時(shí)間：2023-03-08 15:34:19
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財(cái)政投融資是在一般財(cái)政預(yù)算無(wú)償分配以外,由財(cái)政部門直接管理和調(diào)控,按照信用原則有償籌集和使用資金的活動(dòng)。自80年代我國(guó)開(kāi)始發(fā)行生產(chǎn)建設(shè)性國(guó)債,政策性銀行投入運(yùn)轉(zhuǎn)以來(lái),我國(guó)已初步建立了財(cái)政投融資體制,對(duì)推動(dòng)改革開(kāi)放、現(xiàn)代化建設(shè)起到了不容忽視的作用。然而體制運(yùn)行過(guò)程中也存在著不少問(wèn)題,主要是財(cái)政投資日益弱化,財(cái)政投融資渠道單一,財(cái)政信用與商業(yè)信用界限不清,財(cái)政投資重復(fù)、低效等。面臨新形勢(shì)的需要,舊的財(cái)政投融資體制亟需強(qiáng)化、完善。
一、財(cái)政投融資的特點(diǎn)、作用和必要性
(一)財(cái)政投融資是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級(jí)階段的需要
根據(jù)穆斯格雷夫的“發(fā)展型”公共支出模型,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的初級(jí)階段,公共部門投資在國(guó)民總投資中占有相當(dāng)高的比重,為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“起飛”奠定基礎(chǔ)。進(jìn)入中級(jí)階段之后,公共部門投資逐步成為私人部門投資的補(bǔ)充。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有階段都存在市場(chǎng)失靈,因此政府始終要通過(guò)增加公共投資來(lái)進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)。我國(guó)尚處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段,脫胎于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,改革開(kāi)放的年代又不長(zhǎng),市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象還相當(dāng)突出,因而財(cái)政投融資的調(diào)控作用必不可少。
(二)財(cái)政投融資的根本作用在于充實(shí)社會(huì)先行資本,填補(bǔ)財(cái)政預(yù)算無(wú)償投資和一般商業(yè)金融投資的空白財(cái)政投融資的特點(diǎn)在于既體現(xiàn)政府政策取向,又在一定程度上按照信用原則組織經(jīng)營(yíng)。財(cái)政投資的主要領(lǐng)域是準(zhǔn)公共產(chǎn)品,這類產(chǎn)品若完全依賴財(cái)政無(wú)償投資,因財(cái)力有限勢(shì)必出現(xiàn)“瓶頸”制約,供給不足;若完全依靠企業(yè)籌資,銀行融資,因準(zhǔn)公共產(chǎn)品“效益外溢”的特點(diǎn),供給更加不足甚至無(wú)人投資。所以在私人產(chǎn)品與私人投資、純公共產(chǎn)品與財(cái)政無(wú)償投資大體對(duì)應(yīng)平衡的情況下,財(cái)政投融資介于二者之間,填補(bǔ)了準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資的空白。
(三)財(cái)政投融資的目標(biāo)是貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策,建立對(duì)企業(yè)和商業(yè)銀行的誘導(dǎo)機(jī)制,促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變財(cái)政投融資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用不僅表現(xiàn)為短期內(nèi)“數(shù)量增加”,更表現(xiàn)為長(zhǎng)期內(nèi)“質(zhì)量的提高”。1996年我國(guó)經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”后,總需求與總供給的矛盾基本解決,結(jié)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題更加突出。我國(guó)預(yù)算內(nèi)財(cái)力貧乏,而財(cái)政投融資作為一個(gè)投融資體系,直接把資金引入優(yōu)先領(lǐng)域,形成一種“財(cái)政投融資先行—商業(yè)銀行投融資跟蹤—企業(yè)投資隨后”的連鎖反應(yīng)機(jī)制。
(四)在當(dāng)前我國(guó)通貨緊縮的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下,加強(qiáng)財(cái)政投融資又與反經(jīng)濟(jì)周期目標(biāo)相吻合1998年中央銀行六次降息,貨幣政策力度不可謂不大,然而由于真實(shí)利率高于名義利率,居民對(duì)貨幣的靈活性偏好,企業(yè)預(yù)算約束硬化以及貨幣政策時(shí)滯等原因,貨幣政策的效力一時(shí)還不能顯現(xiàn)。而財(cái)政擴(kuò)張作用直接、力度大,特別適合在經(jīng)濟(jì)全面蕭條時(shí)采用。運(yùn)用擴(kuò)張性財(cái)政政策進(jìn)行反周期調(diào)節(jié),不外乎兩種手段,一是減稅,二是增支。減稅在1998年上半年已經(jīng)啟動(dòng),但我國(guó)財(cái)政的困境使減稅的空間不大,增加財(cái)政投資是必然選擇。就啟動(dòng)內(nèi)需的兩大支柱消費(fèi)推動(dòng)和投資拉動(dòng)來(lái)說(shuō),投資拉動(dòng)也是現(xiàn)實(shí)選擇。1997年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)8.8%,從需求拉動(dòng)因素看,投資約占2.2個(gè)百分點(diǎn),消費(fèi)約占4.9個(gè)百分點(diǎn),凈出口約占1.7個(gè)百分點(diǎn)。1998年以來(lái),消費(fèi)市場(chǎng)持續(xù)低迷,從需求走勢(shì)看,消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率將穩(wěn)中趨降。在這種情況下,1998年下半年增發(fā)1000億國(guó)債融資用于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),不僅?苤苯釉黽有棖?nbsp;,還能刺激企業(yè)和個(gè)人投資,拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè),間接增加社會(huì)需求。
(五)財(cái)政投融資體制還能平衡資金在國(guó)民經(jīng)濟(jì)三大部門間的分配,調(diào)節(jié)儲(chǔ)蓄、投資結(jié)構(gòu),促進(jìn)資金和資源的優(yōu)化配置在我國(guó)三大部門中,居民是盈余部門,企業(yè)是短缺部門,財(cái)政則是國(guó)家宏觀調(diào)控的主體。改革開(kāi)放以來(lái),居民收入分配格局發(fā)生了急劇變化,居民最終收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重大幅上升,居民部門儲(chǔ)蓄占到社會(huì)總儲(chǔ)蓄的60%以上,而財(cái)政日見(jiàn)拮據(jù),1995年預(yù)算內(nèi)投資占社會(huì)總投資僅3.1%。在這種不平衡狀況下,通過(guò)國(guó)債等財(cái)政投融資手段將居民手中的一部分消費(fèi)基金轉(zhuǎn)化為積累基金,有利于調(diào)節(jié)儲(chǔ)蓄與投資結(jié)構(gòu)的不對(duì)稱,促進(jìn)儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化。
二、我國(guó)舊有財(cái)政投融資體制的問(wèn)題分析
(一)國(guó)家財(cái)政投資日益弱化,影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展后勁
我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家,正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化,還要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變,由此決定政府在強(qiáng)化、引導(dǎo)投資方面負(fù)有比發(fā)達(dá)國(guó)家更多的責(zé)任。但當(dāng)前我國(guó)財(cái)力不足,財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢(shì),與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠(yuǎn)。據(jù)世界銀行對(duì)12個(gè)發(fā)展中國(guó)家和13個(gè)工業(yè)國(guó)抽樣調(diào)查表明,1980—1995年財(cái)政投資占社會(huì)投資的比重,發(fā)展中國(guó)家平均水平43%,工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家37%,而我國(guó)80年代以來(lái)財(cái)政投資占財(cái)政總支出的比重和財(cái)政投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重不斷降低,1981年兩個(gè)比重分別為20.5%和28.1%,1990年降為10.1和8.7,到1995年只有7.7%和3.1%。財(cái)政投資的弱化在很大程度上削弱了國(guó)家宏觀調(diào)控職能的履行。
(二)財(cái)政投融資與商業(yè)銀行投融資界限不清,也缺乏法律上的依據(jù)
一方面財(cái)政投融資范圍界定不嚴(yán),本應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)融資的通過(guò)財(cái)政投融資,扭曲了資金結(jié)構(gòu),損害金融業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。另一方面商業(yè)銀行過(guò)分?jǐn)U張投資性貸款,投資資金過(guò)分依賴銀行,不僅加劇重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào),銀行不良債務(wù)急劇上升還將阻礙金融體制改革的深化。與發(fā)行國(guó)債相比,國(guó)債的透明度相對(duì)較高,易受到關(guān)注,而銀行的不良資產(chǎn)較隱蔽,就這一點(diǎn)來(lái)說(shuō),財(cái)政投融資比之金融投資也有其優(yōu)勢(shì)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,財(cái)政融資作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段,是銀行信貸所不能替代的。
(三)財(cái)政投融資效益低下,盲目、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象仍然普遍,貫徹產(chǎn)業(yè)政策不力重?cái)?shù)量輕效益是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中長(zhǎng)期存在的弊端,表現(xiàn)在財(cái)政投融資上就是有償資金無(wú)償使用,資金投放前缺乏全面科學(xué)的可行性分析、成本效益分析,工程建設(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制,項(xiàng)目結(jié)束后不進(jìn)行評(píng)估,往往是“說(shuō)投就投、一投了之”,使財(cái)政投融資無(wú)法維持自身“融資—投資—還款”的良性循環(huán)。
(四)財(cái)政融資渠道單一,資金不足也是制約財(cái)政投融資宏觀調(diào)控作用發(fā)揮的重要因素首先是因國(guó)家財(cái)力制約,資本金部分投入
就不足,對(duì)政策性銀行撥款難以保證。除資本金以外,財(cái)政融資絕大部分來(lái)源于國(guó)債,很少的部分來(lái)源于金融債券等,加上我國(guó)財(cái)政投融資效益不高,資本金增值少,形成國(guó)債獨(dú)當(dāng)一面的局面,加大了財(cái)政本已沉重的還本付息負(fù)擔(dān),國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)增大。
三、財(cái)政投融資體制的強(qiáng)化和完善
財(cái)政投融資的特點(diǎn)是融資、投資緊密結(jié)合,資金投入直接。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政投融資體制中存在的問(wèn)題,我們應(yīng)從以下幾方面尋求財(cái)政投融資體制的完善:
(一)融資環(huán)節(jié)
應(yīng)該說(shuō),國(guó)債因其規(guī)模大、信譽(yù)高、發(fā)行較容易,仍是主要融資渠道。發(fā)行國(guó)債既產(chǎn)生總量效應(yīng),增加總需求和總供給,又產(chǎn)生結(jié)構(gòu)效應(yīng),引導(dǎo)投資和消費(fèi)。增發(fā)國(guó)債還能帶動(dòng)商業(yè)銀行配套貸款的增加,推動(dòng)社會(huì)投資,形成乘數(shù)效應(yīng),更大幅度地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。據(jù)測(cè)算,1998年增發(fā)1000億國(guó)債大致可以使銀行配套增加貸款1000億元,總數(shù)約2000億元的建設(shè)投入所形成的最終需求可以拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)約2個(gè)百分點(diǎn)。而且在目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)緊縮的情況下,供給對(duì)價(jià)格和利率的彈性很小,增發(fā)國(guó)債還較少引起價(jià)格和利率的上漲,因而不會(huì)引發(fā)通貨膨脹和對(duì)私人的擠出效應(yīng)。通過(guò)國(guó)債融資需要注意的是以下幾個(gè)問(wèn)題:
1.國(guó)債的發(fā)行權(quán)。只要各級(jí)地方政府仍是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要參與主體,分級(jí)財(cái)政體制未能真正建立之前,地方政府就不能擁有發(fā)債權(quán),地方財(cái)政預(yù)算也不能打赤字。但在國(guó)債投資建設(shè)項(xiàng)目中,有很多項(xiàng)目是屬于地方性的,根據(jù)收益原則,這部分項(xiàng)目的融資應(yīng)由地方負(fù)擔(dān)。在地方財(cái)政支出項(xiàng)目較多、資金較緊張的情況下,可發(fā)行中央特許、擔(dān)保,地方負(fù)責(zé)還本付息的專項(xiàng)債券,有效地分解中央財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),又因一些中小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的利益會(huì)擴(kuò)散到其他地區(qū),中央財(cái)政應(yīng)對(duì)這部分“外溢利益”予以補(bǔ)貼,具體作法可由中央發(fā)債轉(zhuǎn)借地方使用并由各地配套一部分公共資金。
