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關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險;部分積累制;現(xiàn)收現(xiàn)付制;基金制
社會養(yǎng)老保險不僅是社會保障體系的重要內(nèi)容，也是一個具有豐富經(jīng)濟內(nèi)涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養(yǎng)老保險制度選擇，應該與其經(jīng)濟發(fā)展水平、收入分配結(jié)構(gòu)、要素市場發(fā)育程度、稅費征管體制、人口結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實條件相適應。因此，根據(jù)本國的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況來制定養(yǎng)老保險制度的改革方案，是一項重要的政策內(nèi)容。
近年來，在多方論證的基礎上，我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。然而，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系的實際運行卻不盡如人意，其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上，認為我國應當更加務實地對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度進行改革。
一、改革歷史的簡單回顧
我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》，其保障對象是城鎮(zhèn)機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)職工；主要特征是由國家規(guī)定基本統(tǒng)一的養(yǎng)老待遇，由各類單位和企業(yè)支付養(yǎng)老費用。由于國有企業(yè)的經(jīng)營由國家統(tǒng)負盈虧，因此這實際上是一種享受對象經(jīng)限定的由國家統(tǒng)一管理并保證養(yǎng)老金發(fā)放的養(yǎng)老體系。
到了80年代，改革開放政策的實施要求國有企業(yè)成為自負盈虧的經(jīng)濟實體。這樣，養(yǎng)老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業(yè)的盈利水平和競爭能力，養(yǎng)老基金由企業(yè)統(tǒng)籌向社會統(tǒng)籌方向發(fā)展勢在必然。1991年《國務院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，標志著我國養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌的開始。這實際上是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體系。
1995年《國務院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，確定了基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合（簡稱“統(tǒng)賬結(jié)合”）的模式，強調(diào)建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》，進一步明確了基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一模式。該模式要求我國的養(yǎng)老保險體系從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡。事實上，我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式，即強制性的現(xiàn)收現(xiàn)付制作為第一支柱，強制性的個人賬戶作為第二支柱，自愿的補充養(yǎng)老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13％由企業(yè)在稅前支付，它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20％的替代率；第二支柱由個人和企業(yè)共同負擔，按繳費工資的11％繳納，當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統(tǒng)籌賬戶和第二支柱的個人賬戶，可合計提供58.5％的目標替代率。①
概括起來，改革開放以來我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系改革的內(nèi)容主要體現(xiàn)在四個方面：一是從企業(yè)統(tǒng)籌走向社會統(tǒng)籌；二是從單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制走向現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制相結(jié)合的統(tǒng)賬結(jié)合模式；三是擴大了養(yǎng)老保險的覆蓋面，將非國有企業(yè)納入養(yǎng)老保險體系；四是適當調(diào)整了繳費率和養(yǎng)老金的替代率，糾正了養(yǎng)老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經(jīng)濟體制改革的需要，營造公平競爭的市場環(huán)境；解決養(yǎng)老保險的可攜帶性問題，疏通勞動力流動障礙；應對人口結(jié)構(gòu)不利變動對現(xiàn)收現(xiàn)付制的挑戰(zhàn)，削減養(yǎng)老保險制度的代際再分配功能；等等。
二、當前存在的主要問題及其原因
盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優(yōu)越性，以及通過模擬研究②論證了我國從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實可行性(WorldBank,1997；YanWang，etal.，2000)，[1-2]但現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系在運作過程中還是出現(xiàn)了許多預期之外的問題。
1.個人賬戶“空賬”規(guī)模巨大，部分積累制名存實亡
由于現(xiàn)行的部分積累制是在現(xiàn)收現(xiàn)付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的，這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養(yǎng)老責任，還要為自己積累養(yǎng)老金，由此帶來了巨大的轉(zhuǎn)型成本。
