時(shí)間：2023-03-17 18:07:10
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論文摘要:非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分。本文從分析非稅收入的內(nèi)涵和理論依據(jù)入手,探討了非稅收入管理中的一些現(xiàn)存問(wèn)題,并指出了加強(qiáng)管理的基本思路和對(duì)策。
政府非稅收入與“準(zhǔn)社會(huì)公共需要”相對(duì)應(yīng),和稅收收入一樣,都是政府財(cái)政收入的重要組成部分,為國(guó)家政權(quán)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展所必不可少。認(rèn)真研究和探索政府非稅收入的管理途徑對(duì)深化財(cái)政改革、強(qiáng)化財(cái)政職能有十分重要的意義。
一、非稅收入的內(nèi)涵
(一)非稅收入概念。非稅收入是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、具有行政管理職能的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)主管部門(mén)(集團(tuán))、政府或行政事業(yè)單位委托機(jī)構(gòu)(簡(jiǎn)稱(chēng)部門(mén)和單位)為履行或代行政府職能,依據(jù)國(guó)家法律和具有法律效力的規(guī)章以及憑借國(guó)有資產(chǎn)(資源)、政府信譽(yù)、國(guó)家投入而收取、提取、募集的,除稅收以外的各種財(cái)政性資金。非稅收入就資金性質(zhì)而言,與稅收相同,都是財(cái)政性資金,并與稅收共同構(gòu)成政府收入。
(二)非稅收入的種類(lèi)和范圍。按照現(xiàn)行的預(yù)算管理辦法,非稅收入可分為納入國(guó)庫(kù)管理的非稅收入、納入財(cái)政預(yù)算外專(zhuān)戶(hù)管理的非稅收入和制度外管理非稅收入。其中的前兩項(xiàng)合并起來(lái),就是納入財(cái)政管理的非稅收入。按照來(lái)源的不同,非稅收入又可以分為行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰款和罰沒(méi)收入、彩票公益金和發(fā)行費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入等。其中主要的組成部分包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金、罰沒(méi)收入和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。其中的大部分都已經(jīng)納入財(cái)政管理。
1.預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入。預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入是非稅收入管理中較為規(guī)范的部分。其項(xiàng)目的確定均有法律法規(guī)作為依據(jù),標(biāo)準(zhǔn)核定也均通過(guò)法定程序,收入全額納入國(guó)庫(kù),支出由財(cái)政部門(mén)核撥。這部分非稅收入政策調(diào)整權(quán)限基本由中央財(cái)政控制,而且對(duì)地方而言比較透明。
2.預(yù)算外管理的非稅收入。這部分非稅收入管理的規(guī)范程度明顯低于預(yù)算內(nèi)管理部分,但原則上仍是有軌可循的。建國(guó)以來(lái)尤其是改革開(kāi)放以后,基于特定的背景,國(guó)家對(duì)預(yù)算外管理非稅收入的范圍做出過(guò)數(shù)次界定。盡管在不同時(shí)期,這部分非稅收入的內(nèi)容有所不同,但在現(xiàn)實(shí)工作中,這部分非稅收入實(shí)質(zhì)上是各級(jí)政府尤其是地方政府履行職能時(shí)的財(cái)力補(bǔ)充。
3.制度外非稅收入。在我國(guó)的政府收入體系中,制度外非稅收入最具機(jī)動(dòng)性和波動(dòng)性,而且歷史較短,透明度最低,是轉(zhuǎn)軌過(guò)程中逐步擴(kuò)張的收入。制度外非稅收入不納入財(cái)政管理范疇,由政府部門(mén)、事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體直接支配,其用途廣泛,不僅用于經(jīng)濟(jì)建設(shè),而且還用于事業(yè)發(fā)展、政權(quán)建設(shè)、社會(huì)保障和公職人員津貼等。
二、非稅收入的理論依據(jù)
政府取得收入是為了實(shí)現(xiàn)自身的職能,政府職能規(guī)定了政府收入的合理性以及形式和數(shù)量。非稅收入一方面由政府的經(jīng)濟(jì)職能所決定,另一方面是由政府提供公共產(chǎn)品的資金補(bǔ)償方式所決定。
(一)政府經(jīng)濟(jì)職能的歷史總結(jié)。在過(guò)去的一個(gè)世紀(jì)里,政府的經(jīng)濟(jì)職能隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的變化,發(fā)生了相當(dāng)大的、甚至是根本性的變化。在自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義時(shí)期,政府只是“守夜人”;20世紀(jì)30年代第一次全球性的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)后,凱恩斯提出了“國(guó)家干預(yù)論”,從此政府開(kāi)始步入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,正式實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù),從而使政府的經(jīng)濟(jì)職能獲得了空前的發(fā)展。20世紀(jì)里,與資本主義經(jīng)濟(jì)不斷調(diào)整發(fā)展的過(guò)程并行,世界上先后出現(xiàn)了社會(huì)主義模式以及拉美模式和東亞模式。在種種模式之間,一個(gè)重要的主線就是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。關(guān)于政府和市場(chǎng)的關(guān)系,經(jīng)過(guò)一個(gè)世紀(jì)的長(zhǎng)期探索之后,人們得出了某些共同認(rèn)識(shí):
1.市場(chǎng)是迄今為止人類(lèi)發(fā)現(xiàn)的最有效率的一種資源配置方式。但市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品、消除自然壟斷、提供充分信息、實(shí)現(xiàn)公平分配和消除經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等方面存在明顯缺陷。
2.一個(gè)有效的政府對(duì)于提供商品和服務(wù)以及規(guī)則和機(jī)構(gòu)是必不可少的。這些商品和服務(wù)可以使市場(chǎng)繁榮,人民過(guò)上更健康、更快樂(lè)的生活。沒(méi)有一個(gè)有效的政府,不論是經(jīng)濟(jì)、還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實(shí)現(xiàn)的。
3.有效的政府包括哪些內(nèi)容,這在不同的國(guó)家、不同的歷史發(fā)展階段是不同的。與其找出一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的政府經(jīng)濟(jì)職能模式,不如針對(duì)本國(guó)的市場(chǎng)發(fā)育程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和所處的國(guó)際環(huán)境,有重點(diǎn)地定位本國(guó)政府在某個(gè)階段中的主要經(jīng)濟(jì)職能,并隨著發(fā)展階段和國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化而不斷加以修正。正確的思想是:凡是市場(chǎng)能做的,應(yīng)該放手讓市場(chǎng)去做。引進(jìn)政府是為了使市場(chǎng)失靈的范圍和程度縮小,使市場(chǎng)機(jī)制能夠承擔(dān)更多的配置功能,而不是為了用政府來(lái)代替市場(chǎng)。
4.政府選擇做什么和不做什么是至關(guān)重要的,有五項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù)處于每一個(gè)政府使命的核心地位。這五項(xiàng)任務(wù)是:建立法律基礎(chǔ);保持非扭曲性的政策環(huán)境包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定;投資于基本社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施;保護(hù)承受力弱的階層;保護(hù)環(huán)境。
5.法制和民主是政府取得日益擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)職能的合法性的前提。一旦政府權(quán)力失去制衡,不但無(wú)從保證政府會(huì)自愿退出競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以利于市場(chǎng)的發(fā)育和成熟,而且極易導(dǎo)致政府的腐敗和濫用權(quán)力,最終影響經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。
(二)政府提供公共產(chǎn)品的資金補(bǔ)償?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論把社會(huì)產(chǎn)品分為三大類(lèi):私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品、混合產(chǎn)品。按照政府和市場(chǎng)的分工,政府負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和部分混合產(chǎn)品。
1.純公共產(chǎn)品的資金補(bǔ)償。因?yàn)榧児伯a(chǎn)品是被共同消費(fèi)的,具有非排他性,理性個(gè)人將不會(huì)在使用公共產(chǎn)品時(shí)自動(dòng)按價(jià)格付費(fèi),而是變成“免費(fèi)搭車(chē)者”。因此政府職能采取強(qiáng)制性的手段和方式來(lái)籌集提供公共產(chǎn)品所需的資金,稅收正是這種強(qiáng)制性籌集資金的手段。但稅收不是政府提供公共產(chǎn)品資金補(bǔ)償?shù)奈ㄒ环绞?雖然所有個(gè)人同時(shí)消費(fèi)同等數(shù)量的產(chǎn)出,但他們從同等產(chǎn)出中獲得的總收益和邊際收益通常是不同的。在這種情況下,稅收方式是不公平的。由此可見(jiàn),當(dāng)政府向特定對(duì)象提供特定服務(wù)時(shí),是不能用稅收彌補(bǔ)其成本的,而應(yīng)采取非稅的方式彌補(bǔ)政府所提供服務(wù)的成本。
2.混合產(chǎn)品的資金補(bǔ)償。純粹的公共產(chǎn)品是不多的,僅有國(guó)防、政府行政、外交、司法、公安以及基礎(chǔ)教育等?，F(xiàn)實(shí)生活中更多的是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品。政府在提供混合產(chǎn)品時(shí),向使用者收取一定標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi),既可全部或部分的補(bǔ)償其成本費(fèi)用支出,避免公共服務(wù)的過(guò)度供給;又可以做到誰(shuí)收益誰(shuí)付費(fèi),在一定程度上避免“搭車(chē)”現(xiàn)象,有利于有效抑制消費(fèi)者對(duì)社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)的過(guò)度需求。因此政府在提供混合產(chǎn)品時(shí),運(yùn)用收費(fèi)方式實(shí)現(xiàn)資金補(bǔ)償比征稅方式更為合理。收費(fèi)體現(xiàn)了“誰(shuí)收益誰(shuí)負(fù)擔(dān)、多受益多負(fù)擔(dān)”的原則,易被繳費(fèi)者接受。
