàng)新是農(nóng)村稅費(fèi)改革的邏輯要求和必要保證，行政發(fā)展是財政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證。
行政發(fā)展是復(fù)雜、宏大的系統(tǒng)工程。這里以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)(政府)的創(chuàng)新為分析對象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)(政府)是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大主席團(tuán)、紀(jì)委等在內(nèi)的擔(dān)負(fù)農(nóng)村地區(qū)社會公共事務(wù)管理職責(zé)的整體，這種理解似乎違背公共行政理論，但不得不承認(rèn)這種理解與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理實(shí)際是吻合的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展不僅有著寬廣的背景，國家政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會思想文化、農(nóng)村村民自治等各種因素構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的外部環(huán)境，而且有著復(fù)雜的內(nèi)因。顯而易見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展不能僅僅著眼于農(nóng)村稅費(fèi)改革、財政體制創(chuàng)新。在此，無意設(shè)計一個全面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的藍(lán)圖，主要探討農(nóng)村稅費(fèi)改革、財政體制創(chuàng)新對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的影響和要求。以農(nóng)村稅費(fèi)改革為開端的財政體制創(chuàng)新對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的要求，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的全部的卻是必須的依據(jù)。
對于今年的防汛工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有關(guān)部門準(zhǔn)備得比較早，行動得比較快，在完善預(yù)案、儲備料物、建立防汛隊(duì)伍、落實(shí)防汛責(zé)任制等方面做了大量工作。但是，我們也要看到，目前防洪現(xiàn)狀、防汛形勢仍然十分嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)在以下四個方面：一是防洪壓力大。入春以來，降水普遍偏多，全旗降水比去年同期值偏多×××，僅次于88年。另據(jù)國家氣象部門預(yù)測分析，6至8月，全國將出現(xiàn)南北兩支多雨帶，旱澇災(zāi)害程度比去年要重，北方多雨帶涵蓋整個內(nèi)蒙古。據(jù)長期降水資料分析，今年我旗將有500毫米以上的降水，嚴(yán)峻的氣象條件將為我旗今年的防汛工作帶來極為不利的影響。二是水庫險情多、隱患多。我旗現(xiàn)有的小型水庫、塘壩都是上世紀(jì)
六、七十年代以大會戰(zhàn)形式修建的，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，運(yùn)行時間長，目前多數(shù)是帶病運(yùn)行、低標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。全旗兩座中型水庫除險加固已經(jīng)完成；其他×××座小型水庫都不程度存在安全隱患；×××座塘壩，×××以上存有不安全因素。三是小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革后存有隱患。許多小型蓄水工程，由原來的集體所有轉(zhuǎn)為個人所有，個人在經(jīng)營使用這些水利工程時，考慮的多是經(jīng)濟(jì)論文效益，對防汛工作考慮的不多、不全，極有可能成為防汛工作中的“死角”。四是部分干部群眾的麻痹僥幸心理比較嚴(yán)重?！澳昴攴姥床灰娧础⒔衲晡幢赜写笱础钡乃枷氡容^普遍，對防汛工作面臨的嚴(yán)峻形勢缺乏清醒的認(rèn)識。
