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行政（情報）公開是現(xiàn)代行政程序的一項重要制度。它包括的內(nèi)容非常廣泛，涉及行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策、行政決定及行政機關據(jù)以作出相應決定的有關材料，行政統(tǒng)計資料，行政機關的有關工作制度，辦事規(guī)則及手續(xù)等。所有這些行政情報資料，凡是涉及行政相對人權利義務的，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應予保密的范圍，都應依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱和復制。
而在抽象的層面上，行政公開是指個人或團體有權知悉并取得行政機關的檔案資料和其他信息。通常稱這種權利為了解權（或知情權therighttoknow）。這是二戰(zhàn)后西方國家行政發(fā)展的一個普遍趨勢。當然，這種了解權并不是完全沒有限制，因此，法律對公眾的了解權和對這種了解權的限制規(guī)定，就構(gòu)成行政公開制度的主要內(nèi)容。行政公開的具體所指在各國略有不同，下面以美國為例，從行政公開的立法、原則、目的與意義等方面對該制度進行具體介紹。
2美國行政公開的主要立法
聯(lián)邦行政程序法(1946)：這是最早企圖沖擊傳統(tǒng)制度保障私人了解行政文件的立法。該法律的第3節(jié)規(guī)定，公眾可以得到政府的文件。
情報自由法(1966/1974/1976/1986)：美國社會輿論對行政文件保密的傳統(tǒng)，普遍持反對態(tài)度。美國國會從1955年以來，經(jīng)過多次聽證，于1966年制定了情報自由法。
陽光下的政府法(1976)：該法規(guī)定美國聯(lián)邦政府委員會制機構(gòu)的會議必須公開舉行。其目的在于促進公眾對政府活動了解的權力。
聯(lián)邦咨詢委員會法(1972)：情報自由法和會議公開法的適用對象只是實際的行政機關，而該法的適用對象是對行政機關提供意見和建議、本身沒有決定權力的咨詢機關。
聯(lián)邦隱私權法(1974)：該法規(guī)定行政機關保持的個人記錄必須對本人公開，但限制對第三方公開。該法的主要目的在于保護個人的隱私權和關于個人的記錄的正確性。
3美國行政公開制度的原則
（1）政府文件和會議公開是原則而不公開是例外;全部政府文件在申請人要求時，都必須公開。
（2）一切人都有同等地獲得政府文件及其他信息的權利;不僅和文件有關的直接當事人可以申請得利，其他任何人都可申請，沒有申請人資格的限制。個人申請得到文件不需要說明任何理由，只要能夠指明辨別文件的標志，以便行政機關尋找，并且按照機關規(guī)定的手續(xù)，繳納規(guī)定的費用，都可得到所要求的文件，個人記錄除外。
（3）政府拒絕公開負舉證責任;政府拒絕提供申請人所要求的文件或拒絕公開舉行會議，必須負現(xiàn)證明拒絕所根據(jù)的理由。
（4）法院具有重新審理的權力；在行政機關拒絕提供政府文件或拒絕公開舉行會議，申請人請求司法救濟時，法院對行政決定所根據(jù)的事實可以重新審理。
4美國行政公開的主要目的與意義
（1）強化民主政治;即通過公開強化政府對公眾的責任，強化公眾對公共事務的了解與參與從而促進民主。
（2）監(jiān)督政府,保護個人的權利不受非法侵害;美國國會在說明制定陽光中的政府法的目的和政策時聲稱：“公眾有權在可以實行的范圍內(nèi)，充分了解聯(lián)邦政府作出的決定的程序。本法的目的是對公眾提供這樣的信息，同時保護個人權利和政府執(zhí)行職務的能力”。
（3）監(jiān)督政府,防止行敗,促進公共利益;行政機關為公共利益而活動，光明磊落，歡迎公眾檢查。當然，公共利益也有需要保密的時候，那是例外，應由法律規(guī)定。
（4）滿足私人對政府文件的利用;包括私人的學術研究，商業(yè)目的，訴訟目的等。
5對行政公開制度的思考及對我國的啟示
美國的建國者們有一句名言：“個人是自身利益的最好維護者”。但如果公民連最起碼的知情權都無法得到保障，當他們根本不知道將會有什么降臨在他們身上時，他們又如何能維護的了自身的利益呢？如果一個政府甚至連如此關于百姓生計的大事都未向百姓公開，沒征求直接利益相關者的意見，不考慮當?shù)乩习傩盏那猩砝?，那么我們又有什么理由相信政府的決策科學合理？又拿什么保證公民的基本權利？事實上，在此前有關怒江開發(fā)問題的決策上，政府也一直看上去遮遮掩掩，未能及時向社會公開最新的方案等相關信息，導致了媒體、公眾的不斷猜測。本應面向全體公民的信息，卻要靠“內(nèi)線”多方打探來獲得，這也是讓民間環(huán)保人士極其不理解的地方。僅從這個案例，我們已經(jīng)能直觀的感覺到我國的行政公開制度存在的問題。
由于受以前軍隊管理思想的影響較多等原因，我國的行政公開制度建設本身就起步較晚。時至今日，我國行政公開制度發(fā)明顯存在很多亟待解決的問題。歷史的經(jīng)驗已經(jīng)一次又一次地證明，保密多的政府行敗也多，受到公眾監(jiān)督的政府為公眾服務的精神也較好。這也更迫切地要求我們，無論從實體上還是從程序上，我們的行政公開制度不能不好好加強和完善了。
當前，與美國等西方國家的行政公開制度相比，我國的行政公開制度存在的主要問題有：
（1）公開的范圍過窄。從主體來看，主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和市縣級的政府機關,中央機關和省部級機關基本上處于原來的狀態(tài)。從公開的內(nèi)容來看，現(xiàn)行制度關于行政公開內(nèi)容的規(guī)定非常不完善,最大的缺點表現(xiàn)在對于除外事項的解釋過于寬泛。
（2）行政公開具有濃厚的政策性,缺乏相應的制度保障，法制化程度低。行政公開制度一經(jīng)推出,立即為各地廣泛推行,但因其濃厚的政策性,缺乏相應的制度保障,導致實用主義和形式主義盛行。這種現(xiàn)象也反映了目前行政公開制度具有濃厚的“清官意識”和“不確定性?！?/p>
（3）可操作性不強，對于不公開的救濟機制不健全。現(xiàn)行制度讓行政機關不清楚應該如何公開行政信息，也讓公眾不清楚應該從何處獲取政府行政信息。如果義務主體不予公開,最多只是追究內(nèi)部責任,缺乏對不予公開的法律救濟途徑。
既然對行政公開制度的作用毋庸置疑，那么針對我國行政公開制度中存在的這些問題，我們就應該努力做好工作去解決之。具體而言，（1）要擴大行政公開的范圍。公開是原則，不公開是例外。不僅基層要公開，省、中央等高級機關不僅要而且更應該要公開。（2）完善行政公開立法,實現(xiàn)行政公開的法制化。在社會主義法治國家中,行政應該是法治行政,要逐步使法律法規(guī)成為行政機關行為的主要合法性依據(jù)。有必要制定和頒布行政公開方面的法律法規(guī),對行政公開的主體、機構(gòu)設置、程序、救濟途徑等相關問題作出規(guī)定。應該在吸取外來經(jīng)驗的基礎之上根據(jù)中國行政公開的現(xiàn)實情況,制定出有中國特色的行政公開立法。在立法安排上，可以先制定《財產(chǎn)申報法》、《政府采購法》、《信息公開法》等特別法、然后在這些法律的基礎之上,制定統(tǒng)一的行政程序法。（3）提高可操作性，建立和完善行政公開制度的救濟制度。根據(jù)有權利有救濟的法律原理,行政公開制度應該有救濟程序的保障。不僅要賦予當事人查閱卷宗的權利,課予行政機關及其公務員公布有關資料的義務,而且要賦予當事人就行政公開享有的行政救濟權,直到請求司法審查權。
參考文獻
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關鍵詞：村務公開民主管理對策
馬江鎮(zhèn)位于湖南省株州市茶陵縣西，2005年底，總?cè)丝?27917人，共有長遠、紅旗、長聯(lián)、末頭、塘富、東沖、西沖、麻芫、毛家、井泉、小碧、月嶺、麻石、玄武、皋芫、曾虎、等坪、浪灘、聯(lián)湖19個村委會。1987年11月《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布以來，馬江鎮(zhèn)村務公開制度在政府的大力推動下，走上了蓬勃發(fā)展、全面普及的道路，全鎮(zhèn)19個村委會都實行了村務公開制度。