三、目前非稅收入管理中存在的問(wèn)題
(一)非稅收入管理職責(zé)分散。目前參與管理的部門(mén)較多,造成了非稅收入管理職責(zé)的分散,肢解和弱化了財(cái)政職能。主要表現(xiàn)在:一是非財(cái)政部門(mén)參與非稅收入政策的制定,肢解了財(cái)政職能。按現(xiàn)行制度規(guī)定,非稅收入政策制定和調(diào)整的權(quán)利并未統(tǒng)一在政府財(cái)政部門(mén)。如行政事業(yè)性收費(fèi)政策由財(cái)政與物價(jià)部門(mén)聯(lián)合制定,行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)被納入價(jià)格管理范疇。這使得財(cái)政部門(mén)在實(shí)踐中經(jīng)常處于被動(dòng)地位。二是征收管理分散,財(cái)政部門(mén)征管職能弱化。按現(xiàn)行制度,非稅收入征收工作不像稅收統(tǒng)一到稅務(wù)部門(mén)管理,而是分散在各職能部門(mén)。各部門(mén)非稅收入征收計(jì)劃的擬定和對(duì)征收管理的重視程度往往取決于部門(mén)經(jīng)費(fèi)保障情況。同時(shí),反觀財(cái)政內(nèi)部,對(duì)非稅收入未實(shí)行統(tǒng)一歸口管理,缺少責(zé)任主體。
(二)征收成本核定流于形式。征收成本核定是編制部門(mén)綜合預(yù)算的關(guān)鍵,是財(cái)政部門(mén)管理非稅收入的重要手段。但是在實(shí)際工作中,財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部熟悉非稅收入政策和項(xiàng)目特點(diǎn)的處室不能負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作,導(dǎo)致財(cái)政對(duì)各執(zhí)收部門(mén)征收的非稅收入除了按一定比例統(tǒng)一安排之外,其余部門(mén)仍然由執(zhí)收部門(mén)安排。這種做法存在三個(gè)弊端:一是財(cái)政統(tǒng)管能力不強(qiáng),政府集中調(diào)劑資金過(guò)小。二是消費(fèi)性支出比重較大,非稅收入的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率下降。三是部門(mén)預(yù)算核定不科學(xué)、不公平,部門(mén)間苦樂(lè)不均現(xiàn)象不能徹底解決。
(三)部門(mén)利益固化。目前,部門(mén)小團(tuán)體利益的舊觀念仍然制約著非稅收入規(guī)范化管理工作,一些部門(mén)將非稅收入視為部門(mén)所有,無(wú)視非稅收入實(shí)施“收支兩條線”管理有關(guān)規(guī)定,收入拒不上繳財(cái)政而截留挪用,有的甚至帳外設(shè)帳,私設(shè)“小金庫(kù)”。與此同時(shí),一些部門(mén)即時(shí)將資金上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù),也是立即要求辦理劃撥手續(xù),資金管理沒(méi)有擺脫粗放模式,也沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算制度改革所提出的經(jīng)費(fèi)支出按進(jìn)度、專(zhuān)項(xiàng)支出按計(jì)劃的管理目標(biāo)。
四、加強(qiáng)非稅收入管理的基本思路和對(duì)策
非稅收入管理的基本思路是:嚴(yán)格計(jì)劃審核,鼓勵(lì)合理增收,硬化預(yù)算約束,強(qiáng)化支出統(tǒng)籌,增加政府可調(diào)劑財(cái)力,為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期各級(jí)政府重點(diǎn)工作提供有效的財(cái)力保障。
(一)加快非稅收入法制建設(shè)。法制建設(shè)是推進(jìn)非稅收入管理的基礎(chǔ)和前提。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,非稅收入的取得必須以法制為基礎(chǔ)。從近期看,國(guó)家應(yīng)抓緊研究出臺(tái)非稅收入管理法規(guī),通過(guò)政府法規(guī)的形式明確非稅收入概念、范圍,明確財(cái)政部門(mén)在非稅收入管理中的主體地位,界定財(cái)政部門(mén)與執(zhí)收單位之間委托和被委托關(guān)系,并對(duì)非稅收入實(shí)行“收支兩條線”、“收繳分離”和“收支脫鉤”管理作出具體規(guī)定。
(二)加強(qiáng)征收管理
1.建立非稅收入征管機(jī)構(gòu),理順和強(qiáng)化財(cái)政職能。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要組建非稅收入管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),整合財(cái)政內(nèi)部非稅收入管理職能,實(shí)行歸口統(tǒng)一管理,建立完整的非稅收入征管體系。
2.科學(xué)核定非稅收入計(jì)劃,強(qiáng)化收入預(yù)算剛性。要綜合項(xiàng)目特點(diǎn)、當(dāng)年政策變化和上年實(shí)際收入等因素進(jìn)行逐項(xiàng)逐戶(hù)核算,并合理確定審定程序,提高計(jì)劃編制的科學(xué)性。
3.加強(qiáng)專(zhuān)戶(hù)管理,建立完整的非稅收入核算體系。要隨著改革的逐步到位,徹底取消各執(zhí)收單位設(shè)立的過(guò)渡賬戶(hù),部門(mén)所有收入均要統(tǒng)一納入財(cái)政非稅收入專(zhuān)戶(hù),提高財(cái)政部門(mén)對(duì)非稅收入的監(jiān)控力度,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)收單位的各種違規(guī)違紀(jì)行為,杜絕違紀(jì)資金通過(guò)財(cái)政繳撥合法化現(xiàn)象的發(fā)生。
(三)建立激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)部分非稅收入要實(shí)行增收激勵(lì)政策,充分調(diào)動(dòng)執(zhí)收單位積極性,促進(jìn)非稅收入總量做大,彌補(bǔ)一般預(yù)算資金不足,實(shí)現(xiàn)既鼓勵(lì)執(zhí)收部門(mén)自覺(jué)增收,又增加政府可調(diào)劑財(cái)力的雙贏目的。
(四)硬化支出預(yù)算約束。要把非稅收入擺到和稅收收入同樣的地位上,一并作為部門(mén)預(yù)算的資金來(lái)源,按照建立公開(kāi)、公正、透明、高效的公共財(cái)政體系要求,進(jìn)一步深化非稅支出管理改革,統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算管理制度。
參考文獻(xiàn):
黨的十六屆三中全會(huì)明確指出，要“推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，健全公共財(cái)政體制，深化部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)和收支兩條線管理改革?！狈嵌愂杖胧钦?cái)政收入的重要組成部分，是保障地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展的重要財(cái)力。但是，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府非稅收入管理中存在的諸如收入流失、分配失控、監(jiān)督失靈等問(wèn)題比較突出，如少數(shù)部門(mén)、單位和工作人員把收取的非稅收入視為單位自有資金，大量非稅收入在財(cái)政體外循環(huán)；多頭征管，收費(fèi)養(yǎng)人、三亂現(xiàn)象屢禁不止；缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，難于實(shí)施有效的監(jiān)督等，嚴(yán)重削弱了政府的調(diào)控能力，為此，湖南省2004年9月1日頒布實(shí)施了《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。該《條例》是我國(guó)第一部規(guī)范非稅收入管理的地方性法規(guī)，從體制上切斷了個(gè)人收入與部門(mén)權(quán)力、資源占有之間的聯(lián)系，有利于深化財(cái)政改革，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，建立完善公共財(cái)政體制，既有利于推進(jìn)依法行政，建設(shè)法制政府，又有利于進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。
一、《條例》頒布實(shí)施的成效分析
（一）規(guī)范賬戶(hù)管理，實(shí)行源頭控收
根據(jù)《條例》規(guī)定，任何部門(mén)和單位未經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)設(shè)非稅收入過(guò)渡性賬戶(hù)的，一律視同“小金庫(kù)”處理。為了把這一規(guī)定落到實(shí)處，株州市財(cái)政部門(mén)一方面是在五家國(guó)有商業(yè)銀行統(tǒng)一設(shè)立了“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶(hù)”，用于歸集、記錄、結(jié)算非稅收入款項(xiàng)，并簽訂了代收協(xié)議，其網(wǎng)點(diǎn)均可代收非稅收入，執(zhí)收單位和繳款人可以就近將非稅收入繳入“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶(hù)”，為執(zhí)收單位和繳款人提供了方便；另一方面是在征收管理系統(tǒng)上線和新版票據(jù)發(fā)放之前，通過(guò)嚴(yán)格審核執(zhí)收單位的非稅收入項(xiàng)目，以湖南省財(cái)政廳統(tǒng)一制定的非稅收入項(xiàng)目庫(kù)和單位經(jīng)過(guò)年檢的收費(fèi)許可證為依據(jù)，糾正了一些超標(biāo)收費(fèi)和亂收費(fèi)問(wèn)題。使用征收管理系統(tǒng)和新版票據(jù)后，單位執(zhí)收的非稅收入只能直接繳入“株洲市非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶(hù)”，單位過(guò)渡戶(hù)得以撤銷(xiāo)，“收支兩條線”管理進(jìn)一步規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計(jì)，市本級(jí)共撤銷(xiāo)嚴(yán)格意義上的過(guò)渡戶(hù)14個(gè)，清繳以前年度滯留的收入211萬(wàn)元，接管?chē)?guó)土收入過(guò)渡戶(hù)收入4965萬(wàn)元。
（二）堅(jiān)持收繳分離、依法加強(qiáng)征管
