時(shí)間：2022-10-30 01:14:08
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1.1調(diào)研對(duì)象簡(jiǎn)介
該區(qū)縣一級(jí)行政服務(wù)中心面積3864m2，擁有行政審批、信息咨詢、資源配置、公共服務(wù)等服務(wù)，目前共有30家單位進(jìn)駐，設(shè)辦事窗口168個(gè)，包含進(jìn)出境辦理業(yè)務(wù)、國(guó)稅局等具體窗口設(shè)置。
1.2影響行政服務(wù)中心人員荷載的主要因素
為了做好充分準(zhǔn)備，在正式實(shí)施調(diào)研之前，筆者到現(xiàn)場(chǎng)與該行政服務(wù)中心的負(fù)責(zé)人、大廳的工作人員進(jìn)行了座談、了解了歷史數(shù)據(jù)，并對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的出入口進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)以便制定周密的調(diào)研方案。影響行政服務(wù)中心人員荷載的因素有:(1)行政服務(wù)中心的級(jí)別，由于具體工作被區(qū)縣或地市一級(jí)行政服務(wù)中心分擔(dān)，因此直轄市、省一級(jí)的行政服務(wù)中心，人員往往相對(duì)較小。(2)行政服務(wù)中心的工作范圍，具備出入境業(yè)務(wù)、工商業(yè)務(wù)時(shí)，人員荷載會(huì)激增，其他窗口的人流量則較低。(3)周期性特點(diǎn)較強(qiáng)。在1年中，春季(3月份)辦理出入境的人數(shù)、年底(11月份)工商稅務(wù)辦理的人數(shù)都會(huì)形成年高峰期;在一周中，由于各單位工作的安排，一般在周一、周五會(huì)形成周高峰期;在1天中，由于交通的因素，在上午10點(diǎn)半、下午2點(diǎn)左右會(huì)形成日高峰期。
1.3人員荷載調(diào)研方法
目前，雖然有一些可以用于人員調(diào)研的自動(dòng)計(jì)數(shù)設(shè)備及軟件，但是由于行政服務(wù)中心建筑的特殊性，以及設(shè)備自身的缺陷，在調(diào)研中仍舊采用常規(guī)的方法進(jìn)行。獲得建筑物人員荷載，可以采用兩種方法。調(diào)研時(shí)，為了提高調(diào)研的精度，同時(shí)采用了上述兩種方法進(jìn)行。將整個(gè)調(diào)研團(tuán)隊(duì)分成兩個(gè)小隊(duì):一隊(duì)為固定崗位，設(shè)置在所有的出入口，包括首層的主出入口，以及其他各樓層的樓梯口、扶梯口、電梯口，每個(gè)人持兩個(gè)計(jì)數(shù)器分別清點(diǎn)進(jìn)出人數(shù)，每隔5min記錄一次數(shù)據(jù)，關(guān)鍵位置設(shè)兩人計(jì)數(shù)，結(jié)果按照平均值處理;另一隊(duì)為流動(dòng)崗，每半點(diǎn)、整點(diǎn)統(tǒng)一清點(diǎn)區(qū)內(nèi)人數(shù)，人員密集的出入境區(qū)同時(shí)設(shè)置3～4人劃區(qū)統(tǒng)計(jì)，每次清點(diǎn)持續(xù)約5min。
2調(diào)研數(shù)據(jù)
2.1現(xiàn)場(chǎng)照片可見，各區(qū)域的人員荷載差別較大，一些區(qū)域摩肩接踵，而另一些區(qū)域則門可羅雀。
2.2人員荷載統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)
為采用出入差值法、經(jīng)過數(shù)據(jù)處理后，所獲得的政務(wù)服務(wù)中心全天累積進(jìn)出人數(shù)的曲線。曲線清晰地展示了:大部分時(shí)間流出曲線略低于流入曲線，差值就是滯留于區(qū)域內(nèi)的人員;流出曲線滯后于流入曲線達(dá)到穩(wěn)定段，滯后的時(shí)間可看作人員的停留時(shí)間。注意，由于中午存在午休，需要關(guān)門、清場(chǎng)，因此曲線的中午段存在一個(gè)平臺(tái)期。
2.3人均占地面積
為分區(qū)域的人均占地面積對(duì)時(shí)間的波動(dòng)曲線。3層出入境區(qū)域的人均占地面積值明顯低于其他區(qū)域，其換算出的人員荷載值或者人員密度值也將遠(yuǎn)大于其他區(qū)域。另外，圖中可以看到上午自10點(diǎn)開始、下午自13點(diǎn)30分開始，各區(qū)域人數(shù)逐步達(dá)到峰值。
3調(diào)研結(jié)論
在以往的人員荷載調(diào)研中，往往以得出所研究對(duì)象的人員密度值作為調(diào)研的目標(biāo)。但是通過調(diào)研結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于政務(wù)中心類建筑，人員的密度值大小并不能正確反映出其人員荷載的高低。來窗口辦事的人員，一般會(huì)選擇就近的區(qū)域等候辦理。等候區(qū)的大小，并非根據(jù)窗口的辦事人員多少劃定，而是根據(jù)行政服務(wù)中心公共大廳的建筑面積、布局情況確定。例如，某區(qū)級(jí)行政服務(wù)大廳，將發(fā)改委、園林局、住建委、規(guī)劃分局、城管局、環(huán)保局、國(guó)土分局、工商、臨時(shí)、消防等窗口設(shè)置在3層某房間內(nèi)，其中等候區(qū)面積87m2、僅設(shè)置一排等候座椅，其密度能夠達(dá)到0.27人/m2(人均占地面積3.7m2)，但是本行政服務(wù)中心4層大廳面積達(dá)到404m2、密度僅0.097人/m2(人均占地面積10.4m2)。實(shí)際上，這兩個(gè)區(qū)級(jí)政務(wù)中心的這一區(qū)域設(shè)置的窗口類似，人員荷載均較低，但是由于其房間面積差了3.6倍，人員密度(人均占地面積)差了將近3倍。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)尋找一個(gè)能夠客觀反映人員荷載的指標(biāo)。鑒于各行政服務(wù)中心的面積條件有較大不同，因此該指標(biāo)不應(yīng)包括面積指標(biāo);來行政服務(wù)中心辦事的人，目標(biāo)非常明確，均會(huì)在目標(biāo)窗口附近等候，因此該指標(biāo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)窗口的吸引力。綜合上述考慮，筆者提出一個(gè)表征人員荷載的指標(biāo)———窗口瞬時(shí)吸引人數(shù)，本項(xiàng)目各層、各區(qū)域的窗口瞬時(shí)吸引人數(shù)指標(biāo)。在各種窗口類型中，出入境屬于吸引力特別強(qiáng)的窗口，因此將出入境區(qū)域單獨(dú)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在本行政服務(wù)中心里出入境區(qū)每個(gè)窗口的瞬時(shí)吸引人數(shù)達(dá)到23.6人;工商業(yè)務(wù)辦理窗口，也是屬于吸引力相對(duì)較強(qiáng)的窗口，也單獨(dú)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，其每個(gè)窗口的瞬時(shí)吸引人數(shù)達(dá)到4.8人;其他區(qū)域的窗口，則屬于吸引力較低的窗口，每個(gè)窗口的瞬時(shí)吸引人數(shù)從4.4～1.7人。
4結(jié)束語(yǔ)
摘要新形勢(shì)下，中國(guó)各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)建設(shè)服務(wù)型政府。未來中國(guó)地方政府的活動(dòng)將會(huì)越來越突出這一性質(zhì)，使政府從“管”老百姓轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^“管”好社會(huì)事務(wù)來為老百姓服好務(wù)。
關(guān)鍵詞政府職能轉(zhuǎn)換服務(wù)型政府
1服務(wù)型政府的概念及特征
所謂服務(wù)型政府，是相對(duì)于管理型、權(quán)力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架內(nèi)，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。
服務(wù)型政府有兩個(gè)重要特征：一是政府只提供市場(chǎng)、企業(yè)和個(gè)人不能或不愿提供的公共物品和公共服務(wù)。眾所周知，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍把產(chǎn)品分為公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法規(guī)外）往往是投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)，對(duì)于企業(yè)而言，投資于公共物品無(wú)利可圖；對(duì)個(gè)人而言，則往往無(wú)力承擔(dān)。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人們?nèi)菀桩a(chǎn)生搭便車的心理，即某人參與了公共物品的消費(fèi)，卻不愿意支付或充分支付生產(chǎn)成本而依賴他人支付。這種搭便車的心理（以及避免被搭便車的心理）導(dǎo)致了集體的不理性：大家都不愿提供公共物品。這就決定了公共物品不可能由市場(chǎng)提供。經(jīng)濟(jì)學(xué)上私人物品和公共物品的劃分方法很好地界定了服務(wù)行政的范圍：政府只應(yīng)該向公眾提供公共物品，而不需要也不應(yīng)該涉足私人物品的生產(chǎn)。私人物品完全可以由市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效率的供給，政府沒有必要介入私人物品的生產(chǎn)。二是政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公共服務(wù)市場(chǎng)化。雖然政府應(yīng)當(dāng)提供公共物品，但是政府決不可以壟斷公共物品的生產(chǎn)。即使事實(shí)上只有政府有能力提供的服務(wù)，也沒有理由因此而禁止私人企業(yè)去嘗試和尋求其他方法，也就是在不使用強(qiáng)制性權(quán)力的情況下提供這些商品和勞務(wù)的方法。人們完全有可能找到一些新的方法，使一種在過去不可能由那些愿意為之支付費(fèi)用的人排他性獨(dú)享的服務(wù)成為一種可供交易的服務(wù)，進(jìn)而使市場(chǎng)方法能夠在它此前無(wú)法適用的領(lǐng)域中得到適用。政府不得壟斷公共物品的供給意味著私人和私人企業(yè)可以進(jìn)入這些領(lǐng)域，這些公共服務(wù)行業(yè)是面向市場(chǎng)開放的。因此，公共物品的供給應(yīng)該向私人開放，與私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作為服務(wù)型政府，不僅不可以壟斷公共物品的供給，而且應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公共服務(wù)市場(chǎng)化，因?yàn)樵诖嬖诟?jìng)爭(zhēng)的情況下，服務(wù)行政的弊端會(huì)降至最低程度，并能和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求相兼容。
2創(chuàng)建服務(wù)型政府的必要性
2.1建設(shè)服務(wù)型政府是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要
服務(wù)型政府的根本任務(wù)就是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和法治社會(huì)的要求，提供良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。經(jīng)過20多年的改革開放，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，但是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響仍然較為嚴(yán)重，舊體制下最困難的問題被積淀下來，轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊問題也已凸現(xiàn)。政府直接管理經(jīng)濟(jì)、地方保護(hù)主義、部門與行業(yè)壟斷、假冒偽劣等問題仍然存在，這些既不符合WTO規(guī)則，也嚴(yán)重影響了整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的規(guī)范發(fā)展。服務(wù)型政府，正是改變過去政府管理中不規(guī)范、不完善的地方，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，將政府主要精力放在加強(qiáng)與改善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，規(guī)范市場(chǎng)、創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境，提高公共服務(wù)水平和能力等方面；使政府管理符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。
2.2建設(shè)服務(wù)型政府是由我們黨的宗旨和政府性質(zhì)決定的
我們黨的宗旨是為最大多數(shù)人謀利益，這也是的一個(gè)基本觀點(diǎn)。貫徹“三個(gè)代表”的要求，本質(zhì)在堅(jiān)持執(zhí)政為民。黨的一切工作，都以實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。我們黨致力于發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化，正是為了不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活的需要，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民的根本利益是堅(jiān)持“三個(gè)代表”的最終落腳點(diǎn)。我們的政府是人民的政府，這就決定了政府所做的一切，必須是也只能是為人民服務(wù)、為人民謀利。
2.3建設(shè)服務(wù)型政府是各國(guó)政府改革的重要趨向
在席卷西方世界的政府再造之風(fēng)中，特別是自20世紀(jì)90年代以來，西方各國(guó)的政府均以重塑服務(wù)型政府為其主要目標(biāo)。1994年，英國(guó)政府進(jìn)行了“政府信息服務(wù)”的實(shí)驗(yàn)，1996年11月公布“GovernmentDirect”計(jì)劃，提出新形態(tài)的公共服務(wù)以符合未來社會(huì)的需求。美國(guó)政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上：服務(wù)美國(guó)公眾的標(biāo)準(zhǔn)”，主張建立顧客至上的政府。同年12月，美國(guó)政府信息技術(shù)服務(wù)小組提出的政府信息技術(shù)服務(wù)的遠(yuǎn)景報(bào)告認(rèn)為，改革政府不只是人事精簡(jiǎn)、減少政府赤字的問題，更需要善于運(yùn)用信息技術(shù)的力量徹底重塑政府對(duì)民眾的服務(wù)工作。還有新西蘭的“公共服務(wù)部門之改造”以及日本的“實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民提供高品質(zhì)服務(wù)的行政”，都體現(xiàn)了政府改革的目標(biāo)———構(gòu)建服務(wù)型政府。改革開放以來，我國(guó)也在創(chuàng)建服務(wù)型政府方面做出了不懈努力，先后多次進(jìn)行以轉(zhuǎn)變職能為重點(diǎn)的機(jī)構(gòu)改革。
3創(chuàng)建服務(wù)型政府的路徑選擇
3.1建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵
