時間：2022-01-31 15:42:42
序論：在您撰寫教育行政論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
（一）教育法制體系不健全
學校是保障公民享受教育、學習知識的場所，所以學校的教育水平和管理水平與公民的受教育權可謂息息相關。目前，我國在校學生人數(shù)約4億人，可謂人口龐大、結構復雜，但是至今沒有一部完整的“學校教育管理法”對學校管理這個龐大人群提供法律依據(jù)和操作方法，這也導致學校的教育權利不明、職責不清。現(xiàn)行教育行政法規(guī)對于教育資金投入、教育經(jīng)費保障等規(guī)定過于原則性，缺乏可操作性，這也導致學校教育難以進一步創(chuàng)新和發(fā)展。
（二）教育法制運行機制不完善
推動教育法制化建設，必須要加強對教育立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等方面的制度性規(guī)范。目前，我國教育行政法規(guī)運行機制不完善，在教育、立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等方面存在諸多不足之處。例如，就教育立法層面而言，教育行政法規(guī)上位法與下位法銜接不順暢，部門之間的立法存在沖突的現(xiàn)象；同時，由于缺乏完備的監(jiān)督體系，執(zhí)法不嚴、司法不公的問題依然存在。
二、完善我國教育行政法規(guī)體系的構想
（一）樹立正確的教育法制理念
思想是行動的先導，引領行動前進的方向?？茖W、完善的教育法律體系是教育可持續(xù)發(fā)展的前提和保證，只有先“治法”，實現(xiàn)教育法制的現(xiàn)代化，才可能實現(xiàn)教育現(xiàn)代化。各級教育主管部門和學校要樹立正確的教育法制理念，轉變教育管理觀念。各級教育主管部門和學校必須堅持依法治教、依法辦學，處理好教育政策與教育行政法規(guī)之間的關系，形成一股合力，推動我國教育事業(yè)的進一步發(fā)展。
（二）健全教育法制體系
隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，現(xiàn)行教育行政法規(guī)已經(jīng)難以適應公民教育需求。因此，加強教育行政法規(guī)立法工作，提高教育行政法規(guī)立法質量，對于保障教育現(xiàn)代化建設具有十分重要的意義。筆者認為需要從以下幾個方面完善教育法制體系：一是制定“學校教育管理法”，通過制定一整套科學合理的法律法規(guī)對學校教育管理予以規(guī)范。二是制定“教育投入法”，國家通過“教育投入法”明確財政撥款的落實方式和投入比例，并且對教育財政撥款的籌集方式予以明確。三是制定“教育財政法”，國家通過制定“教育財政法”明確教育經(jīng)費的使用和監(jiān)督，落實教育行政法規(guī)的基本原則。
（三）完善教育法制運行機制
完善教育法制運行機制要著眼于完善立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等四個方面，通過完善教育法制運行機制的組成，提高教育法制運行機制的科學性與合理性。筆者認為可以從以下幾個方面著手：一是建立科學合理的立法機制。通過提高立法人員的法律素質、廣泛吸取社會各界的意見、制定民主的立法程序，構建一個完備的立法機制。二是堅持司法公正。對于教育違法行為，司法機關要堅持公平公正，做到以事實為依據(jù)，以法律為準繩。三是堅持執(zhí)法必嚴。針對教育違法犯罪行為，執(zhí)法機關要堅決予以查處，做到不姑息、不放縱。四是完善教育法制監(jiān)督機制。教育監(jiān)督部門對于在立法、司法、執(zhí)法中出現(xiàn)的違規(guī)行為，要及時指出并予以糾正。
三、結語
為了給行政許可檔案的規(guī)范化管理提供良好的管理環(huán)境，我局設有條件好的檔案專用庫房、閱覽室、檔案工作人員辦公室，符合“三分開”的管理要求。購置了符合規(guī)范的檔案裝備和設施，以及能夠適應現(xiàn)代化管理工作需要的計算機、復印機、掃描儀、攝像機、刻錄機等專用設備，為該類檔案的管理、利用提供了堅實的物質基礎。在行政許可檔案的日常管理工作中，局檔案人員能自覺從思想上、行動上確保把檔案安全放在首位，定期進行安全檢查，把安全工作重點從事后處理轉到事前防范上來。
二、加強業(yè)務建設
局行政許可科建立健全了檔案人員崗位責任制、檔案管理移交等制度，該科檔案員注重從教育行政許可檔案的收集、整理、歸檔、移交等基礎工作抓起，嚴格按照有關文件精神和規(guī)范操作，以“零失誤”為目標，堅持不懈地加強業(yè)務建設。首先，根據(jù)市行政審批中心和市法制辦有關規(guī)定，局行政許可科檔案員在平時就積極做好收集工作，確保教育行政許可檔案的齊全完整、登記序號連續(xù)。具體的歸檔范圍為：
（1）教育局在履行行政許可職責過程中產(chǎn)生形成并處理完畢的，具有保存查考價值的各類文件材料和申請者遞交的申請材料、圖表、照片等材料原件。
（2）教育局出具的受理（或不予受理）行政許可申請的書面憑證、窗口承諾件通知書、準予行政許可決定書、行政許可文書送達回證、行政處罰決定書、撤銷行政許可決定書等辦理文書原件。
（3）教育局頒發(fā)的許可證復印件和存根原件。
（4）其他具有利用和保存價值的文件資料。
其次，根據(jù)《浙江省教育廳關于印發(fā)浙江省教育行政部門實施行政許可工作規(guī)則（試行）及相關文書的通知》規(guī)定：“實行行政許可檔案管理制度。經(jīng)辦人員應當在作出許可決定后五日內(nèi)將行政許可的全部材料按一事一檔原則裝訂歸檔?！本中姓S可科檔案員在綜合檔案室檔案員的指導下，在平時就及時將辦理完畢的教育行政許可檔案按一事一檔的原則進行整理并裝訂歸檔。一個審查決定（包括申請審批的全套文件材料）組成一個檔案卷盒，文件多的可組成多個檔案卷盒。行政許可檔案卷內(nèi)文件以“件”為單位編制卷內(nèi)文件目錄并編件號和頁號（已裝訂成冊的可不編號）。一份完整的審查決定（審核意見）視為一件，一個檢查評估報告為一件，一份考試或考核材料為一件，一份許可證為一件，一項設計為一件，一張圖紙、照片各為一件。行政許可檔案卷內(nèi)文件排列順序為：行政許可決定（批復與結論性文件）在前，各種許可證在前，申請材料在后；文字性申請材料在前，申請人所填的表格、圖紙、照片（含文字說明）在后。行政許可檔案整理完畢，應以每個具體行政許可事項為立檔單位裝入檔案盒保存，檔案盒規(guī)格采用國家檔案局標準卷盒，統(tǒng)一由局綜合檔案室發(fā)放。再次，根據(jù)有關規(guī)定，局行政許可科檔案員于每年年底前將全部已整理完畢的行政許可檔案移交局綜合檔案室，并造具移交清冊一式兩份，一份存檔，一份自留備查。局綜合檔案室在接收檔案時嚴格把關，認真審查，對不完善的待完善后再移交。綜合檔案室在接收行政許可檔案后再進行分類、保管、統(tǒng)計和提供利用，同時，將所有的教育行政許可檔案掃描后保存為電子檔案，再刻錄成光盤備份保存。局行政許可科以外人員需查閱教育行政許可檔案的，應經(jīng)局領導同意后，辦理查閱登記手續(xù)。由于行政許可電子檔案查閱快速、方便，能極大地提高利用效率。
三、結語
有權力就要有救濟，教育行政復議制度應當成為我國教育法律糾紛救濟體系中的重要內(nèi)容之一。我國教育部《普通高等學校學生管理規(guī)定》第63條規(guī)定：“學生對復查決定有異議的，在接到學校復查決定書之日起15個工作日內(nèi)，可以向學校所在地省級教育行政部門提出書面申訴。省級教育行政部門在接到學生書面申訴之日起30個工作日內(nèi)，應當對申訴人的問題給予處理并答復?！边@就是二次申訴制度，學生有權對省級教育行政部門的申訴處理意見申請行政復議。可見，現(xiàn)行校生糾紛中行政復議制度立法模糊，難以充分保護高等學校學生的合法權益，因而，進一步完善教育行政復議制度具有重要的現(xiàn)實意義。
1.行政復議是師生權利救濟不可替代的手段高等學校內(nèi)發(fā)生學校管理權與學生權利之間的沖突是不可避免的，教育主管部門不應回避這種沖突，而應該采取有效措施及時解決這種沖突，以保障高等學校正常的教學秩序。目前由于二次申訴制度的法律性質不明確，導致大量的學生權利糾紛在經(jīng)過二次申訴后仍然得不到有效解決，最終迫使學生不得不走上無限申訴的道路。這種無限申訴即使最終達到了權利恢復的目的，也因為其救濟代價太高甚至這種代價超過因權利損害所受到的損失而完全失去救濟的意義。申訴制度本身并非一種規(guī)范的糾紛解決模式。在這一制度模式下，由于對申訴處理機關的權力和責任界定不明確，因此申訴處理機關往往采取實用主義的做法，在處理結果上往往選擇對其有利的結果。例如在一級申訴中高等學校維持其處分決定的概率要大，而在二次申訴中教育主管部門即使認為高校的處分有失公正，也往往并不做出直接的決定，而是責成高校重新做出決定。這種實用主義的做法根本無法體現(xiàn)處理結果的公正性，自然也就無法達到解決沖突和糾紛的目的[3]。
