時間：2023-03-13 11:22:30
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清華大學(xué)公共管理學(xué)院
劉春庭
摘要
目前，政府采購制度在中國還處于建立的初期，學(xué)習(xí)和借鑒國際立法經(jīng)驗顯得尤為重要。本文從立法目標(biāo)、法律適用范圍和采購方式的選擇和適用三個方面對WTO《政府采購協(xié)定》、《聯(lián)合國經(jīng)濟法委員會貨物、工程和服務(wù)采購示范法》以及國內(nèi)相關(guān)立法進行了比較分析。隨著我們對世貿(mào)組織的加入，加入GPA開放政府采購市場是遲早的事情。對此，我們在立法上應(yīng)該有所準(zhǔn)備，在采購的基本制度和運行規(guī)則上要注意與國際接軌。在加入GPA之前，我們應(yīng)該充分發(fā)揮政府采購的合法貿(mào)易壁壘的作用，為國內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供必要的保護。在確定政府采購法的適用范圍的時候，要從采購項目的角度出發(fā)，利用項目資金的公共性、項目的競爭性和公益性的標(biāo)準(zhǔn)進行衡量。政府采購的采購方法及其適用是政府采購制度中的一個核心性的問題。從我國政府采購的立法目的上來看，應(yīng)該將采購的重點放在那些公開程度高，競爭性強，規(guī)范性比較突出的采購方法上，對其他的方法的適用要加以嚴(yán)格的限制，從而保證政府采購制度和觀念的健康形成和發(fā)展；同時，要明確每種采購方法的適用條件，使采購者在采購實踐中正確選擇采購方法，使法律得以真正地貫徹實施。待政府采購市場對外開放之后，再給予那些限制競爭的采購方式以更多的關(guān)注，發(fā)揮它們的合法貿(mào)易壁壘的作用。
Abstract
Uptillnow,theregulationsystemofgovernmentprocurementhasjustgotitslife,sostudyingandlearningtheinternationalgovernmentprocurementlawseemssonecessarythatwemustdoitimmediately.Thisarticlefromtheviewoftheaim,thescopeandthemanneranditsusescopeofthegovernmentprocurementactcompareandanalyzetheGovernmentProcurementAgreement(GPA)andtheModellawofprocurementongoodsprojectsandservicesissuedbytheUnitedNationsCommunityonTradeAct.AfterthejoiningoftheWorldTradeOrganization(WTO),itwillbethesubjectoftimeforchinatosigntheGPAandopenthegovernmentprocurementmarkettowardtheworld.Sosomethingmustbedoneinourlegislationtoprepareforit,theregulationinofbasicsystemanditsrunningruleshouldfitthecommonrequireofinternationalprocurementlaw.ButbeforewesigntheGPA,weshouldusethesystemofgovernmentprocurementasagoodtradevallationwhichcanprovidesomedevelopingorimportantindustrywithlegalprotectionfromtheforeigncompetition.Todecidethescopeinwhichtheprocurementlawshouldapplicable,weshouldstartourviewfromtheprocurementitems,andanalyzebythesestandards:whetherthefundfortheitemispublic;whethertheitemiscompetitive;whethertheitemisforcommonweal.Themannersofthegovernmentprocurementandtheiruseisthetopsubjectinthesystem.Tofitthegoalofourgovernmentprocurement,weshouldputtheemphasesonthemannerswhichisopencompetitiveandwellregulated.Othermannersshouldbelimitedtoensurethesystemandconceptformhealthily.Foreachmanner,itshouldbeclarifiedwhenandwherethemannercancomeintouse.Soeachmannercanbeuseexactly.Afterchinaopenitsprocurementmarket,moreattentionshouldbetakenonthoseuncompetitivemannersbecausetheyarelegaltradevallation.
序言
關(guān)鍵詞：采購法律制度競爭市場
政府采購是政府影響國民經(jīng)濟的一種強有力的宏觀調(diào)控手段。建立規(guī)范的政府采購制度是規(guī)范政府采購行為，保障我國經(jīng)濟健康發(fā)展的需要。我國在建立市場經(jīng)濟體制的過程中，要從自身實際出發(fā)，借鑒國外經(jīng)驗，并根據(jù)國際慣例，建立適合我國國情的政府采購制度。
一、政府采購法律制度亟待建立
政府采購是當(dāng)今世界各國政府管理社會經(jīng)濟生活的一種重要手段，它是指各級政府及其所屬部門和機構(gòu)，為了開展日常財務(wù)活動或為公眾提供服務(wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的手段、方法和程序，從市場上購買商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國正處于市場經(jīng)濟發(fā)展的初期。人們對政府采購的認(rèn)識不夠全面、深入，使在國內(nèi)、國際市場上都具有相當(dāng)規(guī)模的我國政府采購，缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。
在我國不同地區(qū)和部門頒布的政府采購法律文件中。對政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內(nèi)容、管理政府采購的機構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。在其它方面，也存在同樣的差異，因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購上的不規(guī)范。建立政府采購法律制度，可以克服上述弊端，統(tǒng)一規(guī)范政府采購行為。
由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購法律制度。各級政府的財政支出各自為政，環(huán)節(jié)多，單價高，采購方式不規(guī)范、不透明，導(dǎo)致盲目采購、重復(fù)采購等浪費現(xiàn)象依然存在。盡管在一些地方和部門已頒布實施有關(guān)規(guī)定，但由于其效力低，內(nèi)容差異大，也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。
二、政府采購法律制度的基本原則