總的來看，我旗今年面臨的防汛形勢十分嚴(yán)峻，不容樂觀。大家一定要堅(jiān)決克服麻痹思想和僥幸心理，把存在的各種隱患排查的更深一些，把各種對策研究的更透徹一些，把各種防汛措施，特別是應(yīng)急方案制定的更周全一些，把各方面的工作做得更扎實(shí)、細(xì)致一些，立足防大汛、抗大災(zāi)，從最壞處打算，做最好的準(zhǔn)備，抓緊對防汛工作進(jìn)行再動員、再檢查、再落實(shí)，切實(shí)從嚴(yán)、從細(xì)、從快地做好各項(xiàng)防汛準(zhǔn)備工作，采取一切措施，切實(shí)把防汛工作抓緊、抓實(shí)、抓好。
二、明確任務(wù)，突出重點(diǎn)，切實(shí)把各項(xiàng)防汛措施落到實(shí)處
今年我旗防汛工作的總體要求是：以防大汛為主，堅(jiān)持“安全第一，常備不懈，以防為主，全力搶險”的方針，在現(xiàn)有的防洪標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，早準(zhǔn)備、早部署、早落實(shí)，突出防汛重點(diǎn)，狠抓薄弱環(huán)節(jié)，保證措施到位，全力以赴，確保阿倫河、格尼河、音河、中小型水庫、重要城鎮(zhèn)和兩條國道干線的防洪安全，對超標(biāo)準(zhǔn)洪水有對策，有措施，最大限度地減輕災(zāi)害損失。為此，要重點(diǎn)抓好以下八項(xiàng)工作：
1、認(rèn)真做好汛前再檢查，及時消除隱患。旗防汛指揮部辦公室于4月下旬—5月上旬對全旗防洪工程和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯進(jìn)行了詳細(xì)檢查，掌握了防汛重點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，針對存在的問題，提出了解決辦法和應(yīng)急度汛措施。但這僅僅是階段性的工作，要利用汛前的有限時間，組織足夠力量，由行管人員和專業(yè)人員帶隊(duì)，對全旗所有水庫、河道、堤防等工程及水文、通信等設(shè)施再進(jìn)行一次拉網(wǎng)式全面檢查，對查出的問題認(rèn)真分析研究，分類排隊(duì)，登記造冊，逐項(xiàng)落實(shí)措施，責(zé)任到人，限期解決。對汛前來不及處理的問題，要研究制定應(yīng)急度汛措施，落實(shí)管護(hù)人員和搶險隊(duì)伍，備足防汛料物，做到主動防范。對有險情的小型水庫、河道、閘涵等設(shè)施，按照管理權(quán)限，明確責(zé)任，層層落實(shí)安全度汛措施。
2、抓緊度汛工程建設(shè)，確保發(fā)揮工程效益。98年以來，我旗共除險加固病險水庫四座，安排堤防建設(shè)及險工治理10處，修建堤防83公里。目前，向陽峪、復(fù)興水庫除險加固任務(wù)已經(jīng)完成；群英、紅旗水庫除險加固工程正在緊張施工當(dāng)中。當(dāng)前要重點(diǎn)做好三個方面的工作：一是對已完成的項(xiàng)目，加強(qiáng)維護(hù)和管理，確保汛期發(fā)揮效益；二是對正在實(shí)施的項(xiàng)目，要加快速度，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，并制定在建工程安全度汛預(yù)案，采取安全度汛措施，確保工程按計劃順利實(shí)施z；三是有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門要針對檢查出來的各類工程隱患，按照“分級管理，分級負(fù)責(zé)”的原則，不等不靠，確保在主汛前完成，發(fā)揮防汛作用。