建設(shè)服務(wù)型政府，首先要建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。所謂高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，不僅是指公務(wù)員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，更是指公務(wù)員具有較高的政治素質(zhì)和強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí)。培養(yǎng)公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)，必須強(qiáng)化公務(wù)員的職業(yè)道德、責(zé)任意識(shí)、敬業(yè)精神，提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力、服務(wù)本領(lǐng)。具體而言，要著重強(qiáng)調(diào)以下三點(diǎn)：一是主動(dòng)性。國(guó)家公務(wù)員要有主動(dòng)為公眾利益服務(wù)的熱情，善于發(fā)現(xiàn)問題、了解問題，會(huì)做調(diào)查研究，能夠以敏捷的反應(yīng)能力去體察、了解社會(huì)客觀事物，并積極預(yù)防和解決問題。同時(shí)也意味著國(guó)家公務(wù)員能夠積極回應(yīng)民眾的需求，為其提供高品質(zhì)的服務(wù)。二是高效性。行政效率是達(dá)到行政目標(biāo)的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡(jiǎn)化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經(jīng)濟(jì)的途徑和方法。三是公正性。行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)以及相關(guān)的制度對(duì)任何人都不偏不倚，一視同仁。因而國(guó)家公務(wù)員在理念上，要承認(rèn)社會(huì)公民具有平等的權(quán)利。政府所提供的機(jī)會(huì)和福利盡可能地在社會(huì)成員之間公平分配。在具體的施政行為中，要有一種“非人格化”的依法精神。即不因親而優(yōu)特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧視。消除個(gè)人的、非理性和感情的因素，維護(hù)社會(huì)公正與正義。
3.2深化行政審批制度改革是建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措
根據(jù)行政審批制度改革的總體要求，在行政審批制度改革工作中要遵循五個(gè)原則。①合法原則。即設(shè)立和實(shí)施行政審批必須符合依法行政的要求，符合法定權(quán)限和法定程序，依據(jù)的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章必須公開。沒有規(guī)范性文件依據(jù)，而依部門內(nèi)文件設(shè)立的審批事項(xiàng)一律取消。②合理原則。指設(shè)立和實(shí)施行政審批必須有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，有利于政府實(shí)施有效管理。③效能原則。要求簡(jiǎn)化程序，減少環(huán)節(jié)，方便群眾，強(qiáng)化服務(wù)，縮短時(shí)限，避免多頭、重復(fù)審批，提高效率，以較小的行政資源的投入，實(shí)現(xiàn)最佳的政府工作目標(biāo)。④責(zé)任原則。按照“誰(shuí)審批，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，有行政審批權(quán)，就要對(duì)審批的事項(xiàng)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。行政審批機(jī)關(guān)不履行、不正確履行對(duì)許可對(duì)象的管理職責(zé)或者違法審批要追究責(zé)任，依照有關(guān)規(guī)定，給予有關(guān)責(zé)任人相應(yīng)的紀(jì)律處分。⑤監(jiān)督原則。即對(duì)行政審批機(jī)關(guān)行使審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權(quán)，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。相對(duì)人對(duì)審批提出異議，要做出書面答復(fù)，并告知有申請(qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利；審批機(jī)關(guān)要及時(shí)處理舉報(bào)、投訴，將處理結(jié)果通過適當(dāng)方式回復(fù)舉報(bào)人、投訴人。“合法、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督”五項(xiàng)原則是相互補(bǔ)充的有機(jī)整體，在實(shí)際運(yùn)用中，不能割裂，片面強(qiáng)調(diào)其中一項(xiàng)或幾項(xiàng)。特別是要把握合法原則和合理原則的有機(jī)統(tǒng)一，即使是符合合法原則的審批事項(xiàng)，如果不符合合理原則，該項(xiàng)審批也應(yīng)通過立法程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應(yīng)通過相應(yīng)的立法程序，制定規(guī)范性的法律文件予以確定。
3.3建立行政服務(wù)中心是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)的重要方式
行政服務(wù)中心就是將原政府職能部門的各項(xiàng)職能集中到一個(gè)大廳，面向服務(wù)對(duì)象統(tǒng)一提供對(duì)口服務(wù)。建立行政服務(wù)中心可以使公民不再需要分別找各部門科室，就在大廳內(nèi)一次性解決問題，由跑多門變?yōu)檫M(jìn)一門。與行政服務(wù)中心相配套的制度還有首問責(zé)任制和公開承諾制。首問責(zé)任制要求第一個(gè)受到咨詢的公務(wù)人員負(fù)首要責(zé)任。如所詢問事務(wù)屬于本窗口職責(zé)范圍則必須負(fù)責(zé)接待并為之辦理所有事務(wù)，若不屬于本窗口服務(wù)內(nèi)容，則負(fù)責(zé)指點(diǎn)或幫助聯(lián)系相關(guān)部門人員接待，不得推諉搪塞。公開承諾制度堅(jiān)持“公開、公正、公平”的原則，實(shí)行政務(wù)公開。行政服務(wù)中心的一切服務(wù)項(xiàng)目、辦事程序、服務(wù)時(shí)限及管理規(guī)章一律公布于眾，對(duì)服務(wù)質(zhì)量和提供速度進(jìn)行公開承諾并接受群眾監(jiān)督?！耙徽臼椒?wù)”、首問責(zé)任制與公開承諾制構(gòu)成了行政服務(wù)中心的核心運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，是行政服務(wù)中心這一新生事物的新意所在。建立行政服務(wù)中心是對(duì)傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚(yáng)棄，是政府管理理念的一次改革和創(chuàng)新。行政服務(wù)中心通過將審批、審核事項(xiàng)集中辦理，實(shí)行“一個(gè)窗口對(duì)外”、“一站式辦公”、“一條龍服務(wù)”，通過“陽(yáng)光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的形式，公開所有辦事過程，使行政活動(dòng)過程和行政權(quán)力的運(yùn)用公開化、透明化，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，為建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的服務(wù)型政府打下良好基礎(chǔ)。
3.4發(fā)展電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的重要手段。
電子政務(wù)的主要目標(biāo)就是建立起以為公眾服務(wù)為導(dǎo)向的政府。發(fā)展電子政務(wù)屬于政治體制改革范疇，電子政務(wù)的實(shí)施過程，就是政府打破公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，提高服務(wù)效率，更快捷、更直接和更廣泛地為社會(huì)服務(wù)、為公眾服務(wù)的過程。公眾由此可以獲得更多的公共信息資源，可以享受政府更具體、更個(gè)性化的服務(wù)。電子政務(wù)的公開性決定了上網(wǎng)的政府必須實(shí)行政務(wù)公開。首先是要求政府行為公開，無(wú)論是政府決策還是政府審批都不能實(shí)行暗箱操作，必須按照法定的程序進(jìn)行，接受人民的監(jiān)督。再就是要求政務(wù)信息公開，凡是法律規(guī)定需要向公眾公布的政務(wù)信息都必須上網(wǎng)，向公眾公開。
3.5推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)的有效途徑。
公共服務(wù)社會(huì)化主要是指將原來由政府承擔(dān)的一些公共服務(wù)職能，大量地轉(zhuǎn)移給非政府組織和私人部門，即從公共服務(wù)和公共產(chǎn)品完全由政府部門或國(guó)有企業(yè)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎蒙鐣?huì)的力量由社會(huì)自治或半自治組織以及私營(yíng)企業(yè)向公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，一些私營(yíng)部門、獨(dú)立機(jī)構(gòu)，社會(huì)自治、半自治組織等社會(huì)組織都將成為公共物品及服務(wù)的提供者，為提供相同的公共物品和服務(wù)展開競(jìng)爭(zhēng)。政府通過對(duì)社會(huì)力量的組織、利用和管理，實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會(huì)化，以便在不增加政府規(guī)模和開支的情況下改善公共服務(wù)，提高行政效率。公共服務(wù)社會(huì)化可以使許多非政府機(jī)構(gòu)加入到公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供隊(duì)伍中來，這樣原先由政府承擔(dān)的很大一部分公共管理職能轉(zhuǎn)移出去，政府可以部分地甚至完全地從日常事務(wù)中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多，更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這也是實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的前提。
要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化，政府必須廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式，將社會(huì)服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會(huì)中的一些組織，授權(quán)并運(yùn)用政策鼓勵(lì)社會(huì)中介組織、社區(qū)或私營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)一些公共服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)品。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，社會(huì)多元利益格局的形成，市民社會(huì)的成長(zhǎng)，大力培育、發(fā)展和規(guī)范社會(huì)中介組織，推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化，建立社會(huì)自我管理機(jī)制，將成為政府社會(huì)管理模式改革的實(shí)踐取向之一，亦是建設(shè)服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞政府職能轉(zhuǎn)換服務(wù)型政府
1服務(wù)型政府的概念及特征
所謂服務(wù)型政府，是相對(duì)于管理型、權(quán)力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架內(nèi)，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。
服務(wù)型政府有兩個(gè)重要特征：一是政府只提供市場(chǎng)、企業(yè)和個(gè)人不能或不愿提供的公共物品和公共服務(wù)。眾所周知，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍把產(chǎn)品分為公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法規(guī)外）往往是投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)，對(duì)于企業(yè)而言，投資于公共物品無(wú)利可圖；對(duì)個(gè)人而言，則往往無(wú)力承擔(dān)。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人們?nèi)菀桩a(chǎn)生搭便車的心理，即某人參與了公共物品的消費(fèi)，卻不愿意支付或充分支付生產(chǎn)成本而依賴他人支付。這種搭便車的心理（以及避免被搭便車的心理）導(dǎo)致了集體的不理性：大家都不愿提供公共物品。這就決定了公共物品不可能由市場(chǎng)提供。經(jīng)濟(jì)學(xué)上私人物品和公共物品的劃分方法很好地界定了服務(wù)行政的范圍：政府只應(yīng)該向公眾提供公共物品，而不需要也不應(yīng)該涉足私人物品的生產(chǎn)。私人物品完全可以由市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效率的供給，政府沒有必要介入私人物品的生產(chǎn)。二是政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公共服務(wù)市場(chǎng)化。雖然政府應(yīng)當(dāng)提供公共物品，但是政府決不可以壟斷公共物品的生產(chǎn)。即使事實(shí)上只有政府有能力提供的服務(wù)，也沒有理由因此而禁止私人企業(yè)去嘗試和尋求其他方法，也就是在不使用強(qiáng)制性權(quán)力的情況下提供這些商品和勞務(wù)的方法。人們完全有可能找到一些新的方法，使一種在過去不可能由那些愿意為之支付費(fèi)用的人排他性獨(dú)享的服務(wù)成為一種可供交易的服務(wù)，進(jìn)而使市場(chǎng)方法能夠在它此前無(wú)法適用的領(lǐng)域中得到適用。政府不得壟斷公共物品的供給意味著私人和私人企業(yè)可以進(jìn)入這些領(lǐng)域，這些公共服務(wù)行業(yè)是面向市場(chǎng)開放的。因此，公共物品的供給應(yīng)該向私人開放，與私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作為服務(wù)型政府，不僅不可以壟斷公共物品的供給，而且應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公共服務(wù)市場(chǎng)化，因?yàn)樵诖嬖诟?jìng)爭(zhēng)的情況下，服務(wù)行政的弊端會(huì)降至最低程度，并能和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求相兼容。
2創(chuàng)建服務(wù)型政府的必要性
2.1建設(shè)服務(wù)型政府是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要
服務(wù)型政府的根本任務(wù)就是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和法治社會(huì)的要求，提供良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。經(jīng)過20多年的改革開放，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，但是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響仍然較為嚴(yán)重，舊體制下最困難的問題被積淀下來，轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊問題也已凸現(xiàn)。政府直接管理經(jīng)濟(jì)、地方保護(hù)主義、部門與行業(yè)壟斷、假冒偽劣等問題仍然存在，這些既不符合WTO規(guī)則，也嚴(yán)重影響了整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的規(guī)范發(fā)展。服務(wù)型政府，正是改變過去政府管理中不規(guī)范、不完善的地方，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，將政府主要精力放在加強(qiáng)與改善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，規(guī)范市場(chǎng)、創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境，提高公共服務(wù)水平和能力等方面；使政府管理符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。
2.2建設(shè)服務(wù)型政府是由我們黨的宗旨和政府性質(zhì)決定的