“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個共同原則．因為政府采購合同是采購機關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項投資簽訂的買賣合同。在采購中必須對納稅人以及社會公眾負(fù)責(zé)。因此。要求政府采購依據(jù)的法律、政策、采購項目、合同條件、投標(biāo)人資格預(yù)審和評價投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)等都必須對社會公開，以便公眾和檢察、監(jiān)督機構(gòu)進行審查、監(jiān)督。
效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經(jīng)濟效率和管理效率兩個方面，經(jīng)濟效率要求政府在采購過程中，能大幅度的節(jié)約開支，強化預(yù)算約束。有效提高資金使用效率，實現(xiàn)市場機制與財政政策的最佳結(jié)合。
三、政府采購法律制度的功效
政府采購是政府與供應(yīng)商之間進行的交易。由于政府是市場中的最大消費者。而且政府采購遵循公開、公平、公正的原則，在競標(biāo)過程中執(zhí)行嚴(yán)密、透明的“優(yōu)勝劣汰”機制。所有這些都會調(diào)動供應(yīng)商參與政府采購的積極性，而且能夠促使供應(yīng)商不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本或者改善售后服務(wù)。以使自己能夠贏得政府這一最大的消費者。所以．供應(yīng)商競爭能力的提高叉能夠帶動整個國內(nèi)市場經(jīng)濟的繁榮昌盛。
四、政府采購法律制度的作用
1．提高供應(yīng)商的競爭能力
政府采購的方式很多，有公開招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、尋價采購、單一來源采購等多種方式，其中公開招標(biāo)是運用最多的一種方式。但不論是采取哪種方式，在政府采購的過程中都要遵循競爭性的原則。通過公開招標(biāo)采購，政府可以邀請到很多的供應(yīng)商、承包商或勞務(wù)供應(yīng)者來競標(biāo)，形成一種有利于政府的買方市場，從而使政府能夠獲得比較價格利益和更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)。因此。各供應(yīng)商必須不斷地提高自己的競爭能力，從而在眾多的供應(yīng)商中嶄露頭角，被政府“相中”。
2．給整個市場經(jīng)濟注入活力
政府采購必須遵循公平、公開、公正的原則，這三條原則可以維護供應(yīng)商的利益．極大地調(diào)動供應(yīng)商的參與熱情，為社會主義市場經(jīng)濟注入新的活力，并帶動整個市場經(jīng)濟的繁榮。
首先，政府采購遵循公平原則。具體來說，這包括三個方面：一是競爭主體準(zhǔn)人的公平性．即允許所有有興趣的供應(yīng)商均可參加投標(biāo)；二是競爭規(guī)則的公平性，即資格預(yù)審和評標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)要一致；三是供應(yīng)商獲取信息的公平性，即所有參與投標(biāo)的供應(yīng)商都應(yīng)平等地從政府那里獲得完全信息。
其次，政府采購遵循公開原則。這一原則主要是通過嚴(yán)密的政府采購法律、法規(guī)來體現(xiàn)的。由于政府采購的批量大，對經(jīng)濟的影響也大，所以采購活動的程序、過程一定要體現(xiàn)透明、公平的原則。公開的采購程序一方面具有可預(yù)測性，使投標(biāo)供應(yīng)商可以計算出他們參加采購活動的代價和風(fēng)險。從而提出最有利的競爭價格：另一方面可以最大限度地避免“內(nèi)部交易”或“黑箱操作”，從而增強潛在投標(biāo)商參與采購并中標(biāo)的信心。
再次，政府采購遵循公正原則。其核心是“標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一”。該原則要求采購部門給予所有的供應(yīng)商相同的待遇。而不應(yīng)該存在歧視性。它是提高供應(yīng)商廣泛參與政府采購活動的有效保證。
3．有助于我國產(chǎn)品打入國際市場
這可以從兩個方面進行解釋：一是由于國內(nèi)政府采購市場的不斷完善，調(diào)動了國內(nèi)供應(yīng)商的參與積極性，并促進其競爭能力的提高．這種競爭能力的提高有可能使這些供應(yīng)商步人國際市場；二是從政府采購市場開放的對等性來看．我們可以充分利用雙邊或多邊條約的優(yōu)惠待遇參與國際競爭．使供應(yīng)商能夠在國際市場上得到更多錘煉的機會．提高國際競爭實力。
從長遠(yuǎn)看，經(jīng)濟全球化、一體化的趨勢不可阻擋．政府采購市場的開放也是必然趨勢。雖然我國沒有正式聲明開放政府采購市場，實際上國外供應(yīng)商早已進入我國政府采購市場。我國政府機關(guān)采購商品或服務(wù)的領(lǐng)域也早已延伸到國外。
4．有效防治腐敗
首先，政府采購制度，能克服以往分散購買的弊端。可有效地防范公共采購領(lǐng)域的腐敗。政府采購，不僅是一種簡單的消費行為。而且是一種制度。在這種制度下，各種支出納入統(tǒng)一賬戶．受到財政部門全方位監(jiān)督。它的主要實現(xiàn)形式是招標(biāo)。這一方式以公平、公正、公開為基礎(chǔ)，通過招標(biāo)廣告，公開采購信息，使有能力的企業(yè)，都有機會參與競爭。:
其次．統(tǒng)一的政府采購，特別是公共招標(biāo)方式．可以依托于法制而明顯地提高政府采購過程的透明度和嚴(yán)密性，減少產(chǎn)生“權(quán)錢交易”等腐敗行徑的土壤。
首先，推行政府采購的目的是：規(guī)范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益、維護國家利益和社會公共利益、保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益和促進廉政建設(shè)。然而，實行政府采購制度后，是將過去分散采購納入到集中采購，用集中采購的手段，在操作規(guī)范、程序合法、監(jiān)督透明的環(huán)境中實施“陽光采購”，改變了原來采購單位想買什么就買什么，自己說了算的做法?！胺稚ⅰ焙汀凹小边@兩種采購模式孰是孰非呢。
第二，《政府采購法》要求采購價格“應(yīng)當(dāng)符合低于市場平均價格”，而目前國家權(quán)威部門沒有這個“市場平均價”，因此在實際操作中就很難把握。
第三，采購價格和采購方式有一定影響，法律規(guī)定公開招標(biāo)和詢價只能一次性報價，而競爭性談判和單一來源采購則允許多次報價。像公開招標(biāo)是以綜合實力(包括價格、質(zhì)量、技術(shù)、公司信譽、業(yè)績、付款方式和售后服務(wù)等)進行綜合比較，通常是以得分從高到低排序確定預(yù)中標(biāo)人。
第四，供應(yīng)商的資質(zhì)條件、規(guī)模的大小、進貨渠道、授權(quán)與非授權(quán)、單臺與批量、區(qū)域銷售、營銷策略(對大城市投放價格優(yōu)惠，故網(wǎng)上價格往往與本地實際價格不符)、售后服務(wù)、供貨商與采購單位生熟關(guān)系、淡季和旺季，新老產(chǎn)品更新、促銷活動等也影響價格。
第五，采購單位采購預(yù)算不夠完善，難以形成批量規(guī)模;采購單位在申請前對市場的了解通常只對產(chǎn)品本身的價格進行了解，對供應(yīng)商資質(zhì)、產(chǎn)品規(guī)格型號、供貨時間、付款方式、售后服務(wù)等指標(biāo)不進行全面對比;指定品牌采購;通過政府采購過套;以各種理由規(guī)避公開招標(biāo)的;采購單位對政府采購流程和相關(guān)規(guī)定了解不夠的。
采購單位對產(chǎn)品質(zhì)量、配置的認(rèn)知也有影響。通常名牌和一般品牌的價格差別很大;計算機，同樣配置不同品牌其價格差異較大，同品牌同配置不同種類也存在價格差異，還存在家用和商用機的區(qū)別等產(chǎn)品的自身差異價格也會不一樣。
第六，其他因素。招投標(biāo)文件、評標(biāo)細(xì)則，評審專家的綜合素質(zhì)、規(guī)模的大小、資金支付方式、交貨地點、采購項目的緊迫要求、采購機構(gòu)人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力等都會影響政府采購的價格。