2.教育行政復議制度是高等學校學術自由權的重要保障高等學校的自治權包括管理自與學術自由權兩個方面，其中管理自是學術自由權的基礎和保障，沒有管理自，高等學校的學術自由權是無法實現(xiàn)的。從這一角度看，行政復議制度對管理自提供保障也就間接地為學術自由權提供了保護。學術自由權，就是國家依法承認和保護公民進行科學研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動，任何人包括國家機關和社會組織都不得侵犯公民在法律授權的范圍內(nèi)進行科學研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動的權利[4]。學術自由權可劃分為學術研究自由權與學術評定自由權兩個方面。學術研究自由權是一種絕對的自由權，學術研究自由權是人類知識發(fā)展與創(chuàng)新的一條必需的途徑，各種學術觀點的自由表達是學術發(fā)展和進步的必要前提，學術研究中產(chǎn)生的問題只能通過學術研究的不斷深化來逐步加以解決，因此，學術研究自由權是絕對排除外在干預的。學術評定自由權，是一種相對的自由權，對其評定對象而言相當于一種權力，這種權力在行使的過程中就有濫用的可能性，因此就需要對這種權力施以某種方式的控制。為了尊重和保障這種自由權，對這種權力的控制就只能作用于其程序而非對其實體進行干預，例如對學術評定的標準、學術評定的裁量及學術評定的結果應當尊重高等學校的自，但對學術評定的法定人數(shù)、學術評定的表決方式等程序性問題是可以進行必要約束的，這也是正當法律程序的必然要求。
3.完善教育行政復議制度是高等學校行政法律地位定位的必然要求高等學校所承擔的教學管理及授權頒發(fā)學位證書等行為從性質上看應為行政行為，因此高等學校也應具有行政主體的性質。任何一種權力都存在濫用的可能，加強對權力的監(jiān)督十分必要。相對于外部監(jiān)督而言，內(nèi)部監(jiān)督雖然存在監(jiān)督力度和效果方面的缺陷，但這種監(jiān)督也具有內(nèi)部及時糾錯、提高效率和保障權力運行的穩(wěn)定性等方面的獨特功能。關于行政復議的功能，學界一般認為其功能主要表現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督、權利救濟與解決糾紛三個方面，且內(nèi)部監(jiān)督和權利救濟最終的目的是為了解決糾紛。站在行政相對人的角度來看，內(nèi)部監(jiān)督對其權利救濟也是具有獨特的價值的，這種內(nèi)部救濟具有效率更高、成本更低的特點。完善行政復議制度可以避免二次申訴流于形式，避免出現(xiàn)無限申訴的現(xiàn)象。完善行政復議制度可以有效發(fā)揮教育主管部門對高等學校的內(nèi)部監(jiān)督功能。教育主管部門和高等學校共同構成一個完整的教育系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)內(nèi)，教育主管部門負有對高等學校進行必要的監(jiān)管的職能，及時處理發(fā)生在高等學校校園內(nèi)的糾紛也是教育主管部門履行監(jiān)管職能的一個重要方面。另外，落實教育行政復議制度有利于實現(xiàn)復議制度與行政訴訟制度的有效銜接。根據(jù)行政復議法的規(guī)定，行政復議實行一級復議制度，申訴人對復議結果不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，這種制度安排既保障了行政復議制度功能的實現(xiàn)，又能有效防止無限申訴情況的出現(xiàn)，對學生救濟權利的實現(xiàn)具有重要意義。
二、教育行政復議制度的完善
1.二次申訴轉換為行政復議制度行政復議法是我國有關行政復議制度的基本法，其他單行法律在引入行政復議制度時，并不需要對行政復議的程序性問題做出重復規(guī)定，而只需在單行法律中明確相關爭議的當事人可以依法提起行政復議即可。行政復議屬行政司法的范疇，是行政權吸收和運用某種司法權的體現(xiàn)，而司法權須遵循中立的原則，因此不宜由部門規(guī)章對其作出規(guī)定，因為部門規(guī)章往往不能完全排除行業(yè)利益的影響，寄希望于部門規(guī)章對其作出規(guī)定往往是不現(xiàn)實的，現(xiàn)行的《普通高等學校學生管理規(guī)定》明確排除行政復議制度的適用即是明證。上述我國行政復議法第六條第九項法律條文所設想的糾紛發(fā)生的類型與實踐背離，因而該條文在實踐中失去權利救濟的功能。依據(jù)該條文規(guī)定，當事人只有在向教育主管部門提出保護其受教育權的申請，而教育主管部門不履行其法定職責的前提下，才可向行政機關提起行政復議。當學校未對學生做出處分決定時，學生權利損害尚未發(fā)生；而當學校已經(jīng)做出處分決定時，權利損害已經(jīng)成為事實，參照人身權利和財產(chǎn)權利保護的規(guī)定，學生應當何時申請權利保護呢？如果事后提出，則決定已經(jīng)做出，權利損害已經(jīng)發(fā)生，教育主管部門是不可能對其實施“保護”的；如果事前提出，則要求學生在“感覺到”學校即將對其做出處分決定而處分決定尚未實際做出的情況下即向教育主管部門申請保護，學生可以借教育主管部門之手來干涉高等學校對學生管理權的行使，這種申請不具有正當性；即使提出申請，教育主管部門拒絕這種缺乏正當性的保護申請，并不屬于“不履行法定職責”的范圍。需要對《教育法》和《高等教育法》做出修改，明確規(guī)定對于高等學校教育法律糾紛，教師和學生可以向教育主管部門依法提起行政復議。學生申訴適用于校內(nèi)而復議發(fā)生于校外，但其目的都是為了解決受教育權爭議?？紤]到這兩種救濟方式各有利弊，應當明確教育行政復議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機制，將不服行政處分納入行政復議范疇，使其真正成為高校學生維護自身權益的一條重要的法律救濟途徑[5]。做出這種規(guī)定不與高等學校的管理自發(fā)生沖突，原因即在于教育主管部門是教育系統(tǒng)內(nèi)的管理機構，由該機構直接做出復議決定仍屬廣義的大學自治權的行使范疇，因此并未危及大學自治權本身。
2.行政復議的范圍首先，學術自由權本身可劃分為學術研究自由權與學術評定自由權兩個方面。其中學術研究自由權應當強調法律保留；學術評定自由權的行政復議范圍應當限于程序問題。具體來說，在高校管理中，有些行為是通過合議機關實施的，如教師職務的評定行為，主要是由獨立設置的教師職務評審委員會組織專家經(jīng)過嚴格的合議程序實施的。對于評審意見，在這種情況下，行政復議的重點應當放在審查專家結論有無充足的事實證據(jù)支持、是否違反常理及顯屬不當?shù)确矫?。在審查高校管理中校方做出的處理決定時，雖然基于高校自治的考慮，但是，在程序審查上，行政復議應當享有完整的權力，依照法律、法規(guī)，乃至公立高校自行制定的規(guī)則，對校方做出的決定進行嚴格的程序審查?，F(xiàn)代行政程序的設計，為實體上處于不利地位的被管理者提供了維護自身權益的有力武器。引入行政復議制度，可以爭取將學術自由權中的學術評定自由權的程序性沖突和糾紛解決在教育系統(tǒng)內(nèi)部，以避免這種沖突和糾紛的外部化而對高等學校的學術自由權帶來實質性的損害。其次，對《行政復議法》進行相應修改，將學生處分糾紛納入行政復議受理范圍。處分涉及學生特定的身份及特定條件下的受教育權，即學生身份處分權，如開除學籍、拒絕頒發(fā)相應學業(yè)證書以及其他一些嚴重影響學生重大利益的行為時，學校是以法律法規(guī)授權的組織的名義實施的行政行為，該行為可以提起行政復議。如果處分不涉及學生特定身份權等“重要”權利，即一般處分，未改變其身份或損害其基本權利，僅為了維持學校內(nèi)部正常管理秩序而通過的紀律處分，如警告、嚴重警告、記過、留校察看處分等，則不宜通過行政復議途徑解決，而應當適用申訴制度。
