時(shí)間：2023-03-15 15:07:52
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「關(guān)鍵詞財(cái)政預(yù)算制度分權(quán)預(yù)算外資金「正文
預(yù)算外資金，顧名思義，就是在國(guó)家和政府財(cái)政預(yù)算之外而存在的收支計(jì)劃資金，它是相對(duì)于預(yù)算內(nèi)資金而存在的。比較精確的定義，是指地方財(cái)政部門(mén)和由預(yù)算撥款的行政事業(yè)單位根據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)和財(cái)政規(guī)章制度規(guī)定，自行提取，自行收取，自行安排使用的不納入國(guó)家預(yù)算的一種財(cái)政性資金.
在西方財(cái)政民主發(fā)達(dá)的國(guó)家，預(yù)算外資金是一個(gè)不可被理解的概念，因?yàn)檎乃惺杖牒椭С龆际峭耆患{入規(guī)范的政府預(yù)算的，在國(guó)家的財(cái)政預(yù)算計(jì)劃之外，是不可能存在其他收支計(jì)劃的.而在中國(guó)，人們形象地將那些數(shù)目龐大的預(yù)算外資金稱(chēng)為“小金庫(kù)”，并且很多地方行預(yù)算外資金的存在，是在一定程度上得到了中央政府的默許的。
預(yù)算外資金相對(duì)于預(yù)算內(nèi)資金的最大特點(diǎn)就是其來(lái)源的廣泛性與任意性。與正式列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算制度的資金不同，預(yù)算外資金的來(lái)源十分廣泛，比較常見(jiàn)的有以政府及其各級(jí)機(jī)關(guān)的名義征收的各種費(fèi)用，例如目前大量存在的以針對(duì)為城市外來(lái)人員辦理城鎮(zhèn)戶(hù)口而征收的戶(hù)口費(fèi)。以山東曲阜為例，其在一年之內(nèi)就辦理了3000個(gè)城鎮(zhèn)戶(hù)口，共計(jì)收入9000萬(wàn)，貴州安順則辦理500個(gè)城鎮(zhèn)戶(hù)口，得150萬(wàn)。截止到1994年初，全國(guó)城市大約一共出售了300萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)戶(hù)口，總收入達(dá)到250億元，這并不是一個(gè)小數(shù)字。而對(duì)這筆錢(qián)，幾乎分文沒(méi)有上繳國(guó)庫(kù)，全部落入了地方財(cái)政的腰包.大量的不規(guī)范的預(yù)算外資金的存在，對(duì)我國(guó)預(yù)算制度的法治建設(shè)產(chǎn)生了巨大的阻礙。
預(yù)算外資金的另一個(gè)重要特點(diǎn)是其在監(jiān)管中的困難。由于預(yù)算外資金不像預(yù)算內(nèi)資金那樣規(guī)范，因而是游離于現(xiàn)有的財(cái)政監(jiān)管制度的控制之外的。這樣就給審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)和管理帶來(lái)了很大的困難。在中國(guó)大量存在的小金庫(kù)現(xiàn)象之所以屢禁不止，在其資金管理監(jiān)督中的困難是一個(gè)重要原因。注意到這一現(xiàn)象，自從1985年起，全國(guó)開(kāi)展了“財(cái)政物價(jià)大檢查”行動(dòng)，并從1989年起，國(guó)務(wù)院又著重開(kāi)展了對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的“小金庫(kù)”進(jìn)行查處，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位侵占、截留的資金狀況進(jìn)行了清理，這項(xiàng)檢查一直持續(xù)到1997年，共查出違紀(jì)資金2044億元，上繳1331億元.即使是這樣，中國(guó)預(yù)算外資金的現(xiàn)實(shí)狀況也還未真正露出水面，審計(jì)機(jī)關(guān)所能查出的也僅僅是反映在各單位賬面上的資金情況，而預(yù)算外資金更廣泛地是落入個(gè)人的手中，或者以各種福利、獎(jiǎng)勵(lì)的名義進(jìn)行了分流，因此審計(jì)機(jī)關(guān)是無(wú)法對(duì)這些進(jìn)行詳細(xì)地審查的，也就不可能對(duì)之進(jìn)行有效的監(jiān)管。
預(yù)算外資金的存在，也對(duì)中國(guó)的預(yù)算管理制度造成了巨大的影響。中國(guó)的預(yù)算管理制度主要是建立在對(duì)預(yù)算之內(nèi)的資金進(jìn)行的管理，而對(duì)于預(yù)算外資金，由于它的不固定性和不規(guī)范性，在現(xiàn)有的審計(jì)制度不能有效覆蓋的情況下，往往使對(duì)其的管理鞭長(zhǎng)莫及。由于缺乏有效的制約和管理機(jī)制，在資金運(yùn)用過(guò)程中，很容易導(dǎo)致地方政府大量違規(guī)行為的產(chǎn)生，這也對(duì)政府的信譽(yù)也造成了負(fù)面影響。在近幾年中的上訪問(wèn)題中，有大量是關(guān)于因征地、攤派費(fèi)用等與政府的預(yù)算外資金有關(guān)的矛盾。以近年以來(lái)的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，三農(nóng)問(wèn)題為例，對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的解決，重中之重就是對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的推廣，而“費(fèi)改稅”的內(nèi)涵就是將游離于政府財(cái)政預(yù)算之外的農(nóng)村各種費(fèi)用通過(guò)法定的形式加以固定化，即納入國(guó)家和地方政府的正規(guī)預(yù)算制度之內(nèi)中去，這不失為解決預(yù)算外資金管理的一種有效途徑。
但中央也不是沒(méi)有注意到預(yù)算外資金存在諸多管理中的問(wèn)題，對(duì)于預(yù)算外資金的管理，早在1986年國(guó)務(wù)院就下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》，又于1996年7月頒布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》系統(tǒng)地規(guī)定了預(yù)算外資金管理的規(guī)則，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)預(yù)算外資金管理進(jìn)入了規(guī)范化的階段。在《決定》以及其配套規(guī)定中，主要確立了以下規(guī)則，即對(duì)預(yù)算外資金范圍重新界定；將部分預(yù)算外資金納入財(cái)政預(yù)算管理；嚴(yán)格控制行政事業(yè)收費(fèi)和政府性基金規(guī)模；建立預(yù)算外資金收支預(yù)決算制度；嚴(yán)格規(guī)定預(yù)算外資金的適用范圍.這些規(guī)定都對(duì)中國(guó)預(yù)算外資金的管理和運(yùn)用起到了重要的作用，促使中國(guó)預(yù)算外資金朝著規(guī)范化的方向邁進(jìn)。
雖然以上規(guī)定對(duì)預(yù)算外資金的管理和運(yùn)行起到了一定的約束作用，但仍然不能從根本上解決這個(gè)問(wèn)題。預(yù)算外資金的問(wèn)題是不能僅僅從技術(shù)層面上就能夠得到解決的。因?yàn)轭A(yù)算外資金產(chǎn)生的根本性原因還在于地方與中央在財(cái)政權(quán)力方面的分權(quán)不足。由于中國(guó)的特殊國(guó)情，自古以來(lái)就有注重中央權(quán)威的傳統(tǒng)，在財(cái)政權(quán)力上更是如此，這就造成了中央權(quán)力的過(guò)度膨脹，而使地方的財(cái)政需求得不到滿(mǎn)足，出現(xiàn)了巨大的財(cái)政
缺口。尤其是自從1994年稅制改革以來(lái)，中央政府的財(cái)政權(quán)力得到了加強(qiáng)，中央政府在與地方分享的稅種中處于優(yōu)勢(shì)地位，拿走了大部分財(cái)政收入，因此地方政府在無(wú)法依靠稅收收入解決財(cái)政豁口的情況下，為了滿(mǎn)足其基本需要，采取了大量不合規(guī)定的做法，例如大量建立地方性國(guó)有企業(yè)，對(duì)中央與地方共享稅中減免征收，在企業(yè)所得稅方面給予地方企業(yè)優(yōu)厚的待遇，采取大量激勵(lì)減讓措施，或者通過(guò)地方投辦地方信托公司的方式來(lái)擴(kuò)大財(cái)源，或者通過(guò)出售城市戶(hù)口、國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等大量違法違規(guī)操作行為來(lái)獲得收入。這成為大量的亂攤派、亂集資、亂收費(fèi)現(xiàn)象出現(xiàn)的誘因，對(duì)地方政府的公信力和威望產(chǎn)生了不良的影響.雖然這些并不完全是稅制改革后才出現(xiàn)的，但究其根本原因，仍然是由于中央財(cái)政權(quán)力的過(guò)分膨脹而導(dǎo)致的地方財(cái)政支出不足而導(dǎo)致的矛盾。
正因?yàn)榈胤降呢?cái)政權(quán)力過(guò)小，中央政府在一定程度上也就默許了地方政府的征收一部分預(yù)算外資金的權(quán)力，以補(bǔ)貼其財(cái)政開(kāi)支，同時(shí)這樣也減輕了中央財(cái)政補(bǔ)貼地方財(cái)政的壓力。同時(shí)對(duì)于預(yù)算外資金的管理，中央政府也不可能深究地方政府每一筆收入的來(lái)源，因此為地方政府濫收預(yù)算外資金創(chuàng)造了有利的條件，從而成為我國(guó)財(cái)政法治建設(shè)預(yù)算管理中的一道難題。
因此，我認(rèn)為，解決預(yù)算外資金的根本途徑，仍然是對(duì)中央和地方財(cái)政權(quán)力的進(jìn)一步劃分和界定，給以地方在稅收收入上的更大自和享受受益的權(quán)力，歸根結(jié)底，就是要逐步減少預(yù)算外收入在地方政府財(cái)政收支中的比重直到其逐步消失。最有效的方法，就是通過(guò)法定形式的稅收來(lái)代替非法定特點(diǎn)的預(yù)算外收入，這也是財(cái)政法治原則和公開(kāi)原則在預(yù)算管理制度中的具體體現(xiàn)。中央政府通過(guò)明確的稅收方式，可以透明地了解到地方的財(cái)政收支情況，做到心中有數(shù)，從而可以視地方政府的財(cái)政狀況予以區(qū)別對(duì)待，采取不同的方式對(duì)其給以支持，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)此采取的最基本的措施，仍然是在稅收權(quán)力上給予地方以?xún)?yōu)惠，在中央與地方共享稅種種給地方以更大的優(yōu)惠。除此之外，對(duì)預(yù)算外資金的監(jiān)管可以采取的具體措施還可以有：嚴(yán)格賬戶(hù)資金管理機(jī)制；完善行政性收費(fèi)票據(jù)管理，從源頭上控制預(yù)算外資金；完善公務(wù)員收入申報(bào)制度，防止灰色收入和黑色收入；收支兩條線，建立規(guī)范的內(nèi)部財(cái)政管理體制，防止內(nèi)部資金運(yùn)作；規(guī)范政府行為，防止過(guò)多介入企業(yè)的信托、金融等投資領(lǐng)域。但是，以上措施的采取，仍然需要地方政府嚴(yán)格樹(shù)立依法行政的觀念，增強(qiáng)廉潔自律意識(shí)，取消違規(guī)操作和內(nèi)部資金截留，從而建立一個(gè)通暢的資金運(yùn)行機(jī)制。
「參考資料
黃佩華：《中國(guó)地方財(cái)政問(wèn)題研究》中國(guó)檢察出版社，1999年出版。
劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)》高等教育出版社，2004年出版。
劉劍文主編：《財(cái)稅從》法律出版社，2004年。
