時(shí)間：2023-03-16 16:28:50
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監(jiān)管與審慎經(jīng)營是相輔相成的｡從監(jiān)管者角度來看,對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管是全方位的､外在的監(jiān)管,其目的是維護(hù)銀行業(yè)正常運(yùn)行秩序,防止出現(xiàn)系統(tǒng)性或區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn),而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須通過金融機(jī)構(gòu)實(shí)施審慎經(jīng)營來實(shí)現(xiàn)｡從被監(jiān)管者來看,通過加強(qiáng)內(nèi)部管理､自我約束,謹(jǐn)慎經(jīng)營,保護(hù)自身的整體利益,其目的是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營,有效規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn),這也是金融監(jiān)管的目標(biāo)和監(jiān)管重點(diǎn)所在｡為此,我們認(rèn)為要處理好二者的關(guān)系,首先要樹立審慎監(jiān)管理念,將其作為持續(xù)性監(jiān)管的一項(xiàng)內(nèi)容加以高度重視;其次,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行審慎經(jīng)營規(guī)則方面的現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管力度,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正,并要依據(jù)有關(guān)規(guī)定做出采取責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)､停止批準(zhǔn)開辦新業(yè)務(wù)､限制分配紅利､限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓､責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利､責(zé)令調(diào)整董事､高級(jí)管理人員或者限制其權(quán)利､停止批準(zhǔn)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)等措施,以確保這些審慎經(jīng)營規(guī)則得到認(rèn)真落實(shí);三是對(duì)現(xiàn)有銀監(jiān)會(huì)制訂“審慎經(jīng)營”規(guī)則執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤､評(píng)價(jià)和改進(jìn)機(jī)制,定期對(duì)監(jiān)管法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià),并根據(jù)銀行業(yè)的發(fā)展需求對(duì)需要完善的及時(shí)提出改進(jìn)建議和意見;四是要對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員履行“審慎經(jīng)營”規(guī)則情況進(jìn)行考核,對(duì)未嚴(yán)格履行職責(zé)的做出嚴(yán)肅處理｡
二､監(jiān)管與支持改革的關(guān)系
當(dāng)前我國銀行業(yè)主要面臨三大風(fēng)險(xiǎn),即信用風(fēng)險(xiǎn)､操作風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)｡對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的化解,最關(guān)鍵的是要改善銀行的公司治理,提高銀行的內(nèi)部控制能力,而做到這些,要靠進(jìn)一步深化改革才能解決｡支持銀行業(yè)改革､促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管職責(zé)所在｡但是,支持改革,必須在國家經(jīng)濟(jì)､金融政策允許范圍之內(nèi),金融機(jī)構(gòu)不能打著改革的旗號(hào)搞違規(guī)違法經(jīng)營活動(dòng)｡監(jiān)管不是阻撓改革,而是推動(dòng)改革｡監(jiān)管部門要在銀行業(yè)改革過程中嚴(yán)格執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)金融政策,認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé),不能無原則的支持改革｡一是監(jiān)管不能缺位,要密切關(guān)注銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)改革中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn),及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示,保持金融穩(wěn)定;二是監(jiān)管不能越位,要根據(jù)其改革進(jìn)程和風(fēng)險(xiǎn)管理狀況適時(shí)調(diào)整監(jiān)管思路和政策;三是監(jiān)管要強(qiáng)化指導(dǎo),重點(diǎn)督促其建立功能良好的公司治理結(jié)構(gòu)､科學(xué)務(wù)實(shí)的內(nèi)部控制機(jī)制和靈敏有效的經(jīng)營管理機(jī)制,從而提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力和綜合競爭力;四是監(jiān)管要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放的需要,為改革順利進(jìn)行創(chuàng)造公平競爭環(huán)境和發(fā)展環(huán)境｡
三､監(jiān)管與鼓勵(lì)創(chuàng)新的關(guān)系
監(jiān)管與創(chuàng)新是現(xiàn)代銀行業(yè)發(fā)展的兩大永恒主題,相互獨(dú)立又相互依存｡銀行監(jiān)管刺激創(chuàng)新,銀行創(chuàng)新在提高效率時(shí)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)又不得不要求有效的監(jiān)管｡如果單純地強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新而放棄監(jiān)管,就會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)甚至導(dǎo)致危機(jī);如果單純地強(qiáng)調(diào)監(jiān)管而放棄創(chuàng)新,就會(huì)抹殺金融的活力甚至遏制金融發(fā)展｡只有正確處理金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系,掌握好金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的平衡點(diǎn),在監(jiān)管中創(chuàng)新,在創(chuàng)新中監(jiān)管,才能實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管—?jiǎng)?chuàng)新—再監(jiān)管—再創(chuàng)新”的良性循環(huán)發(fā)展的路子｡
四､監(jiān)管與提高效益的關(guān)系
銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營效益通常是從資產(chǎn)的盈利性､流動(dòng)性和安全性三方面來加以檢驗(yàn)｡直接的經(jīng)濟(jì)利益是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)最關(guān)心的問題,也是監(jiān)管效果的體現(xiàn)方式之一｡銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)追求經(jīng)濟(jì)效益的前提是必須符合監(jiān)管部門的要求,依法經(jīng)營,規(guī)范管理,不能單純?yōu)榱擞`反規(guī)定,甚至觸犯法紀(jì)｡監(jiān)管部門通過持續(xù)､有效的監(jiān)管,使銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)營理念和經(jīng)管方式,各種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更加真實(shí),貸款分類更加準(zhǔn)確,經(jīng)營管理更加扎實(shí),從而使經(jīng)濟(jì)效益得以提高｡在監(jiān)管原則上,監(jiān)管部門必須按照“準(zhǔn)確分類——提足撥備——做實(shí)利潤——資本充足”的監(jiān)管思路,運(yùn)用銀監(jiān)法賦予的行政審批､非現(xiàn)場監(jiān)管､現(xiàn)場檢查､強(qiáng)制糾正和處罰追責(zé)等權(quán)力的職責(zé),促進(jìn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)建立科學(xué)有效的管理程序和控制方法､合理嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和靈活多樣的績效考核制度,確保銀行業(yè)機(jī)構(gòu)在審慎經(jīng)管的基礎(chǔ)上,尋求績效經(jīng)管的最佳利潤增長點(diǎn)和創(chuàng)新發(fā)展點(diǎn)｡在具體監(jiān)管操作上,一要督促各級(jí)國有商業(yè)銀行加大信貸投放,真正建立起以效益為中心的運(yùn)營機(jī)制;二要督促商業(yè)銀行積極配合貨幣信貸政策､產(chǎn)業(yè)政策的貫徹實(shí)施,實(shí)現(xiàn)銀行經(jīng)營效益和貨幣政策､產(chǎn)業(yè)政策貫徹實(shí)施的雙贏目標(biāo);三要督促加強(qiáng)增量貸款管理,切實(shí)提高貸款效益;四要督促商業(yè)銀行建立健全各種內(nèi)部控制制度,對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行檢查評(píng)價(jià),監(jiān)督其落實(shí)制度,提高工作效率;五要督促商業(yè)銀行加強(qiáng)負(fù)債成本核算,優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu),改變總量比例和期限對(duì)稱比例不合理的狀況,積極發(fā)展多元化負(fù)債,提高穩(wěn)定性負(fù)債和低成本負(fù)債的比例,實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)發(fā)展由粗放型､松散型管理向內(nèi)涵型､集約型管理的轉(zhuǎn)化;六要督促商業(yè)銀行下大力氣壓縮費(fèi)用開支,強(qiáng)化壓縮措施,努力降低非生息資產(chǎn)占用數(shù)量或使之轉(zhuǎn)化為盈利性資產(chǎn),提高整體經(jīng)營效益｡
五､監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系
監(jiān)管與服務(wù),實(shí)質(zhì)上是統(tǒng)一的｡所謂監(jiān)管服務(wù),就是要通過依法行政､對(duì)銀行業(yè)的規(guī)范管理､營造健康有序的金融環(huán)境,來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者目標(biāo)統(tǒng)一的有效方法｡離開服務(wù)單純地搞監(jiān)管,監(jiān)管就失去了目的和方向,成了無源之水､無本之木;離開監(jiān)管去談服務(wù),服務(wù)也就成了一句空話｡應(yīng)正確理解二者的辯證關(guān)系,牢記監(jiān)管的宗旨與目的,寓服務(wù)于監(jiān)管之中｡
首先,要從監(jiān)管入手｡要樹立“嚴(yán)格監(jiān)管就是最好服務(wù)”的觀點(diǎn),依法履行監(jiān)管職責(zé),使銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)清楚的認(rèn)識(shí)到,監(jiān)管約束不是鞭子,而是韁繩｡要按照“管､幫､促”的原則,對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題,幫助被監(jiān)管單位查找原因,說明危害,提出完善管理的意見和建議,促進(jìn)其提高管理水平｡
其次,要將落腳點(diǎn)放在服務(wù)上｡一是努力營造和諧的金融環(huán)境,促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)之間公平競爭｡二是確保市場信息公開化,按照金融監(jiān)管制度設(shè)定了金融機(jī)構(gòu)信息路的各項(xiàng)規(guī)定和要求,進(jìn)行合法､有效的信息披露,使廣大存款人全面了解金融機(jī)構(gòu)的資本狀況､資產(chǎn)運(yùn)用､內(nèi)部控制及管理能力｡三是從政策和機(jī)制上引導(dǎo)各金融機(jī)構(gòu)面向世界､面向社會(huì),找準(zhǔn)自身市場定位,調(diào)整發(fā)展思路,轉(zhuǎn)變經(jīng)營戰(zhàn)略,促進(jìn)自身發(fā)展壯大｡
第三,要做到監(jiān)管和服務(wù)“雙到位”｡要正確處理嚴(yán)格把關(guān)和熱情服務(wù)的關(guān)系;要努力解決提高監(jiān)管人員的整體素質(zhì)問題;要大力加強(qiáng)隊(duì)伍的廉政建設(shè),深入開展反腐敗斗爭;要建立和完善監(jiān)督制約機(jī)制,多方位､多層次地開展監(jiān)督檢查工作,積極推行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)､監(jiān)管程序､監(jiān)管結(jié)果公開透明,自覺接受群眾的監(jiān)督｡
所謂非現(xiàn)場銀行監(jiān)管，是指監(jiān)管當(dāng)局運(yùn)用現(xiàn)代化的監(jiān)管工具，建立科學(xué)合理、符合國際銀行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測指標(biāo)體系，并對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的經(jīng)營情況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測、分析、判斷和預(yù)警，以及時(shí)掌握銀行機(jī)構(gòu)和整個(gè)金融體系的運(yùn)行狀況、風(fēng)險(xiǎn)因素和突出問題，并采取防范和糾正措施的監(jiān)管行為。非現(xiàn)場監(jiān)管作為一種事前監(jiān)管，其目的在于認(rèn)識(shí)、監(jiān)測與控制銀行業(yè)務(wù)的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。通過非現(xiàn)場監(jiān)測，閱讀和分析審慎報(bào)告、統(tǒng)計(jì)報(bào)表及其他包括公開信息在內(nèi)的有關(guān)信息，審查和分析銀行的財(cái)務(wù)狀況等手段，監(jiān)管當(dāng)局可以實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行經(jīng)營與風(fēng)險(xiǎn)狀況及發(fā)展趨勢的持續(xù)跟蹤。非現(xiàn)場監(jiān)管常常能反映出銀行潛在的問題，特別是現(xiàn)場檢查間隔時(shí)期發(fā)生的問題，從而提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并在其惡化之前迅速要求銀行拿出解決辦法。由此可見，非現(xiàn)場監(jiān)管是貫穿于整個(gè)銀行業(yè)監(jiān)管流程的主線，也是構(gòu)建持續(xù)性銀行監(jiān)管體系的重要基礎(chǔ)手段。