對于改革之時已經(jīng)離退休的“老人”、工作期間經(jīng)歷制度轉(zhuǎn)換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說，目前的養(yǎng)老保險制度采取“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”③進行區(qū)別對待。即已經(jīng)離退休的“老人”的養(yǎng)老金待遇保持不變，他們的養(yǎng)老金用每年收繳的社會統(tǒng)籌基金支付；對于“中人”,新制度規(guī)定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限，他們所享受的養(yǎng)老金待遇與他們在改革之后繳納的養(yǎng)老保險費的差額也由社會統(tǒng)籌基金支付。這樣，“老人”和“中人”的養(yǎng)老金來源就成為一筆“歷史債務”（即轉(zhuǎn)型成本），如國務院體改辦2000年測算的結(jié)果為67145億元（何平，2001）。[3]
現(xiàn)行部分積累制的養(yǎng)老保險制度在實際操作中，由于養(yǎng)老保險費的實繳數(shù)額未能達到預期的目標，統(tǒng)籌賬戶的基金不足以支付現(xiàn)有退休人員的養(yǎng)老金，因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養(yǎng)老金，從而形成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象，即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下，資金的回報率是由政府規(guī)定的，而不是實際的投資回報率。這樣，從根本上看，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。
2.繳費率相當高，企業(yè)和工薪階層負擔沉重
我國養(yǎng)老保險繳費率（平均養(yǎng)老保險費與平均工資的比率）目前已經(jīng)達到比較高的水平，從1991年的16％增加到目前的24％，遠遠高于世界平均繳費水平（為10%），甚至高于國際警界線（20%）。根據(jù)對OECD24個國家社會保障繳費率的統(tǒng)計，只有丹麥（24.55%）、意大利（29.64%）、荷蘭（25.78%）、西班牙（28.30%）和葡萄牙（34.75%）等5個國家的社會保障稅高于中國（孫祁祥，2001）。[4]
盡管企業(yè)可以通過降低工資基數(shù)的方式向職工轉(zhuǎn)嫁部分社會保險費（轉(zhuǎn)嫁能否順利實現(xiàn)取決于勞動力的供給和需求彈性），但過高的繳費率無疑將提高企業(yè)的經(jīng)營成本，并形成繳費企業(yè)與未繳費企業(yè)之間的不平等競爭。而在現(xiàn)行制度下，企業(yè)職工除了須繳納“四金”（住房公積金、養(yǎng)老保險金、醫(yī)療保險金、失業(yè)保險金）以外，還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下，實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入，實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產(chǎn)階級，改善我國居民的收入分配結(jié)構(gòu)是不利的。
如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利，即所謂的“福利病”（同工資一樣，社會福利水平具有很強的剛性），我國的高繳費率則主要在于龐大的轉(zhuǎn)型成本——企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重，覆蓋面、參保率難以提高，以及過高的替代率等原因造成的養(yǎng)老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題，事實上并非造成高繳費率的重要因素，而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養(yǎng)率的擔憂。
3.企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重，擴大覆蓋面舉步維艱
當前企業(yè)拖欠、逃避繳納養(yǎng)老保險費的情況非常嚴重，近幾年來養(yǎng)老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年，收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%，此后一直徘徊在90%以下（龔秀全、黃勝開，2002）。[5]截至1998年底，企業(yè)共欠繳養(yǎng)老保險費302億元，到2000年底上升到414億元，相當于當年養(yǎng)老金發(fā)放金額的20％。而且，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年，國務院了《社會保險費征繳暫行條例》，加速把非公有企業(yè)職工和外來勞動力包括到養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌中來。但直到2005年底，養(yǎng)老保險參與率一直徘徊在50％~60％之間（見表1）。覆蓋面未能順利擴大，直接帶來了兩個問題：一是企業(yè)之間的不平等競爭。到1997年底，93.9％的國有企業(yè)職工參加了養(yǎng)老保險，而城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工的參與率為53.8％，其他所有制企業(yè)只有32.0％，事實上造成了企業(yè)之間的不平等競爭。二是養(yǎng)老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示，從1993年到2005年，我國養(yǎng)老保險體系參保職工人數(shù)上升了78.8％，而參保離退休人員則上升了168.2%，負擔率提高了50個百分點。
在現(xiàn)實中，企業(yè)逃避繳費的行為是不可避免的；但過高的繳費率、有效征管體制的缺失，則大大增強了企業(yè)逃避繳費的動機。從我國的國情來看，逃稅漏稅現(xiàn)象本來就非常普遍，更何況是以“費”的形式進行征集的養(yǎng)老保險基金。
從職工個人方面來看，由于當前的工薪階層不僅成為轉(zhuǎn)型成本的主要承擔者，而且現(xiàn)收現(xiàn)付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象和過低的投資回報率等因素，也都抑制了其繳納養(yǎng)老保險費的積極性，難以有效形成職工對企業(yè)繳費的監(jiān)督機制。