2.國(guó)債的規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)。目前銀行利率下調(diào)、國(guó)債籌資成本較低,正是增發(fā)國(guó)債的有利契機(jī),此時(shí)發(fā)行中長(zhǎng)期國(guó)債可以以較低的成本籌集到大量建設(shè)資金。由于企業(yè)預(yù)算約束硬化、居民收入下降和預(yù)期未來(lái)支出增加,商業(yè)銀行的存貸差增大,這也為國(guó)債的發(fā)行創(chuàng)造了認(rèn)購(gòu)對(duì)象。為滿足商業(yè)銀行資金流動(dòng)的需要,這種國(guó)債可為定向向商業(yè)銀行發(fā)行的短期周轉(zhuǎn)性國(guó)債。目前我國(guó)國(guó)債主要集中在三年期的中期國(guó)債,期限結(jié)構(gòu)過(guò)于單一帶來(lái)的問(wèn)題是還本付息期集中,長(zhǎng)期建設(shè)資金不足,短期籌資不易,今后應(yīng)逐步增加短期周轉(zhuǎn)性國(guó)債和長(zhǎng)期投資性國(guó)債,充實(shí)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)。
3.國(guó)債的透明度。我國(guó)居民和機(jī)構(gòu)購(gòu)買國(guó)債,長(zhǎng)期來(lái)在一定程度上是迫于行政壓力,就算以國(guó)債作為金融資產(chǎn)投資,吸引投資者的也只是國(guó)債的穩(wěn)定可靠性,而不是其投資生產(chǎn)建設(shè)帶來(lái)的收益。這種現(xiàn)象與國(guó)債宣傳定位不當(dāng)有關(guān),國(guó)債透明度不高,國(guó)債發(fā)行后居民不了解自己資金的用途和實(shí)際效益。這一方面造成居民投資國(guó)債積極性不高,一方面使財(cái)政部門發(fā)行國(guó)債缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。建議財(cái)政部門在發(fā)行及運(yùn)用國(guó)債資金投資的各個(gè)環(huán)節(jié),定期披露國(guó)債資金投向、工程進(jìn)度和財(cái)務(wù)狀況,以體現(xiàn)國(guó)債財(cái)政投融資工具的特征。除繼續(xù)穩(wěn)定國(guó)債融資外,我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步拓寬財(cái)政融資渠道。日本已實(shí)行40多年的“財(cái)政投融資”制度可資借鑒。日本的財(cái)政投融資計(jì)劃是以大藏省的資金運(yùn)用部為中心,以財(cái)政儲(chǔ)蓄、各種保險(xiǎn)和年金等形式廣泛吸收社會(huì)資金,通過(guò)有關(guān)公共金融機(jī)構(gòu),以投資、貸款和認(rèn)購(gòu)債券等方式進(jìn)行公共投資,對(duì)于日本經(jīng)濟(jì)起飛起到十分重要的作用。日本通過(guò)財(cái)政投融資所籌集的資金極為可觀,1991年占到當(dāng)年財(cái)政總資金(財(cái)政預(yù)算資金與投融資資金之和)的56.5%,成為國(guó)家財(cái)政不可或缺的?暗詼に恪薄?/P>
我國(guó)目前正進(jìn)行清費(fèi)改稅、清理預(yù)算外資金的改革,筆者認(rèn)為探索發(fā)展財(cái)政投融資制度,在預(yù)算體系中建立專門的財(cái)政投融資預(yù)算不失為規(guī)范財(cái)政預(yù)算、提高資金運(yùn)用效益的一條思路。就資金來(lái)源看,我國(guó)也有拓寬財(cái)政融資的潛力。我國(guó)目前僅有向養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和待業(yè)保險(xiǎn)基金發(fā)放的特種定向國(guó)債,今后配合社會(huì)保障制度的改革,可擴(kuò)大特種定向國(guó)債的發(fā)放對(duì)象,既拓寬了財(cái)政融資,又為各類保險(xiǎn)基金、資金找到一條安全的投資途徑。現(xiàn)行郵政儲(chǔ)蓄制度應(yīng)進(jìn)一步改革和完善,在期限品種、還本付息方式上實(shí)行多樣化,以吸引更多的儲(chǔ)戶。財(cái)政投融資的支撐點(diǎn)是國(guó)家信用,今后應(yīng)逐步建立和完善政府擔(dān)保債券和政府擔(dān)保的借款制度,既充分又有度地運(yùn)用國(guó)家信用。
(二)投資環(huán)節(jié)
1.投資項(xiàng)目的選擇。公共投資的最終目的不是去和市場(chǎng)活動(dòng)競(jìng)爭(zhēng),而是補(bǔ)充和支持市場(chǎng)活動(dòng)。如果財(cái)政投融資資金用于國(guó)有企業(yè)的一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,不僅會(huì)使財(cái)政陷入對(duì)國(guó)企補(bǔ)貼的深坑,還會(huì)助長(zhǎng)國(guó)有企業(yè)的依賴性和政府干預(yù)的不當(dāng)性,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用卻不大?，F(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政投資的主要領(lǐng)域是非經(jīng)營(yíng)性公共基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)及農(nóng)業(yè)。
2.項(xiàng)目開(kāi)工前的可行性分析和成本效益分析。公共投資不僅在經(jīng)濟(jì)上必須是有吸引力的,在技術(shù)、管理和財(cái)務(wù)上也應(yīng)該是可行的。在選擇和實(shí)施投資時(shí)必須全盤(pán)考慮投入和產(chǎn)出的價(jià)格對(duì)比,其他經(jīng)濟(jì)變量的反應(yīng),對(duì)其他部門的沖擊和影響等。與一般經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目不同,公共投資的非經(jīng)營(yíng)性使公共投資的成本和效益分析要置于整個(gè)社會(huì)環(huán)境中考慮,即代表對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)投入和產(chǎn)出的機(jī)會(huì)成本(“影子”),而不是特定部門的成本效益。具體地說(shuō),項(xiàng)目的純經(jīng)濟(jì)收益率、對(duì)就業(yè)的影響、對(duì)國(guó)家債務(wù)負(fù)擔(dān)的影響、財(cái)政的承受能力、對(duì)貿(mào)易狀況和外匯儲(chǔ)備的影響等都是成本效益分析的因素。“成本”不僅包括初期基建費(fèi)用,也包括完成和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目工程所需的一切經(jīng)常性支出,后者往往是數(shù)量很大卻常被忽視的一筆開(kāi)支。為防止釣魚(yú)工程,要求項(xiàng)目在動(dòng)工前必須呈交全面清晰的成本預(yù)算和收益估算。
3.項(xiàng)目施工的全程監(jiān)控和項(xiàng)目完工的評(píng)估。
針對(duì)我國(guó)財(cái)政投資重投入、輕管理的傾向,在項(xiàng)目施工全程中應(yīng)建立包括工程質(zhì)量、資本投入、費(fèi)用支出的監(jiān)控,尤其是經(jīng)濟(jì)審計(jì)。我國(guó)財(cái)政投融資效益低下與工程施工中財(cái)會(huì)制度不健全有很大關(guān)系。今后應(yīng)大力提高工程財(cái)會(huì)人員素質(zhì),使財(cái)政投資置于嚴(yán)格的會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制中,體現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)制約”而不是“政治驅(qū)動(dòng)”。項(xiàng)目完工后還應(yīng)對(duì)工程預(yù)期目標(biāo)、預(yù)期收益的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)估,保持工程監(jiān)控的完整性,對(duì)后續(xù)投資也具有啟示作用。
(三)密切投融資環(huán)節(jié)聯(lián)系,革新財(cái)政投融資體制
1.建立財(cái)政投融資預(yù)算。今后我國(guó)財(cái)政預(yù)算可包括四部分:公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算,社會(huì)保障預(yù)算和財(cái)政投融資預(yù)算。財(cái)政投融資預(yù)算在預(yù)算中單列可以使財(cái)政投融資與財(cái)政無(wú)償投資、商業(yè)投融資界限更清晰,財(cái)政投融資有了法律依據(jù),籌資渠道可以進(jìn)一步拓寬,同時(shí)受到預(yù)算約束又可保證投資效益。
2.構(gòu)造財(cái)政投融資的組織體系。財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)主要包括政策性金融機(jī)構(gòu)和非銀行公共金融機(jī)構(gòu)。前者
我國(guó)已經(jīng)建立,下一步應(yīng)重點(diǎn)研究其職責(zé)范圍及活動(dòng)領(lǐng)域,后者可由現(xiàn)有的各國(guó)家專業(yè)投資公司改組而成。因?yàn)楣餐顿Y在很大程度上與地方利益直接關(guān)聯(lián),還可考慮在地方建立城市開(kāi)發(fā)基金組織,這種組織作為隸屬于中央銀行的地方公共金融機(jī)構(gòu),一方面可以較靈活地籌資,包括地方政府投入、中央撥款、發(fā)行債券等;另一方面還承擔(dān)對(duì)市政當(dāng)局提供技術(shù)或財(cái)務(wù)咨詢、服務(wù)的職責(zé)。與一般的金融機(jī)構(gòu)不同,地方城市開(kāi)發(fā)基金組織兼有經(jīng)濟(jì)審查和工程監(jiān)控職能,因而需積聚大量金融、會(huì)計(jì)人員、工程專家,這也是與其財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)的性質(zhì)相適應(yīng)的。
3.財(cái)政投融資預(yù)算應(yīng)在收支自求平衡的基礎(chǔ)上,努力實(shí)現(xiàn)資金保值增值。這就要求融資、投資按項(xiàng)目直接掛鉤,各項(xiàng)目應(yīng)自求平衡,項(xiàng)目的還本付息由該項(xiàng)目收益負(fù)擔(dān),同時(shí)對(duì)于投資收益應(yīng)有部分處置權(quán)。以國(guó)債為例,允許每年將部分國(guó)債資金建成的企業(yè)或項(xiàng)目中的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出售,以收回投資資金,利用資金收益而不是發(fā)新債來(lái)償還債務(wù)。而對(duì)國(guó)債的認(rèn)購(gòu)方來(lái)說(shuō),國(guó)債收益與投資項(xiàng)目的收益直接掛鉤,可考慮生產(chǎn)建設(shè)性國(guó)債實(shí)行浮動(dòng)利率或部分固定、部分浮動(dòng)利率,并根據(jù)工程進(jìn)度調(diào)整付息方式、還本期限和方式。既增加國(guó)債透明度,真正體現(xiàn)其生產(chǎn)建設(shè)性質(zhì),又可增加國(guó)債靈活性,吸引認(rèn)購(gòu)者,還可強(qiáng)化對(duì)國(guó)債資金使用項(xiàng)目的預(yù)算約束。
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摘要:在目前通貨緊縮,消費(fèi)市場(chǎng)持續(xù)低迷的情況下,強(qiáng)化財(cái)政投融資體制,實(shí)施積極的財(cái)政政策,對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步穩(wěn)定、持續(xù)增長(zhǎng)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政投融資體制的分析,提出了今后如何強(qiáng)化與完善我國(guó)財(cái)政投融資體制的看法。
財(cái)政投融資是在一般財(cái)政預(yù)算無(wú)償分配以外,由財(cái)政部門直接管理和調(diào)控,按照信用原則有償籌集和使用資金的活動(dòng)。自80年代我國(guó)開(kāi)始發(fā)行生產(chǎn)建設(shè)性國(guó)債,政策性銀行投入運(yùn)轉(zhuǎn)以來(lái),我國(guó)已初步建立了財(cái)政投融資體制,對(duì)推動(dòng)改革開(kāi)放、現(xiàn)代化建設(shè)起到了不容忽視的作用。然而體制運(yùn)行過(guò)程中也存在著不少問(wèn)題,主要是財(cái)政投資日益弱化,財(cái)政投融資渠道單一,財(cái)政信用與商業(yè)信用界限不清,財(cái)政投資重復(fù)、低效等。面臨新形勢(shì)的需要,舊的財(cái)政投融資體制亟需強(qiáng)化、完善。
一、財(cái)政投融資的特點(diǎn)、作用和必要性
(一)財(cái)政投融資是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級(jí)階段的需要
根據(jù)穆斯格雷夫的“發(fā)展型”公共支出模型,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的初級(jí)階段,公共部門投資在國(guó)民總投資中占有相當(dāng)高的比重,為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“起飛”奠定基礎(chǔ)。進(jìn)入中級(jí)階段之后,公共部門投資逐步成為私人部門投資的補(bǔ)充。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有階段都存在市場(chǎng)失靈,因此政府始終要通過(guò)增加公共投資來(lái)進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)。我國(guó)尚處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段,脫胎于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,革開(kāi)放的年代又不長(zhǎng),市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象還相當(dāng)突出,因而財(cái)政投融資的調(diào)控作用必不可少。
(二)財(cái)政投融資的根本作用在于充實(shí)社會(huì)先行資本,填補(bǔ)財(cái)政預(yù)算無(wú)償投資和一般商業(yè)金融投資的空白財(cái)政投融資的特點(diǎn)在于既體現(xiàn)政府政策取向,又在一定程度上按照信用原則組織經(jīng)營(yíng)。財(cái)政投資的主要領(lǐng)域是準(zhǔn)公共產(chǎn)品,這類產(chǎn)品若完全依賴財(cái)政無(wú)償投資,因財(cái)力有限勢(shì)必出現(xiàn)“瓶頸”制約,供給不足;若完全依靠企業(yè)籌資,銀行融資,因準(zhǔn)公共產(chǎn)品“效益外溢”的特點(diǎn),供給更加不足甚至無(wú)人投資。所以在私人產(chǎn)品與私人投資、純公共產(chǎn)品與財(cái)政無(wú)償投資大體對(duì)應(yīng)平衡的情況下,財(cái)政投融資介于二者之間,填補(bǔ)了準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資的空白。