地市職業(yè)教育行政管理是地市政府及其教育行政部門按照國家對職業(yè)教育方針、政策和相關規(guī)定，對地方職業(yè)教育事業(yè)的領導和管理。從目前的情況來看，國家十分重視職業(yè)教育改革，出臺了多項政策，召開多個工作推動會議，但是地市政府在政策執(zhí)行中卻存在政策表面化的偏差。那么這種“中央熱、地方冷”的現(xiàn)象表現(xiàn)如何?地市政府究竟在職業(yè)教育管理上應發(fā)揮什么樣的作用和如何發(fā)揮?就這些問題，筆者對在國家教育行政學院進行研修的地市教育局長和督學進行問卷調研和深度訪談，發(fā)放問卷160份，回收問卷142份，有效回收率為89%。從被調查者來自的地區(qū)來看，東部地區(qū)占27%，中部地區(qū)占32%，西部地區(qū)占41%，說明樣本所在地區(qū)分布比較均勻。
(一)地市政府表面重視職教，實際重視普教。職業(yè)教育為地方經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型升級提供技術保障和人力支持的經(jīng)濟功能已被地方政府認同，職業(yè)教育也被列入政府社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中。調研顯示，96%的地市將發(fā)展職業(yè)教育納入經(jīng)濟社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中;81%的地市每1－2年召開一次職業(yè)教育工作會議。這一數(shù)據(jù)足以說明地市政府對職業(yè)教育的重視，但是“說起來重要，辦起來不要”的現(xiàn)象依然存在。在投入方面，由于職業(yè)學校注重學生動手能力培訓，必須配備實訓設備和耗材，學生培養(yǎng)成本高于普高，發(fā)達國家對職業(yè)教育的投入通常是普通教育的2．5倍。但是調研中發(fā)現(xiàn)，與普高相比，被調查地區(qū)中職學校經(jīng)費投入高于普高的占26%，與普高一樣的占28%，低于普高的占46%。筆者曾帶隊去東部某省的一個地市級考察，與所料一致的是，該市重點中專與重點中學在校園面積、基礎設施、校長和教師配備上都有很大距離。
(二)地市職業(yè)教育管理格局以分別管理與歸口管理為主，政策落實與質量監(jiān)督不到位。長期以來，我國職業(yè)教育由教育部門、人保部以及部分行業(yè)、企業(yè)管理。調研顯示:46%的地市由教育部門和人保部門分別管理，44%的地市統(tǒng)一歸口教育行政部門管理，10%由政府層面統(tǒng)籌管理。也就是說，分別管理和歸口管理形成了當前地市職業(yè)教育管理格局。在地市政府在職業(yè)教育管理方面存在的問題中，大家認為最大的問題是“政策落實不力”和“缺乏職業(yè)教育督導”，都占36%，其次是“多頭管理、政出多門”，占26%，再次是“上級領導不重視發(fā)展職業(yè)教育”，占10%。在政策落實上，部分地區(qū)用于職業(yè)教育的30%的教育費附加政策不能落實。為應付上級督導檢查，地市財政部門將這筆經(jīng)費暫時劃撥到教育局財政上，檢查結束后馬上劃走。局長們戲稱，這是“財政局長與教育局長玩的一個數(shù)字游戲”。生均撥款政策執(zhí)行更是困難，1996年頒布的《職業(yè)教育法》第四章第二十七條明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當制定本地區(qū)職業(yè)學校學生人數(shù)平均經(jīng)費標準;國務院有關部門應當會同國務院財政部制定本部門職業(yè)學校學生人數(shù)平均經(jīng)費標準足額撥付職業(yè)教育經(jīng)費?！钡堑侥壳盀橹梗瑑H有10個省(區(qū)、市)出臺了職業(yè)院校生均撥款標準。在職業(yè)教育督導上，2012年，教育部專門頒布了《職業(yè)教育督導條例》，由于現(xiàn)代教育督導工作歷史不長，職業(yè)教育督導工作更是新生督導項目，很多督學、督導辦主任并沒有從事過職業(yè)教育的經(jīng)歷，專門設置職業(yè)教育督導機構和將職業(yè)教育列入當前督導計劃中的更是少之又少。在教育體制綜合改革試點項目中，56個職教試點項目中僅將內(nèi)蒙列為職業(yè)教育督導試點，占試點項目的1．8%。
(三)地市政府統(tǒng)籌力度不均，招生問題制約職業(yè)教育發(fā)展。統(tǒng)籌協(xié)調有利于提高資源利用效率，是地市政府優(yōu)化職教資源、提升辦學水平、促進城鄉(xiāng)、校企協(xié)同發(fā)展的有效措施。地市政府在統(tǒng)籌職業(yè)教育方面力度最大的是統(tǒng)籌學校布局，為82%;其次是經(jīng)費投入，為70%;第三是專業(yè)設置，為63%;第四是招生和就業(yè)，為58%;統(tǒng)籌力度最弱的是師資，為38%。校企合作是職業(yè)學校發(fā)展生命線，政府在校企合作中發(fā)揮統(tǒng)籌主導作用。調查顯示，統(tǒng)籌協(xié)調是地市政府在校企合作方面主要職責，占66%;13%的地市政府通過政策制定促進校企合作;10%的地市政府直接指導職業(yè)學校的校企合作;11%地市政府沒有參與校企合作。由此可見，地市政府將統(tǒng)籌力度主要放在學校布局和經(jīng)費上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年來，“招生難”成為制約職業(yè)教育發(fā)展的首要問題。出現(xiàn)“招生難”的一個主要原因是，政府統(tǒng)籌職能沒有很好發(fā)揮，缺乏全局性規(guī)劃，職業(yè)學校缺乏統(tǒng)籌設計，專業(yè)重復，造成競爭生源。一些位于地市級的省屬職業(yè)學校，由于“地方保護”政策，很難招到地方生源;為了競爭生源，各個學校不得不給學校和老師回扣，購買生源，提高辦學成本，無力改善辦學條件、促進校企合作和提高師資隊伍水平，形成了惡性循環(huán)。
(四)地市政府主導力度大，學校自不足。政府主導下的職業(yè)教育管理體制有利于職業(yè)教育快速和協(xié)調發(fā)展。但是如果政府包攬?zhí)?，缺少市場機制調節(jié)，學校自主性就得不到發(fā)揮。調查顯示，公辦職業(yè)學校辦學經(jīng)費中92%來自政府預算內(nèi)財政撥款，7%來自學生學費，1%由學校自籌?！堵殬I(yè)教育法》規(guī)定了建立多渠道籌集職業(yè)教育經(jīng)費的經(jīng)費籌措機制，但是，目前公辦職業(yè)學校經(jīng)費以政府投入為主，學校缺乏尋求其他渠道籌資的積極性，多渠道投資機制難以建立。在政府對職業(yè)學校的專項撥款方面，用于房屋基建的撥款最多，占74%;其次是用于學校的實訓儀器設備的撥款，占72%;再次是重點建設專業(yè)的專項撥款，占69%;最后是對薄弱學校的補助，占66%。由此可見，政府在專項經(jīng)費預算方面，基礎設施和設備等硬件投入較多。有些局長提出，由于上級主管部門在專項經(jīng)費預算死板，學校用于校舍加固維修費用和實訓設備購置的經(jīng)費用不完，而學校卻沒有專項經(jīng)費用于兼職教師的聘用和特色專業(yè)建設等軟件建設。在教師招聘方面，學校也沒有自，地方人事部門按照公務員招錄標準和方式招聘教師，達不到中職學校對“雙師型”教師的需求。有些地市中職學校校長和副校長都由市委組織部統(tǒng)籌，甚至學校中層干部聘任也必須經(jīng)市教育局備案。政府在投入和人事管理方面的過分主導，束縛職業(yè)學校手腳，不利于學校發(fā)展。此外，地市政府或有關部門還為職業(yè)學校畢業(yè)生提供信息服務，最多的是就業(yè)服務，占88%;創(chuàng)業(yè)、培訓等其他服務項目占12%。
二、地市政府統(tǒng)籌主導職業(yè)教育的思考與建議
地市級政府負擔著地方職業(yè)教育改革發(fā)展，在促進地方職業(yè)教育發(fā)展中，發(fā)揮了統(tǒng)籌主導作用。但是調查中發(fā)現(xiàn)，地市政府在統(tǒng)籌、監(jiān)督、保障等方面存在“缺位”現(xiàn)象，即應該政府做到的卻沒有做到，而在管理方面卻存在“越位”現(xiàn)象，即應該放權的地方?jīng)]有放權。鑒于此，筆者認為，應該從政策落實、職能轉變和統(tǒng)籌管理三個方面入手，確保責任到位、簡政放權和優(yōu)化配置。