一、預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)
（一）預(yù)算外資金收支管理粗放，部門(mén)利益格局尚未完全打破。根據(jù)《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》，各預(yù)算單位應(yīng)按照規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)按照經(jīng)費(fèi)定額和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行審批后，匯總編制年度總計(jì)劃。但實(shí)際的執(zhí)行情況是，有些單位沒(méi)有收支計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)也很難形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是粗略地按基數(shù)加增長(zhǎng)的辦法編制并下達(dá)預(yù)算外資金收支計(jì)劃。收入時(shí)，有的單位只是將專(zhuān)戶(hù)資金一繳了之，而沒(méi)有具體的資金項(xiàng)目名稱(chēng)，造成收入來(lái)源不清；支出時(shí)，由于沒(méi)有明確的定額標(biāo)準(zhǔn)，資金使用“以收定支”。預(yù)算外資金管理粗放，使用款單位擠占挪用資金有了可乘之機(jī)。
（二）納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金仍作為預(yù)算外資金管理，使政府宏觀調(diào)控能力減弱。我國(guó)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，一些欠發(fā)達(dá)省份長(zhǎng)期處于財(cái)政困難狀況，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。從財(cái)政的資金管理看，一方面，預(yù)算內(nèi)資金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些應(yīng)納入預(yù)算管理的資金游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。究其原因：一是收費(fèi)單位原為自收自支的事業(yè)單位，一旦將其收入納入預(yù)算管理，就要理順各方面的關(guān)系，這不僅要加大各部門(mén)的管理成本，而且會(huì)突破各自的管理范圍；二是有些行政事業(yè)單位的收費(fèi)收入不能抵頂其正常支出，有些單位甚至還有巨額貸款，改變財(cái)政管理方式，就要增加財(cái)政負(fù)擔(dān)加；三是執(zhí)收單位作為征收主體在認(rèn)識(shí)上存在偏差，擔(dān)心納入預(yù)算管理后其經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，還有一些單位錯(cuò)誤地認(rèn)為預(yù)算外資金“誰(shuí)收誰(shuí)用”，不愿意把專(zhuān)戶(hù)資金納入預(yù)算管理。
（三）監(jiān)督機(jī)制不健全，約束軟化，財(cái)政監(jiān)督流于形式。目前，預(yù)算外資金的管理監(jiān)督普遍存在重收入輕支出現(xiàn)象，一味強(qiáng)調(diào)納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金的管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問(wèn)題。雖然財(cái)政部門(mén)撥付資金時(shí)，根據(jù)用款單位上報(bào)的用款計(jì)劃進(jìn)行了核定，但財(cái)政資金劃出后，用款單位如何使用資金卻不能掌握。同時(shí)，由于收費(fèi)經(jīng)費(fèi)化，使部門(mén)間存在分配不公、苦樂(lè)不均現(xiàn)象。從更深層次看，它還造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率。
（四）資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學(xué)，導(dǎo)致部分資金逃避財(cái)政監(jiān)督，形成體外循環(huán)。盡管近幾年來(lái)各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管體制，但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳狀態(tài)。而預(yù)算外資金收入過(guò)渡戶(hù)的存在，給個(gè)別單位截留預(yù)算內(nèi)外收入、坐收坐支預(yù)算內(nèi)外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴(yán)密、不科學(xué)，也容易形成資金體外循環(huán)。如一些地方出臺(tái)的行政事業(yè)性收費(fèi)屬于省、地（州、市）、縣（市、區(qū)）三級(jí)預(yù)算收入，應(yīng)按比例納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，但具體的征管模式卻是：由地縣基層單位負(fù)責(zé)收繳資金，由省級(jí)部門(mén)歸集資金、報(bào)批手續(xù)，待審批后，再由省級(jí)部門(mén)按比例逐級(jí)返還原單位，然后各自繳入國(guó)庫(kù)。這種方法雖有利于資金到位，但按級(jí)次入庫(kù)的資金由于征繳過(guò)程涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，又沒(méi)有采取一定的監(jiān)督手段，容易形成既不解繳當(dāng)?shù)貒?guó)庫(kù)，又不納入專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存的體外循環(huán)資金。（五）相關(guān)政策和配套措施缺位，影響了國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的貫徹落實(shí)?！额A(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》規(guī)定，行政主管機(jī)構(gòu)可以按照國(guó)家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體集中一部分管理費(fèi)。但該辦法對(duì)管理費(fèi)的收取方式、標(biāo)準(zhǔn)、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒(méi)有作出具體的規(guī)定，致使一些單位超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、使用不合法票據(jù)以及白條收費(fèi)，進(jìn)而逃避專(zhuān)戶(hù)管理、違規(guī)投資，甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫(kù)等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。此外，一些取消的收費(fèi)項(xiàng)目，但由于沒(méi)有及時(shí)理順和解決相關(guān)單位的經(jīng)費(fèi)，致使一些旨在建立政府與民間良性關(guān)系、規(guī)范行政行為、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的政策無(wú)法落到實(shí)處。
二、加強(qiáng)與完善預(yù)算外資金管理的措施
第一，深化“收支兩條線”改革，積極推進(jìn)綜合財(cái)政預(yù)算。建立公共財(cái)政收入征管體系和國(guó)庫(kù)集中收付制度是我國(guó)財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，首先要將明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金不折不扣地全部納入預(yù)管管理，相應(yīng)支出通過(guò)預(yù)算予以安排。其次對(duì)有預(yù)算外資金收入的單位必須自下而上地編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，并將其納入單位的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和財(cái)政綜合預(yù)算；預(yù)算外收入要全部納入專(zhuān)戶(hù)管理，相應(yīng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，逐步改變按收入比例提取經(jīng)費(fèi)的做法，比照部門(mén)預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費(fèi)支出，實(shí)行“預(yù)算制”，進(jìn)而促進(jìn)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門(mén)依法行政。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要改變重分配輕管理、重審批輕監(jiān)督、重微觀輕宏觀、重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外的理財(cái)觀念，充分認(rèn)識(shí)宏觀調(diào)控和財(cái)政監(jiān)管的重要性，克服本位主義和小團(tuán)體意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)綜合財(cái)政預(yù)算編制，提高財(cái)政資金的管理能力。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算；預(yù)算外資金；問(wèn)題；對(duì)策
隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和財(cái)稅機(jī)制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力較之于以往有了較大的增長(zhǎng)，預(yù)算外資金也在不斷增長(zhǎng)之中，這一方面給經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力,促進(jìn)了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,另一方面由于管理上的滯后,預(yù)算外收支活動(dòng)中存在的問(wèn)題也日益暴露出來(lái),導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)秩序的混亂,使預(yù)算外資金成為違法亂紀(jì)、滋生腐敗的溫床。
1當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金的管理之中面臨的主要問(wèn)題
1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收支管理缺乏約束監(jiān)督機(jī)制
