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WGA是指覆蓋英國所有公共部門的一組合并財務報表。它借鑒商業(yè)會計方法，為整個公共部門制作一套基于通用會計準則(簡稱GAAP)的、統(tǒng)一的合并財務報表，其目的在于：提供質量更高的、更透明的信息，支持財政政策的發(fā)展，更好地管理公共服務，以及更有效地分配資源。
1、WGA涉及的范圍。
《政府資源和會計法案2000》為WGA提供了立法框架，它要求財政部為每個履行公共職能的實體，以及部分或全部由公共資金支持的實體準備WGA。具體來講，基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個地域的各種類型的1300多個公共實體。這些實體分為以下幾類：
(1)中央政府。包括核心政府財政基金(’Coregovernment’financialfunds，例如：國家貸款基金賬戶)；政府部門資源賬戶；非部門公共實體；養(yǎng)老金計劃，包括中央政府養(yǎng)老金計劃，國民保健服務、教師等其它非基金性的雇員養(yǎng)老金計劃)；部門資源賬戶中未包括的國民保健服務實體等。
(2)地方當局(Localauthorities)。包括四個地域的各類議會(如：單一制議會、郡議會、自治市鎮(zhèn)議會、區(qū)議會等等)；消防機構、警察機構、緩刑委員會、旅客運輸機構；廢物處理機構、資源保護局；地方教育當局及學校等。
(3)公營公司(Publiccorporations)。包括國有行業(yè)、其他公營公司、營運基金等。
2、建立WGA要解決的關鍵問題。
(1)合并的方法論問題。由于合并的工作量非常大，采取財政部與政府部門相配合的方法，由財政部負責整個合并過程及賬目的編制，并利用政府部門作為中間人，由它們負責其主辦實體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上，采用階段性方法，先發(fā)展中央政府統(tǒng)一賬戶(CGA)和未經審計的、基于統(tǒng)計原則的WGA，再過渡到基于GAAP的WGA，并且對賬戶進行幾年的模擬運行，以確保質量。財政部還通過成立專門的項目團隊和咨詢組，制定詳細的合并進度表，要求每個相關公共實體制定年度數(shù)據(jù)進度表等多種措施，來確保WGA項目的順利實施。
(2)集團內部交易的問題。WGA把所有的公共部門看成一個完整的實體，因此必須排除集團內部交易的影響，即從合并的WGA數(shù)字中對銷掉不同公共實體之間的所有物質交易和結余。此外，對在多個賬戶中報告的交易要進行調整以避免重復計算，這主要涉及到集中基金賬戶、國民貸款基金、國民保險基金。
(3)會計政策和會計慣例的一致性問題。合并必須基于統(tǒng)一的會計政策框架，這是一個基本原則。而英國各類公共實體采用的會計政策體制并不一致，具體會計政策的差異也加大了合并的難度。為此，必須比較、調節(jié)和集中公共部門中各類法規(guī)及會計指導系列，采用一致的會計政策和會計慣例。
(4)WGA報告的形式和內容?！墩Y源和會計法案2000》指出，早期的WGA報告至少要包括三個核心報表：財務績效報告(即收入與支出賬戶，相當于損益賬戶)、財務狀況報告(即資產負債表)、現(xiàn)金流量表。在會計報表附注中要解釋主要的數(shù)字是如何得出的。通過這些高度集中的報表，為議會和其它使用者提供有用的宏觀經濟信息。
(5)審計問題。為了增加WGA的可信度，其賬目必須進行獨立的審計。這一審計在很大程度上依賴于并入WGA的各個公共實體的法定審計，為此，應當建立與公共實體審計行業(yè)標準類似的審計標準，規(guī)范審計意見的形式，明確審計權限，并且協(xié)調不同審計人員的工作。例如：根據(jù)合并范圍，明確主計審計長(簡稱C&AG)、私營部門審計人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計委員會指定的審計人員、北愛爾蘭主計審計長等不同人員的審計權限和范圍，協(xié)調不同審計人員對會計確認等問題的差異。此外，可以開展一至幾年的審計模擬運行，以檢驗其效果。
3、WGA的發(fā)展目標。
(1)中期發(fā)展：建立基于統(tǒng)計的WGA。在開發(fā)和實施基于GAAP的WGA的同時，財政部決定先為整個公共部門開發(fā)未經審計的、基于統(tǒng)計原則的WGA。它可以在財政年度結束后較短的時間內生成，有利于為短期或中期財政政策及時提供所需的數(shù)據(jù)，以促進財政政策的發(fā)展，此外，它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡稱ESA)的國民核算賬戶的質量。
(2)中期目標。建立WGA的中期目標是以GAAP為基礎，準備一套完全經審計的WGA，它既會流入(feedinto)基于ESA95的國民核算賬戶，也會流入基于統(tǒng)計(也基于國民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經審計的、基于GAAP的賬目以年度為基礎生成，它要經過議會的詳細審查，并且為財政政策和經濟政策服務。其主要的信息來源為：部門的資源會計與預算(簡稱RAB)賬戶、信托和養(yǎng)老金計劃的財務報告、地方當局和其他公共部門實體的賬戶。
基于統(tǒng)計的WGA年度或季度為基礎產生。為了產生季度信息，它需要從國民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數(shù)據(jù)，并且對國民核算賬戶分類進行調整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經審計的季度信息應當及時準備好以進入短期的財政政策規(guī)劃過程。
為了生成圖中所示的結果，一些來自WGA的數(shù)據(jù)可能需要進行調整或者與其他數(shù)據(jù)相結合。例如：考慮到ESA分類，可能要進行數(shù)據(jù)調整以編制國民核算賬目；一些預測可能需要把GAAP信息與人口統(tǒng)計規(guī)劃的數(shù)據(jù)相結合等等。
二、對WGA的評價
1、英國政府對WGA的期望。
近年來，在新工黨的領導下，WGA已經從最初的關注增加透明度、增加各類政府部門和公共實體之間的財務責任，發(fā)展到與政府決策(尤其是經濟層面的決策)直接相關。不論對政府本身，還是對議會、納稅人等其它潛在使用者而言，建立WGA都具有明顯的好處。
政府希望WGA能夠為各個層次的政府部門、議會、納稅人等用戶提供質量更高、更透明的信息，以輔助經濟政策的發(fā)展，通過更好的決策促進經濟績效的改善，從而使納稅人受益。
2、對WGA的批判性分析。
(1)WGA輔助宏觀經濟決策的局限性。政府期望通過WGA提供對宏觀經濟決策有剛的信息，特別是幫助處理代際公平問題和財政可持續(xù)性問題。這里隱含的假定是：WGA能夠包括養(yǎng)老金、稅收、社會保障人口預測、固定資產使用期限等黃金法則管理所需的重要信息，但是WGA信息難以達到這些要求。為了責任目標，必須確保這類資產的保護成本、維修成本等信息盡可能準確地反映在政府賬目中。
(2)政府債務合并的困境?，F(xiàn)實的困境是：政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務的合計數(shù)據(jù)，另一方面又不想將一些重大的債務(如養(yǎng)老金負債)列入資產負債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進程。債務合并困境的典型例子有：(a)關于“鐵路網”(NetworkRail)實體21萬億英鎊債務的會計處理問題。主計審計長應用英國GAAP，認為鐵路網的債務應該列于資產負債表中，而國家統(tǒng)計署應用ESA95原則，認為這一債務應該在表外。(b)對私人主動融資(PFI)、公私合作(PPP)項目的會計處理。根據(jù)FRS5中設定的基本原則，WGA合并中應當包括PFI項目(因為政府確實從項目中受益并且承擔了在長期中為項目提供經費的義務)，但是PFI項目卻被保留在表外。PPP項目中與政府合作的私營公司的資產、負債既沒有列入公共部門資產負債表，也沒有列入特定用途實體(簡稱SPE)的資產負債表。
(3)合并會計技術的問題。同私營部門相比，公共部門在使用合并會計技術的概念及操作上都更為困難。主要表現(xiàn)在：(a)由于高度合并的數(shù)字，WGA可能掩飾了一些績效較差的政府單位，而且低估了那些績效較好的單位的貢獻，難以提供評價政府財政狀況和財政業(yè)績的充分信息。(b)合并界限難以確定。關于公共部門的定義多種多樣，不同的界定標準反映了不同的政治責任。反對編制WGA者認為：將非部門公共實體、地方政府、國有行業(yè)等納入WGA會引起誤導，因為這些實體與中央政府在憲法上是獨立的，中央政府不擁有這些實體的任何資產和負債。但是支持WGA者認為：如果尊重這些實體的憲法獨立性，WGA將是不完全的，因為這些實體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計中涉及的實體眾多，難以協(xié)調。一方面，主計審計長、四個地域各自的審計機構、私營部門審計人員都有自己獨立的審計權限，另一方面，主計審計長等主要審計人員必須依靠次要審計人員的工作。要想管理次要審計人員的工作，主計審計長必須擁有否決他們工作的權利(如果審計缺乏質量)。但是，目前并沒有清晰的審計直線職權，不同公共部門審計實體之間又競相爭奪地盤，使得WGA審計過程存在重要的結構缺陷，在會計確認問題上各種審計實體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實體實施權責制基礎的會計系統(tǒng)，大量的中央政府賬目也已經改為權責制基礎，但是由于獲取信息的技術難度，稅收的計算仍然是現(xiàn)金制基礎的。部門RAB的合時性和質量，以及上述未解決的問題都會危及WGA的效用。
WGA是對現(xiàn)有國民核算賬戶的重要補充。國民核算賬戶、基于GAAP的WGA、基于統(tǒng)計的WGA，這三個賬戶都有可能彼此接受數(shù)據(jù)，例如：可以通過WGA生成的數(shù)據(jù)改善國民核算賬戶的數(shù)據(jù)。
關鍵詞：農村；公共產品；公共財政；政策
實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟社會統(tǒng)籌發(fā)展是全面建設小康社會的重要內容。改革開放二十多年以來，我國國民經濟以前所未有的高速度發(fā)展，取得了舉世矚目的巨大成就，經濟實力不斷增強，特別是通過實施積極財政政策，公共基礎設施等建設步伐明顯加快。但長期以來，我國的社會經濟資源配置主要向工業(yè)和城市傾斜，農村公共產品和公共服務領域投入嚴重不足，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，這不僅使我國“三農”問題更加尖銳，也帶來了諸多社會問題。因此，打破社會經濟資源配置城鄉(xiāng)“二元”格局，無論是對完善公共財政體制框架，還是有效解決“三農”問題，促進城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展，最終實現(xiàn)全面建設小康社會戰(zhàn)略目標都具有重大的意義。
一、目前我國公共財政覆蓋農村的現(xiàn)狀