2005年元月1日起，市本級(jí)全面推行了“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的征管模式。1.改進(jìn)征收方式，堅(jiān)持收繳分離。法定征收單位、非稅收入征收管理機(jī)構(gòu)、受委托征收單位在征收非稅收入時(shí)，向繳款義務(wù)人開(kāi)具《湖南省非稅收入一般繳款書(shū)》，繳款人持繳款書(shū)到財(cái)政部門(mén)指定的銀行，將款項(xiàng)直接繳入非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶(hù)。除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以當(dāng)場(chǎng)收取之外，禁止非稅收入執(zhí)收或受委托單位當(dāng)場(chǎng)收取現(xiàn)款。2.嚴(yán)格減免程序，做到應(yīng)收盡收。非稅收入正常的緩征、減征、免征必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，禁止隨意減免、越權(quán)減免和收“人情費(fèi)”的行為。確因特殊情況需要緩征或減免非稅收入的，由執(zhí)收單位提出意見(jiàn)，經(jīng)同級(jí)非稅收入管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)審核后，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。3.明確征收主體，完善委托征收，進(jìn)一步理順了防洪保安資金、污水處理費(fèi)、電費(fèi)附加、水資源費(fèi)、國(guó)土收入等委托征收收入的管理，簽訂了目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)，同時(shí)加強(qiáng)了核算。對(duì)防洪保安資金、國(guó)土收入、基本建設(shè)聯(lián)合收費(fèi)建立了征收臺(tái)賬。此外，對(duì)涉及上下級(jí)分成的非稅收入，也逐步通過(guò)“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶(hù)”實(shí)行就地繳款、分級(jí)劃解。
（三）落實(shí)收支分離，推進(jìn)綜合預(yù)算
從2005年1月1日起，株州市本級(jí)根據(jù)《條例》規(guī)定，對(duì)非稅收入實(shí)行了更規(guī)范的預(yù)算管理。株州市非稅收入管理機(jī)構(gòu)于預(yù)算年度開(kāi)始前，認(rèn)真核定市直單位非稅收入年度計(jì)劃，測(cè)算并扣除政府統(tǒng)籌資金后，作為非稅收入年度預(yù)算。株州市財(cái)政局按照部門(mén)預(yù)算改革的要求，把非稅收入形成的財(cái)力與其他財(cái)政收入形成的財(cái)力，一同納入部門(mén)預(yù)算編制范圍，統(tǒng)籌安排，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算。市級(jí)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門(mén)取得的非稅收入及時(shí)全額繳入“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶(hù)”。各類(lèi)非稅收入都按照“收支兩條線”管理規(guī)定，通過(guò)“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶(hù)”歸集后，定期劃解株州市國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，納入財(cái)政管理。此外，在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部也實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)格的“收支兩條線”管理，管征收的部門(mén)不管支出，管支出的部門(mén)不管收入。
總的來(lái)看，通過(guò)規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入管理，進(jìn)一步理順了財(cái)政收入分配關(guān)系，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)了公共財(cái)政體制的建設(shè)，增強(qiáng)了非稅收入運(yùn)行的透明度，發(fā)揮了非稅收入調(diào)節(jié)收入分配、支持事業(yè)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的積極作用，增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力，也從源頭上治理和預(yù)防了腐敗。
二、株洲市政府非稅收入管理存在的問(wèn)題
《條例》頒布實(shí)施后，在現(xiàn)實(shí)的政府非稅收入中雖然取得了一定的成效，但是在實(shí)際的實(shí)施中也存在諸多問(wèn)題。
（一）收支脫鉤和全口徑預(yù)算還沒(méi)有真正到位
《條例》規(guī)定，非稅收入是財(cái)政收入的組成部分，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將非稅收入納入財(cái)政統(tǒng)籌安排，實(shí)行綜合預(yù)算管理。此外，從規(guī)范的部門(mén)預(yù)算角度來(lái)講，也要求做到財(cái)政性資金統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)籌安排、“收支”脫鉤，即單位的支出與單位的收入沒(méi)有必然聯(lián)系，單位的支出依據(jù)其工作職能、工作項(xiàng)目的重要性來(lái)確定。但實(shí)際上，由于思想認(rèn)識(shí)不到位，在利益面前，仍有不少單位、部門(mén)思想上對(duì)此難以接受，所以目前為止基本還是多收多支、少收少支，從而導(dǎo)致單位、部門(mén)之間分配不公，苦樂(lè)不均，財(cái)政僅僅成了資金的“中轉(zhuǎn)站”，政府的宏觀調(diào)控能力難以發(fā)揮。但是反過(guò)來(lái)講，如果收支真正脫鉤，又將影響單位執(zhí)收的積極性，致使非稅收入不能應(yīng)收盡收，導(dǎo)致收入任務(wù)難以完成。
（二）行政事業(yè)單位的服務(wù)性收費(fèi)和社團(tuán)收費(fèi)游離于預(yù)算管理之外
當(dāng)前，有些行政事業(yè)單位鉆了政策的空子，將一些取消的行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為服務(wù)性收費(fèi)管理，仍然憑借行政權(quán)力變相收取，使用稅務(wù)票據(jù)規(guī)避財(cái)政管理，增加了群眾負(fù)擔(dān)；還有一些行政事業(yè)單位下設(shè)的所謂的社會(huì)團(tuán)體（協(xié)會(huì)），同樣是憑借行政權(quán)力收取會(huì)費(fèi)或拉贊助，沒(méi)有納入財(cái)政管理，有些就變成了單位的“小金庫(kù)”，成為滋生腐敗的溫床。
（三）非稅收入增收與規(guī)范管理不協(xié)調(diào)
根據(jù)有關(guān)資料顯示，高收入的發(fā)達(dá)國(guó)家非稅收入占財(cái)政收入的比重為5一15%，中等收入國(guó)家為15一25%，低收入的發(fā)展中國(guó)家為20－30%。一般說(shuō)來(lái)，非稅收入在各國(guó)財(cái)政收入中所占比重大多為20%左右。株州市非稅收入占財(cái)政總收入的比例在30％左右，比例較高。當(dāng)前，株州市財(cái)政收入每年都以較高的速度增長(zhǎng)，水漲船高，對(duì)非稅收入也有較高的增長(zhǎng)要求。如果按照《條例》的要求進(jìn)一步規(guī)范非稅收入管理，那么，從短期來(lái)看，傳統(tǒng)模式的非稅收入規(guī)模必將受到影響，至少行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入等將控制在一個(gè)比較合理的范圍內(nèi)，不會(huì)有較大的增長(zhǎng)，對(duì)年度財(cái)政收入任務(wù)的完成將產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。在縣區(qū)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）一級(jí)，推進(jìn)非稅收入規(guī)范管理進(jìn)度不理想，在一定程度上是受財(cái)力的限制，不少基層單位經(jīng)費(fèi)不足，其本級(jí)財(cái)力無(wú)法保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，于是一些不規(guī)范的收入應(yīng)運(yùn)而生。要規(guī)范管理，首先要痛下決心，對(duì)這些不合理的非稅收入進(jìn)行規(guī)范，但同時(shí)又給財(cái)政增加了壓力，所以，不少地方進(jìn)退兩難。
三、對(duì)株洲市政府非稅收入管理的改進(jìn)措施與建議（一）強(qiáng)化資金預(yù)算管理
非稅收入是各級(jí)政府的地方財(cái)政收入，應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算管理。規(guī)范非稅收入資金管理的最終目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的“全口徑預(yù)算管理”。在當(dāng)前非稅收入尚未全部納入預(yù)算管理的過(guò)渡階段，政府應(yīng)加大非稅收入的統(tǒng)籌力度。要按照部門(mén)預(yù)算改革的要求，把非稅收入形成的財(cái)力與其他財(cái)政收入形成的財(cái)力一同納入部門(mén)預(yù)算編制范圍，統(tǒng)籌安排，實(shí)行真正統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算，把收支兩條線落到實(shí)處，從而逐步改變過(guò)去那種“誰(shuí)收誰(shuí)用、多收多用、多罰多返”的分配格局，從機(jī)制上解決以前那種受部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)，亂收、亂罰、亂支等現(xiàn)象?？傊嵌愂杖牍芾砩婕懊鎻V，面臨的問(wèn)題很多，必須綜合考慮，既要考慮到執(zhí)收單位的利益，有適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，又要規(guī)范其執(zhí)收行為，做到應(yīng)收盡收。只有這樣，才能使非稅收入管理走上良性發(fā)展之路。
（二）加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范服務(wù)性收費(fèi)和社團(tuán)收費(fèi)
按照不與民爭(zhēng)利的原則，行政機(jī)關(guān)不得有服務(wù)性收費(fèi)。以服務(wù)性收費(fèi)為主的事業(yè)單位，要按照徹底脫鉤的原則，逐步、真正走向市場(chǎng)。因此，當(dāng)前對(duì)于部門(mén)預(yù)算單位的服務(wù)性收費(fèi)，要按照《株洲市人民政府關(guān)于規(guī)范市直單位非稅收入管理的通知》規(guī)定，將其稅后凈收入納入部門(mén)預(yù)算管理。目前，將行政事業(yè)單位的門(mén)面出租收入利用非稅收入征收平臺(tái)進(jìn)行征管，就是一個(gè)很好的嘗試。對(duì)于社團(tuán)收費(fèi)，也要采取區(qū)別對(duì)待的原則進(jìn)行規(guī)范。對(duì)于機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)尚未與財(cái)政撥款的行政事業(yè)單位真正脫鉤的社團(tuán)組織，要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，摸清底子后，這一塊的收費(fèi)要納入非稅收入的管理范圍，防止行政事業(yè)單位權(quán)力濫用以及社團(tuán)組織變成機(jī)關(guān)的附庸。
關(guān)鍵詞：非稅收入管理綜合預(yù)算審計(jì)
隨著市場(chǎng)機(jī)制的完善和公共財(cái)政框架的建立，非稅收入已成為政府財(cái)政性資金的重要來(lái)源，從表1可以看出，近年來(lái)我國(guó)非稅收入占財(cái)政性資金的相對(duì)規(guī)模雖然穩(wěn)中有降，占到財(cái)政性資金的約近四分之一，但絕對(duì)規(guī)模卻逐年擴(kuò)大，在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。一方面，它為公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給資金運(yùn)作提供了有效的保障；另一方面，它所體現(xiàn)出的公平思想也是公共財(cái)政體制的應(yīng)有之義。但是，非稅收入的自身特點(diǎn)又決定了相對(duì)于稅收收入而言，非稅收入運(yùn)作中主觀因素較強(qiáng)，操作規(guī)范程度較弱，所以迫切需要強(qiáng)化對(duì)非稅收入的征收、預(yù)算、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理。