3、加大河道清淤除障力度，確保行洪安全。近幾年來，由于各級、各部門的共同努力，我旗的河道清障工作有了較大進(jìn)展，但也有不少地方的阻水障礙和違章建筑至今仍未清除。對在河道內(nèi)濫采亂挖沙石料、肆意侵占河道的，一定要排除干擾，按照“誰設(shè)障，誰清障”的原則，責(zé)令設(shè)障者限期清除，對清障不力，造成損失的要堅(jiān)決追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任。會后，旗防汛辦要組織人員對清障情況再進(jìn)行一次檢查，對有障不清的要通報批評，對影響防洪安全、造成損失的要追究責(zé)任、嚴(yán)肅處理。加強(qiáng)河道、水庫管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的管理，嚴(yán)格審查把關(guān)，避免形成新的阻水障礙和違章建筑。要加強(qiáng)河道采砂管理，主要河道要劃出禁采區(qū)，嚴(yán)厲查處亂采砂、亂堆沙等違法行為，確保河道行洪安全。
4、確保復(fù)興等各類水庫安全度汛。要繼續(xù)采取以往行之有效的措施，確保各個水庫安全度汛。一是進(jìn)行再檢查、再落實(shí)。要迅速組織力量對中小型水庫、塘壩進(jìn)行安全檢查，針對檢查出來的問題及時提出解決方案，并認(rèn)真落到實(shí)處，對于一時解決不了的問題要有應(yīng)急度汛措施。二是加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，不斷提高小型水庫安全管理水平。今年主汛前，旗防汛指揮部將組織分管中小型水庫的領(lǐng)導(dǎo)和管理人員，進(jìn)行中小型水庫安全管理技術(shù)及抗洪搶險知識的培訓(xùn)。三是加強(qiáng)管理和防汛信息傳遞，及時了解掌握水庫安全運(yùn)行狀況。要做到座座水庫有人管、發(fā)現(xiàn)問題有人報、出現(xiàn)險情有人搶。特別是小型水庫，汛期必須有專人日夜看管。對那些承包、租賃、拍賣給個人管理的小型水庫塘壩，決不能因?yàn)闅w個人管理使用而影響水庫的防洪安全，要及早落實(shí)防汛方案和措施，確保汛期不出問題。不管水庫的使用權(quán)屬于誰，安全度汛工作由當(dāng)?shù)匦姓撐念I(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。尤其在險情發(fā)生后，要立即報告包庫行政論文領(lǐng)導(dǎo)及上級主管部門，以便及時搶險。四是建立小型水庫報廢跟蹤制，對已經(jīng)批準(zhǔn)報廢的小水庫，堅(jiān)決實(shí)施報廢措施，徹底消除防汛隱患。
5、切實(shí)抓好城鎮(zhèn)及行業(yè)防汛工作。當(dāng)前，要抓緊開展城鎮(zhèn)汛前大檢查，認(rèn)真查找薄弱環(huán)節(jié)，抓緊檢修排水設(shè)施，并組織力量疏挖排水溝河，清除阻水障礙，消除城鎮(zhèn)中存在的洪澇隱患。對那些不符合防汛安全要求，又不能在汛前落實(shí)安全措施的，要堅(jiān)決關(guān)停整頓。要切實(shí)做好山洪、滑坡、泥石流以及危房的安全防范工作，采取“群測群防”的措施，對各個危險區(qū)進(jìn)行普查和監(jiān)測，特別是對中小學(xué)的危房危舍，一定要心中有數(shù)，措施到位，堅(jiān)決避免事故發(fā)生。
6、加強(qiáng)防汛隊(duì)伍建設(shè)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有關(guān)部門要根據(jù)防汛任務(wù)，組建以青年為骨干的防汛搶險隊(duì)伍，定領(lǐng)導(dǎo)、定任務(wù)、定人員、定工具，把防汛責(zé)任落到實(shí)處，防汛任務(wù)重的地區(qū)和重要堤段，還要組建機(jī)動搶險隊(duì)。對已組建的機(jī)動搶險隊(duì)，要抓緊充實(shí)人員，完善裝備，并在汛前進(jìn)行必要的技術(shù)培訓(xùn)和演練，提高實(shí)戰(zhàn)能力，保證在防汛搶險的緊要關(guān)頭拉得出、搶得上、守得住。武警部隊(duì)是歷年抗洪搶險的中堅(jiān)力量，要加強(qiáng)聯(lián)系，及時向部隊(duì)通報雨情、水情、工情。當(dāng)發(fā)生大洪水、出現(xiàn)大險情確需部隊(duì)支援時，要按程序報告，并主動幫助部隊(duì)解決有關(guān)實(shí)際問題，把警民聯(lián)防落到實(shí)處。