我們黨的宗旨是為最大多數(shù)人謀利益，這也是的一個(gè)基本觀點(diǎn)。貫徹“三個(gè)代表”的要求，本質(zhì)在堅(jiān)持執(zhí)政為民。黨的一切工作，都以實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。我們黨致力于發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化，正是為了不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活的需要，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民的根本利益是堅(jiān)持“三個(gè)代表”的最終落腳點(diǎn)。我們的政府是人民的政府，這就決定了政府所做的一切，必須是也只能是為人民服務(wù)、為人民謀利。
2.3建設(shè)服務(wù)型政府是各國(guó)政府改革的重要趨向
在席卷西方世界的政府再造之風(fēng)中，特別是自20世紀(jì)90年代以來，西方各國(guó)的政府均以重塑服務(wù)型政府為其主要目標(biāo)。1994年，英國(guó)政府進(jìn)行了“政府信息服務(wù)”的實(shí)驗(yàn)，1996年11月公布“GovernmentDirect”計(jì)劃，提出新形態(tài)的公共服務(wù)以符合未來社會(huì)的需求。美國(guó)政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上：服務(wù)美國(guó)公眾的標(biāo)準(zhǔn)”，主張建立顧客至上的政府。同年12月，美國(guó)政府信息技術(shù)服務(wù)小組提出的政府信息技術(shù)服務(wù)的遠(yuǎn)景報(bào)告認(rèn)為，改革政府不只是人事精簡(jiǎn)、減少政府赤字的問題，更需要善于運(yùn)用信息技術(shù)的力量徹底重塑政府對(duì)民眾的服務(wù)工作。還有新西蘭的“公共服務(wù)部門之改造”以及日本的“實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民提供高品質(zhì)服務(wù)的行政”，都體現(xiàn)了政府改革的目標(biāo)———構(gòu)建服務(wù)型政府。改革開放以來，我國(guó)也在創(chuàng)建服務(wù)型政府方面做出了不懈努力，先后多次進(jìn)行以轉(zhuǎn)變職能為重點(diǎn)的機(jī)構(gòu)改革。
3創(chuàng)建服務(wù)型政府的路徑選擇
3.1建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵
建設(shè)服務(wù)型政府，首先要建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。所謂高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，不僅是指公務(wù)員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，更是指公務(wù)員具有較高的政治素質(zhì)和強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí)。培養(yǎng)公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)，必須強(qiáng)化公務(wù)員的職業(yè)道德、責(zé)任意識(shí)、敬業(yè)精神，提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力、服務(wù)本領(lǐng)。具體而言，要著重強(qiáng)調(diào)以下三點(diǎn)：一是主動(dòng)性。國(guó)家公務(wù)員要有主動(dòng)為公眾利益服務(wù)的熱情，善于發(fā)現(xiàn)問題、了解問題，會(huì)做調(diào)查研究，能夠以敏捷的反應(yīng)能力去體察、了解社會(huì)客觀事物，并積極預(yù)防和解決問題。同時(shí)也意味著國(guó)家公務(wù)員能夠積極回應(yīng)民眾的需求，為其提供高品質(zhì)的服務(wù)。二是高效性。行政效率是達(dá)到行政目標(biāo)的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡(jiǎn)化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經(jīng)濟(jì)的途徑和方法。三是公正性。行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)以及相關(guān)的制度對(duì)任何人都不偏不倚，一視同仁。因而國(guó)家公務(wù)員在理念上，要承認(rèn)社會(huì)公民具有平等的權(quán)利。政府所提供的機(jī)會(huì)和福利盡可能地在社會(huì)成員之間公平分配。在具體的施政行為中，要有一種“非人格化”的依法精神。即不因親而優(yōu)特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧視。消除個(gè)人的、非理性和感情的因素，維護(hù)社會(huì)公正與正義。
3.2深化行政審批制度改革是建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措
根據(jù)行政審批制度改革的總體要求，在行政審批制度改革工作中要遵循五個(gè)原則。①合法原則。即設(shè)立和實(shí)施行政審批必須符合依法行政的要求，符合法定權(quán)限和法定程序，依據(jù)的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章必須公開。沒有規(guī)范性文件依據(jù)，而依部門內(nèi)文件設(shè)立的審批事項(xiàng)一律取消。②合理原則。指設(shè)立和實(shí)施行政審批必須有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，有利于政府實(shí)施有效管理。③效能原則。要求簡(jiǎn)化程序，減少環(huán)節(jié)，方便群眾，強(qiáng)化服務(wù)，縮短時(shí)限，避免多頭、重復(fù)審批，提高效率，以較小的行政資源的投入，實(shí)現(xiàn)最佳的政府工作目標(biāo)。④責(zé)任原則。按照“誰(shuí)審批，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，有行政審批權(quán)，就要對(duì)審批的事項(xiàng)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。行政審批機(jī)關(guān)不履行、不正確履行對(duì)許可對(duì)象的管理職責(zé)或者違法審批要追究責(zé)任，依照有關(guān)規(guī)定，給予有關(guān)責(zé)任人相應(yīng)的紀(jì)律處分。⑤監(jiān)督原則。即對(duì)行政審批機(jī)關(guān)行使審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權(quán)，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。相對(duì)人對(duì)審批提出異議，要做出書面答復(fù)，并告知有申請(qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利；審批機(jī)關(guān)要及時(shí)處理舉報(bào)、投訴，將處理結(jié)果通過適當(dāng)方式回復(fù)舉報(bào)人、投訴人?！昂戏?、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督”五項(xiàng)原則是相互補(bǔ)充的有機(jī)整體，在實(shí)際運(yùn)用中，不能割裂，片面強(qiáng)調(diào)其中一項(xiàng)或幾項(xiàng)。特別是要把握合法原則和合理原則的有機(jī)統(tǒng)一，即使是符合合法原則的審批事項(xiàng)，如果不符合合理原則，該項(xiàng)審批也應(yīng)通過立法程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應(yīng)通過相應(yīng)的立法程序，制定規(guī)范性的法律文件予以確定。
3.3建立行政服務(wù)中心是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)的重要方式
行政服務(wù)中心就是將原政府職能部門的各項(xiàng)職能集中到一個(gè)大廳，面向服務(wù)對(duì)象統(tǒng)一提供對(duì)口服務(wù)。建立行政服務(wù)中心可以使公民不再需要分別找各部門科室，就在大廳內(nèi)一次性解決問題，由跑多門變?yōu)檫M(jìn)一門。與行政服務(wù)中心相配套的制度還有首問責(zé)任制和公開承諾制。首問責(zé)任制要求第一個(gè)受到咨詢的公務(wù)人員負(fù)首要責(zé)任。如所詢問事務(wù)屬于本窗口職責(zé)范圍則必須負(fù)責(zé)接待并為之辦理所有事務(wù)，若不屬于本窗口服務(wù)內(nèi)容，則負(fù)責(zé)指點(diǎn)或幫助聯(lián)系相關(guān)部門人員接待，不得推諉搪塞。公開承諾制度堅(jiān)持“公開、公正、公平”的原則，實(shí)行政務(wù)公開。行政服務(wù)中心的一切服務(wù)項(xiàng)目、辦事程序、服務(wù)時(shí)限及管理規(guī)章一律公布于眾，對(duì)服務(wù)質(zhì)量和提供速度進(jìn)行公開承諾并接受群眾監(jiān)督?！耙徽臼椒?wù)”、首問責(zé)任制與公開承諾制構(gòu)成了行政服務(wù)中心的核心運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，是行政服務(wù)中心這一新生事物的新意所在。建立行政服務(wù)中心是對(duì)傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚(yáng)棄，是政府管理理念的一次改革和創(chuàng)新。行政服務(wù)中心通過將審批、審核事項(xiàng)集中辦理，實(shí)行“一個(gè)窗口對(duì)外”、“一站式辦公”、“一條龍服務(wù)”，通過“陽(yáng)光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的形式，公開所有辦事過程，使行政活動(dòng)過程和行政權(quán)力的運(yùn)用公開化、透明化，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，為建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的服務(wù)型政府打下良好基礎(chǔ)。
3.4發(fā)展電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的重要手段。
電子政務(wù)的主要目標(biāo)就是建立起以為公眾服務(wù)為導(dǎo)向的政府。發(fā)展電子政務(wù)屬于政治體制改革范疇，電子政務(wù)的實(shí)施過程，就是政府打破公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，提高服務(wù)效率，更快捷、更直接和更廣泛地為社會(huì)服務(wù)、為公眾服務(wù)的過程。公眾由此可以獲得更多的公共信息資源，可以享受政府更具體、更個(gè)性化的服務(wù)。電子政務(wù)的公開性決定了上網(wǎng)的政府必須實(shí)行政務(wù)公開。首先是要求政府行為公開，無(wú)論是政府決策還是政府審批都不能實(shí)行暗箱操作，必須按照法定的程序進(jìn)行，接受人民的監(jiān)督。再就是要求政務(wù)信息公開，凡是法律規(guī)定需要向公眾公布的政務(wù)信息都必須上網(wǎng)，向公眾公開。
3.5推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)的有效途徑。
公共服務(wù)社會(huì)化主要是指將原來由政府承擔(dān)的一些公共服務(wù)職能，大量地轉(zhuǎn)移給非政府組織和私人部門，即從公共服務(wù)和公共產(chǎn)品完全由政府部門或國(guó)有企業(yè)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎蒙鐣?huì)的力量由社會(huì)自治或半自治組織以及私營(yíng)企業(yè)向公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，一些私營(yíng)部門、獨(dú)立機(jī)構(gòu)，社會(huì)自治、半自治組織等社會(huì)組織都將成為公共物品及服務(wù)的提供者，為提供相同的公共物品和服務(wù)展開競(jìng)爭(zhēng)。政府通過對(duì)社會(huì)力量的組織、利用和管理，實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會(huì)化，以便在不增加政府規(guī)模和開支的情況下改善公共服務(wù)，提高行政效率。公共服務(wù)社會(huì)化可以使許多非政府機(jī)構(gòu)加入到公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供隊(duì)伍中來，這樣原先由政府承擔(dān)的很大一部分公共管理職能轉(zhuǎn)移出去，政府可以部分地甚至完全地從日常事務(wù)中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多，更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這也是實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的前提。
要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化，政府必須廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式，將社會(huì)服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會(huì)中的一些組織，授權(quán)并運(yùn)用政策鼓勵(lì)社會(huì)中介組織、社區(qū)或私營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)一些公共服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)品。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，社會(huì)多元利益格局的形成，市民社會(huì)的成長(zhǎng)，大力培育、發(fā)展和規(guī)范社會(huì)中介組織，推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化，建立社會(huì)自我管理機(jī)制，將成為政府社會(huì)管理模式改革的實(shí)踐取向之一，亦是建設(shè)服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。
參考文獻(xiàn)
論文摘要：基于顧客需求的理論框架，通過對(duì)在天津市民中的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行的定量研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的行政行為，如積極回應(yīng)公民需求、政府工作人員的工作作風(fēng)、政務(wù)公開狀況等政府自身能夠控制的因素會(huì)影響到公民對(duì)政府的評(píng)價(jià)。地方政府不太容易控制的因素，如義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)狀況也會(huì)對(duì)政府評(píng)價(jià)產(chǎn)生重要的影響。改進(jìn)這些方面的工作績(jī)效，會(huì)提高政府的形象，增強(qiáng)公民對(duì)政府的滿意度。
一、問題的提出
顧客導(dǎo)向的理念主張將企業(yè)管理中顧客至上的精神和方法運(yùn)用于政府管理，這樣的政府把民眾尊為顧客，盡量提供高質(zhì)量的服務(wù)，以顧客需要為施政方向，規(guī)劃各項(xiàng)施政方針，以此獲取民眾的支持。要做到顧客至上，政府就應(yīng)及時(shí)回應(yīng)民眾的利益要求，并積極采取有效措施公平、高效地加以滿足。改革開放以來，圍繞著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中國(guó)的行政管理體制改革不斷推進(jìn)，政府職能和管理方式發(fā)生了重大變化。政府主要通過中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和年度宏觀調(diào)控目標(biāo)，運(yùn)用財(cái)稅、金融等調(diào)控手段引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，基本上擺脫了高度集中的計(jì)劃管理體制下政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的僵化體制，初步建立起了以經(jīng)濟(jì)、法律手段為主的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系。因而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，政府治理的制度安排也將以滿足顧客需求為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府。而了解民眾需要什么樣的公共服務(wù)就成為建設(shè)服務(wù)型政府首先必須解決的問題。確定服務(wù)型政府究竟最應(yīng)該做些什么，一個(gè)比較實(shí)用的方法就是研究民眾是如何評(píng)價(jià)政府的，即民眾對(duì)政府哪些行政行為和行政效果的評(píng)價(jià)會(huì)影響到公民對(duì)政府的總體評(píng)價(jià)?在這篇論文中，我們將以對(duì)天津市民的問卷調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，力求對(duì)上述問題做出回答。