(一)落實政策，責任到位。地市政府職責到位才能保障職業(yè)教育發(fā)展。然而從認識到行動存在距離，一些地方政府在履行統(tǒng)籌主導職業(yè)教育發(fā)展職責時，往往是“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”。調查中也存在著“地市政府表面重視職教，實際重視普教”的現(xiàn)象。其原因可以從地方政府政策執(zhí)行價值沖突的角度分析:一方面，地方政府認識到發(fā)展職業(yè)教育有利于人全面發(fā)展、社會公平和經(jīng)濟發(fā)展;另一方面，他們不得不被以分數(shù)和升學率為考核標準的政績觀左右。這樣一來，地方政府已經(jīng)認識到必須重視職業(yè)教育，將職業(yè)教育納入規(guī)劃中，召開相關會議并發(fā)文推動職業(yè)教育發(fā)展，但是在對職業(yè)教育的條件保障方面確不如普通教育。因此，應落實和采取相關措施。1．地市政府首先要貫徹落實就業(yè)準入制度。一些企業(yè)為降低生產(chǎn)成本招收沒有經(jīng)過培訓的人員，影響職業(yè)學生畢業(yè)生就業(yè)。用人單位招錄職工必須嚴格執(zhí)行“先培訓、后就業(yè)”、“先培訓、后上崗”的規(guī)定，從取得職業(yè)學校學歷證書、職業(yè)資格證書和職業(yè)培訓合格證書的人員中優(yōu)先錄用。對于違反就業(yè)準入制度的企業(yè)，特別是對涉及人民生命財產(chǎn)安全的相關職業(yè)，如衛(wèi)生醫(yī)療、食品生產(chǎn)等行業(yè)，加強監(jiān)管，人保和工商部門要加大執(zhí)法監(jiān)督力度，對違反規(guī)定、隨意招錄未經(jīng)職業(yè)教育或培訓人員的用人單位給予處罰，并責令其限期對相關人員進行培訓。2．地市政府還應保證職業(yè)教育經(jīng)費投入增長。各級政府在經(jīng)費投入方面承擔不同的責任:省級人民政府要制定本地區(qū)職業(yè)學校生均經(jīng)費撥款，并依法監(jiān)督執(zhí)行;地市政府除了保證職業(yè)學校教師工資按時發(fā)放以外，還必須落實“城市教育費附加安排用于職業(yè)教育的比例應不低于30%”的政策并保障教育經(jīng)費逐年增長。3．地市政府應落實職業(yè)教育學生資助和免費政策和職業(yè)學校學生責任保險制度。中職助學金政策一直受大家質疑，原因之一是學生揮霍或亂花助學金，產(chǎn)生不良效果;而中職學校確無經(jīng)費進行基礎設施建設，辦學條件差;更有甚者，極少數(shù)中職學校還存在虛假注冊學生學籍、騙取國家助學金等違法違規(guī)行為。最近，江西新余市調整助學金用途，將該項目經(jīng)費(每年約300萬元)設立為職業(yè)教育發(fā)展專項經(jīng)費，用于獎勵為新余企業(yè)輸送員工的院校，以及實施集團化辦學、推進職業(yè)教育信息化建設的職業(yè)院校。［1］在免費政策方面，已經(jīng)有內(nèi)蒙、山西、江蘇、福建、重慶、貴州、青海、寧波、廈門9個省市區(qū)免除中職教育學費，免學費資金由財政補貼職業(yè)學校，補貼標準從每生每年2000元至6500元不等;25個省實行職業(yè)學校學生責任保險全覆蓋。
(二)職能轉變，簡政放權職業(yè)教育是政府向公民提供的一項公共產(chǎn)品和服務，政府是職業(yè)學校的投入方和管理方，學校在產(chǎn)權和管理上都依靠政府，增強政府對職業(yè)學校管理全方位、全過程的控制和包攬，從而使學校失去了自，不利于調動學校自主性，束縛學校發(fā)展。政府應主動轉變教育管理職能、管理內(nèi)容和管理方式，通過立法、撥款、中介組織、政策引導、督導、信息服務等各種間接手段對學校進行管理。首先，地市政府向職業(yè)學校放權。地市政府可以將教師招聘權下放給學校，使學校根據(jù)學校專業(yè)發(fā)展需要，面向社會、企業(yè)，公開招聘專職教師、聘用兼職教師、靈活安排招聘時間。上海市醫(yī)藥學校具備自主遴選教師的權力，他們將教師招聘分成八個步驟:市場篩選、專家面試、試講、非智力因素測試、校長辦公會議決定、帶教培養(yǎng)、征詢意見綜合評價和正式聘用合同管理。地市政府根據(jù)中央制定的《職業(yè)學校兼職教師管理辦法》制定實施細則，直接投入或開發(fā)建制。湖南長沙市在市屬公辦職業(yè)學校實行流動教師編制不超過教師編制總數(shù)的15%－30%(高職為30%)，用于聘請校外有技術專長的兼職教師，按照空缺一個編制給予每年3萬元財政補貼的標準執(zhí)行。其次，地市政府向行業(yè)協(xié)會放權。行業(yè)是連接教育與產(chǎn)業(yè)的橋梁和紐帶。行業(yè)協(xié)會是在行業(yè)主管部門指導下形成的自治或半自治組織，代表行業(yè)利益。行業(yè)協(xié)會最了解本行業(yè)企業(yè)對人才數(shù)量和規(guī)格的要求。據(jù)餐飲行業(yè)協(xié)會調查顯示，該行業(yè)對高技能人才和經(jīng)營管理人才需求旺盛，2010年需求量是37．10萬人，2015年為58．25萬人，2020年是64．95萬人。許多企業(yè)為不能找到合適的餐飲高技能人才和經(jīng)營管理人才發(fā)愁。［2］職業(yè)教育發(fā)展離不開行業(yè)指導，2010年，43個行業(yè)職業(yè)教育教學指導委員會成立;2011年6月，《教育部關于充分發(fā)揮行業(yè)指導作用推進職業(yè)教育改革發(fā)展意見》出臺。地市政府可以根據(jù)上級政府制定的相關規(guī)定，將行業(yè)人才需求預測、行業(yè)工種標準制定和就業(yè)信息的提供等功能放權給行業(yè)協(xié)會。最后，地市政府向中介機構放權。督導檢查也是各級政府的責任和管理手段。我國的教育督導機構一般是教育局內(nèi)設機構或與教育局合署辦公，這種機構設置方式雖然有利于督導工作的專業(yè)化發(fā)展，但是影響督導結果的公正性和規(guī)范性。一方面，地方教育行政部門負責管理職業(yè)教育;另一方面，又去督導本地區(qū)職業(yè)教育辦學情況，既是“運動員”又是“裁判員”，難免讓公眾質疑督導的公正性。中介機構是獨立的第三方，具有公正性和緩沖性，國外的做法是中介機構或行業(yè)組織負責對職業(yè)教育進行監(jiān)督和指導。濰坊市教育局通過政府購買服務的方式，中介機構———濰坊創(chuàng)新教育評估中心和教育惠民中心接受社會各界對教育的投訴、咨詢、求助與監(jiān)督;對違規(guī)辦學行為進行調查監(jiān)督和部分學校評估工作。
（一）縣級教育行政執(zhí)法是農(nóng)村教育行政執(zhí)法的保障
我國是一個農(nóng)業(yè)人口眾多的國家，農(nóng)村教育是繁榮社會主義新農(nóng)村文化的重要途徑，能有效促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。而縣級教育行政執(zhí)法的范圍更多地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基層教育單位，這就決定了縣級政府及相關教育部門在貫徹實施我國農(nóng)村教育法律法規(guī)方面要發(fā)揮關鍵力量，通過完善縣級教育行政執(zhí)法來完善農(nóng)村教育行政執(zhí)法。因此，加強和改進現(xiàn)階段我國縣級教育行政執(zhí)法，對于推進我國農(nóng)村教育行政執(zhí)法具有重要價值。
（二）縣級教育行政執(zhí)法是整個教育行政執(zhí)法體系的重要組成部分
在我國的行政單位中，縣級行政單位數(shù)量多、分布廣，與基層組織的聯(lián)系也較緊密。縣級教育行政執(zhí)法也是如此，其執(zhí)法對象直接面向農(nóng)村基礎教育，與關系最為復雜的基層教育進行直接接觸，有利于深入了解教育行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的具體問題，為教育行政執(zhí)法問題解決提供第一手資料。因此，研究縣級教育行政執(zhí)法對于整個教育行政執(zhí)法問題的解決具有非常重要的現(xiàn)實意義和參考價值。
二、當前我國縣級教育行政執(zhí)法存在的問題
近年來，我國縣級教育行政執(zhí)法工作取得了長足的發(fā)展，但也存在很多問題，對這些問題進行分析有利于完善我國縣級教育行政執(zhí)法和實現(xiàn)依法治教的目標。
（一）教育法律法規(guī)體系不健全
盡管當前我國關于教育方面的法律法規(guī)很多，但都是國家層面的教育法律法規(guī)，針對地方教育特殊性的教育法律則很少，尤其是我國縣級教育行政執(zhí)法還沒有專門的法律，更不用說健全的法律體系。隨著我國社會的發(fā)展，舊的教育法律法規(guī)已經(jīng)不適應現(xiàn)代教育的發(fā)展，而新的教育法律法規(guī)還沒有出臺，這給我國縣級教育行政執(zhí)法帶來了很大的困難。另外，我國現(xiàn)有的教育法律法規(guī)內(nèi)容不夠具體、比較含糊，且大都沒有制定實施細則或辦法?？梢?，我國教育法律法規(guī)體系尤其是縣級教育法律法規(guī)體系不健全，影響著當前我國縣級教育行政執(zhí)法工作的順利實施。