(三)財(cái)政投融資的目標(biāo)是貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策,建立對(duì)企業(yè)和商業(yè)銀行的誘導(dǎo)機(jī)制,促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變財(cái)政投融資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用不僅表現(xiàn)為短期內(nèi)“數(shù)量增加”,更表現(xiàn)為長(zhǎng)期內(nèi)“質(zhì)量的提高”。1996年我國(guó)經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”后,總需求與總供給的矛盾基本解決,結(jié)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題更加突出。我國(guó)預(yù)算內(nèi)財(cái)力貧乏,而財(cái)政投融資作為一個(gè)投融資體系,直接把資金引入優(yōu)先領(lǐng)域,形成一種“財(cái)政投融資先行—商業(yè)銀行投融資跟蹤—企業(yè)投資隨后”的連鎖反應(yīng)機(jī)制。
(四)在當(dāng)前我國(guó)通貨緊縮的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下,加強(qiáng)財(cái)政投融資又與反經(jīng)濟(jì)周期目標(biāo)相吻合1998年中央銀行六次降息,貨幣政策力度不可謂不大,然而由于真實(shí)利率高于名義利率,居民對(duì)貨幣的靈活性偏好,企業(yè)預(yù)算約束硬化以及貨幣政策時(shí)滯等原因,貨幣政策的效力一時(shí)還不能顯現(xiàn)。而財(cái)政擴(kuò)張作用直接、力度大,特別適合在經(jīng)濟(jì)全面蕭條時(shí)采用。運(yùn)用擴(kuò)張性財(cái)政政策進(jìn)行反周期調(diào)節(jié),不外乎兩種手段,一是減稅,二是增支。減稅在1998年上半年已經(jīng)啟動(dòng),但我國(guó)財(cái)政的困境使減稅的空間不大,增加財(cái)政投資是必然選擇。就啟動(dòng)內(nèi)需的兩大支柱消費(fèi)推動(dòng)和投資拉動(dòng)來(lái)說(shuō),投資拉動(dòng)也是現(xiàn)實(shí)選擇。1997年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)8.8%,從需求拉動(dòng)因素看,投資約占2.2個(gè)百分點(diǎn),消費(fèi)約占4.9個(gè)百分點(diǎn),凈出口約占1.7個(gè)百分點(diǎn)。1998年以來(lái),消費(fèi)市場(chǎng)持續(xù)低迷,從需求走勢(shì)看,消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率將穩(wěn)中趨降。在這種情況下,1998年下半年增發(fā)1000億國(guó)債融資用于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),不僅能直接增加需求,還能刺激企業(yè)和個(gè)人投資,拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè),間接增加社會(huì)需求。
(五)財(cái)政投融資體制還能平衡資金在國(guó)民經(jīng)濟(jì)三大部門間的分配,調(diào)節(jié)儲(chǔ)蓄、投資結(jié)構(gòu),促進(jìn)資金和資源的優(yōu)化配置在我國(guó)三大部門中,居民是盈余部門,企業(yè)是短缺部門,財(cái)政則是國(guó)家宏觀調(diào)控的主體。改革開(kāi)放以來(lái),居民收入分配格局發(fā)生了急劇變化,居民最終收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重大幅上升,居民部門儲(chǔ)蓄占到社會(huì)總儲(chǔ)蓄的60%以上,而財(cái)政日見(jiàn)拮據(jù),1995年預(yù)算內(nèi)投資占社會(huì)總投資僅3.1%。在這種不平衡狀況下,通過(guò)國(guó)債等財(cái)政投融資手段將居民手中的一部分消費(fèi)基金轉(zhuǎn)化為積累基金,有利于調(diào)節(jié)儲(chǔ)蓄與投資結(jié)構(gòu)的不對(duì)稱,促進(jìn)儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化。
二、我國(guó)舊有財(cái)政投融資體制的問(wèn)題分析
(一)國(guó)家財(cái)政投資日益弱化,影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展后勁
我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家,正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化,還要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變,由此決定政府在強(qiáng)化、引導(dǎo)投資方面負(fù)有比發(fā)達(dá)國(guó)家更多的責(zé)任。但當(dāng)前我國(guó)財(cái)力不足,財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢(shì),與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠(yuǎn)。據(jù)世界銀行對(duì)12個(gè)發(fā)展中國(guó)家和13個(gè)工業(yè)國(guó)抽樣調(diào)查表明,1980—1995年財(cái)政投資占社會(huì)投資的比重,發(fā)展中國(guó)家平均水平43%,工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家37%,而我國(guó)80年代以來(lái)財(cái)政投資占財(cái)政總支出的比重和財(cái)政投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重不斷降低,1981年兩個(gè)比重分別為20.5%和28.1%,1990年降為10.1和8.7,到1995年只有7.7%和3.1%。財(cái)政投資的弱化在很大程度上削弱了國(guó)家宏觀調(diào)控職能的履行。
(二)財(cái)政投融資與商業(yè)銀行投融資界限不清,也缺乏法律上的依據(jù)
一方面財(cái)政投融資范圍界定不嚴(yán),本應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)融資的通過(guò)財(cái)政投融資,扭曲了資金結(jié)構(gòu),損害金融業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。另一方面商業(yè)銀行過(guò)分?jǐn)U張投資性貸款,投資資金過(guò)分依賴銀行,不僅加劇重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào),銀行不良債務(wù)急劇上升還將阻礙金融體制改革的深化。與發(fā)行國(guó)債相比,國(guó)債的透明度相對(duì)較高,易受到關(guān)注,而銀行的不良資產(chǎn)較隱蔽,就這一點(diǎn)來(lái)說(shuō),財(cái)政投融資比之金融投資也有其優(yōu)勢(shì)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,財(cái)政融資作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段,是銀行信貸所不能替代的。
(三)財(cái)政投融資效益低下,盲目、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象仍然普遍,貫徹產(chǎn)業(yè)政策不力重?cái)?shù)量輕效益是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中長(zhǎng)期存在的弊端,表現(xiàn)在財(cái)政投融資上就是有償資金無(wú)償使用,資金投放前缺乏全面科學(xué)的可行性分析、成本效益分析,工程建設(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制,項(xiàng)目結(jié)束后不進(jìn)行評(píng)估,往往是“說(shuō)投就投、一投了之”,使財(cái)政投融資無(wú)法維持自身“融資—投資—還款”的良性循環(huán)。
(四)財(cái)政融資渠道單一,資金不足也是制約財(cái)政投融資宏觀調(diào)控作用發(fā)揮的重要因素首先是因國(guó)家財(cái)力制約,資本金部分投入就不足,對(duì)政策性銀行撥款難以保證。除資本金以外,財(cái)政融資絕大部分來(lái)源于國(guó)債,很少的部分來(lái)源于金融債券等,加上我國(guó)財(cái)政投融資效益不高,資本金增值少,形成國(guó)債獨(dú)當(dāng)一面的局面,加大了財(cái)政本已沉重的還本付息負(fù)擔(dān),國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)增大。
三、財(cái)政投融資體制的強(qiáng)化和完善
財(cái)政投融資的特點(diǎn)是融資、投資緊密結(jié)合,資金投入直接。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政投融資體制中存在的問(wèn)題,我們應(yīng)從以下幾方面尋求財(cái)政投融資體制的完善:
(一)融資環(huán)節(jié)
應(yīng)該說(shuō),國(guó)債因其規(guī)模大、信譽(yù)高、發(fā)行較容易,仍是主要融資渠道。發(fā)行國(guó)債既產(chǎn)生總量效應(yīng),增加總需求和總供給,又產(chǎn)生結(jié)構(gòu)效應(yīng),引導(dǎo)投資和消費(fèi)。增發(fā)國(guó)債還能帶動(dòng)商業(yè)銀行配套貸款的增加,推動(dòng)社會(huì)投資,形成乘數(shù)效應(yīng),更大幅度地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。據(jù)測(cè)算,1998年增發(fā)1000億國(guó)債大致可以使銀行配套增加貸款1000億元,總數(shù)約2000億元的建設(shè)投入所形成的最終需求可以拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)約2個(gè)百分點(diǎn)。而且在目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)緊縮的情況下,供給對(duì)價(jià)格和利率的彈性很小,增發(fā)國(guó)債還較少引起價(jià)格和利率的上漲,因而不會(huì)引發(fā)通貨膨脹和對(duì)私人的擠出效應(yīng)。通過(guò)國(guó)債融資需要注意的是以下幾個(gè)問(wèn)題:
1.國(guó)債的發(fā)行權(quán)。只要各級(jí)地方政府仍是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要參與主體,分級(jí)財(cái)政體制未能真正建立之前,地方政府就不能擁有發(fā)債權(quán),地方財(cái)政預(yù)算也不能打赤字。但在國(guó)債投資建設(shè)項(xiàng)目中,有很多項(xiàng)目是屬于地方性的,根據(jù)收益原則,這部分項(xiàng)目的融資應(yīng)由地方負(fù)擔(dān)。在地方財(cái)政支出項(xiàng)目較多、資金較緊張的情況下,可發(fā)行中央特許、擔(dān)保,地方負(fù)責(zé)還本付息的專項(xiàng)債券,有效地分解中央財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),又因一些中小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的利益會(huì)擴(kuò)散到其他地區(qū),中央財(cái)政應(yīng)對(duì)這部分“外溢利益”予以補(bǔ)貼,具體作法可由中央發(fā)債轉(zhuǎn)借地方使用并由各地配套一部分公共資金。
2.國(guó)債的規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)。目前銀行利率下調(diào)、國(guó)債籌資成本較低,正是增發(fā)國(guó)債的有利契機(jī),此時(shí)發(fā)行中長(zhǎng)期國(guó)債可以以較低的成本籌集到大量建設(shè)資金。由于企業(yè)預(yù)算約束硬化、居民收入下降和預(yù)期未來(lái)支出增加,商業(yè)銀行的存貸差增大,這也為國(guó)債的發(fā)行創(chuàng)造了認(rèn)購(gòu)對(duì)象。為滿足商業(yè)銀行資金流動(dòng)的需要,這種國(guó)債可為定向向商業(yè)銀行發(fā)行的短期周轉(zhuǎn)性國(guó)債。目前我國(guó)國(guó)債主要集中在三年期的中期國(guó)債,期限結(jié)構(gòu)過(guò)于單一帶來(lái)的問(wèn)題是還本付息期集中,長(zhǎng)期建設(shè)資金不足,短期籌資不易,今后應(yīng)逐步增加短期周轉(zhuǎn)性國(guó)債和長(zhǎng)期投資性國(guó)債,充實(shí)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)。
3.國(guó)債的透明度。我國(guó)居民和機(jī)構(gòu)購(gòu)買國(guó)債,長(zhǎng)期來(lái)在一定程度上是迫于行政壓力,就算以國(guó)債作為金融資產(chǎn)投資,吸引投資者的也只是國(guó)債的穩(wěn)定可靠性,而不是其投資生產(chǎn)建設(shè)帶來(lái)的收益。這種現(xiàn)象與國(guó)債宣傳定位不當(dāng)有關(guān),國(guó)債透明度不高,國(guó)債發(fā)行后居民不了解自己資金的用途和實(shí)際效益。這一方面造成居民投資國(guó)債積極性不高,一方面使財(cái)政部門發(fā)行國(guó)債缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。建議財(cái)政部門在發(fā)行及運(yùn)用國(guó)債資金投資的各個(gè)環(huán)節(jié),定期披露國(guó)債資金投向、工程進(jìn)度和財(cái)務(wù)狀況,以體現(xiàn)國(guó)債財(cái)政投融資工具的特征。除繼續(xù)穩(wěn)定國(guó)債融資外,我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步拓寬財(cái)政融資渠道。日本已實(shí)行40多年的“財(cái)政投融資”制度可資借鑒。日本的財(cái)政投融資計(jì)劃是以大藏省的資金運(yùn)用部為中心,以財(cái)政儲(chǔ)蓄、各種保險(xiǎn)和年金等形式廣泛吸收社會(huì)資金,通過(guò)有關(guān)公共金融機(jī)構(gòu),以投資、貸款和認(rèn)購(gòu)債券等方式進(jìn)行公共投資,對(duì)于日本經(jīng)濟(jì)起飛起到十分重要的作用。日本通過(guò)財(cái)政投融資所籌集的資金極為可觀,1991年占到當(dāng)年財(cái)政總資金(財(cái)政預(yù)算資金與投融資資金之和)的56.5%,成為國(guó)家財(cái)政不可或缺的“第二預(yù)算”。
我國(guó)目前正進(jìn)行清費(fèi)改稅、清理預(yù)算外資金的改革,筆者認(rèn)為探索發(fā)展財(cái)政投融資制度,在預(yù)算體系中建立專門的財(cái)政投融資預(yù)算不失為規(guī)范財(cái)政預(yù)算、提高資金運(yùn)用效益的一條思路。就資金來(lái)源看,我國(guó)也有拓寬財(cái)政融資的潛力。我國(guó)目前僅有向養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和待業(yè)保險(xiǎn)基金發(fā)放的特種定向國(guó)債,今后配合社會(huì)保障制度的改革,可擴(kuò)大特種定向國(guó)債的發(fā)放對(duì)象,既拓寬了財(cái)政融資,又為各類保險(xiǎn)基金、資金找到一條安全的投資途徑?，F(xiàn)行郵政儲(chǔ)蓄制度應(yīng)進(jìn)一步改革和完善,在期限品種、還本付息方式上實(shí)行多樣化,以吸引更多的儲(chǔ)戶。財(cái)政投融資的支撐點(diǎn)是國(guó)家信用,今后應(yīng)逐步建立和完善政府擔(dān)保債券和政府擔(dān)保的借款制度,既充分又有度地運(yùn)用國(guó)家信用。