二、理論、方法與數(shù)據(jù)
一般來說，影響公民對(duì)政府評(píng)價(jià)的因素?zé)o非是兩類，一類是政府的工作方式，另一類是政府的工作績(jī)效。前者是政府基本可以控制的因素，而后者則不是政府單方面努力就可以實(shí)現(xiàn)或解決的問題。我們將通過問卷調(diào)查的方法來了解市民對(duì)這兩類因素的認(rèn)識(shí)、態(tài)度和評(píng)價(jià)，以此確定哪些因素會(huì)顯著影響市民對(duì)政府的總體評(píng)價(jià)。可控因素分為以下幾類：
一是媒體在傳遞政府信息中所起的作用。有實(shí)例表明，媒體在擴(kuò)大政府與市民間的鴻溝方面負(fù)有一定的責(zé)任。主流媒體信息往往會(huì)被市民看作是政府對(duì)市民的一種間接承諾，很容易把政府的實(shí)際施政行為與媒體所報(bào)道的進(jìn)行比較。因而，市民是否相信媒體有關(guān)政府活動(dòng)的報(bào)道，既可以反映出政府的信息能否被市民接受，又能夠增加市民對(duì)政府的信任。而且隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，公民對(duì)政府網(wǎng)站傳達(dá)的信息的認(rèn)可程度，能夠更為直觀地反映出公民對(duì)政府的信任度。因此，政府府網(wǎng)站能否成為市民了解政府的一個(gè)重要窗口，在某種程度上體現(xiàn)了政府的便民意識(shí)和推行政務(wù)公開的決心。因而我們?cè)趩柧碇兄饕O(shè)計(jì)了兩個(gè)相關(guān)問題，即媒體有關(guān)政府的報(bào)道是否可信；政府網(wǎng)站是否是了解政府的一個(gè)重要窗口。
二是政府對(duì)市民的回應(yīng)?；貞?yīng)指政府在公共管理中，對(duì)公眾的需求和所提出的問題反應(yīng)敏感，并能積極響應(yīng)并滿足公民需求的過程。如果市民的意見能夠影響到政府決策的話，也可反映出市民與政府之間的信息交流至少是暢通的。因此，盡管溝通會(huì)增加政府的行政成本，但它能夠提高政府效能，使公共產(chǎn)品的生產(chǎn)更符合市民的意愿。信息公開體現(xiàn)了公民對(duì)政府提供的服務(wù)及其流程的知情權(quán)，這對(duì)于任何形式的公民參與來說都是最為核心的問題，同時(shí)也是對(duì)公民知情權(quán)和其他政治權(quán)利的一種尊重。承諾公開，也是政府回應(yīng)的一種表現(xiàn)，能夠反映出它在政務(wù)公開及保障市民知情權(quán)方面的客觀效果。對(duì)這一影響因素，我們?cè)趩柧碇性O(shè)計(jì)了三個(gè)問題：市民反映的意見是否能得到政府重視；政府是否履行了自己的承諾；政府是否尊重市民的權(quán)利。
三是政府的工作作風(fēng)。服務(wù)型政府應(yīng)該是便民政府和高效政府。西方國(guó)家已在政府服務(wù)中引進(jìn)全面質(zhì)量管理，政府為民眾提供一種民眾導(dǎo)向型的全天候的高效服務(wù)，民眾可以更加方便、快捷地享受更好的公共服務(wù)。我們?cè)趩柧碇蟹謩e設(shè)計(jì)了“市民到政府部門辦事是否方便”、“對(duì)市政府的辦事效率是否滿意”兩個(gè)題目，以此了解市民對(duì)政府提供的服務(wù)的便捷程度的評(píng)價(jià)?！稗k事是否方便”指政府能否為市民提供各種便利條件，能否做到一站式服務(wù)，簡(jiǎn)化辦事流程等。“政府辦事效率”主要指的是政府部門辦事是否快捷。
另外，由于公共服務(wù)的對(duì)象是公眾，公眾對(duì)公共部門服務(wù)態(tài)度的滿意程度應(yīng)當(dāng)是檢驗(yàn)公共部門工作效果的主要標(biāo)準(zhǔn)。為此，我們?cè)O(shè)計(jì)了“政府工作人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)的態(tài)度”與“和政府工作人員打交道時(shí)的感覺”兩個(gè)問題，用以考察市民對(duì)政府機(jī)關(guān)工作人員服務(wù)態(tài)度的評(píng)價(jià)。“政府工作人員執(zhí)行公務(wù)時(shí)的態(tài)度”強(qiáng)調(diào)的是特定情況下對(duì)政府工作人員服務(wù)態(tài)度的評(píng)價(jià)，而公民并不一定是在需要政府提供某種特定的公共服務(wù)時(shí)才會(huì)與政府工作人員打交道。因此，我們又用“市民與政府工作人員打交道時(shí)的感覺”來測(cè)試市民對(duì)政府機(jī)關(guān)工作人員工作作風(fēng)的綜合感受。
最后，為了考察政府工作人員廉潔程度是否會(huì)影響市民對(duì)政府的評(píng)價(jià)，我們?cè)趩柧碇性O(shè)置了對(duì)“本市大多數(shù)官員的廉潔程度”的評(píng)價(jià)。有研究表明，非腐敗程度與非程度、政策透明度、政府政策實(shí)施效率之間存在著高度的正相關(guān)關(guān)系；由此看來，政府工作人員的廉潔程度應(yīng)與市民對(duì)政府的評(píng)價(jià)之間存在一定的因果關(guān)系。
不可控因素主要包含以下兩類問題：一類是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，特定公共權(quán)力的存在和維系是與其經(jīng)濟(jì)績(jī)效密切相關(guān)的，能給相關(guān)的人們帶來經(jīng)濟(jì)效益是政治權(quán)力存在的合法性的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，政績(jī)平平會(huì)瓦解統(tǒng)治者的合法性，也瓦解這一政權(quán)的合法性口…，政績(jī)最核心的內(nèi)容——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，會(huì)增加公民對(duì)政府支持。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不完全取決于地方政府的努力，原因是多方面的，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題盡管被歸為政府的重要職能，但只能作為一種不可控因素來加以考慮。為此，我們?cè)O(shè)計(jì)了四個(gè)有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的問題，包括天津市和全國(guó)近五年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，對(duì)未來五年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期，近五年家庭經(jīng)濟(jì)條件的改善和未來五年的改善預(yù)期等。
另一類是市民生活質(zhì)量。生活質(zhì)量是由反映人們生活狀況的客觀條件和人們對(duì)生活狀況的主觀感受兩部分組成的，客觀生活條件與主觀生活質(zhì)量之間存在偏差現(xiàn)象，主觀生活質(zhì)量用客觀指標(biāo)能夠解釋的只有17％左右，而且受參照標(biāo)準(zhǔn)的影響很大。一般情況下，生活質(zhì)量的高低取決于生活水平的高低，但同等的生活水平條件可能會(huì)產(chǎn)生不同的對(duì)生活質(zhì)量的主觀感受。因而，在對(duì)生活質(zhì)量進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估時(shí)，應(yīng)該既有反映生活條件的客觀指標(biāo)，又有反映人們滿意程度的主觀指標(biāo)。如果市民把生活質(zhì)量歸于政府努力的結(jié)果甚至是政府的基本職責(zé)，那么對(duì)這些問題的評(píng)價(jià)將會(huì)更直接地影響到對(duì)政府的評(píng)價(jià)?？墒?，盡管政府的各類工作目標(biāo)最終是為了提高群眾的生活質(zhì)量，然而對(duì)生活質(zhì)量往往有較大影響的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r卻并不是政府能夠完全把握的，而且它還與全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市民自身的努力等因素有關(guān)，而這些因素更是超出了政府的掌控范圍。因而我們?cè)趩柧碇性O(shè)計(jì)的相關(guān)問題都是詢問市民對(duì)與他們生活質(zhì)量密切相關(guān)的一些公共服務(wù)的主觀感受。主要有以下幾類問題：社區(qū)環(huán)境、衛(wèi)生和治安狀況；交通狀況、義務(wù)教育狀況；看病是否比五年前更貴和更方便、市民之間有貧富差距、房?jī)r(jià)問題。
此問卷調(diào)查，于2006年按照配額抽樣的方法選取部分天津市民進(jìn)行調(diào)查，獲有效問卷1106份。對(duì)于每個(gè)問題，我們均按里克特量表方式設(shè)計(jì)答案，并分別以“1＝非常差，2＝差，3＝一般，4＝好，5＝非常好”的形式予以賦值，請(qǐng)求受訪者從最消極的評(píng)價(jià)到最積極的評(píng)價(jià)之間進(jìn)行選擇，以此量化他們的態(tài)度。然后采用多元逐步回歸分析方法篩選出那些可能影響評(píng)價(jià)的因素?；貧w的結(jié)果，將使我們可根據(jù)Beta值(標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù))，決定自變量對(duì)因變量差異的解釋力大小，進(jìn)而把城市居民對(duì)當(dāng)?shù)卣?jī)效評(píng)價(jià)的決定因素，按其影響力大小進(jìn)行排序。
三、結(jié)果分析與討論
我們?cè)跀?shù)據(jù)分析時(shí)首先將政府可控因素和不可控因素的評(píng)價(jià)分別進(jìn)行逐步回歸分析，再將兩類因素混合進(jìn)行分析，最終得出影響政府總體評(píng)價(jià)的因素。為了使報(bào)告的模型更集中，只有那些通過0.01統(tǒng)計(jì)顯著水平的變量，我們才進(jìn)行討論。
報(bào)告了可控變量和不可控變量?jī)蓚€(gè)模型。前者調(diào)整后的R2為0.379，且通過了0.01的顯著性水平檢驗(yàn)，說明政府工作作風(fēng)等五個(gè)方面的評(píng)價(jià)能夠解釋37.9％的對(duì)政府總體評(píng)價(jià)的變化。結(jié)果表明：在所有的行政行為中，影響市民對(duì)政府總評(píng)價(jià)的最主要因素是：政府的工作作風(fēng)(Beta＝0.234)。這個(gè)變量中包括政府工作人員的態(tài)度，市民與他們打交道的滿意度，市民去政府部門辦事是否方便、政府的辦事效率等的評(píng)價(jià)。說明政府工作人員的態(tài)度顯著影響了市民對(duì)政府的評(píng)價(jià)。由此看來，當(dāng)前我國(guó)的政府創(chuàng)新大都與改進(jìn)工作作風(fēng)和提高辦事效率有關(guān)，不能不說是一種有助于改善政府與市民關(guān)系的好做法，同時(shí)也印證了當(dāng)前以“群眾滿意不滿意”來考評(píng)政府具有很好的針對(duì)性。媒體有關(guān)政府的報(bào)道是否可信居于第二位。即媒體是否真實(shí)、準(zhǔn)確地報(bào)道有關(guān)政府的信息會(huì)影響市民對(duì)政府的評(píng)價(jià)，這也進(jìn)一步說明了加強(qiáng)政府與市民的溝通有助于改善政府與公眾的關(guān)系。因?yàn)槊襟w的報(bào)道是市民獲得政府信息的一個(gè)主要渠道，政府信息越公開，越真實(shí)，越容易受到市民監(jiān)督；媒體公布的政府信息越可信，也越容易提高市民對(duì)政府的信任。
居于第三位的是政府的回應(yīng)。一般來說，市民的價(jià)值和優(yōu)先考慮經(jīng)常會(huì)集中在他們自己當(dāng)前的利益上，但政府卻必須看到將來和整個(gè)社區(qū)的利益。因此，政府的政策目標(biāo)有時(shí)會(huì)與公民的短期需求不盡一致，這更要求政府在決策時(shí)要注意傾聽市民的意見和做好溝通解釋工作，在工作中做到言而有信，取信于民。另外，政府是否尊重市民權(quán)利也是其中的一個(gè)重要變量，我們?cè)趩柧碇兴f的權(quán)利是個(gè)綜合的權(quán)利概念，包含的內(nèi)容比較寬泛，沒有具體特指是政治權(quán)利還是一般的個(gè)人權(quán)益。這個(gè)變量對(duì)政府評(píng)價(jià)的影響較大，說明政府在施政過程中，不僅要尊重市民的政治權(quán)利，而且也要尊重市民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利。官員的廉潔狀況居第四位，說明吏治腐敗確實(shí)會(huì)損害政府形象，影響市民對(duì)政府的評(píng)價(jià)。但這一因素并未如我們?nèi)粘Ｋ斫獾哪菢訒?huì)對(duì)政府的評(píng)價(jià)產(chǎn)生最重要的影響，這在某種程度上反映了市民對(duì)政府廉潔狀況的失望和容忍，也有可能市民認(rèn)為它是一種全國(guó)性的普遍現(xiàn)象，不是地方政府能夠解決的問題。
對(duì)“政府網(wǎng)站是了解政府施政情況的一個(gè)重要窗口”的回答，在影響政府評(píng)價(jià)主要因素中居于第五位，說明市民認(rèn)可政府網(wǎng)站是降低行政成本，提高公共服務(wù)水平，方便群眾的有效手段，政府網(wǎng)站建設(shè)的好壞會(huì)影響市民對(duì)政府的評(píng)價(jià)。
從不可控變量模型可以看出，政府施政效果影響市民對(duì)政府評(píng)價(jià)的解釋力(調(diào)整后的R2＝0.376)比可控變量的要低，說明政府的施政效果對(duì)政府的影響力要小于政府行政方式的影響。這些因素中，居第一位的是義務(wù)教育狀況。原因可能有二：一是市民認(rèn)為義務(wù)教育是地方政府的應(yīng)盡責(zé)任，而教育的質(zhì)量和收費(fèi)問題事關(guān)市民的切身利益。二是受訪者中學(xué)歷在大專以上人員的比重較大(23.3％)，一般來說，教育程度越高的人越重視對(duì)子女的教育，因?yàn)檫@些人更理解教育的重要，而且自己也是接受過較好的義務(wù)教育的受益者。環(huán)境狀況位列第二位(Beta＝0.152)。盡管一個(gè)城市環(huán)境狀況的好壞，并不是政府能夠完全控制的，特別是天津市地處華北，每年都深受來自西北地區(qū)的沙塵暴等自然災(zāi)害的影響。但在改善其他環(huán)境質(zhì)量方面，如控制城市廢氣排放、加大城市污水處理、增加城市綠化覆蓋率、降低城市噪音等方面，城市政府還是大有可為的。
影響程度居第三的是社會(huì)治安、風(fēng)氣、衛(wèi)生狀況。這幾項(xiàng)因素中，社會(huì)治安和城市的公共衛(wèi)生對(duì)市民的日常生活影響很大，也是公共服務(wù)型政府的基本職能。經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度對(duì)總體評(píng)價(jià)的影響力位居第四，反映出市民對(duì)政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力的關(guān)注。其他幾項(xiàng)如本市的交通狀況、看病是否更方便、貧富差距等也影響了對(duì)政府的總體評(píng)價(jià)，但它們都只在5％的水平上通過了檢驗(yàn)。值得一提的是市民對(duì)貧富差距的評(píng)價(jià)對(duì)政府的總體評(píng)價(jià)的影響不僅只在5％的水平上通過了顯著性檢驗(yàn)，而且Beta值也僅為0.059，這一社會(huì)熱點(diǎn)問題并沒有像我們?nèi)粘＠斫獾哪菢佑绊懙搅藢?duì)地方政府總體評(píng)價(jià)。這也反映出本次調(diào)查中體現(xiàn)出的一個(gè)總的傾向：那些越具有全國(guó)性的問題，即那些不是單個(gè)地方政府能夠解決的問題往往對(duì)政府評(píng)價(jià)的影響較小。
(三)混合分析市民對(duì)兩類因素的評(píng)價(jià)對(duì)政府總評(píng)價(jià)的影響
最后我們將可控的和不可控的兩類影響因素混合起來進(jìn)行逐步回歸分析。