一、馬江鎮(zhèn)村務公開存在的問題分析
（一）公開內(nèi)容不全面
當前馬江鎮(zhèn)各地都或多或少地公開了一些村務，但公開的內(nèi)容大部分是有選擇的，在公開過程中避實就虛玩“迷藏”，弄那么幾張紙，寫了幾項就貼了出去。上級要求公開的內(nèi)容和群眾關心的、意見大的熱點問題遮遮掩掩，不愿意公開或少公開，只把一些無關緊要、不痛不癢的項目寫進公開欄。在公布農(nóng)民最關心的財務問題時，公布的數(shù)字很籠統(tǒng)，只公布收支幾大項，具體把錢花到了哪里、怎么花的群眾就不知道了。涉及農(nóng)民負擔、扶貧款發(fā)放和計劃生育等群眾敏感應該詳細公開的內(nèi)容，只公開一些“枝節(jié)”，對村干部不利的部分則拋之腦后，置之不理。有相當多的內(nèi)容仍然沒有公布，如村集體支付的請客送禮，吃喝招待費，個人消費公款報銷等不正當開支。更有甚者，有的村根本就沒有實行村務公開。
（二）公開內(nèi)容不真實
內(nèi)容失真是指公布賬目與實際不符，含有水分，可信度低?！懊靼讐Α弊兂闪舜骞賯儾涣疂嵉膿跫疲蔀榕撟骷俚淖o身符。馬江鎮(zhèn)長遠、紅旗、長聯(lián)、末頭、塘富、東沖、西沖、麻芫、毛家等地村民對村務公開內(nèi)容的真實性持懷疑態(tài)度的較多，特別是涉及財務方面的內(nèi)容，部分村民認為虛假的東西較多，屬欺騙村民，應付上級檢查。
（三）公開流于形式
村務公開工作存在走過場，敷衍了事的現(xiàn)象。公開不及時，隨意性大，不少村沒有定期公開。公開方式單一，有的地方會議不講、廣播不響，僅有的一塊“公開欄”也被各類廣告所充斥。
第一，村干部一手定公開。在什么地方公開、由誰公開根本就不征求群眾意見，對公開什么，怎么公開完全由領導自己說了算，領導認為可以公開的就公開。手腳“不干凈”的不敢公開也就不公開了。有的村民代表議事會、村民理財小組沒有發(fā)揮作用，個別領導干部一點頭，就定了公開的內(nèi)容，會計弄張紙往墻上一粘就完事。
第二，拖延公開的時間。對公開的時間沒有一個明確的規(guī)定，三個月一次、半年一次的，甚至于一年一次的也有，時間長短由個人定。還有的公開不及時，把6月份應該公開的內(nèi)容拖到了12月才公開，這里就失去了便于老百姓監(jiān)督的作用。有的地方看著老百姓臉色來公開，老百姓要是不問，村里就像沒事一樣，一年也不公開一次，一拖再拖，日積月累，成了一本說不清道不明的“糊涂賬”。
第三，公開欄形同虛設。上面部署的很多很細，可是具體指導監(jiān)督的卻很少，有些村的村務公開欄，樣子做得挺好看，也花了不少錢，可是仔細看看里面公開的內(nèi)容，卻讓人有些糊涂，在年末看公開欄，里面的內(nèi)容竟然是年初的，還有的公開欄變成了“空白欄”，一年四季在這里都很難看到幾個字，馬江鎮(zhèn)不好群眾笑稱是:“遠看欄有樣，近看字無蹤”。還有的村就根本沒有公開欄。
第四，審核不及時，賬目不公開。有的村頻繁更換財會人員，出現(xiàn)了“一茬干部一茬會計”，甚至“一茬干部幾茬會計”的現(xiàn)象。且人換賬不交，多數(shù)不進行賬目核算和審計，對群眾更是秘而不宣。鄉(xiāng)村民主理財流于形式，給一些干部違法亂紀留下可乘之機。
（四）監(jiān)督不嚴格
有的不按程序要求進行，而是隨心所欲，必然影響公開的質(zhì)量；有的不敢大膽監(jiān)督村務公開執(zhí)行情況，審核把關不嚴，展開經(jīng)常、有效的監(jiān)督流于形式；有的以種種借口，采取種種行為，阻撓公開、搞假公開的人，卻能大事化小、小事化無，平安過關；有的對暴露出的經(jīng)濟問題不查處，極大地損害了法律的權威和政府的形象，使群眾對村務公開失去了信心。
二、完善馬江鎮(zhèn)村務公開的對策
（一）加大政府的推動力度
只有在政府推動和外在壓力下，才能催生高質(zhì)量的村務公開。從村務公開的推行到對村務公開的監(jiān)督，都離不開上級部門的重視。所以村務公開制度的落實，同樣有賴于各級地方政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。對于公開中暴露出來的問題，馬江鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府都必須下大功夫、花大力氣給予解決，對問題比較嚴重、群眾反映強烈、干群矛盾突出的村，可以采取派出工作組的辦法，專門進行解決。同時，要在解決問題的基礎上，建立健全有關制度，堵塞漏洞。
（二）努力提高村民的文化和政治素質(zhì)
知識與文化水平?jīng)Q定著公民的民主能力，文化水平低使農(nóng)民在掌握政治信息、利用參政渠道時遇到許多技術上的困難，難以把自己的利益要求轉(zhuǎn)變?yōu)檎咭?。一般說來，文化水平越高的公民，也就擁有越多的民主意識和精神，民主能力也就越高。只有現(xiàn)代的村民才能有現(xiàn)代的民主政治。文化素質(zhì)作為民主政治的基礎，它的高低主要通過教育程度來衡量。目前在馬江鎮(zhèn)文盲半文盲仍占很大的比重，這種狀況嚴重制約著農(nóng)民群眾參與政治的能力，致使相當部分村民不可能形成正確的政治認知。在此種情況下，村務公開制度若沒有外部強有力的推動，便會被農(nóng)民傳統(tǒng)的政治認知所扭曲，并可能造成村務公開的失范。同時，由于種種原因，馬江鎮(zhèn)村民的政治素質(zhì)較低，缺乏作為民主政治主體的主體意識、平等意識、權利意識和競爭意識，政治責任感不強。相反卻存在崇官、怕官的“順民”思想，總是寄希望于“清官”、“好官”，不敢或不愿為實現(xiàn)自己利益和意愿而主動行使民利，更不知道自己也有權力監(jiān)督干部。雖然有時也萌生一些政治要求，卻又不知是否應該表達和如何表達，這種順民意識使得農(nóng)民只是被動地接受村干部的命令，盲目聽從村干部的安排，而不論村務處理是否得當。這些都無疑會影響村務公開制度的貫徹執(zhí)行。
（三）增強鄉(xiāng)村干部的民主法制意識
增強鄉(xiāng)村干部的民主法制意識是村務公開制度化的關鍵所在。鄉(xiāng)村干部的行為和形象直接影響著黨和政府在農(nóng)民群眾中的威信。鄉(xiāng)村干部作為基層政權的執(zhí)政者和農(nóng)村經(jīng)濟社會的管理者，對解決農(nóng)村各種矛盾負有不可推卸的責任。馬江鎮(zhèn)一些地方干群矛盾緊張，從干部方面來看，主要是思想觀念陳舊，工作方法簡單粗暴，同廣大農(nóng)民群眾日益增強的民主要求不相適應。因此，要想真正推行村務公開，就必須提高鄉(xiāng)村干部的民主意識和法制觀念。注重加強馬江鎮(zhèn)基層干部的思想政治工作，提高他們的政策水平和工作能力，增強他們的民主法制意識。
（四）建立完善的制度體系
經(jīng)過較長時間的實踐，我國村務公開已經(jīng)初步建立起配套的制度體系，有了村務公開的規(guī)范，使工作有序，辦事有據(jù)，為村務公開有章可循、有法可依奠定了基礎。當然.這一制度體系的建立還僅僅是一個開端，還有待于隨著實踐的發(fā)展不斷地健全與完善。
第一，村務公開責任制度。把村務公開作為村民委員會成員年度崗位目標管理責任制的重要內(nèi)容，把村務公開責任目標的落實情況作為民主評議干部、考核干部政績的重要內(nèi)容，并將評議、考核結(jié)果記入本人檔案，作為評選先進和實施獎懲的依據(jù)。
第二，村民委員會村務公開制度和與之配套的相關村務的辦事制度。建立村務公開方面的村民自治章程、村規(guī)民約或者具體實施制度，財務管理方面的民主理財、干部親屬回避、會計員憑證上崗、承包項目公開招標等制度，減輕農(nóng)民負擔方面的預算審批審核、集資管理、農(nóng)民負擔明白卡、專項審計、舉報查處制度，宅基地審批方面的民主評議、群眾監(jiān)督、收費審核制度，計劃生育方面的準生證報批發(fā)放、超生罰款審核、計生款返還賬目審查制度，電費收繳方面的群眾代表參與抄電表制度等。
第三，村民組織的辦事制度。主要是村民會議或村民代表會議制度、村民民主議政日制度、民主理財制度以及村民委員會所屬工作委員會工作制度等。
（五）建立和完善外部監(jiān)督機制