近年來，雖然國家加大了對農村基礎設施建設、教育、醫(yī)療等各項事業(yè)發(fā)展的支持力度，但投入不足、公共財政覆蓋農村范圍過窄等問題依然比較嚴重。
1農村公共基礎設施建設落后。我國是一個相對落后的農業(yè)大國，由于多年來以農補工的政策及政府認識上的誤區(qū)，導致政府財政投入主要傾向于非農產業(yè)和城市，使農村基礎設施投入不足、建設滯后。主要表現(xiàn)在：一是道路條件較差，制約農村經濟發(fā)展。目前全國有261個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、15.4萬個村不通公路，在全國104.3萬公里的砂石路面、土路面及無路面里程中，農村公路有92.3萬公里，占88.5%，還有未納入統(tǒng)計的村與村之間的簡易公路約120萬公里，路況極差。二是部分農村地區(qū)人畜飲水困難，基本生存條件無法保障。2000年初，我國有5020萬農村人口飲水困難，到2003年底仍然有2600萬左右農村人口沒有解決飲水問題。三是農田水利基礎設施老化失修，抵御自然災害能力較弱。20世紀80年代以后，由于的實行，農田水利建設投資，由地方財政承擔，投入逐年減少，加上自然災害，工程年久失修，灌排能力下降，導致全國每年減少灌溉面積700多萬畝，農村稅費改革后，農田水利投資嚴重不足的問題更加突出，目前我國有三分之二耕地缺乏有效灌排條件，8億多畝水澆地中由于工程不配套，中低產田占了2億多畝。
2農村義務教育問題突出。長期以來，我國農村基礎教育主要是由縣、鄉(xiāng)政府及村負責，中央和省政府所承擔的責任較少，基礎教育的管理權限下放過低，無論是地區(qū)之間，還是同一區(qū)域內，義務教育公共資源配置失衡問題都十分突出。全國范圍內義務教育學校辦學條件在農村與城市之間存在較大差距，據(jù)有關資料統(tǒng)計，目前國家只用中學教育總經費的38%為4倍于城市中學在校生人數(shù)的農村中學生提供教育服務，國家在與城市小學相當?shù)慕涃M為6倍于城市小學在校生人數(shù)提供義務教育，這樣農村普遍存在中小學公用經費緊張，標準偏低，雖然大多數(shù)農村教師的工資能基本解決，但學校校舍、設備、操場等硬件設施普遍落后，農村中小學危房仍大量存在。一些素質高、教學能力強的教師或流向城市，或離開教學崗位，師資隊伍整體水平難以保證。特別是近年來農村兒童因貧困失學、輟學的問題比較嚴重，至今西部地區(qū)仍然有372個縣還沒有完成“普九”目標。
3.農村醫(yī)療和公共衛(wèi)生薄弱。醫(yī)療衛(wèi)生費用方面，2002年，我國醫(yī)療衛(wèi)生總費用為4763.97億元，其中農村醫(yī)療衛(wèi)生費用為1073.6億元，只占總費用的22.5%.據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國農村人口占全國人口的64%，只享有全國醫(yī)療衛(wèi)生資源的20%左右。農村缺醫(yī)少藥的現(xiàn)象十分普遍，醫(yī)療條件普遍較差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大多設備陳舊，服務保障能力低。農村醫(yī)療收費相對較高，農民輕易不敢上醫(yī)院，依然處在“小病硬頂，大病等死”的狀況中，從而引發(fā)農民“因貧致病、因病致貧和因病返貧”情況越來越嚴重。另外，由于醫(yī)療點少、經費不足，一些基本的醫(yī)療預防與保健等也得不到保障，公共衛(wèi)生狀況堪憂。
4.農村社會保障水平低下。最低生活保障制度和農民工工傷醫(yī)療保險制度目前只是在一些地區(qū)起步，農村社會保障覆蓋面比較低。
5.農業(yè)科技的提供不適應農村經濟發(fā)展需要。農業(yè)科技推廣資金投入不足和推廣體系不完善制約著推廣力度，在發(fā)達國家農技推廣經費一般占農業(yè)總產值的0.6%—1%，發(fā)展中國家也在0.5%左右，但我國不足0.2%，人均經費更少，因經費不足等原因，使一些地方的推廣服務部門被推向市場，有的甚至被拍賣或撤銷，造成人員離崗和流失，出現(xiàn)“線斷、網破、人散”的被動局面，制約農村科技進步。
二、公共財政覆蓋農村范圍過窄的成因
造成目前農村公共產品供給總量不足、質量偏低、范圍較窄、矛盾突出的原因是多方面的。
1.現(xiàn)行體制不利于農村經濟社會的發(fā)展。長期城鄉(xiāng)“二元”制度安排導致城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展的“二元”結構，形成城鄉(xiāng)“二元”財政，造成了公共財政資源配置的城鄉(xiāng)嚴重失衡。我國現(xiàn)行的體制格局是以工業(yè)和城市為中心的，公共財政資源配置帶有明顯的工業(yè)偏好和城市偏好，城市的公共產品和公共服務基本由公共財政供給，如公共基礎設施、教育、醫(yī)療、社會保障等。而農村公共產品主要依靠農民以繳費方式，自給自足，盡管各級財政都安排一定的支出，但相比較而言，無論是總量水平，還是相對水平都是很低的。這就意味著城鄉(xiāng)二元經濟結構下，廣大農村人口并沒有公平地享受國家公共財政資源，處于一種弱勢地位。
2.縣鄉(xiāng)兩級財力有限，無力保證農村公共產品的供給。目前對農村公共產品的投入主要由縣、鄉(xiāng)兩級財政直接承擔，然而多年來全國相當多的縣鄉(xiāng)財政運行舉步維艱，突出表現(xiàn)為持續(xù)的收不抵支，累積的收支缺口使基層財政背負了巨額的債務；一些基本的支出需求諸如財政供養(yǎng)人員的工資、日常的辦公經費等得不到有效保障；許多農村經濟社會發(fā)展所必須的基本公共產品和服務由于縣鄉(xiāng)財力緊張不得不低標準、低水平供給，以至農民這一弱勢群體承擔了許多本不應該負擔的公共支出。
3.農村公共產品供給主體錯位，財權和事權不對稱?，F(xiàn)行體制下，中央與地方雖然劃分了財權，但事權仍是模糊交叉的，特別是在農村公共產品和公共服務供給方面，本該由上級政府投資的公共產品，有的卻通過轉移事權交由下級政府提供，甚至村民自治委員會都承擔了較多的政務，供給主體錯位現(xiàn)象嚴重，財權和事權不對稱。屬于全國性的公共產品，如基礎教育、計劃生育應該由中央財政和地方政府共同承擔，但目前這些事權主要由縣鄉(xiāng)政府以及村級承擔，中央和省一級負擔的比例較低。
4.稅費改革后增大了農村公共產品的資金缺口。以前，村級集體興辦公共事業(yè)主要靠提留統(tǒng)籌和攤派集資。農村稅費改革以后，從制度上規(guī)范了農民的稅賦，剎住了面向農民的各種集資、攤派、收費行為。但目前中央財政和省一級財政的轉移支付僅能保證基層政權的運轉和農村教育的需要，農村公共基礎設施
建設和公共事業(yè)發(fā)展缺乏相應的資金來源。按照規(guī)定的“一事一議”辦法籌資，實際操作困難多，很難議成一件事。
三、推進公共財政覆蓋農村面臨的主要問題
我國正處在社會經濟全面轉型時期，生產力發(fā)展水平還比較低，國家財力有限，公共財政體制框架遠未完善，因此，推進公共財政覆蓋農村也是一個漸進的過程，不能脫離實際、急于求成。在這個過程中，必須考慮以下幾個問題：
1.客觀存在的城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差異。一是承認城鄉(xiāng)差別。擴大公共財政覆蓋農村范圍，要承認城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實，實事求是，量力而行，分層次、分步驟制定相關政策，解決農村公共服務滯后的問題，而不能強求農村公共產品與服務提供達到與城市同樣的標準。二是認識地區(qū)間經濟發(fā)展水平的差異。我國是一個地域遼闊的發(fā)展中國家，區(qū)域之間客觀存在經濟社會發(fā)展的不平衡。因此，在制定公共財政覆蓋農村的政策時，要承認地區(qū)經濟發(fā)展的差異和不平衡性，在這個基礎上區(qū)別對待，合理設計和制定各地區(qū)農村公共服務建設目標、標準等指標。
2.財政體制不完善導致的財力格局不合理。分稅制規(guī)范了中央與地方的分配關系，增強了中央財政宏觀調控能力。但由于分稅制財政管理體制在很大程度上保留了計劃經濟體制的因素，使得財力分配呈現(xiàn)出以下特點：一是財力逐級上收，中央和省一級財力在整個國家財力中占有很大的比重，這對加強宏觀調控和一定時期內國民經濟建設是必要的，但也導致縣鄉(xiāng)財力薄弱，使得由其承擔的農村公共產品無法得到保證。二是1994年的分稅制是在當時財政收支包干基數(shù)的基礎上確定的，帶有很大的偶然性和隨意性，隨著時間的推移和經濟情況的變化，這些收支基數(shù)的不合理性日益突出，地區(qū)間財力差異進一步拉大。因此，現(xiàn)行財力格局決定了不同級次和地區(qū)間公共財政的支出能力，也決定了現(xiàn)階段公共財政覆蓋農村的支出主要應由中央財政和省一級財政承擔，不同地區(qū)公共財政覆蓋農村的政策選擇應有所區(qū)別。3.公共財政覆蓋農村的效益問題。我國現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)3.9萬個，行政村69.5萬個，按自然村計算，數(shù)目更多。如果按照現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布實現(xiàn)公共財政覆蓋農村，不僅需要龐大的財政支出，國家財政負擔不起，而且組織和投入成本很大，這不符合市場經濟運行的效益原則。同時，隨著城市化水平的提高，一些村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會合并，如果按照現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布推進公共財政覆蓋農村，還會造成公共財政資源的浪費和配置失效。所以，農村人口的相應集中和居住鄉(xiāng)村的適當合并，對于公共財政覆蓋農村和公共財政資源有效配置也是必要的前提。
4.農村公共產品的民主決策機制不健全?；鶎诱賳T目前主要是行政任命，而不是由公眾根據(jù)自己的投票選舉產生，所以，基層政府官員所實施的政策很可能偏離公眾的意愿，他們也理所當然地不必關注公眾意愿，在這種自上而下的決策和供給路徑下，上級政府和地方政府的決策者往往根據(jù)考核指標、政績、任期的需要安排供給，而農民，農村、農業(yè)的實際需求沒有得到應有的關注。在這種決策機制下，一些容易出成績的短頻快的公共項目頻頻問世，而一些期限長、見效慢的長期項目或社會福利型項目則經常被剔除出決策者的選擇范圍。
5.政策的系統(tǒng)設計問題?！叭r”問題具有全局性、系統(tǒng)性，從國民經濟和社會發(fā)展的全局看，解決“三農”問題需要各方面相互配合，將其作為一個整體來考慮。目前涉及農村公共產品和公共服務提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調性，資金投入分散現(xiàn)象嚴重，政策之間相互掣肘現(xiàn)象也時有發(fā)生，在很大程度上影響了公共財政覆蓋農村的有效性。因此，需要系統(tǒng)設計農村公共財政政策，整合和優(yōu)化農村公共財政資源配置，統(tǒng)一領導，統(tǒng)一規(guī)劃，配套推進，協(xié)調發(fā)展。
四、推進公共財政覆蓋農村的政策建議