(二)投資環(huán)節(jié)
1.投資項(xiàng)目的選擇。公共投資的最終目的不是去和市場(chǎng)活動(dòng)競(jìng)爭(zhēng),而是補(bǔ)充和支持市場(chǎng)活動(dòng)。如果財(cái)政投融資資金用于國(guó)有企業(yè)的一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,不僅會(huì)使財(cái)政陷入對(duì)國(guó)企補(bǔ)貼的深坑,還會(huì)助長(zhǎng)國(guó)有企業(yè)的依賴性和政府干預(yù)的不當(dāng)性,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用卻不大。現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政投資的主要領(lǐng)域是非經(jīng)營(yíng)性公共基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)及農(nóng)業(yè)。
2.項(xiàng)目開(kāi)工前的可行性分析和成本效益分析。公共投資不僅在經(jīng)濟(jì)上必須是有吸引力的,在技術(shù)、管理和財(cái)務(wù)上也應(yīng)該是可行的。在選擇和實(shí)施投資時(shí)必須全盤(pán)考慮投入和產(chǎn)出的價(jià)格對(duì)比,其他經(jīng)濟(jì)變量的反應(yīng),對(duì)其他部門的沖擊和影響等。與一般經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目不同,公共投資的非經(jīng)營(yíng)性使公共投資的成本和效益分析要置于整個(gè)社會(huì)環(huán)境中考慮,即代表對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)投入和產(chǎn)出的機(jī)會(huì)成本(“影子”),而不是特定部門的成本效益。具體地說(shuō),項(xiàng)目的純經(jīng)濟(jì)收益率、對(duì)就業(yè)的影響、對(duì)國(guó)家債務(wù)負(fù)擔(dān)的影響、財(cái)政的承受能力、對(duì)貿(mào)易狀況和外匯儲(chǔ)備的影響等都是成本效益分析的因素?！俺杀尽辈粌H包括初期基建費(fèi)用,也包括完成和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目工程所需的一切經(jīng)常性支出,后者往往是數(shù)量很大卻常被忽視的一筆開(kāi)支。為防止釣魚(yú)工程,要求項(xiàng)目在動(dòng)工前必須呈交全面清晰的成本預(yù)算和收益估算。
3.項(xiàng)目施工的全程監(jiān)控和項(xiàng)目完工的評(píng)估。
針對(duì)我國(guó)財(cái)政投資重投入、輕管理的傾向,在項(xiàng)目施工全程中應(yīng)建立包括工程質(zhì)量、資本投入、費(fèi)用支出的監(jiān)控,尤其是經(jīng)濟(jì)審計(jì)。我國(guó)財(cái)政投融資效益低下與工程施工中財(cái)會(huì)制度不健全有很大關(guān)系。今后應(yīng)大力提高工程財(cái)會(huì)人員素質(zhì),使財(cái)政投資置于嚴(yán)格的會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制中,體現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)制約”而不是“政治驅(qū)動(dòng)”。項(xiàng)目完工后還應(yīng)對(duì)工程預(yù)期目標(biāo)、預(yù)期收益的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)估,保持工程監(jiān)控的完整性,對(duì)后續(xù)投資也具有啟示作用。
(三)密切投融資環(huán)節(jié)聯(lián)系,革新財(cái)政投融資體制
1.建立財(cái)政投融資預(yù)算。今后我國(guó)財(cái)政預(yù)算可包括四部分:公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算,社會(huì)保障預(yù)算和財(cái)政投融資預(yù)算。財(cái)政投融資預(yù)算在預(yù)算中單列可以使財(cái)政投融資與財(cái)政無(wú)償投資、商業(yè)投融資界限更清晰,財(cái)政投融資有了法律依據(jù),籌資渠道可以進(jìn)一步拓寬,同時(shí)受到預(yù)算約束又可保證投資效益。
2.構(gòu)造財(cái)政投融資的組織體系。財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)主要包括政策性金融機(jī)構(gòu)和非銀行公共金融機(jī)構(gòu)。前者我國(guó)已經(jīng)建立,下一步應(yīng)重點(diǎn)研究其職責(zé)范圍及活動(dòng)領(lǐng)域,后者可由現(xiàn)有的各國(guó)家專業(yè)投資公司改組而成。因?yàn)楣餐顿Y在很大程度上與地方利益直接關(guān)聯(lián),還可考慮在地方建立城市開(kāi)發(fā)基金組織,這種組織作為隸屬于中央銀行的地方公共金融機(jī)構(gòu),一方面可以較靈活地籌資,包括地方政府投入、中央撥款、發(fā)行債券等;另一方面還承擔(dān)對(duì)市政當(dāng)局提供技術(shù)或財(cái)務(wù)咨詢、服務(wù)的職責(zé)。與一般的金融機(jī)構(gòu)不同,地方城市開(kāi)發(fā)基金組織兼有經(jīng)濟(jì)審查和工程監(jiān)控職能,因而需積聚大量金融、會(huì)計(jì)人員、工程專家,這也是與其財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)的性質(zhì)相適應(yīng)的。
3.財(cái)政投融資預(yù)算應(yīng)在收支自求平衡的基礎(chǔ)上,努力實(shí)現(xiàn)資金保值增值。這就要求融資、投資按項(xiàng)目直接掛鉤,各項(xiàng)目應(yīng)自求平衡,項(xiàng)目的還本付息由該項(xiàng)目收益負(fù)擔(dān),同時(shí)對(duì)于投資收益應(yīng)有部分處置權(quán)。以國(guó)債為例,允許每年將部分國(guó)債資金建成的企業(yè)或項(xiàng)目中的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出售,以收回投資資金,利用資金收益而不是發(fā)新債來(lái)償還債務(wù)。而對(duì)國(guó)債的認(rèn)購(gòu)方來(lái)說(shuō),國(guó)債收益與投資項(xiàng)目的收益直接掛鉤,可考慮生產(chǎn)建設(shè)性國(guó)債實(shí)行浮動(dòng)利率或部分固定、部分浮動(dòng)利率,并根據(jù)工程進(jìn)度調(diào)整付息方式、還本期限和方式。既增加國(guó)債透明度,真正體現(xiàn)其生產(chǎn)建設(shè)性質(zhì),又可增加國(guó)債靈活性,吸引認(rèn)購(gòu)者,還可強(qiáng)化對(duì)國(guó)債資金使用項(xiàng)目的預(yù)算約束。
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關(guān)鍵詞：財(cái)政投融資體制
通常認(rèn)為，財(cái)政投融資是指政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政政策目標(biāo)，通過(guò)國(guó)家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來(lái)，統(tǒng)一由財(cái)政部門掌握管理，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，在不以盈利為直接目的的前提下，采用直接或間接貸款方式，支持企業(yè)或事業(yè)單位發(fā)展生產(chǎn)和事業(yè)的一種資金活動(dòng)。財(cái)政投融資作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府配置資源的重要實(shí)現(xiàn)途徑，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效增長(zhǎng)、調(diào)整和改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力等方面都具有獨(dú)特的功效。我國(guó)財(cái)政投融資起源于上世紀(jì)50年代，進(jìn)入80年代以后得到迅速發(fā)展。但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日漸完善和公共財(cái)政框架的逐步確立，原有財(cái)政投融資體制的問(wèn)題日益突出，使得對(duì)其進(jìn)行改革的必要性和緊迫性大大增強(qiáng)。
一、我國(guó)財(cái)政投融資的現(xiàn)狀和問(wèn)題
(一)融資渠道單一，融資范圍狹窄
我國(guó)財(cái)政投融資的資金來(lái)源主要依靠財(cái)政，包括各項(xiàng)財(cái)政周轉(zhuǎn)金、預(yù)算執(zhí)行中的間歇資金、專戶儲(chǔ)存的預(yù)算沉淀資金以及行政攤發(fā)的國(guó)家債券或金融債券，既缺乏市場(chǎng)性融資手段，又不能適應(yīng)市場(chǎng)的進(jìn)程，適時(shí)地吸收郵政儲(chǔ)蓄、社會(huì)保險(xiǎn)基金和借助于一些社會(huì)財(cái)力，甚至一些應(yīng)納入財(cái)政投融資范圍的資金也沒(méi)有到位。
(二)財(cái)政投融資管理體系不健全
由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃，財(cái)政投融資管理比較散亂，不成體系。主要表現(xiàn)在:（1）財(cái)政投融資的機(jī)構(gòu)名目眾多，既有財(cái)政信用機(jī)構(gòu)，又有財(cái)政部門內(nèi)設(shè)的諸如農(nóng)財(cái)處、行政處等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，還有政策性銀行，形成條塊分割、各自為政的局面，缺乏一個(gè)統(tǒng)籌資金、協(xié)調(diào)行動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)。（2）財(cái)政投融資管理混亂，缺乏嚴(yán)格的計(jì)劃與法制管理。
(三)財(cái)政投融資與商業(yè)銀行投融資界限不清，也缺乏法律上的依據(jù)
一方面財(cái)政投融資范圍界定不嚴(yán)，一些本應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)融資的項(xiàng)目卻通過(guò)財(cái)政投融資籌措資金，從而扭曲了資金結(jié)構(gòu)，損害了金融業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。另一方面商業(yè)銀行過(guò)分?jǐn)U張投資性貸款，投資資金過(guò)分依賴銀行，這不僅加劇重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào)，還會(huì)導(dǎo)致銀行不良債務(wù)急劇上升而阻礙金融體制改革的深化。
(四)財(cái)政投資不規(guī)范
目前，在許多財(cái)政投融資項(xiàng)目上，有償資金往往無(wú)償使用，資金投放前缺乏全面科學(xué)的可行性分析、成本效益分析，工程建設(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，項(xiàng)目結(jié)束后也不進(jìn)行評(píng)估，往往是“說(shuō)投就投，一投了之”，使財(cái)政投融資無(wú)法維持自身“融資——投資——還款”的良性循環(huán)。
(五)企業(yè)在投融資領(lǐng)域作為市場(chǎng)主體的地位還未確立，其自未能得到很好落實(shí)
當(dāng)前，投資的決策權(quán)都在各部門、各地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)手中，政府行政部門審批投資項(xiàng)目、安排投資計(jì)劃，對(duì)投資項(xiàng)目單位的管理實(shí)行以投資項(xiàng)目為中心而不是以企業(yè)法人為中心，投資過(guò)程中政企不分的狀況依然存在，致使一些國(guó)有企業(yè)缺乏面向市場(chǎng)、適應(yīng)市場(chǎng)的能力，投資的效益觀念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差。
二、改革和完善我國(guó)財(cái)政投融資的建議
（一）拓寬融資渠道，壯大投融資規(guī)模
從當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，財(cái)政投融資應(yīng)從以下渠道籌集資金：一是預(yù)算撥款，但作為無(wú)償使用的資金，預(yù)算撥款在整個(gè)資金來(lái)源中不能占太大比重。二是郵政儲(chǔ)蓄存款和社會(huì)保障基金的剩余金，從發(fā)展趨勢(shì)看，應(yīng)將其成為重要資金來(lái)源。三是政府擔(dān)保債券和政府擔(dān)保借款，諸如向各專業(yè)銀行發(fā)行中長(zhǎng)期建設(shè)債券等。四是各種民間資金，應(yīng)作為資金來(lái)源的重要組成部分。五是預(yù)算外資金“專戶儲(chǔ)存”中間歇資金的一部分，但不包括那些周轉(zhuǎn)快、間歇時(shí)間短的預(yù)算外資金。六是增加政策性銀行籌資量。財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)除采用借款等融資方式外，還可發(fā)行股票、債券和其他有價(jià)證券等方式進(jìn)行直接融資。
（二）進(jìn)一步明確財(cái)政投資的原則、范圍和領(lǐng)域
財(cái)政投資的基本原則是：致力于公共福利的增進(jìn)；不能對(duì)市場(chǎng)的資源配置功能造成扭曲和障礙；不宜干擾和影響民間的投資選擇和偏好；不宜損害財(cái)政資金的公共性質(zhì)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性投資。為此，應(yīng)進(jìn)一步明確財(cái)政的投資范圍和領(lǐng)域，這主要包括市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域。在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)財(cái)政投融資的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技進(jìn)步、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等過(guò)去忽視的范圍和領(lǐng)域。
(三)加強(qiáng)管理，提高財(cái)政投融資效益