我國(guó)非稅收入管理中的問(wèn)題
（一）收支管理不到位
現(xiàn)行收費(fèi)體制是收費(fèi)主體支配收費(fèi)資金，即“收支掛鉤”。目前，收費(fèi)資金收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還，收費(fèi)單位將收費(fèi)資金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存之后，財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌5%-20%的比例，分批返還給收費(fèi)主體，收得越多，返還的越多。二是全額返還，財(cái)政部門(mén)根據(jù)收費(fèi)單位編制用款計(jì)劃將專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存的全部收費(fèi)資金分批撥付給收費(fèi)主體。這種收支掛鉤的收費(fèi)體制與單位利益聯(lián)系緊密，為保住和擴(kuò)大既得利益，各部門(mén)競(jìng)相行使分配職能，收費(fèi)規(guī)模日益膨脹。
（二）預(yù)算管理不規(guī)范
雖然政府財(cái)政部門(mén)按照相關(guān)規(guī)定建立了綜合財(cái)政預(yù)算制度，但預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”現(xiàn)象依然存在，大量非稅資金并未實(shí)際納入預(yù)算管理，甚至國(guó)家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的一部分非稅收入，仍游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，使得非稅收入在使用過(guò)程中“漏出”嚴(yán)重，使用效率低下，財(cái)政“集中力量辦大事”的宏觀調(diào)控能力減弱。此外，目前我國(guó)部門(mén)預(yù)算的編制仍沒(méi)有擺脫“基數(shù)加增長(zhǎng)”的做法。人為因素較多，沒(méi)有一定的科學(xué)依據(jù)。
（三）資金管理不完善
現(xiàn)行我國(guó)非稅收入資金的管理是“誰(shuí)收取，誰(shuí)所有，誰(shuí)使用”的政策，加上有些單位財(cái)務(wù)制度不健全，內(nèi)部控制機(jī)制落后，各資金所有單位支配使用非稅收資金基本上不受限制和約束，造成極大的使用低效率甚至是違法違規(guī)濫用。同時(shí)，由于會(huì)計(jì)制度的一些漏洞，使得資金運(yùn)行使用的信息反饋缺乏透明度，主要表現(xiàn)有少記非稅收入，少記歷年結(jié)余，記賬科目太粗，私設(shè)小金庫(kù)等。
（四）監(jiān)督機(jī)制不健全
非稅收入支出雖有的納入預(yù)算管理，但與財(cái)政內(nèi)撥款相比，這部分資金的預(yù)算編制比較粗化，大部分非稅收入回?fù)苜Y金支出安排存在較大隨意性，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)管理中出現(xiàn)的違規(guī)行為也缺乏強(qiáng)有力的約束。
完善非稅收入管理的相關(guān)對(duì)策
確立政府非稅收入新理念。完整的政府預(yù)算，由稅收收入和非稅收入共同構(gòu)成。要逐步淡化預(yù)算外資金概念，確立非稅收入是財(cái)政收入重要組成部分的新觀念，給非稅收入以“所有權(quán)屬?lài)?guó)家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”的定位；把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收管理置于同等重要的地位；消除非稅收入的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，樹(shù)立全局意識(shí)，把非稅收入管理置于財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局之中，推動(dòng)政府非稅收入管理改革。
完善票據(jù)管理。在征收管理方面，為了強(qiáng)化非稅收入管理，以票據(jù)為“龍頭”，實(shí)現(xiàn)以“票”管“收”是票據(jù)管理改進(jìn)的目標(biāo)。推行非稅收入新型財(cái)政票據(jù)體系具體改進(jìn)措施：首先，由財(cái)政部門(mén)設(shè)立票據(jù)管理機(jī)構(gòu)專(zhuān)司票據(jù)，規(guī)范和統(tǒng)一政府非稅收入票據(jù)。其次，強(qiáng)化票據(jù)管理機(jī)構(gòu)的管理功能，不但要加強(qiáng)票據(jù)發(fā)放的管理，而且要延伸管理范圍，加強(qiáng)其使用管理，建立票據(jù)領(lǐng)購(gòu)、稽查、核銷(xiāo)制度。從源頭上規(guī)范非稅收入執(zhí)收行為。再次，建立以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的票據(jù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)票據(jù)的印制、發(fā)放、填開(kāi)、繳交、核銷(xiāo)的全程監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)非稅收入“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的管理模式，從而達(dá)到“以票管收”的目標(biāo)。
建立綜合財(cái)政預(yù)算管理模式。在預(yù)算資金管理方面，實(shí)行財(cái)政綜合預(yù)算，按照政事分開(kāi)的原則，實(shí)行非稅收入使用上的分類(lèi)管理，改進(jìn)行政、事業(yè)的預(yù)算管理方法。積極探索非稅收入按項(xiàng)目安排資金的新型預(yù)算管理方式，實(shí)現(xiàn)非稅收入分配權(quán)集中于政府財(cái)政的管理目標(biāo)，保持預(yù)算的完整性，并按照資金性質(zhì)實(shí)行分類(lèi)管理。
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。在使用管理方面，非稅收入使用須實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，所有政府非稅收入納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系管理后，對(duì)政府非稅收入用于人員工資、基本建設(shè)、購(gòu)買(mǎi)性支出及其他專(zhuān)項(xiàng)支出，實(shí)行由財(cái)政直接支付。資金使用通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位。用款單位按照批復(fù)的部門(mén)預(yù)算和資金使用計(jì)劃，向財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出支付申請(qǐng)，財(cái)政國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)根據(jù)批復(fù)的部門(mén)預(yù)算和資金使用計(jì)劃及相關(guān)的要求對(duì)支付申請(qǐng)審核無(wú)誤后，向銀行發(fā)出支付令，并通知央行國(guó)庫(kù)部門(mén)通過(guò)銀行進(jìn)入全國(guó)銀行清算系統(tǒng)實(shí)時(shí)清算，財(cái)政資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)劃撥到收款人的銀行賬戶(hù)。減少資金撥付的中間環(huán)節(jié)，防止挪用資金，提高政府非稅收入使用的透明度和效率。
加大對(duì)非稅收入的審計(jì)監(jiān)督力度。審計(jì)監(jiān)督的作用不僅僅局限于對(duì)問(wèn)題的披露和查處，還在于對(duì)效率導(dǎo)向的指引，推進(jìn)依法、高效理財(cái)，促進(jìn)公共財(cái)政的建立和完善。實(shí)行非稅收入征、管、審相分離。審計(jì)、財(cái)政和監(jiān)察部門(mén)應(yīng)對(duì)非稅收入的項(xiàng)目、收費(fèi)內(nèi)容、收費(fèi)票據(jù)及收支等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)有違反政府非稅收入征收管理的，應(yīng)依據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》給予行政處分。形成一個(gè)以政府財(cái)政為主體，物價(jià)、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)和執(zhí)收單位相互配合的監(jiān)督模式，建立部門(mén)協(xié)調(diào)配合、多環(huán)節(jié)相互銜接、全過(guò)程跟蹤監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制，確保非稅收入依法征收，應(yīng)收盡收，嚴(yán)格征管，規(guī)范運(yùn)作。
一攬子配套措施跟進(jìn)。非稅收入無(wú)序膨脹、管理失控與混亂，一個(gè)深層次原因就是轉(zhuǎn)軌時(shí)期各方面的改革制度規(guī)范不協(xié)調(diào)。因此需從根本上治理好非稅收入，并使其進(jìn)入規(guī)范的公共財(cái)政運(yùn)行軌道。為此，本文提出如下一攬子配套改革政策建議：進(jìn)一步完善分稅制，授予地方政府充分的收入自，譬如發(fā)債權(quán)，建立起完善的地方稅體系，建立科學(xué)、規(guī)范、公平、公開(kāi)的轉(zhuǎn)移支付制度；轉(zhuǎn)變政府職能，消除機(jī)構(gòu)冗余和人員膨脹；確立非稅收入的法律地位與框架：規(guī)范和完善非稅收入征收與使用及其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的法規(guī)制度，加大法律法規(guī)的立法進(jìn)程，特別要加快《非稅收入管理法》的制定。
參考文獻(xiàn)：
1.李友志.政府非稅收入管理[M].人民出版社，2003
關(guān)鍵詞：政府非稅收管理財(cái)政收入國(guó)民收入分配
政府非稅收入作為財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種重要形式。在政府收支管理、特別是基層政府收支管理中占有舉足輕重的地位。加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收人管理，是構(gòu)建公共財(cái)政體制的重要內(nèi)容之一，同時(shí)也是整頓和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，從源頭上防治腐敗的重要舉措。但改革至今，尚未形成一套規(guī)范化的管理體制，文章擬結(jié)合工作實(shí)踐，就進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收人管理提出粗淺見(jiàn)解。
一、政府非稅收入的歷史沿革和特點(diǎn)
加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理，必須對(duì)政府非稅收入本身的歷史和特點(diǎn)進(jìn)行研究。只有掌握了政府非稅收入的發(fā)展規(guī)律、特點(diǎn)和管理要求，才能正確地加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理。
(一)政府非稅收入的歷史沿革