（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)手中及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門(mén)的現(xiàn)狀沒(méi)有多大改觀。從整體上講鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金還沒(méi)有納入有序管理的軌道。部門(mén)分散管理和缺乏有效的約束機(jī)制，助長(zhǎng)了部門(mén)利益，帶來(lái)了收取上的隨意性，從部門(mén)變相收費(fèi)發(fā)展到部門(mén)內(nèi)部競(jìng)相收費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理乏力。①對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。部分收費(fèi)單位認(rèn)為，只要能夠收到預(yù)算外資金，用什么樣的收費(fèi)票據(jù)都可以，有的甚至出據(jù)白條收費(fèi)。②收費(fèi)票據(jù)使用不規(guī)范。③收費(fèi)票據(jù)管理流于形式，收費(fèi)票據(jù)在登記、發(fā)放、管理上不甚嚴(yán)密。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金支出管理失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金在使用過(guò)程中違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重。分散在各部門(mén)管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金使用上存在隨意性、無(wú)序性和分散性，大量被挪用于消費(fèi)性支出，這種現(xiàn)象嚴(yán)重地?cái)_亂了財(cái)經(jīng)秩序，違犯了財(cái)政法規(guī)制度。
1.2政出多門(mén),條塊分割,管理權(quán)限分散
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所實(shí)行預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)時(shí),各站所不積極配合,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的管理受阻,監(jiān)督乏力,大量預(yù)算外資金仍然由主管部門(mén)掌握,造成一些站所的預(yù)算外收入無(wú)法按規(guī)定納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)管,出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象。從目前的情況看,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著將所收取的統(tǒng)籌資金不上交財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理的作法,嚴(yán)重削弱了財(cái)政管理的職能。
1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理弱化，助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象
現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理政策，刺激了單位局部利益欲念日益膨脹。在不規(guī)范的管理狀態(tài)下，各種違法違紀(jì)現(xiàn)象不斷發(fā)生。主要表現(xiàn)在:超越權(quán)限，擅自審批或自立收費(fèi)項(xiàng)目，擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，利用職權(quán)強(qiáng)行提供服務(wù)，強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)，把權(quán)力商品化，憑借壟斷地位，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)中搞亂收費(fèi)、亂提價(jià)，從中牟利，部門(mén)職能交叉，重復(fù)收費(fèi)。這不僅加重了企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)，擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序，而且也損害了黨和國(guó)家的利益，敗壞了黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，引起了廣大人民群眾的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，影響了社會(huì)穩(wěn)定和改革發(fā)展的順利進(jìn)行。
1.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂,缺乏自我約束機(jī)制
部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差有的甚至不懂財(cái)務(wù);有的財(cái)務(wù)管理人員受領(lǐng)導(dǎo)支配,不按財(cái)經(jīng)法規(guī)辦事,規(guī)范性不強(qiáng);一些財(cái)務(wù)人員利用預(yù)算外資金亂發(fā)補(bǔ)貼、福利、獎(jiǎng)金的情況屢屢可見(jiàn);很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不使用省財(cái)政廳統(tǒng)一印制的專(zhuān)用票據(jù),隨意使用白條和自制收據(jù),有的站所雖然使用財(cái)政收費(fèi)票據(jù),但根本不到財(cái)政所核銷(xiāo)。由于財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)低下、責(zé)任心不強(qiáng),加之單位財(cái)務(wù)管理混亂,缺乏自我約束機(jī)制,致使這部分預(yù)算外資金游離于財(cái)政監(jiān)督管理之外,造成預(yù)算外資金的體外循環(huán)。
1.5部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算外資金管理工作缺乏重視,態(tài)度不積極
由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算外資金是財(cái)政性資金的認(rèn)識(shí)不清,仍然將這部分資金作為部門(mén)單位的自有資金來(lái)看待,他們往往受部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng),認(rèn)為如果將預(yù)算外資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存會(huì)觸及到分管領(lǐng)導(dǎo)的利益,分管財(cái)經(jīng)的自就小了,不能隨便支配資金,因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理的工作中缺乏主動(dòng)性,態(tài)度不積極,也給這項(xiàng)工作的開(kāi)展帶來(lái)了阻力和難度。由此一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)坐收坐支、挪用預(yù)算外資金收入,逃避財(cái)政監(jiān)管的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。
2加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金管理的建議
2.1做好宣傳工作，形成加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理的大氣候
建立規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理體制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，存在一個(gè)轉(zhuǎn)變理順觀念，樹(shù)立大財(cái)政、大分配思想的問(wèn)題;對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)、各單位來(lái)說(shuō)，其部門(mén)利益受到觸及，需要一個(gè)理解和適應(yīng)的過(guò)程。所有這些都需要通過(guò)廣泛的宣傳才能奏效。為了使政策宣傳有實(shí)效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)除了學(xué)習(xí)、轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念外，還要把綜合財(cái)政預(yù)算改革作為緩解當(dāng)前財(cái)政困難的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，親自抓這項(xiàng)工作，使各方面都認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理，推行綜合財(cái)政，不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、財(cái)政問(wèn)題，更重要的是它還是保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)改革發(fā)展的政治問(wèn)題。通過(guò)統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，形成改革大局，為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
2.2強(qiáng)化基礎(chǔ)工作,建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度
在當(dāng)前形勢(shì)下要建立規(guī)范合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理體系,財(cái)政部門(mén)必須結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況,深入到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所中去,在摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金底數(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行立案造冊(cè),同時(shí)要掌握各單位的收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)范圍,做到底數(shù)清楚。同時(shí),財(cái)政部門(mén)要狠抓制度建設(shè),依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定,著手制定和完善適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況的管理制度和管理辦法。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金會(huì)計(jì)制度及決算編報(bào)制度,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)收單位中建立目標(biāo)責(zé)任制,層層落實(shí)責(zé)任,對(duì)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)中態(tài)度不積極,措施不得力,工作無(wú)成效的領(lǐng)導(dǎo)或個(gè)人,要追究其責(zé)任。
2.3加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)