（二）教育行政執(zhí)法體制機制不完善
目前，我國縣級教育行政執(zhí)法體制機制存在著一些問題，有待進一步完善。教育行政執(zhí)法的體制機制問題主要是指由誰來執(zhí)法和怎樣執(zhí)法的問題。在我國縣級教育行政執(zhí)法過程中，沒有獨立的教育行政執(zhí)法機構，大部分是由縣級行政執(zhí)法機構來執(zhí)法，可能會導致執(zhí)法不夠專業(yè)等問題。教育行政執(zhí)法主體不明確，甚至部分執(zhí)法主體并沒有取得相應的執(zhí)法資格卻在行使執(zhí)法的權利。另外，我國教育行政執(zhí)法程序建設滯后，沒有專門的教育行政執(zhí)法程序；教育行政執(zhí)法的責任也不明確，尤其是在過錯責任追究方面，沒有相應的法律法規(guī)的規(guī)定，往往會導致部分執(zhí)法人員知法犯法現(xiàn)象的發(fā)生。
（三）教育行政執(zhí)法隊伍整體素質不高
高素質的教育行政執(zhí)法隊伍是教育行政高效執(zhí)法的重要保障。由于歷史和現(xiàn)實等方面的原因，當前我國縣級教育行政執(zhí)法隊伍的整體素質偏低，不能完全適應現(xiàn)代教育行政執(zhí)法的要求。部分執(zhí)法人員依法行政的意識比較淡薄，對縣級教育行政執(zhí)法的重要性認識不夠，這既與整個社會法律意識不強有關，也與執(zhí)法人員自身思想觀念有關。相比高層級的教育行政執(zhí)法，我國縣級教育行政執(zhí)法人員職業(yè)素質整體偏低，專業(yè)知識不扎實，這些都會影響到教育行政執(zhí)法的有效性。尤其我國邊遠地區(qū)和民族地區(qū)的縣級教育行政執(zhí)法方式仍然比較傳統(tǒng)，不能適應現(xiàn)代教育行政執(zhí)法的要求。另外，部分縣級教育行政執(zhí)法人員受到整個社會大環(huán)境的不利影響，思想作風不正，享樂主義以及拜金主義等思想嚴重，對本職工作不作為、亂作為。
（四）教育行政執(zhí)法主體不明確
在現(xiàn)階段，我國教育行政執(zhí)法主體的資格和地位通常都由單行法律法規(guī)、規(guī)章確定以及授權或委托，教育行政執(zhí)法主體設置受制于教育行政和事業(yè)單位機構的構筑框架，所以教育行政執(zhí)法主體更加多元化。教育行政執(zhí)法主體的多元化并不意味著執(zhí)法主體職權的模糊性，而是相關執(zhí)法主體的職權必須在教育法律法規(guī)的約束下使用。我國縣級教育行政執(zhí)法主體存在以下幾個方面欠規(guī)范的地方：一是縣級教育行政執(zhí)法主體的關系未完全理順，有些教育行政執(zhí)法主體既受縣級主管教育的政府部門的領導，還受教育局相關部門的領導；二是教育行政執(zhí)法主體資格不規(guī)范，對于誰來決定教育行政執(zhí)法主體資格并沒有明確的法律規(guī)定，很多部門都可以授予教育行政執(zhí)法主體資格；三是教育行政部門與學校的關系不清，學校既可以作為縣級教育行政執(zhí)法的對象，同時也可以作為教育行政主體實施相關行政權力。
（五）教育行政執(zhí)法行為欠規(guī)范
目前，我國縣級教育行政執(zhí)法存在執(zhí)法行為欠規(guī)范的現(xiàn)象，這除了與部分執(zhí)法人員自身素質偏低有關外，更多地是執(zhí)法制度層面的問題。由于我國地區(qū)差異很大，教育法不可能對每個地區(qū)的教育行政執(zhí)法行為作出具體的規(guī)定。因此，這就要求我國縣級教育行政機關執(zhí)法人員根據(jù)本地區(qū)的實際情況自主做出執(zhí)法行為的選擇。另外，我國縣級教育行政執(zhí)法程序操作性也不夠強，有些地區(qū)甚至沒有適合本地區(qū)的執(zhí)法程序。在我國民族地區(qū)，目前仍然有很多縣級教育行政執(zhí)法單位沒有相關的執(zhí)法程序，很多執(zhí)法人員僅憑自身經(jīng)驗或習慣執(zhí)法，而不能按程序規(guī)定執(zhí)法。所有這一切，如果不能得到很好地改進，必將會影響到我國縣級教育行政執(zhí)法的質量。
（六）教育行政執(zhí)法監(jiān)管力度不夠
由于沒有權威的監(jiān)管機構和完善的監(jiān)督制度，我國部分縣級教育行政執(zhí)法往往流于形式，很難起到對縣級教育的監(jiān)管作用。由于部分執(zhí)法人員自律意識淡薄，又缺乏約束自己執(zhí)法行為的制度，加上經(jīng)不起各方面的誘惑，最終可能誤入歧途，帶來較大的負面影響。此外，我國縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督力量也有待加強。社會監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督力度不夠大，將直接影響到良好教育行政執(zhí)法環(huán)境的形成。
三、加強和改進我國縣級教育行政執(zhí)法的策略思考
改進和完善我國縣級教育行政執(zhí)法工作應從教育法律法規(guī)體系建設、教育行政執(zhí)法體系建設、教育行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設及教育行政執(zhí)法環(huán)境建設等方面進行努力。
（一）教育法律法規(guī)體系建設
1.強化立法機關教育法律法規(guī)意識，加大立法工作力度
健全教育法律法規(guī)體系是實現(xiàn)縣級有效教育行政執(zhí)法的前提條件。因此強化立法機關工作人員的教育法律意識，讓他們明白完善的教育法律法規(guī)體系在縣級教育事業(yè)發(fā)展中的重要作用，從而增強立法機關人員的使命感和責任感。隨著我國教育改革的不斷深入和發(fā)展，縣級教育環(huán)境正發(fā)生著深刻變化，教育立法機關應根據(jù)教育環(huán)境的變化和各地區(qū)教育差異適時制定教育法律法規(guī)，并對相關的教育法律法規(guī)作出修改和完善，確?？h級教育事業(yè)的健康、有序發(fā)展。
2.提高縣級教育立法質量，強化教育法律的威懾力
從我國縣級教育的實際出發(fā)，提高縣級教育立法的質量，可以為教育行政執(zhí)法機關提供有效的法律依據(jù)。我國縣級教育立法機關應該借鑒西方發(fā)達國家的先進經(jīng)驗并結合我國教育的實際情況，逐步提高教育立法質量。整個縣級教育領域內(nèi)都應該有相關的教育法律法規(guī)，使教育行政執(zhí)法“有法可依”。在此基礎上，立法機關要盡可能確保立法質量，讓教育法律具備更強的操作性和嚴格的程序性。完善的教育執(zhí)法程序是保證教育行政執(zhí)法行為正當、合法的必要條件。因此，相關教育部門要強化教育法律的威懾力，提高違反教育法律法規(guī)的成本；明確執(zhí)法權限，落實過錯責任追究，為創(chuàng)造良好的教育環(huán)境起到保障作用。
（二）教育行政執(zhí)法體系建設
1.加強縣級教育行政執(zhí)法隊伍建設，保障教育行政執(zhí)法公平
高素質的縣級教育行政執(zhí)法隊伍是保障教育行政執(zhí)法公平的重要基礎。高素質的教育行政執(zhí)法人員應該具備較高的政治素質，具有一定的社會主義覺悟；具備較高的業(yè)務素質，熟悉教育和法學相關方面的專業(yè)知識，同時也具備一定能力；具備良好的職業(yè)道德素質，愛崗敬業(yè)。因此，要加強對縣級教育行政執(zhí)法隊伍的思想政治教育，更好地服務于教育改革和發(fā)展的需要；提高縣級教育行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和教育素養(yǎng)，確保執(zhí)法水平和執(zhí)法效果；加大對縣級教育行政執(zhí)法人員的培訓力度，增強其對教育法律法規(guī)的領悟能力，提高其教育行政執(zhí)法水平。
2.完善教育行政執(zhí)法體制機制，確保教育行政執(zhí)法健康運行
完善的教育行政執(zhí)法體制機制是加強和改善縣級教育行政執(zhí)法的前提，能確?？h級教育行政執(zhí)法的健康運行。應從以下幾個方面來完善當前我國縣級教育行政執(zhí)法體制機制：一是完善教育行政執(zhí)法主體資格制度。全國各地區(qū)相關部門要根據(jù)本縣的實際情況，做好教育行政執(zhí)法人員的主體資格認定工作，確保執(zhí)法主體的專業(yè)性和高素質；二是科學制定教育行政執(zhí)法依據(jù)和程序并予以公開?？h級教育相關部門要遵循教育發(fā)展規(guī)律和本縣實際制定教育行政執(zhí)法依據(jù)，并在媒體上公布；三是保障縣級教育行政執(zhí)法經(jīng)費?？h級財政部門要保障教育行政執(zhí)法的專用經(jīng)費，保證執(zhí)法活動能夠有序開展。