外部監(jiān)督機制是村務公開制度化的必要條件。來自內(nèi)部的群眾監(jiān)督，是村務公開制度化的基礎或首要條件。但是，至少在現(xiàn)階段，如果沒有外部的監(jiān)督機制，村務公開同樣難以推行。因為村務公開的推行及其制度化不可能是一帆風順的，那些利用村務不公開而的人，肯定會千方百計地加以阻撓。一些地方之所以村務公開難以推行，一個重要原因就是由于村莊外部缺乏一套強有力的監(jiān)督機制，因而主觀性較大，容易受人為因素所左右。另外，從長遠來看，如果在“自治權”和“制衡權”之間沒有建立對等的平衡關系，“自治權”就有可能無節(jié)制地膨脹，而難以健康地延續(xù)下去。
第一，加強外部監(jiān)管。健全以馬江鎮(zhèn)人大、紀委為主的監(jiān)督體系，每季度對各村公開內(nèi)容進行審核，經(jīng)常組織有關職能部門到各村進行檢查督促，促使各村的村務公開工作真正落實。
第二，強化輿論監(jiān)督。各新聞媒體要充分發(fā)揮輿論宣傳優(yōu)勢，加大宣傳力度，廣泛宣傳村務公開、民主管理的方針政策和搞得好的典型經(jīng)驗、先進個人，營造良好的環(huán)境。對那些領導不重視、措施不力、行動遲緩、搞得不好的反面典型，要公開曝光。
第三，建立責任追究機制。要層層落實責任制，各級紀檢、糾風、村務公開辦要加強經(jīng)常性的監(jiān)督，定期全面檢查。各級各部門要把責任追究貫穿于村務公開工作的全過程，對無動于衷、敷衍應付、弄虛作假、欺瞞群眾、公開不全面不及時等行為，群眾有權向上級政府及其有關主管部門反映、舉報，并負責調(diào)查核實并做出答復，要通報批評或責令其限期改正，半數(shù)以上的群眾對村務公開的事項不同意的，應當依法予以糾正，并重新公布；對于批評后仍不抓不管、不見起色的要追究紀律責任；對于工作不力、不負責任，發(fā)現(xiàn)問題不及時處理解決，由此引發(fā)群眾屢次上訪告狀或發(fā)生重大惡性案件的，紀檢監(jiān)察機關要嚴肅查處，按照黨風廉政建設責任制的規(guī)定，追究有關領導的責任；對拒不改正或者情節(jié)嚴重以及有打擊報復行為的，可以建議村民會議對村民委員會有關責任人員依法予以罷免；對村務公開中發(fā)現(xiàn)有揮霍、侵占、挪用、貪污集體財物及其他違法行為的，應當及時處理，對其中構(gòu)成犯罪的，移交司法機關依法處理。村民委員會應當建立村務公開檔案，做到真實、完整、規(guī)范，保存期限與村財務賬簿相同。
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（一）政府信息公開制度的歷史源流
政府信息公開是民主政治之本意，社會歷史發(fā)展的必然。政府信息公開制度最早起源于十八世紀北歐的瑞典。瑞典曾經(jīng)也是以保密為原則的國家，議會的所有活動均對外保密，而且1648年的一部法令對出版活動規(guī)定了嚴格的審查程序，極大地限制了人們對政府文件的獲取。[1]以后，瑞典陸續(xù)出臺了《出版自由法》、《表達自由法》、《政府》等確認公民出版自由和政府信息公開的法律。政府信息公開成為潮流是在經(jīng)濟大蕭條和第二次世界大戰(zhàn)之后。由于經(jīng)濟危機和大規(guī)模戰(zhàn)爭的影響，西方國家政府普遍從消極行政轉(zhuǎn)向了對社會和經(jīng)濟生活的積極干預。在此趨勢下，政府規(guī)模不斷擴大，行政權力日益膨脹，國家的權力結(jié)構(gòu)模式也由議會主導演變?yōu)樾姓鲗АＭ瑫r，民主思想日益深入人心，公民作為國家權力的主體，無論在形式上還是在實質(zhì)上，都要求更多地參與國家的各項管理活動，直接表達自己的意愿，政府信息公開制度也就成為現(xiàn)代民主政治和發(fā)展的基本要求。在這種背景下，政府信息公開作為保障公民參政和制約行政權力的制度安排，隨民主和民權運動的興起在各國發(fā)展起來。
美國是目前世界上行政公開制度最為系統(tǒng)、最為完善的國家，比其他許多國家享有更為深厚的行政公開的傳統(tǒng)。美國國會于1946年通過了《聯(lián)邦行政程序法》，以后歷經(jīng)修改，先后補充制定了《聯(lián)邦會議法》（1964年）、《信息自由法》（1966年）、《隱私權法》（1974年）、《陽光下的政府法》（1976年）和《電子信息自由法》（1996年），確立了以行政公開為核心，以保護公民、法人或其他組織權利為目標的行政程序法典。美國的體系化的行政公開制度的構(gòu)建產(chǎn)生了世界范圍內(nèi)的影響，世界其他各國紛紛仿效。自二十世紀中葉開始，世界各國特別是發(fā)達國家掀起了促進政府信息透明化的改革浪潮，政府信息公開成為其中的熱點和趨勢，這段時期建立了行政公開制度的國家主要有法國、加拿大、澳大利亞等。二十世紀九十年代以來，國外行政公開運動呈現(xiàn)迅猛發(fā)展態(tài)勢，行政公開制度沖破地域界限、文化傳統(tǒng)界限和經(jīng)濟發(fā)展水平界限，在世界許多國家得以建立和推廣。
（二）我國政府信息公開制度的歷史發(fā)展
政府信息公開制度作為保障人權、落實人民的重要措施，在我國有一定傳統(tǒng)，并且起到了良好的效果。上世紀80年代初期，我國開始了政府信息公開制度建設，其中最早推行的是全國農(nóng)村基層組織的村務公開制度。[2]隨著市場經(jīng)濟體制逐步建立、政府管理體制轉(zhuǎn)變、市民社會興起，當然更為重要的是社會主義法治國家建設目標的提出，我國政府信息公開制度逐步得到發(fā)展。各部門、各地方在實踐中又通過政策推行了“公示制”、“兩公開一監(jiān)督”、“政府采購制”、“窗口式服務”等一系列制度，諸如警務公開、廠務公開、政府上網(wǎng)工程等活動也相繼在全國范圍內(nèi)展開。在政府信息公開的具體方式上，各部門、地方公開形式多樣，充分利用各種傳統(tǒng)和新型媒介向公眾有關信息，公開范圍也廣泛涉及政府機關的各種行政信息，一些地方和部門還設置了配套的監(jiān)督與救濟機制，如政務公開熱線、“綠色通道”、政務公開監(jiān)督員、行政公開責任追究等以保障行政公開的落實，公開手段日趨多樣化、公開種類日趨多元化、公開內(nèi)容日趨擴大化。
隨著我國社會民主化、法制化進程的加速發(fā)展，專門的政府信息公開立法工作被提上議事日程。2007年4月24日，廣受社會各界關注的《條例》公布，已于2008年5月1日起施行。《條例》的制定被評為2007年影響中國進程十大事件之一，在我國政府法制建設進程中具有里程碑的意義，在當今世界的政府信息公開法制建設歷史上也具有重要地位和重大影響。該《條例》是規(guī)范政府信息公開程序，保障公民知情權的行政法規(guī)，是建設“陽光”政府的法律基礎，從整體上提高了我國政府工作的透明度和公信力，必將有力推動我國社會主義的發(fā)展。
二、政府信息公開對制度建設的意義
（一）政府信息公開的制度價值
公民參與是現(xiàn)代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性和廣泛性的行為。[3]將政府的信息客觀、公正以及盡可能充分地公開，是對公民的信任，只有在政府與公眾間建立起相互信任的關系，才能喚起廣大民眾參與政治的熱情。同時，也只有公開，公民才能擁有充分的知情權，進而有效地參政議政。
公民參與是依法治國、建設社會主義法治國家的內(nèi)在要求。政府信息公開是公民參政與合法權益的保障。[4]當代行政民主化的實質(zhì)是大力發(fā)展直接民主，20世紀80年代以來的發(fā)展表明：看一個政府的民主化程度，不僅要看其代議制的發(fā)展狀況，更要看其行政民主化的發(fā)展狀況，要看公民直接參與行政的程度。[5]政府信息公開是服務型政府的應有機制，對于維護和發(fā)展公民的參政權利有重要意義。現(xiàn)代行政管理和行政法制運行的一個基本要求—全要素、全過程的公開透明，是法治政府的本質(zhì)特征之一。政府主動公開信息，讓公眾了解和參與行政活動的過程，本身就是參與民主的環(huán)節(jié)和方面。而公民向行政機關申請公開某種信息，也是公民制度化參與的重要表現(xiàn)。建立在人民原則上的國家，都在憲法中明確規(guī)定了公民的參政、議政權。行政公開法律制度的建立拓展了行政參與的廣度和深度，體現(xiàn)了制度文明的新發(fā)展。
政府信息公開對于知情權保障有重要價值。[6]在現(xiàn)代，“廣義的知情權是指公民、法人及其他組織依法所享有的要求對方公開一定情報的權利和在不違法的范圍內(nèi)獲得各類信息的自由，狹義的知情權僅指公民、法人及其他組織對國家機關掌握的情報指導的權利”。[7]信息公開和知情權是基于同一民主開放原則之下的兩種不同表現(xiàn)形式，它們的基本內(nèi)涵和目的是一致的，即都是為了建立一個民主、開放、廉潔而又高效的政府，并保證更廣泛的社會民眾享有參與權。[8]