1.建立財(cái)政投融資計(jì)劃編制制度。通過(guò)編制財(cái)政投融資信貸資金綜合計(jì)劃、財(cái)政投融資資金來(lái)源計(jì)劃和財(cái)政投融資資金運(yùn)用計(jì)劃，全面反映其資金來(lái)源、資金運(yùn)用和投資預(yù)期收益等情況，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，財(cái)政投融資計(jì)劃應(yīng)成為政府的“第二預(yù)算”，由同級(jí)人大或人民政府審批，并列入國(guó)家綜合信貸計(jì)劃和固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，以利于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模。
2.制定財(cái)政投融資資金使用的審批制度、監(jiān)督檢查制度、回收和效益考核制度、預(yù)決算制度、財(cái)政投融資內(nèi)部財(cái)務(wù)核算制度及其配套管理辦法，并切實(shí)按照相關(guān)規(guī)定組織實(shí)施財(cái)政投融資活動(dòng)，保證財(cái)政投融資資金的有效投放和健康運(yùn)行。
3.建立合理、高效的財(cái)政投融資管理機(jī)構(gòu)，并實(shí)行現(xiàn)代化管理。中央一級(jí)可考慮在財(cái)政部?jī)?nèi)部設(shè)置專門管理財(cái)政投融資的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管全國(guó)的財(cái)政投融資工作，制定全國(guó)的財(cái)政投融資政策，同時(shí)負(fù)責(zé)中央財(cái)政投融資資金的籌集與使用。
4.從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，凡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍的國(guó)家，其法制都很健全。因此，應(yīng)制定相應(yīng)的財(cái)政投融資法規(guī)、管理?xiàng)l例及實(shí)施辦法等，使財(cái)政投融資活動(dòng)努力做到有法可依、有法必依。
（四）創(chuàng)新財(cái)政投融資機(jī)制
1.按照市場(chǎng)機(jī)制的要求，建立和嘗試多種財(cái)政投資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式
對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以采取政府投資、政府經(jīng)營(yíng)的模式，授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司經(jīng)營(yíng)管理。對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，國(guó)外運(yùn)用得比較成功且適合我國(guó)實(shí)際的模式主要有：政府和民間合作投資、民間經(jīng)營(yíng)模式；建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓模式(BOT)；建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)模式(BTO)；購(gòu)買建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式(BBO)；此外，還有租賃開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)模式、管理合同模式以及政府和民間就項(xiàng)目合資組建公司的共同投資經(jīng)營(yíng)模式等。
2.建立財(cái)政投融資和市場(chǎng)投融資的協(xié)調(diào)機(jī)制
主要包括三個(gè)層面：一是財(cái)政投融資活動(dòng)要嚴(yán)格遵照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用原則，對(duì)財(cái)政投融資資金進(jìn)行流動(dòng)性、安全性管理。財(cái)政投融資不能唯成分論，而要以社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益高低來(lái)決定投融資領(lǐng)域。二是雖然財(cái)政投融資體制強(qiáng)調(diào)自上而下一致的政策導(dǎo)向機(jī)制，但必須借助市場(chǎng)投融資體制，實(shí)施市場(chǎng)化的投融資活動(dòng)。同時(shí)，財(cái)政投融資的政策性導(dǎo)向，要對(duì)市場(chǎng)投融資的方向、規(guī)模發(fā)揮引導(dǎo)效應(yīng)，使市場(chǎng)投融資逐步納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的軌道上來(lái)，最大限度地減少盲目性和短視行為。三是在投融資項(xiàng)目選擇上，市場(chǎng)投融資活動(dòng)要優(yōu)先參與競(jìng)爭(zhēng)，凡是適合從其他來(lái)源獲得資金的項(xiàng)目，財(cái)政投融資活動(dòng)不應(yīng)向其提供資金，而且，在必須通過(guò)財(cái)政投融資扶持和發(fā)展的領(lǐng)域，財(cái)政投融資要注意更多體現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期戰(zhàn)略，注重宏觀平衡和結(jié)構(gòu)均衡。
3.建立多層次的財(cái)政投融資風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制
財(cái)政投融資最大的風(fēng)險(xiǎn)源自財(cái)政投融資的產(chǎn)權(quán)責(zé)任模糊。財(cái)政投融資成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投融資主體，是來(lái)源于政府的政權(quán)行使者和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的代表者雙元身份和政府的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理的雙重職能，這雙元身份和雙重職能在具體實(shí)施中，容易被簡(jiǎn)單地運(yùn)用行政手段所混淆，致使財(cái)政投融資活動(dòng)與行政權(quán)力結(jié)合在一起，產(chǎn)生低效率和腐敗。因此，為減小財(cái)政投融資風(fēng)險(xiǎn)，要通過(guò)委托和關(guān)系，明確資金托管、資金管理和資金運(yùn)用三個(gè)層次的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，落實(shí)各個(gè)投資主體的責(zé)、權(quán)、利。
4.確立以企業(yè)為主體的投資決策機(jī)制
在投融資體制改革中，應(yīng)全面落實(shí)企業(yè)的投資自，項(xiàng)目立項(xiàng)、前期研究、籌資方式的選擇、新建或是技術(shù)改造的選擇等各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)由企業(yè)自主決策。對(duì)于新建的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目都要按照《公司法》要求，先確立企業(yè)法人，再進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。政府應(yīng)進(jìn)一步減少對(duì)企業(yè)投資融資的直接干預(yù)，而應(yīng)在加強(qiáng)政策引導(dǎo)，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)功能和完善經(jīng)濟(jì)管理功能方面多下功夫。
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近年來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷的發(fā)展與完善，促進(jìn)了我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在城市化進(jìn)程中，投融資問(wèn)題是影響城市化建設(shè)的一個(gè)主要因素。隨著城市建設(shè)腳步的不斷加快，對(duì)資金的需求也在不斷的增長(zhǎng)，而單純的依靠政府建設(shè)資金是無(wú)法滿足城市建設(shè)需要的，因此多方面拓寬投融資渠道，不斷完善投融資體制是當(dāng)前城市建設(shè)的首要問(wèn)題。
1. 城市建設(shè)投融資的難題
1.1城市化建設(shè)成本增加
近年來(lái)，隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，以及房地產(chǎn)價(jià)格的大幅上漲，都會(huì)現(xiàn)代城市建設(shè)帶來(lái)了巨大的壓力。不斷上漲的材料市場(chǎng)價(jià)格使得城市建設(shè)征地成本和拆遷費(fèi)用不斷增加。與此同時(shí)，國(guó)家也加強(qiáng)了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控力度，對(duì)于土地財(cái)政的抑制力度也在不斷的增加，使得在城市建設(shè)過(guò)程中的土地價(jià)格不斷上漲，城市建設(shè)的成本逐年增加。
1.2投融資體制的建設(shè)不夠完善
當(dāng)一部分建設(shè)資源的來(lái)源被切斷，無(wú)法確保能夠有新的融資方式進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)充和取代。隨著相關(guān)文件的不斷出臺(tái)，使得銀監(jiān)系統(tǒng)對(duì)于各個(gè)地方級(jí)融資平臺(tái)也加大了清理的力度，而造成了城市建設(shè)中重要的融資平臺(tái)受到嚴(yán)控的控制，銀根緊縮造成了城市建設(shè)項(xiàng)目中的資金鏈條受到影響而發(fā)生斷裂，而當(dāng)前我國(guó)城市建設(shè)融資的創(chuàng)新實(shí)踐仍然正在探索階段，還沒(méi)有形成有效的管理機(jī)制，所以使得城市建設(shè)的投融資發(fā)生了無(wú)法彌補(bǔ)的缺口。
1.3價(jià)格屏障對(duì)民間資本的注入產(chǎn)生障礙
目前，我國(guó)針對(duì)環(huán)境、民生等戰(zhàn)略都進(jìn)行了不斷的調(diào)整和規(guī)劃，其目的在于積極的為民間投資提供更多的機(jī)遇，使民間資本能夠注入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)質(zhì)量的提高方面，以此不斷提高政府投資領(lǐng)域的市場(chǎng)化水平。然而，由于公共服務(wù)領(lǐng)域的價(jià)格不斷上漲，同時(shí)受到通貨壓力的影響，政府開(kāi)始對(duì)公共產(chǎn)品的價(jià)格進(jìn)行控制，對(duì)于社會(huì)投資的回報(bào)率也受到影響，因此而造成了城市建設(shè)中，民間資本的引入受到了更大的阻礙。
1.4金融產(chǎn)品的創(chuàng)新不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步
國(guó)家在十一五期間提出了建設(shè)兩型社會(huì)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、低碳城市等新的國(guó)家戰(zhàn)略，這些轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的整體戰(zhàn)略導(dǎo)向在十二五期間將得到進(jìn)一步推廣，落實(shí)新戰(zhàn)略，探索轉(zhuǎn)型的城市建設(shè)需要配套相應(yīng)的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，但實(shí)際創(chuàng)新速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上轉(zhuǎn)型的需求。
2. 應(yīng)對(duì)城市建投融資難題的對(duì)策
當(dāng)前，面對(duì)我國(guó)城市建設(shè)過(guò)程中投融資的難題，以新的理念引導(dǎo)機(jī)制的創(chuàng)新，緩解城市建設(shè)投融資過(guò)程中產(chǎn)生的難題，是當(dāng)前我國(guó)城市建設(shè)中需要解決的首要問(wèn)題。
關(guān)鍵詞：港口建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施，投融資，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，機(jī)制創(chuàng)新
近年來(lái)，隨著江蘇“沿江開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略”的逐步推進(jìn)，鎮(zhèn)江港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大，港口航線逐步增多，吞吐量呈現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但比起南京港、連云港港等省內(nèi)一些港口建設(shè)發(fā)展較快的城市，鎮(zhèn)江的港口建設(shè)還相對(duì)滯后。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，建設(shè)資金不足是制約鎮(zhèn)江港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。因此，借鑒國(guó)外港口建設(shè)投融資經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新港口建設(shè)投融資機(jī)制，解決港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題，是港口建設(shè)亟待解決的突出問(wèn)題。
一、國(guó)外港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制框架
縱觀歐、美、亞多數(shù)港口的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制，大體可分為兩大類型：地主投資型港口和政府投資型港口。
1.地主投資型港口投融資體制
地主投資型港口是世界上大多數(shù)國(guó)家港口采用的模式，美國(guó)、歐洲大多數(shù)國(guó)家以及改革后的東歐國(guó)家港口均采用這一模式。地主投資型港口基本特點(diǎn)是：通過(guò)港口規(guī)劃，包括現(xiàn)有布局規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，界定港口的區(qū)域范圍。凡是港口區(qū)域范圍的土地交由港口管理機(jī)構(gòu)（港務(wù)局）或者政府主導(dǎo)組成的一個(gè)公共企業(yè)（其性質(zhì)類似于我國(guó)三峽建設(shè)總公司和長(zhǎng)江口建設(shè)總公司）進(jìn)行規(guī)劃，并按照規(guī)劃進(jìn)行港口基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，然后將符合建設(shè)碼頭、庫(kù)場(chǎng)等條件的岸線、土地出租給港口經(jīng)營(yíng)企業(yè)，建設(shè)碼頭或庫(kù)場(chǎng)等從事經(jīng)營(yíng)，收取岸線或土地出租費(fèi)用；或者自行按照規(guī)劃，建設(shè)光板碼頭、庫(kù)場(chǎng)出租給港口業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)從事經(jīng)營(yíng)，收取碼頭或庫(kù)場(chǎng)租用費(fèi)。論文大全，港口建設(shè)。港務(wù)局或者這個(gè)公共企業(yè)不以盈利為目的，而是通過(guò)規(guī)劃、建設(shè)實(shí)施政府對(duì)港口的管理職能，不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，與以盈利為目的的企業(yè)具有根本不同的性質(zhì)，因此其土地或者碼頭、庫(kù)場(chǎng)等的租金收入免交各種稅費(fèi)，全部用于港口基礎(chǔ)設(shè)施的再建設(shè)，即通過(guò)土地運(yùn)作，實(shí)行滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。地主投資型港口的最大優(yōu)點(diǎn)是確立了港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)固定投融資渠道，不需要各級(jí)政府的投入（各級(jí)政府財(cái)政往往不投入），實(shí)施滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，對(duì)港口的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和有效管理提供了保障。不論是政府管理部門管理的港口，還是由公共企業(yè)管理的港口，地主型港口的模式無(wú)疑是促進(jìn)港口持續(xù)、有序發(fā)展的重要途徑。