地方政府（縣或地、市級政府）在統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的過程中，所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養(yǎng)老保險體系的管理者，且在大部分地區(qū)至今仍然是實際的管理者，養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌將使它們失去對養(yǎng)老基金的控制權(quán)。顯然，在它們擁有對養(yǎng)老基金控制權(quán)的時候，它們有積極性向企業(yè)收取養(yǎng)老保險費；而在它們喪失對養(yǎng)老基金的控制權(quán)之后，它們的積極性將相應降低。此外，在省級統(tǒng)籌的運作中，省內(nèi)地區(qū)之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產(chǎn)生嚴重的影響。例如，如果一個縣（或市）的養(yǎng)老基金盈余被拿去與其他縣（或市）分享，這個縣（或市）將不會有實現(xiàn)盈余的積極性；反之，如果一個縣（或市）的養(yǎng)老基金赤字可以得到來自統(tǒng)籌基金的補貼，這個縣（或市）也不會設法去消減赤字。
4.其他存在的問題
現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度在運行中出現(xiàn)的其他問題還有很多，如社保基金未能獲得令人滿意的收益率、省級統(tǒng)籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例，其歷年的投資收益率（如表3），在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌以來至2000年底，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有5個省，17個省通過省級調(diào)劑金進行上繳下?lián)埽?個省還沒有建立省級調(diào)劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作（趙耀輝、徐建國，2003）。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養(yǎng)老保險體系的信心，甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負（由于資金回報率低于其機會成本）；省級統(tǒng)籌難以實施，則不利于調(diào)節(jié)省內(nèi)地區(qū)之間的收入分配以及控制養(yǎng)老基金管理中的道德風險和腐敗行為。
綜上所述，個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現(xiàn)象嚴重是當前我國養(yǎng)老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關(guān)系中可以看出，它們是相互影響、相互作用的。養(yǎng)老保險基金的拮據(jù)表現(xiàn)為個人賬戶空賬，并產(chǎn)生了提高繳費率的要求；過高的繳費率又大大增強了企業(yè)拖欠、逃避繳費的動機；而企業(yè)拖欠、逃避繳費的行為，反過來又影響了養(yǎng)老保險費的順利征收，并使擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作難以實施；最終導致個人賬戶空賬規(guī)模的進一步擴大，從而使整個養(yǎng)老保險體系的運作陷入惡性循環(huán)之中。
當前我國養(yǎng)老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現(xiàn)行制度設計的不合理，主要表現(xiàn)在以下四個方面。
第一，過于執(zhí)著養(yǎng)老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉(zhuǎn)型成本的現(xiàn)實，政府沒有必要拘泥于養(yǎng)老保險體系自身的收支平衡，以致于造成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象而失信于民。事實上，從世界各國的實踐來看，社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數(shù)國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外，多數(shù)國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重，個別國家（如加拿大）的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看，我國的社會保障支出仍處在相當?shù)偷乃缴稀Ｒ虼?，增加其他資金來源（如國有資產(chǎn)的變現(xiàn)所得、稅收收入、國債籌資等）用以支付轉(zhuǎn)型成本是完全合理的。
第二，養(yǎng)老金的替代率偏高?，F(xiàn)行制度設計中養(yǎng)老金的目標替代率為58.5％，而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看，目前我國各地基本養(yǎng)老金替代率的平均水平已超過80％，遠高于西方發(fā)達國家的水平（見表4）；部分地區(qū)如河北、山西、內(nèi)蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等?。ㄗ灾螀^(qū)）的養(yǎng)老金替代率均超過了100％，甚至出現(xiàn)了一些在崗還不如退休的情況。從人均產(chǎn)值和人均可支配收入來看，我國與西方發(fā)達國家的差距仍十分巨大，現(xiàn)行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。
第三，養(yǎng)老金領取條件過于寬松。主要表現(xiàn)在對提前退休領取養(yǎng)老金的政策把握和養(yǎng)老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來，為推進國有企業(yè)改革，國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外，80年代初期，我國27個產(chǎn)業(yè)部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄，規(guī)定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是，隨著現(xiàn)代化科技的應用，繼續(xù)沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此，為了順利實現(xiàn)減員的目的，地方政府和企業(yè)還有意放松了對提前退休審批的管理，從而導致一大批產(chǎn)業(yè)職工提前退休，過早地加入領取養(yǎng)老金的隊伍。從養(yǎng)老保險制度設計來看，新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養(yǎng)老金這一政策標準，在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當?shù)偷摹?/p>