政府非稅收入的概念和范圍在《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[2004]53號(hào))中已經(jīng)有了明確界定，這里不再贅述。政府非稅收入概念源起于預(yù)算外資金概念，預(yù)算外資金最初泛指各種行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、專(zhuān)項(xiàng)收人、主管部門(mén)集中收入等，因?yàn)楣芾磔^為松散，多數(shù)未納入預(yù)算管理甚至未納入財(cái)政管理，故名之“預(yù)算外資金”。隨著改革的推進(jìn)，管理的加強(qiáng)，部分行政事業(yè)性收費(fèi)納入了預(yù)算管理。捐贈(zèng)收入、彩票公益金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源有償使用收入等也涵蓋納入財(cái)政管理的范圍。預(yù)算外資金的概念漸漸不能適應(yīng)改革的需要，政府非稅收入概念應(yīng)運(yùn)而生。政府非稅收人概念及其范疇的提出，是深化改革的結(jié)果。標(biāo)志著我國(guó)在建立公共財(cái)政體系、規(guī)范政府收人機(jī)制上向其邁出了可喜的一步。政府非稅收入與預(yù)算外資金相比，不簡(jiǎn)單是范圍的擴(kuò)展，管理方式的改變，而是一個(gè)質(zhì)的飛躍。政府非稅收入與稅收并列，這樣從理論上就把政府非稅收入擺到了與稅收同等的高度，提高了政府非稅收入的重要性。
(二)政府非稅收入的特點(diǎn)
政府非稅收人是指除稅收以外，巾各級(jí)政府、周家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收人的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式。
相對(duì)于稅收的強(qiáng)制性、無(wú)償性和固定性來(lái)說(shuō)，政府非稅收入具有靈活性、補(bǔ)償性、專(zhuān)用性、不穩(wěn)定性、非普遍性和自主性等特點(diǎn)：靈活性：靈活性是指政府非稅收入在實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政職能上具有方便、靈活的特點(diǎn)。補(bǔ)償性：按照公共財(cái)政理論，社會(huì)需要分為純公共需要和準(zhǔn)公共需要，純公共需要由政府通過(guò)稅收全部滿(mǎn)足，社會(huì)準(zhǔn)公共需要?jiǎng)t只能由政府稅收部分滿(mǎn)足，不足的部分則要收取一定補(bǔ)償費(fèi)用，這就是政府非稅收入的由來(lái)。專(zhuān)用性：政府非稅收入是政府提供準(zhǔn)公共服務(wù)取得的收入，帶有一定的補(bǔ)償性。不穩(wěn)定性：稅收具有固定的稅率、征收范圍，調(diào)整變動(dòng)一般較小。非普遍性：政府非稅收入的普遍性，是指征收政府非稅收入不帶有普遍性，只是向需要政府提供準(zhǔn)公共服務(wù)的人群征收政府非稅收入，而不需要政府提供準(zhǔn)公共服務(wù)的人群則不需要繳納政府非稅收入。自主性：府非稅收入的自主性包括兩個(gè)方面：一是地方政府設(shè)立的自主性；二是繳納的自主性。
由于政府非稅收入內(nèi)容廣泛，性質(zhì)不完全相同，歸納的特點(diǎn)，對(duì)于政府非稅收入主體是適用的，但不一定完全適用于每一項(xiàng)政府非稅收入。充分認(rèn)識(shí)和深刻領(lǐng)會(huì)政府非稅收人的特點(diǎn)，對(duì)于加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收人管理，提高政府非稅收入使用效益，具有積極的指導(dǎo)作用。
二、政府非稅收入管理改革的進(jìn)展情況
政府非稅收入管理改革是對(duì)預(yù)算外資金管理改革的深化和拓展，同時(shí)也對(duì)改革提出了更高的要求。**年，財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[20o4153號(hào))，正式吹響了政府非稅收入管理改革的號(hào)角?！锻ㄖ返南掳l(fā)，對(duì)政府非稅收人管理改革起到了很大的促進(jìn)作用，進(jìn)一步明確了政府非稅收入管理范圍，確定了大的指導(dǎo)方針。從地方到中央，對(duì)于政府非稅收入管理都有了不同程度的加強(qiáng)。制定了一系列政策，采取了一些有效措施，對(duì)于強(qiáng)化政府非稅收入管理起到了一定的積極作用。一是很多地方財(cái)政部門(mén)都陸續(xù)成立了政府非稅收入專(zhuān)職管理機(jī)構(gòu)，為加強(qiáng)政府非稅收人管理提供了組織保障。二是制定了一些地方性政府非稅收人管理法規(guī)和文件，為全國(guó)性立法作出了有益探索。三是將政府非稅收人納入部門(mén)預(yù)算編制范圍，通過(guò)編制綜合財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的統(tǒng)籌安排。四是建立了政府非稅收入年度稽查制度，加大了政府非稅收人的監(jiān)督管理。五是強(qiáng)化征管措施，加強(qiáng)了征收管理。實(shí)行了收繳分離制度，有效地杜絕了執(zhí)收環(huán)節(jié)截留坐支行為的發(fā)生。改革推行幾年來(lái)，取得了一定的成績(jī)，但也存在不足。主要表現(xiàn)為，改革尚沒(méi)有形成一套完整的理論，沒(méi)有統(tǒng)一同定的管理模式，政府非稅收入管理水平參差不齊，認(rèn)識(shí)不一，很多地方還停留在預(yù)算外資金管理的觀念和模式上。離規(guī)范化、科學(xué)化的要求還有很大的差距。
三、政府非稅收入管理中存在的主要問(wèn)題及原因分析
(一)當(dāng)前政府非稅收入管理存在的主要問(wèn)題
結(jié)合管理實(shí)踐，筆者認(rèn)為，當(dāng)前政府非稅收入管理中存在的主要問(wèn)題有三：一是法律依據(jù)不足。政府非稅收入管理缺乏全國(guó)性的法律、法規(guī)，在實(shí)踐中沒(méi)有具體的法律法規(guī)可以依據(jù)執(zhí)行，加強(qiáng)政府非稅收入管理經(jīng)常要到處尋找法律依據(jù)，出現(xiàn)無(wú)法可依的尷尬局面。二是機(jī)構(gòu)職能不明。政府非稅收入改革起源于地方，很多地方為加強(qiáng)管理成立了專(zhuān)職管理機(jī)構(gòu)。地方成立機(jī)構(gòu)本無(wú)可厚非，但財(cái)政體制基本是垂直對(duì)口管理，由于在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，地方設(shè)置在前，導(dǎo)致下級(jí)和上級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一．上下級(jí)不對(duì)口，造成管理關(guān)系不順暢。三是管理體制落后。目前政府非稅收入管理的各個(gè)環(huán)節(jié)包括設(shè)立管理、征收管理、資金管理、支出管理等仍然基本沿襲原來(lái)預(yù)算外資金管理的模式和體制，沒(méi)有隨著政府非稅收入管理的提升麗完善，存在分散、脫節(jié)現(xiàn)象。
(二)主要原因分析
改革推行這么多年，依然存在上述問(wèn)題不得不引人深思，造成這種局面的原因是多方面的，主要原因是改革的推動(dòng)力不足：改革的推動(dòng)力主要來(lái)自以下幾個(gè)方面：一是黨委政府的重視；二是職能部門(mén)的工作；三是社會(huì)各界的輿論。三者中以黨委政府的推動(dòng)力為首，起著決定性的作用，其次是職能部門(mén)的工作，再次是社會(huì)各界的輿論推動(dòng)。三者之間既可以相互制約，也可以相互促進(jìn)。改革的阻力主要來(lái)自一些既得利益部門(mén)的反對(duì)，任何一項(xiàng)改革都會(huì)引起利益的重新劃分。一些既得利益者當(dāng)然不會(huì)輕易放棄自己的既得利益，會(huì)想方設(shè)法阻撓改革的進(jìn)行。推動(dòng)力與阻力的對(duì)比程度決定著改革的進(jìn)程。
四、加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理的幾點(diǎn)建議
根據(jù)政府非稅收入的特點(diǎn)，結(jié)合政府非稅收人管理中存在的問(wèn)題，加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理，積極推進(jìn)政府非稅收入管理改革，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作。:
(一)加大宣傳力度．營(yíng)造良好氛圍
改革要以輿論為導(dǎo)向，通過(guò)輿論宣傳，提高社會(huì)各界對(duì)政府非稅收人管理重要性的認(rèn)識(shí)，爭(zhēng)取得到黨委政府的重視和社會(huì)各界的支持。統(tǒng)一思想，形成改革的合力，減少改革的阻力。
(二)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，組建專(zhuān)業(yè)化管理隊(duì)伍
對(duì)政府非稅收入實(shí)施專(zhuān)門(mén)管理是加強(qiáng)政府非稅收入管理的需要，也是社會(huì)化分工發(fā)展的客觀要求。按照整合資源、職能統(tǒng)一的原則，中央、省應(yīng)組建政府非稅收入專(zhuān)職管理機(jī)構(gòu)，整合各項(xiàng)管理職能，做到機(jī)構(gòu)和職能相對(duì)應(yīng)，并對(duì)下級(jí)管理機(jī)構(gòu)提出明確要求。從而理順管理關(guān)系，強(qiáng)化管理職能。做到上下暢通，規(guī)范高效。
(三)加強(qiáng)法制建設(shè)。做到有法可依
建議盡快出臺(tái)全國(guó)性的政府非稅收入管理法律、法規(guī)，明確政府非稅收入概念、性質(zhì)、范圍、管理原則、管理機(jī)構(gòu)、管理辦法等，以形成包括立項(xiàng)制度、審批制度、征收制度、預(yù)算制度、執(zhí)行制度、監(jiān)督制度在內(nèi)的科學(xué)管理體系。用以指導(dǎo)、約束政府非稅收入管理行為。提高政府非稅收入管理的規(guī)范化水平。做到依法管理，規(guī)范管理。
關(guān)鍵詞：非稅收入 管理 有效配置 監(jiān)管
一、關(guān)于政府非稅收入的涵義和特點(diǎn)
（一）政府非稅收入的涵義
非稅收入是指國(guó)家政府、各級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及其他社會(huì)團(tuán)體依法行使政府職能、政府聲譽(yù)、國(guó)有資源、國(guó)家資產(chǎn)，提供公共服務(wù)，從中取得用于社會(huì)公共所需求的財(cái)政資金，是政府收入的一部分。
（二）政府非稅收入的特點(diǎn)
政府非稅收入的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為靈活性、非普遍性、資金專(zhuān)屬性以及不穩(wěn)定性。政府非稅收入是與稅收收入相對(duì)的，在我國(guó)法律法規(guī)的范疇內(nèi)，可按照特殊環(huán)境下或特定地區(qū)的受益性原則，選擇收費(fèi)、籌集基金和罰款等方式，即具有靈活性。政府非稅收入主要來(lái)源于特定的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等和特殊的使用用途，不針對(duì)廣大全民收取，即具有非普遍性。政府非稅收入的用途多與其征收的來(lái)源緊密關(guān)聯(lián)，即具有資金專(zhuān)屬性。政府非稅收入與征收對(duì)象、征收多少和被征收對(duì)象的行為有著直接的關(guān)系，所以，政府非稅收入是政府收入的補(bǔ)充，是稅收的輔助形式，即具有不穩(wěn)定性。
二、政府非稅收入管理中存在的問(wèn)題
（一）政府非稅收入的監(jiān)管體系不健全
目前，我國(guó)政府非稅收入不斷持續(xù)增長(zhǎng)，政府非稅收入的監(jiān)管存在不規(guī)范制度現(xiàn)象。首先，政府非稅收入的內(nèi)部監(jiān)管采用實(shí)地監(jiān)繳和專(zhuān)項(xiàng)檢查等方式。但是在實(shí)際監(jiān)管的工作中，主要是政府非稅收入種類(lèi)多，而且過(guò)于分散，致使監(jiān)督政府非稅收入的主體不清楚，進(jìn)而其主體的多元化限制了監(jiān)管職能的作用。其次，政府非稅收入的外部監(jiān)管是指立法機(jī)關(guān)、紀(jì)委部門(mén)、新聞媒體和社會(huì)公民等。政府各部門(mén)崗位更換調(diào)動(dòng)頻繁，部門(mén)之間缺乏工作程序上的協(xié)調(diào)效果，同時(shí)，社會(huì)媒體和公民對(duì)相關(guān)法律制度意識(shí)薄弱，不能有效地及時(shí)舉報(bào)違法等事宜。