按照巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（BLS）《有效銀行監(jiān)管核心原則》的有關(guān)內(nèi)容和當(dāng)前各界比較一致的認(rèn)識(shí)，一個(gè)完善的非現(xiàn)場監(jiān)管體系應(yīng)包含以下內(nèi)容：具有通暢的渠道能獲取真實(shí)、有用的信息，在單一合并表的基礎(chǔ)上收集、審查和分析相關(guān)銀行信息，并能確保信息的真實(shí)性；具有審慎經(jīng)營的指標(biāo)監(jiān)測體系，通過制定和利用審慎法規(guī)的要求來控制風(fēng)險(xiǎn)，其中包括資本充足率、貸款損失準(zhǔn)備金、資產(chǎn)集中、流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制等；具備非現(xiàn)場監(jiān)管信息分析評(píng)價(jià)系統(tǒng)，能運(yùn)用統(tǒng)計(jì)監(jiān)管信息，對(duì)銀行的財(cái)務(wù)和經(jīng)營狀況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控。2004年中國銀監(jiān)會(huì)成立以后，著手建立統(tǒng)一規(guī)范的非現(xiàn)場監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)和程序，不斷強(qiáng)化非現(xiàn)場監(jiān)管功能。
二、我國銀行業(yè)非現(xiàn)場監(jiān)管概況
我國銀行業(yè)的非現(xiàn)場監(jiān)督，主要是銀行機(jī)構(gòu)按照監(jiān)管當(dāng)局的要求，定期報(bào)送有關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營狀況的資料和報(bào)表，監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行機(jī)構(gòu)報(bào)送的資料進(jìn)行審核、整理、分析，寫出監(jiān)管報(bào)告。
根據(jù)1995年中國人民銀行頒布的《非現(xiàn)場稽核暫行規(guī)定》，我國的非現(xiàn)場監(jiān)督制度主要包括風(fēng)險(xiǎn)性和合規(guī)性兩個(gè)方面的內(nèi)容。（1）風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)督。主要考核商業(yè)銀行的資本充足性、資產(chǎn)流動(dòng)性、資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營管理水平和盈利狀況。（2）合規(guī)性監(jiān)督，主要核查商業(yè)銀行的信貸規(guī)模、限額、資產(chǎn)負(fù)債比例的執(zhí)行情況等。我國的非現(xiàn)場檢查非常重視對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管，這在一定程度上彌補(bǔ)了我國現(xiàn)場監(jiān)管在這方面的缺陷。
我國銀行的非現(xiàn)場監(jiān)督制度是由中國人民銀行內(nèi)部不同部門來分工實(shí)施的?，F(xiàn)金和信貸計(jì)劃統(tǒng)計(jì)分析報(bào)表是由調(diào)統(tǒng)部門負(fù)責(zé)收集、寫出統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告，資產(chǎn)負(fù)債比例執(zhí)行情況、信貸質(zhì)量、大額貸款風(fēng)險(xiǎn)等報(bào)表則由金融管理部門負(fù)責(zé)，并寫出監(jiān)管報(bào)告。損益表和財(cái)務(wù)狀況年度會(huì)計(jì)報(bào)表則由會(huì)計(jì)部門負(fù)責(zé)。因此，銀行機(jī)構(gòu)必須按中國人民銀行規(guī)定的時(shí)間和要求，分別向有關(guān)部門報(bào)送報(bào)表資料。此外，中國人民銀行一些部門還會(huì)要求銀行機(jī)構(gòu)提交一些特別報(bào)表。
中國人民銀行實(shí)施非現(xiàn)場監(jiān)督，主要依據(jù)《關(guān)于印發(fā)商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債比例管理監(jiān)控、檢測指標(biāo)和考核辦法的通知》的附件——“商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債比例管理監(jiān)控檢測指標(biāo)”實(shí)施監(jiān)控和考核。這套指標(biāo)借鑒了國際一般慣例和我國國情對(duì)比例管理指標(biāo)的考核。其人民幣主要監(jiān)控指標(biāo)有8項(xiàng)：（1）資本充足率指標(biāo)：資本凈額和表內(nèi)、外加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)總額的比例不得低于8%，其中核心資本不得低于4%，附屬資本不能超過核心資本的100%。（2）存款比例指標(biāo)：各項(xiàng)貸款與各項(xiàng)存款之比不得超過75%。（3）中長期貸款比例指標(biāo)：余期一年期以上的中長期貸款與余期一年期以上的存款之比不得超過120%。（4）資產(chǎn)流動(dòng)性比例指標(biāo)：各項(xiàng)流動(dòng)性資產(chǎn)與各項(xiàng)流動(dòng)性負(fù)債的比例不得低于25%。（5）備付金比例指標(biāo)：在人民銀行備付金存款和庫存現(xiàn)金與各項(xiàng)存款之比不得低于5%。（6）單個(gè)存款比例指標(biāo)：對(duì)同一借款客戶的貸款余額與銀行資本凈額的比例不得超過10%，對(duì)最大十家客戶發(fā)放的貸款總額不得超過銀行資本凈額的50%。（7）拆借資金比例指標(biāo)：拆入資金余額與各項(xiàng)存款余額之比不得超過8%。（8）貸款質(zhì)量指標(biāo)：逾期貸款余額與各項(xiàng)存款余額之比不得超過8%，呆滯貨款不得超過5%，呆帳貸款不得超過2%。此外還設(shè)置了6項(xiàng)檢測性指標(biāo)，即風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)比例指標(biāo)、股東貸款比例指標(biāo)、外匯資產(chǎn)比例指標(biāo)、利息回收率指標(biāo)、資本利潤率指標(biāo)和資產(chǎn)利潤率指標(biāo)。
但是由于目前中國人民銀行各業(yè)務(wù)職能部門都有專門的報(bào)表收集與分析功能，沒有形成一個(gè)完整、健全的體系，所以無法有效地發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)督的作用，突出表現(xiàn)在：（1）監(jiān)管報(bào)表無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的格式和要求。各部門的報(bào)表均有所不同，而且判斷和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)各不一樣，不夠規(guī)范，這必然會(huì)影響監(jiān)督的質(zhì)量。（2）信息分散和割據(jù)。非現(xiàn)場監(jiān)督電腦體系未聯(lián)網(wǎng)，信息資料不能共享，部門和地區(qū)之間存在著分散和割據(jù)，在一定程度上影響了監(jiān)督的效率，增加了銀行重復(fù)報(bào)送的現(xiàn)象。（3）個(gè)別金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)和會(huì)計(jì)監(jiān)督報(bào)表不夠真實(shí)和準(zhǔn)確，還有粉飾經(jīng)營的情況，嚴(yán)重影響非現(xiàn)場監(jiān)督的準(zhǔn)確性和預(yù)替性。各種報(bào)表信息資料的虛假性一直是我國非現(xiàn)場監(jiān)管存在的一個(gè)難以克服和避免的問題，它直接影響監(jiān)管的成敗。
三、建立適合我國國情的金融業(yè)非現(xiàn)場監(jiān)管體系
建立國際先進(jìn)水平的非現(xiàn)場監(jiān)管體系需要具備兩個(gè)重要條件：一是金融機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的內(nèi)控制度，有較高的經(jīng)營管理水平；二是金融監(jiān)管當(dāng)局有從事非現(xiàn)場監(jiān)管的高素質(zhì)人才，并具有能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地分析預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代化手段。當(dāng)前，我國金融業(yè)在這兩方面的條件都不成熟，因此，非現(xiàn)場監(jiān)管體系的構(gòu)建應(yīng)在我國金融業(yè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國國情的非現(xiàn)場監(jiān)管體系。
1．明確非現(xiàn)場監(jiān)管內(nèi)容
就是建立起能及時(shí)、準(zhǔn)確預(yù)測和預(yù)警金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性和安全性風(fēng)險(xiǎn)以及系統(tǒng)性與地區(qū)性風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系。根據(jù)中國金融業(yè)的現(xiàn)狀，在非現(xiàn)場監(jiān)管內(nèi)容設(shè)置上要注意遵循以下幾個(gè)原則：
（1）風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管內(nèi)容與合規(guī)性監(jiān)管內(nèi)容相結(jié)合
具體在非現(xiàn)場監(jiān)管內(nèi)容設(shè)置上應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容：①風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管，包括資本充足率、資產(chǎn)流動(dòng)性、資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)集中程度及內(nèi)控制度有效性；②效益性監(jiān)管，包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)的損益情況的分析和對(duì)金融機(jī)構(gòu)成長趨勢的分析；③合規(guī)性監(jiān)管，包括資金來源與運(yùn)用是否符合監(jiān)管當(dāng)局的資產(chǎn)負(fù)債比例管理等規(guī)定及業(yè)務(wù)行為是否合規(guī)等內(nèi)容。
（2）明確對(duì)不同監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管重點(diǎn)
以銀行為例，政策性銀行實(shí)行規(guī)模管理，有國家信譽(yù)作保證，因此監(jiān)管工作的重點(diǎn)是合規(guī)性監(jiān)管，在風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管方面，要考核其信貸資產(chǎn)質(zhì)量和內(nèi)部控制制度。目前國有獨(dú)資商業(yè)銀行己經(jīng)取消信貸規(guī)模控制并實(shí)行全面的資產(chǎn)負(fù)債比例管理。但出于歷史原因，各項(xiàng)指標(biāo)要達(dá)到中國人民銀行的要求還要有一個(gè)過渡期。對(duì)國有獨(dú)資商業(yè)銀行的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該是:資產(chǎn)質(zhì)量、內(nèi)控制度的有效性、合規(guī)性情況及管理水平:對(duì)其他商業(yè)銀行則對(duì)資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)流動(dòng)性、財(cái)務(wù)狀況、內(nèi)控制度的有效性、經(jīng)營的合規(guī)性、管理水平等進(jìn)行全面監(jiān)控。其中，對(duì)于城市商業(yè)銀行要特別關(guān)注其支付能力。
2．建立數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和處理、分析系統(tǒng)
各監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)建立渠道暢通的非現(xiàn)場監(jiān)管的信息采集制度，建立數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和處理、分析系統(tǒng)，各余融機(jī)構(gòu)按指標(biāo)體系向監(jiān)管當(dāng)局報(bào)送的金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，該系統(tǒng)提供的信息應(yīng)能滿足非現(xiàn)場監(jiān)管的需要：監(jiān)管當(dāng)局要實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場數(shù)據(jù)源從手工報(bào)送到數(shù)據(jù)來源電子化的轉(zhuǎn)換，對(duì)各金融機(jī)構(gòu)報(bào)送非現(xiàn)場監(jiān)管報(bào)表的內(nèi)容和格式進(jìn)行規(guī)范；監(jiān)督當(dāng)局在做好非現(xiàn)場監(jiān)管軟件開發(fā)準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，盡快建立非現(xiàn)場監(jiān)份電子監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分析到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警整個(gè)非現(xiàn)場監(jiān)管過程的電子化。
3．加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管工作的基礎(chǔ)建設(shè)
第一，在制定和完善非現(xiàn)場監(jiān)管指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，對(duì)于一些無法量化的監(jiān)管內(nèi)容,可以用問卷、面談、質(zhì)詢等方式收集信息。此外，還要建立并規(guī)范非現(xiàn)場監(jiān)的基礎(chǔ)檔案。第二，加快非現(xiàn)場監(jiān)管手段的開發(fā)。要加緊非現(xiàn)場監(jiān)管軟件的開發(fā)。要在監(jiān)管當(dāng)局系統(tǒng)內(nèi)配備非現(xiàn)場所需設(shè)備。第三，完善監(jiān)管當(dāng)局的組織實(shí)施。要進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)管當(dāng)局非現(xiàn)場監(jiān)管的分級(jí)責(zé)任制，明確監(jiān)管當(dāng)局各級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管重點(diǎn)；要建立完善的非現(xiàn)場監(jiān)管工作程序，對(duì)監(jiān)管信息定期進(jìn)行反饋和通報(bào)，對(duì)存在問題進(jìn)行處理；要加強(qiáng)各監(jiān)管部門（特別是現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管部門）的協(xié)調(diào)，保證監(jiān)管政策的一致性、連續(xù)性，發(fā)揮金融監(jiān)管的整體優(yōu)勢。第四，加緊非現(xiàn)場監(jiān)管人員培訓(xùn)。非現(xiàn)場監(jiān)管是一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平高的工作，要求工作人員具有金融、財(cái)務(wù)、計(jì)算機(jī)等多種方面的知識(shí)與技能。第五，建立綜合評(píng)價(jià)制度。在非現(xiàn)場監(jiān)管工作步入正軌后，要建立金融業(yè)綜合評(píng)級(jí)制度。
4．加強(qiáng)國際合作，提高監(jiān)管水平
適應(yīng)銀行監(jiān)管的國際化趨勢，對(duì)內(nèi)全面推行銀行監(jiān)管的國際化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外加強(qiáng)與其他國家金融當(dāng)局協(xié)調(diào)、合作與息共享，實(shí)施對(duì)跨境銀行的有效監(jiān)管
作者單位：武漢工業(yè)學(xué)院
參考文獻(xiàn)：
[1]程康寧.對(duì)加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管工作的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)[J].金融理論與實(shí)踐，2005,12：15-17.