第四，對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計?，F(xiàn)行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養(yǎng)老體系框架，而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉(zhuǎn)型成本，但對于企業(yè)和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養(yǎng)老保險費的難度，卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業(yè)和職工的負擔，事實上并不是一種比原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制更優(yōu)的選擇。
由此可見，過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計，是我國社會養(yǎng)老保險體系面臨困境的根本原因?，F(xiàn)行制度在實施過程中遇到的諸多問題，暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現(xiàn)實國情的深入了解；忽視對我國政府和企業(yè)之間，以及政府上、下級之間博弈行為的考察。
三、反思與相關(guān)政策建議
如上所述，即使經(jīng)過貌似嚴格的理論論證和數(shù)據(jù)模擬，一個制度的設計如果缺少了現(xiàn)實的可操作性，它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的?？偟膩砜?，過去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現(xiàn)收現(xiàn)付和基金制進行比較，或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施；而在運用數(shù)學模型和數(shù)據(jù)模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿，對于從假設條件引出的結(jié)論與現(xiàn)實的差距缺乏客觀的分析，表現(xiàn)出熱衷于理論探討而疏于關(guān)注現(xiàn)實國情的傾向。
在對現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制的比較中，學者們較傾向于認為現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄具有擠出效應，減少了資本的形成，從而不利于長期經(jīng)濟增長(Feldstein，1974）；[8]難以應對人口老齡化危機，并認為從現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。
事實上，到目前為止，現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大，在國內(nèi)外學術(shù)界尚未得到嚴格的論證。而且，國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經(jīng)濟的條件下，降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經(jīng)濟的動態(tài)無效率問題（袁志剛、宋錚，2000）。[9]對于現(xiàn)收現(xiàn)付制另一個常見的質(zhì)疑是，它難以在一個不利的人口結(jié)構(gòu)變化趨勢中得以維系。但從根本上看，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制兩種養(yǎng)老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產(chǎn)出。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，退休一代憑借過去繳納養(yǎng)老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉(zhuǎn)移支付的權(quán)利；在基金制下，退休一代憑借資本所有權(quán)證獲得分享當前工作一代提供的產(chǎn)出的權(quán)利。兩者的物質(zhì)基礎是完全一致的?？梢?，經(jīng)濟增長和充分就業(yè)才是解決老齡化問題的根本，基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥（NicholasBarr，2000）。[10]在老齡化問題上，基金制與現(xiàn)收現(xiàn)付制的區(qū)別只不過是基金制將問題拋給社會，而現(xiàn)收現(xiàn)付制則由政府承擔起責任而已。
實際上，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制在實踐中各有利弊?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業(yè)和職工逃避繳費，養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大；基金制則缺乏再分配功能，難以抵御通貨膨脹等缺陷，使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看，基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。
老齡化趨勢對養(yǎng)老保險體系的考驗也是學者們所關(guān)注的問題。但是，如上所述，從實際運行的情況來看，造成我國養(yǎng)老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題，而是養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度構(gòu)成的壓力，顯然遠大于老齡化問題；而老齡化問題只不過是使入不敷出的養(yǎng)老保險體系)上加霜罷了。
在有關(guān)養(yǎng)老保險的理論探討中，學者們大多借助于代際交疊模型（Samuelson，1958；Diamond，1965）來進行分析，如對現(xiàn)收現(xiàn)付制與國民儲蓄關(guān)系的論證、人口結(jié)構(gòu)變動的福利效應分析、繳費率和統(tǒng)籌比例的參數(shù)設定，等等。[11-12]但是，代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產(chǎn)的強假設，而這與現(xiàn)實情況是明顯不符的。在現(xiàn)實中，人們有種種理由在死亡時留下遺產(chǎn)，例如：（1）遺產(chǎn)動機是普遍存在的；（2）人們無法準確知道自己何時會死亡；（3）住房和耐用品的殘值一般會成為遺產(chǎn)等。在養(yǎng)老保險體系設計的數(shù)據(jù)模擬研究過程中，學者們?yōu)榱苏撟C自己的觀點，往往在模型中設定有利于自己結(jié)論的假設條件和參數(shù)值。例如，支持基金制的學者往往過分強調(diào)養(yǎng)老基金的投資回報率（Feldstein,1999），[13]似乎認為養(yǎng)老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上，在古典經(jīng)濟模型的理想狀態(tài)下，兩者應該是一致的；而從我國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，在1986-2002年的大部分時間內(nèi)，真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率（袁志剛、封進，2004)[14]，從而基金制是比現(xiàn)收現(xiàn)付制更好的制度選擇；而支持現(xiàn)收現(xiàn)付制的學者則忽視了收取養(yǎng)老保險費的難度，隱含了養(yǎng)老保險費能夠順利收取的假設。