讓公共財政陽光逐步照耀農村，促進農村社會經濟發(fā)展是一項長期的工作和任務，需要立足當前，著眼長遠。現(xiàn)階段國家的農村經濟政策在強調發(fā)展經濟的同時，必須加大農村公共產品的供給。
1.改變不合理的農村公共產品供給體制，建立中央、省、地方、農民四位一體的農村公共產品供給體制。發(fā)達國家的公共產品理論，根據(jù)服務范圍的大小，通常將公共產品區(qū)分為全國性、地區(qū)性和社區(qū)性的公共產品，不同范圍的公共產品應有不同的供給主體。分清廣大農村地區(qū)公共產品的性質，是明確供給主體的關鍵。從理論上分析，全國性公共產品應由中央政府提供，地區(qū)性公共產品應由地方政府提供，而社區(qū)性公共產品應由社區(qū)提供。然而，面對我國的特殊國情，這一理論的實施有其局限性。分稅制后財政收入由地方向中央、省級政府集中的趨勢明顯，中央和省兩級財政收入相對豐裕，尤其是中央財政的兩個比重明顯上升。農村稅費改革后，縣鄉(xiāng)財政普遍困難，如果再讓基層政府提供全國性公共產品如基礎教育和超越基層政府職能范圍的地區(qū)性公共產品，不僅有悖于公平原則和受益原則，而且其結果只能是畫餅充饑。為此，國家應根據(jù)農村公共產品的不同性質，采取以中央、省兩級政府為主導，地方財政適當配套的方式，著重解決好與當前農業(yè)經濟發(fā)展、農民生活緊密相關的公共產品的供給問題。據(jù)此，農村基礎教育應由中央政府提供，目前至少應通過中央加大對西部地區(qū)的轉移支付，再由省級政府為主提供基礎教育。在目前縣鄉(xiāng)財政困難情況下，鄉(xiāng)村道路建設、農田水利設施建設、農村電網改造、有線電視網絡等方面公共產品的提供問題應通過省級政府出錢、縣級政府辦事的方式來解決。特別是鄉(xiāng)村道路建設應由過去以農民為主體改變?yōu)榭h級政府為主體，納入地區(qū)交通建設的整體規(guī)劃。一事一議方式僅限于部分村級、社區(qū)性公共產品。
2.改變偏重城市的財政支出政策，加大公共財政對農村的投入力度。農民作為國家的居民，理應享受與城市居民同等待遇，國家應從根本上改革現(xiàn)實中存在的非均衡的城鄉(xiāng)公共品供給制度，調整財政支出結構，在存量調整和增量調整上同時做文章，重點是增量調整，逐步加大解決“三農”問題的投入力度。存量調整主要是：重新配置教育、衛(wèi)生、文化等方面的現(xiàn)有財政資源，增加農村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財政投入；調整壓縮糧食流通領域的財政補貼，增加對種糧農民的直接補貼；調整政府農業(yè)管理職能配置，整合農業(yè)財政資金，按建立市場經濟體制、公共財政體制框架和加入WTO后的發(fā)展需要，重新確立農業(yè)財政資金分類，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農業(yè)財政資金使用效率。增量調整主要是：認真落實教育、衛(wèi)生、文化等方面的新增支出主要用于農村的政策，調整國債資金的投入結構。
3從實際出發(fā)，制定不同地區(qū)公共財政覆蓋農村的政策。從全國范圍看，中西部地區(qū)特別是中部糧食主產區(qū)和西部貧困地區(qū)的大多數(shù)縣鄉(xiāng)財政比較困難，公共財政覆蓋農村的支出，中央財政和省級財政相應承擔的比例要多一些。隨著市場機制的完善和財政體制的深化改革以及縣鄉(xiāng)財政狀況的好轉，可以逐步將一些領域的發(fā)展職責讓渡給市場調節(jié)和縣鄉(xiāng)政府。東部地區(qū)地方財政財力較強，公共財政覆蓋農村的支出主要由省縣鄉(xiāng)財政負擔，但作為政策引導，中央財政對于東部地區(qū)應給予適當補助。
4.深化農村行政機構改革，加快鄉(xiāng)、村布局調整。進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構改革，把減人和減事結合起來，逐步減少村委會承擔的，取消村委會的“政務職能”。這一方面要求各級政府充分履行責任，避免職能下放；另一方面也要求村民自治組織在理清“政務”與“村務”的基礎上，充分合理地行使自治權力，維護農民利益。同時，要按照工業(yè)化、城市化進程的客觀要求，加快撒鄉(xiāng)并鎮(zhèn)步伐，實行并村聯(lián)組，調整現(xiàn)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村布局。要研究制定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村布局調整的總體規(guī)劃，按照各地不同的具體情況，因地制宜地確定村鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模，分布、間距、位置等，降低公共財政覆蓋農村的成本，提高有限的公共資源使用效率。
5.加快農村基層民主制度建設，完善農村公共產品的供給機制。公共財政提供的公共產品和公共服務是否符合農村大部分居民的實際需求，是衡量公共財政覆蓋農村有效性的重要原則。因此，公共財政覆蓋農村，需要不斷推進農村基層民主制度建設，改革農村公共產品供給決策程序，實現(xiàn)農村公共產品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變。要確立由農民、農村的內部需求來決定公共產品供給范圍和方向的制度，建立由內部需求決定公共產品供給的機制。同時，公共產品和服務的提供，實行“第三方”具體實施，政府部門和農民進行監(jiān)督的方式，提高政策實施的質量。
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關鍵詞:公共財政,減貧,財政職能
從絕對的生存貧困到相對的發(fā)展貧困,“貧困”這一困擾人類社會發(fā)展的難題始終“固執(zhí)”地發(fā)揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報告對貧困進行了明確的界定:“貧困不僅意味著低收入、低消費,而且意味著缺少受教育的機會,營養(yǎng)不良,健康狀況差,沒有發(fā)言權和恐懼”,據(jù)此可以確立三個層次的減貧目標,一是要解決貧困人口的生存問題;二是要為貧困人口創(chuàng)造基本的生活、生產條件;三是要培養(yǎng)和增強貧困人口擺脫貧困、獨立發(fā)展的能力。上述目標與政府職能存在交集,所以多數(shù)國家的減貧工作是以政府為主導的。不僅如此,各國政府減貧主導力量的核心又都統(tǒng)一指向公共財政,我國長期實行的便是以財政減貧為主的政府主導型減貧模式。其主要原因在于,同其他宏觀減貧手段相比,公共財政的減貧能力最強,可發(fā)揮作用的工具最多,而其他減貧手段均不能夠獨立運用,必須在公共財政的輔助下才能產生效果,所以,減輕和消除貧困是公共財政的職能所在。
一、減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據(jù)
研究公共財政減貧,首先應該確定在減貧目標約束下政府與市場之間的關系,判斷減貧是否處于公共財政職能范圍內,在此前提下,還應為公共財政減貧尋求充分的理論依據(jù)。
(一)政府與市場的關系定位
貧困主要涉及的是公平問題,但包括價格機制、競爭機制、供求機制在內的市場機制追求的是效率目標,對于各種原因導致的人們創(chuàng)造效率的能力差異并不包容,這必然會造成兩極分化和貧富懸殊。此外,貧困累積到一定程度后會破壞正常的市場運行,降低經濟發(fā)展效率,甚至會引發(fā)社會動蕩、威脅政權穩(wěn)定,致使效率也無從實現(xiàn)。由此可見,無論從公平的角度,還是從效率的角度,都表明減貧的內在應力客觀存在。在減貧問題上,市場解決不好,甚至會產生負面影響,那么政府便肩負著不可推卸的責任。具體來說,政府在短期內可以通過直接的方式,給貧困者以物質上的救濟,滿足其基本生存和生活需要;在長期可以通過間接的方式,為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應的政策傾斜,一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要,提高其在市場經濟中創(chuàng)造效率和參與競爭的能力,另一方面增強政府減貧的可持續(xù)性,實現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是,我們還應該看到,因政府資源有限,政府獨立解決貧困問題是有難度的。因此,在減貧方面,首先應充分發(fā)揮政府主導作用,并主要通過公共財政履行減貧職能;其次應引導市場主體和社會成員積極參與,實現(xiàn)政府、市場和社會的協(xié)調配合,從而提高減貧的質量和效率。
(二)公共財政減貧的理論依據(jù)
發(fā)展經濟學家認為,緩解貧困應從促進經濟增長入手,公共財政減貧的主要任務應該是加大投資以促進資本形成,限制人口增長和提高人口素質,促進農村勞動力轉移,實行政府主導的土地、收入分配、教育等制度改革,發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動效應等。較有代表性的理論包括:羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達爾提出的“循環(huán)積累因果關系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經濟模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。
福利經濟學家則認為,為了緩解貧困,公共財政應以尋求“最大化的社會福利”為目標,并在此基礎上進行資源配置以提高效率,進行收入分配以實現(xiàn)公平,進行集體選擇以增進社會福利。庇古提出了兩個基本命題:國民收入總量越大,社會經濟福利就越大;國民收入分配越是均等化,社會經濟福利也就越大。當然,“國民收入分配均等化”的觀點會使效率受到損失,并不可取,它的意義在于為“公共服務均等化”提供了有益的啟發(fā),而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認為,旨在實現(xiàn)收入分配平等的財政政策是正確的,他強調的收入分配平等并不是完全的平等,而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等,從而提高社會幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認為扶貧的目標不應該是僅僅提高貧困人口的收入,而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力,政府應更多地關注人類最基本的生活保障條件,包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎教育和醫(yī)療保健等,為此政府應當實行多種再分配政策,包括對失業(yè)者給予補助,對貧困線下的公民進行救助,提高貧困地區(qū)的教育水平等等,通過這些措施來培養(yǎng)和提高個人的能力并最終解決貧困問題。
上述兩種理論對我國的具體實踐都有較強的指導意義,在經濟發(fā)展的初期和中期,我國公共財政減貧重點依靠經濟發(fā)展來實現(xiàn),主要方式是加大資本性投資;隨著經濟發(fā)展進入成熟期,公共財政減貧的重點正逐漸轉向教育、衛(wèi)生保健、社會保障等社會服務方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。