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對(duì)政策性銀行應(yīng)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管
政策性銀行于1994年先后成立，當(dāng)時(shí)是根據(jù)金融體制改革的要求，將政策性金融業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)進(jìn)行分離，由政策性銀行按照國家產(chǎn)業(yè)政策、外貿(mào)政策、糧油棉政策、區(qū)域發(fā)展政策等的要求，在各自特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?yàn)閲医?jīng)濟(jì)建設(shè)提供資金支持和金融服務(wù)。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和金融體制改革的不斷深化，政策性銀行的經(jīng)營方針、市場定位、業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)對(duì)象都發(fā)生了一些變化。
作為銀行監(jiān)管部門，必須敏銳地洞察和熟知這些發(fā)展變化，及時(shí)調(diào)整監(jiān)管思路。因此，對(duì)政策性銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于分業(yè)監(jiān)管，即根據(jù)其業(yè)務(wù)政策性強(qiáng)度的不同實(shí)行不同的監(jiān)管。例如，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金運(yùn)用分政策性和商業(yè)性兩塊，兩塊的政策性強(qiáng)度和風(fēng)險(xiǎn)程度都不同，對(duì)其監(jiān)管就不能按同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。其中，政策性貸款又可以細(xì)分為指令性貸款和指導(dǎo)性貸款，兩者在政策性上也是有所區(qū)別的。指令性貸款如果出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)、形成了損失，屬于政策性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其監(jiān)管主要是合規(guī)監(jiān)管，即監(jiān)管的重點(diǎn)是銀行的業(yè)務(wù)合規(guī)性，有無違規(guī)操作等。指導(dǎo)性的貸款如果出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)、形成了損失，則屬于經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其監(jiān)管主要是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，即監(jiān)管的重點(diǎn)是看銀行是否做到了審慎經(jīng)營、有無有效的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控機(jī)制。
對(duì)國有商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)行盡職監(jiān)管
國有商業(yè)銀行在公司治理機(jī)制方面突出的問題，究其根本就在于“所有者缺位”和“內(nèi)部人控制”兩個(gè)方面，這兩個(gè)方面問題的根源又在于國有商業(yè)銀行的委托關(guān)系扭曲。在國有商業(yè)銀行的委托關(guān)系中，一是與政府的委托關(guān)系，二是國有商業(yè)銀行內(nèi)部的委托關(guān)系，層層委托、層層的關(guān)系，形成了超長的委托鏈。委托人對(duì)人的約束和控制力逐級(jí)弱化，很容易出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，不良貸款二次剝離就是委托關(guān)系扭曲的典型例證。
因此，對(duì)國有商業(yè)銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于盡職監(jiān)管，即把國有商業(yè)銀行的工作人員特別是高管人員盡職情況作為監(jiān)管的重點(diǎn)。這里所說的盡職包括三個(gè)層次：第一個(gè)層次是國有商業(yè)銀行總行的高級(jí)管理層向董事會(huì)、投資者盡職的情況；第二個(gè)層次是國有商業(yè)銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)的高管人員向其上級(jí)行盡職的情況；第三個(gè)層次是國有商業(yè)銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)的工作人員向高管人員盡職的情況。銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)制定了《商業(yè)銀行授信業(yè)務(wù)盡職指引》，還將研究制定《商業(yè)銀行負(fù)債業(yè)務(wù)工作盡職指引》和旨在加強(qiáng)對(duì)高管人員盡職監(jiān)管的《商業(yè)銀行高管人員履職情況評(píng)價(jià)辦法》等一系列規(guī)章制度。對(duì)國有商業(yè)銀行監(jiān)管的重點(diǎn)，要按照相關(guān)的規(guī)章制度逐一進(jìn)行對(duì)照，檢查其高管人員和工作人員是否都按要求盡職。
對(duì)股份制商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)行超速監(jiān)管
股份制商業(yè)銀行與國有商業(yè)銀行相比，在公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理以及內(nèi)控機(jī)制方面相對(duì)要好，但在其粗放式的快速擴(kuò)張過程中，因各種主、客觀因素而造成風(fēng)險(xiǎn)管理力度的減弱，為股份制商業(yè)銀行帶來了潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并使得這種快速發(fā)展呈現(xiàn)出波動(dòng)性較大、跳躍式增長的特點(diǎn)，同時(shí)金融資源的有限性也決定了這種發(fā)展模式的可持續(xù)性是不可能長久的。
因此，對(duì)股份制商業(yè)銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于超速監(jiān)管，即將發(fā)展速度超出正常速度的股份制商業(yè)銀行作為監(jiān)管的重點(diǎn)。超速監(jiān)管的目的不是為了限制股份制商業(yè)銀行的發(fā)展，而是為了防止股份制商業(yè)銀行在盲目超常規(guī)的擴(kuò)張中積聚風(fēng)險(xiǎn)，從而保證其穩(wěn)健、可持續(xù)的發(fā)展。對(duì)符合審慎經(jīng)營原則等監(jiān)管要求的超速發(fā)展，不僅不加以限制，還要為其穩(wěn)健發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件；對(duì)不符合監(jiān)管要求的超速，則不僅要限制其發(fā)展，而且要對(duì)超速發(fā)展造成風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任人進(jìn)行處罰，嚴(yán)格追究其超速責(zé)任。
對(duì)城市商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)行法人監(jiān)管
城市商業(yè)銀行是在整合城市信用社的基礎(chǔ)上成立的。經(jīng)過多年的實(shí)踐，城市商業(yè)銀行最大的問題仍然是公司治理機(jī)制和由此而帶來的“內(nèi)部人控制”的問題。最突出的幾個(gè)表現(xiàn)：一是董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和股東大會(huì)的不作為；二是高級(jí)管理層的“內(nèi)部人控制”；三是缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制。
因此，對(duì)城市商業(yè)銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于法人監(jiān)管。這里所說的法人監(jiān)管，并不意味著只對(duì)城市商業(yè)銀行的法人進(jìn)行監(jiān)管，而是要通過監(jiān)管，幫助和促進(jìn)城市商業(yè)銀行真正建立起“三會(huì)一層”的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善城市商業(yè)銀行的法人治理結(jié)構(gòu)。對(duì)城市商業(yè)銀行的法人監(jiān)管主要有三個(gè)方面內(nèi)容：一是按照《公司法》和《股份制商業(yè)銀行公司治理指引》的要求，完善其公司治理機(jī)制；二是由銀行監(jiān)管部門制定考核辦法，對(duì)城市商業(yè)銀行的高管人員履職情況進(jìn)行定期考核；三是堅(jiān)持城市商業(yè)銀行總行、支行的兩級(jí)管理體制，強(qiáng)化總行對(duì)支行的扁平化管理，以減少機(jī)構(gòu)層次和管理成本、減少信息失真和衰減、提高科學(xué)決策的效率。對(duì)農(nóng)村信用社應(yīng)實(shí)行大戶監(jiān)管
目前農(nóng)村信用社普遍存在的問題就在于資產(chǎn)質(zhì)量差、經(jīng)營效益低、歷史包袱重、內(nèi)部控制弱、經(jīng)濟(jì)案件多發(fā)、操作風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。但在這些問題當(dāng)中，當(dāng)前最需引起關(guān)注的還是“壘大戶”問題。所謂“壘大戶”就是農(nóng)村信用社的資金投放主要集中在個(gè)別或少數(shù)大戶身上，“把雞蛋放在一個(gè)籃子里”，違反了風(fēng)險(xiǎn)分散的基本規(guī)律，造成的后果也十分嚴(yán)重。
因此，對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)管的關(guān)鍵就在于大戶監(jiān)管，即把監(jiān)管重點(diǎn)放在農(nóng)村信用社的貸款大戶、投資大戶、融資大戶上。大戶監(jiān)管的主要內(nèi)容：一是要嚴(yán)格執(zhí)行單戶貸款比例管理，縣級(jí)法人社組建以后，每個(gè)社都要根據(jù)資本金的一定比例來確定單戶貸款的限額，并確保不得突破，對(duì)購買國債、資金拆借業(yè)務(wù)也要確定一定合理的比例；二是大戶監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)不同，在農(nóng)村信用社的資產(chǎn)業(yè)務(wù)中，側(cè)重對(duì)其資金運(yùn)用的大戶進(jìn)行監(jiān)管；在貸款大戶、投資大戶、融資大戶中，側(cè)重對(duì)貸款大戶進(jìn)行監(jiān)管；在貸款大戶中，側(cè)重對(duì)投向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貸款進(jìn)行監(jiān)管；在貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中，側(cè)重對(duì)大戶貸款的合規(guī)情況和授信盡職情況進(jìn)行監(jiān)管；三是在做好大戶監(jiān)管的同時(shí)，要提倡農(nóng)村信用社資金不離土、不離鄉(xiāng)，樹立“扎根農(nóng)村、服務(wù)‘三農(nóng)’”的經(jīng)營宗旨，提高信貸支農(nóng)意識(shí)，適當(dāng)放寬小額農(nóng)貸條件，大力發(fā)展小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，改善金融服務(wù)，為解決農(nóng)民貸款難、促進(jìn)農(nóng)民增收提供支持。農(nóng)村信用社發(fā)放農(nóng)戶小額信貸意義十分重大，既有利于農(nóng)村信用社分散信貸風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)大收入來源、取得明顯的經(jīng)濟(jì)效益，又有利于農(nóng)民通過貸款不斷擴(kuò)大生產(chǎn)提高收入、增強(qiáng)農(nóng)村信用社與農(nóng)民群眾的血肉聯(lián)系，取得良好的社會(huì)效益。
對(duì)信托投資公司應(yīng)實(shí)行產(chǎn)品監(jiān)管
近年來，相對(duì)于信托公司的其他業(yè)務(wù)，資金信托產(chǎn)品得到了快速的發(fā)展，但自從2004年在上海發(fā)生了“金新信托”償付危機(jī)的事件后，資金信托產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)性也一直受到監(jiān)管部門的高度關(guān)注。風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因主要有兩條：一是投資人對(duì)于信托產(chǎn)品不甚了解，而在已發(fā)行的信托產(chǎn)品中絕大多數(shù)是通過銀行進(jìn)行銷售，投資人之所以購買是因?yàn)榘研磐挟a(chǎn)品當(dāng)成了銀行或信托公司發(fā)行的債券，對(duì)信托產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)沒有足夠的認(rèn)識(shí)；二是信托投資公司因監(jiān)管法制建設(shè)以及內(nèi)部管理的欠缺，進(jìn)行了一些不規(guī)范的操作，在發(fā)行信托產(chǎn)品時(shí)刻意減少信息披露、有意識(shí)地模糊風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)承諾收益保底等。