要完成好新形勢(shì)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理工作,需要一批業(yè)務(wù)精、政治合格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)高低是做好財(cái)務(wù)管理的關(guān)鍵。要抓好財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),開(kāi)展旨在增強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)的學(xué)習(xí),不斷提高財(cái)會(huì)人員解決實(shí)際問(wèn)題的能力，結(jié)合財(cái)政工作的實(shí)際,抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的廉潔自律教育,使他們牢固樹(shù)立為人民服務(wù)的思想,增強(qiáng)廉潔自律的自覺(jué)性和主動(dòng)性,從而建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、遵紀(jì)守法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍,以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理工作的需要。
2.4建立健全約束、監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)督
確保規(guī)范化、科學(xué)化、法制化管理要使預(yù)算外資金管理規(guī)范化、科學(xué)化、法制化,建立健全約束、監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)督是一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)。建立監(jiān)督檢查、監(jiān)督審核制度,根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》和《安徽省預(yù)算外資金管理的決定》的有關(guān)規(guī)定,對(duì)預(yù)算外資金管理進(jìn)行經(jīng)常性檢查,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正或處罰。使預(yù)算外資金管理堅(jiān)持統(tǒng)一收費(fèi)立項(xiàng)管理、統(tǒng)一票據(jù)管理、統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理、統(tǒng)一財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理,理順收、管、用運(yùn)行渠道,真正達(dá)到規(guī)范化、科學(xué)化、法制化的管理標(biāo)準(zhǔn),使預(yù)算外資金在地方各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮效益。
2.5完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)提供必要的財(cái)力保障
分稅制財(cái)政體制實(shí)施以后，中央集中了一部分財(cái)力，地方各級(jí)集中財(cái)力的現(xiàn)象也較為普遍。從整體上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還比較困難，如果再?gòu)泥l(xiāng)鎮(zhèn)集中財(cái)力，勢(shì)必加劇其困難，不僅使其基本的政府職能難以履行，也使得預(yù)算外資金管理改革難以深入下去。特別是在將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理以后，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制就顯得格外重要。為此，要本著“簡(jiǎn)政放權(quán)”和“富縣先富鄉(xiāng)”的原則，進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，取消一些對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不切實(shí)際的硬性政策規(guī)定，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主理財(cái)創(chuàng)造寬松環(huán)境。同時(shí)，把適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的收支下劃給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)別不同情況，最大限度地調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理改革提供財(cái)力保障。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算；預(yù)算外資金；問(wèn)題；對(duì)策
中圖分類(lèi)號(hào)：F239.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16723198（2007）11018502
隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和財(cái)稅機(jī)制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力較之于以往有了較大的增長(zhǎng)，預(yù)算外資金也在不斷增長(zhǎng)之中，這一方面給經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力,促進(jìn)了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,另一方面由于管理上的滯后,預(yù)算外收支活動(dòng)中存在的問(wèn)題也日益暴露出來(lái),導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)秩序的混亂,使預(yù)算外資金成為違法亂紀(jì)、滋生腐敗的溫床。
1當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金的管理之中面臨的主要問(wèn)題
1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收支管理缺乏約束監(jiān)督機(jī)制
（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)手中及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門(mén)的現(xiàn)狀沒(méi)有多大改觀。從整體上講鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金還沒(méi)有納入有序管理的軌道。部門(mén)分散管理和缺乏有效的約束機(jī)制，助長(zhǎng)了部門(mén)利益，帶來(lái)了收取上的隨意性，從部門(mén)變相收費(fèi)發(fā)展到部門(mén)內(nèi)部競(jìng)相收費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理乏力。①對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。部分收費(fèi)單位認(rèn)為，只要能夠收到預(yù)算外資金，用什么樣的收費(fèi)票據(jù)都可以，有的甚至出據(jù)白條收費(fèi)。②收費(fèi)票據(jù)使用不規(guī)范。③收費(fèi)票據(jù)管理流于形式，收費(fèi)票據(jù)在登記、發(fā)放、管理上不甚嚴(yán)密。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金支出管理失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金在使用過(guò)程中違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重。分散在各部門(mén)管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金使用上存在隨意性、無(wú)序性和分散性，大量被挪用于消費(fèi)性支出，這種現(xiàn)象嚴(yán)重地?cái)_亂了財(cái)經(jīng)秩序，違犯了財(cái)政法規(guī)制度。
1.2政出多門(mén),條塊分割,管理權(quán)限分散
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所實(shí)行預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)時(shí),各站所不積極配合,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的管理受阻,監(jiān)督乏力,大量預(yù)算外資金仍然由主管部門(mén)掌握,造成一些站所的預(yù)算外收入無(wú)法按規(guī)定納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)管,出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象。從目前的情況看,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著將所收取的統(tǒng)籌資金不上交財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理的作法,嚴(yán)重削弱了財(cái)政管理的職能。
1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理弱化，助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象
現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理政策，刺激了單位局部利益欲念日益膨脹。在不規(guī)范的管理狀態(tài)下，各種違法違紀(jì)現(xiàn)象不斷發(fā)生。主要表現(xiàn)在:超越權(quán)限，擅自審批或自立收費(fèi)項(xiàng)目，擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，利用職權(quán)強(qiáng)行提供服務(wù)，強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)，把權(quán)力商品化，憑借壟斷地位，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)中搞亂收費(fèi)、亂提價(jià)，從中牟利，部門(mén)職能交叉，重復(fù)收費(fèi)。這不僅加重了企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)，擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序，而且也損害了黨和國(guó)家的利益，敗壞了黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，引起了廣大人民群眾的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，影響了社會(huì)穩(wěn)定和改革發(fā)展的順利進(jìn)行。
1.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂,缺乏自我約束機(jī)制