二、公共財政的減貧職能分析
根據(jù)穆斯格雷夫對于財政職能的經典界定并結合我國的具體情況,可以確定我國公共財政應發(fā)揮三項基本職能,即資源配置職能、收入分配職能、經濟穩(wěn)定與發(fā)展職能;根據(jù)減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據(jù),可以確定我國公共財政職能應體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢,從而保證減貧目標的實現(xiàn)。
(一)公共財政職能的減貧取向。
資源配置方面。市場資源配置的結果是資源流向效率較高的地區(qū),形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴大的“馬太效應”,這便需要公共財政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產品和服務,由于公共財政提供如下五類公共產品和服務,使得公共財政資源配置職能具有較強的減貧取向:其一,在貧困地區(qū)推動公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎設施建設;其二,在貧困地區(qū)實施農田建設、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護;其三,在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè),包括建設中小學校普及義務教育,舉辦各種培訓班推廣和普及農村科學技術等等;其四,在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè);其五,在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會救濟、救災撫恤等有利于社會穩(wěn)定的社會公益性事業(yè)。
收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能,其中市場側重于初次分配,政府側重于再分配。公共財政通過建立包括所得稅、轉移支付、社會保障、直接補貼在內的均衡收入分配機制,對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助,使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財政通過如下措施來行使其收入分配職能,使得該項職能具有較強的減貧取向:一是實施累進的個人所得稅,對高收入者適用較高的稅率,同時,進行轉移支付,對低收入者實施救助,這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時實現(xiàn)縮小貧富差距、維護社會穩(wěn)定的目標;二是提供公共服務并力求實現(xiàn)公共服務均等化目標,一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求,縮小人們的生活水平差距,另一方面從根本上對新增貧困起到預防和抑制作用;三是完善社會保障制度,制定和實施針對貧困群體的社會保障計劃,向其提供初等教育和初級醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務,從而提高貧困者人力資本的價值和勞動生產率,同時提高貧困者生活水平以達到社會最低生活標準并滿足其基本的發(fā)展需求。
經濟穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財政履行經濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標是保障經濟、社會、人口、資源、環(huán)境等各項要素的整體發(fā)展,這一目標具有較強的減貧取向。首先,經濟發(fā)展目標和減貧是相輔相成的,只有經濟穩(wěn)定發(fā)展,才能最終減輕并消除貧困,只有減輕和消除貧困、實現(xiàn)社會公平,才能提高經濟發(fā)展的速度和質量;經濟發(fā)展目標要求在物質資源有限的情況下,全體社會成員公平發(fā)展,不能以貧困作為經濟增長的代價。其次,社會發(fā)展目標要求社會的全面進步和協(xié)調發(fā)展,公共財政以滿足社會公共需要為首要任務,強調以人為本的原則,通過使每個社會成員擺脫貧困并進一步推動人的全面發(fā)展來實現(xiàn)社會發(fā)展目標。第三,資源、環(huán)境和生態(tài)保護目標重在關注各方發(fā)展的可持續(xù)性,公共財政在首先保障貧困者生存需要的前提下,重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護問題,力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要,把握住徹底擺脫貧困的關鍵所在。當前我國公共財政貫徹落實以人為本的科學發(fā)展觀,積極支持和諧社會建設,大力保障經濟、社會與人的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展,這充分體現(xiàn)了公共財政經濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。
(二)公共財政減貧的職能優(yōu)勢
公共財政的公共性、靈活性和直接性等特點共同構成了公共財政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢。
首先,公共財政具有公共性。公共財政活動的基本目標是為了滿足“社會公共需要”,有效地提供“公共產品與公共服務”,這決定了公共財政具有公共性。社會公共需要是包括貧困者在內的全體居民共同利益的體現(xiàn),由公共財政通過公共收支提供公共產品和服務來滿足,其中減貧、扶貧工程位于公共服務之列,為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn),公共產品及服務只能由公共財政提供。公共性是公共財政的標志性特征,體現(xiàn)著公共財政減貧的職能優(yōu)勢,因為公共性意味著社會所有成員的公共需要都被納入公共財政的目標,公共收入源自所有法人實體、社會組織和城鄉(xiāng)居民,公共支出主要用于公共安全、基礎設施、基礎產業(yè)、社會事業(yè)等涵蓋全體社會成員的公共領域。在此基礎上,公共性還意味著公共財政更加關注貧困者,因為公共收入的取得要遵循量能繳納的原則,無納稅能力的貧困者不必納稅;公共支出要為貧困者提供生活保障,但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可見,公共財政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎上并不損失效率。
其次,公共財政具有靈活性。公共財政是由公共支出、公共收入、公共預算、公共財政政策和公共財政體制等部分構成的有機體系,其職能范圍廣、可選擇的手段多,在減貧方面具有靈活性。第一,公共收入具有靈活性,其稅收收入、債務收入以及國有資產收益、政府性收費等非稅收入,分別通過公共權力、公共產權、公共信用等多種途徑籌集,是公共財政履行減貧職能的物質基礎。第二,公共支出具有靈活性,其轉移性支出是公共財政履行減貧職能的載體,履行財政減貧職能的全部支出都包括在內,轉移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取間接的支出方式。第三,公共預算作為公共收支的年度計劃,是對所有的公共支出項目與公共收入項目的通盤考慮,具有計劃性、透明性、全面性、法律權威性、政治程序性等特點,為靈活的公共財政賦予了一定的約束力,這正是公共財政有效提供減貧公共服務、切實履行減貧職能的有力保障。第四,公共財政政策具有靈活性,它是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策等構成的一個完整的政策體系,通過實施稅收、財政支出、公債、預算等政策措施來達到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標,公共財政減貧職能是通過綜合性的財政減貧政策具體實施的,它包括長期財政減貧戰(zhàn)略和短期財政減貧策略,且政策目標及實施方式、手段可隨著減貧任務的變化而進行調整。第五,公共財政體制是對各級政府財權財力劃分的法律規(guī)范和基本制度,科學地劃分中央財政和各級地方政府在減貧方面的財權財力,是公共財政有效履行減貧職能的重要條件?？梢?公共財政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮,并能適應減貧任務的階段性發(fā)展變化,在減貧方面具有較強的優(yōu)勢。
最后,公共財政具有直接性。除了公共財政減貧政策以外,政府履行減貧職能可以通過多種手段實現(xiàn),例如農業(yè)政策、價格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等,但是只有綜合性的公共財政減貧政策具有直接性,而其他手段的減貧作用均是間接的,需公共財政的協(xié)調配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財政政策具有如下特征:主要作用于分配領域,傾向于結構調整和優(yōu)化資源配置,直接影響消費總量和投資總量,從而直接影響社會的有效需求,這些特征決定了公共財政的減貧效果是直接的。公共財政減貧政策可以通過救濟支出、補貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實施,其中直接手段直接面向貧困者個人,能夠加強減貧力度并加快減貧進度。相比之下,其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢,例如,農業(yè)政策是通過扶植農業(yè)、發(fā)展農村經濟、增加農民收入來實現(xiàn)減貧的,農業(yè)政策的實施必然要借助補貼、稅費減免等財政手段實現(xiàn);價格政策是通過農產品價格保護,進而保證農民收入水平來實現(xiàn)減貧的,價格政策一般與糧食企業(yè)虧損補貼配套使用,而后者屬于公共財政調節(jié)范疇;信貸政策是通過信貸部門對貧困者發(fā)放小額貸款幫助其恢復生產來實現(xiàn)減貧的,一般需要財政出面進行貸款擔保,貸款才能順利發(fā)放。
可見,公共財政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的,公共財政內在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢,這對于減貧任務來說是不可或缺的。
三、公共財政減貧的實踐經驗
世界各國的發(fā)展史表明,各國都遭遇過不同程度的貧困困擾,但因在社會制度、文化傳統(tǒng)、經濟發(fā)展階段等方面的背景不同,各國貧困問題有著不同的特征,所以采取的財政減貧措施也存在著差異。然而,恰恰由于這些差異的存在,我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經驗,提高減貧任務的工作效率和成功幾率。