「正文
我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。社會主義市場經(jīng)濟，要求建立和完善政府的宏觀調(diào)控體系。而財政正是重要的宏觀調(diào)控手段。在建立市場經(jīng)濟的過程中，隨著政府職能的轉(zhuǎn)換及公共財政管理體制的建立，過去不太被重視的財政支出結(jié)構(gòu)將進一步得到調(diào)整，財政支出的比重將會不斷提高，數(shù)額不斷擴大。而建立政府采購制度，規(guī)范政府采購行為，加強對財政支出的管理，正是建立和完善政府的宏觀調(diào)控體系的重要內(nèi)容。
一、政府采購制度的基本特征
政府采購也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構(gòu)為了開展日常或為公眾提供公共服務(wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務(wù)的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。
政府采購制度最早形成于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國家，其主要特點就是對政府采購形為進行法制化的管理。我們現(xiàn)在所說的政府采購制度，從根本上說是現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟階段，市場經(jīng)濟國家認(rèn)識到市場不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補市場缺陷，政府廣泛運用經(jīng)濟手段和法律手段干預(yù)國民經(jīng)濟活動，其方式之一就是通過擴大政府財政支出舉辦公共事業(yè)，為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造條件。由于政府采購規(guī)模的迅速擴大及對社會經(jīng)濟產(chǎn)生的廣泛影響，很多國家都成立了專門的機構(gòu)或通過專門的法律，以確定政府采購管理的重要地位。
與私人采購相比，政府采購具有以下明顯的特征：（1）政府采購資金來源是公共資金。這些資金的最終來源為納稅人的稅收和政府公共服務(wù)收費。（2）政府采購的目的主要是實現(xiàn)政府目的。（3）政府采購的主體是依靠國家財政資金運作的政府機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體、公共事業(yè)等，（4）政府采購為非商業(yè)性采購，它不是以盈利為目標(biāo)，也不是為賣而買，而是通過買為政府部門提供消費品或向社會提供公共利益。（5）采購范圍廣，規(guī)模大。（6）采購過程要求能夠較充分地體現(xiàn)公平、公正、公開的原則，（7）采購制度一般是圍繞政府意圖而制定的，具有較強的政策性。
二、政府采購制度的國際比較
（一）美國的政府采購制度
美國政府采購制度是美國國家預(yù)算中公共支出管理的重要手段。政府部門的大多數(shù)開支都要通過政府采購的方式進行。政府采購的辦法和規(guī)定也多以法律的形式確定下來，使政府采購制度能在公共預(yù)算管理中發(fā)揮重要作用，同時也保證了政府公共預(yù)算支出的高效、透明。美國政府采購制度的基本特征可歸納為以下幾方面：
1.政府采購的基本制度比較規(guī)范。政府部門的公共支出基本上都要按照政府采購的形式進行，政府采購制度形成了一套完整的體系。美國的政府采購過程由三個階段組成（1）確定采購需求（2）簽訂采購合同（3）管理、執(zhí)行采購合同。在具體的采購方式上分為小額采購和大額采購兩種類型。一般情況下，如果采購金額在2500—25000美元之間，實行小額采購，金額超過25000美元的采購，實行大額采購。政府機構(gòu)購買力的大小或所得撥款的多少取決于一年一度的財政預(yù)算，而預(yù)算過程既涉及美國政府的行政機構(gòu)，又涉及美國政府的立法機構(gòu)。因此，整個采購過程和各種采購行為都有一定的法律規(guī)范和比較切合實際的操作方式。
2.政府采購制度建立在法制基礎(chǔ)上，有明確的法律規(guī)定。美國政府在實施采購制度滿足自身要求的同時，也通過法律、法規(guī)來約束自己的采購行為。美國早在1761年就頒布了《聯(lián)邦采購法》，而與政府采購相關(guān)的法律法規(guī)還有4000多個。從本質(zhì)上說，法制程序體現(xiàn)的是民主精神，其目的是為了保證并兼顧各方利益，盡量滿足全體公民及納稅人的要求，這些法律程序使政府采購制度能夠幫助各級政府快捷、有效地采購自己所需的商品或服務(wù)，并且維護了采購的信譽，保持了采購制度的透明，同時保證了政府實現(xiàn)其社會和經(jīng)濟目的。
3.公平競爭是美國政府采購制度最基本的原則。不論是采用政府不經(jīng)協(xié)商與報價最低、能滿足政府需求的投標(biāo)商簽證合同的“密封投標(biāo)”采購方式，還是政府與報價方進行協(xié)商，并就價格，技術(shù)能力及其他質(zhì)量問題進行談判的“協(xié)商采購”的采購方式，都是在自由市場進行公平競爭采購。競爭能使政府有效地利用商業(yè)競爭和金融刺激，從市場上買到最好的商品及服務(wù)。
4.美國政府采購制度的“申訴”制度，美國政府采購制度是建立在承諾基礎(chǔ)上的。根據(jù)承諾，所有商家均有權(quán)根據(jù)政府的需求說明進行報價，有權(quán)要求政府依照所說的評判標(biāo)準(zhǔn)，排除一切不相關(guān)的干擾，根據(jù)其提議的優(yōu)劣對其報價做出評判。美國采購制度允許未中標(biāo)的報價方或簽約人對政府不合理的行為提出申訴，并由仲裁機構(gòu)聽取其申訴并做出裁決。這種申訴制度有助于維護采購的公正、捍衛(wèi)采購制度的透明，并且這種公正和透明都是建立在競爭和立法基礎(chǔ)之上的。這種申訴制度還可以在很大程序上克服武斷決議，大大減少政府在采購過程發(fā)生的決策性失誤所造成的損失。
（二）英國的政府采購制度
英國是世界上最早實行政府采購制度的國家之一。英國政府采購政策是針對政府各部門及其機構(gòu)提出的，同時也要求政府采購職責(zé)范圍內(nèi)的其他機構(gòu)加以遵循。政府采購從決策程序上看，各政府部門的政府采購都實行自我決策，各部門可以根據(jù)本部門的需要進行采購。但各部門在采購決策中要受到兩方面的制約：一是這些部門所有采購商品和服務(wù)都必須在財政部授權(quán)支出的范圍之內(nèi)；二是他們的所有支出都必須向議會負(fù)責(zé)。另外，采購的每個部門都有一名會計官員，主要負(fù)責(zé)公共財政秩序和法規(guī)，同時保證財政支出周全合理，各部門的支出受議會“全國帳戶委員會”的監(jiān)控。因此，英國的政府采購是在政府政策、預(yù)算控制、個人責(zé)任和議會監(jiān)控前提下進行的。其基本內(nèi)容由以下幾方面組成：
1.政府采購的基本原則。英國政府部門和其他公共機構(gòu)采購商品和服務(wù)都必須做到“物有所值”?！拔镉兴怠本褪撬少彽奈锲房偝杀竞唾|(zhì)量上都必須能滿足使用者的要求。在政府采購中“物有所值”主要是通過競爭來實現(xiàn)的。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，政府各部門在進行采購時可以自行決定最符合合同要求的競爭形式，要以最合理的價格采購自己需要的商品和服務(wù)，公平競爭是政府采購的一條核心原則。
2.政府采購的基本方式。英國政府采購的基本方式有以下幾種：（1）精心挑選供應(yīng)商，要求他們以各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和生產(chǎn)執(zhí)行情況進行競爭性投標(biāo)；（2）對于以價格為主要因素又相對較容易些的合同，采取公開招標(biāo)方式；（3）對較復(fù)雜的合同，采取協(xié)商和競爭招標(biāo)相結(jié)合的方式；（4）對于極少數(shù)極為復(fù)雜的合同，采取競爭性的協(xié)商談判方式；（5）對于極廉價的采購或極例外的特殊情況，采取單方面招標(biāo)方式等。