部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差有的甚至不懂財(cái)務(wù);有的財(cái)務(wù)管理人員受領(lǐng)導(dǎo)支配,不按財(cái)經(jīng)法規(guī)辦事,規(guī)范性不強(qiáng);一些財(cái)務(wù)人員利用預(yù)算外資金亂發(fā)補(bǔ)貼、福利、獎(jiǎng)金的情況屢屢可見(jiàn);很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不使用省財(cái)政廳統(tǒng)一印制的專(zhuān)用票據(jù),隨意使用白條和自制收據(jù),有的站所雖然使用財(cái)政收費(fèi)票據(jù),但根本不到財(cái)政所核銷(xiāo)。由于財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)低下、責(zé)任心不強(qiáng),加之單位財(cái)務(wù)管理混亂,缺乏自我約束機(jī)制,致使這部分預(yù)算外資金游離于財(cái)政監(jiān)督管理之外,造成預(yù)算外資金的體外循環(huán)。
1.5部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算外資金管理工作缺乏重視,態(tài)度不積極
由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算外資金是財(cái)政性資金的認(rèn)識(shí)不清,仍然將這部分資金作為部門(mén)單位的自有資金來(lái)看待,他們往往受部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng),認(rèn)為如果將預(yù)算外資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存會(huì)觸及到分管領(lǐng)導(dǎo)的利益,分管財(cái)經(jīng)的自就小了,不能隨便支配資金,因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理的工作中缺乏主動(dòng)性,態(tài)度不積極,也給這項(xiàng)工作的開(kāi)展帶來(lái)了阻力和難度。由此一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)坐收坐支、挪用預(yù)算外資金收入,逃避財(cái)政監(jiān)管的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。
2加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金管理的建議
2.1做好宣傳工作，形成加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理的大氣候
建立規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理體制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，存在一個(gè)轉(zhuǎn)變理順觀念，樹(shù)立大財(cái)政、大分配思想的問(wèn)題;對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)、各單位來(lái)說(shuō)，其部門(mén)利益受到觸及，需要一個(gè)理解和適應(yīng)的過(guò)程。所有這些都需要通過(guò)廣泛的宣傳才能奏效。為了使政策宣傳有實(shí)效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)除了學(xué)習(xí)、轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念外，還要把綜合財(cái)政預(yù)算改革作為緩解當(dāng)前財(cái)政困難的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，親自抓這項(xiàng)工作，使各方面都認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理，推行綜合財(cái)政，不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、財(cái)政問(wèn)題，更重要的是它還是保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)改革發(fā)展的政治問(wèn)題。通過(guò)統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，形成改革大局，為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
2.2強(qiáng)化基礎(chǔ)工作,建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度
在當(dāng)前形勢(shì)下要建立規(guī)范合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理體系,財(cái)政部門(mén)必須結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況,深入到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所中去,在摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金底數(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行立案造冊(cè),同時(shí)要掌握各單位的收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)范圍,做到底數(shù)清楚。同時(shí),財(cái)政部門(mén)要狠抓制度建設(shè),依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定,著手制定和完善適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況的管理制度和管理辦法。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金會(huì)計(jì)制度及決算編報(bào)制度,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)收單位中建立目標(biāo)責(zé)任制,層層落實(shí)責(zé)任,對(duì)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)中態(tài)度不積極,措施不得力,工作無(wú)成效的領(lǐng)導(dǎo)或個(gè)人,要追究其責(zé)任。
2.3加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)
要完成好新形勢(shì)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理工作,需要一批業(yè)務(wù)精、政治合格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)高低是做好財(cái)務(wù)管理的關(guān)鍵。要抓好財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),開(kāi)展旨在增強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)的學(xué)習(xí),不斷提高財(cái)會(huì)人員解決實(shí)際問(wèn)題的能力，結(jié)合財(cái)政工作的實(shí)際,抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的廉潔自律教育,使他們牢固樹(shù)立為人民服務(wù)的思想,增強(qiáng)廉潔自律的自覺(jué)性和主動(dòng)性,從而建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、遵紀(jì)守法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍,以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理工作的需要。
2.4建立健全約束、監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)督
確保規(guī)范化、科學(xué)化、法制化管理要使預(yù)算外資金管理規(guī)范化、科學(xué)化、法制化,建立健全約束、監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)督是一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)。建立監(jiān)督檢查、監(jiān)督審核制度,根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》和《安徽省預(yù)算外資金管理的決定》的有關(guān)規(guī)定,對(duì)預(yù)算外資金管理進(jìn)行經(jīng)常性檢查,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正或處罰。使預(yù)算外資金管理堅(jiān)持統(tǒng)一收費(fèi)立項(xiàng)管理、統(tǒng)一票據(jù)管理、統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理、統(tǒng)一財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理,理順收、管、用運(yùn)行渠道,真正達(dá)到規(guī)范化、科學(xué)化、法制化的管理標(biāo)準(zhǔn),使預(yù)算外資金在地方各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮效益。
2.5完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)提供必要的財(cái)力保障
分稅制財(cái)政體制實(shí)施以后，中央集中了一部分財(cái)力，地方各級(jí)集中財(cái)力的現(xiàn)象也較為普遍。從整體上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還比較困難，如果再?gòu)泥l(xiāng)鎮(zhèn)集中財(cái)力，勢(shì)必加劇其困難，不僅使其基本的政府職能難以履行，也使得預(yù)算外資金管理改革難以深入下去。特別是在將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理以后，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制就顯得格外重要。為此，要本著“簡(jiǎn)政放權(quán)”和“富縣先富鄉(xiāng)”的原則，進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，取消一些對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不切實(shí)際的硬性政策規(guī)定，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主理財(cái)創(chuàng)造寬松環(huán)境。同時(shí)，把適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的收支下劃給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)別不同情況，最大限度地調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理改革提供財(cái)力保障。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算；預(yù)算外資金；問(wèn)題；對(duì)策