混合分析結(jié)果中，調(diào)整后的R2為0.454，說明混合模型比兩類因素分開考慮更有解釋力。在前四項(xiàng)有顯著性影響的自變量中，不可控因素中的義務(wù)教育和環(huán)境狀況分別居第一、第二位。我們認(rèn)為，這是在政府“百年大計(jì)教育為本”、“科教興國(guó)”的指導(dǎo)思想和越來越嚴(yán)峻的就業(yè)壓力影響下，教育在市民心中的重要性提高了的表現(xiàn)。而環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出，再加上市民生活水平的提高增加了他們對(duì)環(huán)境改善的預(yù)期，因此它也成了評(píng)價(jià)政府績(jī)效的重要因素。這些也表明隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市民生活水平的提高，他們對(duì)生活質(zhì)量的要求更高了，渴望能夠有更好的生活環(huán)境，也希望子女能夠接受更好的教育。而環(huán)境保護(hù)和義務(wù)教育歷來被看作是有很大正外部性的公共產(chǎn)品，是地方政府基本職責(zé)，因而市民對(duì)這兩個(gè)問題評(píng)價(jià)相比其他因素更會(huì)影響到對(duì)政府的總體評(píng)價(jià)。媒體對(duì)政府的報(bào)道可信與政府工作作風(fēng)列第三和第四位，說明政府的公信力和親和力仍然是影響市民對(duì)政府的評(píng)價(jià)的主要因素。政府公務(wù)員是政府形象的代表者，市民對(duì)于他們的工作態(tài)度、方式和辦事效率的滿意與否對(duì)政府的評(píng)價(jià)影響很大。后面幾個(gè)因素的影響力相差都很小，而且Beta值比較低，但他們的顯著性也很高，都在0.01的顯著性水平上通過了檢驗(yàn)。值得注意的是政府的回應(yīng)下降到了第五位。政府能否及時(shí)對(duì)公眾的意見作出負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，及時(shí)迅速地提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)是衡量善治程度的重要內(nèi)容。天津市民對(duì)政府回應(yīng)的關(guān)注不夠，反映了天津市政府在積極回應(yīng)工作上做得還不夠，市民也沒有完全認(rèn)識(shí)到這也是政府的重要責(zé)任。從政治生態(tài)學(xué)的角度來看，公民與政府問應(yīng)該是一個(gè)互動(dòng)的關(guān)系，政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件讓公民參與公共事務(wù)，而公民的素質(zhì)也會(huì)影響到政府服務(wù)意識(shí)的強(qiáng)弱，因而政府首先應(yīng)切實(shí)回應(yīng)公民的需求，而培育市民的公民意識(shí)也會(huì)有助于增強(qiáng)政府對(duì)公民訴求的回應(yīng)。最后，值得一提的是所有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素都沒有進(jìn)入模型，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效并沒有顯著地影響到市民對(duì)政府的評(píng)價(jià)，說明從市民的需求而言，政府職能應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變到注重公共服務(wù)上面來。
[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府；教育服務(wù)性；教育公益性
近代以來，隨著現(xiàn)代國(guó)家及公共教育制度的建立，教育事業(yè)逐步成為現(xiàn)代政府的公共服務(wù)事項(xiàng)。特別是在20世紀(jì)下半葉，世界各國(guó)掀起政府行政改革的浪潮，“福利型國(guó)家”“服務(wù)型政府”等相繼成為政府改革的重要目標(biāo)，于是教育事業(yè)的公共服務(wù)性也隨之凸顯出來。近年來，我國(guó)提出建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)，把教育事業(yè)列為政府的公共服務(wù)事項(xiàng)。其實(shí)，教育的本質(zhì)就是為學(xué)習(xí)服務(wù)，這一理念在建設(shè)“服務(wù)型政府”的今天，大有必要加以重申、闡發(fā)和實(shí)踐，因此我們應(yīng)當(dāng)提出“服務(wù)型教育”的概念。
一、教育，政府的公共服務(wù)事項(xiàng)
近年來，隨著我國(guó)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的實(shí)踐，我國(guó)行政體制改革提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。建設(shè)服務(wù)型政府，不僅強(qiáng)調(diào)了政府行政管理體制改革“以人為本”“執(zhí)政為民”的本質(zhì)定位，而且強(qiáng)調(diào)了轉(zhuǎn)變政府職能和工作方式的要求，把政府職能限定在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面。正是在建設(shè)服務(wù)型政府、強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的改革實(shí)踐中，教育事業(yè)被視為政府向人民群眾承辦的公共服務(wù)事項(xiàng)，從而凸顯教育事業(yè)的公共服務(wù)屬性。
為什么建設(shè)服務(wù)型政府必須強(qiáng)化教育事業(yè)的公共服務(wù)性呢?因?yàn)榉?wù)型政府比起以往政府類型更加強(qiáng)調(diào)“在民”的本質(zhì)定位，更加強(qiáng)調(diào)政府及官員與人民群眾之間的“仆一主”關(guān)系定位，更加強(qiáng)調(diào)政府及官員作為公共利益“服務(wù)者”的角色定位，更加強(qiáng)調(diào)政府及官員全心全意為人民服務(wù)的責(zé)任定位。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于服務(wù)型政府的基本看法是：服務(wù)型政府是堅(jiān)持“以人為本”的人本政府；是堅(jiān)持依法執(zhí)政的法治政府；是接受人民監(jiān)督和評(píng)判的透明政府；是實(shí)行“問責(zé)制”的責(zé)任政府；是堅(jiān)持靈活、精簡(jiǎn)、效率等原則的有效政府；等等。鑒于此，把教育事業(yè)當(dāng)作政府為人民群眾提供公共服務(wù)的事項(xiàng)，自然是建設(shè)服務(wù)型政府的應(yīng)有之義。
在歷史上，基于不同的政治經(jīng)濟(jì)條件和文化歷史傳統(tǒng)，古今中外的政府有著各自特殊的職權(quán)、職責(zé)和職能定位，但是又普遍地具有社會(huì)統(tǒng)治、社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)等基本職能。統(tǒng)治職能是政府按照社會(huì)統(tǒng)治集團(tuán)的理想和意志，建構(gòu)政治共同體的制度和秩序的行為；管理職能是政府作為社會(huì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行組織和管理的行為；服務(wù)職能是政府作為社會(huì)利益的代表者，向社會(huì)委托者提供各種利益報(bào)償?shù)男袨?。從歷史上看，古代政府突出其統(tǒng)治職能，近代政府強(qiáng)調(diào)其管理職能，而當(dāng)代政府則日益表現(xiàn)出強(qiáng)化服務(wù)職能的趨勢(shì)。我們認(rèn)為，當(dāng)代世界各國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐；是當(dāng)代政府公共服務(wù)取向改革的產(chǎn)物。
自從人類創(chuàng)立學(xué)校組織以來，教育事業(yè)就與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)生活之間建立了密切的社會(huì)聯(lián)系。同時(shí)，政府作為處理社會(huì)公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)，也歷史性地將教育事業(yè)作為自己的職責(zé)和職能事項(xiàng)，從而對(duì)教育事業(yè)施加影響和干預(yù)。眾所周知，教育事業(yè)是一項(xiàng)具有普遍影響和多種功能的社會(huì)事業(yè)，不僅具有促進(jìn)個(gè)體學(xué)習(xí)、身心發(fā)展、就業(yè)謀生、社會(huì)交往、精神享受等個(gè)體功能，而且具有促進(jìn)文化傳承、政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口優(yōu)化、生態(tài)改善等社會(huì)功能。由于這一點(diǎn)，歷史上的政府總是從統(tǒng)治、管理、服務(wù)等職能需要出發(fā)，影響和干預(yù)教育事業(yè)的發(fā)展。與此同時(shí)，教育事業(yè)也往往被政府賦予統(tǒng)治、管理、服務(wù)等相關(guān)社會(huì)內(nèi)涵及其屬性。
從歷史上看，古代政府屬于“統(tǒng)治型”政府，以發(fā)揮統(tǒng)治職能為主，所以古代教育表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“政治統(tǒng)治”屬性。東西方古代教育大體上都如此。近代政府具有“管理型”特征，比較重視社會(huì)管理職能，所以近代教育也往往承載著“社會(huì)管理”的使命。義務(wù)教育就是近代國(guó)家為促進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)而構(gòu)建起來的新型教育制度。進(jìn)入信息社會(huì)以來，世界各國(guó)熱衷于建設(shè)“福利型國(guó)家”和“服務(wù)型政府”等，追求政府的公共服務(wù)價(jià)值。與此同時(shí)，各國(guó)也競(jìng)相構(gòu)建終身教育體系和學(xué)習(xí)化社會(huì)，以向公眾提供學(xué)習(xí)和發(fā)展的公共服務(wù)。在當(dāng)代，雖然教育事業(yè)仍具有統(tǒng)治和管理的社會(huì)屬性及特征，但是更鮮明地表現(xiàn)出公共服務(wù)的屬性及取向。
我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)調(diào)教育事業(yè)的公共服務(wù)屬性，這是符合當(dāng)代世界以“服務(wù)”為取向的政府改革潮流的，同時(shí)也是符合當(dāng)代世界“學(xué)習(xí)本位”的教育改革趨勢(shì)的。我國(guó)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)當(dāng)把教育視作向人民群眾提供的公共服務(wù)，以人為本，以民為本，辦好人民滿意的教育?！胺?wù)型教育”，這不僅是一個(gè)富有教育正義內(nèi)涵的教育倫理命題，而且是一個(gè)富有社會(huì)正義內(nèi)涵的政治倫理命題。教育的本質(zhì)在于為學(xué)習(xí)者服務(wù)，這樣的教育必然是以人為本的。同時(shí)，教育的本質(zhì)在于為所有的學(xué)習(xí)者服務(wù)，這樣的教育必然是以民為本的。以人為本的教育，以民為本的教育，這樣的教育必然是服務(wù)性的。服務(wù)性的教育，不僅需要教育理念的根本轉(zhuǎn)向，而且需要“服務(wù)型政府”的根本支持。總之。“服務(wù)型教育”是我國(guó)教育改革的新方向，需要在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中不斷加以展開、闡發(fā)和深化。
二、服務(wù)，教育改革的價(jià)值取向
毫無(wú)疑問，服務(wù)型政府的建設(shè)，使教育事業(yè)凸顯了公共服務(wù)屬性。但是，我們不應(yīng)忘記，教育在本質(zhì)上就是一種服務(wù)，即為學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)服務(wù)。當(dāng)然，這種服務(wù)不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)上講的那種有使用價(jià)值的“勞務(wù)”，更重要的是基于某種道義而承擔(dān)的責(zé)任或義務(wù)。后者恰恰是教育“服務(wù)”的精神實(shí)質(zhì)，也是服務(wù)型政府對(duì)教育服務(wù)的內(nèi)在要求。為此，我們應(yīng)當(dāng)重申教育的服務(wù)本質(zhì)，堅(jiān)持教育的服務(wù)取向，以此引領(lǐng)教育事業(yè)的改革和發(fā)展。
不可否認(rèn)，教育也屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)上所講的有使用價(jià)值的“勞務(wù)”。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，一般將人類生產(chǎn)勞動(dòng)成果概括為“產(chǎn)品”和“服務(wù)”兩種形式，服務(wù)是不以實(shí)物形式而以活動(dòng)形式滿足他人或團(tuán)體需要的勞務(wù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析，教育是教育者為學(xué)習(xí)者提供的、有益于他們學(xué)習(xí)和發(fā)展的一種勞務(wù)，在教育過程中，教育者付出了自己的腦力和體力，學(xué)習(xí)者則消費(fèi)了教育者所提供的這種腦力和體力。另外，這種教育勞務(wù)既可以無(wú)償提供(如慈善捐助的學(xué)校)，也可以有償提供，即使后者也有直接的有償提供(如私立學(xué)校)和間接的有償提供(如公立學(xué)校)等情況。因此，教育也和其他文化、科研、商業(yè)等一起，被經(jīng)濟(jì)學(xué)家統(tǒng)稱為服務(wù)業(yè)亦即第三產(chǎn)業(yè)。轉(zhuǎn)但是，我們也必須看到，教育又不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的服務(wù)或勞務(wù)，它有著比商業(yè)服務(wù)更為特殊的關(guān)系及內(nèi)容。簡(jiǎn)言之，教育是基于社會(huì)正義、倫理原則和道德理想等，由教育者為學(xué)習(xí)者提供的學(xué)習(xí)服務(wù)。一般說來，服務(wù)關(guān)系有三種情況：一是服務(wù)的提供者與受益者以平等互惠的關(guān)系進(jìn)行服務(wù)交易，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的商業(yè)服務(wù)大抵歸于此類。二是服務(wù)的提供者利用自身的某種優(yōu)勢(shì)地位，按照自己的目的和要求強(qiáng)制對(duì)象接受服務(wù)，這是傳統(tǒng)政治條件下的政府行為表現(xiàn)。三是服務(wù)的提供者基于某種文化、宗教、倫理等道義責(zé)任，向服務(wù)對(duì)象提供無(wú)償而合宜的幫助，這屬于慈善事業(yè)中的義務(wù)奉獻(xiàn)之類。顯而易見，教育在其根本性質(zhì)上屬于第三種服務(wù)關(guān)系，即基于某種道義責(zé)任，無(wú)償而合宜地為學(xué)習(xí)者提供幫助。這是一種利他主義的教育關(guān)系，是教育人道主義精神的集中體現(xiàn)。
古往今來，人類教育曾經(jīng)歷了不同的歷史形態(tài)，并且有著不同的民族形態(tài)。然而，教育之為教育就在于：它不是按照經(jīng)濟(jì)邏輯或政治邏輯辦事，而是遵循社會(huì)道義邏輯開展的培養(yǎng)人的活動(dòng)。這樣的教育自然假定“人是可教的”，亦即人性是有“善端”的，從而對(duì)每個(gè)學(xué)習(xí)者寄予充分的信任和希望。為此，要求教育者善待學(xué)習(xí)者，尊重學(xué)習(xí)者，理解學(xué)習(xí)者，鼓勵(lì)學(xué)習(xí)者，啟發(fā)學(xué)習(xí)者，引導(dǎo)學(xué)習(xí)者，成全學(xué)習(xí)者。教育過程就是“與人為善”的過程，就是“成人之美”的過程。這樣的教育觀勢(shì)必反對(duì)功利主義的教育服務(wù)觀，也勢(shì)必反對(duì)強(qiáng)制主義的教育服務(wù)觀，而主張利他主義的教育服務(wù)觀。不可否認(rèn)，這樣的教育觀不免具有理想主義和浪漫主義色彩，但是彪炳人類教育史冊(cè)的不正是這種“烏托邦”精神和人道主義情懷嗎?
事實(shí)上，教育對(duì)于學(xué)習(xí)者只能是一種服務(wù)，教育不可能替代學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)和發(fā)展。如果說教育的宗旨是培養(yǎng)人、成就人，那么教育就必須建立在學(xué)習(xí)者的自覺、自動(dòng)、自主的基礎(chǔ)上。相對(duì)于學(xué)習(xí)者來說，教育只是一種外部因素，這種外因只有激發(fā)了學(xué)習(xí)者的內(nèi)在動(dòng)機(jī)和動(dòng)力之后才能奏效。古希臘教育家亞里士多德曾把教育比作農(nóng)耕或園藝，把教師比作農(nóng)民或園丁，稱教育是一種合作的藝術(shù)。把教育者比作農(nóng)夫或園丁，這不是對(duì)教育服務(wù)陸最好的詮釋嗎?把教育定義為學(xué)習(xí)服務(wù)，這絲毫不意味著教育是無(wú)足輕重的。恰恰相反，對(duì)于學(xué)習(xí)者來說，這種善意的、合作的服務(wù)性教育是不可或缺的，并且是彌足珍貴的。應(yīng)當(dāng)說，人的學(xué)習(xí)永遠(yuǎn)需要充滿善意和愛心的教育服務(wù)，永遠(yuǎn)需要富有智慧和創(chuàng)造的教育服務(wù)!