(一)發(fā)展中國家的減貧經驗
發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產業(yè)結構、科技、資金等相關貧困問題與中國的情況較為接近,其經驗更值得中國借鑒,因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經驗。
印度的財政減貧歷程大體分為兩個階段:第一個階段是實施“第四個五年計劃”期間,以推行“綠色革命”為主要內容,公共財政支持了“農業(yè)精耕縣計劃”、“農業(yè)精耕地區(qū)計劃”和,重點解決糧食問題和農村貧困問題;第二個階段是實施“第五個五年計劃”期間,提出穩(wěn)定增長、消滅貧困、滿足最低需要的口號,公共財政支持了“以工代賑”計劃、“農村綜合發(fā)展”計劃、“青年職業(yè)培訓”計劃等多種計劃來幫助和促進貧困地區(qū)發(fā)展。
印度尼西亞的財政減貧成效也較為顯著,其減貧政策的宗旨是在發(fā)展中使窮人受益。公共財政大力支持國家發(fā)展計劃,在農業(yè)、衛(wèi)生、教育和社會福利等方面作了大量工作,有效地減輕了該國的貧困問題。同時,公共財政積極配合以農村小額信貸為核心內容的信貸扶貧模式,為自耕農占據(jù)優(yōu)勢的印度尼西亞廣大農民提供了及時、便利的信貸服務,推動了該國農村經濟的發(fā)展,降低了貧困發(fā)生率。
小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉(xiāng)村銀行,其以強調小額信貸項目的社會功能著稱,切實幫助貧困者解決基本生存問題和增強貧困者的持續(xù)發(fā)展能力。孟加拉鄉(xiāng)村銀行注重利用市場經濟手段,引導貧困者參與并對其進行有效激勵,為大規(guī)模的貧困者提供了信貸服務,承擔著該國重要的扶貧任務,其小額信貸項目資金主要來源于財政補貼和國際援助。
20世紀中葉,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達黎加、委內瑞拉等國家實施了相同的財政減貧政策,即“發(fā)展極措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具體包括:國家直接投資于貧困落后地區(qū),建立起政治、經濟、文化中心,帶動周圍地區(qū)的發(fā)展;設立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調部”作為專門管理機構,從事制定區(qū)域開發(fā)計劃、安排項目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作,分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題;將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金,專項用于“發(fā)展極”計劃對落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā),并組建開發(fā)銀行對該項特別基金進行管理;政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人,一律減免所得稅的50%,并鼓勵將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè);實行農產品最低保護價格,當市場價格高于這個價格時,農民可以自由向市場出售,而當市場價格低于這個價格時,農民可以將產品賣給國家,或作為抵押來取得低息貸款,從而保護了農民的基本利益?！鞍l(fā)展極計劃”發(fā)揮了積極的作用,使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕,但財政也為負擔該計劃所需的巨額資金而壓力巨大。
(二)發(fā)達國家的減貧經驗
“社會保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達國家解決本國貧困問題的主要措施,此外還包括價格政策、就業(yè)培訓、發(fā)展基礎設施及社會事業(yè)等措施,這些措施均需借助公共財政的力量實施。
社會保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施,實質是對國民收入的再分配,其理論基礎源自西方學者提出的“福利國家”思想。社會保障方案一般包括實行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會保險和社會救濟,以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補助,以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求,改善他們的貧困狀況。該方案須借助財政手段來實行,主要通過累進所得稅和轉移支付縮小人們實際收入差距,緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達國家經濟實力雄厚,貧困人口的比例相對較小,適合實行普遍的福利制度,因此社會保障方案已經成為美、英、德等發(fā)達國家的主要減貧措施。在美國,公共福利支出是州和地方政府的第二大財政支出,僅次于教育支出;在英國,社會保障及福利支出是地方政府的第三大財政支出,且呈不斷增長的趨勢;在丹麥,中央和地方財政都是典型的福利財政,地方財政支出中社會保障和福利支出列第一位,占總支出的1/2以上,且呈逐漸增長的趨勢。
地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎的一項減貧戰(zhàn)略,其主要措施包括加大對貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎設施,增強貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?對貧困地區(qū)進行政策傾斜來鼓勵和刺激其經濟發(fā)展。西方發(fā)達國家擁有雄厚的經濟實力,有利于地區(qū)發(fā)展政策的實施,其經驗對于我國制定合理、科學的區(qū)域政策,改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如,美國曾進行大規(guī)模的西部開發(fā)行動,制定并實施了一系列地區(qū)發(fā)展政策,包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關補貼政策,改善了西部地區(qū)的貧困狀況,并在減少和消除貧困的基礎上實現(xiàn)了地區(qū)間的平衡,進一步促進了美國整體經濟發(fā)展。再如,德國曾進行大規(guī)模的東部開發(fā)行動,實施了兩項重要的地區(qū)發(fā)展政策,其一是發(fā)達的西部地區(qū)對貧困的東部地區(qū)進行大量財政援助,主要用于加強基礎設施建設、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面;其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務投入和為其中小企業(yè)的技術創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款,促進人力物力資源的合理流動。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經濟發(fā)展,迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平,緩解了貧富差距。
(三)我國財政減貧案例分析
貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級貧困縣,均坐落于自然和經濟社會條件較差的山區(qū),貧困程度較高,通過一系列較大力度的扶貧工作,對二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似,選取它們進行案例分析,能夠基本反映出公共財政為促進減貧所做的基本工作。
貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財政補貼的國家級貧困縣。近年來,該縣瞄準貧困鄉(xiāng)村和貧困人口,通過政府扶貧、開發(fā)扶貧、技術扶貧、整村推進、借智借財、定點幫扶和對口幫扶等模式實現(xiàn)減貧,扶貧開發(fā)工作成績顯著。財政是納雍縣實現(xiàn)減貧的核心力量,該縣創(chuàng)新財政扶貧資金使用機制,通過建立農業(yè)發(fā)展風險基金、為農民提供貸款貼息和擔保等方式,增加農業(yè)融資渠道,使農民獲得足夠的生產資金,并對貧困程度不同的農戶采取不同的扶貧方式,很大程度上提高了財政資金的使用效益。據(jù)調查,納雍縣財政扶貧資金的80%主要用于種養(yǎng)殖業(yè),其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎設施和社會公益事業(yè)建設。在重視財政投入的同時,該縣還注意加強對財政扶貧資金的項目管理,精心組織項目實施,其中包括:財政扶貧資金項目申報管理,規(guī)定申報項目必須是扶貧開發(fā)重點村,并從規(guī)劃的項目庫中征求村民意見選擇申報;財政扶貧資金項目實施管理,項目審批后各實施單位擬定實施方案,并與縣扶貧辦簽訂資金管理協(xié)議,然后下?lián)?0%的啟動資金開始啟動;實行財政扶貧資金項目公示制,將資金數(shù)量、項目名稱、實施地點、建設單位、開工時間、竣工時間等情況進行公示,涉及貧困農戶種養(yǎng)殖業(yè)和住房改造等項目的,將貧困戶名單進行公示,接受社會監(jiān)督;加強扶貧開發(fā)統(tǒng)計監(jiān)測工作,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站采取了月報、季報、年報制度,全面、準確、動態(tài)、系統(tǒng)地反映貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展情況和扶貧開況,形成了比較科學的監(jiān)測和考核指標體系;實行縣級財政報賬制,項目實施結束后,經驗收組驗收,到縣扶貧辦審核,再到縣會計核算中心報賬;實行項目后續(xù)管理制度,保證項目管理的延續(xù)性。此外,該縣財政還支持產業(yè)開發(fā)扶貧、整村推進扶貧、借腦借智工程、社會事業(yè)發(fā)展、農村勞動力的轉移培訓等扶貧措施的落實。