因此，對(duì)信托投資公司監(jiān)管的關(guān)鍵就在于產(chǎn)品監(jiān)管，即重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)信托投資公司發(fā)行的資金信托產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管。產(chǎn)品監(jiān)管的主要內(nèi)容有三個(gè)方面：一是加強(qiáng)對(duì)信托產(chǎn)品資金使用方向上的監(jiān)管，嚴(yán)格控制信托產(chǎn)品將資金運(yùn)用在房地產(chǎn)等盲目投資和過熱行業(yè)，嚴(yán)格控制發(fā)行異地集合資金信托計(jì)劃，嚴(yán)格控制信托投資公司突破產(chǎn)品計(jì)劃、擴(kuò)大資金規(guī)模，嚴(yán)格控制信托投資公司的關(guān)聯(lián)交易，防止信托投資公司將信托產(chǎn)品資金通過關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行挪用；二是規(guī)范資金信托產(chǎn)品的營銷宣傳和風(fēng)險(xiǎn)提示，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，信托產(chǎn)品不得通過報(bào)刊、電視、廣播和其他公開媒體進(jìn)行營銷宣傳，不得承諾收益保底等，在嚴(yán)格遵守規(guī)定的基礎(chǔ)上，監(jiān)管部門應(yīng)要求信托投資公司在其產(chǎn)品介紹中進(jìn)行必要的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)提示；三是加強(qiáng)監(jiān)管方和被監(jiān)管方的“透明度建設(shè)”，通過信息披露和宣傳講解，逐步普及信托業(yè)和信托產(chǎn)品知識(shí)，強(qiáng)化投資者的風(fēng)險(xiǎn)教育，培育成熟的市場主體。
對(duì)資產(chǎn)管理公司應(yīng)實(shí)行程序監(jiān)管
資產(chǎn)管理公司的問題主要是在收購和處置不良資產(chǎn)方面的違規(guī)問題。在不良資產(chǎn)收購過程中，突出的問題是審查把關(guān)不嚴(yán)，致使一些不符合剝離條件的貸款被剝離到資產(chǎn)管理公司，造成了相當(dāng)一部分金融債權(quán)難以落實(shí)；在不良資產(chǎn)處置過程中，突出的問題是存在違反程序、弄虛作假、暗箱操作的現(xiàn)象，致使部分資產(chǎn)被低價(jià)處置，造成國有資產(chǎn)不同程度的流失。
因此，對(duì)資產(chǎn)管理公司監(jiān)管的關(guān)鍵就在于程序監(jiān)管，即監(jiān)管的重點(diǎn)是看資產(chǎn)管理公司收購和處置不良資產(chǎn)的程序是否規(guī)范。程序監(jiān)管的內(nèi)容：首先，要建立健全資產(chǎn)管理公司從收購、評(píng)估到處置等各環(huán)節(jié)的法律法規(guī)，為規(guī)范管理和有效監(jiān)管提供法制保障，做到有法可依；其次，健全資產(chǎn)管理公司相關(guān)的內(nèi)控制度和操作規(guī)程，進(jìn)一步完善資產(chǎn)管理公司業(yè)務(wù)流程，做到有章可循和程序化操作；第三，在不良資產(chǎn)處置中，強(qiáng)化不良資產(chǎn)處置中資產(chǎn)評(píng)估工作，嚴(yán)格執(zhí)行先評(píng)估后處置的程序，不得逆程序操作；第四，規(guī)范不良資產(chǎn)處置程序，在完善競標(biāo)、拍賣等處置方式的基礎(chǔ)上，積極探索不良資產(chǎn)處置的新方法；第五，加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)管理公司高管人員和工作人員履職情況的監(jiān)管，切實(shí)防范在不良資產(chǎn)處置中的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，確保把國有資產(chǎn)的損失降低到最低限度。
對(duì)郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行分賬監(jiān)管
從宏觀層面上看，整個(gè)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和信用文化的發(fā)展演進(jìn)，制約著銀行業(yè)監(jiān)督管理法律法規(guī)的效力和監(jiān)督管理的有效性。比如，經(jīng)濟(jì)的市場化程度、社會(huì)信用觀念的形成、政府職能的轉(zhuǎn)變、法律體系的完善，都直接影響著銀行業(yè)監(jiān)督管理的有效性。從微觀層面上看，銀行業(yè)體系的結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)形式，銀行業(yè)經(jīng)營管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的能力與水平，監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管理念、專業(yè)化水平、秉公執(zhí)法程度將是制約銀行業(yè)監(jiān)管有效性至關(guān)重要的問題。
一、銀行業(yè)監(jiān)管面臨的銀行業(yè)問題
1、按照我國社會(huì)發(fā)展在地域、城鄉(xiāng)的不均衡特點(diǎn)，銀行業(yè)存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)各異，銀行業(yè)監(jiān)管工作重點(diǎn)不能“一履適千足”。在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，存在著東西部和城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的客觀矛盾。在金融業(yè)尤為突出。一般地，東部沿海地區(qū)和城市，特別是大中城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推動(dòng)了金融業(yè)的發(fā)展，不僅在金融總量上，而且在金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新方面要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中西部和農(nóng)村等不發(fā)達(dá)地區(qū)。銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問題和表現(xiàn)形式也存在較大差異，同一監(jiān)管政策所產(chǎn)生的監(jiān)管效應(yīng)也會(huì)有所不同。發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市銀行機(jī)構(gòu)存在的風(fēng)險(xiǎn)問題的復(fù)雜性，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)銀行業(yè)存在的主要問題是內(nèi)部控制不健全，風(fēng)險(xiǎn)管理水平落后，信用風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重等問題；發(fā)達(dá)區(qū)域銀行業(yè)除了上述風(fēng)險(xiǎn)問題外，還有市場風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題。因此，所要求的監(jiān)管技術(shù)水平和監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)也不同。這就在一定程度上影響了銀行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管部署和監(jiān)管戰(zhàn)略的有效性。
2、銀行所有制形式的不同，同一監(jiān)管政策將產(chǎn)生不同的監(jiān)管效應(yīng)。我國存款類銀行機(jī)構(gòu)按照所有者形式劃分，主要有以下幾種：國有獨(dú)資商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、外資商業(yè)銀行、城市信用社和農(nóng)村信用社等。由于所有制形式不同，銀行法人治理結(jié)構(gòu)及其效力、內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的動(dòng)力也不同。比如，對(duì)股份制商業(yè)銀行，其股權(quán)資本構(gòu)成符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，其資本具有內(nèi)在的約束激勵(lì)，這類銀行的所有者具有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力。對(duì)這類銀行的監(jiān)管就可以按照市場化銀行體系所形成的、比較成熟的監(jiān)管框架和監(jiān)管政策實(shí)施監(jiān)管。然而，對(duì)國有銀行和農(nóng)村信用社而言，其資本結(jié)構(gòu)中國家信譽(yù)資本占絕對(duì)比重，股權(quán)資本失去內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避激勵(lì)。股權(quán)資本結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致了這類銀行機(jī)構(gòu)的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)控制的動(dòng)機(jī)主要取決于外部監(jiān)督管理。對(duì)這類銀行的監(jiān)管就不能完全套用市場化成熟的監(jiān)管原理。外資金融機(jī)構(gòu)，大多來源于發(fā)達(dá)的市場化國家，風(fēng)險(xiǎn)管理水平和內(nèi)控制度都比較先進(jìn)和完善，但這些金融機(jī)構(gòu)所從事的金融業(yè)務(wù)一般比較復(fù)雜，金融衍生業(yè)務(wù)的比重相對(duì)較高，要求較高層次的監(jiān)管，應(yīng)按照國際銀行業(yè)監(jiān)管慣例和技術(shù)實(shí)施監(jiān)管。
3、從我國銀行業(yè)體系結(jié)構(gòu)看，靠國家信譽(yù)資本維系公眾市場信心的國有銀行和農(nóng)村信用社，在銀行業(yè)體系占絕對(duì)比重，其改革的滯后和管理的外部性，在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)將使銀行業(yè)監(jiān)管停留在以現(xiàn)場稽核檢查為主的傳統(tǒng)監(jiān)管模式上。由于我國社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史原因，國有銀行和農(nóng)村信用社在我國銀行業(yè)體系結(jié)構(gòu)中占有相當(dāng)?shù)谋戎?。截?002年底，國有銀行和農(nóng)村信用社持有居民存款總量占到整個(gè)銀行業(yè)體系的91.7％。無論國有銀行還是農(nóng)村信用社，其盈利狀況和資本充足狀況都有待提高。從維護(hù)市場信心的角度看，這兩類銀行機(jī)構(gòu)基本上靠國家信譽(yù)來維系公眾對(duì)他們的信任。從總量看，這兩類銀行機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性決定了整個(gè)銀行體系的穩(wěn)定性。因此，這兩類銀行機(jī)構(gòu)仍然是銀行業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
按照新巴塞爾資本協(xié)議的監(jiān)管思想，銀行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和控制是風(fēng)險(xiǎn)管理的主要方面，監(jiān)管檢查評(píng)價(jià)和市場紀(jì)律是風(fēng)險(xiǎn)管理的外部機(jī)制。然而，資本結(jié)構(gòu)和公司治理的缺陷，造成這兩類銀行機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，內(nèi)部控制缺乏必要的利益約束。因此，我們不能簡單地套用一般監(jiān)管原理和理念，不能把主要精力放在非現(xiàn)場監(jiān)管上。在相當(dāng)一段時(shí)期，外部監(jiān)督管理仍然是有效的監(jiān)管形式，要加大現(xiàn)場監(jiān)管檢查的頻率和強(qiáng)度，要加大對(duì)內(nèi)部管理不善、違規(guī)操作責(zé)任人的處罰力度，以彌補(bǔ)內(nèi)部控制不力的缺陷。
二、銀行業(yè)監(jiān)管面臨的監(jiān)管問題
1、監(jiān)管理念更新滯后制約了監(jiān)管水平的提高。我國銀行業(yè)發(fā)展和管理的特殊歷史背景，使銀行業(yè)監(jiān)管始終抹不掉政府行為的影子。雖然近年來政府加快了銀行業(yè)商業(yè)化改革和銀行業(yè)監(jiān)管改革的步伐，但由于對(duì)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)管理論研究滯后，監(jiān)管的理念沒有及時(shí)更新，監(jiān)管政策缺乏前瞻性。銀行業(yè)監(jiān)管絕不僅僅是傳統(tǒng)理念中簡單的行政管理，也不僅僅是簡單的稽核問題。它是一種包含金融學(xué)、管理行為學(xué)和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科的問題。沒有相應(yīng)的理論知識(shí)，就很難感悟監(jiān)管政策的潛在效應(yīng)和我們應(yīng)該遵循的監(jiān)管政策取向。事實(shí)上，銀行業(yè)在資產(chǎn)業(yè)務(wù)和負(fù)債業(yè)務(wù)方面風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，相對(duì)銀行內(nèi)部人而言，外部人不可能完全掌握其風(fēng)險(xiǎn)問題。銀行資產(chǎn)的不透明性，決定了外部監(jiān)督管理作用是有限的。銀行業(yè)監(jiān)管雖然是一種強(qiáng)制的政府監(jiān)管行為，但在強(qiáng)制的背后，卻更多地隱含著激勵(lì)相容的監(jiān)管理念。強(qiáng)制監(jiān)管只有通過一些激勵(lì)機(jī)制，充分激勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方面的主動(dòng)性和能動(dòng)性，把強(qiáng)制的監(jiān)管政策和行為變成銀行機(jī)構(gòu)的一種主動(dòng)意愿，才能使監(jiān)管發(fā)生效力。例如，資本要求監(jiān)管作為一種強(qiáng)制的外部要求，只有與銀行機(jī)構(gòu)潛在的隱性資本———銀行業(yè)從業(yè)價(jià)值（Franchisevalue）相結(jié)合，才能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管效應(yīng)。國際銀行業(yè)監(jiān)管歷史和巴塞爾資本協(xié)議的演變過程，證明了銀行業(yè)監(jiān)管的激勵(lì)相容理念。