3.政府采購的法律法規(guī)。英國的政府采購是建立在相應(yīng)的法律法規(guī)基礎(chǔ)上的。其內(nèi)容大致包括：（1）一般合同與商業(yè)法律；（2）法定職責(zé)，如遵守國際條例等；（3）專門法律規(guī)定，如對行賄受賄或不公正合同條款的處理；（4）旨在消除國別歧視、增強歐洲單一市場內(nèi)商品和服務(wù)自由流動的歐共體條約及規(guī)定；（5）世貿(mào)組織政府采購協(xié)議和其他國際協(xié)定等。這些法律法規(guī)為英國政府采購活動的規(guī)范化運行奠定了法律基礎(chǔ)。
三、我國的政府采購制度
政府采購制度作為財政制度的組成部分，在西方國家已有二百多年的歷史。由于我國政府采購工作起步較晚。因而還是一項全新事物。雖然這一工作現(xiàn)在已在我國各地蓬勃展開，但從我國各地開展的情況看，新問題卻不少，主要表現(xiàn)在：一是由于政府采購的有關(guān)法規(guī)還未出臺，各地的政府采購活動不甚規(guī)范，操作無序，政府采購的規(guī)章制度和管理體系尚不明確。目前，政府采購缺少一個可以遵循的全國性的規(guī)章制度。二是采購范圍窄、規(guī)模小。現(xiàn)行的采購活動還只是局限在對貨物類的采購，而且采購方式比較單一。三是現(xiàn)行的事業(yè)，行政會計制度和財務(wù)管理體制與政府采購的直接支付方式相矛盾，使節(jié)約資金在預(yù)算上體現(xiàn)不出來。四是政府采購管理的制約機制還不健全。所有這些問題的存在，都有礙于政府采購制度的順利推行。發(fā)達國家政府采購制度經(jīng)過200多年的探索與實踐已建立了較完善的體系。因此，我們應(yīng)大膽借鑒國外政府采購的理論與方法，發(fā)展和完善我國的政府采購制度，以促進我國科學(xué)規(guī)范的政府采購制度的建立。
1、盡快制定一套適合我國國情的完善的政府采購法律體系。實行政府采購制度的國家和地區(qū)，為了規(guī)范政府采購行為，健全政府采購運行機制，都制定了一系列有關(guān)政府采購的法規(guī)體系。而我國雖然存在大量的政府采購行為，卻沒有一部《政府采購法》。因此，應(yīng)盡快制定《政府采購法》，使這項制度納入法制化軌道。我國《政府采購法》應(yīng)對政府采購原則、適應(yīng)范圍、門檻價、管理權(quán)限等及競爭性招標(biāo)采購程序、質(zhì)疑與投訴、履約管理等政策性和技術(shù)性問題明確規(guī)定。為建立既符合我國國情又能與國際慣例接軌的政府采購制度創(chuàng)造條件。
[內(nèi)容提要]政府采購制度是現(xiàn)達的市場經(jīng)濟國家普遍采用的一種改革公共財政支出體制的重大舉措。在我國，政府采購制度以其良好的經(jīng)濟效益和社會效益得以蓬勃發(fā)展，但是由于目前我國尚無一部統(tǒng)一的法律來規(guī)范和約束政府采購行為，在實際操作中存在著較大的隨意性和不規(guī)范性。入世對我國財政體制提出了更高的要求，本文在研究WTO《政府采購協(xié)議》基礎(chǔ)上，就如何進一步建立和完善我國政府采購制度提出一些初淺的看法。
[關(guān)鍵詞]《政府采購協(xié)議》中國影響
政府采購制度是公共財政體系管理中的一項重要內(nèi)容，是市場經(jīng)濟國家管理直接支出的一項基本手段。政府采購（GovernmentProcurement），也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構(gòu)為了開展日?；驗楣娞峁┓?wù)的需要，在財政監(jiān)管下，以法定方式、方法和程序，利用國家財政資金和政府貸款，從國內(nèi)外市場上購買商品、工程和服務(wù)①的消費行為。
政府采購制度形成于18世紀(jì)西方自由資本主義國家，最早可以追溯到1761年美國《聯(lián)邦政府采購法》，迄今已有200多年歷史。由于這種制度以公開招標(biāo)為原則，從決策到監(jiān)督體現(xiàn)了廣泛的公平性、公正性和規(guī)范性，因此被稱之為“陽光下的交易”。
一、WTO政府采購協(xié)議的主要內(nèi)容
WTO《政府采購協(xié)議》1994年4月經(jīng)締約方簽字通過后，于1996年1月1日正式生效。它在WTO法律體系中屬于附件四的四個“復(fù)邊貿(mào)易協(xié)議”（PlurilateralTradeAgreement）之一，僅對簽字成員方有拘束力，而不是對全體成員方有效。
《政府采購協(xié)議》由兩大部分組成，第一部分包括序言和24個條款，第二部分為《政府采購協(xié)議》的附錄②。其主要內(nèi)容可以歸納以下幾方面：
（一）目標(biāo)和原則
《政府采購協(xié)議》的基本目標(biāo)是：
1、通過建立一個有效的關(guān)于政府采購的法律、規(guī)則、程序和措施方面的權(quán)利與義務(wù)的多邊框架，實現(xiàn)世界貿(mào)易的擴大和更大程度的自由化，改善并協(xié)調(diào)世界貿(mào)易現(xiàn)行的環(huán)境。
2、通過政府采購中競爭的擴大，加強透明度和客觀性，促進政府采購程序的經(jīng)濟性和高效率。
《政府采購協(xié)議》對締約方政府采購強調(diào)了以下原則：
1、國民待遇原則和非歧視待遇原則。各締約方不得通過擬訂、采取或?qū)嵤┱少彽姆?、?guī)則、程序和做法來保護國內(nèi)產(chǎn)品或供應(yīng)商而歧視外國產(chǎn)品或供應(yīng)商。
2、公開性原則。各締約方有關(guān)政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法都應(yīng)公開。
3、對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則?？紤]到發(fā)展中國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)、國際收支狀況等，要求有關(guān)締約方應(yīng)向發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達國家提供特殊待遇和差別待遇，以照顧其發(fā)展、財政和貿(mào)易的需求。
（二）適用范圍
《政府采購協(xié)議》的適用范圍包括：
1、采購主體：是“由直接或基本上受政府控制的實體或其他由政府指定的實體”，不僅包括政府機構(gòu)本身，而且包括其他實體，如政府機構(gòu)；不僅包括中央一級的政府實體，還包括地方政府采購實體。各締約方在加入《政府采購協(xié)議》時應(yīng)提供一份采購實體清單，列入《政府采購協(xié)議》附件。只有被列入清單的采購實體才受《政府采購協(xié)議》的約束。
2、采購對象：適用于締約方一定金額的貨物、工程（基本建設(shè)工程特許合同除外）和服務(wù)的采購。其中中央一級采購實體在貨物采購方面受協(xié)議管轄的最低限價為13億特別提款權(quán)，而中央一級采購實體在服務(wù)方面、地方一級采購實體在貨物和服務(wù)方面受協(xié)議管轄的最低限價由各成員方協(xié)商確定，并列入《政府采購協(xié)議》附件③。工程采購項目，以聯(lián)合國中央物品分類第五十一章所列的建筑工程為準(zhǔn)。但對于涉及國家安全的采購，包括武器、彈藥、戰(zhàn)略物資的采購，或與國家安全及國防密切相關(guān)的連帶采購；以及涉及到維護公共道德、公共秩
序、公共安全、人民與動植物的生命或健康、知識產(chǎn)權(quán)、保護殘疾人組織、慈善機構(gòu)或勞改產(chǎn)
品等方面的采購，不適用《政府采購協(xié)議》。
（三）采購方式
《政府采購協(xié)議》規(guī)定比較靈活。主要有三種方式：
1、公開招標(biāo)采購，是指通過公告程序，邀請所有感情趣的國內(nèi)外合格供應(yīng)商參加招標(biāo)的采購程序。
2、選擇性招標(biāo)采購，是指各采購實體在與采購制度的有效實施相一致的情況下，通過公告程序，最大限度地邀請國內(nèi)外合格供應(yīng)商參加投標(biāo)的采購方式。
3、限制性招標(biāo)采購，即《政府采購協(xié)議》第15條規(guī)定的采取公開招標(biāo)或者選擇性招標(biāo)
后，有下列情形發(fā)生時可不通過公告程序采取的采購方式：（1）沒有供應(yīng)商參加投標(biāo)或者無