（二）政府非稅收入的預(yù)算管理存在漏洞
現(xiàn)階段，政府非稅收入的預(yù)算仍是使用“預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外”，預(yù)算制度沒(méi)有統(tǒng)一化，未能貫徹部門(mén)和綜合預(yù)算的管理制度，削弱了政府非稅收入的管理職能，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
一方面，預(yù)算管理制度沒(méi)有徹底執(zhí)行收支均衡，政府非稅收入編到預(yù)算執(zhí)行時(shí)，政府非稅收入的管理部門(mén)和執(zhí)法單位就返還比例問(wèn)題存在著質(zhì)疑，大幅降低預(yù)算的使用效果。
另一方面，各部門(mén)預(yù)算編制不完整，未能將各個(gè)部門(mén)的非稅收入預(yù)算完全編入到所屬部門(mén)或單位的預(yù)算中，所以，政府非稅收入預(yù)算編制工作未能發(fā)揮其真正的作用。
（三）政府非稅收入的征管制度不完善
政府非稅收入在管理工作過(guò)程中，存在一些治理方面的漏洞；在執(zhí)法人員執(zhí)法期間，易出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)和違法不究的情況。政府非稅收入的領(lǐng)導(dǎo)和管理者對(duì)政府非稅收入的法律法規(guī)政策不熟悉，當(dāng)遇到問(wèn)題時(shí)，憑借自己的工作經(jīng)驗(yàn)處理問(wèn)題，忽略了相關(guān)法律法規(guī)的政策。對(duì)于在繳款時(shí)出現(xiàn)的違法現(xiàn)象，執(zhí)法人員沒(méi)有對(duì)違法行為依法追究，也沒(méi)有對(duì)相關(guān)的責(zé)任人作出處罰行為，形成執(zhí)法不嚴(yán)和違法不予追究的現(xiàn)象。
三、優(yōu)化政府非稅收入管理的策略
（一）構(gòu)建健全的政府非稅收入的監(jiān)管體系
構(gòu)建一套完善的政府非稅收入的監(jiān)管體系，要做到從根源抓起，改變政府非稅收入的監(jiān)管思路。首先，要逐步實(shí)行各種各類(lèi)的管理信息有封閉到公開(kāi)，透過(guò)網(wǎng)絡(luò)和媒體，提高政府非稅收入管理和監(jiān)督的透明度。其次，在監(jiān)管體系中補(bǔ)充多方面的主體。包括：項(xiàng)目建議的審批由立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政府非稅收入的監(jiān)督由審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)，違法犯規(guī)的處罰由司法部門(mén)負(fù)責(zé)，道德監(jiān)督由社會(huì)媒體和公眾參與其中。有效地協(xié)調(diào)各方監(jiān)管主體之間的聯(lián)系和影響，從而形成一個(gè)多元化、多層次的監(jiān)管體系。
（二）完善政府非稅收入票據(jù)管理，加強(qiáng)其監(jiān)管系統(tǒng)
基于財(cái)政票據(jù)各有不同且數(shù)量很多，應(yīng)該積極研究新的票據(jù)管理方式。采取設(shè)立財(cái)政票據(jù)管理檔案、搭建電子化管理系統(tǒng)、加強(qiáng)票據(jù)收發(fā)等有效措施，同時(shí)經(jīng)常性地核實(shí)票據(jù)的使用情況，堅(jiān)持以票控款，票款一致，從根源上發(fā)揮票據(jù)管控的有效作用。加強(qiáng)政府非稅收入管理和監(jiān)督的建設(shè)，利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，通過(guò)計(jì)算機(jī)技術(shù)，提升政府非稅收入管理水平，實(shí)現(xiàn)以票控款，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的高效率模式。
（三）規(guī)范和統(tǒng)一政府非稅收入的收繳
當(dāng)前，國(guó)家政府機(jī)關(guān)和各地政府強(qiáng)化政府非稅收入管理的法律法規(guī)制度，盡早實(shí)行規(guī)范化、統(tǒng)一化管理方式，對(duì)于收繳環(huán)節(jié)出現(xiàn)的違法行為，要予以依法處理，做到政府非稅收入收繳有監(jiān)管。為提升政府非稅收入收繳的工作效率，政府部門(mén)與銀行共同合作，簡(jiǎn)化收繳流程，繳款人通過(guò)銀行網(wǎng)點(diǎn)直接把款項(xiàng)繳納國(guó)庫(kù)，作為政府非稅收入，并由征繳部門(mén)開(kāi)票，制定出一套規(guī)范的科學(xué)的收繳流程。
四、結(jié)束語(yǔ)
政府非稅收入是地方政府資金的重要來(lái)源，也是地方政府使用各項(xiàng)職能的根本。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府非稅收入也在逐步上升，但是因?yàn)楣芾砗椭贫鹊牟蛔悖斐闪苏嵌愂杖牍芾沓尸F(xiàn)較多問(wèn)題。因此，提高政府非稅收入管理水平，依法杜絕不良現(xiàn)象，從而維護(hù)了政府的良好形象。
參考文獻(xiàn)：
[1]鄭新建.全面規(guī)范非稅收人管理加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度[J].財(cái)政研究，2014， （10）
一、非稅收入概念的提出
非稅收入是政府參與國(guó)民收入初次分配和再分配的一種形式,屬于財(cái)政資金范疇。廣義地說(shuō),非稅收入是指政府通過(guò)合法程序獲得的除稅收以外的一切收入,具體來(lái)看,主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保障繳款、財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入、出售商品及服務(wù)收入、罰款和罰沒(méi)收入、贈(zèng)與收入、特許收入、主管部門(mén)集中收入及其它收入等。
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)一直使用“預(yù)算外資金”的概念和口徑。在國(guó)家正式文件里,最早出現(xiàn)“非稅收入”一詞是在《財(cái)政部、中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案的通知》即財(cái)庫(kù)[2001]24號(hào)文件中。其后,《關(guān)于2009年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2009年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》提出要“確實(shí)加強(qiáng)各種非稅收入的征收管理”,2009年5月的《財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、監(jiān)察部、審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入“收支兩條線”管理的通知》的(財(cái)綜[2003]29號(hào))文件中,第一次對(duì) “非稅收入”概念提出了一個(gè)較明確的界定:“中央部門(mén)和單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰款和罰沒(méi)收入、彩票公益金和發(fā)行費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入等屬于政府非稅收入。” 這種從“預(yù)算外資金”到“非稅收入”的轉(zhuǎn)變,標(biāo)志著我國(guó)在建立公共財(cái)政體系、規(guī)范政府收入機(jī)制上認(rèn)識(shí)的深化。
非稅收入與預(yù)算外資金相比,既有區(qū)別又有聯(lián)系。非稅收入是按照收入形式對(duì)政府收入進(jìn)行的分類(lèi);預(yù)算外資金則是對(duì)政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類(lèi)。現(xiàn)在提非稅收入概念,表明隨著預(yù)算管理制度改革(部門(mén)預(yù)算和綜合預(yù)算的實(shí)施)和政府收入機(jī)制的規(guī)范,可以逐漸淡化預(yù)算外資金概念。目前非稅收入的主體還是預(yù)算外資金,但有相當(dāng)一部分非稅收入已經(jīng)被納入預(yù)算內(nèi)管理,今后的改革目標(biāo)是要隨著部門(mén)預(yù)算和綜合預(yù)算的深入推進(jìn),將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理。
二、我國(guó)非稅收入的現(xiàn)狀、管理存在的問(wèn)題及原因分析
(一) 基本情況和存在的問(wèn)題——非稅收入數(shù)額大、征收主體多元化、管理欠規(guī)范
建國(guó)初期,我國(guó)預(yù)算外資金主要是為數(shù)較少的稅收附加和零星的收費(fèi)收入。1953年,預(yù)算外資金只有 8.91億元 ,相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的 4.2 %.改革開(kāi)放前的1978年全國(guó)預(yù)算外資金為347億元,相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的 30.[，！]6 %;在體制轉(zhuǎn)軌和財(cái)政分權(quán)改革的過(guò)程中,我國(guó)預(yù)算外資金迅速膨脹,非稅收入在整個(gè)政府收入體系中的地位由“拾遺補(bǔ)缺”,演變?yōu)檎紦?jù)“半壁河山”,成為與預(yù)算內(nèi)收入、稅收收入并駕齊驅(qū)的財(cái)力資源。1992年預(yù)算外資金為 3855億元 ,相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的 97.7% .1993年調(diào)整口徑后,預(yù)算外資金收縮到相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)1/3左右,但增長(zhǎng)仍迅速, 1996年預(yù)算外資金決算數(shù)為 3893億元 ,仍相當(dāng)于財(cái)政收入的一半。
根據(jù)下表反映的情況,我國(guó)非稅收入由1978年的960.09億元增長(zhǎng)到2000年的4640.15億元,增長(zhǎng)了4.83倍。 由于轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,還存在大量的既非預(yù)算內(nèi)也非預(yù)算外的灰色財(cái)力(制度外收入),但是考慮到其法律地位的不合理性,此估算結(jié)果中并未將其納入“非稅收入”規(guī)模。
即使這樣,根據(jù)上表數(shù)據(jù),我國(guó)非稅收入占財(cái) 政性資金的比重在1985年為42%,1990年達(dá)到了50%,世紀(jì)之交也在接近40%的水平。
我國(guó)非稅收入超常規(guī)膨脹的問(wèn)題,突出表現(xiàn)在地方層次。例如湖南省2009年非稅收入總額達(dá)到278億元,相當(dāng)于同期地方財(cái)政收入的1.36倍;而且從增長(zhǎng)速度也超過(guò)地方財(cái)政收入,1998-2001年,該省非稅收入分別較上年增長(zhǎng)15.25%、9.22%、13.22%,比同期地方財(cái)政收入的增幅分別高出5.33、3.01和6.89個(gè)百分點(diǎn),比同期各項(xiàng)稅收的增幅分別高出10.55、4.76和6.46個(gè)百分點(diǎn)。廣東省2009年預(yù)算外資金收入達(dá)499.42億元 ,比上年增長(zhǎng)36.6%,占一般預(yù)算收入的41.56%,但考慮到非稅收入的口徑比預(yù)算外資金的概念要大,其非稅收入所占的比重要也要超過(guò)50%.非稅收入大于稅收的情況,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)一般要平緩一些,這可能是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府地方稅源相對(duì)充裕,不必像欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府那樣,要更大程度上依賴(lài)非稅的途徑籌資。