政府信息公開能夠有效監(jiān)督和控制政府行政權力。沒有監(jiān)督的權力會被濫用，而監(jiān)督的前提就是公開，政府信息公開的意義正在于對公權力的監(jiān)督。實現(xiàn)政府信息公開，以透明的行政取代行政權力的暗箱操作，使行政相對人參與到行政決策和執(zhí)行過程中去，可以防患行敗于未然，這也是我們所倡導的民主行政的內(nèi)在要求，《條例》正好建立起了公民對公權力監(jiān)督的平臺。行政公開程序能對行政權力的運行起到有效的制約作用，保證行政行為的規(guī)范、有序進行，保障制度的良性運轉(zhuǎn)。
（二）政府信息公開對我國構(gòu)建制度的意義
政府信息公開是建構(gòu)制度的基礎。作為者的人民在任何時候都有權監(jiān)督政府的行為，同時也有權參與國家的行政管理活動，以防止行政權利的不當或違法運作。[9]現(xiàn)代行政的一個重要特點是行政機關不能再像過去那樣采用單純的行政命令的方式開展工作，而是需要公民的合作參與才能完成，需要公民對政府的充分信賴。秘密行政反而會增加公民對政府的猜疑，政府信息公開制度通過加強行政機關和公民的有效溝通與理解、聯(lián)系與交流，促進了公民對行政的參與，有助于改善行政機關和公民的關系，有利于提高公民對政府的信賴，建立相互信任的關系，提高行政決定的權威和穩(wěn)定性,提高行政行為的可接受性。行政公開意味著公民可以更多地參與行政活動過程，在涉及切身利益之時，公眾通過相應的行政程序直接參與行政活動，行政公開制度的最重要的特色也就在于向公民提供廣泛參與行政活動的機會和權利，公民可以決定政府決策的趨向以及具體行政行為的結(jié)果。
《條例》對政府信息公開的范圍、方式和程序均有明確、具體的規(guī)定，這些規(guī)定要得到嚴格貫徹執(zhí)行，政府必須進行認真扎實的工作：要設立信息公開的專門工作機構(gòu)；要建立信息收集、儲存、保管、交換、查閱、設立、的專門制度、場所、設施；要對現(xiàn)有的信息進行清理、分類和對未來的信息源進行預測，確定公開方案等。另外，公民知情權的有效實現(xiàn)取決于對違反《條例》行為責任的嚴肅追究和對侵犯公民信息獲取權的有效救濟。政府信息掌握在政府機關手里，如果政府機關及其工作人員由于種種原因，不愿將其掌握的應當公開的信息公開，那么必須要有督促、監(jiān)督和保障措施，如考核、評議、監(jiān)察、行政相對人舉報、申請行政復議和提起行政訴訟等。宣傳和實施好該《條例》，牢固地樹立“以公開為原則，以保密為例外”的信息公開理念，從整體上提高我國政府工作的透明度和公信力，必將推動社會主義的健康快速發(fā)展。
三、完善我國政府信息公開的制度設想
（一）以實施《政府信息公開條例》為契機，努力打造“陽光”服務型政府
政府信息公開在很大程度上可以積極推進服務型政府的建設。[10]《條例》強調(diào)信息公開的全面性和及時性，而且公開的政府信息不僅包括政府在履行職責過程中制作的信息，而且包括政府為決策收集的信息。服務是政府的基本職能，建設服務型政府是構(gòu)建和諧社會的必然要求，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切需要，是加強政府自身改革和建設的現(xiàn)實需要。從意義上來說，服務型政府是以人為本的政府，是透明政府，是法治政府，是責任政府，而其中最重要的前提是政務公開、透明。經(jīng)歷過非典、四川地震等各類災難事件后，人們發(fā)現(xiàn)，只有政務公開透明才能進一步實現(xiàn)政府與民心、民意、民情的聯(lián)動，有力保障人民政府全心全意為人民服務。
要以實施《條例》為契機，按照依法行政、科學行政、民主行政的要求，把推進政務公開與轉(zhuǎn)變政府職能結(jié)合起來，與深化行政審批制度改革結(jié)合起來，與強化行政服務中心功能結(jié)合起來，與加快電子政務建設結(jié)合起來，努力建設“陽光”服務型政府，不斷提升公共服務意識、服務能力和服務效能。[11]在具體工作中，要把握重點，嚴格規(guī)范權力運行。政務要公開，權力是重點。不僅要公開權力行使的最終結(jié)果，還要公開權力運行的整個過程；不僅要公開權力運行程序，還要公開權力運行內(nèi)容；不僅要公開“做什么”，還要公開“為什么這樣做”，確保權力行使的每個環(huán)節(jié)透明運行，創(chuàng)造條件讓群眾更加有效地監(jiān)督政府。要健全信息公開工作制度，進一步拓展政務公開的領域和內(nèi)容，特別要把行政收費、政府重大措施、招標采購、預決算等政府收入和支出作為公開重點，增強財政管理領域的透明度；要關注民生，切實便民利民。繼續(xù)從群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，把政務公開的要求納入公共服務過程中，推動涉及群眾利益的公共企事業(yè)單位辦事公開，方便群眾辦事和監(jiān)督；要創(chuàng)新形式，不斷加強載體建設。在充分利用政府公報、電子屏幕、公開欄、觸摸屏等已有公開形式的基礎上，大力推行社會聽證、專家咨詢、新聞等適應現(xiàn)代社會發(fā)展要求的公開形式，重點抓好政府門戶網(wǎng)站、熱線電話和行政服務中心建設，擴大網(wǎng)上政務公開，暢通監(jiān)督投訴渠道，整合公共服務平臺，促進政務公開向社會延伸、向基層延伸、向農(nóng)村延伸。
（二）以審判公開和檢務公開為載體，塑造“透明司法”
人們常說“陽光是最好的防腐劑”，實際上，司法的公開透明也是司法獨立與公正的最有力同時也最經(jīng)濟的保障。[12]神秘和封閉是封建司法的特征，公正審判和檢察則是現(xiàn)代司法的標志。加強審判公開工作是建設公正、高效、權威的社會主義司法制度的迫切需要。司法公正應當是“看得見的公正”，司法高效應當是“能感受到的高效”，司法權威應當是“被認同的權威”。[13]
自1998年以來，最高人民法院和最高人民檢察院分別在審判系統(tǒng)和檢察系統(tǒng)推行有關審判公開和檢務公開的改革，各級司法機關高度重視，采取多種形式扎實、有效、創(chuàng)造性地開展司法公開工作，以公開促公正，取得了顯著成績，使司法公開成為促進司法人員提高政治、業(yè)務素質(zhì)和司法水平的有力舉措，成為自覺接受群眾監(jiān)督，依靠廣大人民群眾做好司法工作的有效途徑，成為正確履行司法職能，實踐司法為民，維護公平正義，構(gòu)建社會主義和諧社會的重要保障，開創(chuàng)了司法工作的新局面。但是，司法公開在一些地方還存在不足：思想上重視不夠，經(jīng)?；?、制度化不夠；內(nèi)容未及時更新、補充、完善；公開方式和手段單一；工作機制和監(jiān)督保障機制不健全等。[14]這些問題一定程度上影響了司法公開工作的落實和有效開展。這種狀況與十七大提出的“讓權力在陽光下運行”的要求還存在一定的差距，司法公開的領域和空間還有待于進一步開拓。
審判公開在我國不僅僅是訴訟法中的一項重要原則,而且上升為一項憲法原則。實踐中，人民法院應當加強法官的釋明指導，及時告知當事人相關的訴訟信息。妥善安排好旁聽工作，可以有計劃地通過相關組織安排群眾旁聽，邀請人大代表、政協(xié)委員旁聽。建立和公布案件辦理情況查詢機制，方便當事人及其委托人及時了解與當事人訴訟權利、義務相關的審判和執(zhí)行信息，做到依法、及時、全面公開審判信息；檢察工作是法律監(jiān)督工作，同時，檢察工作也要接受監(jiān)督，需不斷完善公開監(jiān)督機制。一是要不斷充實和完善檢務公開的內(nèi)容，將職務回避、司法程序、辦案規(guī)則、檢察紀律等事項向社會公布，增強檢察工作的透明度。二是積極推廣電子檢務公開，建立檢察機關門戶網(wǎng)站，為當事人和人民群眾行使知情權、監(jiān)督權提供便利。三是健全主動公開和依當事人申請予以公開的制度。對依法可以公開的訴訟期限、辦案流程和法律文書等信息，及時主動公開，提高檢務公開的及時性和實效性。
（三）有效發(fā)揮傳媒作用，營造公民參政議政的良好氛圍