格標(biāo)；（2）對于藝術(shù)作品或者因保護專利和版權(quán)、技術(shù)原因等，供應(yīng)商獨此一家，無其他替代選擇；（3）出現(xiàn)了無法預(yù)見的極為緊急的情況；（4）如更換供應(yīng)商將不能滿足要求而必須向原供應(yīng)商采購替換零備件；（5）因研究開發(fā)需要或者特定合同需要而續(xù)購的產(chǎn)品和服務(wù)：（6）追加的工程采購必須由原供應(yīng)商辦理且金額未超過原主體合同金額的50%；（7）在商品市場上采購的產(chǎn)品；（8）只有短時間內(nèi)出現(xiàn)的對政府機構(gòu)及其下屬機構(gòu)極為有利的向非經(jīng)常供應(yīng)商的采購；（9）與設(shè)計比賽獲勝者簽定的采購合同。
4、談判式采購，是指一締約方在嚴(yán)格的限制條件下，在授予合同程序同投標(biāo)人進行談判。這些條件包括：（1）采購方在發(fā)出招標(biāo)邀請時已表達這種意圖；（2）通過評估，沒有一個投標(biāo)明顯優(yōu)于其他投標(biāo)；（3）談判應(yīng)主要用來堅定各個投標(biāo)的優(yōu)劣；（4）在談判中采購人在不同的供應(yīng)商中實行差別待遇。
（四）質(zhì)疑程序
《政府采購協(xié)議》第20條規(guī)定，當(dāng)一供應(yīng)商對某項采購違反《政府采購協(xié)議》的情形提出質(zhì)疑時，每一締約方應(yīng)鼓勵該供應(yīng)商通過與采購實體進行磋商來解決質(zhì)疑；有關(guān)供應(yīng)商應(yīng)在知道或應(yīng)當(dāng)知道該項質(zhì)疑之日起10天內(nèi)開始質(zhì)疑程序，并通知采購實體；各項質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨立公正的審議機構(gòu)進行審理；為糾正違反《政府采購協(xié)議》的行為，確保商業(yè)機會，質(zhì)疑程序中可以采取暫時的果斷措施，在決定是否采取這種可能造成該采購過程中斷的措施時，應(yīng)考慮可能對有關(guān)利益包括公共利益產(chǎn)生的重大不利后果。同時，為維護商業(yè)和其他有關(guān)方面的利益，質(zhì)疑程序一般應(yīng)及時結(jié)束。
二、我國現(xiàn)行政府采購制度與WTO《政府采購協(xié)議》相比存在的問題
關(guān)鍵詞：構(gòu)建政;府采購;法律制度
Inwantstheabstract:Thegovernmentprocurementraisesthefinancialfundsuseefficiency,reducesthewaste,suppressesthecorrupteffectiveway,butthepresentourcountrydidnothavetheunificationlegaladjustment,causesthegovernmentprocurementtolacktheunificationthelegalbasis.Thisarticlemainlyproposedtwoviewsonthegovernmentprocurementlegalregime''''sconstruction:First,establishmentgovernmentprocurementfundamentallaw;second,perfectgovernmentprocurementnecessarymethod.
keyword:Theconstructionestablishesagovernment;Governmentofficepurchase;Legalregime
一、政府采購法律制度亟待建立
政府采購是當(dāng)今世界各國政府管理社會經(jīng)濟生活的一種重要手段,它是指各級政府及其所屬部門和機構(gòu),為了開展日常財務(wù)活動或為公眾提供服務(wù)的需要,在財政的監(jiān)督下,以法定的手段、方法和程序,從市場上購買商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國正處于市場經(jīng)濟發(fā)展的初期,人們對政府采購的認(rèn)識不夠全面、深入,使在國內(nèi)、國際市場上都具有相當(dāng)規(guī)模的我國政府采購,缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。近幾年來,隨著人們認(rèn)識的提高,在一些地方和部門開始制定地方性法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)范政府采購行為,確實解決了一些問題。但由于政出多門,沒有進行統(tǒng)一的論證和科學(xué)的制度設(shè)計,條塊分割情況十分嚴(yán)重,政府采購仍處于較混亂的狀態(tài)。因此,有必要建立統(tǒng)一的政府采購法律制度論文。
在我國不同地區(qū)和部門頒布的政府采購法律文件中,對政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內(nèi)容、管理政府采購的機構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。如對政府采購管理機構(gòu)的規(guī)定,財政部規(guī)定:“財政部負(fù)責(zé)全國政府采購的管理和監(jiān)督工作”。北京市規(guī)定:“市財政局負(fù)責(zé)政府采購工作的管理、監(jiān)督和指導(dǎo),市財政局所屬北京市政府采購辦公室負(fù)責(zé)政府采購的日常事務(wù)性工作”。上海市規(guī)定:“上海市政府采購委員會是本市政府采購的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),負(fù)責(zé)制定政府采購政策、審議政府采購目錄、協(xié)調(diào)政府采購的日常管理工作。采購委員會設(shè)立政府采購管理辦公室。政府采購管理辦公室設(shè)在市財政局,負(fù)責(zé)政府采購的日常工作。”在其它方面,也存在同樣的差異,因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購上的不規(guī)范。建立政府采購法律制度,可以克服上述弊端,統(tǒng)一規(guī)范政府采購行為。
(二)建立政府采購法律制度是有效防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生的需要
在日常工作中,不僅每一級政府都會參與物資和勞務(wù)的采購,而且數(shù)量可觀,金額巨大。但許多官員或一般公眾對采購程序卻知之甚少,這就給采購人員使用種種方式來操縱結(jié)果提供了可能。廠商為了銷售常常采取各種利誘手段誘使采購者購買質(zhì)低價高的商品,導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生。建立政府采購法律制度,規(guī)范政府采購行為,增強政府采購的公開、公平和公正性,使政府采購過程處于公眾的監(jiān)督之下。同時,在政府采購立法中增加懲罰欺詐行為和行賄受賄的條款,可以對腐敗現(xiàn)象進行有效防治,從而促進政府采購過程的廉潔。
(三)建立政府采購法律制度是有效利用財政資金的需要
由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購法律制度,各級政府的財政支出各自為政,環(huán)節(jié)多,單價高,采購方式不規(guī)范、不透明,導(dǎo)致盲目采購、重復(fù)采購等浪費現(xiàn)象依然存在。據(jù)有關(guān)專家對政府采購試點地區(qū)招標(biāo)采購的情況分析,節(jié)約率普遍在10%-15%以上,部分項目達到30%-50%。對于滾存赤字已達千億元的我國財政來說,實行政府采購無疑是一項利國利民的改革,但是由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范,很難達到上述效果。盡管在一些地方和部門已頒布實施有關(guān)規(guī)定,但由于其效力低,內(nèi)容差異大,也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。