地方非稅收入的過(guò)度膨脹和無(wú)序混亂有其直接的體制背景。收費(fèi)主體多元化、管理政出多門(mén)。現(xiàn)行地方收費(fèi)主體主要有地方財(cái)政部門(mén)、交通部門(mén)、國(guó)土管理部門(mén)、工商部門(mén)、衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)、
公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門(mén),每個(gè)部門(mén)都有收費(fèi)名目,而且一個(gè)部門(mén)收取多種費(fèi),同時(shí)管理上職權(quán)分散,亂收費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。盡管經(jīng)過(guò)多年對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目的清理、減并、撤銷(xiāo),根據(jù)財(cái)政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù),2000年全國(guó)性的收費(fèi)項(xiàng)目仍有200多項(xiàng),2009年為335項(xiàng),地方每個(gè)省的收費(fèi)項(xiàng)目平均在100多項(xiàng)目以上,其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費(fèi)項(xiàng)目。此外,更嚴(yán)重的是,盡管中央三令五申,向企業(yè)和居民的亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派仍然屢禁不止,秩序混亂,有的地方和部門(mén)的收費(fèi)罰款甚至沒(méi)有基本的標(biāo)準(zhǔn),由具體執(zhí)行人員掌握,收多收少、收與不收彈性大,隨意性強(qiáng)。再有,盡管有關(guān)收費(fèi)規(guī)定對(duì)收入的用途有明確規(guī)定,但由于監(jiān)管上的疏松薄弱,許多費(fèi)用存在收用不符。 (二) 原因分析
體制轉(zhuǎn)軌是我國(guó)非稅收入膨脹的大背景。非稅收入(尤其是預(yù)算外非稅收入)的產(chǎn)生以是以統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政管理體制的打破為背景,其發(fā)展則以體制轉(zhuǎn)型時(shí)期各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體釋放其長(zhǎng)期受到抑制的自主性與創(chuàng)造性的強(qiáng)烈需求為依托,其無(wú)序膨脹則是以轉(zhuǎn)軌時(shí)期監(jiān)督和約束機(jī)制薄弱為基本條件。
在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中我國(guó)政府收入來(lái)源渠道多元化、非稅收入迅速增長(zhǎng)的原因相當(dāng)復(fù)雜,其中既有體制性因素,也有非體制性壓力。歸納起來(lái),成因主要有以下幾點(diǎn):
第一,分權(quán)式改革連帶出了事權(quán)財(cái)權(quán)化意識(shí),激活了原先受壓抑的局部利益,中央各部門(mén)和地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)總是試圖通過(guò)多渠道籌資來(lái)落實(shí)自己擴(kuò)展了的事權(quán)。改革過(guò)程中自上而下逐步把經(jīng)濟(jì)管理權(quán)分散給各級(jí)政府和主管部門(mén),其目的在于充分調(diào)動(dòng)地方政府及有關(guān)部門(mén)促進(jìn)發(fā)展的積極性并加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)優(yōu)化。與此同時(shí),政府各部門(mén)也強(qiáng)化了自己的事權(quán)。中央政府在向地方、部門(mén)分散事權(quán)的同時(shí),相應(yīng)大大降低了自己的資金分配能力。一方面,由于預(yù)算內(nèi)稱(chēng)之為收入上解或支出補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付存在較嚴(yán)重的非客觀性而苦樂(lè)不均、“鞭打快牛”,因而地方政府就不再把更多的希望寄托在預(yù)算內(nèi)資金的轉(zhuǎn)移支付上,而是走“自力更生”的道路,擴(kuò)張預(yù)算外資金和非預(yù)算外資金,走非規(guī)范之路來(lái)落實(shí)資金以履行職能(職能合理與否姑且不論)。另一方面,由于各部門(mén)并不愿僅通過(guò)政策的制定、調(diào)整權(quán)來(lái)樹(shù)立自己的威望,而是希望利用實(shí)實(shí)在在的資金分配權(quán)來(lái)強(qiáng)化自己的地位,因此,各部門(mén)的預(yù)算外資金和非預(yù)算外資金也快速膨脹。事權(quán)趨向于演變?yōu)樨?cái)權(quán),財(cái)權(quán)反過(guò)來(lái)又支撐事權(quán)擴(kuò)大。
第二,各級(jí)政府間彼此戒備,盡可能擴(kuò)大不納入體制約束的資金。轉(zhuǎn)軌時(shí)期,我國(guó)先后進(jìn)行過(guò)四次較大的財(cái)政體制改革(1980、1985、1988、1994年),每次改革的目的都包括規(guī)范政府間財(cái)政資金分配原則并強(qiáng)化各級(jí)政府的協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)看到,改革效應(yīng)是遞增的,初始目的的實(shí)現(xiàn)程度逐步加深,但也必須承認(rèn),各級(jí)政府間的彼此戒備和算計(jì)從未消除。其根源在于,“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”規(guī)則的存在勢(shì)必促使各級(jí)政府維護(hù)本級(jí)利益并盡可能擴(kuò)張收入,而已有的制度規(guī)范遠(yuǎn)不足以保證上下雙方利益邊界的清晰和穩(wěn)定。在確定政府間財(cái)力分配時(shí),決策中往往是上級(jí)說(shuō)了算,下級(jí)只能提建議,并沒(méi)有實(shí)際決策權(quán)。這樣,下級(jí)政府 干脆就把資金劃到預(yù)算外乃至制度外。正是因?yàn)檎g的資金分配尚未走入法治化和客觀、公正、合理的道路,各級(jí)政府盡可能通過(guò)擴(kuò)張預(yù)算外收入和非預(yù)算收入來(lái)不斷加大自己的可支配財(cái)力。當(dāng)然,這種情況在經(jīng)歷了1994年比較徹底、具有突破性的財(cái)稅改革之后,已有所改變。
第三,“正稅”的稅源流失較嚴(yán)重,導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)資金增長(zhǎng)乏力,迫使各級(jí)政府通過(guò)非規(guī)范之策籌措預(yù)算外、體制外資金。我國(guó)的名義稅率始終遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際稅率,各種納稅主體都在通過(guò)多種辦法規(guī)避稅收,稅收征管機(jī)構(gòu)依法治稅水平和努力程度也低于合理標(biāo)準(zhǔn),因而偷漏稅和越權(quán)、濫行減免稅普遍存在,預(yù)算內(nèi)收入難以隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長(zhǎng)。這也使各部門(mén)、地方政府傾向于通過(guò)收費(fèi)和自主政策來(lái)籌措所需資金來(lái)緩解收支矛盾。
第四,政府系統(tǒng)各部門(mén)、各權(quán)利環(huán)節(jié)在本位利益驅(qū)動(dòng)下,通過(guò)擴(kuò)張可供他們掌握支配的預(yù)算外收入和非預(yù)算收入,來(lái)尋求其福利最大化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮沖擊下,政府系統(tǒng)及財(cái)政供養(yǎng)的事業(yè)單位幾度出現(xiàn)“創(chuàng)收”,其方式手段五花八門(mén),除創(chuàng)辦出來(lái)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體要以種種方式對(duì)政府部門(mén)的權(quán)力環(huán)節(jié)上交部分收入之外(這種情況即使在名義上雙方“脫鉤”之后,仍普遍存在),也包括巧立名目直接收取各種“費(fèi)”,以“辦公(辦案、辦事等)需要”為名索要錢(qián)物,等等。所有這些政府系統(tǒng)創(chuàng)收而來(lái)的收入,一部分歸入預(yù)算外,另外相當(dāng)可觀的一部分,曾歸入“制度外”。在非稅收入在部門(mén)、單位收支掛鉤的情況下,利益驅(qū)動(dòng)尤甚。收費(fèi)資金收支掛鉤大致有兩種形式:一是差額返還。收費(fèi)單位將收費(fèi)資金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存之后,財(cái)政部門(mén)扣除10%一30%的比例,分批返還給收費(fèi)主體,收得越多,返還的越多;二是全額返還。財(cái)政部門(mén)根據(jù)收費(fèi)單位編制用款計(jì)劃將專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存的收費(fèi)資金分批撥付給收費(fèi)主體。近年在推行“收支兩條線”改革之后,還有不少暗中的“掛鉤”關(guān)系。這種收支掛鉤的收費(fèi)體制,使收費(fèi)的多少與單位的福利水平、個(gè)人收入息息相關(guān),這是收費(fèi)過(guò)多過(guò)濫、膨脹不止、企業(yè)和居民不堪重負(fù)的重要?jiǎng)右颉?/p>
第五,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌變型時(shí)期市場(chǎng)、技術(shù)和體制諸條件發(fā)生較大變化的情況下,必然發(fā)生某些公共產(chǎn)品向“半公共產(chǎn)品”乃至私人產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變,使公共產(chǎn)品邊界模糊漂移,進(jìn)而公共服務(wù)與商業(yè)邊界相應(yīng)模糊漂移,不同性質(zhì)的收費(fèi)魚(yú)龍混雜,于是原本就具有擴(kuò)張非規(guī)范收入動(dòng)機(jī)的政府部門(mén)及權(quán)力環(huán)節(jié),更借勢(shì)巧立名目增加收費(fèi),擴(kuò)張這類(lèi)收入。