在西方，信息公開的主體是政府，大眾傳媒的利益訴求對象是公眾。一方面，傳媒和政府是對立的，政府保護機密事務與信息使其遠離大眾，傳媒為了獲取那些不必要成為所謂政府機密的信息要付出高昂代價。另一方面，政府和傳媒又是統(tǒng)一的，他們都是現(xiàn)代社會系統(tǒng)的重要組成部分。媒體首先應該是一個傳達者。及時向公眾傳達政府的信息，這在出現(xiàn)公共危機時尤為重要。[15]由于大眾媒體的廣泛滲透，政府通過大眾傳媒越早信息，越能阻止謠言和猜測的產(chǎn)生和傳播，并且同時樹立了政府和媒體的公信力。其次，媒體應該是一個解讀者。公眾需要的不是信息的堆砌，而且由于一些信息的專業(yè)性，公眾往往無法領會政策涵義。這要求媒體組織專家學者對政府的信息進行深度解讀，為公眾提供價值判斷參考和決策依據(jù)。再次，媒體應該是一個了望者。只滿足于政府的傳聲筒角色顯然難以贏得公信，媒體還應及時公眾急需了解的信息，特別是一些事關公共安全和公眾利益的信息，通過公眾的知情形成輿論壓力，影響公共政策，推動政府信息公開。
實踐中，要有效發(fā)揮傳媒的作用，克服傳媒發(fā)揮輿論監(jiān)督作用的制度和機制缺失，繼承我們黨和國家歷史上的成功做法，借鑒國外的先進經(jīng)驗，探索傳媒開展輿論監(jiān)督的保障機制、激勵機制和反饋機制。首先，新聞媒體必須具有獨立性，必須社會化，不能僅僅是黨的耳目喉舌，更主要的應當是人民大眾的喉舌。政府不能壟斷公民的言論權利，因此，新聞單位也不能完全由官方壟斷。新聞界也要明確自己的任務范圍，不要把自己置身于政府官員的行列，擔當起官員的職責。但這需要國家利用法律來賦予新聞機構(gòu)信息傳播的權利和獨立人格，凡是真實的報道和正當?shù)男侣勁?，政府的宣傳部門不得阻撓和干擾。其次，盡快制定《新聞法》，保障新聞報道自由和批評自由。對于一些地方和部門進行新聞封鎖和打擊報復批評性報道的行為，應當依法律手段予以追究。要變新聞報道的事前檢查為事后追懲制，以保障新聞報道的時效性和客觀性。立法機關、行政機關和司法機關共同努力，推進輿論監(jiān)督的法治化進程，使傳媒更好地發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，營造人民群眾參政議政的良好氛圍。
(四)總結(jié)實踐經(jīng)驗，盡快制定《政府信息公開法》
世界上多數(shù)國家都在最近幾十年乃至最近十幾年、幾年開始大力推進政府信息公開及相關立法。據(jù)一項專題調(diào)查，當今越來越多的國家程度不同地公開行政活動，目前已有70多個國家設立了比較獨立的信息公開工作機構(gòu)（信息公開委員會或信息官），已有50多個國家出臺了信息公開法（包括議會立法或政府立法），不僅包括美國、加拿大、英國、日本等發(fā)達國家，許多發(fā)展中國家也制定有專門的信息公開法律。[16]可見，建立和完善政府信息公開法律制度已是一個世界潮流，客觀上促使我國必須順應時代潮流盡快建立和完善政府信息公開立法。
政府信息公開法治化有助于樹立憲法至高無上的權威，有利于我國建立法治的民主政府，能夠使信息資源自由流動，促進經(jīng)濟增長，能夠規(guī)范行政行為，最大限度地防止腐敗，是我國政府信息公開制度改革與發(fā)展的必然要求。[17]《條例》倚靠著我國公共政治不斷走向透明化、民主化的歷史大背景，濃縮著政府自我變革的政治勇氣，承載著全體人民對于“陽光政府”的渴望，并使憲法價值層面上的“知情權”，在中國第一次有了落地生根的制度土壤。然而，《條例》僅僅是一部行政法規(guī)，如果條例實施與“保密法”等更高層級的法律發(fā)生沖突如何解決？相關的保密法律如果不能以開放的新思維及時修訂，是否會被一些官員利用，成為剝奪公民合法知情權的“法律依據(jù)”？[18]同時，《條例》以行政法規(guī)的形式出現(xiàn)，使得其主要適用于行政機關，還無法涵蓋人大、政協(xié)、法院、檢察院等國家機構(gòu)的信息公開，這些目標的實現(xiàn)，都需要一個更具現(xiàn)代民主性、公共政治性的法制平臺。顯然，如果信息公開立法能從行政法規(guī)盡快“升格”為法律，將會更加有力地推進整個公共領域的信息透明，更加全面地保障公民的知情權。加快我國政府信息公開的步伐，當務之急是在《條例》實踐的基礎上，盡快制定一部《信息公開法》，對政府信息公開的義務、具體范圍、程序以及法律責任等作出明確的規(guī)定。
當然，立法模式的選擇是政府信息公開制度構(gòu)建的一個基礎，在政府信息公開法制化進程中，同時也需要其他相關具體制度的配套協(xié)調(diào)。
黨的十七大報告提出：“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行?！边@一論斷反映了社會主義民主政治發(fā)展的時代要求，構(gòu)成了中國特色社會主義政治理論發(fā)展的重要標志?，F(xiàn)代政治文明是以人權、民主與法治為核心的，為了更好地保護人權，促進公民利益的實現(xiàn)，一個社會必須有一套健全的民主的自我表達、政治參與和代表機制來保證公民的利益訴求能夠及時暢通地到達公權力系統(tǒng)。為了保障人權，實現(xiàn)民主與法治，都要求政府信息公開，這已是現(xiàn)代政治文明的必然要求，也是建設的必然要求。
注釋:
[1]劉莘、呂艷濱：《信息公開：保障公眾知情權的歷史進程－信息公開法律制度發(fā)展簡介》，載《保密工作》，2007年6月版，第14頁。
[2]皮純協(xié)、劉飛宇：《論我國行政公開制度的現(xiàn)狀及其走向》，載《法學雜志》，2002年第1期，第8頁。
[3]高武平：《公民參與的分析》，2008年6月17日訪問。
[4]王三秀、胡霽云：《論我國法治發(fā)展中公民參與的價值及其實現(xiàn)》，載《當代法學》，2003年第2期，第34頁。
[5]杜鋼建：《公民參與：發(fā)展的必然趨向》，2008年6月17日。
[6]朱煒：《政府信息公開：立法模式及制度協(xié)調(diào)》，載《杭州師范學院學報：社會科學版》，2004年第1期，第110頁。
[7]皮純協(xié)、劉杰：《知情權與情報公開制度》，山西大學學報（哲社版），2000年第3期，第8頁。
[8]武建華：《我國食品安全與公民知情權》，載《人民法院報》，2008年6月5日。
[9]凌代郡：《行政信息公開制度初析》，載皖西學院學報，2006年2月第1期。
[10]王玲：《論服務型政府信息公開化》，載《當代經(jīng)理人》，2006年第7期。
[11]王悅榮：《公共服務型政府的邏輯框架與建設策略》，載《湖北社會科學》，2004年第8期。
[12]劉曉軍：《改革中的司法獨立與司法公正》，2008年6月18日。
[13]劉曉鵬：《看得見的公正能感受的高效被認同的權威“司法透明”提速》，載《人民日報》，2007年9月26日，第13版。
[14]謝鵬程：《如何讓權力在陽光下運行》，2008年6月18日。
[15]肖燕雄：《西方大眾傳媒與信息公開》，載《當代傳播》，2004年第2期。
[16]莫于川：《邁向服務行政法治行政的制度變革－寫在《政府信息公開條例》施行之際》，2008年6月17日。
[17]李超峰：《應盡快制定政府信息公開法》，載《人民法院報》，2004年4月8日，第3版。
[18]展江：《僅僅是一個起點》，載《新京報》，2008年5月1日，第A03版。
對于企業(yè)的投資者而言，及時、準確又全面的會計信息能夠幫助企業(yè)的潛在和既有投資者做出正確的投資決策，投資者能夠從會計信息公開中獲益，可以吸引更多的投資者進入市場，促進市場深度和廣度的提升。對于企業(yè)的債權人而言，會計信息的公開可以使銀行、信托等機構(gòu)對于企業(yè)的財務狀況更為了解，幫助其決定是否對企業(yè)放款，會計信息公開還能夠幫助債權人更好地進行貸后監(jiān)督，控制貸款違約風險。對于監(jiān)管部門而言，會計信息的公開所帶來的市場透明度的提升給監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管工作帶來極大的便利，使監(jiān)管部門對于企業(yè)和市場整體的運行狀況進行準確的預測，增加宏觀和微觀調(diào)控的靈活性。
二、當前我國會計信息公開制度存在的問題