2、監(jiān)管政策研究滯后削弱了監(jiān)管政策的有效性。銀行業(yè)安全網(wǎng)政策的目的是維護(hù)銀行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行。大量的理論研究和實(shí)證事實(shí)表明，缺乏監(jiān)管政策協(xié)調(diào)效應(yīng)的兼顧，一項(xiàng)監(jiān)管政策在達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)的同時(shí)，可能導(dǎo)致反穩(wěn)定副效應(yīng)。例如，美國存款保險(xiǎn)政策在有效消除銀行恐慌和擠兌的同時(shí)，也導(dǎo)致了嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，在銀行業(yè)安全網(wǎng)政策中，存款保險(xiǎn)制度、資本充足監(jiān)管、市場準(zhǔn)入和退出、問題銀行處置政策之間，并非彼此完全獨(dú)立，各項(xiàng)監(jiān)管政策之間存在較強(qiáng)的微觀反饋效應(yīng)。只有充分兼顧這些政策之間的協(xié)調(diào)和搭配，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策效果。這也正是銀行業(yè)審慎監(jiān)管的意義所在。我國銀行業(yè)監(jiān)管雖然已經(jīng)有許多年的經(jīng)驗(yàn)，也經(jīng)歷了問題銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置，建立了相應(yīng)的監(jiān)管制度和政策，但由于長期的行政管理角色慣性作用，難以突破傳統(tǒng)的政策思維定勢，在監(jiān)管政策的
協(xié)調(diào)搭配方面還有待引起重視。比如，對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置和隱性存款保證，加上我國銀行業(yè)資本充足管制的無效性，引起的道德風(fēng)險(xiǎn)問題是非常嚴(yán)重的。銀行監(jiān)管制度要?jiǎng)?chuàng)新，更要考慮監(jiān)管制度的有效性和政策效應(yīng)。
3、監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)技能難以適應(yīng)金融創(chuàng)新和發(fā)展的要求。不論是非現(xiàn)場監(jiān)管分析、現(xiàn)場檢查、日常監(jiān)管審批，還是監(jiān)管政策把握，都需要有一支精通監(jiān)管知識(shí)和業(yè)務(wù)的監(jiān)管隊(duì)伍作智力保障支持。監(jiān)管理念的更新，不是務(wù)虛的口號(hào)，是基本理論修養(yǎng)和業(yè)務(wù)技能在實(shí)踐監(jiān)管工作中的具體化，是實(shí)實(shí)在在的體會(huì)。只有監(jiān)管人員熟練掌握了銀行具體業(yè)務(wù)操作和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，甚至要精于被監(jiān)管對(duì)象，才能檢查出問題的癥結(jié)，評(píng)價(jià)一個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)性。目前，我國金融監(jiān)管隊(duì)伍的金融業(yè)務(wù)水平，特別是對(duì)金融衍生工具、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)操作和財(cái)務(wù)分析方面，與金融監(jiān)管的要求還存在很大距離。其主要原因，是我們過去只重視日常行政監(jiān)管，監(jiān)管隊(duì)伍的業(yè)務(wù)技能沒有得到很好的訓(xùn)練。監(jiān)管理念的更新和風(fēng)險(xiǎn)的防范控制，需要一大批精通金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管人員來實(shí)現(xiàn)。只有監(jiān)管人員既精通被監(jiān)管對(duì)象的業(yè)務(wù)經(jīng)營、財(cái)務(wù)狀況和內(nèi)控制度，又熟悉被監(jiān)管對(duì)象相關(guān)業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)政策、行業(yè)運(yùn)行和市場變化等，才能比較準(zhǔn)確地掌握金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況，及相關(guān)市場變化可能對(duì)金融機(jī)構(gòu)帶來的潛在影響，真正發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、識(shí)別和控制的監(jiān)管作用。
三、對(duì)策與建議
1、因地制宜，實(shí)行分類指導(dǎo)的監(jiān)管政策。在銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)一制定的監(jiān)管政策和監(jiān)管操作規(guī)程下，各銀監(jiān)會(huì)分支機(jī)構(gòu)要根據(jù)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，準(zhǔn)確判斷本地區(qū)銀行業(yè)存在的主要問題，在統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的框架下，針對(duì)地區(qū)特殊性，各類機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度、業(yè)務(wù)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)問題的差異，研究分析各種監(jiān)管政策的適用性，制定區(qū)域性的、有針對(duì)性的監(jiān)管政策和監(jiān)管重點(diǎn)，使監(jiān)管政策有的放矢，行之有效。
2、加強(qiáng)監(jiān)管政策的理論研究。盡管國際銀行業(yè)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)逐步趨同，銀行業(yè)安全網(wǎng)制度和監(jiān)管政策也逐步完善，但這些制度和政策隨著宏觀和微觀環(huán)境的不同，其有效性可能迥然不同。因此，我們?cè)趯W(xué)習(xí)和借鑒這些制度、政策的同時(shí)，要結(jié)合我國銀行業(yè)實(shí)際，加強(qiáng)政策的理論研究，做到洋為中用，制度創(chuàng)新。
3、建立一支精干的監(jiān)管隊(duì)伍。金融業(yè)監(jiān)管作為一種專業(yè)性很強(qiáng)的職業(yè)，不能視同一般行政管理部門來考量和配備干部。一方面要求具備廉潔奉公、懂管理、善管理，另一方面要具備必要的專業(yè)理論和技能。因此，應(yīng)該建立相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格制度，對(duì)不同的崗位要有不同的執(zhí)業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)。只有監(jiān)管隊(duì)伍的素質(zhì)提高了，才能保證監(jiān)管水平和監(jiān)管政策的有效實(shí)施。當(dāng)前，應(yīng)抓緊對(duì)監(jiān)管人員進(jìn)行培訓(xùn)，重點(diǎn)培訓(xùn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、信貸業(yè)務(wù)和衍生金融業(yè)務(wù)的實(shí)務(wù)操作培訓(xùn)。
一、銀監(jiān)會(huì)各項(xiàng)職能的正面效應(yīng)
（一）整合銀行業(yè)監(jiān)管力量，建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架。銀監(jiān)會(huì)成立以前，我國銀行業(yè)監(jiān)管體制屬于典型的多元監(jiān)管體制，人民銀行有關(guān)監(jiān)管司局負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督，中央金融工委負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干部監(jiān)督管理，國有商業(yè)銀行還有專門的外部監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。由于多頭交叉監(jiān)管，一方面導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付各部門的監(jiān)管，另一方面卻可能出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。銀監(jiān)會(huì)的成立，有效地整合了各部門的監(jiān)管力量，克服了多頭監(jiān)管的弊端，有利于形成統(tǒng)一全面的監(jiān)管框架和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)督管理。
（二）進(jìn)一步確定中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性。單獨(dú)設(shè)立銀監(jiān)會(huì)，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強(qiáng)銀行業(yè)的系統(tǒng)監(jiān)管，更重要的是為了維護(hù)和加強(qiáng)中央銀行自身的獨(dú)立性，有利于提高相關(guān)貨幣政策決策機(jī)制的透明性，增強(qiáng)貨幣政策的獨(dú)立性。在我國央行具有監(jiān)管和貨幣政策雙重職能的時(shí)候，央行有動(dòng)力予以救助以減輕其監(jiān)管責(zé)任，但也可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，甚至誘發(fā)通貨膨脹。將監(jiān)管職能從央行分離，單設(shè)銀監(jiān)會(huì)的做法，將有效地增強(qiáng)中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性，有利于保持物價(jià)水平穩(wěn)定。
（三）有利于提高銀行業(yè)監(jiān)管專業(yè)化水平，以應(yīng)對(duì)金融全球化與金融創(chuàng)新的浪潮。八十年代以來的金融全球化與金融創(chuàng)新浪潮此起彼伏，對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生了較大影響，尤其是增加了新的監(jiān)管對(duì)象——外資金融機(jī)構(gòu)，并改變?cè)斜O(jiān)管對(duì)象的行為，加之金融創(chuàng)新層出不窮，不僅增加了整個(gè)金融系統(tǒng)的復(fù)雜性，而且加大了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。由于不同業(yè)務(wù)的交叉以及金融控股公司的出現(xiàn)，監(jiān)管的難度也日益加大。因此，建立專業(yè)化的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使監(jiān)管者的工作職責(zé)更專一、工作目標(biāo)更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營，使監(jiān)管效率大為提高。
二、銀行業(yè)監(jiān)管體制運(yùn)行中可能面臨的問題與障礙
應(yīng)當(dāng)指出的是，機(jī)構(gòu)變革僅僅是金融監(jiān)管體制改革的組織保障，單純的監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)改變并不能代替深層次的改革。監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何設(shè)置充其量只能算是第二位重要的問題，監(jiān)管理念、監(jiān)管制度、監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管模式的變革才是深層次的根本性改革?！栋腿麪枀f(xié)議》關(guān)于有效銀行監(jiān)管的核心原則認(rèn)為，有效銀行監(jiān)管的必要條件是：法律賦予的獨(dú)立性，制約平衡機(jī)制，相對(duì)穩(wěn)定充足的資金來源以及相應(yīng)的吸引和留住優(yōu)秀人才的激勵(lì)機(jī)制。從銀監(jiān)會(huì)的體制框架看，我們認(rèn)為必須妥善處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系：
（一）銀監(jiān)會(huì)與中央銀行的關(guān)系問題。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是監(jiān)管信息的共享問題。央行制定和實(shí)施貨幣政策的微觀基礎(chǔ)是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為、財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)控制情況、企業(yè)與個(gè)人的信貸行為。而這些信息來自于監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查。在信息來源上，兩個(gè)機(jī)構(gòu)也許會(huì)存在一定的摩擦和障礙。因此，建立銀監(jiān)會(huì)與央行之間充分、及時(shí)的信息溝通機(jī)制至關(guān)重要。二是對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和退出市場的金融機(jī)構(gòu)的資金救助問題。由于中央銀行履行最后貸款人職責(zé)，對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和退出市場機(jī)構(gòu)提供資金支持問題，在銀監(jiān)會(huì)成立以后，牽涉到兩個(gè)部門的協(xié)調(diào)與配合。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)正確評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，及時(shí)審慎地向中央銀行提出對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。中央銀行資金支持的形式應(yīng)當(dāng)逐步向成熟市場經(jīng)濟(jì)國家靠攏，盡量減少直接發(fā)放信用貸款救助，而是通過再貼現(xiàn)形式或某一中介（如設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)救助基金、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)）來發(fā)放救助資金。否則，在救助問題上，可能出現(xiàn)央行拯救過度造成金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，或是拯救不足影響整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。因此，建立中央銀行與銀監(jiān)會(huì)之間的有關(guān)金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制已成為一個(gè)緊迫的問題。