二、政府采購法律制度的基本原則
(一)堅持“三公”原則
“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個共同原則,因為政府采購合同是采購機關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項投資簽訂的買賣合同,在采購中必須對納稅人以及社會公眾負(fù)責(zé)。因此,要求政府采購依據(jù)的法律、政策、采購項目、合同條件、投標(biāo)人資格預(yù)審和評價投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)等都必須對社會公開,以便公眾和檢察、監(jiān)督機構(gòu)進行審查、監(jiān)督。公平原則是指所有參加競爭的投標(biāo)商都能獲得平等的競爭機會并受到同等待遇。也就是說,對所有參加投標(biāo)的供應(yīng)商、承包商、服務(wù)提供商等,應(yīng)一視同仁,不得采取歧視性的政策,但為發(fā)展本國經(jīng)濟,推進國內(nèi)就業(yè)而歧視外國競爭者的情況除外。因為只有在公平的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮競爭的作用,才能保證提供物美價廉的商品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。公正原則是指評標(biāo)過程中應(yīng)客觀公正,防止權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,以真正發(fā)揮市場機制在政府支出管理中的重要作用,實現(xiàn)政府與市場在支出管理領(lǐng)域的最佳結(jié)合。（二）堅持效率原則
效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經(jīng)濟效率和管理效率兩個方面,經(jīng)濟效率要求政府在采購過程中,能大幅度的節(jié)約開支,強化預(yù)算約束,有效提高資金使用效率,實現(xiàn)市場機制與財政政策的最佳結(jié)合。管理效率原則要求政府經(jīng)常公布招標(biāo)信息,減少中間環(huán)節(jié),及時購買物美價廉的商品和勞務(wù),使財政管理從價值形態(tài)延伸到實物形態(tài),規(guī)范支出管理,提高支出效能。
(三)堅持競爭性原則
世界各國都將競爭性原則作為政府采購法律制度的一項重要原則。政府采購的目標(biāo)主要是通過促進供應(yīng)商、承包商和服務(wù)提供商之間最大程度的競爭來實現(xiàn)的,通過賣方之間的競爭,一方面可以促使投標(biāo)人提供更好的商品、服務(wù)和技術(shù)等,并且設(shè)法降低產(chǎn)品成本和投標(biāo)報價,從而促進整個社會勞動生產(chǎn)率的提高;另一方面可以形成政府采購的買方市場,從而使用戶能以較低價格采購到質(zhì)量較高的商品,實現(xiàn)政府采購高效率的目標(biāo)。
(四)堅持合理保護民族工業(yè)原則對本國政府采購市場的適度放開并有效保護是國際通行的做法。目前為止,只有參加了世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》的成員國,才按照協(xié)議的要求開放國內(nèi)政府采
購市場,大多數(shù)國家還只是在本國范圍內(nèi)進行競爭,以保護民族工業(yè)。如美國政府采購制度的一項重要原則就是國內(nèi)產(chǎn)品優(yōu)先原則,日本和其它國家對開放政府采購市場都采取了不同程度的限制措施。作為發(fā)展中國家的我國更應(yīng)該通過法律手段,有效地保護國內(nèi)的政府采購市場,適當(dāng)限制外國產(chǎn)品的數(shù)量(尤其是電子、汽車等幼稚產(chǎn)品),以促進民族工業(yè)的發(fā)展。
三、政府采購需要建立統(tǒng)一的法律制度
政府采購法律制度是政府采購制度的法律體現(xiàn)和重要依托,對政府采購進行法制化管理是對政府采購進行有效管理的主要方式。隨著國際貿(mào)易一體化的發(fā)展,一些國家和區(qū)域組織已經(jīng)制定了一系列政府采購規(guī)則,如世界貿(mào)易組織制定的《政府采購協(xié)議》、歐盟制定的《關(guān)于貨物、工程及服務(wù)采購的示范法》、世界銀行實施的《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會貸款采購指南》等。我國由于長期實行計劃經(jīng)濟體制,對政府采購的認(rèn)識不足,直到20世紀(jì)90年代中期以來,有些地方和部門才開始規(guī)范政府采購活動,但至今沒有全國性的、統(tǒng)一的、專門的政府采購法律法規(guī)。在相當(dāng)長一段時間的政府采購實務(wù)中,采購部門都是根據(jù)不同的采購行為,適用不同行政部門的規(guī)章、辦法、規(guī)定和條例等。隨著市場經(jīng)濟的不斷完善和深入發(fā)展,政府采購活動急需進一步規(guī)范,要求健全政府采購的統(tǒng)一法律制度。
首先,政府采購基本法是政府采購法律制度中最重要的內(nèi)容,是政府采購的最主要依據(jù)。具體內(nèi)容應(yīng)包括:總則、采購方式及程序、監(jiān)督、履約、糾紛的解決、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容。總則部分應(yīng)明確規(guī)定本法的宗旨、適用范圍、政府采購的基本原則、政府采購的主要管理部門及其職責(zé)。采購方式及程序部分應(yīng)規(guī)定采購的主要方式、其它方式及其程序。主要方式應(yīng)采取招標(biāo)投標(biāo)方式,因為這種方式能夠充分體現(xiàn)公開、公平、公正原則,招標(biāo)投標(biāo)是一種有組織的、公開的、規(guī)范的競爭。監(jiān)督部分應(yīng)規(guī)定質(zhì)疑和投訴,主要內(nèi)容是作為公眾、檢察、監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)對采購項目、合同條件、投標(biāo)人資格、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、采購從業(yè)人員資格、采購管理和經(jīng)辦人員行為規(guī)范等提出質(zhì)疑和投訴,以充分體現(xiàn)公開原則,節(jié)約財政資金。履約部分主要規(guī)定采購人員代表政府和投標(biāo)人訂立合同后,簽約雙方應(yīng)如何履行合同,履行的原則、規(guī)則等。糾紛的解決主要是規(guī)定在履約過程中發(fā)生糾紛后,是訴訟還是仲裁解決,或是采取一般合同糾紛的解決方式———或裁或?qū)?。法律?zé)任部分既應(yīng)包括招標(biāo)投標(biāo)中的法律責(zé)任,又應(yīng)該包括履約過程中的法律責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定招標(biāo)方的責(zé)任,又應(yīng)規(guī)定投標(biāo)方的責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定單位的責(zé)任,又應(yīng)規(guī)定直接責(zé)任人員和負(fù)直接責(zé)任的主管人員的責(zé)任。
其次,政府采購法律制度是一個完整的體系,即除了政府采購基本法外,還應(yīng)有與之相配套的招標(biāo)投標(biāo)法、合同法、產(chǎn)品質(zhì)量法、反不正當(dāng)競爭法、有關(guān)政府采購的部門規(guī)章、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章等。
招標(biāo)投標(biāo)是政府采購中最富有競爭的一種采購方式,能給采購者帶來價格低、質(zhì)量高的工程、貨物和服務(wù),有利于節(jié)約國有資金,提高采購質(zhì)量?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》已于2000年1月1日起實施,這部法律是我國第一部關(guān)于政府采購方面的專門法律,特別是從事政府采購的主要方式有了法律依據(jù),是政府采購法律體系中不可缺少的配套法律。