綜上所述，在養(yǎng)老保險制度的改革中，政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經(jīng)驗，而應更多地對公共養(yǎng)老保險體系的存在意義是什么、中國的現(xiàn)實國情適合什么樣的制度安排，以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。
一般認為，政府介入養(yǎng)老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈；二是社會養(yǎng)老保險具有再分配功能，在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配；三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為，即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看，政府介入養(yǎng)老保險的理由顯然不如醫(yī)療保險充分；特別是對于基金制來說，除了具有家長主義的含義之外，政府幾乎再沒有介入養(yǎng)老保險的理由，而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的（在沒有公共養(yǎng)老保險體系的情況下，人們也可能會為自己的養(yǎng)老積極儲蓄）。相比較而言，現(xiàn)收現(xiàn)付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能，而更加適合作為政府介入養(yǎng)老保險的方式。但是，必須清醒地認識到，我國的經(jīng)濟發(fā)展仍處在相當?shù)偷乃缴?，且貧富兩極分化相當嚴重，缺乏一個人口數(shù)量龐大的中產(chǎn)階級。在這種經(jīng)濟條件下，面對顯而易見的人口老齡化趨勢，一個較低水平、廣泛覆蓋的養(yǎng)老保險體系，對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養(yǎng)老金可以降低當前工作一代的負擔，有利于養(yǎng)老保險費的收??；而養(yǎng)老金水平也反映了政府介入養(yǎng)老保險的程度。從我國當前的現(xiàn)實情況來看，公共養(yǎng)老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需；如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些，他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。
根據(jù)以上的分析，政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度進行更為務實的改革。
第一，降低企業(yè)和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發(fā)行國債或稅收來支付轉(zhuǎn)型成本。為此，政府有必要重新審視當前的財政支出結(jié)構(gòu)，應向社會保障、教育、國防等有關(guān)國計民生的項目傾斜，逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出（如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業(yè)的財政扶持、民間力量完全可以實現(xiàn)的投資項目，等等）。對于工薪階層的負擔，可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費，或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外，可以考慮取消養(yǎng)老保險強制性的個人賬戶（即取消部分積累制）和“四金”中的住房公積金，⑤以進一步降低職工的負擔。
第二，建立一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系。養(yǎng)老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養(yǎng)老金發(fā)放水平可參考當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準設定（如以當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準乘以一定的系數(shù)）。對于部分養(yǎng)老金待遇過高的“老人”和“中人”，考慮到養(yǎng)老金待遇的剛性，可以保持其原來的養(yǎng)老金發(fā)放水平不變；但如將來出現(xiàn)通貨膨脹，則不對養(yǎng)老金待遇進行調(diào)整，直到與其設定的養(yǎng)老金發(fā)放水平相當為止。
第三，取消提前退休領取養(yǎng)老金的權(quán)利，重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理；適當提高領取養(yǎng)老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者，可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業(yè)保險制度之中。
第四，在保留一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老保險體系的基礎上，鼓勵企業(yè)年金的發(fā)展以及個人為養(yǎng)老儲蓄。為此，必須為企業(yè)年金和個人年金提供稅收優(yōu)惠政策。例如，企業(yè)購買企業(yè)年金可在稅前列支，個人購買養(yǎng)老金的支出部分可免繳個人所得稅（這些政策已為世界上相當多的國家所采用）。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔，杜絕地方政府挪用養(yǎng)老金和腐敗行為的發(fā)生，而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。
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注釋：