第六,根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定,行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行中央和省級(jí)兩級(jí)管理,按隸屬關(guān)系分別由國(guó)務(wù)院和省級(jí)物價(jià)、財(cái)政部門(mén)組織實(shí)施。其中項(xiàng)目管理以財(cái)政部門(mén)為主會(huì)同物價(jià)部門(mén);征收標(biāo)準(zhǔn)以物價(jià)部門(mén)為主會(huì)同財(cái)政部門(mén);涉及到農(nóng)民利益的重點(diǎn)收費(fèi)項(xiàng)目需報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府同意;政府基金則由財(cái)政部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)管理。在一些相關(guān)文件中還賦予了地方政府審批附加費(fèi)、建設(shè)費(fèi)的職權(quán)。這種相互交叉、多頭控制的運(yùn)行機(jī)制,在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中執(zhí)行起來(lái)漏洞很多:一是把收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)管理分開(kāi),收費(fèi)管理和政府性基金分開(kāi),人為地割裂了收費(fèi)管理的內(nèi)在聯(lián)系;二是行政性收
費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)按同一原則進(jìn)行調(diào)控,不利于區(qū)別對(duì)待加以合理化;三是管理收費(fèi)的不同部門(mén),由于所處地位不同,認(rèn)識(shí)和處理問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)存在差異,加之法律約束乏力,導(dǎo)致一些在中央得不到審批的收費(fèi)項(xiàng)目就分散到地方審批,在一個(gè)部門(mén)得不到批準(zhǔn)就轉(zhuǎn)移到另一個(gè)部門(mén)審批,以某種名目得不到批準(zhǔn)就換個(gè)名目審批,因而成為導(dǎo)致非稅收入無(wú)序擴(kuò)張的一種體制性因素。 第七,政出多門(mén)競(jìng)相收費(fèi)的機(jī)制,與行政體制改革的長(zhǎng)期滯后有關(guān)。政府行使職能上“缺位”與“越位”并存,政府與市場(chǎng)得分工界定模糊不清,各級(jí)政府的事權(quán)劃而不清,界而不定,政府部門(mén)之間職責(zé)交叉嚴(yán)重。因而在體制轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)換的過(guò)程中,每次體制變革都容易衍生出一些靠收費(fèi)“吃飯”的部門(mén),行政機(jī)構(gòu)陷入精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹的惡性循環(huán)之中。預(yù)算內(nèi)財(cái)力無(wú)法滿(mǎn)足政府規(guī)模龐大的日益增長(zhǎng)的開(kāi)支需要,于是非規(guī)范的非稅收入就成了支撐政府運(yùn)轉(zhuǎn)的一種選擇。
論文關(guān)鍵詞：燃油稅改革的分析
自1994年起，人們期待已久的燃油稅改革歷經(jīng)十四年“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”。這是當(dāng)前我國(guó)稅制改革中繼增值稅轉(zhuǎn)型改革后出臺(tái)的又一項(xiàng)重大舉措，對(duì)社會(huì)許多行業(yè)及人們的生活將產(chǎn)生重大影響，但對(duì)委屬企業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的影響不明顯。
一、 燃油稅改革基本內(nèi)容
2008年12月18日國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》。通知決定自2009年1月1日起實(shí)施成品油稅費(fèi)改革，取消原在成品油價(jià)外征收的公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)，逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)；同時(shí)，將價(jià)內(nèi)征收的汽油消費(fèi)稅單位稅額每升提高0.8元，即由每升0.2元提高到1元；柴油消費(fèi)稅單位稅額每升提高0.7元，即由每升0.1元提高到0.8元；其他成品油消費(fèi)稅單位稅額相應(yīng)提高。
燃油稅改革就是將現(xiàn)有的養(yǎng)路費(fèi)轉(zhuǎn)換成燃油稅，實(shí)行“捆綁”收費(fèi)。這種燃油稅制實(shí)質(zhì)上是通過(guò)將養(yǎng)路費(fèi)“捆綁”到油價(jià)上，將每輛汽車(chē)要交的養(yǎng)路費(fèi)轉(zhuǎn)換成稅費(fèi)，在道路等公共設(shè)施日益成為一種稀缺資源的大背景下，更多地體現(xiàn)了“多用多繳，少用少繳”的公平原則。它利用稅收杠桿引導(dǎo)燃油消費(fèi)者節(jié)能減排，達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，于國(guó)于民是利大于弊的好事情。
二、關(guān)于燃油稅的稅負(fù)及征收問(wèn)題
1、燃油稅占汽油零售價(jià)34.6%
目前，世界發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)普遍實(shí)施燃油稅。美國(guó)對(duì)汽油征收30%的燃油稅，英國(guó)稅率是73%項(xiàng)目管理論文，日本稅率是120%，德國(guó)稅率是260%，法國(guó)稅率是300%。我國(guó)周邊國(guó)家和地區(qū)燃油稅稅負(fù)大體為40%左右，韓國(guó)、印度、新加坡、俄羅斯、中國(guó)香港和澳門(mén)的汽油零售價(jià)格中燃油稅所占比重分別為31.5%、52.1%、26.1%、44.2%和39.3%。
我國(guó)成品油消費(fèi)稅改革后，稅在汽油和柴油零售價(jià)格中所占比重將分別達(dá)到34.6%和30.7%，仍低于周邊國(guó)家和地區(qū)燃油稅稅負(fù)的平均水平。
2、燃油稅通過(guò)生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收
目前我國(guó)90%以上的成品油是由中國(guó)石油和中國(guó)石化兩大集團(tuán)生產(chǎn)的，燃油稅通過(guò)生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，納稅人和稅源相對(duì)集中，可以降低征納成本。如果在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)征收，核算比較復(fù)雜，同時(shí)容易造成稅收大量流失。
此外，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收成品油消費(fèi)稅，還可以促進(jìn)中央與地方政府理順?lè)峙錂C(jī)制。成品油消費(fèi)稅是從原屬于地方收入的養(yǎng)路費(fèi)等轉(zhuǎn)化而來(lái)的，改革后先作為中央稅，再通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將收入分配給地方，有利于進(jìn)一步規(guī)范政府收入行為，加強(qiáng)監(jiān)管，保證成品油消費(fèi)稅收入專(zhuān)款專(zhuān)用。
3、燃油稅從量征收多用多繳
從國(guó)際來(lái)看，燃油稅的征收方式通常有兩種：一是從量征收，二是從價(jià)征收。從量征收，由所使用燃油的量多少來(lái)決定，使用量大的，自然需要多繳，如美國(guó)、加拿大等國(guó)；而從價(jià)征收，即以現(xiàn)有成品油價(jià)格為基準(zhǔn)按一定的比例征收，并根據(jù)油價(jià)變動(dòng)而浮動(dòng)，如德國(guó)。
這次稅費(fèi)改革采取從量征收主要是為了形成稅收與油品價(jià)格變動(dòng)沒(méi)有直接關(guān)系，只與用油量多少直接關(guān)聯(lián)的機(jī)制，而且成品油消費(fèi)稅從量征收比較簡(jiǎn)便站。
三、燃油稅改革對(duì)四大行業(yè)的影響
2009年1月1日，《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案》將開(kāi)始實(shí)施，對(duì)與此相關(guān)的汽車(chē)運(yùn)輸、石油化工、汽車(chē)、航空航運(yùn)等四大行業(yè)影響各不相同。
1、汽車(chē)運(yùn)輸業(yè)：費(fèi)用明顯降低
燃油稅改革對(duì)汽車(chē)運(yùn)輸業(yè)而言，將減少公路養(yǎng)路費(fèi)、公路運(yùn)
輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)三項(xiàng)費(fèi)用支出，大幅度降低運(yùn)輸成本。以河北省一輛25噸的貨車(chē)為例，每月每噸養(yǎng)路費(fèi)190元，養(yǎng)路費(fèi)月支出4750元；公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)每月1500元左右，三項(xiàng)費(fèi)用合計(jì)6千余元，全年可降低費(fèi)用7-8萬(wàn)元。
2、石油化工: 煉油毛利由虧轉(zhuǎn)盈
由于國(guó)家和地方都沒(méi)有含稅油的總量數(shù)據(jù),石油商通常會(huì)減少含稅油量而增加非含稅油量。這樣項(xiàng)目管理論文，本來(lái)隨著國(guó)際油價(jià)的下降而相應(yīng)下調(diào)的國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格，有很大一部分實(shí)際上保住了原來(lái)高價(jià)位,燃油稅改后，兩大石油集團(tuán)業(yè)績(jī)會(huì)比大家預(yù)期的要好。同時(shí),推進(jìn)成品油價(jià)改,有利于長(zhǎng)期理順價(jià)格機(jī)制。2009年國(guó)內(nèi)煉油毛利將從-752元/噸上升至68.7元/噸以上，實(shí)現(xiàn)扭虧為盈。銀河證券認(rèn)為,因?yàn)槿加投惛母锏耐瞥鰧⑸险{(diào)中國(guó)石油2009年業(yè)績(jī)至1.05元，上調(diào)中國(guó)石化2009年業(yè)績(jī)預(yù)測(cè)至0.65元,。
3、汽車(chē)業(yè): 小排量受益大
2008年前5個(gè)月，國(guó)產(chǎn)越野車(chē)銷(xiāo)量同比增長(zhǎng)39.72%，進(jìn)口越野車(chē)更是增勢(shì)迅猛。缺乏稅收等經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段正是高油價(jià)背景下“耗油大車(chē)”仍大行其道的原因。而燃油稅的推出，行業(yè)對(duì)于中小排量車(chē)型、柴油車(chē)型以及新能源汽車(chē)的研發(fā)與生產(chǎn)將有所傾斜，也將給一些具有先進(jìn)動(dòng)力技術(shù)的生產(chǎn)企業(yè)帶來(lái)空前的機(jī)遇。
這里需要特別指出的是，對(duì)于擁有家庭轎車(chē)的私家車(chē)主而言，在考慮稅費(fèi)支出時(shí)可以計(jì)算稅費(fèi)平衡點(diǎn)的行駛里程。改革后按河北省標(biāo)準(zhǔn)，每月可減少養(yǎng)路費(fèi)支出105元，年節(jié)約1260元。由于每升汽油增稅0.8元，按百公里耗油量10升測(cè)算，稅費(fèi)平衡點(diǎn)為每月行駛1312.5公里，即月行駛超過(guò)1312.5公里，燃油稅大于養(yǎng)路費(fèi);月行駛不超過(guò)1312.5公里，燃油稅小于養(yǎng)路費(fèi)，與改革前相比費(fèi)用減少。
4、航空航運(yùn)業(yè):直接影響有限
對(duì)航運(yùn)業(yè)而言,船舶使用的成品油主要是船用燃料油和柴油。船用燃料油為動(dòng)力油,而柴油主要用于船舶發(fā)電,兩者的比例約為9:1。根據(jù)目前情況,船用燃料油征收燃油稅的可能性不大,而柴油由于占比較低,其價(jià)格上漲對(duì)上公司業(yè)績(jī)影響不大。
對(duì)航空業(yè)而言,由于航油不屬于燃油稅征收范圍,故開(kāi)征燃油稅對(duì)航空業(yè)沒(méi)有影響?？紤]到航油占航空公司總成本的比例已高達(dá)40％,隨著國(guó)內(nèi)航油價(jià)格的下調(diào)，將有利于緩解航空公司經(jīng)營(yíng)壓力,對(duì)航空公司形成利好。