產(chǎn)品質(zhì)量是政府采購質(zhì)量的重要標(biāo)志。被采購產(chǎn)品質(zhì)量過硬,被采購服務(wù)優(yōu)質(zhì)上乘,被采購方信譽可靠,才能實現(xiàn)政府采購的經(jīng)濟、高效目標(biāo),才能達到節(jié)約財政開支,合理利用財政資金的目的。因此,產(chǎn)品質(zhì)量法也應(yīng)是政府采購法律體系的一個重要組成部分。
合同是政府采購的法律形式,合同法也就成為政府采購法律體系中非常重要的組成部分。但是政府采購的訂立過程與一般合同的訂立過程不同,它不像一般合同那樣完全是雙方當(dāng)事人自由意思的表示,而是一個完全公開的過程,受公眾及有關(guān)部門監(jiān)督檢察的過程,也是一個招標(biāo)投標(biāo)的競爭過程。因此《中華人民共和國合同法》作為政府采購法律體系的組成部分,應(yīng)是政府采購基本法的補充,當(dāng)政府采購基本法沒有規(guī)定時,適用合同法的規(guī)定。
關(guān)鍵詞：構(gòu)建政;府采購;法律制度
Inwantstheabstract:Thegovernmentprocurementraisesthefinancialfundsuseefficiency,reducesthewaste,suppressesthecorrupteffectiveway,butthepresentourcountrydidnothavetheunificationlegaladjustment,causesthegovernmentprocurementtolacktheunificationthelegalbasis.Thisarticlemainlyproposedtwoviewsonthegovernmentprocurementlegalregime''''sconstruction:First,establishmentgovernmentprocurementfundamentallaw;second,perfectgovernmentprocurementnecessarymethod.
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一、政府采購法律制度亟待建立
政府采購是當(dāng)今世界各國政府管理社會經(jīng)濟生活的一種重要手段,它是指各級政府及其所屬部門和機構(gòu),為了開展日常財務(wù)活動或為公眾提供服務(wù)的需要,在財政的監(jiān)督下,以法定的手段、方法和程序,從市場上購買商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國正處于市場經(jīng)濟發(fā)展的初期,人們對政府采購的認(rèn)識不夠全面、深入,使在國內(nèi)、國際市場上都具有相當(dāng)規(guī)模的我國政府采購,缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。近幾年來,隨著人們認(rèn)識的提高,在一些地方和部門開始制定地方性法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)范政府采購行為,確實解決了一些問題。但由于政出多門,沒有進行統(tǒng)一的論證和科學(xué)的制度設(shè)計,條塊分割情況十分嚴(yán)重,政府采購仍處于較混亂的狀態(tài)。因此,有必要建立統(tǒng)一的政府采購法律制度。
(一)建立政府采購法律制度是規(guī)范政府采購行為的需要
在我國不同地區(qū)和部門頒布的政府采購法律文件中,對政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內(nèi)容、管理政府采購的機構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。如對政府采購管理機構(gòu)的規(guī)定,財政部規(guī)定:“財政部負(fù)責(zé)全國政府采購的管理和監(jiān)督工作”。北京市規(guī)定:“市財政局負(fù)責(zé)政府采購工作的管理、監(jiān)督和指導(dǎo),市財政局所屬北京市政府采購辦公室負(fù)責(zé)政府采購的日常事務(wù)性工作”。上海市規(guī)定:“上海市政府采購委員會是本市政府采購的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),負(fù)責(zé)制定政府采購政策、審議政府采購目錄、協(xié)調(diào)政府采購的日常管理工作。采購委員會設(shè)立政府采購管理辦公室。政府采購管理辦公室設(shè)在市財政局,負(fù)責(zé)政府采購的日常工作。”在其它方面,也存在同樣的差異,因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購上的不規(guī)范。建立政府采購法律制度,可以克服上述弊端,統(tǒng)一規(guī)范政府采購行為。
(二)建立政府采購法律制度是有效防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生的需要
在日常工作中,不僅每一級政府都會參與物資和勞務(wù)的采購,而且數(shù)量可觀,金額巨大。但許多官員或一般公眾對采購程序卻知之甚少,這就給采購人員使用種種方式來操縱結(jié)果提供了可能。廠商為了銷售常常采取各種利誘手段誘使采購者購買質(zhì)低價高的商品,導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生。建立政府采購法律制度,規(guī)范政府采購行為,增強政府采購的公開、公平和公正性,使政府采購過程處于公眾的監(jiān)督之下。同時,在政府采購立法中增加懲罰欺詐行為和行賄受賄的條款,可以對腐敗現(xiàn)象進行有效防治,從而促進政府采購過程的廉潔。
(三)建立政府采購法律制度是有效利用財政資金的需要
由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購法律制度,各級政府的財政支出各自為政,環(huán)節(jié)多,單價高,采購方式不規(guī)范、不透明,導(dǎo)致盲目采購、重復(fù)采購等浪費現(xiàn)象依然存在。據(jù)有關(guān)專家對政府采購試點地區(qū)招標(biāo)采購的情況分析,節(jié)約率普遍在10%-15%以上,部分項目達到30%-50%。對于滾存赤字已達千億元的我國財政來說,實行政府采購無疑是一項利國利民的改革,但是由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范,很難達到上述效果。盡管在一些地方和部門已頒布實施有關(guān)規(guī)定,但由于其效力低,內(nèi)容差異大,也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。
二、政府采購法律制度的基本原則
(一)堅持“三公”原則
“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個共同原則,因為政府采購合同是采購機關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項投資簽訂的買賣合同,在采購中必須對納稅人以及社會公眾負(fù)責(zé)。因此,要求政府采購依據(jù)的法律、政策、采購項目、合同條件、投標(biāo)人資格預(yù)審和評價投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)等都必須對社會公開,以便公眾和檢察、監(jiān)督機構(gòu)進行審查、監(jiān)督。公平原則是指所有參加競爭的投標(biāo)商都能獲得平等的競爭機會并受到同等待遇。也就是說,對所有參加投標(biāo)的供應(yīng)商、承包商、服務(wù)提供商等,應(yīng)一視同仁,不得采取歧視性的政策,但為發(fā)展本國經(jīng)濟,推進國內(nèi)就業(yè)而歧視外國競爭者的情況除外。因為只有在公平的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮競爭的作用,才能保證提供物美價廉的商品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。公正原則是指評標(biāo)過程中應(yīng)客觀公正,防止權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,以真正發(fā)揮市場機制在政府支出管理中的重要作用,實現(xiàn)政府與市場在支出管理領(lǐng)域的最佳結(jié)合。（二）堅持效率原則