不可否認(rèn)，由于種種原因，我們的教育太缺乏道義服務(wù)的內(nèi)涵及其品質(zhì)了!學(xué)校教育的行政化、產(chǎn)業(yè)化、科學(xué)化等種種傾向，已經(jīng)和人們心目中的“真教育”漸行漸遠(yuǎn)了。行政化使我們的教育不會(huì)尊重人，產(chǎn)業(yè)化使我們的教育失去理想，科學(xué)化使我們的教育缺少同情心。但是，我們不能忘記：學(xué)校，無(wú)論對(duì)于年輕的學(xué)習(xí)者還是對(duì)于提供學(xué)習(xí)服務(wù)的教育者來說，都永遠(yuǎn)需要成為一塊充滿道義、責(zé)任、理想、神圣的精神家園。教育必須學(xué)會(huì)尊重人，必須學(xué)會(huì)幫助人，必須學(xué)會(huì)成就人，亦即必須真誠(chéng)地為學(xué)習(xí)服務(wù)，這才是教育的天職和本份!值此我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府之際，我們大有必要倡導(dǎo)“服務(wù)型教育”，大有必要弘揚(yáng)教育的道義服務(wù)精神。為學(xué)習(xí)服務(wù)，這才是我國(guó)教育改革的基本價(jià)值取向。
三、公益，教育服務(wù)的行動(dòng)準(zhǔn)則
以上我們分別從政府的公共服務(wù)職能和教育服務(wù)的道義性質(zhì)兩方面分析了教育的服務(wù)性內(nèi)涵，但是有必要進(jìn)一步指出：教育服務(wù)不僅是社會(huì)道義性的，而且是社會(huì)公益性的。黨的十七大報(bào)告明確指出，要堅(jiān)持教育公益性質(zhì)，這就是說，發(fā)展教育事業(yè)必須堅(jiān)持公益性原則。公益性是教育事業(yè)在社會(huì)利益和效益上最本質(zhì)的表現(xiàn)，這就是說教育事業(yè)在本質(zhì)上是超個(gè)人需求的，是超個(gè)人功利的，是超個(gè)人現(xiàn)實(shí)的。一部人類教育發(fā)展史就是如何以超個(gè)人功利方式發(fā)展教育事業(yè)的歷史。在當(dāng)代條件下，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人功利意識(shí)不斷張揚(yáng)，如何建設(shè)和發(fā)展這種公益性的教育事業(yè)，仍是一個(gè)重大的實(shí)踐課題。
說到教育公益性，不能不提到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共物品理論。這一理論對(duì)于解釋和說明教育的公益性是很有價(jià)值的。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，教育勞動(dòng)所提供的產(chǎn)品是一種服務(wù)，即為學(xué)習(xí)者提供的服務(wù)或勞務(wù)。這種服務(wù)具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上所講的“公共物品”屬性，如產(chǎn)品上的不可分割性、消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性、技術(shù)上的非排他性、效益上的外部經(jīng)濟(jì)性等。當(dāng)然，教育事業(yè)本身又是分門別類的，有許多層次、類型、形式等。如：基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、學(xué)術(shù)教育；或者科學(xué)教育、人文教育；或者理論教育、實(shí)用教育；等等。在這些教育類別中，有的接近于“純公共物品”，有的接近于“私人物品”。所以教育是一種具有公益性的“準(zhǔn)公共物品”。應(yīng)當(dāng)指出，經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)教育公益性的實(shí)證性分析，對(duì)于理解教育公益性是很有幫助的。
堅(jiān)持教育公益性原則，就要把教育事業(yè)(首先是義務(wù)教育和基礎(chǔ)教育等)當(dāng)作人民群眾的公共福利來看待。在一個(gè)時(shí)期里，我們較多地從“人力資本”視角看待教育，因此突出了教育的效率價(jià)值和經(jīng)濟(jì)功能，但卻忽視了教育的道義價(jià)值和文化內(nèi)涵。實(shí)際上，現(xiàn)代教育在發(fā)展中越來越表現(xiàn)為公共福利的性質(zhì)，是政府為人民群眾提供的公平取向的公共服務(wù)。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，現(xiàn)代人越來越依靠政府提供的公共服務(wù)生存發(fā)展，現(xiàn)代教育就是政府為本國(guó)公民提供的具有普遍性、公平性和基礎(chǔ)性的公共服務(wù)。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，福利取向的教育觀對(duì)于教育實(shí)踐是根本方向性的，它集中體現(xiàn)了教育的道義價(jià)值和人文精神，而效率取向的教育觀則容易把教育事業(yè)引入功利主義、物質(zhì)主義、消費(fèi)主義等誤區(qū)。因此，我們需要強(qiáng)調(diào)教育的公共福科性。
關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府行政指導(dǎo)工商啟示
“服務(wù)型政府”是中國(guó)學(xué)者在21世紀(jì)前后提出的全新概念，也是中國(guó)學(xué)者面對(duì)新的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境的急劇變化對(duì)新的政府管理模式進(jìn)行的一次大膽探索。近年來，源起于福建省泉州市工商局，在全國(guó)工商系統(tǒng)全面推行的工商行政指導(dǎo)，就是其中范例之一。這種靈活且富有彈性的行政方式，越來越受到了行政機(jī)關(guān)的普遍重視，成為有別于傳統(tǒng)行政管理模式的新型行政方式。
一、“服務(wù)型政府”理論引介與工商行政指導(dǎo)的興起和發(fā)展
服務(wù)型政府就是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，這種類型的政府將徹底拋棄舊的治民理念或“為民做主”的觀念，而確立為民服務(wù)和“由民做主”的理念。服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)民本政府、責(zé)任政府、有限政府、法制政府、陽(yáng)光政府、效率政府、廉潔政府?！胺?wù)型政府作為一種更高形態(tài)的政府類型雖然包含著上述概念指稱的全部?jī)?nèi)容，卻不能歸結(jié)為它們，更不是它們的拼湊和雜糅，而是對(duì)它們的超越，是一種面向后工業(yè)化現(xiàn)實(shí)的政府模式?！?/p>
隨著“服務(wù)型政府”理論對(duì)政治發(fā)展與行政實(shí)踐影響的不斷擴(kuò)大，促成了政府職能與角色的重新定位以及政府與公民社會(huì)之間關(guān)系的變革。作為在政府和市場(chǎng)之間尋求平衡的一種制度嘗試，2005年，福建省工商局在泉州等地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在監(jiān)管執(zhí)法與服務(wù)維權(quán)等領(lǐng)域全面推行行政指導(dǎo)，充分運(yùn)用這一新型的柔性監(jiān)管方式，收到了很好的成效，為政府組織創(chuàng)新管理方式，提高政府效能，優(yōu)化公共服務(wù)，促進(jìn)行政主體與相對(duì)人的良性互動(dòng)與合作，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。行政指導(dǎo)(Administrativeguidance)是指行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)與職權(quán)管轄范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，適時(shí)靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的方法，謀求相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。簡(jiǎn)言之，行政指導(dǎo)就是行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的行為。與傳統(tǒng)的剛性行政管理方式不同，工商行政指導(dǎo)實(shí)踐突出了柔性指導(dǎo)，突出行政相對(duì)人的參與、協(xié)作與配合，其過程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政府與民眾間相互溝通協(xié)商、共同參與、協(xié)作配合和自律自治的良性互動(dòng)過程，充分體現(xiàn)行政主體對(duì)行政相對(duì)人個(gè)體意志的尊重與需求權(quán)益的關(guān)懷，彰顯行政主體人文化的公共服務(wù)理念。它是順應(yīng)行政民主化的時(shí)代潮流，在現(xiàn)代公共治理理念催生下出現(xiàn)的一種以人為本的新型行政管理方式。
二、基于“服務(wù)型政府”視角解析工商行政指導(dǎo)的實(shí)踐轉(zhuǎn)變
1、行政理念：由“權(quán)力本位”到“責(zé)任本位”的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政觀念認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)就是履行行政權(quán)力、管理社會(huì)、約束行政相對(duì)人行為的，行政權(quán)力是政府機(jī)關(guān)的唯一存在方式。這種權(quán)力本位的行政理念，往往會(huì)使行政機(jī)關(guān)及其人員忘記自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。事實(shí)上，任何行政主體都是責(zé)任主體，任何行政行為都必須處于責(zé)任狀態(tài)，這是公共治理的基本邏輯。在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，政府的權(quán)力來源于人民，政府為人民服務(wù)是天職。這要求任何行政主體都必須樹立“真誠(chéng)為民服務(wù)、提供平等服務(wù)、提供有效服務(wù)”的理念。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過程，也是其履行職責(zé)的過程。從這點(diǎn)上說，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任是統(tǒng)一的。責(zé)任本位理念要求行政機(jī)關(guān)必須關(guān)注行政相對(duì)人的權(quán)利和利益，盡可能多地吸引他們參與到公共治理實(shí)踐中來。工商推行行政指導(dǎo)，把服務(wù)市場(chǎng)主體和服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序當(dāng)成分內(nèi)責(zé)任，在實(shí)際工作中增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，有效地提高了辦事效率。例如在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面加強(qiáng)信息引導(dǎo)，可以減少企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)。由此可見，行政指導(dǎo)這種行政模式增強(qiáng)了工商部門的行政責(zé)任，也能夠充分調(diào)動(dòng)公民社會(huì)組織對(duì)行政活動(dòng)參與的積極性，為達(dá)到共同的行政目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。
2、政府職能：由“管制型”到“服務(wù)型”行政的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展過程中，推行行政指導(dǎo)是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下行政管理體制創(chuàng)新的需要，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的管制型行政是種以權(quán)力為本位的行政模式，其行政理念往往習(xí)慣于“管”和“罰”，行政執(zhí)法部門與行政相對(duì)人之間的關(guān)系也往往被簡(jiǎn)單理解為管理與被管理、管制與服從的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立要求政府承擔(dān)更多的服務(wù)職能。而服務(wù)型政府理論采取的是“顧客導(dǎo)向”，把權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)中心主義，實(shí)現(xiàn)由管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。公共權(quán)力社會(huì)化，公共管理變成為公共服務(wù)，使服務(wù)成為行政活動(dòng)的主題。政府行政活動(dòng)實(shí)質(zhì)上是提供公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)公共利益的過程。工商行政指導(dǎo)改變了以往“重管理輕服務(wù)”的觀念，充分運(yùn)用“說服、勸告、引導(dǎo)、商談、幫扶”等柔性手段，把服務(wù)行政相對(duì)人作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將管理融入服務(wù)，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)單純依靠行政處罰、行政強(qiáng)制等手段的不足，促進(jìn)了工商部門在監(jiān)管執(zhí)法、消費(fèi)維權(quán)等領(lǐng)域的履職到位。
3、監(jiān)管模式：由“剛性為主”到“剛?cè)嵯酀?jì)”的轉(zhuǎn)變。在單向的“命令——服從”行政監(jiān)管模式下，行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性管理手段得到廣泛運(yùn)用。在這種行政模式下，行政主體的意志處于絕對(duì)支配地位，行政相對(duì)人則比較被動(dòng)，行政機(jī)關(guān)的行政行為容不得置疑、反駁、拒絕和抵抗，行政雙方長(zhǎng)期處于對(duì)抗的緊張關(guān)系。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主、法治、人權(quán)等觀念更深入人心，公眾參與、追求公正的意識(shí)逐漸增強(qiáng)，說服型、說理型的行政監(jiān)管模式備受推崇。以權(quán)力為主導(dǎo)、帶有強(qiáng)制性的傳統(tǒng)行政模式，已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以開放透明、互動(dòng)參與、說服溝通、協(xié)商服務(wù)為主要特征的工商行政指導(dǎo)，體現(xiàn)了政府公共治理模式的轉(zhuǎn)型。在監(jiān)管執(zhí)法等行政活動(dòng)中，通過運(yùn)用建議、說服與警示等柔性的行政監(jiān)管手段，做到剛?cè)嵯鄤?，相得益彰。充分尊重行政相?duì)人的意愿選擇，能夠有效減少磨擦、抑制和對(duì)抗。從而增強(qiáng)相互間的配合、合作與協(xié)調(diào)關(guān)系。這是形成“以理服人”、“合作行政”的行政管理模式，建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)“科學(xué)監(jiān)管”、“依法監(jiān)管”和“和諧監(jiān)管”的必然選擇。
三、“服務(wù)型政府”理論對(duì)完善和優(yōu)化工商行政指導(dǎo)的啟示
服務(wù)型政府是把管制納入了總體的服務(wù)框架之中，是為服務(wù)而管制，管制是手段，服務(wù)才是最終目的。這些理念對(duì)工商部門完善和優(yōu)化行政指導(dǎo)實(shí)踐具有重要的理論啟示。
1、公民本位，追求公共利益的價(jià)值取向?！胺?wù)型政府”理論認(rèn)為，公民不僅是國(guó)家的主人也應(yīng)是公共管理行為主體，要從以往管理客體或者顧客的被動(dòng)角色中擺脫出來，不斷增強(qiáng)參與意識(shí)，成為公共治理過程的積極參與者。在今天伴隨著全球化的發(fā)展，以公民積極參與和公民自治能力為主導(dǎo)的治理模式已成為主流，沖擊著傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，這使得傳統(tǒng)的國(guó)家或政府組織的作用逐漸縮水，而公民社會(huì)正在不斷強(qiáng)大起來，發(fā)揮著越來越大的作用。所有這些，凸顯了公共治理過程公民本位，追求公共利益的價(jià)值取向。工商部門開展行政指導(dǎo)，始終堅(jiān)持著以人為本、執(zhí)法為民的原則，這是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本需要。在行政指導(dǎo)實(shí)踐中，行政相對(duì)人是否參與或接受行政指導(dǎo)，則由其自主抉擇，充分體現(xiàn)行政主體對(duì)行政相對(duì)人個(gè)體意志的尊重與需求權(quán)益的關(guān)懷，彰顯公民本位的公共服務(wù)理念。而行政指導(dǎo)的目的，則主要是集中在維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展上，這是社會(huì)的整體利益和要求。只有確實(shí)把工作著力點(diǎn)和重心放在服務(wù)行政相對(duì)人上，才能更好地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
2、服務(wù)導(dǎo)向，彰顯公共機(jī)關(guān)的職責(zé)轉(zhuǎn)型。政府職能轉(zhuǎn)變是我國(guó)行政管理體制改革的重中之重，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是職能轉(zhuǎn)變的總方向，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的體制保障。新公共服務(wù)理論學(xué)家認(rèn)為，政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的方式是“掌舵”，而不是“劃漿”。在推進(jìn)公共治理過程中，要能夠解決好“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”的現(xiàn)象，把政府職能轉(zhuǎn)到“市場(chǎng)調(diào)節(jié)、宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)”上來。為公民社會(huì)組織服務(wù)是任何行政機(jī)關(guān)都必須始終牢記的職責(zé)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，工商行政管理部門與時(shí)俱進(jìn)，改變傳統(tǒng)的管理型行政模式，站在社會(huì)公眾的立場(chǎng)，把目光聚集在如何更多地提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務(wù)上，行政指導(dǎo)正是在這種環(huán)境下推行的。在執(zhí)法監(jiān)管、消費(fèi)維權(quán)、食品安全監(jiān)管以及服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)等方面加強(qiáng)行政指導(dǎo)，有助于較好地實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。這種重指導(dǎo)、重服務(wù)的行政模式，彰顯了工商部門在新時(shí)期下職能的轉(zhuǎn)變；實(shí)踐也充分證明，它大大提高了工商部門的服務(wù)水平與質(zhì)量，得到了社會(huì)群眾的普遍認(rèn)可和好評(píng)。由此可見，行政指導(dǎo)作為一種柔性行政行為，與傳統(tǒng)強(qiáng)制性行政方式相比較具有更加明顯的親和力，將管理者與被管理者置于一種相對(duì)平等的地位，體現(xiàn)了政府機(jī)關(guān)的民主色彩和職責(zé)轉(zhuǎn)型，因此有利于改善和塑造部門形象。