7、切實(shí)做好防汛物資的補(bǔ)充、儲備和管理工作。對防汛物資儲備要堅(jiān)持寧可備而不用、不可用而無備的原則。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有關(guān)單位要按照旗防汛辦的統(tǒng)一安排，進(jìn)一步補(bǔ)充防汛物資，并切實(shí)加強(qiáng)管理，對物資的品種、數(shù)量建檔立卡，登記造冊，汛前要進(jìn)庫逐項(xiàng)清點(diǎn)，清倉翻曬，防止防汛物資流失或霉?fàn)€變質(zhì)。要儲備一定數(shù)量的救生器材，以備指揮和搶險時急用。對現(xiàn)有電力、交通、通訊設(shè)施迅速進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致地檢查維護(hù)，切實(shí)做到正常使用時有保障，遇到惡劣天氣時有對策，保證汛期“三通”暢通。此外，還要發(fā)動沿河群眾，采取號料登記，備而不集的辦法，就地取材，進(jìn)行必要的儲備，多層次，多渠道，備足備好防汛搶險所需物資。
8、蓄泄兼顧，堅(jiān)持防汛抗旱兩手抓。分析我旗的地理位置、氣候特點(diǎn)和旱澇規(guī)律，一年之中，先旱后澇或先澇后旱的現(xiàn)象時有發(fā)生。這就要求我們在立足防大汛的同時，始終堅(jiān)持防汛抗旱兩手抓。在防汛指揮調(diào)度時，要在搞好調(diào)研的基礎(chǔ)上，對大中型水庫實(shí)行優(yōu)化調(diào)度，對每次大的降水過程都要進(jìn)行認(rèn)真全面的分析，既要防止不適當(dāng)?shù)靥岣邤r蓄水位，又要防止懼怕洪澇敞開排泄。要在保證安全度汛的情況下，力爭多攔蓄一些水，為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及群眾生活提供充足水源。
三、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，努力奪取今年防汛工作的全面勝利
防汛安危，事關(guān)大局，責(zé)任重于泰山。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有關(guān)部門一定要把防汛工作作為一項(xiàng)政治任務(wù)，進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動一切力量，落實(shí)各項(xiàng)措施，確保萬無一失。
1、認(rèn)真落實(shí)以行政論文首長負(fù)責(zé)制為核心的各項(xiàng)防汛責(zé)任制。防汛工作，工防是基礎(chǔ)，人防是關(guān)鍵，人防的核心是落實(shí)責(zé)任制，責(zé)任制的核心是強(qiáng)化追究制。旗里已對旗防指領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行了調(diào)整充實(shí)，明確了旗四大班子成員和工程技術(shù)人員包主要城鎮(zhèn)和重要防洪工程的防汛目標(biāo)責(zé)任制，并與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了防汛目標(biāo)責(zé)任書。各包河、包庫、包防洪工程負(fù)責(zé)人要認(rèn)真負(fù)責(zé)，加強(qiáng)督促檢查，抓好各項(xiàng)度汛措施的落實(shí)。要一級抓一級，層層抓落實(shí)，各項(xiàng)工作一定要做到細(xì)之又細(xì)，慎之又慎，精益求精。旗防指成員及工程技術(shù)負(fù)責(zé)人，要從今天起5天內(nèi)對所包鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型水庫、塘壩進(jìn)行一次全面檢查，并形成書面材料，報旗防汛辦公室匯總。