2.政府投資型港口投融資體制
各級(jí)政府按照有關(guān)法律的規(guī)定直接投入資金建設(shè)港口基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)家和地區(qū)，主要是亞洲。如：日本、新加坡，歐洲的法國(guó)以及我國(guó)的香港、大陸港口，由政府通過(guò)財(cái)政撥款用于港口基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。以日本為例：日本港口由中央和地方共同出資建設(shè)，凡新建、擴(kuò)建港口，由地方政府?dāng)M定五或十年港口發(fā)展規(guī)劃，報(bào)國(guó)土交通省審批。涉及陸域或建設(shè)省主管的岸線時(shí)，還需報(bào)建設(shè)省審批。重要港口新建或改建公眾使用的水域設(shè)施，外圍設(shè)施或泊位設(shè)施，工程費(fèi)用由中央和地方政府對(duì)半分擔(dān)。特別重要港口、避風(fēng)港口75%由中央政府負(fù)擔(dān)。論文大全，港口建設(shè)。海關(guān)、商檢等配套單位的建設(shè)投資由其主管部門負(fù)責(zé)撥款。日本港口的碼頭投資主體分為三類：港灣局建設(shè)和管理公共碼頭，出租給港運(yùn)企業(yè)（即裝卸、運(yùn)輸企業(yè)）經(jīng)營(yíng)；廠商自行建設(shè)、管理其使用的專用碼頭；埠頭公社建設(shè)、管理輪渡碼頭和集裝箱碼頭，出租給船公司使用。
二、國(guó)外港口基礎(chǔ)設(shè)施投融資的基本經(jīng)驗(yàn)
調(diào)查研究許多國(guó)家港口基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營(yíng)設(shè)施的投融資體制和政策，可以發(fā)現(xiàn)兩條具有普遍指導(dǎo)意義的基本經(jīng)驗(yàn)：
1、突出政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)責(zé)
所有港口不論是地主投資型港口還是非地主投資型港口，港口基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)都由政府負(fù)責(zé)。地主投資型港口是由政府港口管理部門或者行使政府職能的一個(gè)公共企業(yè)（即公司制形式）通過(guò)規(guī)劃或立法界定一定區(qū)域的土地使用權(quán)或所有權(quán)。港口管理部門或者這個(gè)公共企業(yè)通過(guò)對(duì)土地、航道、水域等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，形成可建碼頭的岸線，出租給經(jīng)營(yíng)人建設(shè)碼頭泊位或者由港口管理部門或者這個(gè)公共企業(yè)建設(shè)好碼頭或碼頭水工部分出租給經(jīng)營(yíng)人從事碼頭經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)（如德國(guó)的租賃港、北歐及東歐國(guó)家的港口、日本埠頭公社的碼頭等），而經(jīng)營(yíng)性的設(shè)施基本都由經(jīng)營(yíng)人自行建設(shè)、維護(hù)和管理。
從表面上看，其管理模式似乎各不相同，政策不一，但是在上述港口投融資體制的基本問(wèn)題上所采取的模式幾乎是完全相同的，這是基于港口是一個(gè)區(qū)域（不是一個(gè)企業(yè)），在這個(gè)區(qū)域內(nèi)，存在若干從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，每一個(gè)具有一定規(guī)模的港口都是一個(gè)綜合性的交易市場(chǎng)，它既構(gòu)成與其他港口（另一個(gè)市場(chǎng)）的競(jìng)爭(zhēng)，也構(gòu)成一個(gè)港口（一個(gè)市場(chǎng)）內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，在這種多種產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品匯集、多個(gè)企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)的情況下，基礎(chǔ)設(shè)施特別是公用基礎(chǔ)設(shè)施只能由管理港口的政府部門負(fù)責(zé)建設(shè)、維護(hù)和管理。這與我國(guó)界定社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的政府職能是完全一致的。
2、堅(jiān)持港口規(guī)劃、建設(shè)與維護(hù)相統(tǒng)一
不論是地主投資型港口還是非地主投資型港口，港口規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和管理無(wú)一不是始終捆在一起，統(tǒng)一由負(fù)責(zé)港口管理的政府管理部門或者承擔(dān)政府港口管理職能的一個(gè)公共企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)的。論文大全，港口建設(shè)。其中的道理是十分清楚的，港口規(guī)劃與公共基礎(chǔ)設(shè)施布局、安排建設(shè)實(shí)際上作為政府提供基礎(chǔ)設(shè)施的公共職能和對(duì)港口發(fā)展起主導(dǎo)和導(dǎo)向調(diào)控作用是不可分割的。如果港口規(guī)劃由政府管理部門制定，而基礎(chǔ)設(shè)施則由某一個(gè)企業(yè)去建設(shè)和管理，往往建設(shè)會(huì)偏離規(guī)劃，難以真正使規(guī)劃得到落實(shí)。我國(guó)港口在港務(wù)局政企不分的時(shí)候，港務(wù)局所作的規(guī)劃和對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理都是圍繞自身企業(yè)的經(jīng)營(yíng)來(lái)進(jìn)行的，港口規(guī)劃嚴(yán)格地說(shuō)是一個(gè)港口企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，而不是真正意義上的全部港口的發(fā)展規(guī)劃。即便如此，那時(shí)的規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也是緊密聯(lián)系在一起的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，港口實(shí)行政企分開(kāi)之后，作為管理某個(gè)城市整個(gè)港口的港口行政管理部門，法律已經(jīng)賦予他制定港口總體規(guī)劃的職責(zé)。要真正使整個(gè)港口規(guī)劃得以落實(shí)，使港口能按科學(xué)規(guī)劃進(jìn)行有序的發(fā)展，港口的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)由這個(gè)港口的港口行政管理部門負(fù)責(zé)建設(shè)、維護(hù)和管理，這是世界各國(guó)港口管理的共同內(nèi)涵和共同特點(diǎn)。
三、鎮(zhèn)江港口基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制創(chuàng)新思路
借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合鎮(zhèn)江政府財(cái)力、金融體制和資本市場(chǎng)發(fā)育程度，創(chuàng)新港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制，需要從以下方面努力：用活用足國(guó)家優(yōu)惠政策，搭建投融資平臺(tái)，拓寬招商引資渠道，探索資本運(yùn)營(yíng)方式，逐步形成投資主體多元化、融資渠道多樣化的格局，保障港口建設(shè)對(duì)資金不斷投入的實(shí)際需求。
1.用活用足國(guó)家優(yōu)惠政策
研究把握和深刻領(lǐng)會(huì)江蘇省委省政府關(guān)于加快沿江開(kāi)發(fā)實(shí)施意見(jiàn)的精神實(shí)質(zhì)，用活用足國(guó)家支持沿江開(kāi)發(fā)和沿海開(kāi)發(fā)的優(yōu)惠政策。通過(guò)有效運(yùn)作，爭(zhēng)取更多的國(guó)家級(jí)、省級(jí)“十二五”港口建設(shè)重大項(xiàng)目，力爭(zhēng)得到國(guó)家和省政府更多的政策和資金支持，用于港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。抓住國(guó)務(wù)院支持江蘇沿江和沿海建設(shè)的歷史機(jī)遇，加強(qiáng)與國(guó)家機(jī)關(guān)和省直機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，爭(zhēng)取更多港口建設(shè)項(xiàng)目落戶鎮(zhèn)江港。
2.盤(pán)活港口現(xiàn)有資產(chǎn)
推行“地主港”經(jīng)營(yíng)模式。由政府委托特許經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)代表國(guó)家擁有港區(qū)及后方一定范圍土地、岸線及基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，對(duì)該范圍內(nèi)的土地、岸線、航道等進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，并以租賃方式，把港口碼頭租給國(guó)內(nèi)外港口經(jīng)營(yíng)企業(yè)或船舶公司經(jīng)營(yíng)，實(shí)行產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，向經(jīng)營(yíng)者收取一定租金，用于港口建設(shè)的滾動(dòng)發(fā)展。
鼓勵(lì)央企、大型公司和外商，以合資、合作等多種形式參與港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參照BOT（特許權(quán)融資）、PPP（公私合營(yíng)）等方式，培育多元化的港口投資和經(jīng)營(yíng)主體。論文大全，港口建設(shè)。
出租、出讓或完全出售港口資產(chǎn)和港口服務(wù)，引導(dǎo)鎮(zhèn)江的優(yōu)勢(shì)企業(yè)等各類社會(huì)資本參與港口經(jīng)營(yíng)，有重點(diǎn)地開(kāi)發(fā)港口中轉(zhuǎn)和港區(qū)配套服務(wù)項(xiàng)目，擴(kuò)大港口的規(guī)模效益。
3.創(chuàng)新招商引資項(xiàng)目
積極研究央屬大型企業(yè)、省屬企業(yè)和跨國(guó)公司以及臺(tái)灣重點(diǎn)企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，創(chuàng)新招商引資項(xiàng)目，通過(guò)政府招商、媒體宣傳、對(duì)外推介會(huì)等多種形式，推出一批與港口關(guān)聯(lián)度高、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、帶動(dòng)力強(qiáng)、附加值高、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響大的石化、能源等港口投資項(xiàng)目，吸引擁有市場(chǎng)和貨源、實(shí)力雄厚的中遠(yuǎn)、中海等國(guó)內(nèi)外大航運(yùn)集團(tuán)、大船公司、大貨主來(lái)鎮(zhèn)江投資港口開(kāi)發(fā)建設(shè)。同時(shí)，加強(qiáng)與國(guó)司合作，努力營(yíng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境，增強(qiáng)國(guó)家和省級(jí)開(kāi)發(fā)投資公司在鎮(zhèn)江的投資信心，引導(dǎo)國(guó)司擴(kuò)大投資規(guī)模，加大對(duì)鎮(zhèn)江港基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開(kāi)發(fā)投資力度。
4.搭建多渠道投融資平臺(tái)
完善港口建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金和擔(dān)保機(jī)構(gòu)。配合中央刺激經(jīng)濟(jì)的一攬子計(jì)劃，每年從政府財(cái)政預(yù)算中安排專項(xiàng)資金，專門用于港口建設(shè)的貼息、補(bǔ)助、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、技術(shù)改造與創(chuàng)新、人才培訓(xùn)等。積極探索建立政策性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，成立由政府主導(dǎo)、社會(huì)共同參與的擔(dān)保公司，為港口建設(shè)貸款提供擔(dān)保，開(kāi)辟港口融資綠色通道。
借鑒國(guó)外著名港口以及江蘇張家港、江陰港的經(jīng)驗(yàn)作法，整合優(yōu)質(zhì)資源，成立股份制公司，通過(guò)發(fā)行股票、公司債券和定向增發(fā)股份募集資金收購(gòu)重大優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，壯大上市公司總資產(chǎn)。建議政府出臺(tái)優(yōu)惠政策，吸引大航運(yùn)集團(tuán)等參股，以便把更多與港口發(fā)展相關(guān)的投資主體聯(lián)合在一起，形成港口的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)積聚效應(yīng)，打造利益共同體，共謀發(fā)展，做到既有效破解港口建設(shè)資金瓶頸制約，又保持穩(wěn)定貨源，使招商引資建設(shè)港口的過(guò)程成為開(kāi)拓貨源、擴(kuò)大市場(chǎng)的過(guò)程，成為拓展港口功能、提升核心競(jìng)爭(zhēng)力的過(guò)程。