（二）銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的業(yè)務(wù)分工與配合問題。隨著金融創(chuàng)新以及金融控股公司的出現(xiàn)，不同種類金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的日益交叉，金融業(yè)綜合經(jīng)營、混業(yè)經(jīng)營將成為一種趨勢。交叉性業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，既可能導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)，也可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位。因此，有必要對(duì)各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能明確分工，對(duì)交叉業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)配合落實(shí)監(jiān)管職責(zé)。
（三）銀監(jiān)會(huì)與地方政府的關(guān)系問題。在對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的問題上，地方政府與銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在制度上明確監(jiān)管的層次與次序。地方政府應(yīng)當(dāng)定位在大股東的位置，對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的重大問題實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督管理，銀監(jiān)會(huì)作為外部監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)以維護(hù)整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定為目標(biāo)，要防止大股東侵犯存款人和其它債權(quán)人、小股東利益的做法。否則，有可能出現(xiàn)地方政府運(yùn)用當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的資源發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，而將金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)向中央銀行轉(zhuǎn)嫁的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)與地方政府的關(guān)系也是關(guān)系到銀監(jiān)會(huì)獨(dú)立行使其監(jiān)管職責(zé)的重要問題。
（四）銀監(jiān)會(huì)的內(nèi)部制度建設(shè)問題。盡管已經(jīng)搭建機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)，但銀監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性、監(jiān)管理念、監(jiān)管文化、激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)管技術(shù)等問題都是迫切需要解決的問題。這些問題解決的如何才是決定銀監(jiān)會(huì)體制是否能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)在可以肯定的是，銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立已經(jīng)打破了原有多頭監(jiān)管的體制，原有的監(jiān)管理念、監(jiān)管文化也勢必要經(jīng)歷改革揚(yáng)棄的過程。
三、實(shí)施深層次制度變革，完善銀行業(yè)監(jiān)管體制的政策建議
（一）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的獨(dú)立性。我們?cè)诩涌旖鹑跈C(jī)構(gòu)體制改革的同時(shí)，要盡快建立可信賴的監(jiān)管機(jī)制。另一方面就是要建立一支具有較高專業(yè)水準(zhǔn)和一定規(guī)模的現(xiàn)場檢查隊(duì)伍，負(fù)責(zé)組織對(duì)各地區(qū)之間的機(jī)動(dòng)交叉檢查。其目的是避免目前監(jiān)管當(dāng)局的分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者與當(dāng)?shù)氐谋槐O(jiān)管對(duì)象之間存在千絲萬縷的聯(lián)系造成監(jiān)管的弱化。盡管理論上我們可以建立對(duì)監(jiān)管者定期的異地輪換制度，但考慮到人員流動(dòng)的高昂成本，實(shí)際工作中很難行得通。相反，可替代的制度安排是建立強(qiáng)有力的現(xiàn)場檢查隊(duì)伍，實(shí)行異地交叉檢查，這應(yīng)是體制約束下的最優(yōu)方案。
（二）分階段逐步設(shè)立銀監(jiān)會(huì)的分支機(jī)構(gòu)。在省一級(jí)建立一支業(yè)務(wù)精良、規(guī)模強(qiáng)大的監(jiān)管隊(duì)伍。待今后隨著監(jiān)管業(yè)務(wù)的發(fā)展，再根據(jù)需要逐步延伸到地市或縣一級(jí)機(jī)構(gòu)。這樣，將有效地減小機(jī)構(gòu)變更帶來的不必要的震蕩和機(jī)構(gòu)設(shè)置過多導(dǎo)致的高昂成本。
一、挪威銀行監(jiān)管概況
挪威金融監(jiān)管局是挪威的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)銀行、財(cái)務(wù)公司、保險(xiǎn)和證券交易進(jìn)行一體化的監(jiān)管。作為歐洲第一個(gè)采用一體化監(jiān)管模式的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，挪威金融監(jiān)管局的監(jiān)管模式現(xiàn)已成為組織金融市場監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)模式。
挪威金融監(jiān)管局可以說是歐洲國家一體化金融監(jiān)管的先驅(qū)。早在1983年，對(duì)證券市場的監(jiān)管就已歸并到銀行檢查署。1986年，挪威銀行檢查署與挪威保監(jiān)會(huì)合并以后，挪威金融監(jiān)管局一直負(fù)責(zé)監(jiān)管挪威的金融服務(wù)和證券市場。近期，一些新的監(jiān)管任務(wù)，如對(duì)上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)告、招投說明書以及保險(xiǎn)中介的監(jiān)管，也歸并到挪威金融監(jiān)管局進(jìn)行監(jiān)管。隨著金融服務(wù)業(yè)的擴(kuò)展，挪威金融監(jiān)管局的監(jiān)管任務(wù)在穩(wěn)步增加，同時(shí)監(jiān)管能力也逐步增強(qiáng)。目前這一機(jī)構(gòu)已成為一家權(quán)威、高效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，執(zhí)行廣泛的監(jiān)管任務(wù)。
挪威金融監(jiān)管局是一個(gè)獨(dú)立自主的機(jī)構(gòu)，根據(jù)挪威議會(huì)、政府和財(cái)政部的決定依法運(yùn)作。挪威金融監(jiān)管局監(jiān)管對(duì)象廣泛，包括銀行、財(cái)務(wù)公司、按揭貸款公司、提供電子貨幣服務(wù)的機(jī)構(gòu)、證券公司、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)中介、投資公司、證券基金管理公司、證券交易所及其它經(jīng)批準(zhǔn)的市場、清算所及證券托管所、房地產(chǎn)機(jī)構(gòu)、外部會(huì)計(jì)師、審計(jì)師，此外還監(jiān)管上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)告及證券市場合規(guī)情況。
挪威金融監(jiān)管局的任務(wù)是確保金融機(jī)構(gòu)和金融市場安全、有效地運(yùn)行，保障社會(huì)和金融消費(fèi)者的福祉，保證金融機(jī)構(gòu)和金融市場處于一個(gè)適宜的監(jiān)管環(huán)境之中。通過對(duì)企業(yè)和市場的監(jiān)管，挪威金融監(jiān)管局努力促進(jìn)金融業(yè)的穩(wěn)定和市場的良好運(yùn)行，增進(jìn)市場信心，預(yù)防金融業(yè)危機(jī)的發(fā)生，并及時(shí)處理可能發(fā)生的緊急情況和事件。
挪威金融監(jiān)管局監(jiān)管范圍廣泛，這就需要其有前瞻性地單獨(dú)或合并使用一系列監(jiān)管方式，包括：
——監(jiān)管和監(jiān)測。這是挪威金融監(jiān)管局的核心任務(wù)，它包括監(jiān)督被監(jiān)管對(duì)象遵守相關(guān)法律、法規(guī)和指引，通過非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查來實(shí)施業(yè)務(wù)監(jiān)管等，通過國際合作來監(jiān)測宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和影響金融部門的重大變化情況等。
——監(jiān)管規(guī)則設(shè)定。監(jiān)管規(guī)則設(shè)定旨在為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和金融市場提供一個(gè)適宜的監(jiān)管環(huán)境，使監(jiān)管對(duì)象之間既具有競爭性，又能保持盈利。它既包括制定監(jiān)管制度，也包括起草法律法規(guī)、參與立法委員會(huì)的立法活動(dòng)等。此外，挪威金融監(jiān)管局還參與到國際標(biāo)準(zhǔn)的制定。
——行政許可。包括依法對(duì)監(jiān)管范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)開辦進(jìn)行許可、審批。同時(shí)，對(duì)許可申請(qǐng)人提供建議，并對(duì)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行解釋。
——信息和交流。挪威金融監(jiān)管局十分重視與監(jiān)管對(duì)象、工會(huì)組織、政府部門以及媒體的良好溝通，信息和交流目的是使挪威金融監(jiān)管局的服務(wù)更加公開和透明，使享受服務(wù)的人了解相關(guān)法律以及挪威金融監(jiān)管局作為一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所扮演的角色。
挪威金融監(jiān)管局由五名正式成員和兩名候補(bǔ)成員組成的董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。董事會(huì)的正式成員和候補(bǔ)成員都由財(cái)政部任命，任期四年。日常管理工作由局長負(fù)責(zé)，局長由財(cái)政部任命。挪威金融監(jiān)管局由三個(gè)監(jiān)管部、一個(gè)行政部和各級(jí)輔助單位組成。各部根據(jù)功能和技術(shù)的不同下設(shè)處和科。跨部門的團(tuán)隊(duì)合作也日益普遍，以應(yīng)對(duì)不同監(jiān)管領(lǐng)域日益緊密的聯(lián)系。
二、挪威銀行監(jiān)管中的幾個(gè)特色
挪威在歐洲大陸國家中比較早的建立起了混業(yè)經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管的金融體制。在這樣的金融體制下，銀行業(yè)所面臨的經(jīng)營環(huán)境遠(yuǎn)比分業(yè)經(jīng)營模式下更為復(fù)雜，這也對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管提出了更高的要求。挪威金融監(jiān)管局作為歐洲最早出現(xiàn)的一體化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，自成立以來就一直把銀行業(yè)監(jiān)管作為混業(yè)監(jiān)管的重中之重。經(jīng)過20年的監(jiān)管實(shí)踐，金融監(jiān)管局已經(jīng)總結(jié)出一套既符合本國銀行業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)、又充分利用自身監(jiān)管資源的監(jiān)管模式，其中的一些頗有特色的制度安排對(duì)于提高銀行業(yè)監(jiān)管的效率起到了重要的作用。