2、樹立一盤棋思想，密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有關(guān)部門要充分發(fā)揮職能作用，按照防汛指揮部的要求搞好綜合協(xié)調(diào)，加強(qiáng)防汛值班，嚴(yán)格防汛制度，及時掌握和分析汛情、雨情、水情變化，做到資料齊全，分析準(zhǔn)確。值班員要進(jìn)行崗位練兵，提高素質(zhì)，為各級領(lǐng)導(dǎo)指揮抗洪搶險當(dāng)好參謀。氣象部門要做好暴雨和異常天氣的監(jiān)測，及時準(zhǔn)確提供氣象和降水預(yù)報。電力部門要保障防汛機(jī)構(gòu)、防洪工程、防洪通訊以及防洪搶險的電力供應(yīng)，及時維修排除故障。通訊部門要為防汛通信提供優(yōu)先便利條件，保障防汛通訊暢通。民政部門要組織搞好安置及救濟(jì)工作。衛(wèi)生部門要組織好對衛(wèi)生防疫和醫(yī)療救護(hù)工作。交通部門要保證優(yōu)先運(yùn)送防汛搶險料物，為緊急搶險和撤離人員及時提供所需車輛，保障搶險人員和物資運(yùn)輸暢通。公安部門要負(fù)責(zé)搞好抗洪搶險的治安管理和安全保衛(wèi)工作，維護(hù)防汛抗洪秩序。新聞宣傳單位要及時宣傳報道防汛準(zhǔn)備工作情況和防汛工程建設(shè)中的先進(jìn)典型，通報天氣形勢、雨情、水情，其他部門都要根據(jù)各自的職責(zé)積極做好防汛工作。部門之間、單位之間要協(xié)同作戰(zhàn)，密切配合，不得以局部利益影響防洪大局。
3、堅(jiān)持依法防汛，確保政令暢通。要廣泛深入開展《防洪法》宣傳，加大依法防洪、依法治水力度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有關(guān)部門在防汛工作中要顧全大局，嚴(yán)守紀(jì)律，堅(jiān)持團(tuán)結(jié)治水，對邊界水事糾紛，要主動協(xié)商解決，決不能以鄰為壑，互相推諉扯皮，任何單位和個人都要堅(jiān)決執(zhí)行上級防指的命令，尤其是在防洪調(diào)度上，要高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，決定了的事情，必須堅(jiān)決照辦，不能有絲毫含糊，更不能各行其事。
這一年，黔南經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量得到提升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度高于全國、全省平均水平，在全省增比進(jìn)位綜合測評排位中排名第三，再次步入全省第一方陣。
這一年，在黔南州委的領(lǐng)導(dǎo)下，全州宣傳思想文化戰(zhàn)線深入學(xué)重要講話精神，在新常態(tài)下圍繞工作大局，對內(nèi)匯聚后發(fā)趕超正能量，對外塑造生態(tài)黔南新形象，在服務(wù)大局上主動作為，在中央、省級媒體上增加刊播稿件數(shù)量、創(chuàng)新發(fā)展舉措、改進(jìn)自身建設(shè)，各方面工作取得明顯成效，為實(shí)現(xiàn)黔南后發(fā)趕超，加快全面小康建設(shè)提供強(qiáng)大精神動力、思想保證和輿論支持。
統(tǒng)一思想上下一心
凝心聚力跨越趕超
意識形態(tài)工作關(guān)系黨和國家的前途命運(yùn)和地區(qū)的長治久安，更關(guān)系民族地區(qū)的團(tuán)結(jié)和諧、健康發(fā)展。
一年來， 黔南州宣傳思想文化戰(zhàn)線始終緊扣省委主基調(diào)、主戰(zhàn)略，圍繞黔南州“一圈兩翼”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，把握新常態(tài)，以持續(xù)打造“文峰”理論品牌為載體推進(jìn)理論宣傳大眾化普及，解讀黨委政府重大決策部署。組織撰寫《“三思三干”興黔南》、《集中火力向“慢”發(fā)起總攻》等一批政論文章；組織撰寫《讓百年品牌香飄萬里》、《讓精神的星光照耀我們前行》、《科學(xué)布局迸發(fā)跨越趕超活力》、《在“兩座山”上實(shí)現(xiàn)綠色崛起》等一批時評文章；推出《做“綠水青山就是金山銀山”的率先踐行者》、《持續(xù)打造黔南發(fā)展新亮點(diǎn)》、《努力在后發(fā)趕超全面小康中有更大作為》、《把“5531”作為一項(xiàng)戰(zhàn)略性系統(tǒng)工程》等一批新語文章；組織拍攝《高鐵時代到來，你準(zhǔn)備好了嗎》等“文峰”理論視線專題片。