1.會計信息公開的及時性不夠。會計信息的時效性對于企業(yè)的外部利益相關者而言，具有重要意義。關于會計信息公開的時效性問題，我國《證券法》對于上市公司會計信息的公開披露制度了具體的規(guī)定，按照《證券法》的要求，上市公司半年報的披露應該在每年7—8月進行披露，年度報告披露應該在每年的1—4月進行，季度報告的披露應該集中在每季度末月結(jié)束后的30天之內(nèi)進行，這種時間要求顯得過于寬松，給會計信息的盈余管理和選擇性披露留下了操作的空間。對于企業(yè)經(jīng)營過程中發(fā)生的重大事項，企業(yè)會計信息的披露往往過于滯后，在較大程度上影響了會計信息的有效性。2.信息公開的內(nèi)容不夠充分。會計信息的公開披露包含的內(nèi)容較為廣泛，對于部分信息，國家有關法律法規(guī)進行了嚴格的規(guī)定，強制企業(yè)進行披露。同時，還存在一些信息企業(yè)可以進行選擇性的披露。當前我國企業(yè)在這方面做得還不夠到位，在自愿性公開披露的信息中，對于一些職工福利的會計記錄和勞動保護用品的會計記錄的公開還不充分。這在一定程度上會影響投資者等利益相關者對于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況的判斷，不利于其做出正確的決策。對于一些可以自愿性披露的會計信息，企業(yè)不能夠主動進行披露，這也會影響外部利益相關者對于企業(yè)的判斷。3.信息失真現(xiàn)象較為普遍。會計信息是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況的真實記錄，但是在實際的生產(chǎn)經(jīng)營過程中，有部分企業(yè)出于經(jīng)營和管理的特殊要求，有時會故意扭曲會計信息，造成會計信息失真的現(xiàn)象。在某些會計信息的公開披露層面，部分企業(yè)的會計信息在披露的過程中還存在著不夠詳盡的問題，在一定程度上影響了會計信息的真實程度。曾經(jīng)一度在資本市場引起風浪的萬福生科造假案，便是在財務層面出現(xiàn)了問題。據(jù)稽查結(jié)果顯示，萬福生科使其自身達到IPO的條件，按照其董事長兼總經(jīng)理龔永福的授意，并得到其財務總監(jiān)覃學軍的配合，在2008年、2009年和2010年虛增銷售收入分別達到1.2億元、1.5億元和1.9億元，利潤虛增總額高達1.13億元。此外，在IPO之后，萬福生科在2011年財務報表和2012年半年報中，也出現(xiàn)了虛假記載的情況，虛增銷售收入分別達到2.8億元和1.65億元，利潤虛增總額超過1億元。萬福生科財務造假涉案金額在我國資本市場的歷史上極為少見。在財務造假案發(fā)生之后，萬福生科（下轉(zhuǎn)130頁）歐美國家，這不利于在準則制定過程中采納我國意見和建議。為此，財政部已向國際會計準則理事會新任主席漢斯先生提出，希望國際會計準則理事會支持在各準則項目工作組中增加中國代表。
三、我國會計準則與國際準則持續(xù)趨同的建議
會計準則的國際趨同能夠增強企業(yè)會計信息的可比性，促進企業(yè)的投融資活動和可持續(xù)發(fā)展，是我國融入經(jīng)濟全球化和資本市場進一步放開、發(fā)展的需要。因此，推進我國會計準則與國際準則持續(xù)趨同具有重要現(xiàn)實意義。
（一）努力爭取新興經(jīng)濟體在國際會計準則制定中的話語權
新興經(jīng)濟體國家在會計準則制定和應用方面的經(jīng)驗為構(gòu)建全球統(tǒng)一的高質(zhì)量會計準則體系提供了寶貴的素材，中國作為新興經(jīng)濟體國家會計準則的組織者，理應在會計準則國際趨同中發(fā)揮重要作用。目前，在國際財務報告準則制定的各機構(gòu)層面，來自新興經(jīng)濟體的人員仍占少數(shù)，因此，我們要爭取在國際財務報告準則制定機構(gòu)中占有更多席位，進一步推動其治理結(jié)構(gòu)改革的進程。比如，促進監(jiān)督委員會成員改革盡快啟動，實現(xiàn)其提議的“新增新興經(jīng)濟體代表”；促使國際會計準則理事會成立“會計準則咨詢論壇”，在國際財務報告準則制定初期聽取更多國家的意見和建議等。
（二）大力推動我國會計準則與國際準則持續(xù)全面趨同
一是認真做好我國企業(yè)會計準則修訂工作，按照《中國企業(yè)會計準則與國際財務報告準則持續(xù)趨同路線圖》的要求，根據(jù)我國法律制定程序，結(jié)合國際準則的制定修訂情況，綜合考慮我國企業(yè)實施會計準則的具體問題，保持我國企業(yè)會計準則與國際準則持續(xù)全面趨同。二是及時跟蹤國際準則的新變化，積極參與國際準則的修訂工作，并且根據(jù)中國實際情況積極地向國際會計準則理事會反饋意見，促使其在國際準則制定中充分吸收我國的意見和建議。
（三）積極呼吁允許建立針對特殊問題的解釋權
一、政府信息公開的審查程序
在實踐操作中，我縣政府信息公開審查實行三級審查制，分為審查、審核、審批三個步驟：
第一步，由制作、獲取政府信息的政府部門或者部門內(nèi)設處室進行審查
“行政機關”是一個廣泛的概念，其工作因?qū)蛹壎惐厝宦鋵嵉骄唧w的部門或者處室。如，縣級人民政府由民政、司法、物價等部門組成，民政部門又內(nèi)設優(yōu)撫安置、救災救濟等處室。這些部門或者處室在履行職責過程中制作、獲取的政府信息同其工作內(nèi)容密切相關，業(yè)務上具有明顯優(yōu)勢。由這些部門或者處室首先進行審查也符合“誰制作，誰審查；誰獲取，誰審查”的總體要求。
第二步，由政府信息公開工作機構(gòu)進行審核
目前，政府信息公開的主管部門尚不統(tǒng)一，設在政府辦、監(jiān)察、法制和信息辦的均有。根據(jù)《條例》第四條和江蘇省政府的有關文件規(guī)定，我縣明確縣政府辦是全縣政府信息公開工作主管部門，縣公開辦（設在縣政府辦）是縣政府信息公開工作機構(gòu)，各部門辦公室是本部門的政府信息公開工作機構(gòu)?？h公開辦和各部門辦公室作為縣政府和各部門政府信息公開的對外窗口，履行政府信息公開工作的有關職責。各部門內(nèi)設機構(gòu)、派出機構(gòu)等，除經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定或者授權具有行政主體資格的以外，不屬于政府信息公開的主體，不得以自己的名義對外開展政府信息公開有關工作。
要特別說明的是，《條例》第四條第（四）項只規(guī)定了政府信息公開工作機構(gòu)對擬公開的政府信息進行保密審查，我們認為是不妥的。政府信息公開審查不僅僅是保密審查，還包括其他許多方面，這將在下面關于審查內(nèi)容方面進行討論。
第三步，由政府信息公開主體分管領導進行審批
政府信息公開主體分管領導根據(jù)上述審查、審核意見，審批確定該政府信息是否公開以及公開的方式。
三級審查制度是我縣目前推行運用的制度，正在實踐中進行磨合，待條件比較成熟后將以正式文件印發(fā)實施。
二、政府信息公開的審查內(nèi)容
關于審查內(nèi)容方面，我們認為《條例》的規(guī)定在邏輯結(jié)構(gòu)上存在一些問題，下面一一予以討論。
我們認為，政府信息公開的審查內(nèi)容應當包括下列六個方面，即：是否屬于內(nèi)部政府信息審查，是否屬于保密范圍審查，是否屬于國家規(guī)定需要批準審查，是否涉及其他行政機關需要協(xié)調(diào)審查，是否涉及第三方合法權益審查和是否與申請人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要有關審查。
1.是否屬于內(nèi)部政府信息審查?！稐l例》對“內(nèi)部政府信息”沒有作出明確的規(guī)定。曹康泰主編的《政府信息公開條例讀本》在釋解第二條時是這樣說的：“在認定政府信息時除了考慮掌握信息的主體是否屬于行政機關和法律、法規(guī)授權的組織外，還要分析這些信息是否與其履行行政管理職責密切相關。純屬行政機關內(nèi)部管理的人事、財務等相關信息不屬于本條例規(guī)定的政府信息。法律、法規(guī)授權組織在法律法規(guī)授權外從事其他活動過程中所制作、掌握的信息也不是本條例規(guī)定的政府信息”?！稄V州市政府信息公開規(guī)定》第十二條規(guī)定：“公開義務人的下列內(nèi)部政府信息，應當實行內(nèi)部公開：(一)領導成員廉潔自律情況；(二)內(nèi)部財務收支情況；(三)內(nèi)部審計結(jié)果；(四)公務員人事管理情況；（五)其他應當公開的內(nèi)部政府信息”。《汕頭市政務信息公開規(guī)定》（已廢止）第十二條以前也有過類似的規(guī)定，但多了一項“干部職工收入、分配、福利待遇情況”。另外，上海、河北、遼寧和江蘇等省、市制定的政府信息公開規(guī)定還將“正在調(diào)查、討論、處理過程中的政府信息”納入不予公開的范圍。上述各類政府信息，如果以政務公開的要求來衡量，有些是要公開的。政府信息公開與政務公開既相聯(lián)系又有區(qū)別，可以說，政府信息公開是政務公開的一個種概念。對是否屬于內(nèi)部政府信息進行審查時，要緊扣《條例》第二條的規(guī)定，牢記政府信息概念的特征，正確區(qū)分內(nèi)、外部政府信息。內(nèi)部政府信息是不須要公開的，外部政府信息要繼續(xù)進行以下幾個方面的審查。