3.規(guī)范教育行政執(zhí)法行為，推行教育行政執(zhí)法責任過錯追究制度
規(guī)范縣級教育行政執(zhí)法行為，推行教育行政執(zhí)法責任過錯追究制度是確保教育行政執(zhí)法質量的中心工作。具體措施包括：一是加強縣級教育行政審批工作。各縣級相關部門要嚴格按照教育法律制度進行教育行政審批工作并予以公示，確保審批公正；二是嚴格教育行政執(zhí)法辦案行為。案件的立案及查處工作要嚴格按照相關程序逐級上報，重大案件要實行案件備案監(jiān)督制度，并充分尊重當事人的相關權利；三是規(guī)范教育行政執(zhí)法部門的執(zhí)法行為，確保執(zhí)法的公平、公正。縣級教育行政執(zhí)法人員要具備為教育事業(yè)改革發(fā)展服務的意識，依法維護公民的受教育權利。
4.始終把基礎教育行政執(zhí)法作為縣級教育行政執(zhí)法的重點工作
縣級政府部門要完善基礎教育行政管理體制，積極、有效地轉變我國縣級政府的教育管理職能，做到“不缺位”、“不越位”，努力推動基礎教育均衡發(fā)展；健全基礎教育的經(jīng)費保障機制，加大義務教育的經(jīng)費投入力度，加強對教育經(jīng)費使用的審計監(jiān)督工作；完善基礎教育辦學體制，以政府辦學為主體，積極鼓勵社會力量辦學，形成辦學主體多元化格局；加強對學校的評價工作以及監(jiān)督檢查工作。此外，縣級教育行政執(zhí)法機關還要嚴格按照我國基礎教育法律依法行政，對違法行為予以堅決制止并追究責任。
（三）教育行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設
1.建立健全獨立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機構
目前，我國還沒有形成獨立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機構?？h級教育行政執(zhí)法監(jiān)督部門一般附屬于縣級人民政府或縣級教育局，這受到了我國行政管理體制很大的束縛和制約，很難發(fā)揮真正的監(jiān)督和管理作用，即使是監(jiān)管活動，也只是一種形式主義。因此，要保證我國教育行政執(zhí)法的高效，就必須借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，并結合自身的實際情況，建立健全獨立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機構，使得監(jiān)督機構與被監(jiān)管部門相分離，這樣有利于更好地提高我國縣級教育行政執(zhí)法的實效性。
2.積極推進縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督立法工作
當前，我國尚未制定專門的縣級教育行政執(zhí)法的監(jiān)督法律，而缺乏權威法律依據(jù)的教育執(zhí)法監(jiān)督很難保證執(zhí)法監(jiān)督職能的發(fā)揮。國外許多國家都有明確的教育監(jiān)督法律，如日本的《學校教育法》對教育行政執(zhí)法的監(jiān)督做出了具體而詳細的規(guī)定。我國相關部門也應結合本縣實際制定教育行政執(zhí)法方面的獨立的監(jiān)督法律，以推動縣級教育行政執(zhí)法工作不斷發(fā)展。
3.建立最廣泛的監(jiān)督體系，突出“全監(jiān)督”的概念
建立最廣泛的監(jiān)督體系，突出“全監(jiān)督”的概念，可以充分調動各方監(jiān)督力量，有利于實現(xiàn)縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督效果最優(yōu)化。我國縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督可以分為教育行政系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督和系統(tǒng)外監(jiān)督兩部分。具體包括：第一，要強化教育系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，如教育督導、教師申訴等形式；第二，要強化縣級人大監(jiān)督，人大是我國的權力機關和立法機關，因此要強化人大對教育行政執(zhí)法的監(jiān)督；第三，強化網(wǎng)絡監(jiān)督。要充分利用網(wǎng)絡快速和便捷等特點來監(jiān)督縣級教育行政執(zhí)法工作；第四，強化新聞輿論監(jiān)督。新聞輿論監(jiān)督具有公開性、廣泛性和及時性等特征，因此必須強化新聞輿論監(jiān)督；第五，要接受群眾監(jiān)督。教育行政執(zhí)法的權利是廣大人民群眾賦予的權利，因此必須接受群眾監(jiān)督。
（四）教育行政執(zhí)法環(huán)境建設
1.加大對縣級教育行政執(zhí)法人員的法律宣傳和培訓工作
當前，我國縣級教育行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)整體偏低，尤其是民族地區(qū)和貧困地區(qū)，這直接影響到縣級教育行政執(zhí)法的效果。因此，相關部門要重點加強對縣級教育行政執(zhí)法人員的法律宣傳和相關培訓工作，不僅要求執(zhí)法人員掌握相關的法律知識，更要讓執(zhí)法人員學會理論聯(lián)系實際，解決現(xiàn)實生活中的教育執(zhí)法問題。
2.加大對縣級教育行政執(zhí)法相對人的法律法規(guī)宣傳力度
2012年廣西南寧某高職學院就曾發(fā)生過因學生考試找人替考被開除學籍而引致的教育行政訴訟。學生普某（化名）于2011年全國高等學校英語應用能力考試（B級）中請本班同學汪某（化名）代考，被監(jiān)考教師當場發(fā)現(xiàn)。作弊行為發(fā)生后，班主任、班委、系、學院學生工作處領導等對其進行了分級教育，提出處理意見，并逐級討論上報，學院按照《普通高等學校學生管理規(guī)定》、本院《學生管理規(guī)定》相關條款，決定給予普某開除學籍處分。接到處分決定后，普某先后向學校、廣西區(qū)教育廳申訴未果，于2012年4月向南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)人民法院提訟。法院受理后經(jīng)開庭審理，以行政判決書的形式裁定學院的處分適當。其后普某就本案向南寧市中級人民法院提起上訴，2012年10月，經(jīng)廣西南寧市中級人民法院審理，維持原判。
二、教育行政訴訟發(fā)生的主要原因剖析
引發(fā)教育行政訴訟的原因有多種，但結合前述普某找人替考被開除學籍而引致的教育行政訴訟案以及以往發(fā)生在高校的教育行政訴訟案，其主要引發(fā)原因有以下三種。
1．學生及家長法律意識的提高。
經(jīng)過六個五年的普法教育活動，法治觀念慢慢深入人心，公民的整體法律意識有了極大的提高，通過法律途徑解決糾紛成為通常的選擇。當學生與學校發(fā)生糾紛時，學生及家長一方在用其他辦法無法解決問題的情況下，自然而然會考慮到通過法律的途徑來解決問題，且不會因為學生是學校的一員而羞于與學校對簿公堂。
2．教育法律法規(guī)的不完善。
目前，我國在高等教育方面的法律法規(guī)還極不完善，雖然國家層面制定有《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教師法》，教育主管部門制定有《高等學校學生行為準則》《普通高等學校學生管理規(guī)定》。但是由于《中華人民共和國高等教育法》《高等學校學生行為準則》等法律法規(guī)過于宏觀，在具體的學生管理方面，很難把教育法律法規(guī)與學生的行為對號入座。學校在對學生日常行為管理中經(jīng)常應用的是《普通高等學校學生管理規(guī)定》和各學校根據(jù)自己需要制定的規(guī)章制度如學生手冊等。而事實上，在具體的管理與實踐中，從2005年9月1日起施行的《普通高等學校學生管理規(guī)定》（中華人民共和國教育部令第21號令）同樣也具有難以操作的缺點。比如第五十四條關于學?？梢越o予開除學生學籍處分的情形有七款，除了第二條觸犯國家法律，構成刑事犯罪的條款比較具體以外，其余六條規(guī)定都不夠明確具體，并可以有多種不同的解釋，以第三款為例，“（三）違反治安管理規(guī)定受到處罰，性質惡劣的”，究竟什么性質惡劣，什么性質不惡劣，只能由學校來理解和解釋，而學校在執(zhí)行中往往因為理解條款不同，處理結果不一樣，很容易引起學生與學校之間的矛盾和糾紛。如前述普某找人替考被開除學籍案，其律師堅稱依照第五十四條第四款規(guī)定由他人代替考試，學?？梢越o予開除學籍處分，是可以給予但不是必要給予為由，認為學院的處分過重，要求學院撤回處分。