廣東省陽山縣曾被列為全國重點扶貧縣和廣東省特困縣,按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、完善機制、整合資源、綜合推進”的思路,堅持“政府主導、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針,通過實施一系列有效的減貧措施,已于1998年實現(xiàn)整體脫貧。陽山縣財政減貧的主要特點在于支持“十項民心工程”,著力改善貧困村和貧困農戶的生產生活條件和發(fā)展環(huán)境,增加貧困群體收入。具體包括:對生活在石灰?guī)r邊遠山區(qū)的群眾進行移民安置,并保障遷移群眾異地發(fā)展經濟致富,支持安居工程;投資建立縣勞動就業(yè)培訓中心基地,促進農村富余勞動力輸出,支持擴大與促進就業(yè)工程;通過深化農村稅費改革、扶持發(fā)展農村種養(yǎng)業(yè)及農村專業(yè)協(xié)會、加快農網改造和生態(tài)公益林建設等支持農民減負增收工程;落實“兩免一補”政策,開展職業(yè)教育,免費培訓農村勞動人才,引進對口幫扶和社會幫扶資金,支持教育扶貧工程;發(fā)放低保金、救助金、供養(yǎng)費,使醫(yī)療救濟特困戶、低保救濟對象、“五?！惫B(yǎng)對象和殘疾人的基本生活得到保障,支持濟困助殘工程;推進農村合作醫(yī)療制度,擴大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障覆蓋面,加強公共衛(wèi)生基礎設施建設,確保食品藥品安全,加強安全生產管理,支持全民安康工程;加大對工業(yè)污染源的治理力度,投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠,支持治污保潔工程;投資修建蓄水池和供水設施,支持農村飲水工程;投資建設縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程,支持城鄉(xiāng)防災減災工程;支持外來員工合法權益保護工程。通過財政支持“十項民心工程”,陽山縣農村基礎設施建設得到加強,農村生產生活條件和發(fā)展環(huán)境得到改善,農業(yè)生產布局得到調整,農業(yè)資源得到優(yōu)化,農村勞動力素質得到提高,農民收入得到大幅增加,這為全縣整體脫貧提供了必要條件。
四、我國公共財政減貧的政策思路
國內外長期的反貧困經驗證明減貧是一個系統(tǒng)工程,由于貧困成因復雜、貧困程度不一,單從一兩個方面實施減貧措施難以實現(xiàn)長期減貧目標,因而需要從多個角度、多個層次進行通盤考慮。通過前文對公共財政減貧職能的闡釋及對公共財政減貧的理論和實踐的探討,以公共財政為核心、立足于貧困群體和宏觀調控實際需要的減貧政策思路逐漸清晰。
(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式,做到區(qū)別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結果,由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會經濟環(huán)境差異較大,各地致貧原因多有不同,綜合起來主要包括:生存環(huán)境惡劣,生活方式落后;基礎設施落后,產業(yè)基礎薄弱;貧困人口數(shù)量多、增長速度快且綜合素質普遍較低;資金、技術、人才短缺;因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同,我國貧困人口所面臨的貧困性質不同,對減貧措施和力度的需求也不同,公共財政應該根據(jù)致貧原因,安排不同的支出,對減貧相關工作給予分類支持。具體來說,對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應支出支持轉移搬遷、異地安置;對于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應支出支持開發(fā)式減貧;對于缺乏勞動和生活能力的貧困者宜安排相應支出支持救濟式減貧;對于因災致貧或返貧的貧困者宜安排相應支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度,以此來提高財政減貧的針對性和有效性。
(二)根據(jù)貧困對象確定瞄準方式,做到點面結合。我國的貧困對象分為不同的層次,包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來,中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準方式,即絕大部分扶貧項目和扶貧投資主要瞄準貧困地區(qū)(以貧困縣為主),通過各類區(qū)域發(fā)展項目改善地區(qū)的生產和生活條件,從而使貧困人口受益,實現(xiàn)減貧的目的。我國中西部有21個省區(qū)市的592個縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點縣,減貧成效顯著。然而,區(qū)域瞄準方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況,在此前提下具有準確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點。但是,隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn),貧困人口的分布開始分散,有些貧困地區(qū)除生活在邊遠山區(qū)的居民外已經實現(xiàn)了整體脫貧,前提條件發(fā)生改變,區(qū)域瞄準方式的優(yōu)點也就無從體現(xiàn)。對此,我國應該下移瞄準對象、縮小瞄準范圍,以提高瞄準的準確性,同時防止財政扶貧資金的浪費。目前,我國將瞄準方向逐漸轉向鄉(xiāng)村,已有14.8萬個貧困村被納入整村推進扶貧規(guī)劃。在此基礎上,應進一步調整瞄準范圍,一是將瞄準對象全面從縣確定到村;二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進扶貧規(guī)劃;三是針對貧困家庭和貧困人口進行重點扶助,直接向特困者提供基本公共服務以滿足其基本生存和生活需要。
(三)根據(jù)貧困對象的發(fā)展能力,做到以“輸血”促“造血”?！拜斞健狈鲐氁卜Q“救濟式”扶貧,是我國傳統(tǒng)的減貧模式,通過政府發(fā)放資金和實物,來解決貧困人口的基本溫飽問題,也即生活救濟。這種減貧模式較適于特困群體,可以在短期內使其基本生存和生活需要得到滿足,迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點也較突出,一是只能起到短期緩解貧困的作用,而不能徹底地擺脫貧困,二是貧困人口對救濟的被動接受容易產生依賴心理,妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調動,也會增大財政的壓力。因此,應盡早告別單一的“輸血式”扶貧,在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后,根據(jù)其自身發(fā)展能力,從機制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能,從根本上解放貧困對象的生產力,實現(xiàn)長期脫貧和遏制返貧。具體來說,財政應一方面通過單純發(fā)放資金和實物對特困人群實行救濟,一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況,通過投資相應的扶貧項目、引導社會資金投入、加強市場競爭來帶動地區(qū)經濟發(fā)展。在引導社會資金投入方面應力求形式多樣化,因為隨著減貧難度和成本的不斷提高,政府難以獨立完成減貧任務,需要社會力量的積極參與,具體可發(fā)展對口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點幫扶、股份合作、“公司十農戶”、“大戶+農戶”、“公司+基地+農戶”等形式的社會扶貧,并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時,還應引導貧困對象根據(jù)實際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點相適應的減貧模式,在“輸血”與“造血”相結合的基礎上實現(xiàn)脫貧。
(四)根據(jù)貧困群體的實際需求,推廣“參與式”扶貧模式。盡管建立在廣泛調查的基礎上,但是政府部門在財力、物力、人力等方面的減貧措施與貧困群體的實際需求之間存在著偏差仍然是難以避免的,從而影響到減貧效果。對于這一問題的較好解決方式是推廣“參與式”扶貧模式,因為該模式最重要的特征就是讓貧困者直接參與到減貧項目的設計、實施、監(jiān)測與評估整個過程,使財政減貧與貧困群體的經濟社會環(huán)境、現(xiàn)有的生產和生活經驗、接受援助的能力聯(lián)系起來,有助于援助方采取更有針對性的措施,從而提升減貧的整體價值和財政資源的利用效率。推廣“參與式”扶貧模式需要立足于貧困群體的基本需求,給予貧困群體一定的發(fā)言權、分析權和決策權,同時,財政等援助方應該提供必要的資金、實物以及適當?shù)慕M織、培訓和技術服務,最終既可有效緩解貧困,又可強化貧困群體的資金管理能力、適應市場能力、協(xié)調組織能力,還可以激發(fā)貧困群體的主體意識及脫貧致富的積極性,實現(xiàn)“多贏”的目的。
一、什么是公共財政
財政是國家(政府)為主體的經濟活動(分配活動)，這在我國已經形成了共識，因此財政從來就是國家(政府)財政，這是財政的本質，或財政一般，問題的關鍵在于國家的性質不同，社會經濟運行機制不同，決定著國家為主體的經濟活動(分配活動)目的及達到目的途徑不同。從而形成了不同的財政類型(模式)或稱財政特殊。公共財政作為我國社會主義市場經濟下財政改革與發(fā)展的目標模式，對其內涵的認識，必然要從社會主義市場經濟環(huán)境入手。
社會主義生產的目的在于要最大限度地滿足全體人民日益增長的物質文化生活的需要。問題的關鍵在于滿足人們需要的資源總是有限的，要使有限的資源盡可能地滿足人們的需要，效率是關鍵，是第一位的。要使經濟活動符合效率的要求，必然要相應的效率裝置，而迄今為止，市場機制是人們發(fā)現(xiàn)的使經濟活動有效率的唯一裝置。換句話說，在經濟制度中，沒有市場機制也就沒有效率。但市場失敗的存在決定著市場機制只能有效率地提供具有排他性和競爭性的私人物品，滿足社會成員的私人需要，對社會成員個人需要圖譜中的公共需要則無法有效滿足，而公共需要又是社會成員個人圖譜中客觀存在的。既然市場機制無法有效提供，就只能通過某種非市場機制來提供。這種非市場機制在我國約定俗成稱為財政機制。市場機制提供的滿足私人需要的物品稱為私人物品，與此相對應，財政機制提供的滿足公共需要的物品稱為公共物品。據(jù)此，在市場經濟下，財政就是政府通過非市場機制提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。
問題到此還沒有完結，關鍵在于資源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社會成員的私人需要和公共需要得到最優(yōu)滿足，實現(xiàn)社會成員個人福利水平最大化，或者更明確地說，政府財政機制提供公共物品如何才能符合經濟活動效率的要求?既然市場機制是使經濟活動有效率的唯一裝置，財政機制要符合經濟效率的要求，其實質上也必然是一種模擬市場機制。財政采用模擬市場機制提供公共物品，實質上也就是要求按社會成員的意愿(偏好)提供公共物品。問題是社會成員眾多，而公共物品只能統(tǒng)一提供，這就需要通過某種裝置將社會成員個人對公共物品的個人偏好匯總成集體偏好。這就是說，在市場經濟體制下要使社會成員福利水平最大化，政府財政機制提供公共物品滿足社會公共需要必須按社會成員的集體偏好(大多數(shù)人的意志)進行，由社會成員對政府財政活動進行約束和規(guī)范。由此可見，公共財政就是市場經濟體制下政府按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動，而公共財政制度就是確保政府按社會公眾的集體意愿提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動的基本規(guī)則。