2.是否屬于保密范圍審查。保密審查的內(nèi)容，我們將之總結(jié)為“431”，即四個秘密：國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私（秘密）和工作秘密；三個安全：國家安全、公共安全和經(jīng)濟安全；一個穩(wěn)定：社會穩(wěn)定。保密審查是各項審查工作的重中之重，有三個問題需要闡明一下：一是條文順序?！稐l例》將保密審查放在第二章公開的范圍第十四條，卻在第一章總則第八條規(guī)定，行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。我們認為，保密審查的規(guī)定應當放在總則中，次序排列在第七條之前。二是依據(jù)缺乏。目前我們開展這項審查工作的最大困難就是手中缺乏相關資料。據(jù)有關資料記載，1988年《保守國家秘密法》出臺以后，幾乎每個部委都制定了關于自己的保密范圍文件，共有80多部，如果加上省、市制定的相關文件，數(shù)量還不止于此。因為這些文件本身有些就是保密的，我們難以收集，但在進行保密審查時又得以這些文件為依據(jù)，所以，建議將這些文件匯編成冊，印發(fā)給政府信息公開工作人員，涉及到的保密問題可以通過加強培訓和保密教育，增強政府信息公開工作人員保密意識等途徑予以解決。三是審查期限。根據(jù)《條例》規(guī)定，保密審查不是答復期限中止事由，征求第三方意見所需時間才不計算在答復期限內(nèi)?！侗Ｊ貒颐孛芊▽嵤┺k法》第十一條規(guī)定：“……接到申請的機關或者保密工作部門，應當在三十日內(nèi)作出批復”，加上轉(zhuǎn)送、文來文往所需時間，批復時間有可能實際超過三十日，而政府信息依申請公開連延長的期限計算在內(nèi)不過30個工作日。也許有人認為，這可以通過兩者之間存在的節(jié)假日差異進行調(diào)濟，我們在實踐中可以這樣操作，但在理論上不能這樣研究。目前，《保守國家秘密法》正在修改，建議作出相應的調(diào)整。
3.是否涉及第三方合法權益審查。征求第三方意見制度，《條例》在第二十三條是為依申請公開而設立的。據(jù)此，我們是不是可以這樣理解？屬于主動公開范圍的政府信息不涉及到第三方的合法權益，所以不需要本項審查。我們認為，這樣的規(guī)定在邏輯上是不周延的，也體現(xiàn)不出《條例》的前瞻性。對于主動公開的政府信息，也要進行是否涉及第三方合法權益審查。另外，存在一個疑問？書面征求第三方意見時，第三方的答復期限《條例》沒有規(guī)定，在實際操作中是與《條例》銜接規(guī)定為15個工作日，還是與行政復議銜接規(guī)定為60日，或者與行政訴訟銜接規(guī)定為3個月。總之，不能因此而無限期延長。我們的傾向性意見是，一般為15個工作日，此后催請一次并延長15個工作日，如果第三方仍然未作答復，視為不同意公開。
4.是否涉及其他行政機關需要協(xié)調(diào)審查。這項審查存在的疑問是協(xié)調(diào)的期限如何確定？協(xié)調(diào)未果的信息是否可以不公開？我縣的要求是平行各單位相互協(xié)調(diào)答復的期限為7個工作日，對協(xié)調(diào)未果的或者涉及面廣、社會影響大的政府信息，必要時可以報送縣政府辦牽頭協(xié)調(diào)確定。
5.是否屬于國家規(guī)定需要批準審查。這項審查存在的疑問是批準期限與依申請公開的期限如何銜接？我們的理解是，按規(guī)定須經(jīng)批準才能的政府信息，在未獲批準之前屬內(nèi)部的，可以此理由答復申請人不予公開。這一點與協(xié)調(diào)審查是不同的。協(xié)調(diào)審查中，主動公開與依申請公開的政府信息均有，而本項審查中，未經(jīng)批準的政府信息行政機關是不會主動公開的，只存在依申請公開答復問題。
第一級-T類：特種刊物論文，指在《SCIENCE》和《NATURE》兩本期刊上發(fā)表的論文。
第二級-A類：權威核心刊物論文，指被國際通用的SCIE、EI、ISTP、SSCI以及A&HCI檢索系統(tǒng)所收錄的論文(以中國科技信息研究所檢索為準)，或同一學科在國內(nèi)具有權威影響的中文核心刊物上發(fā)表的論文，論文不含報道性綜述、摘要、消息等。
第三級-B類：重要核心刊物論文，指在國外核心期刊上刊登的論文(見《國外科技核心期刊手冊》)或在國內(nèi)同一學科的中文核心期刊中具有重要影響的刊物上發(fā)表的論文。
第四級-C類：一般核心刊物論文，指《全國中文核心期刊要目總覽?北大圖書館2004版》刊物上發(fā)表的論文。
第五級-D類：一般公開刊物論文，指在國內(nèi)公開發(fā)行的刊物上(有期刊號“CN”“ISSN” ，有郵發(fā)代號)發(fā)表的論文。
第六級-E類：受限公開刊物論文，指在國內(nèi)公開發(fā)行的但受發(fā)行限制的刊物上(僅有期刊號、無郵發(fā)代號)發(fā)表的論文。
(3)內(nèi)部刊物發(fā)表的論文分為三個級別(類)：
內(nèi)部刊物必須為教育部門主辦，以主辦單位級別分為：第七級-國家級內(nèi)刊(中國教育學會及其專委會、教育部等自辦刊物)，第八級-省級內(nèi)刊，第九級-區(qū)級內(nèi)刊。
(4)學術會議論文的分類：
①參加國際性學術組織舉辦的國際學術會議，且論文作者之一做會議發(fā)言，收入正式出版的論文集(有書刊號)的論文，確定為第四級(C類)。未發(fā)言的確定為第五級(D類)。
②參加全國性學術組織舉辦的全國學術會議，且論文作者之一做會議發(fā)言，收入正式出版的論文集(有書刊號)的論文，確定為第五級(D類)。未發(fā)言的確定為第六級(E類)。
③參加省級學術會議，且論文作者之一做會議發(fā)言，收入正式出版的論文集(有書刊號)的論文，確定為E類。未發(fā)言的確定為區(qū)級內(nèi)刊。
(5)凡收錄于教育出版社、書號為“ISBN”類論文專集(或其它刊物)的與教育教學相關論文，憑發(fā)表原件按區(qū)級內(nèi)刊折半計分。
(6)非正常周期出版的刊物的認定
各級期刊的“增刊、特刊、專刊、綜合版、專輯”等上發(fā)表的論文，有期刊號的，包括列入北大核心期刊目錄的刊物，以期刊主辦單位確定為相應級別內(nèi)部刊物折半計分。
(7)下列情況一般不作為學術論文對待：
論文關鍵詞：政府公共信息信息公開法律制度
現(xiàn)代社會正步入信息時代，信息已成為人們生存和發(fā)展的不可或缺的條件。而政府公共信息更是在對社會成員的生存和發(fā)展起著最為重要的作用。
在我國，根據(jù)政府公共信息的性質(zhì)，政府公共信息可以分為兩類：第一類是政府掌握的不涉及個人信息的與經(jīng)濟、社會管理和公共服務相關的信息。第二類是政府掌握的涉及個人信息的與經(jīng)濟、社會管理和公共服務相關的信息。這類政府公共信息涉及一部分公民、法人的信息，但是這類信息根據(jù)法律可以向公眾公開。比如公司法人的登記信息等。
因為政府公共信息涉及社會生活的方方面面，其對社會經(jīng)濟政治文化的發(fā)展有著重大的作用，擁有一個完善的政府公共信息的公開制度是我們社會必不可少的。自上世紀80年代末開始，各種形式的政府公共信息公開法律體制改革在全國各地廣泛掀起。最近一個顯著的例子很好的說明了我國在政府信息公開制度上的進步，2008年9月11日晚，中國衛(wèi)生部指出，近期甘肅等地報告多例嬰幼兒泌尿系統(tǒng)結(jié)石病例，調(diào)查發(fā)現(xiàn)患兒多有食用三鹿牌嬰幼兒配方奶粉的歷史，經(jīng)相關部門調(diào)查，發(fā)現(xiàn)石家莊三鹿集團股份有限公司生產(chǎn)的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉受到三聚氰胺污染。隨后企業(yè)對有毒有害奶粉進行了召回，在對有毒有害奶粉召回過程中，由政府向社會公眾公開該事件中的相關細節(jié)。這說明我國政府在處理公共安全及相類似事件中較以前有了重大的進步，也說明了我國各級在公共信息公開方面取得了長足的進步。