3．訴求合作，形成協(xié)商型的治理機(jī)制。在治理理論看來，治理是種多元的、民主的、合作的行政模式，它強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)組織問的合作伙伴關(guān)系，通過協(xié)商互動(dòng)的方式來共同管理公共事務(wù)。而在公共治理過程中，政府的主要作用是“掌舵”，但這并不排斥公民等其他社會(huì)主體的主動(dòng)參與。公民社會(huì)組織是實(shí)現(xiàn)公共治理的有效基礎(chǔ)，促成兩者間合作的契合點(diǎn)是公共利益。訴求合作的協(xié)商型治理機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是政府機(jī)關(guān)對(duì)其他主體意愿和利益的尊重與回應(yīng)，通過積極的對(duì)話、有效的交流與合作，最終實(shí)現(xiàn)公共利益。工商推行行政指導(dǎo)，擴(kuò)大了行政相對(duì)人公共參與的積極性和主動(dòng)性。在具體施行過程中，關(guān)于提供什么行政指導(dǎo)、怎樣提供行政指導(dǎo)，事先聽取公眾的意見，以公眾的意愿為第一價(jià)值取向，建立了解民意、公眾參與的渠道、規(guī)則和程序，有利于進(jìn)一步提高行政指導(dǎo)的針對(duì)性和有效性。
參考文獻(xiàn)：
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通說認(rèn)為，行政裁決是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，以居間裁決者的身份，對(duì)特定范圍內(nèi)與裁決機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為{1}.在我國(guó)，行政裁決是行政法學(xué)上一個(gè)非常重要的概念，同時(shí)也是實(shí)務(wù)部門一項(xiàng)重要的行政職能。傳統(tǒng)理論一直認(rèn)為，“由法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)特定的民事糾紛進(jìn)行裁決，是當(dāng)今世界許多國(guó)家普遍存在的一個(gè)事實(shí)，也是現(xiàn)代行政表現(xiàn)出的一個(gè)顯著特點(diǎn)。行政裁決的產(chǎn)生和發(fā)展適應(yīng)和滿足了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是對(duì)國(guó)家職能分工的調(diào)整和完善，也是歷史發(fā)展的一種趨勢(shì)?！眥2}然而，從行政實(shí)務(wù)領(lǐng)域來看，行政裁決制度并沒有獲得普遍的認(rèn)同，特定民事糾紛的當(dāng)事人總是希望案件能夠由法院直接受理，行政機(jī)關(guān)也對(duì)于履行法定的裁決職能瞻前顧后，猶豫不定?？傮w來看，我國(guó)行政裁決的基本功能沒有得到很好的發(fā)揮，其原因主要有兩個(gè)方面：
首先，行政裁決派生于過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這使其在現(xiàn)實(shí)情況下的合理性受到質(zhì)疑。建國(guó)以后，我們借鑒蘇聯(lián)模式，建立了各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化管理體制；國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制非常嚴(yán)密，市民社會(huì)沒有生成的空間，大多數(shù)事項(xiàng)都首先甚至最終通過行政途徑獲得調(diào)控和解決。這樣的理念很自然體現(xiàn)到了國(guó)家制定的法律之中，在我國(guó)較早期出臺(tái)的《土地管理法》、《森林法》、《專利法》、《商標(biāo)法》等法律當(dāng)中都設(shè)置了一些“行政先行處理”程序。行政裁決就是行政干預(yù)民事糾紛的重要手段之一，但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家和社會(huì)日益分離，行政權(quán)逐漸退出了一些社會(huì)領(lǐng)域，社會(huì)及其成員的自利不斷豐富和完善。根據(jù)“私法自治”的原理，政府最佳的角色似乎是“調(diào)停者”而不是“決定者”。民事主體對(duì)于相互之間的法律糾紛不能協(xié)商解決的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民事法律向人民法院提起民事訴訟。然而現(xiàn)在依然有不少法律規(guī)定了某些民事糾紛如果與行政管理職權(quán)密切相關(guān)，公民不能直接提起民事訴訟，而必須經(jīng)過行政裁決這樣的前置程序。但面對(duì)變化了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，人們不禁要問，行政裁決是否還有存在的必要呢？
其次，行政裁決長(zhǎng)期缺乏健全的制度性規(guī)范。行政裁決面對(duì)的是與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛，這就要求行政裁決機(jī)關(guān)既要具備專門的行政專業(yè)素養(yǎng)，又能保持客觀、中立的位置，理性的作出決定。此種要求必須通過建立完善的行政裁決制度予以保障。遺憾的是，目前我國(guó)既沒有統(tǒng)一的行政裁決法律，也沒有在專門的行政領(lǐng)域?qū)π姓脹Q制度進(jìn)行具體的規(guī)定，而僅僅在一些法律中作了模糊而籠統(tǒng)的規(guī)定。如《土地管理法》第16條第一、第二款規(guī)定“土地所有權(quán)和適用權(quán)爭(zhēng)議，有當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理”，“單位之間的爭(zhēng)議由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理?！蹦敲淳烤剐姓C(jī)關(guān)應(yīng)該如何受理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，是否需要成立專門的裁決機(jī)構(gòu)，裁決人員應(yīng)當(dāng)具備什么樣的資格，裁決應(yīng)當(dāng)怎么進(jìn)行，是否應(yīng)當(dāng)聽取爭(zhēng)議雙方的意見，是否需要搜集證據(jù)、如何搜集證據(jù)，如何確認(rèn)證據(jù)等規(guī)范都付闕如。這種嚴(yán)重缺乏具體規(guī)則的行政裁決所導(dǎo)致的后果是，既不能保證立案程序的公平性，也不能確保實(shí)體處理結(jié)果的合法與準(zhǔn)確性。由于行政裁決是具體行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟。不少行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政裁決不但沒有及時(shí)消除社會(huì)矛盾，使民事糾紛偃旗息鼓，反而引發(fā)新的行政糾紛，這種“引火燒身”的結(jié)果著實(shí)讓一些行政機(jī)關(guān)感到困惑，行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛究竟是否還有必要呢？
二、服務(wù)型政府的功能定位
任何行政法律制度都根植于其生存的環(huán)境之中，并與之休戚相關(guān)。意欲判斷行政裁決在當(dāng)代存在的必要性與合理性，就必須將其置身于我國(guó)目前正在積極構(gòu)建的服務(wù)型政府的背景下，服務(wù)型政府的功能定位將決定著行政裁決的發(fā)展方向。
經(jīng)過30年的改革開放，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的重大進(jìn)展，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大的變化，怎樣改革行政管理體制，建設(shè)與之相匹配的政府管理模式業(yè)已成為關(guān)注的焦點(diǎn)問題。2005年總理在十屆人大三次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》中正式提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，2007年總書記在黨的《十七大報(bào)告》中指出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府已被確立為我國(guó)各級(jí)政府及其職能部門為社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展提供更好的公共服務(wù)的基本價(jià)值目標(biāo)。在公共行政學(xué)上，一種較為學(xué)者們普遍接受的觀點(diǎn)認(rèn)為，服務(wù)型政府是“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。”{3}如此定義服務(wù)型政府顯然過于抽象與模糊，于是有學(xué)者提出服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下幾點(diǎn)：“以人為本”、“執(zhí)政為民”是服務(wù)型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變是服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)：“依法行政”是服務(wù)型政府的行為準(zhǔn)則：“顧客導(dǎo)向”是服務(wù)型政府的服務(wù)模式：“違法必究”是服務(wù)型政府的問責(zé)機(jī)制{4}.服務(wù)型政府在經(jīng)濟(jì)上主要職能是制定公平規(guī)則，確保市場(chǎng)經(jīng)的有效運(yùn)行，彌補(bǔ)市場(chǎng)之不足，為社會(huì)提供市場(chǎng)不能夠提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)；在政治上樹立以民為本的治理理念，為社會(huì)各階層提供一個(gè)安全、平等和民主的制度環(huán)境；在社會(huì)問題上，從長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光、全局利益出發(fā)，協(xié)調(diào)社會(huì)沖突，提供社會(huì)福利，確保社會(huì)健康發(fā)展{5}.
筆者認(rèn)為，從行政法的視角看，就服務(wù)型政府的功能定位而言，首先應(yīng)當(dāng)將“服務(wù)”作為法的一般原則以指導(dǎo)公權(quán)力的行使，將為公民、法人或者其他組織提供良好的公共服務(wù)作為其行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。為此，當(dāng)其他的行政理念如秩序價(jià)值與服務(wù)理念相沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)以后者為優(yōu)先考慮。其次，在服務(wù)理念或者原則的指引下，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)或者調(diào)整目前的行政法律體系。有些領(lǐng)域政府權(quán)力必須限制，給予行政相對(duì)人自由行動(dòng)的空間，而政府只是通過制定行為規(guī)范，間接而消極地進(jìn)行管理。在有些領(lǐng)域，政府就必須摒棄消極的立場(chǎng)轉(zhuǎn)而積極的通過自己的公權(quán)力行為進(jìn)行直接的干預(yù)；但是不論何種立場(chǎng)，服務(wù)型政府與以往注重管制的政府形態(tài)都有天壤之別，這必然需要在政府行為上破除現(xiàn)有法制的“藩籬”，但脫離法制駕馭的“絕對(duì)權(quán)力”的任意馳騁無(wú)論如何將是一種危險(xiǎn)，善良的行為也可能造成對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的傷害，因此，就需要新的行政法駕馭約束。
前述分析不難看出，服務(wù)型政府要求當(dāng)代的公共行政必須具備以下幾種行政職能：第一，管制行政職能。傳統(tǒng)意義上的管制行政也有稱“規(guī)制行政”，是旨在通過限制私人的權(quán)利、自由，以實(shí)現(xiàn)行政目的的行政活動(dòng)?！袄纾煌ㄒ?guī)制、建筑規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制等。這些都是通過規(guī)制個(gè)人及企業(yè)的活動(dòng)，以維持秩序，或者實(shí)現(xiàn)防止危險(xiǎn)的行政作用。”{6}規(guī)制行政經(jīng)歷了從消極的維持社會(huì)秩序的警察行政，到當(dāng)代消極行政兼有為形成良好的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境，而展開對(duì)私人的權(quán)利、自由施加制約的積極行政。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府的公共權(quán)力需要從市場(chǎng)和社會(huì)適當(dāng)?shù)赝顺?，但其中又要保留一定的管理職能，為?jīng)濟(jì)活動(dòng)和公民權(quán)利提供可靠的秩序保障。第二，給付行政職能。給付行政是從德國(guó)學(xué)者福斯多夫（E.Forsthoff）提出的“行政作為給付主體”之概念出發(fā)，針對(duì)人民生存條件及改善以保障及生存照顧為重心，所為直接之促進(jìn)或分配之行政{7}.大陸法系國(guó)家和地區(qū)一般將給付行政細(xì)分為提供基礎(chǔ)設(shè)施之行政、社會(huì)行政、促進(jìn)（助長(zhǎng)）行政和資訊行政。強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家的任務(wù)就是為行政相對(duì)人的生存和發(fā)展提供盡可能完善的公共產(chǎn)品和服務(wù)。經(jīng)過多年工業(yè)化發(fā)展，雖然昔日的“生存照顧”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了重大的發(fā)展，現(xiàn)在的“生存照顧概念強(qiáng)調(diào)政府及其它行政主體必須提供各種不同的服務(wù)措施，例如建立妥善的公共事業(yè)、社會(huì)救濟(jì)、文教事業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)制度是公民在衣食住行之生活工作教育等方面，得到國(guó)家最多的服務(wù)與最大的照顧。同時(shí)也著眼于國(guó)家經(jīng)濟(jì)之繁榮或衰頹，往往是國(guó)家命脈及民生福利所系。故振興國(guó)家之經(jīng)濟(jì)，亦是國(guó)家行政責(zé)無(wú)旁貸之任務(wù)之一?！眥8}規(guī)制行政和給付行政是政府的兩項(xiàng)基本職能，其比重會(huì)隨著政府管理領(lǐng)域的變化和行政方式的擅變而發(fā)生變遷。不僅如此，在服務(wù)型政府的背景下，兩者都必須共同遵循一個(gè)共同的更高的行政理念，即服務(wù)行政。包括規(guī)制行政和給付行政在內(nèi)的公共行政的活動(dòng)空間、行為理念、行政方式的設(shè)置都是為了政府更好地實(shí)現(xiàn)履行服務(wù)的職能。第三，非權(quán)力行政。政府通過行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政指導(dǎo)、行政合同等方式與公民、法人或者其他組織形成公法法律關(guān)系，挖掘民間的潛能，通過政府與民間的協(xié)作，更好的達(dá)成行政目標(biāo)。第四，解紛行政?，F(xiàn)代社會(huì)利益主體多元化趨勢(shì)日益明顯，從而在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活中難免發(fā)生各種矛盾沖突，這些發(fā)生于公民之間或者公民與公權(quán)力主體之間的矛盾沖突涉及一些與政府管理有關(guān)的專門性問題，糾紛的數(shù)量龐大且呈不斷上升的趨勢(shì)，法院已經(jīng)不能及時(shí)處置，這就需要通過賦予政府一定的權(quán)限，建立各種行政內(nèi)部的糾紛解決機(jī)制。這就是為何當(dāng)代法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)不斷建立并強(qiáng)化行政裁判所、訴愿委員會(huì)等行政裁決機(jī)構(gòu)的緣由。我國(guó)的行政裁決制度就是行政系統(tǒng)為公民提供的一種廉價(jià)、高效的行政解決糾紛的手段，在服務(wù)型政府的背景下，在服務(wù)行政的框架內(nèi)應(yīng)該有其廣闊的發(fā)展空間。
三、服務(wù)型政府的行政裁決職能
改革開放30年來，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向、以“小政府、大社會(huì)”為模式的社會(huì)改革，正加快國(guó)家與社會(huì)的分化和社會(huì)主義條件下市民社會(huì)形成的步伐。盡管目前國(guó)家與市民社會(huì)相分離的進(jìn)程尚未完成，甚至有人認(rèn)為現(xiàn)在“國(guó)家權(quán)力已經(jīng)基本上在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得了較大的自主性。但在社會(huì)領(lǐng)域，政府仍然控制了大部分的社會(huì)權(quán)力”{9}不過，國(guó)家與市民社會(huì)的這種二元有機(jī)互動(dòng)架構(gòu)的不斷形成和發(fā)展，將進(jìn)一步改造國(guó)家的權(quán)力運(yùn)作模式和促進(jìn)市民社會(huì)走向成熟，并最終為社會(huì)主義民主和法治奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)?！霸谏鐣?huì)主義條件下，消除了市民社會(huì)與國(guó)家的二元對(duì)立，因而能最大限度的貫徹國(guó)家服從服務(wù)于市民社會(huì)的’民主契約’精神。”{10}就行政裁決制度而言，其產(chǎn)生之初衷出于公權(quán)力對(duì)私人權(quán)利進(jìn)行干預(yù)、制約，進(jìn)而達(dá)到國(guó)家秩序目標(biāo)的需要；然而現(xiàn)在一方面通過行政改革，國(guó)家行政權(quán)力為公民讓出了相當(dāng)大的活動(dòng)空間，另一方面，根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，行政裁決權(quán)在相關(guān)的領(lǐng)域被保留，其行為方式和價(jià)值理念似乎也隨著社會(huì)的發(fā)展正在發(fā)生悄然的改變。