二、如何正確理解公共財政
上述公共財政的簡單定義中，實際上包含著十分豐富的內涵。對此應從以下幾個方面來理解：
1．公共財政是一種著眼于滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。這里的分配指廣義的分配，包括資源配置、收入分配。最優(yōu)滿足社會公共需要構成公共財政的出發(fā)點和歸宿。社會公共需要決定著公共財政的存在，決定著公共財政的活動范圍和活動效果。公共財政則著眼于滿足社會成員的公共需要，公共財政不應該成為超越市場的力量去滿足社會成員的私人需要。
2．公共財政活動的對象是提供公共物品。有需要就要有供給，滿足社會公共需要的供給途徑就構成了公共財政活動的對象，這就是要提供公共物品。在這里，我們把政府公共財政為社會成員個人提供的各種產品和服務都稱為公共物品。私人物品則由市場提供，公共財政不能夠超越市場力量去提供私人物品，只能夠提供市場無法有效提供的公共物品。
3．公共財政的核心是效率。效率是經濟活動的核心，公共財政作為政府為市場提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動，其核心也是要解決效率問題。從計劃財政轉向公共財政說到底也是提高經濟活動效率的必然要求。
公共財政的效率表現(xiàn)在兩個方面：一是配置效率，二是生產效率或X-效率。配置效率指的是資源根據(jù)最終產品消費者的偏好和預算約束線配置，從而使私人和公共物品的資源配置都達到帕累托效率狀態(tài)。從實踐角度看，配置效率是指下列問題：公共部門是否生產選民所需要的服務(公共支出)水平和組合?選民在政治市場上是自主的嗎?誰的偏好最重要?X-效率是從供給方來考慮的，指的是公共財政采用最好的方法和最有效的技術以最低成本生產公共物品。建立公共財政制度就是要最優(yōu)化制度安排，確保配置效率和生產效率得以實現(xiàn)。
4．公共財政的立足點是非市場贏利性。公共財政立足于非市場贏利性包括三個層次：一是指公共財政活動范圍立足于非市場競爭領域，不介入一般競爭性領域，不應“與民爭利”；二是指公共財政活動立足于非市場競爭領域，也應立足于非贏利性。政府向社會成員征收收入只應以彌補公共物品的生產成本為限。通俗說法就是公共財政活動中應做到“以支定收”，即根據(jù)社會成員對社會公共需要的需求確定公共物品的生產規(guī)模及相應的公共支出規(guī)模，公共支出規(guī)模確定公共收入的規(guī)模，而不能以政府能夠征得的收入多少來安排支出，即不能“以收定支”?！耙灾Фㄊ铡笔钦不顒拥男袨闇蕜t。“以收定支”則是企業(yè)和家庭經濟活動的行為準則。
5．公共財政是運行機制法治化的財政。公共財政運行機制法治化就是說整個公共財政活動都置于法治化軌道上，在法律法規(guī)約束下進行，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，實現(xiàn)依法理財。當然這里的“法”是民主基礎上反映最廣大人民群眾根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正義之法”、“理性之法”、“合法之法”。通過民主的方式將社會成員對公共財政活動的集體意愿上升為法律，從而使社會成員的意志得以真實決定、約束規(guī)范和監(jiān)督政府公共財政活動，確保政府公共財政活動符合社會成員的根本利益。阿克頓曾言：“權力使人腐化，絕對的權力使人絕對腐化”。既然國家(政府)為了提供公共物品滿足社會公共需要的職責而被社會成員委以強制性的公共權力(政治權力)，那么有效防范掌握了公共權力的公共部門及其官員濫用權力損害社會成員利益就成了社會公眾最關注的問題，而唯一的途徑就在于政府行為法治化，而政府公共財政活動法治化是關鍵。因此構建公共財政框架，就不僅僅是從“公共性”方面入手“甩包袱”(縮減財政支出供給范圍)，而且更為重要的是要從政府自身行為規(guī)范化入手，推進政府公共財政活動的法治化。
三、澄清認識誤區(qū)創(chuàng)建我國公共財政
客觀地說，建立公共財政框架的目標雖然很明確，但目前無論是理論界還是政府部門都還對建立公共財政存在著認識上的誤區(qū)。澄清這些理論認識上的誤區(qū)，才有利于建立實質意義上的公共財政制度。目前存在認識誤區(qū)大致可歸納為以下幾個方面：
1．公共財政就是財政，而財政從來都是國家(政府)財政。這種誤解的錯誤就在于只看到了財政的共性，而沒有看到財政的特性。的確，公共財政是財政的一種模式，財政從來也都是國家財政，但是不同的社會形態(tài)及經濟運行方式下的財政呈現(xiàn)出各自不同的特征，財政的職能及實現(xiàn)機制都體現(xiàn)出明顯的差別，從而“財政一般”中顯示出“財政特殊”。如果說“公共財政就是財政，財政從來都是國家財政”，實質上是否認了不同社會形態(tài)及經濟運行方式下財政的特殊性。照這種觀點，也就不存在中國財政適應市場經濟要求轉軌——建立公共財政的必要。正確的認識應當是，公共財政是財政的一種：具體類型或模式，即與市場經濟相適應的財政模式。
2．“公共財政論”是對“國家分配論”的否定。這種觀點的錯誤就在于把財政的類型(模式)同財政的本質混淆在一起?！皣曳峙湔摗睆娬{的是財政的本質，即財政是以國家為主體的分配，“公共財政論”則強調的是財政的類型或模式，強調的是財政的本質在市場經濟下如何體現(xiàn)出來，或者說強調的是財政的運行機制。公共財政強調的是財政作為國家為主體的分配活動在市場經濟下“應按社會公眾的意愿，提供公共物品滿足社會公共需要”來進行。因此，搞公共財政并不是否定財政的本質，而是要求國家財政按社會主義市場經濟要求，系統(tǒng)地改變具體的財政制度安排，公共財政并沒有否定國家財政。
3．公共財政的“公共性”否定了國家財政的“階級性”。這種觀點的誤解在于把“公共性”與“階級性”看作了完全對立的兩方面。實際上，公共財政的“公共性”與國家財政的“階級性”是對立統(tǒng)一的，而不是完全對立的，強調公共財政的“公共性”并不等于否認財政的“階級性”。這是因為公共財政作為與市場經濟相適應的一種財政模式，其根本特征即是“公共性”，而階級性寓于“公共性”。公共財政通過為市場經濟活動提供公共服務，實現(xiàn)“階級性”的要求。在資本主義市場經濟下，資本主義國家只有通過公共財政這個工具彌補市場失效，為市場提供公共服務，才能為私人資本榨取剩余價值創(chuàng)造共同的外部條件。例如如果沒有公共財政進行收入再分配，工人階級將因基本生活無法滿足而導致勞動力再生產萎縮，進而導致資本主義生產關系萎縮的致命后果。因此，公共財政進行收入再分配實際上是資產階級利用國家為主體的分配活動為私人資本更好地剝削創(chuàng)造共同的外部資本，也就是說，“階級性”通過“公共性”體現(xiàn)出來。
在社會主義市場經濟下，由于社會主義政治經濟制度的確立，廣大人民群眾是國家的主人，行使當家作主的權利，因而公共財政表現(xiàn)出真正意義上的為社會公眾提供公共商品滿足社會公共需要，公共財政的公共性得到了嚴格意義上的體現(xiàn)，從而我國的公共財政才稱得上是真正的公共財政。
（一）預算會計的現(xiàn)狀分析
在我國，預算會計的從業(yè)人員已經超過了130萬人，占到了目前整個會計從業(yè)人員的1/3。同時，預算會計人員自身的素質也在不斷的提升，改革開放之后，我國的各級財政部門和中央的主管部門也都采取了一定的措施來加強預算會計從業(yè)人員的素質，比如開設了會計專業(yè)的培訓班，一些大學也開設了預算會計相關的專業(yè)和課程，在預算會計領域一些擁有中高級職稱的專業(yè)會計人員不斷涌現(xiàn)，這在很大程度上提升了預算會計的質量。另外，在預算會計領域，會計監(jiān)督和核算的基礎工作質量也得到了一定的提升。目前預算會計人員之間、地區(qū)以及部門之間也經常性的開展一些聯(lián)審和經驗交流，這使得核算的質量以及報表的數(shù)據(jù)更加及時和準確，同時預算會計的監(jiān)督作用相比之前，也有了加強。
（二）目前預算會計存在的主要問題
面對目前改革開放中所出現(xiàn)的新情況，一些原有的會計制度也面臨著一定的問題，需要進行認真的審視。首先，現(xiàn)行的預算會計范圍比較窄，很難科學的反映出非營利性組織的資金運動狀況。目前的預算會計制度中，總預算會計中缺少對于固定資產的反映，這就意味著用來購置政府固定資產方面的財政資金，一旦支出，就消失在了公眾的視野之中，這顯然不利于財政資金的科學有效使用，也不利于財政的監(jiān)督和科學管理。其次，收付實現(xiàn)制的預算會計基礎有著一定的局限性，無法科學準確的反映出政府的負債情況。眾所周知，收付實現(xiàn)制主要是以現(xiàn)金的實際支出作為確認當期收入和支出依據(jù)的，在這種記賬的基礎下，財政支出不僅僅包含了以現(xiàn)金為實際支出的部分，還包含了當期雖已發(fā)生，但是還沒有通過現(xiàn)金來支付的一些債務情況。因此在收付實現(xiàn)制下政府的一些債務很有可能被隱藏，政府的一些基本的財務情況不能得到很好的反映，因此很有可能產生一些不良的結果。如政府可支配的資源很有可能被擴大，對于宏觀經濟的運行會產生一定的錯誤影響，同時還會在政府績效的評價中產生一定的偏差。再次，會計報告中信息缺失，缺少相應的透明度。雖然在改革開放之后，我國的預算會計得到了一定的發(fā)展，但是從目前的情況來看，預算會計的發(fā)展仍舊不能滿足預算會計信息使用者的要求。我國目前還沒有實行財務報告制度，預算會計的信息主要是通過政府的預算和決算來間接的傳達給公眾和立法機關的，在這種情況下政府的債權和債務情況就很難得到真實而全面的反映。另外在報表編制的過程中，預算內外資金核算方法不統(tǒng)一，也會在很大程度上影響到報表的真實性和可靠性。
二、公共財政框架下預算會計的改革思路探討
（一）建立和支出預算管理相互適應的公共財政的管理框架
隨著社會的進步和發(fā)展，公共財政的框架逐步完善，這使得公共支出預算的范圍將會以社會共同發(fā)展的需要作為界定。在實踐中，一些單位不符合這顯示標準，則不應該納入到公共支出的預算范圍之內，也不應該繼續(xù)由財政對其進行經費的供給，對于這些單位來講，應該逐步的退出公共預算的范疇，進入到市場，通過企業(yè)會計的方法來進行核算。對于目前不斷增加的事業(yè)單位和其他的非盈利組織，則應該明確的納入到預算會計的體系之中，這不僅僅有利于對各個組織規(guī)范化的進行管理，同時也有助于創(chuàng)造更加公平的環(huán)境，提升會計信息的質量。與此同時，事業(yè)單位會計制度也應當開展必要的改革，將基建資金納入到會計單位來開展核算。
（二）不斷發(fā)展和完善我國的政府會計體系