同時，組建州、縣、鄉(xiāng)“百姓宣講團(tuán)”（百個宣講團(tuán)、千名宣講員、萬場宣講），開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動和福泉“1.23”楊剛救火英雄團(tuán)體英雄事跡等百姓宣講活動；深入機(jī)關(guān)、社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、企業(yè)、園區(qū)、軍營宣講黨的十八屆三中、四中全會，省委十一屆四次、五次全會和州委十屆四次、五次全會精神；邀請專家開展社科理論走基層活動，組織實(shí)施社科理論普及活動周；牽頭組織召開全州各系統(tǒng)、各行業(yè)學(xué)習(xí)先進(jìn)典型事跡座談會，全州共召開座談會200多場，2000多干部群眾參加座談會。
此外，結(jié)合實(shí)際分別召開州直部門和各縣（市）意識形態(tài)工作分析研判會，形成全州意識形態(tài)工作分析研判報告，并向省委宣傳部和州委常委會作了專題匯報，州委常委會對全州意識形態(tài)工作作了專題研究；輿情信息工作與2013年同比報送量、采用率大幅增加和提高。
加快構(gòu)建大宣傳格局
著力提升黔南形象
2014年，黔南州組建覆蓋州直部門和縣市的三級宣傳網(wǎng)絡(luò)，成立對外宣傳工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建州新聞工作者協(xié)會，加快形成大宣傳格局。推動黔南日報與“黔南熱線”報網(wǎng)融合，建立黔南熱線新聞網(wǎng)，建成“新華黔南”黨政客戶端和“山水黔南”微信公眾號，初步形成微博和微信矩陣，進(jìn)入全媒體時代。
圍繞“一圈兩翼”發(fā)展戰(zhàn)略、黨的群眾路線教育實(shí)踐活動、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整、FAST精神等重大主題進(jìn)行策劃宣傳。加大對福泉“1.23”撲火救災(zāi)英雄群體、“黔南驕傲”年度人物、全省道德模范等先進(jìn)典型的宣傳報道。
整合借力中央、省媒體資源，在央視多彩貴州集群形象推廣欄目，展示“毛尖茶都、生態(tài)黔南”形象，在央視、旅游衛(wèi)視天氣預(yù)報欄目投放播出“都勻毛尖、香滿人間”、“游山水黔南、品都勻毛尖”形象宣傳推廣畫面，在《貴州日報》、《當(dāng)代貴州》、《貴州畫報》刊出都勻毛尖品牌宣傳專版，開展毛尖茶廣告語、“百年世博”活動方案征集等宣傳活動；在《貴州日報》推出“聚焦黔南”專版宣傳，在新華社外宣平臺、中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)城市頻道推出黔南專題，在貴陽龍洞堡國際機(jī)場開展為期2個月的“多彩貴州?黔南旅游文化展示月”活動。
邀請中央、省及廣州市主流媒體300余家800余人次，開展“一圈兩翼”、項(xiàng)目觀摩、“綠水青山就是金山銀山”、都勻毛尖茶文化節(jié)、高鐵經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等外宣活動，講述黔南好故事，發(fā)出黔南好聲音。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年黔南外宣稿件達(dá)4248篇（條），其中，中央媒體1032條，省級媒體3216條，外宣用稿、宣傳領(lǐng)域同比明顯增加。黔南廣播電視臺在中央電視臺播出新聞160多條，繼續(xù)保持市州新聞上央視用稿量全省第一。
弘揚(yáng)社會主義核心價值觀
營造風(fēng)清氣正社會環(huán)境