在挪威特殊的金融經(jīng)濟(jì)體制下，金融監(jiān)管局的監(jiān)管范圍實(shí)際上已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上的金融領(lǐng)域，而成為了一個(gè)廣泛涉及財(cái)政金融事務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。特別值得一提的是，金融監(jiān)管局將外部審計(jì)和外部會(huì)計(jì)也納入了其監(jiān)管的范疇，這就為金融監(jiān)管局進(jìn)行監(jiān)管創(chuàng)新提供了得天獨(dú)厚的條件。金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)師的登記、認(rèn)證以及管理，以確保審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)師保持充分的獨(dú)立性，并按照法律、法規(guī)及公認(rèn)審計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行審計(jì)。監(jiān)管局還聯(lián)合挪威執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)師的行為，及審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量進(jìn)行檢查。其中，執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)其會(huì)員進(jìn)行檢查。金融監(jiān)管局除了審閱執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)每年遞交的監(jiān)管報(bào)告以外，還負(fù)責(zé)對(duì)其他審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)師進(jìn)行現(xiàn)場和非現(xiàn)場的檢查，其主要的監(jiān)管對(duì)象是那些涉及金融領(lǐng)域，特別是涉及銀行業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)師。對(duì)于不能達(dá)到監(jiān)管要求的審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)師，監(jiān)管局有權(quán)吊銷其營業(yè)執(zhí)照。與之相似，機(jī)構(gòu)或個(gè)人開展外部會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)同樣需要通過金融監(jiān)管局的認(rèn)證，并接受其監(jiān)督。金融監(jiān)管局同樣要通過其監(jiān)管行為來確保會(huì)計(jì)行業(yè)在公認(rèn)準(zhǔn)則下健康有序地發(fā)展。
金融監(jiān)管局要求商業(yè)銀行及其他信貸機(jī)構(gòu)必須將待實(shí)施的信貸規(guī)則事先上報(bào)金融監(jiān)管局，而金融監(jiān)管局將判斷該信貸規(guī)則是否符合各種相關(guān)制度的要求，并決定該規(guī)則能否實(shí)施。這種制度安排實(shí)現(xiàn)了信貸風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管關(guān)口的前移，使監(jiān)管者可以提前了解商業(yè)銀行的信貸制度安排，并控制信貸規(guī)則的準(zhǔn)入，統(tǒng)一規(guī)范信貸市場秩序，同時(shí)，避免了對(duì)不符合監(jiān)管要求的信貸規(guī)則進(jìn)行事后的消極、被動(dòng)修改的情況，有效降低了商業(yè)銀行的運(yùn)營成本和監(jiān)管部門的監(jiān)管成本。
近年來，由于金融監(jiān)管局成功地實(shí)施了信貸規(guī)則準(zhǔn)入制度，挪威的信貸市場取得了穩(wěn)健的成長，信貸規(guī)模明顯增長，而信貸損失則呈穩(wěn)步下降趨勢，銀行利潤也實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)的增長。
作為與監(jiān)管對(duì)象之間信息交換機(jī)制的另外一個(gè)重要組成部分，金融監(jiān)管局一直保持著在現(xiàn)場檢查后與被檢查銀行董事會(huì)見面的慣例。這實(shí)際上是建立了將監(jiān)管信息向銀行管理層進(jìn)行“正反饋”的渠道，并為外部銀行監(jiān)管和銀行內(nèi)部控制的有機(jī)協(xié)調(diào)創(chuàng)造了條件。現(xiàn)代銀行監(jiān)管理論強(qiáng)調(diào)銀行內(nèi)部控制的作用。1997年巴塞爾委員會(huì)的《有效銀行監(jiān)管核心原則》就提出了具有普遍指導(dǎo)意義的內(nèi)部控制原則。從中不難看出，在現(xiàn)代銀行監(jiān)管理念中，實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)管與內(nèi)部控制密切配合是提高監(jiān)管效率的必要途徑?；谶@種考慮，金融監(jiān)管局強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)場檢查后與銀行董事會(huì)及時(shí)見面，將發(fā)現(xiàn)的問題及相應(yīng)的處理結(jié)果予以通報(bào)。這保證了銀行董事會(huì)和管理層可以更好地了解基層的真實(shí)情況，并迅速制定整改措施，在第一時(shí)間解決銀行內(nèi)部由于信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的“委托——”沖突問題，保證類似問題在該銀行范圍內(nèi)不再發(fā)生，從而有效規(guī)避銀行風(fēng)險(xiǎn)。
金融監(jiān)管局規(guī)定商業(yè)銀行在披露重要信息以前必須先將信息呈送金融監(jiān)管局，
經(jīng)批準(zhǔn)后方可對(duì)外公布。這就是信息披露前置制度，它是針對(duì)商業(yè)銀行在信息披露過程中可能引發(fā)的負(fù)外部性而制定的一種預(yù)警機(jī)制。金融監(jiān)管局認(rèn)為在商業(yè)銀行披露重要信息以前應(yīng)首先與金融監(jiān)管局進(jìn)行溝通，使金融監(jiān)管局有充分的反應(yīng)時(shí)間針對(duì)可能產(chǎn)生的某些重大消極影響來制定處理方案。這樣可以避免金融市場上的債權(quán)人和投資者在短時(shí)間內(nèi)對(duì)一些銀行個(gè)體性或暫時(shí)性的問題產(chǎn)生過度反應(yīng)，引發(fā)銀行體系的系統(tǒng)性危機(jī)。多年來，金融監(jiān)管局通過信息披露前置制度，及時(shí)、準(zhǔn)確的掌握了銀行業(yè)運(yùn)行中的各種風(fēng)險(xiǎn)狀況，為進(jìn)行科學(xué)決策奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在金融監(jiān)管局的監(jiān)管和指導(dǎo)下，挪威銀行業(yè)在混業(yè)經(jīng)營的復(fù)雜環(huán)境下，依然成功克服了自身的脆弱性，抑制了金融市場的過度波動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了銀行業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。
金融監(jiān)管局建立了一套風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度，該制度主要適用于銀行的高管層，主要目標(biāo)是督促管理層采取措施對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避。在執(zhí)行中，該制度以列席商業(yè)銀行董事會(huì)、約見銀行董事會(huì)成員為主要執(zhí)行手段。當(dāng)銀行管理人員在執(zhí)行、交易、交割等重要經(jīng)營過程中，因?yàn)楣芾砘驔Q策失誤而給銀行造成損失，或當(dāng)金融監(jiān)管局發(fā)現(xiàn)高管人員沒有盡到規(guī)避操作風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)時(shí)，金融監(jiān)管局有權(quán)約見銀行董事會(huì)成員，要求董事會(huì)對(duì)高管人員的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任進(jìn)行追究、處罰，嚴(yán)重的可以要求高管人員引咎辭職。金融監(jiān)管局建立的針對(duì)銀行高管層的問責(zé)機(jī)制，在問責(zé)中重視發(fā)揮董事會(huì)的作用，并通過引咎辭職等制度來強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制的作用。通過這一機(jī)制，金融監(jiān)管局可以督促董事會(huì)和高管層在強(qiáng)化銀行內(nèi)部控制的過程中發(fā)揮更加積極的作用。
三、對(duì)我國銀行業(yè)的幾點(diǎn)啟示
（一）建立銀行信貸規(guī)則統(tǒng)一審查制度
挪威金融監(jiān)管局針對(duì)信貸規(guī)則準(zhǔn)入所進(jìn)行的監(jiān)管，在維護(hù)信貸市場良性發(fā)展方面起到了非常積極的作用。這種制度的優(yōu)點(diǎn)在于：一是保證了各商業(yè)銀行所制定的信貸規(guī)則都能夠符合監(jiān)管部門的監(jiān)管思想，從而統(tǒng)一信貸市場規(guī)則，避免各信貸機(jī)構(gòu)各自為政，造成信貸市場無序競爭。二是避免了由于商業(yè)銀行對(duì)潛在的信用風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不清而造成信貸規(guī)則具有盲目性。三是避免了對(duì)不符合監(jiān)管要求的信貸規(guī)則進(jìn)行事后的消極、被動(dòng)修改，有效降低了商業(yè)銀行的運(yùn)營成本和監(jiān)管部門的監(jiān)管成本。
與之相比，我國信貸市場上各銀行機(jī)構(gòu)在制定信貸規(guī)則時(shí)擁有比較多的自，各銀行各自為政，信貸規(guī)則五花八門，信貸市場缺乏一個(gè)明確、統(tǒng)一的運(yùn)行規(guī)則，難以有效貫徹國家宏觀調(diào)控和監(jiān)管部門的監(jiān)管政策。同時(shí)，商業(yè)銀行在設(shè)計(jì)信貸規(guī)則過程中難以克服盲目性，監(jiān)管部門也難以有效遏制商業(yè)銀行在設(shè)計(jì)信貸規(guī)則時(shí)打政策球的行為，一定程度上可能助長商業(yè)銀行的機(jī)會(huì)主義傾向，造成信貸市場上的無序競爭。我們可以借鑒挪威金融監(jiān)管局采取的信貸規(guī)則準(zhǔn)入制度，要求商業(yè)銀行在制定信貸規(guī)則以前，先將草案報(bào)送銀監(jiān)會(huì)，銀監(jiān)會(huì)按照《信貸管理?xiàng)l例》以及相關(guān)的監(jiān)管制度的指導(dǎo)精神，對(duì)信貸規(guī)則進(jìn)行審查和核準(zhǔn)，保持信貸政策的統(tǒng)一。如當(dāng)前在貫徹科學(xué)發(fā)展觀和國家宏觀調(diào)控政策中，就可以統(tǒng)一要求銀行制定控制高污染、高能耗行業(yè)以及過剩行業(yè)的信貸政策，貫徹國家實(shí)施的節(jié)能減排等經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。
（二）建立中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)禁入制度
挪威金融監(jiān)管局將銀行業(yè)監(jiān)管和審計(jì)、會(huì)計(jì)活動(dòng)監(jiān)管有機(jī)地結(jié)合在一起，獲得監(jiān)管活動(dòng)中的范圍經(jīng)濟(jì)。這樣的監(jiān)管體制不但保證這些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在對(duì)銀行財(cái)務(wù)信息進(jìn)行審核時(shí)更好地保持客觀、獨(dú)立和公正，而且也使監(jiān)管局可以更方便地獲得銀行的各種信息，并可以提高這些信息的真實(shí)性，降低信息的收集成本，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)部成本的“外部化”。這一成功經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和借鑒。在我國目前尚不具有金融財(cái)政一體化監(jiān)管平臺(tái)的條件下，可以通過嘗試建立“中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)禁入制度”來對(duì)一體化監(jiān)管框架進(jìn)行局部的模擬。即：銀監(jiān)會(huì)要求商業(yè)銀行在聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)時(shí)必須得到銀監(jiān)會(huì)的認(rèn)可，如果一家中介機(jī)構(gòu)與銀行合謀弄虛作假，造成信息失真，銀行監(jiān)管部門可以禁止該中介機(jī)構(gòu)今后再次進(jìn)入與銀行業(yè)務(wù)審計(jì)有關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。通過這種制度安排來解決中介機(jī)構(gòu)存在的潛在的“委托——”問題，拓展銀行監(jiān)管邊界，使銀監(jiān)會(huì)可以把中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管與銀行監(jiān)管有機(jī)的結(jié)合起來，提高銀行監(jiān)管效率。
（三）建立銀行信息披露事前報(bào)告制度
新巴塞爾協(xié)議將市場紀(jì)律作為銀行監(jiān)管的三大支柱之一，而市場紀(jì)律的核心問題就在于信息披露。新協(xié)議認(rèn)為市場是一股強(qiáng)大的推動(dòng)銀行合理、有效配置資源并全面控制經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的外在力量，因此，強(qiáng)調(diào)通過信息披露來確保市場約束。然而不可否認(rèn)的是，作為高負(fù)債經(jīng)營的特殊金融機(jī)構(gòu)，商業(yè)銀行對(duì)于某些信息的公布確實(shí)可能帶來巨大的負(fù)外部性。特別是那些涉及經(jīng)營虧損、惡性突發(fā)事件或個(gè)體性危機(jī)的信息，一旦公開就可能產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)，甚至可能危及整個(gè)金融系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行和國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，因此，各國監(jiān)管當(dāng)局不得不予以高度重視。挪威的部分銀行已經(jīng)從2006年開始執(zhí)行新巴塞爾協(xié)議，但金融監(jiān)管局卻仍然堅(jiān)持信息披露前置制度。從他們的經(jīng)驗(yàn)中我們不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于銀行業(yè)的信息披露進(jìn)行特殊的控制是必要的和有益的。借鑒挪威金融監(jiān)管局的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)該引入銀行信息披露的事前報(bào)告制度，對(duì)銀行業(yè)信息披露進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂?。首先，要從制度上要求商業(yè)銀行在披露重要信息前，應(yīng)事先呈報(bào)銀監(jiān)會(huì)審閱。其次，要求商業(yè)銀行在收到其他外部監(jiān)管部門的監(jiān)管意見（如審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告）后應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)呈報(bào)銀監(jiān)會(huì)。最后，應(yīng)該給予銀監(jiān)會(huì)一定的權(quán)限，由其決定信息披露的適當(dāng)時(shí)機(jī)和方式，力爭在信息披露以前將問題化解，即使不能化解，也要為解決善后留出處置余地。當(dāng)然，這并不是摒棄市場紀(jì)律和信息披露的原則，而是希望通過一定的彈性監(jiān)管來找到更理想的方式化解各種危機(jī)。