但是，通過對改革開放后的政府公共信息制度的分析，我們也不難發(fā)現(xiàn)，我國各級政府公共信息的開放化和透明化首要推進力是自上而下的。毫無疑問，在上級的大力支持和要求下，政府公共信息公開的直接效果確實立刻能顯現(xiàn)出來，但是這種模式存在了極大的弊端，因為很多情況下就是以“上級發(fā)文、下級落實”的方式展開的。它往往導致了各級政府都習慣于“以文件落實文件”，越到基層越是敷衍塞責、消極應付。同時，我國的政府公共信息相關法律制度的確立和完善，尚處在起步階段，《中華人民共和國政府信息公開條例》也是在去年才生效和得以實施。其次，政府公共信息公開制度和各級政府實踐中還存在很多不足之處，如公開的主體范圍狹窄，主要限于基層；公開的內(nèi)容范圍狹窄，主要限于法律法規(guī)、政府文件及執(zhí)法程序、收費標準，公開的方式大多限于主動公開等。
因此，現(xiàn)階段我國迫切需要一個完善的政府公共信息的公開和管理的相關法律和管理制度，以適應建設法治國家的需要以及建設在社會主義市場經(jīng)濟體制下服務型政府體制的需要。
一、加強對政府信息公開制度的相關立法
(一)確立行政公開為原則、不公開為例外的基本立法原則
《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條到第十二條規(guī)定了很多政府應當公開的公共信息。但是對于《中華人民共和國政府信息公開條例》未規(guī)定的政府公共信息，現(xiàn)階段行政機關因為沒有法定的義務，故可以不予以公開。我國法律將行政公開確定為行政機關的義務，原則上，行政機關應該將其所掌握的文件資料向公眾公開，但有時行政公開可能涉及國家安全、影響行政效率，以及暴露個人隱私或商業(yè)秘密，因此立法者必須在行政公開的公共利益與不公開的公共利益之間進行平衡。力求在利益平衡中擴大公民對行政的參與，加強對行政機關的監(jiān)督。因此，在現(xiàn)代社會，公開已成為原則，不公開是例外，只有在法律明確規(guī)定免除公開時，行政機關才能不予公開。我國的《中華人民共和國政府信息公開條例》對公開范圍的規(guī)定也應當是規(guī)定政府對公共信息不公開的范圍，除此之外都應當公開。
(二)逐步完善政府公共信息公開的立法
在政府公共信息服務的法制建設上，目前需要解決的問題主要在于以規(guī)范、明確的法律、法規(guī)來保證政府及時有效地提供公共信息服務。
具體來說我國應當盡快制定出一部《中華人民共和國政府信息公開法》，并以該法為基礎，完善一系列地方法規(guī)和部門規(guī)章，用法律來約束、規(guī)范各級政府履行公共信息公開的法定義務，保障公民知情權的實現(xiàn)。該法律應規(guī)定政府公布公共信息的范圍、時效以及政府在公民信息知情權上所負的責任；規(guī)定對基于自身利益而選擇有限政府公共信息公開或扭曲性政府公共信息公開的行為要嚴加監(jiān)督和處理，以確保公共信息資源無償?shù)叵蚬姽_，無論是公民個人還是企事業(yè)單位，在不違背國家保密法的前提下，都可以獲得其需要的政府公共信息。
在這個政府公共信息公開法律制度中應當盡快出臺我國的《公共信息公開程序法》。行政程序法是規(guī)范行政行為的法律武器。此外，制定政府公共信息安全服務方面的法律也應成為我們的立法目標之一。
二、加強對政府公共信息公開的監(jiān)督
(一)明確不履行公開義務的法律責任
推動依法負有公開義務的國家機關依法公開政府公共信息承擔公共職責的政府職能部門，對于公眾關心的本部門各種信息，只要不涉及法律規(guī)定的秘密事項，都應該及時通過適當?shù)耐緩接枰?。因為政府公共信息得不到及時的公開，導致群眾利益受損害，政府工作被動的例子在現(xiàn)階段舉不勝舉。比如城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，路將從哪里通過，房將在哪里建，公共設施如何配套，這些與老百姓生活密切相關的信息，卻常常被職能部門“藏在深閨”直到工程要開工了才動員群眾配合，但因涉及征地搬遷等復雜事項，工作難度可想而知。但是，如果國家制度一系列法律、行政法規(guī)，在有條件的地區(qū)制定相應的地方法規(guī)，在明確具體公開義務的同時，也明確相應的法律責任的話，上述不公開行為便會得到有效的遏制。
(二)設置實施公共信息公開的監(jiān)督機制
設置有效的監(jiān)督機構(gòu)是一個好的制度要想得以在實踐中推行的必然需要的途徑。
首先，要調(diào)動公民監(jiān)督的積極性。公民是信息公開最直接最主要的受益人。因此，信息公開的法律應當明確賦予公民對國家機關信息公開的請求權，以及為落實這一請求權所必須的訴權—即對不履行法定公開義務者提起行政訴訟的權利。
其次，進一步完善司法監(jiān)督機制。政府的公開職責應當接受人民法院的司法監(jiān)督。政府公共信息公開很大程度上保障的是公民對公共事務的知情權，而且作為被監(jiān)督者的政府反而擁有了信息公開的解釋權、決定權，顯然不利于信息公開的推行。同時我國行政訴訟法關于“具體行政行為不包括政府的規(guī)范性文件以及不特定對象的公共利益的行為”的規(guī)定，無疑堵塞了公民申請司法救濟的渠道，所以我們迫切需要從法律上加以完善。因此在加強政府公共信息公開制定建設過程中，我們應當全面的規(guī)定政府不履行職責的法律責任，同時還要在對政府公共信息進行行政訴訟程序立法，對政府公共信息公開進行有效的監(jiān)督。
再次，加強權力機關和政府內(nèi)部監(jiān)督，各級政府要自覺接受同級人大及其常委會的監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督，切實做到有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償、違法須追究。監(jiān)察部門要依法獨立履行監(jiān)督職責。制定出一套標本兼治、懲防并舉、教育監(jiān)督并重的政府內(nèi)部對政府公共信息公開的規(guī)定。
最后，要發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督功能。新聞媒體要通過他們的輿論力量加強對政府公共信息的監(jiān)督，對政府不公開相關公共信息的應當即時曝光，甚至可以訴渚法律程序，以切實的保障公民的合法權益的實現(xiàn)。
三、制定相應的隱私法，注意對公民隱私的保護
在現(xiàn)代社會，隨著行政權力的擴張，電子技術的發(fā)達，公民個人資料越來越多地掌握在政府手中，行政信息公開在某些情形下將侵犯公民個人隱私權。因此，在加強行政信息公開制度的同時，還要注意對公民隱私權的保護。我國憲法雖然規(guī)定了公民所享有的家庭權利、住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密等屬于隱私權范疇的內(nèi)容，但沒有確立隱私權的憲法地位，更沒有制定專門的隱私權法，因而不利于保護公民的隱私權。如果我國在政府公共信息公開法制化過程中同時通過相應的《隱私法》，也可以在保護公民的知情權的同時，盡大可能的保護公民的隱私權。
四、健全和完善法定的政府公共信息服務
政府公共信息公開服務的范圍必須加以擴大。有關行政會議主題及決議的內(nèi)容和行政機關及其工作人員的活動情況，應當允許新聞媒體依法采訪、報道和評論，反映社會公眾的要求和呼聲。除了擴大政府公共信息公開的范圍外，擴展政府公共信息服務的內(nèi)容還包括：要深入挖掘現(xiàn)有公共信息資源，強化信息分析、預測和調(diào)研服務功能，把握事前、事中和事后等動態(tài)信息。
另外，為了更好地為公眾提供公共信息服務，健全政府公共信息服務的機構(gòu)是必要的。為此，要在酌情適當增設專業(yè)性公共信息服務機構(gòu)的同時，重點是充實現(xiàn)有專業(yè)性公共信息服務機構(gòu)，增加其人員編制，調(diào)整其信息收集范圍，加強社會和其他非經(jīng)濟方面的信息的收集和分析，從偏重收集、分析經(jīng)濟信息向經(jīng)濟社會信息并重。