加強(qiáng)道德講堂建設(shè)。全州共建成各級各類道德講堂3055個，評聘“德師”375名，培訓(xùn)各級道德講堂管理人員、宣講員104人，開展道德講堂活動8003場，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)、干部群眾參與道德講堂活動，參與人數(shù)達(dá)60萬人次；加強(qiáng)主題活動集中示范。以甕安猴場古邑區(qū)全州“明禮知恥?崇德向善”主題活動周為起點(diǎn)，啟動主題實(shí)踐活動深入開展；加強(qiáng)街頭正能量宣傳。召開全州“傳送街頭正能量”推進(jìn)會，推動社會主義核心價值觀進(jìn)街頭、社區(qū)、學(xué)校、公園、車站碼頭；加強(qiáng)先進(jìn)典型選樹。推出全省道德模范12人（含提名獎6人），推出中國好人榜上榜人物6人，“貴州好人榜”上榜人物26人，評選表彰2014“黔南驕傲”年度人物21人（含特別獎1個，提名獎10個）。持續(xù)開展“德行龍里”、“漣江驕傲人物”、“福泉好人”、“貴定榜樣”等評選活動，選樹踐行社會主義核心價值觀的各類先進(jìn)典型；加強(qiáng)“積德榜”建設(shè)。建成各級“積德榜”493個，縣鄉(xiāng)村各級以“積德榜”為載體，組織開展“身邊好人好事”評選和思想道德宣傳、傳統(tǒng)文化教育活動，弘揚(yáng)主旋律，凝聚正能量。
推進(jìn)社會突出問題治理。以餐飲企業(yè)、單位食堂為重點(diǎn)在食品行業(yè)、窗口單位和公共場所等領(lǐng)域開展專項(xiàng)整治，規(guī)范餐飲行業(yè)秩序；深入開展“掃黃打非”行動，強(qiáng)化網(wǎng)吧監(jiān)管，凈化文化市場。
深入開展文明創(chuàng)建。創(chuàng)建全國文明村鎮(zhèn)5個，全國文明單位4個。創(chuàng)建省級文明城市7個、文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)9個、文明村17個、文明單位68個，各類別文明創(chuàng)建先進(jìn)81個。創(chuàng)建州級文明村鎮(zhèn)146個、文明單位182個、文明單位117個、文明集市3個。
推進(jìn)“多彩貴州”文明行動信息化管理。依托黔南州民生熱線12345平臺，建成覆蓋州、縣兩級的不文明行為、不滿意問題收集、分發(fā)、處置、反饋評價平臺，加強(qiáng)組織監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督，在州級媒體開辟專欄，對“多彩貴州文明行動”不文明行為進(jìn)行曝光，媒體全年曝光1326篇（條）。
增強(qiáng)文化發(fā)展后勁
豐富群眾精神生活
2014年，黔南州設(shè)立1000萬元文化旅游發(fā)展基金，出臺《黔南州優(yōu)秀文藝作品創(chuàng)作獎勵辦法》、《黔南州非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承獎勵辦法》等政策措施，初步建立文藝創(chuàng)作和非遺傳承激勵機(jī)制，實(shí)施國家公共文化服務(wù)體系示范項(xiàng)目“幸福進(jìn)萬家――文化精品鄉(xiāng)村行”以政府采購為主要內(nèi)容的公益文化服務(wù)模式，文化惠民深入開展。
平塘國際射電天文科普文化園規(guī)劃編制工作順利完成，并在第十屆深圳文博會貴州1號館開展專題招商推介，全州各縣（市）文化產(chǎn)業(yè)招商引資在建項(xiàng)目17個，已投產(chǎn)項(xiàng)目8個，一批文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目順利實(shí)施，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷提速。抓好文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計工作，全州2013年文化產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)18.33億元，占GDP總量為2.84%。
組織開展第一階段“中國夢”主題文藝創(chuàng)作，完成作品創(chuàng)作104件，15件作品獲第二屆貴州省專業(yè)文藝獎，位列全省第四位；電影《近距離擊殺》獲全國 “五個一”工程獎，實(shí)現(xiàn)黔南在該獎項(xiàng)零的突破；《突破烏江》、《夜郎俠之一路危途》、《山那邊有匹馬》等電影作品拍攝完成，全州文藝創(chuàng)作邁上新臺階；成功舉辦第二屆中國海峽“十大華語電影”評選活動，進(jìn)一步提升黔南文化知名度。