（四）建立監(jiān)管信息的傳導(dǎo)機(jī)制
挪威金融監(jiān)管局與被監(jiān)管銀行之間長期保持著信息交流和信息共享，保證了外部監(jiān)管與內(nèi)部控制相協(xié)調(diào)。而我國在這方面起步比較晚，一個(gè)突出的表現(xiàn)就是當(dāng)前監(jiān)管者對(duì)被監(jiān)管者的信息反饋還不充分。如我國國有商業(yè)銀行的機(jī)構(gòu)鏈條較長，當(dāng)基層銀監(jiān)部門發(fā)現(xiàn)了商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)在經(jīng)營中出現(xiàn)某些問題后，缺乏一個(gè)有效的途徑將這些信息反饋給國有商業(yè)銀行的董事會(huì)和管理層，造成銀行董事會(huì)與管理層、管理層與分支機(jī)構(gòu)之間多重的信息不對(duì)稱，委托——沖突不能得到有效改善。由此引發(fā)的直接后果就是銀行監(jiān)管很多時(shí)候只能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，哪里的銀行分支機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題，就對(duì)哪里進(jìn)行局部的處理，而不能真正對(duì)銀行整體的經(jīng)營思路和內(nèi)控機(jī)制產(chǎn)生影響，因而無法徹底解決問題。我們應(yīng)該借鑒挪威金融監(jiān)管局的成功經(jīng)驗(yàn)，在銀監(jiān)會(huì)和商業(yè)銀行董事會(huì)之間建立行之有效的信息傳導(dǎo)機(jī)制，使銀監(jiān)部門現(xiàn)場檢查等監(jiān)管信息及時(shí)傳導(dǎo)到銀行的董事會(huì)，并通過董事會(huì)對(duì)銀行內(nèi)部控制、公司治理、經(jīng)濟(jì)資本管理等機(jī)制進(jìn)行修補(bǔ)和完善。借助外部監(jiān)管和內(nèi)部治理的合力，來促進(jìn)銀行機(jī)構(gòu)整體管理水平的提高。
1.1會(huì)計(jì)信息的供給與需求
第一，對(duì)于會(huì)計(jì)信息的供給主要有以下幾種方式：一是提供會(huì)計(jì)信息的形式，會(huì)計(jì)信息的提供形式有兩種，一種是表內(nèi)，一種是表外，因?yàn)樨?cái)務(wù)報(bào)表的格式是基本固定的，所以用數(shù)字來反映特點(diǎn)，就決定了信息的局限性。二是提供會(huì)計(jì)信息的方法。這種方法分為自愿形式和強(qiáng)制形式，自愿提供的會(huì)計(jì)信息一般都是對(duì)企業(yè)發(fā)展有利的，但是強(qiáng)制性提供是指政府企業(yè)必須要提供的信息。三是提供會(huì)計(jì)信息的時(shí)間。因?yàn)槲覈臅?huì)計(jì)期末同年度報(bào)告公布的時(shí)間間隔較長，這種情況是不符合會(huì)計(jì)處理的及時(shí)性原則的。第二，會(huì)計(jì)信息的需求。對(duì)于會(huì)計(jì)信息的需求，主要包括以下幾種：一是投資者。二是債權(quán)人。債權(quán)人是最關(guān)心企業(yè)償債能力的。三是政府部門。因?yàn)樗鼜哪撤N程度上說是國有企業(yè)的所有者。四是企業(yè)的管理部門。五是金融機(jī)構(gòu)。金融機(jī)構(gòu)需要及時(shí)獲取會(huì)計(jì)信息，從而分析貸款本息回收風(fēng)險(xiǎn)。六是其他相關(guān)的信息需求者。這類需求者包括與之相關(guān)的企業(yè)、顧客、社會(huì)中介以及社會(huì)公眾等。
1.2影響注冊(cè)會(huì)計(jì)師供求的因素
第一，影響需求的因素。一是企業(yè)自身的管理結(jié)構(gòu)，如果企業(yè)處于完善的企業(yè)管理結(jié)構(gòu)下，股東是有著很大的權(quán)利去選擇注冊(cè)會(huì)計(jì)師的。但是如果企業(yè)管理結(jié)構(gòu)不完善時(shí)，這時(shí)管理者就有可能會(huì)操控對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的遠(yuǎn)擇權(quán)，因此有很多時(shí)候出具的審計(jì)報(bào)告都滿足不了股東的需求，這些審計(jì)報(bào)告都是符合管理者需求的。二是事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量與信譽(yù)問題。三是審計(jì)的費(fèi)用。第二，影響供給的因素。一是事務(wù)所的成本費(fèi)用。二是事務(wù)所的生產(chǎn)投入。因?yàn)樽?cè)會(huì)計(jì)師屬于勞動(dòng)智力密集型的行業(yè)，如果投入的勞動(dòng)和智力變多的話，那么所承攬的業(yè)務(wù)也就會(huì)非常多，從而獲取巨大的收益，反之則減少。三是事務(wù)所的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)職業(yè)的一個(gè)天然屬性就是行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而事務(wù)所的執(zhí)業(yè)行為我們可以將其歸納為報(bào)酬和風(fēng)險(xiǎn)的組合形式。也就是說在保持審計(jì)質(zhì)量和檢查力度相同的情況下，事務(wù)所可以提供改變對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度來改變收益的水平。
2我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)存在的問題
2.1獨(dú)立審計(jì)制度的局限性
獨(dú)立審計(jì)是市場經(jīng)濟(jì)條件下的自由性職業(yè)，它是以客戶為中心，以市場為導(dǎo)向，按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律實(shí)行優(yōu)勝劣汰。企業(yè)的所有者聘請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)經(jīng)營者所提供的會(huì)計(jì)信息進(jìn)行相應(yīng)的審計(jì)，其實(shí)這是新建立的一種委托的關(guān)系。這種關(guān)系中的三方分別是所有者、經(jīng)營者和注冊(cè)會(huì)計(jì)師，在這種情況下，注冊(cè)會(huì)計(jì)師的主要職責(zé)就是受所有者委托來審計(jì)企業(yè)經(jīng)營管理層的業(yè)績。注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)報(bào)告是提供給股東的，但是付費(fèi)的卻不是股東。審計(jì)報(bào)告也提供給企業(yè)的經(jīng)營者，所以我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，出錢的與消費(fèi)的不是一體的，雖然是這樣，但是這兩個(gè)主體之間還是存在著較大的利益沖突。
2.2注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)問題
第一，執(zhí)業(yè)的質(zhì)量較低。目前我國有很多的事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師，他們的綜合素質(zhì)都比較低，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些惡性的競爭事件，甚至有些會(huì)計(jì)師事務(wù)所，你只要給我錢，我這邊什么樣的報(bào)告都能夠出現(xiàn)，如此循環(huán)導(dǎo)致行業(yè)執(zhí)業(yè)的質(zhì)量大打折扣。第二，社會(huì)公信力降低。現(xiàn)階段我國對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的違法違紀(jì)行為的處理也只是停留在經(jīng)濟(jì)處罰方面。對(duì)其監(jiān)督也很弱，根本就起不到震懾作用，從而導(dǎo)致大量的事務(wù)所在經(jīng)濟(jì)利益面前選擇了違法操作，這種情況的出現(xiàn)使得我國的會(huì)計(jì)師事務(wù)所逐漸面臨著信任方面的的危機(jī)。第三，人才缺乏。這里所說的人才指的是復(fù)合型的人才。現(xiàn)階段我國的注冊(cè)會(huì)計(jì)師有大學(xué)以上學(xué)歷的不到總數(shù)的30%，而且還有大批的注冊(cè)會(huì)計(jì)師是靠關(guān)系等手段才進(jìn)入到注冊(cè)會(huì)計(jì)師這一行業(yè)當(dāng)中的。從目前的注冊(cè)會(huì)計(jì)師來看，年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)比較老化。而且觀念轉(zhuǎn)變的速度也非常慢，許多注冊(cè)會(huì)計(jì)師知識(shí)結(jié)構(gòu)老舊。目前我們需要的是能夠跟上時(shí)展步伐的、可以熟練運(yùn)用計(jì)算機(jī)等科學(xué)設(shè)備的、熟悉國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則以及國際慣例的、能為顧客提供不同種類慣例咨詢業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才。第四，事務(wù)所的整體規(guī)模較小。目前我國事務(wù)所數(shù)量是比較多的，但是細(xì)分析我們會(huì)發(fā)現(xiàn)大多數(shù)的事務(wù)所規(guī)模都非常小，因?yàn)槲覈鴮?duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)沒有嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度，只要你符合公司法和注冊(cè)會(huì)計(jì)師法的相關(guān)規(guī)定，你就可以開創(chuàng)事務(wù)所，這也是我國事務(wù)所如此眾多的原因之一。
3我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀
3.1注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容
第一，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的管理。這一管理主要包括注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的設(shè)立，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)日常自律的管理以及對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)相關(guān)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)管理等。第二，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的管理。這一管理主要包括事務(wù)所的設(shè)立審批，對(duì)事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的檢查以及對(duì)違法的事務(wù)所進(jìn)行相關(guān)處罰等。第三，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的管理。這一管理主要包括對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的考試和注冊(cè)，加入注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師的后續(xù)教育以及管理等。
3.2注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)管權(quán)的分配
第一，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)。它主要的作用是服務(wù)、監(jiān)督、管理。審批、管理和服務(wù)、組織考試資格認(rèn)證、監(jiān)督注冊(cè)會(huì)計(jì)師會(huì)員的執(zhí)業(yè)質(zhì)量、注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職業(yè)道德，維護(hù)社會(huì)的公眾利益和注冊(cè)會(huì)計(jì)師會(huì)員的合法權(quán)益，從而促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展。第二，財(cái)政部門。財(cái)政部門是依法對(duì)社會(huì)審計(jì)行業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)管理和監(jiān)督的部門。其主要的職責(zé)是認(rèn)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師的執(zhí)業(yè)資格，制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，處罰違規(guī)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師和事務(wù)所。第三，審計(jì)部門。它是依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行管理和監(jiān)督。第四，證監(jiān)會(huì)。它主要是針對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)行的證券、期貨等相關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)行許可證的管理。
4我國注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管存在的問題