實踐過程中，政府的會計準則理論結構重要是指在一定的會計環(huán)境中，基于會計假設、會計目標和會計原則所構筑的會計體系。隨著社會的發(fā)展，構筑完善的會計體系已經成為了社會各方的共同要求，這同時也是日后我國政府會計改革的重要內容。因此在公共財政框架下開展預算會計改革，應當強化政府的會計準則研究，盡快的制定出一套科學完善，有先后順序，并且概念統(tǒng)一的政府會計準則。值得注意的是，在政府會計體系構建的過程中，應該結合我國的具體國情，依據(jù)國家發(fā)展的現(xiàn)實情況開展具體的體系制定工作。
（三）完善政府財務報告和相應的審計制度
目前，我國各級政府很少編制全面和完整的政府財務報告，這顯然不利于新形式下政府工作的順利開展。雖然目前每年都在召開政協(xié)和人大的會議，政府也做了相應的工作報告和預算執(zhí)行情況的報告。但是這些報告除了預算執(zhí)行報告會在一定程度上反映出年度預算的收支情況之外，并沒有完整的、詳細的全年政府財務報告。所以在發(fā)展的過程中必須要建立一套完善的政府財務報告制度，這有利于增強政府工作的透明度和公開度，加強群眾對于政府監(jiān)督的作用，為構建廉潔、高效的政府打下良好的基礎。另外，還應該完善對于政府工作報告的審計工作，審計工作的參與有利于提升公共財政資金的使用效率，督促政府官員更加高效、廉潔的開展工作，最大限度的防止和杜絕政府官員的和貪污腐化現(xiàn)象。政府財務報告審計體系的完善不僅僅有利于社會公眾對政府的信任，同時也能夠使得政府各項工作的開展更加科學有效，因此審計報告畢竟要成為政府財務報告中不可缺少的重要構成部分。
（四）政府會計中應當實行權責發(fā)生制的會計記賬方法
一、在我國推行公共財政體制的重要性
1.社會主義市場經濟呼喚公共財政。歷史證明，無政府主義的市場經濟或者完全自由的市場經濟在配置資源中的成本很高，并不是促進經濟發(fā)展的最有效形式，市場經濟需要政府引導。通過對市場行為的宏觀調控，彌補市場失靈，達到資源配置最優(yōu)，是市場經濟條件下最基本的公共需要，這一公共需要呼喚政府的公共財政。在社會主義市場經濟條件下，我國財政所面對的基礎，已從作為行政附屬物的企業(yè)和個人，轉到了獨立的市場主體上來，財政的“獨立主體性”正在形成，財政活動也正轉到為經濟主體的公共利益提供服務上來，成為滿足經濟主體公共需要的基本手段。國家財政對市場的調控作用，在我國社會主義市場經濟初建時就被充分認識到，而起調控作用的財政應采取公共財政的形式，則是近些年才被我們逐漸認識到的。對市場經濟進行調控的國家財政不應是延續(xù)計劃經濟諸多特征的傳統(tǒng)財政，而應是與市場經濟的公共需要相適應的公共財政。公共財政對市場的調控作用主要體現(xiàn)在營造硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個方面。所謂硬環(huán)境，就是要能保證市場的物資流動、資金流動和信息流動暢通。這種市場環(huán)境只能由政府來提供。所謂軟環(huán)境，是指能有一套完整的法律法規(guī)，來規(guī)范市場經濟的“游戲規(guī)則”，并有一套相應的機構，來監(jiān)督這些“游戲規(guī)則”的實行。
2.公共財政是提高政府支出效率、遏止腐敗的一劑良藥。公共財政的重要特征之一，是政府預算建立在一整套科學公開的運作程序之上，這就為精打細算、有效地使用政府經費提供了制度保障，從而避免了由預算制度流于形式所造成的政府支出鋪張浪費現(xiàn)象，大大促使政府支出效率的提高。公共財政的又一重要特征，是通過對政府財力的法律制約，將所有政府預算內外的收入都納入政府預算中，將政府的一舉一動都納入到法治范圍之內。政府收支行為如果不能受到有效的法制約束，政府預算缺乏應有的透明度和公開性，就為權力腐敗提供了廣闊的空間和肥沃的土壤。因此，公共財政的推行實為醫(yī)治政府權力腐敗的一劑良藥。
二、我國公共財政改革向縱深推進所面臨的難題
1.在公共財政體制下國有經濟的定位問題。無論在計劃經濟時期，還是在市場經濟時代，我國的社會主義性質決定了與國有經濟相關的財政收支始終是一種客觀存在。西方公共財政學建立在以私有經濟為主的“社會共同需要”之上，我國在借鑒西方公共財政體制時如何給大量的國有經濟定位，就成為一大難點問題。有些學者認為我國的財政應該由公共財政與國有資產財政所組成，提出所謂的公共財政雙元結構論。也有學者將國有經濟視作構建我國公共財政體制的關鍵障礙，主張放棄對國有產權的庇護?！肮藏斦p元論”本身違背了公共財政論將財政定位在滿足社會共同需要的這一初衷。在市場經濟條件下，涉及國有資產的財政收支，也同樣服務于社會公共需要這一大目標，這部分政府收支僅僅是財政的一個構成要素，而非獨立成分。也即是說，國有資產財政只是公共財政的一個組成部分。從根本上說，如果將滿足社會共同需要作為財政分配的唯一目標，那么公共財政必然是一元論。至于將國有經濟視作公共財政的障礙、主張放棄對國有產權庇護的觀點，與我國政治經濟的本質特征相違背，也是不符合國情的。
我國國有企業(yè)在經濟社會發(fā)展中曾經擔負的責任，遠比西方的一般企業(yè)多，它們不僅承擔了大量理論上應由政府承擔的職責，而且在經濟發(fā)展中充任了“龍頭”作用，帶動了大量的集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。現(xiàn)如今，國有企業(yè)擔負的政府職責不可能馬上全部轉給政府承擔起來，同時，能替代國有企業(yè)龍頭作用的經濟力量尚未真正形成。在此情況下，如果讓國有企業(yè)“一刀切”式地退出，很可能出現(xiàn)一些“真空”或“半真空”狀態(tài)，這對社會資源的充分運用和調動是不利的，為此，在公共財政建設過程中，國有企業(yè)的去留，應該注重效率標準。真正有效率的企業(yè)，應予以保留和發(fā)展；確實無效率的，應予以裁撤。就我國國有經濟目前發(fā)展的勢頭看，隨著國企脫困目標的如期實現(xiàn)，國企上交給政府的利潤必將大幅度增長，如果將此部分收入用于國企高新技術項目的投資或安置下崗職工，這或許更能體現(xiàn)公共財政的要求，即將與國有經濟相關的財政收支定位于滿足社會共同需要之上。
為了全面提供畜牧獸醫(yī)公共財政支出的使用過程中，合理使用公共財政資金，應對公共財政資金使用方面加強績效目標方面的管理力度，強化績效運轉的跟蹤，不定期進行績效評估。在進行畜牧獸醫(yī)項目建設的過程中，需要全面執(zhí)行項目工作的施工建設合同制、項目工程投標機制、項目驗收機制等，不僅確保項目建設的質量，還能保證項目的順利運轉。同時要對公共資金的支出模式、經費管理等方面加大監(jiān)督力度，確保公共財政的資金投入，對畜牧獸醫(yī)公共服務產生的效益。
2加大專項經費公共財政投入
2.1發(fā)揮縣級公共財政資金對養(yǎng)殖戶疫病防控的導引作用
縣鄉(xiāng)的公共財政資金通過支持養(yǎng)殖戶的小區(qū)建設等方面的路徑，加強對養(yǎng)殖戶的支持，對進一步完善養(yǎng)殖戶的綜合生物安全措施來發(fā)揮積極性的作用。在當前的財政支持的基礎上，適當增加養(yǎng)殖戶建設補助，動物撲殺和無害化處理補償?shù)认嚓P的投入，指導養(yǎng)殖戶加大對動物疫病的基礎設施方面的建設，配備相關的技術人員，檢測免疫效果，進行消毒處理與無害化處理，環(huán)境衛(wèi)生等多個方面的監(jiān)管力度，在動物疫病防控技術和人員培訓等方面提供服務，并加強相關的指導。
2.2創(chuàng)建公共財政支持畜牧獸醫(yī)公共服務發(fā)展的新機制
創(chuàng)建適宜畜牧業(yè)健康發(fā)展、獸醫(yī)公共衛(wèi)生管理以及動物疫病防控工作需要的，實現(xiàn)長期穩(wěn)定增長的畜牧獸醫(yī)工作經費的保障機制，縣政府公共財政年度針對畜牧獸醫(yī)公共服務方面的投入，需要隨著畜牧獸醫(yī)公共服務整體產值進一步提高，真正實現(xiàn)按照特定比例實現(xiàn)增長，做到健康養(yǎng)殖，能形成規(guī)模養(yǎng)殖經濟。全面貫徹“政府引導、政策扶持、統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范建設、強化監(jiān)管、提高效益”的基本原則，全面發(fā)展畜禽養(yǎng)殖小區(qū)或者是養(yǎng)殖場。在發(fā)展養(yǎng)殖小區(qū)的時候，需要做到產業(yè)發(fā)展和疫病防控相結合、規(guī)模養(yǎng)殖和污染治理實現(xiàn)有機結合，保證健康養(yǎng)殖、規(guī)范化養(yǎng)殖，實現(xiàn)經濟與生態(tài)的和諧發(fā)展。
3優(yōu)化畜牧獸醫(yī)公共服務發(fā)展的財政投入結構
首先，建立良種體系，確保種源供應。針對本溪滿族自治縣畜禽良種供應嚴重短缺的現(xiàn)狀，要把良種繁育體系建設擺上重要議事日程；其次全面畜牧獸醫(yī)公共服務機構的監(jiān)管職能，根據(jù)屬地化的基本原則，縣級的財政投入和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的投入實現(xiàn)密切結合，并且將其歸入到縣鄉(xiāng)的財政預算內，實現(xiàn)畜牧獸醫(yī)工作人員經費有全面的保障，工作經費方面存在一定的結余，在基礎設施建設方面還有一定投入的具體要求；再次做好動物疫病防控每一個環(huán)節(jié)投入結構進行全面的統(tǒng)籌考慮。逐漸增加用在流行病檢查、疫情監(jiān)測、病死畜禽的處理補貼、村級防疫隊伍建設、建設無疫區(qū)、研發(fā)防疫技術和疫苗、監(jiān)測動物和動物產品等每一個環(huán)節(jié)都有相應的經費方面的投入；最后要抓好技術創(chuàng)新。做好實用技術的普及與推廣工作，提升科技對畜牧業(yè)的整體貢獻率，重點做好雜交、良種推廣利用、秸稈利用、牛羊圈養(yǎng)、疫病防治、生態(tài)養(yǎng)殖模式等實用技術的推廣。
4確定公共財政支持的畜牧獸醫(yī)公共服務的重點
要按照發(fā)展、控制、消滅的畜牧獸醫(yī)公共服務的發(fā)展的基本要求，緊密圍繞提高動物生產監(jiān)測預警機制、動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力、動物突發(fā)疫情的應急管控能力、動物疫病強制免疫機制、動物養(yǎng)殖的全面推廣機制、動物疫病防治的信息化處理能力防控體系方面的建設，公共財政重點需要放在進一步完善動物體系網絡、提升畜牧獸醫(yī)公共服務的補助水平、動物防疫技術的支持機構和檢驗機構的運作經費方面的投入，動物疫病應急管理等方面，繼續(xù)加大經費支持的力度。
5提升畜牧獸醫(yī)公共服務的防控經費補助水平
5.1實施動物疫病的控制計劃，加強對疫苗補助
需要進一步擴大財政支持免疫范圍。根據(jù)地方畜牧業(yè)、獸醫(yī)業(yè)發(fā)展的實際情形與社會農畜產品的貢獻額度，確定畜禽免疫疫苗的補貼額度，并且強化對畜牧業(yè)產區(qū)的整體扶持力度，切實體現(xiàn)地方財政的相關政策導向。
5.2創(chuàng)建動物撲殺補償機制
制定銷毀動物產品、撲殺動物與相關物品的補償辦法，常見撲殺動物價格評估機構與辦法，提升覆蓋面與補貼標準，逐漸創(chuàng)建政府補貼為主，并實行養(yǎng)殖合作化組織、農業(yè)保險等互助資金等撲殺補償制度。企業(yè)要需要根據(jù)相關法律的規(guī)定與養(yǎng)殖場建設的基本要求，創(chuàng)建無害化的處理措施，公共財政根據(jù)具體情況進行適當?shù)难a助。
5.3加強免疫應激死亡補償標準