3．學校教育行政行為的不當。
高職院校教育行政行為不當?shù)谋憩F(xiàn)，一是處理行為的輕重不當。在對學生的管理中，可能學生的行為只是達到留校察看，學校卻給學生開除學籍，可以轉專業(yè)或轉學而學校不給予轉專業(yè)或轉學等等。二是處理行為程序不當。對學生違反規(guī)定的處理、不給予轉學、轉專業(yè)和不給予畢業(yè)等方面，學校在實體上把握準確，但由于缺乏必須的程序，導致實體處理結果引起爭議而最后出現(xiàn)訴訟。比如在對學生做出處分決定前，應當聽取學生或者其人的陳述和申辯，學校卻沒聽取而直接做出決定，對一些應當公示的事項沒公示，應該告訴學生申訴途徑的沒告訴，等等。
三、減少教育行政訴訟的思考
1．要完善教育法律法規(guī)，使其更具可操作性。
制定更加完善的教育法律法規(guī)，做到有法可依。如在上述提到的《普通高等學校學生管理規(guī)定》關于對學生開除學籍的處理規(guī)定，在實踐中就很容易引起爭議，這些規(guī)定應該盡量明確和具體。同時，對學生的管理，在一些重要方面，不應該由某個學校自己來制定，又如第十四條“學生學期或者學年所修課程或者應修學分數(shù)以及升級、跳級、留級、降級、重修等要求，由學校規(guī)定”，由于升級、跳級、留級、降級、重修等事項關系到學生的前途和命運，事關重大，其標準不應該由學校來掌握，而應該由上級主管部門規(guī)定。這樣做一是更加權威，二是更加理性，三是標準統(tǒng)一。
2．要提高學校依法行政的意識，嚴格依法辦事。
學校作為辦學的主體，其辦學和管理要依法依據(jù)。一是學校制定的規(guī)章制度不得與法律法規(guī)相抵觸。高職院校在學生的管理中，根據(jù)國家法律法規(guī)和自身的特點，制定各種各樣的規(guī)章制度，加強對學生的管理，這是必不可少的，其前提是，這些學校的規(guī)章制度不得與國家法律法規(guī)相抵觸。但筆者發(fā)現(xiàn)有些高職院校在制訂規(guī)章制度時不夠嚴謹，如某學校在制定學生公寓管理規(guī)定中，對學生違反規(guī)定的行為制定有罰款條款，這條款顯然與《立法法》相沖突，這樣的規(guī)定執(zhí)行起來，必然會引起糾紛。二是執(zhí)行國家法律法規(guī)不僅實體得當，還要程序公平，依照法定程序解決實際問題，不能無視程序正義，把程序當擺設。
3．要建立訴前解決糾紛的機制，協(xié)商息訟。
隨著高職教育事業(yè)的發(fā)展，參與高職教育的人數(shù)越來越多，高職教育的影響越來越大，高職學生與學校之間的法律糾紛將會更加頻繁出現(xiàn)，教育行政訴訟不僅要耗費大量的人力、物力、財力，對學校的聲譽也是一種損失。減少教育行政訴訟，實現(xiàn)學校與學生的矛盾化解，是一種理性的選擇。教育主管部門和學校應該建立相應的機構和制度，讓學生有便捷的救濟渠道，及時解決學生與學校之間出現(xiàn)的矛盾和糾紛，以維護正常的教育教學秩序。而當學校與學生之間發(fā)生糾紛以后，學校應該以人為本，平等對待學生，主動放下身段，與學生及其家長平等協(xié)商解決矛盾和糾紛的辦法，通過協(xié)商息訟，有效減少行政訴訟的發(fā)生。
四、應對教育行政訴訟的措施
教育行政主管部門可以通過完善法律法規(guī)、高校也可以通過依法治校減少教育行政糾紛，但是，在法治社會，只要有學校和學生存在，教育行政糾紛就不可避免。面對教育行政糾紛，高職院校該如何應對？
1．要正確對待學生或學生家長對學校提起的教育行政訴訟。
1995年9月1日起施行的《中華人民共和國教育法》（中華人民共和國主席令第45號）第四十二條規(guī)定，對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益，提出申訴或者依法提訟。學生在學校是受教育者，也是被管理者，學生與學校之間是管理與被管理的關系，這是一種不平等的關系，學校往往處于強勢地位。但是，學生因為學校的行為提起教育行政訴訟，是他們的權利。因此，對學生或學生家長提起的對學校的教育行政訴訟，做為學校的一方一定要冷靜，不能因為學生告學校就心理不平衡而產(chǎn)生消極不滿的情緒，導致學校的行為進一步失當。
2．要注意收集、保存證據(jù)。
人民法院審理行政訴訟案件，以事實為根據(jù)，以法律為準繩，一切事實由證據(jù)來說話。雖然行政訴訟法規(guī)定在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)，但又同時規(guī)定被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。因此，學校在應對教育行政訴訟中最重要的措施是收集（被告和證人除外）和保存有利于自己的證據(jù)和相關的法律法規(guī)。只要學校的行為符合法律法規(guī)，程序合法、實體合法，學校就可以處于不敗之地。
3．要嚴格遵守行政訴訟的時效規(guī)定。
行政訴訟法對于被告向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料、提出答辯狀、出庭應訴、上訴、申請鑒定等都有嚴格的時間限制。作為被告的學校一定要嚴格遵守法律規(guī)定，否則將要承擔不利于自己的后果。
五、結語
在人類法律史的進程中，個案總是最能觸動人們的神經(jīng)，而個案也正是在世人的矚目中成為推動法律制度變遷乃至社會變革的第一推手。①個案的這一巨大的歷史力量并非來自于其自身，而是因為它的發(fā)生源自必然中的偶然。質言之，任何個案的發(fā)生都不是孤立的、特殊的，都有其深刻的歷史動因和特定社會背景，那些成為推動人類法律制度變遷的個案只是“幸運”地成為了第一個。也正是在這一意義上，因得益于中國高等教育的發(fā)展，以及其所伴隨的中國市場經(jīng)濟社會的巨大變革，才使得1998年的“田永案”成為可能?！疤镉腊浮钡囊饬x在于，它在一定程度上擴張了中國行政訴訟的受案范圍，并由此開創(chuàng)了中國高校教育行政訴訟的勃興局面，因此它也被譽為“具有高校教育行政訴訟里程碑意義”的案件。
(一)1999－2011年高校教育行政訴訟的實踐情況自1998年“田永案”至今，已有十數(shù)年時間。這期間，“學生訴高?！钡慕逃姓m紛案件數(shù)量已蔚為可觀。據(jù)“北大法寶”司法案例數(shù)據(jù)庫顯示，在1999－2011年間，年均有3.7個生效判決案例，但其在各年之間并不呈正態(tài)分布的態(tài)勢，各年間的案件判決數(shù)量有起有伏。我們從圖1可以看到，1999年雖開創(chuàng)了中國高校教育行政訴訟的先河，但緊接著的2000年、2001年、2002年，其受案數(shù)量卻呈明顯下降趨勢②。這一變動趨勢與當時全國法院一審行政案件受案數(shù)的變化趨勢是一致的。“自1987－1998年全國法院一審行政案件受案數(shù)總體上一直呈上升之勢，1999年比1998年略為下降，2000年比1999年出現(xiàn)大幅度下降，降幅達21%?！保?］這一變化與2000年最高人民法院“關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋”的出臺有著密切的關系?！敖忉尅钡谝粭l對行政訴訟受案范圍的規(guī)定用一個概括性條款取代了《行政訴訟法》第11條的逐項列舉。這一司法解釋的本意，是為拓寬行政訴訟的受案范圍，但現(xiàn)實卻與此相反。其背后的深層次原因在于，作為一個概括性的條款，它既可以視為受案范圍的擴張，也可以被現(xiàn)實中的法官作為“法律擋箭牌”。而法律實踐的展開所最終取決于的是現(xiàn)實權力的對比和博弈。一個案件從是否予以立案，到最終的判決結果，在這一過程中，當事人的能力、積極主張的態(tài)度，法官的學識、膽識，以及社會的環(huán)境、公眾的認同都發(fā)揮著至關重要的影響。④“田永案”雖已開創(chuàng)先例，并最終刊登在《最高人民法院公報》，但各地法院在面對高校教育行政訴訟案件時仍然顯得謹小慎微。①一方面，在是否予以立案受理各地的做法并不統(tǒng)一，仍然將其排除在受案范圍之外的例子并不鮮見;②另一方面，從已立案案件的最終判決結果看，學生敗訴占較大的比例，體現(xiàn)出法院在面對類似案件時仍然顯得過于小心翼翼。