前言：隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和財(cái)稅機(jī)制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力較之于以往有了較大的增長(zhǎng)，預(yù)算外資金也在不斷增長(zhǎng)之中，這一方面給經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力,促進(jìn)了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,另一方面由于管理上的滯后,預(yù)算外收支活動(dòng)中存在的問(wèn)題也日益暴露出來(lái),導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)秩序的混亂,使預(yù)算外資金成為違法亂紀(jì)、滋生腐敗的溫床。
1.當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金的管理之中面臨的主要問(wèn)題
1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收支管理缺乏約束監(jiān)督機(jī)制
1.1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)手中及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門(mén)的現(xiàn)狀沒(méi)有多大改觀。部門(mén)分散管理和缺乏有效的約束機(jī)制，助長(zhǎng)了部門(mén)利益，帶來(lái)了收取上的隨意性，從部門(mén)變相收費(fèi)發(fā)展到部門(mén)內(nèi)部競(jìng)相收費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理乏力。①對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。部分收費(fèi)單位認(rèn)為，只要能夠收到預(yù)算外資金，用什么樣的收費(fèi)票據(jù)都可以，有的甚至出據(jù)白條收費(fèi)。②收費(fèi)票據(jù)使用不規(guī)范。③收費(fèi)票據(jù)管理流于形式，收費(fèi)票據(jù)在登記、發(fā)放、管理上不甚嚴(yán)密。
1.1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金支出管理失控。分散在各部門(mén)管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金使用上存在隨意性、無(wú)序性和分散性，大量被挪用于消費(fèi)性支出，這種現(xiàn)象嚴(yán)重地?cái)_亂了財(cái)經(jīng)秩序，違犯了財(cái)政法規(guī)制度。
1.2 政出多門(mén),條塊分割,管理權(quán)限分散
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所實(shí)行預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)時(shí),各站所不積極配合,監(jiān)督乏力,大量預(yù)算外資金仍然由主管部門(mén)掌握,造成一些站所的預(yù)算外收入無(wú)法按規(guī)定納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)管,出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象,嚴(yán)重削弱了財(cái)政管理的職能。
1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理弱化，助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象
現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理政策，刺激了單位局部利益欲念日益膨脹。在不規(guī)范的管理狀態(tài)下，各種違法違紀(jì)現(xiàn)象不斷發(fā)生。主要表現(xiàn)在:超越權(quán)限，擅自審批或自立收費(fèi)項(xiàng)目，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，利用職權(quán)強(qiáng)行提供服務(wù)，強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)，把權(quán)力商品化。
1.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂,缺乏自我約束機(jī)制
部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差有的甚至不懂財(cái)務(wù);有的財(cái)務(wù)管理人員受領(lǐng)導(dǎo)支配,不按財(cái)經(jīng)法規(guī)辦事,規(guī)范性不強(qiáng);一些財(cái)務(wù)人員利用預(yù)算外資金亂發(fā)補(bǔ)貼、福利、獎(jiǎng)金的情況屢屢可見(jiàn)。由于財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)低下、責(zé)任心不強(qiáng),加之單位財(cái)務(wù)管理混亂,缺乏自我約束機(jī)制,致使這部分預(yù)算外資金游離于財(cái)政監(jiān)督管理之外,造成預(yù)算外資金的體外循環(huán)。
1.5 部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算外資金管理工作缺乏重視,態(tài)度不積極
由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算外資金是財(cái)政性資金的認(rèn)識(shí)不清,仍然將這部分資金作為部門(mén)單位的自有資金來(lái)看待,因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理的工作中缺乏主動(dòng)性,態(tài)度不積極,也給這項(xiàng)工作的開(kāi)展帶來(lái)了阻力和難度。由此一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)坐收坐支、挪用預(yù)算外資金收入,逃避財(cái)政監(jiān)管的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。
2.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金管理的建議
2.1 做好宣傳工作，形成加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理的大氣候
建立規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理體制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，存在一個(gè)轉(zhuǎn)變理順觀念，樹(shù)立大財(cái)政、大分配思想的問(wèn)題;對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)、各單位來(lái)說(shuō)，其部門(mén)利益受到觸及，需要一個(gè)理解和適應(yīng)的過(guò)程。所有這些都需要通過(guò)廣泛的宣傳才能奏效。為了使政策宣傳有實(shí)效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)除了學(xué)習(xí)、轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念外，還要把綜合財(cái)政預(yù)算改革作為緩解當(dāng)前財(cái)政困難的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，親自抓這項(xiàng)工作，為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
2.2 強(qiáng)化基礎(chǔ)工作,建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度
在當(dāng)前形勢(shì)下要建立規(guī)范合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理體系,財(cái)政部門(mén)必須結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況,深入到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所中去,在摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金底數(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行立案造冊(cè),掌握各單位的收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)范圍,做到底數(shù)清楚。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)要狠抓制度建設(shè),依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定,著手制定和完善適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況的管理制度和管理辦法。對(duì)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)中態(tài)度不積極,措施不得力,工作無(wú)成效的領(lǐng)導(dǎo)或個(gè)人,要追究其責(zé)任。
2.3 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)
要完成好新形勢(shì)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理工作,需要一批業(yè)務(wù)精、政治合格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍。要抓好財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),不斷提高財(cái)會(huì)人員解決實(shí)際問(wèn)題的能力，結(jié)合財(cái)政工作的實(shí)際,抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的廉潔自律教育,從而建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、遵紀(jì)守法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍,以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理工作的需要。
2.4 建立健全約束、監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)督
要使預(yù)算外資金管理規(guī)范化、科學(xué)化、法制化,建立健全約束、監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)督是一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)。建立監(jiān)督檢查、監(jiān)督審核制度,根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》和《安徽省預(yù)算外資金管理的決定》的有關(guān)規(guī)定,對(duì)預(yù)算外資金管理進(jìn)行經(jīng)常性檢查,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正或處罰。使預(yù)算外資金管理堅(jiān)持統(tǒng)一收費(fèi)立項(xiàng)管理、統(tǒng)一票據(jù)管理、統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理、統(tǒng)一財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理,理順收、管、用運(yùn)行渠道,真正達(dá)到規(guī)范化、科學(xué)化、法制化的管理標(biāo)準(zhǔn),使預(yù)算外資金在地方各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮效益。