效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經(jīng)濟效率和管理效率兩個方面,經(jīng)濟效率要求政府在采購過程中,能大幅度的節(jié)約開支,強化預(yù)算約束,有效提高資金使用效率,實現(xiàn)市場機制與財政政策的最佳結(jié)合。管理效率原則要求政府經(jīng)常公布招標(biāo)信息,減少中間環(huán)節(jié),及時購買物美價廉的商品和勞務(wù),使財政管理從價值形態(tài)延伸到實物形態(tài),規(guī)范支出管理,提高支出效能。
(三)堅持競爭性原則
世界各國都將競爭性原則作為政府采購法律制度的一項重要原則。政府采購的目標(biāo)主要是通過促進供應(yīng)商、承包商和服務(wù)提供商之間最大程度的競爭來實現(xiàn)的,通過賣方之間的競爭,一方面可以促使投標(biāo)人提供更好的商品、服務(wù)和技術(shù)等,并且設(shè)法降低產(chǎn)品成本和投標(biāo)報價,從而促進整個社會勞動生產(chǎn)率的提高;另一方面可以形成政府采購的買方市場,從而使用戶能以較低價格采購到質(zhì)量較高的商品,實現(xiàn)政府采購高效率的目標(biāo)。
(四)堅持合理保護民族工業(yè)原則對本國政府采購市場的適度放開并有效保護是國際通行的做法。目前為止,只有參加了世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》的成員國,才按照協(xié)議的要求開放國內(nèi)政府采購市場,大多數(shù)國家還只是在本國范圍內(nèi)進行競爭,以保護民族工業(yè)。如美國政府采購制度的一項重要原則就是國內(nèi)產(chǎn)品優(yōu)先原則,日本和其它國家對開放政府采購市場都采取了不同程度的限制措施。作為發(fā)展中國家的我國更應(yīng)該通過法律手段,有效地保護國內(nèi)的政府采購市場,適當(dāng)限制外國產(chǎn)品的數(shù)量(尤其是電子、汽車等幼稚產(chǎn)品),以促進民族工業(yè)的發(fā)展。
三、政府采購需要建立統(tǒng)一的法律制度
政府采購法律制度是政府采購制度的法律體現(xiàn)和重要依托,對政府采購進行法制化管理是對政府采購進行有效管理的主要方式。隨著國際貿(mào)易一體化的發(fā)展,一些國家和區(qū)域組織已經(jīng)制定了一系列政府采購規(guī)則,如世界貿(mào)易組織制定的《政府采購協(xié)議》、歐盟制定的《關(guān)于貨物、工程及服務(wù)采購的示范法》、世界銀行實施的《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會貸款采購指南》等。我國由于長期實行計劃經(jīng)濟體制,對政府采購的認(rèn)識不足,直到20世紀(jì)90年代中期以來,有些地方和部門才開始規(guī)范政府采購活動,但至今沒有全國性的、統(tǒng)一的、專門的政府采購法律法規(guī)。在相當(dāng)長一段時間的政府采購實務(wù)中,采購部門都是根據(jù)不同的采購行為,適用不同行政部門的規(guī)章、辦法、規(guī)定和條例等。隨著市場經(jīng)濟的不斷完善和深入發(fā)展,政府采購活動急需進一步規(guī)范,要求健全政府采購的統(tǒng)一法律制度。
首先,政府采購基本法是政府采購法律制度中最重要的內(nèi)容,是政府采購的最主要依據(jù)。具體內(nèi)容應(yīng)包括:總則、采購方式及程序、監(jiān)督、履約、糾紛的解決、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容?？倓t部分應(yīng)明確規(guī)定本法的宗旨、適用范圍、政府采購的基本原則、政府采購的主要管理部門及其職責(zé)。采購方式及程序部分應(yīng)規(guī)定采購的主要方式、其它方式及其程序。主要方式應(yīng)采取招標(biāo)投標(biāo)方式,因為這種方式能夠充分體現(xiàn)公開、公平、公正原則,招標(biāo)投標(biāo)是一種有組織的、公開的、規(guī)范的競爭。監(jiān)督部分應(yīng)規(guī)定質(zhì)疑和投訴,主要內(nèi)容是作為公眾、檢察、監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)對采購項目、合同條件、投標(biāo)人資格、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、采購從業(yè)人員資格、采購管理和經(jīng)辦人員行為規(guī)范等提出質(zhì)疑和投訴,以充分體現(xiàn)公開原則,節(jié)約財政資金。履約部分主要規(guī)定采購人員代表政府和投標(biāo)人訂立合同后,簽約雙方應(yīng)如何履行合同,履行的原則、規(guī)則等。糾紛的解決主要是規(guī)定在履約過程中發(fā)生糾紛后,是訴訟還是仲裁解決,或是采取一般合同糾紛的解決方式———或裁或?qū)?。法律?zé)任部分既應(yīng)包括招標(biāo)投標(biāo)中的法律責(zé)任,又應(yīng)該包括履約過程中的法律責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定招標(biāo)方的責(zé)任,又應(yīng)規(guī)定投標(biāo)方的責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定單位的責(zé)任,又應(yīng)規(guī)定直接責(zé)任人員和負(fù)直接責(zé)任的主管人員的責(zé)任。
其次,政府采購法律制度是一個完整的體系,即除了政府采購基本法外,還應(yīng)有與之相配套的招標(biāo)投標(biāo)法、合同法、產(chǎn)品質(zhì)量法、反不正當(dāng)競爭法、有關(guān)政府采購的部門規(guī)章、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章等。
招標(biāo)投標(biāo)是政府采購中最富有競爭的一種采購方式,能給采購者帶來價格低、質(zhì)量高的工程、貨物和服務(wù),有利于節(jié)約國有資金,提高采購質(zhì)量?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》已于2000年1月1日起實施,這部法律是我國第一部關(guān)于政府采購方面的專門法律,特別是從事政府采購的主要方式有了法律依據(jù),是政府采購法律體系中不可缺少的配套法律。
產(chǎn)品質(zhì)量是政府采購質(zhì)量的重要標(biāo)志。被采購產(chǎn)品質(zhì)量過硬,被采購服務(wù)優(yōu)質(zhì)上乘,被采購方信譽可靠,才能實現(xiàn)政府采購的經(jīng)濟、高效目標(biāo),才能達到節(jié)約財政開支,合理利用財政資金的目的。因此,產(chǎn)品質(zhì)量法也應(yīng)是政府采購法律體系的一個重要組成部分。
合同是政府采購的法律形式,合同法也就成為政府采購法律體系中非常重要的組成部分。但是政府采購的訂立過程與一般合同的訂立過程不同,它不像一般合同那樣完全是雙方當(dāng)事人自由意思的表示,而是一個完全公開的過程,受公眾及有關(guān)部門監(jiān)督檢察的過程,也是一個招標(biāo)投標(biāo)的競爭過程。因此《中華人民共和國合同法》作為政府采購法律體系的組成部分,應(yīng)是政府采購基本法的補充,當(dāng)政府采購基本法沒有規(guī)定時,適用合同法的規(guī)定。