建立鎮(zhèn)江港金融合作試驗(yàn)區(qū)，實(shí)現(xiàn)多方共贏。搶抓國(guó)家在上海建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心和長(zhǎng)三角金融中心的新契機(jī)，爭(zhēng)取海外更多的民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)落戶鎮(zhèn)江參與港口建設(shè)，促進(jìn)鎮(zhèn)江金融合作。支持金融系統(tǒng)積極開(kāi)展“委托貸款”業(yè)務(wù)，引導(dǎo)民間過(guò)剩資金投向港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。長(zhǎng)三角地區(qū)(尤其是浙江地區(qū))的民間資本雄厚，投資遍布各個(gè)領(lǐng)域?？梢詤⒄丈虾Ｒ恍┩赓Y銀行采用的“委托貸款”方式，利用銀行網(wǎng)點(diǎn)分布廣泛、經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)明顯等特點(diǎn)，向民間個(gè)體或企業(yè)資金過(guò)剩方宣傳、解釋金融法律法規(guī)和政策規(guī)定，引導(dǎo)過(guò)剩的民間資金向需求資金的港口建設(shè)方向流動(dòng)，并協(xié)助資金過(guò)剩貸出方對(duì)投入用于港口建設(shè)的資金合理使用情況進(jìn)行監(jiān)督。論文大全，港口建設(shè)。同時(shí)，銀行本身也可以按比例收取一定的中間費(fèi)用，開(kāi)創(chuàng)建設(shè)方、貸出方和銀行方多方共贏的局面。
搭建債券、基金融資平臺(tái)。論文大全，港口建設(shè)。發(fā)行港口發(fā)展債券、企業(yè)債券，依托銀行，設(shè)立港口產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資基金，鼓勵(lì)發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)投基金、私募基金；探索港口產(chǎn)業(yè)基金、企業(yè)債券和短期融資券發(fā)行試點(diǎn)工作。
關(guān)鍵詞:城市軌道;交通建設(shè);投融資模式
中圖分類號(hào):TU
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1672-3198(2010)09-0085-02
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口數(shù)量的日益龐大,交通擁堵,道路資源匱乏,公共交通效率低下等問(wèn)題日益突出,發(fā)展城市軌道交通是解決上述問(wèn)題的必然選擇。由于城市軌道交通投資巨大,為拓寬籌資渠道和緩解政府財(cái)政壓力,有效解決建設(shè)資金短缺問(wèn)題,我國(guó)一些發(fā)達(dá)城市在軌道交通投融資模式上積累了許多豐富的經(jīng)驗(yàn),形成了一套比較完整的實(shí)施措施。通過(guò)對(duì)其分析和比較,從中可以得到很多有益的啟示。
1 我國(guó)現(xiàn)有城市軌道交通投融資模式的比較
目前,國(guó)內(nèi)城市軌道交通投融資模式主要有以下三種,即以政府財(cái)政資金無(wú)償投入為主的投融資模式,以政府為主導(dǎo)的負(fù)債性投融資模式,投資主體多元化的投融資模式,其各自運(yùn)作模式如下:
1.1 以政府財(cái)政資金無(wú)償投入為主的投融資模式
這種模式是指城市軌道交通全部由政府投資,由一個(gè)或若干個(gè)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)壟斷運(yùn)營(yíng),依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)達(dá)到盈虧平衡,政府對(duì)項(xiàng)目的投入主要是現(xiàn)金投入,不提供或很少提供包括沿線土地開(kāi)發(fā)權(quán)等政策支持。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下主要采用這種模式,如北京地鐵一號(hào)線、北京地鐵環(huán)線等。
在以政府財(cái)政資金無(wú)償投入為主的投融資模式下,政府對(duì)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)控制程度較高,有利于統(tǒng)一組織施工,運(yùn)營(yíng)中財(cái)務(wù)成本也較低,但是這種模式存在以下兩個(gè)問(wèn)題,一是由于工程造價(jià)不斷上漲,建設(shè)項(xiàng)目愈加集中,政府財(cái)力的增長(zhǎng)往往無(wú)法滿足基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的需要,二是由于傳統(tǒng)的政府補(bǔ)貼模式長(zhǎng)期存在,企業(yè)缺乏加強(qiáng)管理以降低建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本的原始動(dòng)力,因此服務(wù)意識(shí)較差,效率低下。
1.2 以政府為主導(dǎo)的負(fù)債型投融資模式
這種模式是指為克服政府財(cái)力不足對(duì)軌道交通發(fā)展的制約,由政府財(cái)政投入部分資金,其余資金則依托政府提供信用擔(dān)保,由軌道交通(建設(shè)、運(yùn)營(yíng))項(xiàng)目公司以銀行貸款、發(fā)行債券等方式進(jìn)行債務(wù)融資,政府通過(guò)行政手段讓直屬企業(yè)為項(xiàng)目提供資金或者為貸款提供擔(dān)保,政府批給項(xiàng)目沿線的土地開(kāi)發(fā)權(quán),以綜合開(kāi)發(fā)收益作為貸款的償還來(lái)源,政府承擔(dān)項(xiàng)目債務(wù)的還本付息責(zé)任。采用這種模式的有北京地鐵復(fù)八線、廣州地鐵二號(hào)線、上海地鐵二號(hào)線和上海地鐵十號(hào)線。
在以政府為主導(dǎo)的負(fù)債型投融資模式下,政府可以在資金短缺的情況下,短期內(nèi)籌集到大量建設(shè)資金以保證項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行,但是由于項(xiàng)目投資的最終來(lái)源還是政府財(cái)政收入,政府負(fù)擔(dān)繁重,這種模式并沒(méi)有從根本上解決城市軌道交通建設(shè)資金短缺問(wèn)題,企業(yè)效率和經(jīng)濟(jì)效益仍然低下,不利于企業(yè)吸引多元化的股權(quán)投資和引進(jìn)先進(jìn)的公司治理模式。
1.3 投資主體多元化的投融資模式
這種模式允許民間資本和外國(guó)資本以市場(chǎng)方式組建軌道交通項(xiàng)目公司,成為軌道交通項(xiàng)目的投資主體,以市場(chǎng)融資方式籌集建設(shè)資金,形成一個(gè)以市場(chǎng)投資主體為主,政府投資為輔,以市場(chǎng)融資為主,以政策性金融投入為輔的多元化格局。通過(guò)政府投資、補(bǔ)貼或扶持,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作,提高項(xiàng)目利潤(rùn)率,吸引社會(huì)各方面投資,改善企業(yè)治理結(jié)構(gòu),提高管理水平和運(yùn)作效率。采用這種模式的有北京地鐵四號(hào)線、北京地鐵奧運(yùn)支線和深圳地鐵四號(hào)線。
在這種模式下,通過(guò)發(fā)揮政府投入的示范作用和對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用,以政府杠桿資金吸引社會(huì)資金的廣泛參與,一方面能夠引入民間資本,減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),另一方面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高運(yùn)作效率,能夠利用政府的力量解決市場(chǎng)不能解決的問(wèn)題,也能利用市場(chǎng)解決政府不能解決的問(wèn)題。但是,這種模式也存在一些不利因素,主要體現(xiàn)在融資涉及面廣,結(jié)構(gòu)復(fù)雜,需要做好有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、稅收結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)抵押等一系列技術(shù)性工作,而且,由于政府資本金比例較低,對(duì)投資公司籌集資金形成巨大的壓力,投資公司在項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)中所處地位過(guò)于重要,一旦資金周轉(zhuǎn)發(fā)生困難,將嚴(yán)重制約軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的順利開(kāi)展。
2 鄭州市城市快速軌道交通建設(shè)項(xiàng)目基本情況
鄭州市是河南省省會(huì),中部地區(qū)的重要區(qū)域性中心城市,隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步加快,城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展,城市人口急劇增加,城市交通面臨嚴(yán)峻的局勢(shì),道路擁擠、車輛堵塞、交通不暢已成為制約鄭州市城市發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。在這種情況下,發(fā)展以軌道交通為骨干的公共交通系統(tǒng),積極引入具有大、中運(yùn)量的軌道交通方式是實(shí)現(xiàn)鄭州市交通可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。
根據(jù)《鄭州市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃》,鄭州市軌道交通線網(wǎng)由6條線路組成,全長(zhǎng)202.53km,共設(shè)車站135個(gè),其中換乘站22個(gè),2009-2015年作為起步階段,建設(shè)軌道交通1號(hào)線一期工程、2號(hào)線一期工程,線網(wǎng)規(guī)模為45.39km;2015-2020年作為發(fā)展階段,建設(shè)軌道交通1號(hào)線二期工程、3號(hào)線一期工程、四號(hào)線一期工程,形成“井”字形骨架網(wǎng)絡(luò),線網(wǎng)規(guī)模為50.22km;2020年以后作為成熟完善階段,建設(shè)軌道交通6號(hào)線,5號(hào)線環(huán)線、2、3、4號(hào)線的二期工程。
根據(jù)軌道交通1號(hào)線一期工程的初步估算,投資成本約為5.9億元/km,因此,鄭州市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目總共需要約1000億元的資金,在單一的政府投資模式下,政府財(cái)政將面臨巨大的資金壓力,因此,必須結(jié)合鄭州市現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,選擇合適的軌道交通投融資模式。3 鄭州市城市軌道交通投融資模式的選擇
根據(jù)軌道交通投融資模式演變規(guī)律及模式選擇原則,在我國(guó)選擇投融資模式的總體思路是:對(duì)于初次建設(shè)軌道交通的城市,宜建立政府財(cái)政資金為主導(dǎo)的財(cái)政投融資模式;對(duì)己有一定軌道交通系統(tǒng)的城市如北京、上海、廣州等,應(yīng)努力創(chuàng)造市場(chǎng)化融資條件,建立多元化的市場(chǎng)融資模式。結(jié)合鄭州市實(shí)際可考慮有步驟地有針對(duì)性地采用以下模式。
3.1 采取以政府為主導(dǎo)的負(fù)債型投融資模式
考慮到鄭州市的軌道交通建設(shè)剛剛起步,缺乏投資主體多元化融資模式必須的操作經(jīng)驗(yàn)、人才和成熟的投資環(huán)境,因此建議近期建設(shè)項(xiàng)目采用以政府為主導(dǎo)的負(fù)債型投融資模式。以下就軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的投資構(gòu)成作簡(jiǎn)單說(shuō)明:
政府財(cái)政投入:由于城市軌道交通具有一次性投入大,運(yùn)行費(fèi)用高,社會(huì)效益好而自身經(jīng)濟(jì)效益差等特點(diǎn),政府在城市軌道交通資金籌集中始終占有舉足輕重的決定作用。為保證近期建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施,建議鄭州市市政府投入部分財(cái)政資金作為近期建設(shè)項(xiàng)目資本金。
國(guó)內(nèi)銀行貸款:軌道交通建設(shè)項(xiàng)目作為公共建設(shè)項(xiàng)目,基本上都用于可續(xù)經(jīng)營(yíng)性,破產(chǎn)和清算的可能性都很小,而且軌道交通的資產(chǎn)、權(quán)益隨著時(shí)間的推移,具有不斷增值放大的特點(diǎn),另外,軌道交通項(xiàng)目公司可在軌道交通沿線和車站開(kāi)展多元化經(jīng)營(yíng),其經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)空間很大,當(dāng)軌道交通項(xiàng)目運(yùn)作一定年限后,在政策支持下,逐漸具有一定的營(yíng)利性。
企業(yè)債券:企業(yè)債券是企業(yè)為籌集建設(shè)資金而發(fā)行的債券,通過(guò)發(fā)行軌道交通債券,可以集中民間大量閑散及短期資金用于軌道交通建設(shè)。企業(yè)債券不改變投資主體,實(shí)際上是向社會(huì)公眾借款的一種方式,而且是一種籌集長(zhǎng)期穩(wěn)定、低成本資金的有效手段,可以作為鄭州市軌道交通建設(shè)籌集資金的一條重要渠道。
3.2 積極探索投資主體多元化的投融資模式
投資主體多元化投融資模式建立是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,也是鄭州市軌道交通投融資工作發(fā)展和努力的方向,其建立的前提是城市軌道交通盈利模式的建立,只有掃清外資和民間資金進(jìn)入軌道交通建設(shè)領(lǐng)域的各種障礙,提高經(jīng)濟(jì)效益,實(shí)現(xiàn)盈利,才能真正吸引到多元化投資主體,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作,因此,鄭州市應(yīng)借鑒香港、上海、北京等地軌道交通建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),積極探索多元化的投融資模式,營(yíng)造良好的融資環(huán)境,改革現(xiàn)有的項(xiàng)目審批內(nèi)容和審批程序,提供更加高效、快捷的服務(wù),降低投資者進(jìn)入的成本,建立價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制、土地補(bǔ)償機(jī)制、廣告商貿(mào)補(bǔ)償機(jī)制,為軌道交通建設(shè)項(xiàng)目創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境,以吸引更多民間資本、企業(yè)資本、市外以及國(guó)外資本投向軌道交通建設(shè)領(lǐng)域。
3.3 建議重點(diǎn)車站和換乘樞紐采用TOD的土地開(kāi)發(fā)模式
TOD(Transit Oriented Development)即交通導(dǎo)向型開(kāi)發(fā),TOD土地開(kāi)發(fā)以城市軌道交通的車站為中心,在車站及周邊進(jìn)行高密度的商業(yè),辦公,住宅等綜合性用途的集約化,高效率開(kāi)發(fā),利用站點(diǎn)的建設(shè)引導(dǎo)站點(diǎn)周邊地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè),既能夠提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力,又能夠通過(guò)商業(yè)開(kāi)發(fā)籌集建設(shè)資金。如蘇州市軌道交通一號(hào)線工業(yè)園區(qū)段就是在城市設(shè)計(jì)與地下空間總體規(guī)劃的指導(dǎo)下,結(jié)合軌道交通與地塊的關(guān)系,統(tǒng)籌規(guī)劃、交通、機(jī)電、建筑、結(jié)構(gòu)、市政、景觀、策劃實(shí)施等進(jìn)行研究,對(duì)軌道交通設(shè)施、公共地下通道、公共地下停車場(chǎng)、地下商業(yè)用地進(jìn)行了TOD綜合開(kāi)發(fā)。