論文摘要:我國(guó)的預(yù)算外資金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算內(nèi)管理的各種財(cái)政性資金。近年來(lái)，伴隨著預(yù)算外資金的迅速增長(zhǎng)，預(yù)算外資金與我國(guó)的財(cái)政體制改革的矛盾日益明顯，預(yù)算外資金管理體制中存在的問(wèn)題也日益突出，為逐步過(guò)渡到比較完善的財(cái)政預(yù)算體制，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，建立適合我國(guó)國(guó)情的預(yù)算外資金管理體制顯得尤為重要。
1 預(yù)算外資金的作用
預(yù)算外資金從根源上講它是統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制下變通做法的畸形產(chǎn)物。其設(shè)置的目的主要是為了在高度集中的體制下給地方部門(mén)和企事業(yè)單位一定的財(cái)務(wù)自主權(quán)，以調(diào)動(dòng)其理財(cái)?shù)姆e極性。近年來(lái)，伴隨著預(yù)算外資金的迅速增長(zhǎng)，預(yù)算外資金這一游離于我國(guó)預(yù)算之外的資金，與我國(guó)的財(cái)政體制改革存在著諸多矛盾，有悖于建立完善的公共財(cái)政體制。
1.1 預(yù)算外資金的積極作用
1.1.1 調(diào)動(dòng)事業(yè)單位增收節(jié)支的積極性
預(yù)算外資金的性質(zhì)和特點(diǎn)，決定了這部分財(cái)政資金是由各事業(yè)單位自收自支，以收抵支的。它與國(guó)家預(yù)算那種“一經(jīng)核定、不得隨意變更”的特點(diǎn)不同，地方、部門(mén)、單位有較大的機(jī)動(dòng)性，可以激動(dòng)靈活地滿(mǎn)足各種需要，并且這部分資金集中的多少和分配使用的效益如何，直接同本單位的切身利益相聯(lián)系，因此有利于調(diào)動(dòng)他們?cè)鍪展?jié)支的積極性和提高資金使用效果的責(zé)任心，也保證了事業(yè)單位必要的財(cái)權(quán)和財(cái)力。
1.1.2 各種事業(yè)發(fā)展的重要資金來(lái)源
一些零散的專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)放在預(yù)算外由各地方、各部門(mén)和各單位自行管理，各項(xiàng)收入有指定用途，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，這樣一來(lái)可以保證各種專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展有可靠的資金保證，從實(shí)踐上看，這部分資金對(duì)搞活地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，改善生產(chǎn)環(huán)境等等，起著積極的作用。
1.1.3 彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)資金不足
多年來(lái)，由于我國(guó)社會(huì)主義革命和建設(shè)的任務(wù)很重，各種支出需要項(xiàng)目繁多，規(guī)模浩大，使得國(guó)家預(yù)算負(fù)擔(dān)很重，資金的需要與可能之間的矛盾很大。設(shè)置預(yù)算外資金，把一些零散的、專(zhuān)項(xiàng)的事業(yè)收支放在預(yù)算外，由地方、部門(mén)、單位去管理，使他們有一部分可支配的財(cái)力，能夠因地、因事制宜靈活解決一些國(guó)家預(yù)算照顧不到而又必不可少、急需發(fā)展的事業(yè)。同時(shí)，也有利于減輕國(guó)家預(yù)算的收支矛盾，使國(guó)家預(yù)算資金能夠集中用于建設(shè)和事業(yè)的發(fā)展，解決全局性的需要。因此，預(yù)算外資金彌補(bǔ)了國(guó)家預(yù)算資金的不足，已成為國(guó)家預(yù)算的重要輔助力量。
1.2 預(yù)算外資金的消極作用
1.2.1 預(yù)算外資金的分散性與國(guó)家預(yù)算的完整性相悖
國(guó)家預(yù)算的完整性是政府理財(cái)?shù)囊粭l基本原則。它要求在編制政府預(yù)算時(shí)，預(yù)算指標(biāo)的設(shè)計(jì)和預(yù)算口徑的選擇必須體現(xiàn)完整性，將政府集中的分配活動(dòng)和資金運(yùn)行全面納入預(yù)算管理的范圍，避免政府集中財(cái)政性資金在預(yù)算外循環(huán)，擾亂正常的預(yù)算秩序。健全的市場(chǎng)首先要有健全的政府，一個(gè)有效的政府的首要經(jīng)濟(jì)手段是其預(yù)算。強(qiáng)大的政府能夠確保宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，并為市場(chǎng)可能提供不了的一系列基本服務(wù)提供資金。將預(yù)算外資金納入預(yù)算統(tǒng)一管理已經(jīng)是很迫切的現(xiàn)實(shí)需要。
1.2.2 預(yù)算外資金的膨脹與集中財(cái)力能力相悖
充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用和加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，都是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求。為了加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，政府要有必要的集中財(cái)力和相應(yīng)的手段。企業(yè)利益相關(guān)的預(yù)算外資金不斷膨脹，財(cái)經(jīng)法紀(jì)松弛，財(cái)源流失嚴(yán)重，致使財(cái)政收入特別是中央財(cái)政收入減少，這要在推進(jìn)改革和配套改革中解決。中央財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，是造成國(guó)家財(cái)政宏觀調(diào)控功力不足的重要原因。
2 當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算外資金管理體制存在的問(wèn)題
2.1 預(yù)算外收入征管缺乏有效措施
目前預(yù)算外收入基本上是部門(mén)報(bào)多少，財(cái)政就批復(fù)多少。這是因?yàn)轭A(yù)算外收入由單位收取，然后上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，上繳多少只能靠單位的自覺(jué)性，財(cái)政缺乏有效的收入監(jiān)管辦法。雖然已經(jīng)出臺(tái)的有關(guān)預(yù)算外資金管理制度對(duì)加強(qiáng)預(yù)算外資金管理提出了嚴(yán)格的要求，但瞞報(bào)、少報(bào)預(yù)算外收入，截留、挪用、坐收坐支預(yù)算外資金的現(xiàn)象仍然存在。由于缺乏有效的管理手段，財(cái)政部門(mén)很難準(zhǔn)確核定部門(mén)單位預(yù)算外收入。
2.2 預(yù)算外資金使用缺乏監(jiān)管
由于對(duì)預(yù)算外資金缺乏有效的管理和引導(dǎo)，形成預(yù)算外資金掌管的分散性和自收自支的特點(diǎn)，在這樣的條件下，預(yù)算外資金的亂收必然形成預(yù)算外資金的濫支。預(yù)算外資金的亂收濫支是財(cái)政資金的漏出，擾亂了社會(huì)資金的正常流向，造成“正常的生產(chǎn)建設(shè)常常資金不到位，不正常的投資、消費(fèi)卻財(cái)力充足”的現(xiàn)象。預(yù)算外資金的泛濫一方面影響了社會(huì)資金，特別是財(cái)政資金的整體效益，另一方面其自身的使用效益也極低。
2.3 組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查不利
規(guī)范預(yù)算外資金是對(duì)部門(mén)單位既得利益的威脅，必然會(huì)遇到來(lái)自各方面的阻力。由于人們對(duì)預(yù)算外資金的規(guī)范管理認(rèn)識(shí)上有偏差，加上管理法規(guī)缺乏剛性，致使管理關(guān)系不規(guī)范。此外由于各種監(jiān)督檢查力度不夠，違紀(jì)處罰不到位等問(wèn)題的存在，導(dǎo)致有些部門(mén)單位存在僥幸、鉆漏洞的心理，出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象。
2.4 管理法規(guī)不健全
規(guī)范預(yù)算外資金管理必須建立完備的制約機(jī)制，做到有法可依。但是，目前的預(yù)算外資金管理卻沒(méi)能真正打破部門(mén)一體化的管理模式，有的部門(mén)和單位仍集收費(fèi)政策制定權(quán)、征收權(quán)、使用權(quán)于一身。實(shí)行的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理流于形式，進(jìn)入專(zhuān)戶(hù)的資金仍歸部門(mén)所有，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)只發(fā)揮了往返劃轉(zhuǎn)資金的作用。同時(shí)，現(xiàn)行的管理法規(guī)是些地方性規(guī)定，對(duì)預(yù)算外資金的性質(zhì)、范圍、用途、違紀(jì)的界限和處罰沒(méi)有明確的法律規(guī)定，剛性不強(qiáng)，財(cái)政管理難以到位。
3 加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算外資金管理的措施
3.1 建立預(yù)算外資金的立項(xiàng)審批體制
預(yù)算外資金的立項(xiàng)審批體制改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。要力求積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)，在實(shí)踐中分兩步走:第一步為規(guī)范管理階段;第二步為費(fèi)改稅階段，將可以費(fèi)改稅的項(xiàng)目全部稅法征收，只保留一小部分必要的預(yù)算外資金，這也是預(yù)算外資金改革的最終目標(biāo)。目前，必須以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府事權(quán)范圍為標(biāo)準(zhǔn)，重新界定預(yù)算外資金范圍和管理辦法。首先，要下決心治理整頓現(xiàn)有收費(fèi)。對(duì)那些不符合國(guó)家收費(fèi)管理規(guī)定，由地方或部門(mén)越權(quán)設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目;對(duì)屬于政府一般性管理職能、依靠收費(fèi)養(yǎng)人的項(xiàng)目以及地方不同部門(mén)間重復(fù)設(shè)置的項(xiàng)目等，都應(yīng)結(jié)合機(jī)構(gòu)改革和部門(mén)職能轉(zhuǎn)變分別予以取消。對(duì)一些必要的收費(fèi)，也要在認(rèn)真清理的基礎(chǔ)上根據(jù)補(bǔ)償成本的要求降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其次，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展，一些原來(lái)由政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的事務(wù)逐步轉(zhuǎn)由中介服務(wù)組織承擔(dān)，相關(guān)的事業(yè)性收費(fèi)應(yīng)隨著機(jī)構(gòu)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變剔除行政事業(yè)收費(fèi)序列，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，并照章納稅。