這種變化體現(xiàn)在3個(gè)方面：第一，從行政機(jī)關(guān)壟斷行政裁決權(quán)到民間組織也可獲得裁決權(quán)。以民商事仲裁為例，[1]，1994年的《仲裁法》出臺(tái)之前，公民因民商事糾紛需要有關(guān)的行政主管部門進(jìn)行裁決。但是該法頒布以后，這種裁決權(quán)從行政機(jī)關(guān)剝離出來交由作為民間組織的仲裁委員會(huì)實(shí)施。根據(jù)《仲裁法》的規(guī)定，仲裁委員會(huì)由具有法定資格的獨(dú)立的專家組成，通過他們的中立地位和適應(yīng)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在保留仲裁權(quán)威的同時(shí)又適應(yīng)了的專業(yè)特點(diǎn)。第二，行政裁決一般不再具有終局性?，F(xiàn)在，盡管在一些行政領(lǐng)域行政裁決制度被保存下來，即一些民間糾紛仍然需要行政機(jī)關(guān)先行處理，但很多不再是終局決定；公民對(duì)行政裁決不服的還可以向人民法院提訟。如修改后的《商標(biāo)法》和《專利法》都規(guī)定了對(duì)于商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)和專利復(fù)審委員會(huì)的行政裁決結(jié)果不服的，可以提訟，而之前上述機(jī)構(gòu)的裁決在法律上屬于不可訴的終局行為。這樣做的意義在于，一方面發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)在解決與行政管理密切相關(guān)的民事爭(zhēng)議上的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，盡可能地為法院減少訟累，另一方面又能夠防止行政濫權(quán)，保證公民的“司法最終救濟(jì)權(quán)”。第三，行政裁決的價(jià)值類型發(fā)生變遷。從先前的管制型逐漸演變?yōu)榉?wù)型。從先前的重在通過行政權(quán)強(qiáng)制消除爭(zhēng)議，演變?yōu)樽⒅乇Ｗo(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，為及時(shí)高效地解決民間糾紛提供一種新的方式。筆者認(rèn)為，如今的行政裁決盡管依然具有管制行政的功能，但其所體現(xiàn)的更為重要的價(jià)值在于政府通過利用自身熟悉行政專業(yè)事務(wù)的優(yōu)勢(shì)為社會(huì)提供高效的糾紛裁決機(jī)制，及時(shí)解決糾紛，保障公民的合法權(quán)益，鼓勵(lì)并促進(jìn)社會(huì)的文明進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。
可以肯定地說，在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，發(fā)展和完善行政裁決制度有重要的現(xiàn)實(shí)意義。除了需要保留并發(fā)揮現(xiàn)有的行政裁決服務(wù)功能外，在服務(wù)型政府的架構(gòu)中，行政裁決應(yīng)當(dāng)具有更為廣闊的發(fā)展空間。在很多私人活動(dòng)領(lǐng)域產(chǎn)生的民事糾紛，比如業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)管理公司之間的糾紛；顧客與生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者之間的糾紛；乘客與公交公司、鐵路部門、航空公司之間的糾紛等都可以嘗試設(shè)立并運(yùn)用行政裁決制度；另外，也可以在一些行政管理方式上嘗試進(jìn)行變革和創(chuàng)新，將原本調(diào)整行政審批或者行政許可、行政確認(rèn)等方式調(diào)控的行政事項(xiàng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^行政裁決的方式調(diào)整。比如物價(jià)部門的價(jià)格審批制度可以通過采取行政裁決的方式進(jìn)行。只要建立完善的行政裁決的程序制度，其實(shí)施效果應(yīng)該比行政審批制度更好，更能保證價(jià)格管理方面做到公正、合理。不妨對(duì)英國(guó)的行政裁判制度作有益的制度借鑒。英國(guó)的行政裁判所制度引起我們的關(guān)注由來已久，但是以前我們常常是作為行政復(fù)議的參照物而去考察它，忽視了英國(guó)的行政裁判所的決定還可以包括類似我國(guó)行政法上的行政裁決行為。王名揚(yáng)先生認(rèn)為，“英國(guó)的行政裁判所不僅受理行政機(jī)關(guān)和公民之間的爭(zhēng)端，有些行政裁判所還受理公民之間的爭(zhēng)端，這是因?yàn)楣裰g的某些爭(zhēng)端和社會(huì)政策密切聯(lián)系?！眥11}由于兼有這兩種行為，所有英國(guó)的行政裁判所無(wú)論在數(shù)量上還是在受理案件的管轄范圍上都是大的。按照王名揚(yáng)先生1980年代的統(tǒng)計(jì)，英國(guó)當(dāng)時(shí)的行政裁判所中受行政裁判所和調(diào)查法支配的就有50多種，數(shù)目超過2000多個(gè){12}，如果再算上不受該法調(diào)整的其他行政裁判所，其規(guī)模極為龐大。這些行政裁判所受理行政管理密切相關(guān)的民間糾紛，保證社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)公民的合法權(quán)益，減輕普通法院的訴訟壓力發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。
四、行政裁決制度的規(guī)范化發(fā)展
學(xué)者們就行政裁決制度本身如何完善提出了很多有益的建議和意見。學(xué)者郭永長(zhǎng)和楊素華認(rèn)為，行政主體的行政裁決權(quán)只能由法律明確授權(quán)；行政裁決應(yīng)堅(jiān)持行政合法性原則、行政合理性原則、回避原則、行政調(diào)解原則、立裁分離、裁執(zhí)分離原則、經(jīng)濟(jì)效率原則；應(yīng)當(dāng)確定行政裁決事項(xiàng)的主管或管轄機(jī)關(guān)和建立專門的行政裁決機(jī)構(gòu)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)法律化；應(yīng)當(dāng)建立行政裁決的行政附帶民事復(fù)議制度、行政附帶民事訴訟制度、對(duì)選擇復(fù)議或訴訟由當(dāng)事人選擇，對(duì)復(fù)議決定不服的還可以提訟；應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)際性行政裁決的立法{12}.吳漢全先生認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政裁決機(jī)構(gòu)、行政裁決人員的職權(quán)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)公開化；行政裁決過程應(yīng)當(dāng)透明化{13}.學(xué)者周佑勇、尹建國(guó)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立重建獨(dú)立的層階式行政裁決機(jī)構(gòu)體系；加強(qiáng)裁決人員專業(yè)化建設(shè)與強(qiáng)化獨(dú)立性保障措施；完善聽證、回避、職能分離與公開等基本的行政裁決程序制度；構(gòu)建完備的行政裁決程序制度；改進(jìn)行政裁決的司法審查制度{14}.上述學(xué)者對(duì)構(gòu)建和完善我國(guó)的行政裁決制度提出的意見和建議其中不少無(wú)疑是建設(shè)性的，對(duì)于以后我們制定專門的行政裁決法律制度具有重要的理論參考價(jià)值。重復(fù)設(shè)計(jì)行政裁決法律體系并非本文的旨趣，然而一些有關(guān)行政裁決的基礎(chǔ)性問題的討論對(duì)規(guī)范我國(guó)的行政裁決制度可能更具有關(guān)鍵性的影響。
第一，行政裁決內(nèi)涵的拓展。目前的行政法教科書一般都將行政裁決的領(lǐng)域限定在于權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛、損害賠償糾紛三大類[2].筆者認(rèn)為，這種界定過于模糊和狹隘。除上述3類糾紛外，其實(shí)還可以將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇。1994年《仲裁法》出臺(tái)之前，民商事糾紛和其他法律糾紛都由行政主管部門仲裁，該法頒布實(shí)施以后，我國(guó)的仲裁制度發(fā)生了重大變化。根據(jù)該法規(guī)定，《仲裁法》調(diào)整范圍是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛”，“婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭(zhēng)議”不能申請(qǐng)仲裁。繼而在地級(jí)市以上設(shè)立了相應(yīng)的的仲裁委員會(huì)，對(duì)上述民商事糾紛實(shí)施仲裁。人們習(xí)，慣性通過對(duì)仲裁委員會(huì)民間性法律身份的判斷，將《仲裁法》所規(guī)定的仲裁稱為“民間仲裁”。將其他仍然由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁，如勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，稱為“行政仲裁”。行政仲裁目前主要包括兩大類，即行政系統(tǒng)外部的行政仲裁和行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政仲裁。外部的行政仲裁目前主要的是勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，根據(jù)《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁條例》以及新近出臺(tái)的《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，對(duì)于企業(yè)和工人之間產(chǎn)生的勞動(dòng)爭(zhēng)議，由勞動(dòng)行政部門組成專門的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)實(shí)施仲裁。目前類似這樣的行政仲裁正在不斷的增加，如競(jìng)技體育領(lǐng)域正嘗試建立體育仲裁制度。內(nèi)部行政仲裁是行政系統(tǒng)以及具有公共管理職能的事業(yè)組織內(nèi)部建立的，針對(duì)公務(wù)人員與所在的行政機(jī)關(guān)或者事業(yè)組織之間的法律糾紛實(shí)施的仲裁活動(dòng)。如2006年實(shí)施的《公務(wù)員法》規(guī)定，聘任制公務(wù)員與所在行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生人事糾紛的，公務(wù)員可以向有關(guān)部門提起行政仲裁請(qǐng)求。
在理論和實(shí)務(wù)上，仲裁有民間仲裁和行政仲裁之說，前者適用《仲裁法》，后者依據(jù)其他單行的法律、法規(guī)規(guī)章。兩者在法律性質(zhì)上究竟是否存有重大區(qū)別呢？他們針對(duì)的都是民事糾紛（民間仲裁針對(duì)的是民事主體之間的民商事糾紛，行政仲裁針對(duì)的是公民與其單位之間的民事糾紛）；兩者都是由仲裁機(jī)構(gòu)居于中立者的地位實(shí)施仲裁。所不同者只在于民間仲裁由仲裁委員會(huì)實(shí)施，行政仲裁由行政機(jī)關(guān)（一般是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成立的臨時(shí)性仲裁組織）實(shí)施。按《仲裁法》規(guī)定設(shè)立的仲裁委員會(huì)實(shí)施民商事仲裁，就該仲裁的法律性質(zhì)而言，它是民間機(jī)構(gòu)經(jīng)過法律的授權(quán)實(shí)施的仲裁行為。從行政法理上分析，其組織的法律性質(zhì)屬于法律法規(guī)授權(quán)組織，屬行政主體的范疇。既然仲裁委員會(huì)是行政主體，其實(shí)施的仲裁與行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁并無(wú)實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)就是行政仲裁。而行政仲裁在實(shí)施主體、行為對(duì)象等關(guān)鍵要素方面又與行政裁決無(wú)異；由此，將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇就變得順理成章了。
第二，行政裁決是否應(yīng)當(dāng)“司法化”或者一裁終局。針對(duì)有些行政裁決機(jī)關(guān)擔(dān)心成為行政訴訟被告，理論與實(shí)務(wù)界就有了一種主張將行政裁決司法化或者一裁終局的思潮，認(rèn)為裁決的司法化或者終局性可以使行政裁決機(jī)關(guān)放心決斷而不必因裁決而成為被告。如果行政裁決是司法行為，公民對(duì)其不服向法院提出民事上訴。在近年出臺(tái)一些法律中就有公民對(duì)行政裁決結(jié)果不服的可以向人民法院提起民事訴訟的規(guī)定。如《勞動(dòng)法》就規(guī)定，公民對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的裁決不服的，依法可以提起民事訴訟。《仲裁法》規(guī)定公民對(duì)仲裁委員會(huì)的仲裁決定不服，除仲裁決定存在法定的違法情形可以申請(qǐng)人民法院撤銷外，不能就仲裁決定提訟。這樣的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁決在行政法上是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的職權(quán)行為，是具體行政行為的種類之一，那么法律強(qiáng)制規(guī)定公民只能提起民事訴訟或者禁止訴訟都是沒有理由的。
對(duì)于這個(gè)問題，英國(guó)和美國(guó)行政界和法學(xué)界作過廣泛的討論。行政界認(rèn)為行政裁判所應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)構(gòu)的一部分，幫助完成行政任務(wù)，應(yīng)受行政機(jī)關(guān)控制。法學(xué)界包括弗蘭克斯委員會(huì)的成員則認(rèn)為，行政裁判所應(yīng)當(dāng)成為司法機(jī)構(gòu)的一部分，應(yīng)按司法審判規(guī)則運(yùn)作。從本質(zhì)上看，行政裁判所是按議會(huì)旨意設(shè)立的審判機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)構(gòu)的一部分，當(dāng)然也不能等同于法院{11}139.因此，這種主張并沒有被議會(huì)所接受。在2006年議會(huì)的《裁判所、法院和調(diào)查法》中，依然將裁判所確定為行政機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，行政裁決是行政機(jī)關(guān)最為中立的第三方，利用其行政管理的專業(yè)知識(shí)對(duì)行政職務(wù)或者行政以及其他的正義作出的最后決定。1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政裁決是行政機(jī)關(guān)除制定法規(guī)以外所作出的最后決定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、確認(rèn)的形式（包括批準(zhǔn)許可證在內(nèi)）。由此可以認(rèn)為，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》所指的行政裁決是指行政機(jī)關(guān)作出能夠影響當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)的一切具體決定的行為{15}.英國(guó)和美國(guó)都傾向于將行政裁決確定為行政行為更有利于其功能的發(fā)揮。事實(shí)上，人們期望的通過行政裁決的“司法化”解決其裁決的公正性問題，完全可以通過在傳統(tǒng)的層級(jí)行政體系之外建立相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代國(guó)家所擔(dān)負(fù)的任務(wù)不再只是典型的治安、外交、國(guó)防事務(wù)，因此“典型的、層級(jí)制的行政組織，就不能完全應(yīng)付行政任務(wù)的需要，而必須發(fā)展出一些擺脫層級(jí)制行政體系的組織形態(tài)?！钡聡?guó)學(xué)者FridoWagner就認(rèn)為“假使行政組織所從事的工作具有’不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的話，就有可能賦予其某種組織上的獨(dú)立性。”{16}從目前我國(guó)的法治與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀看，將行政裁決機(jī)構(gòu)從層級(jí)制行政系統(tǒng)獨(dú)立出來成為相對(duì)獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)，更利于該制度的發(fā)展及其功能的更好發(fā)揮。
第三，行政裁決的理念轉(zhuǎn)換。學(xué)者們提出的從實(shí)體法和程序法的角度規(guī)范行政裁決的設(shè)想固然有一定參考價(jià)值，但筆者認(rèn)為，規(guī)范我國(guó)的行政裁決制度時(shí)還要考慮，或者更重要的應(yīng)當(dāng)考慮有關(guān)的理念問題。行政裁決的稱謂首先給人的一種感覺是：行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的裁決是一種行政機(jī)關(guān)的單方?jīng)Q定行為，其中立性特點(diǎn)比較單薄，而管制行政的色彩較濃。這種理念體現(xiàn)到行政裁決實(shí)踐中，就表現(xiàn)為行政裁決人員缺少中立者意識(shí)和程序、證據(jù)觀念，從而在行政裁決時(shí)隨意作出裁決決定。筆者建議，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆ǜ拍钷D(zhuǎn)換，將“行政裁決”改稱為“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁決機(jī)關(guān)及其人員養(yǎng)成公正裁判意識(shí)；并認(rèn)識(shí)到自己應(yīng)當(dāng)居中裁判案件；嚴(yán)格依照法定程序和法定的證據(jù)規(guī)則裁判；調(diào)查事實(shí)，適用法律做出準(zhǔn)確的決定，而不再將行政裁決行為等同于一般的行政職權(quán)行為。
綜上所述，建立行政裁決制度在我國(guó)服務(wù)型政府框架下不僅必要，而且它有著非常廣闊的活動(dòng)空間，在很多領(lǐng)域可以廣泛地建立起行政裁決制度。當(dāng)然，行政裁決功能的真正發(fā)揮還有賴于我們對(duì)一些基礎(chǔ)性問題的正確認(rèn)識(shí)并予以制度規(guī)范。
注釋：
[1]《仲裁法》規(guī)定的民商事仲裁本身是否屬于行政裁決，是一個(gè)可以單獨(dú)討論的問題。從公法理論分析，民間組織經(jīng)過法律法規(guī)的授權(quán)可以成為行政主體，依法實(shí)施相應(yīng)的行政權(quán)力。仲裁委員會(huì)對(duì)相應(yīng)的民商事法律糾紛進(jìn)行裁決，盡管爭(zhēng)議的雙方有很多選擇權(quán)，但是由于裁決本身具有強(qiáng)制性特征，在法律上應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其屬于行政裁決行為。
[2]這是目前我國(guó)行政法學(xué)界的通說，（張正釗．行政法與行政訴訟法[M]．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004:172；姜明安．行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2005.）
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