(二)高校教育行政訴訟實踐的意義濫觴于20世紀90年代末的中國高校教育行政訴訟，促進了高校學生合法權益的保護和高等院校教育管理的法治化。與此同時，這些訴訟實踐的展開對發(fā)展和完善中國的行政訴訟理論，從而推進中國現(xiàn)行行政訴訟制度的改革均具有重要意義。一是擴大了公民權利的保護范圍?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第2條將訴訟的客體規(guī)定為“合法權益”，其內(nèi)涵和外延均未作規(guī)定。但在第11條又對受案范圍作具體列舉，僅列舉了人身權、財產(chǎn)權。這一制度設置極大地限制了行政訴訟的受案范圍。在當今民主、法治社會，人們受行政法保護的權益早已突破人身權、財產(chǎn)權的范疇，涵蓋到受教育權、勞動權、環(huán)境權、獲得信息權、獎勵權、選舉權、出版權等社會性權利和政治權利。在高校教育行政訴訟首例司法審判案例中(田永案)，法官們以其勇氣、智慧和學識大膽突破特別權力關系理論的禁錮，通過創(chuàng)造性地運用法律理論和行政法原則，作出了公正且具開創(chuàng)性意義的判決。這一判決標志著法院正式將受教育權納入到行政訴訟的調整范圍，從而擴大了公民權利的保護范疇。相信隨著中國民主、法治建設進程的加快，在高校教育行政訴訟領域的這一成果也將惠及到其他公民權利保護領域。這一點已在2000年最高人民法院的《關于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟＞若干問題的解釋》中得到了初步體現(xiàn)。該司法解釋采用概括的方式規(guī)定了行政訴訟的受案范圍，被認為是對《行政訴訟法》中以肯定方式列舉行政案件受案范圍規(guī)定的一種突破和擴張。二是促進了高等院校教育管理的法治化。自1977年恢復高考以來，中國高等教育獲得了迅速發(fā)展，其高等教育法律體系建設也取得了豐碩成果，構建起了一個相對獨立的高等教育法律體系。但“徒法不足以自行”，近年來高等教育領域侵犯學生人身權、財產(chǎn)權、受教育權的現(xiàn)象時有發(fā)生，既損害了高校學生的合法權益，也妨礙了高校日常管理的正常運行。高校教育行政訴訟的啟動，為法院監(jiān)督高校的教育行政行為提供了一個良好的契機。在審判實踐中，法院針對高校不同性質的行為，分別采取了合法性、程序性審查和合理性、實質性審查的方式予以審查。前者主要針對高校學術性較強的教育行政行為，后者則針對高校的一般教育管理行政行為。從已有的經(jīng)驗看，這些審判實踐的開展一方面促成了高校與學生糾紛的規(guī)范解決，另一方面也有力促進了高校的依法治校進程。應當說，來自法院監(jiān)督的壓力，不但對高校的行政權力運行給予了行政法上的規(guī)制，也促使高等教育體制的設計者開始思考如何在高校內(nèi)部建立起符合法治化所需的大學治理結構和方式方法，從而加快了高校行政權力運行的法治化進程。三是推動了行政訴訟理論的發(fā)展，為中國行政訴訟制度的完善奠定了基礎。在中國行政訴訟法學領域，特別權力關系理論一直占據(jù)著重要的位置。這也影響到中國相關法律制度的設置，可以說在中國行政法領域的各種相關的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件中均可見特別權力關系理論的身影。除受傳統(tǒng)大陸法系國家德國、日本的影響之外，與中國計劃體制的長期控制與影響是有著密切關系的?！疤镉腊浮蓖黄屏烁咝Ｅc學生間事實上存在的“特別權力關系”，并且隨著高校教育行政訴訟的進一步推進，兩者的這一特別權力關系有進一步弱化的趨勢。此外，“田永案”、“劉燕文案”等典型案例的判決，也促使行政法學界、教育法學家開始認真研究“公共行政”、“公務法人”等現(xiàn)代行政法理論的重要問題，這也為今后重構中國的行政訴訟法律制度提供重要的理論支撐。
二、理論的回音:高校教育行政訴訟
實踐中存在的問題及其理論反思自高校教育行政訴訟實踐展開以來，中國的行政法者、教育學者對這一新領域給予了極大的關注，他們對已有的典型個案進行了集中的討論，并運用比較法學的方法，積極引進西方法學發(fā)達國家的先進理論工具，試圖對司法審判實踐中提出的問題予以理論的闡述和開拓。
(一)公共行政理論:對高校教育行政訴訟受案范圍問題的回應公共行政理論認為，行政不僅指國家行政，還包括其他非國家的公共組織的行政，如社會團體、行業(yè)組織的行政。對此，現(xiàn)代行政法學理論也認為應突破傳統(tǒng)行政法只研究國家行政(國家行政機關的行政)的桎梏，將國家以外的公共行政也納入研究范圍。然而在中國，由于行政法學起步較晚，受傳統(tǒng)行政法學理論影響較深，研究范圍多局限于國家行政領域，加之中國參與制民主發(fā)展仍較為緩慢，國家公權力向社會轉移的趨勢阻礙較多，這些都導致了中國行政法學的研究對公共行政理論的借鑒、吸收不足。而在相關行政法律制度的制定時公共行政理論的影響更是式微。雖然在“田永案”、“劉燕文案”等高校教育行政訴訟案件中，法院通過將被訴的高校作為法律、法規(guī)授權的組織而歸入行政訴訟被告的范疇對案件予以受理，但作為一個缺乏判例法傳統(tǒng)的大陸法系國家，這些案件的影響仍有很大的局限性。在司法實踐中，一些同以高校為行政訴訟被告的相似案件在是否受理時僅因受理法院的不同而面臨著不同的處理方式。高校教育行政訴訟領域的這一現(xiàn)象引起了行政法學界的反思，并對公共行政理論給予了更多的關注。應當說，公共行政理論是對社會環(huán)境變遷的一種必然回應。進入現(xiàn)代社會以來，隨著科技的進步和生產(chǎn)關系的調整，人類進入了經(jīng)濟、社會的迅猛發(fā)展時期，隨之而來的則是大量社會矛盾和社會問題的產(chǎn)生。面對激增的社會公共事務，國家不能也無力獨占行政權力。除國家行政以外，社會行政的興起已成了一種必然的趨勢。而隨著社會公權力組織的興起，其實施的公共行政行為也越來越多地影響著公民的權利和自由，其權力范圍亦不僅及于組織內(nèi)部相對人，也可能涉及外部相對人，而在其濫用社會公權力的情況下，更會侵犯公民的人身、財產(chǎn)等基本權利。對此，現(xiàn)代行政法將國家行政機關以外的社會公權力組織實施的公行政也納入其調整范圍。雖然中國社會權力發(fā)展較為緩慢，但隨著市場經(jīng)濟建設的深入和法治進程加快，其發(fā)展亦是必然的趨勢?，F(xiàn)今，中國行政法學界對公共行政理論的研究已有諸多豐碩成果，對將高校、行業(yè)組織、社會團體等公共組織的行為納入到行政法的調整范圍已成為共識，只是立法層面的回應仍顯不足。
(二)公務法人:對高校法律地位問題的回應目前，關于中國高校的法律地位，理論界和實務界比較統(tǒng)一的認識是將其定位于事業(yè)單位，在處理高校教育行政訴訟案件的司法實踐中一些法院則將其作為法律法規(guī)授權組織予以解決。①但簡單地將高校的性質和法律地位界定為事業(yè)單位法人，未對其能否作為行政主體予以明確，已造成司法實踐的混亂及理論認識的差異。一些相類似的高校教育行政訴訟案件僅因受理法院不同而面臨不同的命運，這一現(xiàn)象對保護學生的合法權益和監(jiān)督高校權力均造成了消極影響。從長遠看，其也必將不利于高等教育體制改革乃至高等教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。行政法學界注意到現(xiàn)行行政法規(guī)定的局限性及其帶來的不利影響?，F(xiàn)實的發(fā)展亦已表明，隨著中國社會的迅速發(fā)展，以及政府機構和職能轉變，已生長出大量的非政府、非營利組織，它們事實上享有和行使著行政管理職權，并承擔著一定領域、一定事項的公共管理職能，而任其游離于法律控制之外必將不利于相關當事人權益的維護。越來越多的行政法學者開始建議在中國的行政法律制度中引入“公務法人”制度②，以擴大行政法的調整范圍，從而適應公權力向社會轉移的時代趨勢。如著名行政法學家馬懷德教授在其《公務法人及行政訴訟———兼論特別權力關系的救濟途徑》［5］一文中，即建議在中國建立“公務法人”制度，將學校等事業(yè)單位納入“公務法人”范疇。在隨后的研究中，馬懷德教授進一步明確提出，“公務法人與其使用者之間的關系不止單純的民事關系一種，還包括行政法律關系。公務法人制定內(nèi)部規(guī)則應當遵守法律保留和法律優(yōu)先原則，不得與法律法規(guī)相抵觸。公務法人與利用者、使用者發(fā)生行政糾紛后，應通過行政訴訟途徑解決”。應當說，“公務法人”概念的引入為我們擴大行政訴訟的受案范圍開辟了一個新的思維空間，而其建立應將有助于解決高等院校的法律地位及其在行政訴訟中的被告資格等問題。