3.2 建立預(yù)算外資金的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理體制
預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)是財(cái)政部門(mén)在銀行設(shè)立的，類(lèi)似于預(yù)算內(nèi)資金國(guó)庫(kù)的預(yù)算外資金專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，用于對(duì)預(yù)算外資金收支進(jìn)行統(tǒng)一核算和集中管理。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)分為中央財(cái)政專(zhuān)戶(hù)和地方財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，分別辦理中央和地方預(yù)算外資金的收繳與撥付。部門(mén)和單位的預(yù)算外收入必須上繳同級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，支出由同級(jí)財(cái)政按預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)計(jì)劃統(tǒng)籌安排，從財(cái)政專(zhuān)戶(hù)中撥付，實(shí)行收支兩條線管理。各事業(yè)單位只能在一家銀行設(shè)立預(yù)算外資金支出賬戶(hù)。支出賬戶(hù)只能發(fā)生預(yù)算外資金支出款項(xiàng)，由財(cái)政部門(mén)按照預(yù)算外資金支出計(jì)劃，從財(cái)政專(zhuān)戶(hù)撥入支出賬戶(hù)，由部門(mén)和單位按規(guī)定用途使用。對(duì)預(yù)算外資金匯繳專(zhuān)戶(hù)實(shí)行零余額管理。預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)的收繳清算業(yè)務(wù)，由財(cái)政部門(mén)按規(guī)定程序委托銀行辦理。每日由銀行通過(guò)資金匯劃清算系統(tǒng)將繳入預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)的資金，全部劃轉(zhuǎn)到預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行零余額管理。
3.3 建立穩(wěn)定的預(yù)算外資金運(yùn)行機(jī)制
預(yù)算外資金的收支與預(yù)算內(nèi)的資金收支，既有相一致之處，又有很大區(qū)別。相同之處都是財(cái)政性資金。而根本區(qū)別在于，對(duì)于一個(gè)單位來(lái)說(shuō)，預(yù)算外資金的收與支是有聯(lián)系的，單位在將預(yù)算外資金繳入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的同時(shí)，也關(guān)心著本單位支多少，怎么支。而預(yù)算內(nèi)資金的收與支，對(duì)一個(gè)單位來(lái)說(shuō)是木掛鉤的。這就決定了預(yù)算外資金收入機(jī)制的建立要與支出機(jī)制的建立相聯(lián)系，并且，這種機(jī)制要做到既給動(dòng)力、又加壓力，既有激勵(lì)、又有約束的作用。在收入方面，保護(hù)合法收費(fèi)，制止亂收費(fèi)。對(duì)合法收費(fèi)應(yīng)明確收入任務(wù)，制定科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制，既防止亂收費(fèi)又保證應(yīng)收盡收，防止出現(xiàn)原來(lái)預(yù)算外資金所有權(quán)、使用權(quán)在單位，單位收多少就能用多少，積極性比較高，現(xiàn)在所有權(quán)收回了，單位應(yīng)收多少收多少，有效制止亂開(kāi)減免口子的現(xiàn)象。在支出方面應(yīng)體現(xiàn)收定支，核定支出基數(shù)，并借鑒預(yù)算內(nèi)一些有效的辦法來(lái)建立一整套的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、考核依據(jù)及管理制度，形成規(guī)范合理的約束機(jī)制。
3.4 建立有效的預(yù)算外資金監(jiān)督機(jī)制
預(yù)算外資金的管理，如果沒(méi)有組織比較嚴(yán)密、管理方式比較科學(xué)并且有相當(dāng)權(quán)威的監(jiān)督機(jī)制，其自發(fā)盲目的一面將難以控制，在新的管理體制運(yùn)作、并處于不斷完善的過(guò)程中，這種監(jiān)督顯得尤為重要。當(dāng)前，預(yù)算外資金管理暴露出的一些問(wèn)題，重要原因之一就是監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督職能弱化。因此，要實(shí)現(xiàn)預(yù)算外資金的規(guī)范化管理，就必須強(qiáng)化監(jiān)督，通過(guò)健全財(cái)經(jīng)法規(guī)，形成體系，加大執(zhí)法力度等，健全預(yù)算外資金的監(jiān)督機(jī)制。健全的預(yù)算外資金的監(jiān)督機(jī)制，必須有“兩大功能”并包括“三個(gè)層次”。兩大功能是:一是通過(guò)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，促進(jìn)工作改進(jìn)的功能。由于預(yù)算外資金點(diǎn)多、面廣、情況復(fù)雜，因此，總會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題。通過(guò)監(jiān)督能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并且迅速予以改進(jìn)，從而促進(jìn)管理工作的不斷完善。二是自我約束的功能。一個(gè)完備的監(jiān)督機(jī)制，還必須具有自我約束的功能。預(yù)算外資金管理體制建立后，財(cái)政部門(mén)既是管理部門(mén)又是監(jiān)督部門(mén)，權(quán)力增大了，責(zé)任也加大了，自我約束顯得尤為重要，否則，僅靠外在制約而不注重自我約束，是很容易出問(wèn)題的，這一點(diǎn)，要予以充分認(rèn)識(shí)。
參考文獻(xiàn)
[1]叢樹(shù)海.中國(guó)預(yù)算體制重構(gòu)監(jiān)督[M].上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2000.
1 行政事業(yè)單位預(yù)算外資金核算體系現(xiàn)狀國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》中規(guī)定：“預(yù)算外資金，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的末納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金”。
多年來(lái)，預(yù)算外資金宏觀失控和急劇膨脹，存在著諸多嚴(yán)重問(wèn)題，已不僅是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。建立健全預(yù)算外資金管理的法律、法規(guī)體系，規(guī)范管理，使其更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求，是近幾年財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中探討、研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是當(dāng)前財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
自從1985年起，全國(guó)開(kāi)展了“財(cái)政物價(jià)大檢查”行動(dòng)，并從1989年起，國(guó)務(wù)院又著重開(kāi)展了對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的“小金庫(kù)”進(jìn)行查處，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位侵占、截留的資金狀況進(jìn)行了清理，這項(xiàng)檢查一直持續(xù)到1997年，共查出違紀(jì)資金2044億元，上繳1331億，.即使是這樣，中國(guó)預(yù)算外資金的現(xiàn)實(shí)狀況也還未真正露出水面，審計(jì)機(jī)關(guān)所能查出的也僅僅是反映在各單位賬面上的資金情況，而預(yù)算外資金更廣泛地是落入個(gè)人的手中，或者以各種福利、獎(jiǎng)勵(lì)的名義進(jìn)行了分流，因此審計(jì)機(jī)關(guān)是無(wú)法對(duì)這些進(jìn)行詳細(xì)地審查的，也就不可能對(duì)之進(jìn)行有效的監(jiān)管。
2 行政事業(yè)單位預(yù)算外資金核算遇到的問(wèn)題 1.越權(quán)建立的各種收費(fèi)，基金項(xiàng)目政府收費(fèi)，基金審批權(quán)限等有關(guān)規(guī)定在執(zhí)行中存在著各種人為性偏差。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，1996年全國(guó)政府性收費(fèi)基金80%是越權(quán)設(shè)立的。一些地方和部門(mén)，從本地區(qū)、本部門(mén)利益出發(fā)，往往繞過(guò)中央審批基金的監(jiān)督管理，以“費(fèi)、資金、附加費(fèi)”名義開(kāi)征基金項(xiàng)目；更有甚者，違反國(guó)家規(guī)定，擅自設(shè)立收費(fèi)基金項(xiàng)目，巧立名目亂收費(fèi)，隨意攤派亂集資。據(jù)2001年全國(guó)治亂減負(fù)工作會(huì)議的資料，1997年7月至2000年12月底，全國(guó)共取消針對(duì)企業(yè)的不合理收費(fèi)44602項(xiàng)，涉及金額1679.8億元。
2.不斷增加的預(yù)算外資金，影響稅收收入，削弱國(guó)家宏觀調(diào)控能力。由于政府收費(fèi)、基金部門(mén)和單位多從自身利益出發(fā)，憑借管理權(quán)和行政手段直接收取，企業(yè)和居民個(gè)人往往是要先繳費(fèi)后繳稅，而逐年大量膨脹的政府收費(fèi)、基金必然導(dǎo)致稅基被侵蝕，稅收收入相對(duì)減少，各種收費(fèi)、基金擠占財(cái)政收入。以山東曲阜為例，其在一年之內(nèi)就辦理了3000個(gè)城鎮(zhèn)戶(hù)口，共計(jì)收入9000萬(wàn)，貴州安順則辦理500個(gè)城鎮(zhèn)戶(hù)口，得150萬(wàn)。截止到1994年初，全國(guó)城市大約一共出售了300萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)戶(hù)口，總收入達(dá)到250億元，這并不是一個(gè)小數(shù)字。而對(duì)這筆錢(qián)，幾乎分文沒(méi)有上繳國(guó)庫(kù)，全部落入了地方財(cái)政的腰包 .大量的不規(guī)范的預(yù)算外資金的存在，對(duì)我國(guó)預(yù)算制度的法治建設(shè)產(chǎn)生了巨大的阻礙。