融資是TOD開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要意義,通過(guò)政府與社會(huì)的合作,解決軌道交通的建設(shè)資金短缺,并在空間上使軌道交通建設(shè)同周圍土地利用有機(jī)的結(jié)合起來(lái),形成完整的,有鮮明特征的城市空間組織秩序,建立軌道交通與沿線物業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)的運(yùn)作機(jī)制,組織架構(gòu),能夠多方位籌集建設(shè)資金,有效緩解政府的財(cái)政壓力。按照城市軌道交通發(fā)展引導(dǎo)城市發(fā)展,城市發(fā)展促進(jìn)城市軌道交通的思路,將城市軌道交通發(fā)展給城市發(fā)展帶來(lái)的外部效益象軌道交通項(xiàng)目?jī)?nèi)部轉(zhuǎn)移,達(dá)到多元化籌集建設(shè)資金的目的。
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本論文對(duì)我國(guó)及廣州市的城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式進(jìn)行分析和研究，從開(kāi)題開(kāi)始在導(dǎo)師的指導(dǎo)下餓自己不斷學(xué)習(xí)中順利進(jìn)行。在搜索資料的過(guò)程中現(xiàn)階段已經(jīng)對(duì)所寫(xiě)論文有所了解，論文的初稿也已基本形成框架。
本論文初稿初步分為四章：
第一章：緒論。主要是對(duì)論文的研究背景及研究意義作了說(shuō)明，闡述了我國(guó)及外國(guó)一些學(xué)者對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一些觀點(diǎn)和看法。根據(jù)所查資料顯示世界各國(guó)已經(jīng)將城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。各國(guó)都開(kāi)始注重城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施是一座城市發(fā)展程度的標(biāo)志。
第二章：是對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)理論概述。括城市基礎(chǔ)設(shè)施的基本概念；城市基礎(chǔ)設(shè)施在城市發(fā)展中的地位及作用；城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善是城市發(fā)展的標(biāo)志；城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市存在和發(fā)展的物質(zhì)條件；城市基礎(chǔ)設(shè)在城市的建設(shè)中與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占有極其重要的地位。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是衡量城市強(qiáng)弱和發(fā)展的重要衡量指標(biāo)。隨著城市的現(xiàn)代化發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施在城市中的地位和作用愈加重要。根據(jù)查找整理資料，城市基礎(chǔ)設(shè)施的范疇大致應(yīng)包括以下六個(gè)系統(tǒng)：城市能源系統(tǒng)：包括城市電力生產(chǎn)與輸變電設(shè)施，煤制氣、天然氣、液化石油氣的生產(chǎn)、供應(yīng)設(shè)施，城市熱能生產(chǎn)與集中供熱設(shè)施等。水源給排水系統(tǒng)：包括水資源的開(kāi)發(fā)、利用設(shè)施，自來(lái)水的生產(chǎn)、供應(yīng)設(shè)施，雨水排放、處理設(shè)施等。交通運(yùn)輸系統(tǒng)：包括城市對(duì)內(nèi)交通運(yùn)輸?shù)牡缆?、橋梁、公共交通?chǎng)站設(shè)施，城市對(duì)外交通的航空、水運(yùn)、公路、鐵路等設(shè)施。郵電通訊系統(tǒng)：包括郵政、電訊、電話等設(shè)施。城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)：包括環(huán)境衛(wèi)生和垃圾清運(yùn)處理、環(huán)境監(jiān)測(cè)保護(hù)、園林綠化等設(shè)施。城市防災(zāi)系統(tǒng)：包括防火、防洪，防地震、防地面下沉、防風(fēng)雪以及人防戰(zhàn)略等設(shè)施。
第三章：我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀及投融資模式。我國(guó)在城市交通方面，截至2009年年底，我國(guó)城市公共電（氣）車、軌道交通總規(guī)模達(dá)到42.8萬(wàn)輛，是1978年的19.5倍。1978年我國(guó)城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資12.0億元，占全國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.79%、0.33%。2008年，全國(guó)城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資達(dá)到7236億元，比1980年增加了501.5倍。占全國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4.20%、2.41%。1978年至2008年，城市市政公用設(shè)施建設(shè)累計(jì)完成投資達(dá)49955億元，年平均投資增長(zhǎng)率為24％。我國(guó)在城市道路橋梁方面，截至2007年年底，全國(guó)城市道路總長(zhǎng)達(dá)到25萬(wàn)公里，面積43億平方米，較建國(guó)初期分別增長(zhǎng)23倍和58倍；城市橋梁4.8萬(wàn)座，路燈140萬(wàn)盞，較改革開(kāi)放初期分別增長(zhǎng)了9倍和24倍。我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍處于加速發(fā)展時(shí)期，城市建設(shè)對(duì)資金的需求量越來(lái)越大，必須樹(shù)立科學(xué)的城市經(jīng)營(yíng)理念，創(chuàng)新思路，多渠道籌集城市建設(shè)資金。要在堅(jiān)持政府投入的同時(shí)，創(chuàng)新機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方投入的積極性，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投融資主體的多元化和融資方式的多樣化，變政府包建為多方共建，變政府獨(dú)資為多方籌資。目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源主要有：政府投資、BOT模式、銀行貸款、債券、資產(chǎn)證券化、等等。BOT模式就是建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓的縮寫(xiě)。其典型形式就是以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。其中重慶地鐵、深圳地鐵、北京精通高速公路、南浦大橋、楊浦大橋都是我國(guó)運(yùn)用BOT模式建設(shè)的基礎(chǔ)項(xiàng)目。資產(chǎn)證券化是以目標(biāo)項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目資產(chǎn)的未來(lái)預(yù)期收益為保證，通過(guò)在國(guó)際資本市場(chǎng)上發(fā)行高檔債券來(lái)籌集資金的一種項(xiàng)目證券融資方式。目前我國(guó)試點(diǎn)資產(chǎn)證券化的銀行有兩家，分別是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行，長(zhǎng)沙市二環(huán)線資產(chǎn)證券化來(lái)籌資建設(shè)的。銀行貸款是政府授權(quán)一些從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)有投資公司，向銀行貸款，財(cái)政實(shí)施擔(dān)保并進(jìn)行貼息。這些貸款由于取得容易，程序簡(jiǎn)單，一旦出現(xiàn)還款緊張的情況，還可以利用政府同銀行的關(guān)系進(jìn)行一定的融通，因此，被各地政府廣泛使用。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目引入民間資本，不僅可以解決資金不足的問(wèn)題，而且還可以提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度和經(jīng)營(yíng)效率。
第四章：廣州市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式的研究。廣州市作為我國(guó)發(fā)達(dá)城市之一，所以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤為重要。2010年亞運(yùn)會(huì)更是對(duì)廣州市基礎(chǔ)設(shè)施的一次考驗(yàn)，也是廣州市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的一次機(jī)會(huì)。對(duì)于廣州城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的主要模式有政府投資、銀行貸款、市政債券、資產(chǎn)證券化、BOT模式等等。2010年亞運(yùn)會(huì)發(fā)行亞運(yùn)會(huì)債券為亞運(yùn)會(huì)籌集資金。2010年廣州市首次為城市建設(shè)發(fā)行的總共28億元公司債券 。自此，廣州市進(jìn)行城市建設(shè)，除了使用財(cái)政資金外，多了一個(gè)向市場(chǎng)籌集的新渠道。債券的融資成本是除了發(fā)行股票之外，借款成本比銀行還低的“最抵”方案。2010年三月銀行貸款 利率為收益五年以內(nèi)6.48%，五年以上6.84%，而廣州城投的債券利率是5%，以28億元來(lái)計(jì)算，一年利率差就達(dá)到約1.5%，相當(dāng)于4200萬(wàn)元，是一筆不小的數(shù)目。我國(guó)具有一定市政債券性質(zhì)的券種,較典型的有上海浦東發(fā)展建設(shè)債券、重慶城建重點(diǎn)債券和1997廣州地鐵建設(shè)債券。銀行的貸款對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的資金供給金額非常龐大，其支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)財(cái)政，為城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提供了重要的資金支持。2009年廣州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司與中國(guó)工商銀行等16家金融機(jī)構(gòu)組成的銀團(tuán)簽訂城建項(xiàng)目貸款合同，總金額達(dá)713億元，另外，工商銀行還批準(zhǔn)給予城投集團(tuán)100億元的項(xiàng)目臨時(shí)周轉(zhuǎn)貸款。資金主要用于道路交通、中心區(qū)雨污分流和舊社區(qū)的改造等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，這也是廣州有史以來(lái)參與銀行最多、融資額最大的銀團(tuán)貸款項(xiàng)目。BOT模式在廣州城市建設(shè)中的應(yīng)用，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了水環(huán)境的破壞，珠江三角洲的河水的嚴(yán)重污染，阻礙了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。而治理這一污染現(xiàn)狀，需要巨大的投資費(fèi)用，廣東省已經(jīng)作出治理規(guī)劃，稱為“碧水工程”，大約需要200億元人民幣，巨額的資金來(lái)源有待解決，而徹底地解決水污染問(wèn)題，遠(yuǎn)不止此數(shù)額。采用BOT投融資模式是通過(guò)先投資建設(shè)廢污水處理廠，出讓一定時(shí)間的經(jīng)營(yíng)所有權(quán)，經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)讓再擁有經(jīng)營(yíng)所有權(quán)的模式，解決政府籌集資金的困難，又可解決水環(huán)境嚴(yán)重污染的問(wèn)題。其優(yōu)點(diǎn)是既可減少?gòu)U污水處理工程的初始費(fèi)用，利用BOT融資可以將有限的資金投入到更多更急需發(fā)展的領(lǐng)域中去；又可吸收廢污水處理先進(jìn)技術(shù)，改善和提高管理水平。BOT投融資模式在廣東省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)得到應(yīng)用，如深圳沙角B電廠、廣州地鐵二期工程等，這一章還將廣州市與其他城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比較，分析它們之間的的投融資模式。廣州在“十一五”計(jì)劃中指出2003年至2010年建成282.75公里快速路，2004年至2007年建成規(guī)模污水處理系統(tǒng)，2003年至2010年投資20.3億建成南部供水工程。2010年的1至9月份，廣州89個(gè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目累計(jì)完成投資741億元，比2009年同期增加176.2億元；其中交通與城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完成投資203.9億元。2001-2009年廣州的基礎(chǔ)設(shè)施投資由1098.68億元增加到4488.32億元?；A(chǔ)設(shè)施的發(fā)展反映了一座城市的發(fā)展水平的建設(shè)可以順利快速的發(fā)展。
還有一些資料在整理中所以可能最終的初稿會(huì)與現(xiàn)在有些出入。
2.存在問(wèn)題及解決措施
（1）、數(shù)據(jù)的來(lái)源主要是國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒、廣東和廣州統(tǒng)計(jì)年鑒。由于有些數(shù)據(jù)及資料不能直接得到，有些資料、數(shù)據(jù)要經(jīng)過(guò)分析、計(jì)算才能得到，所以，收集一手資料有些困難。但是，這些經(jīng)過(guò)自己做充足的工作基本可以解決好。
（2）、如何運(yùn)用自己所學(xué)的知識(shí)來(lái)找出問(wèn)題之間的聯(lián)系，但通過(guò)不斷的學(xué)習(xí)和老師的指導(dǎo)，基本解決了這個(gè)問(wèn)題。
（3）、面對(duì)在論文寫(xiě)作中遇到的問(wèn)題，通過(guò)查找相關(guān)的參考資料并不斷從學(xué)習(xí)中尋找合理的解決方案。
（4）、要對(duì)廣州市的投融資模式及城市基礎(chǔ)設(shè)施的基本情況有所了解才能正確的分細(xì)研究廣州市的主要投融資模式。
3.后期工作安排
后期準(zhǔn)備繼續(xù)查找資料，盡快完成自己的初稿，希望在導(dǎo)師的指導(dǎo)下修改、完善自己的論文，為自己在最終的答辯中做好準(zhǔn)備。