①這個目標替代率的計算方法是：假設預期壽命為70歲，實際工資增長率等于名義利率，職工按繳費工資的11％向養(yǎng)老保險體系交費35年，這樣退休時個人賬戶可以提供38.5％的替代率，統(tǒng)籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5％的替代率。
②Wang,etal.的模擬顯示，在2000年到2010年間，每年的轉(zhuǎn)型成本占GDP的0.6％左右，到2050年將下降到0.3％。轉(zhuǎn)型成本的補償可以通過稅收進行融資，這樣，支付第一支柱相當于工資20％的養(yǎng)老金所需交納的費用率只需10％~12％。
③“老人老辦法”是指對已退休者繼續(xù)實行以前的退休金發(fā)放標準，退休金替代率為60％~90％，退休金計算基數(shù)為退休時的工資額；離休者離休費為離休時工資的100％?！靶氯诵罗k法”是指1997年統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度實施以后參加工作的職工，他們的退休金相當于當年職工平均工資的20％，有35年工齡的職工，目標替代率為58.5％左右。“中人中辦法”是指中人的養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養(yǎng)老金，以及將統(tǒng)一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養(yǎng)老金”三部分組成[月養(yǎng)老金=基礎養(yǎng)老金個人賬戶養(yǎng)老金÷120過渡養(yǎng)老金，過渡養(yǎng)老金=指數(shù)化月平均繳費工資×（1.0%-1.4%）×視為繳費的年限]。
④現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉(zhuǎn)移支付、從高收入群體向低收入群體的轉(zhuǎn)移支付、從短壽者向長壽者的轉(zhuǎn)移支付，以及從男性向女性的轉(zhuǎn)移支付。
⑤我國現(xiàn)行的住房公積金制度缺乏再分配功能，而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以，這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。
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關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險;部分積累制;現(xiàn)收現(xiàn)付制;基金制
社會養(yǎng)老保險不僅是社會保障體系的重要內(nèi)容，也是一個具有豐富經(jīng)濟內(nèi)涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養(yǎng)老保險制度選擇，應該與其經(jīng)濟發(fā)展水平、收入分配結(jié)構(gòu)、要素市場發(fā)育程度、稅費征管體制、人口結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實條件相適應。因此，根據(jù)本國的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況來制定養(yǎng)老保險制度的改革方案，是一項重要的政策內(nèi)容。
近年來，在多方論證的基礎上，我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。然而，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系的實際運行卻不盡如人意，其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上，認為我國應當更加務實地對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度進行改革。
一、改革歷史的簡單回顧
我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》，其保障對象是城鎮(zhèn)機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)職工；主要特征是由國家規(guī)定基本統(tǒng)一的養(yǎng)老待遇，由各類單位和企業(yè)支付養(yǎng)老費用。由于國有企業(yè)的經(jīng)營由國家統(tǒng)負盈虧，因此這實際上是一種享受對象經(jīng)限定的由國家統(tǒng)一管理并保證養(yǎng)老金發(fā)放的養(yǎng)老體系。
到了80年代，改革開放政策的實施要求國有企業(yè)成為自負盈虧的經(jīng)濟實體。這樣，養(yǎng)老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業(yè)的盈利水平和競爭能力，養(yǎng)老基金由企業(yè)統(tǒng)籌向社會統(tǒng)籌方向發(fā)展勢在必然。1991年《國務院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，標志著我國養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌的開始。這實際上是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體系。
1995年《國務院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，確定了基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合（簡稱“統(tǒng)賬結(jié)合”）的模式，強調(diào)建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》，進一步明確了基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一模式。該模式要求我國的養(yǎng)老保險體系從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡。事實上，我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式，即強制性的現(xiàn)收現(xiàn)付制作為第一支柱，強制性的個人賬戶作為第二支柱，自愿的補充養(yǎng)老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13％由企業(yè)在稅前支付，它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20％的替代率；第二支柱由個人和企業(yè)共同負擔，按繳費工資的11％繳納，當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統(tǒng)籌賬戶和第二支柱的個人賬戶，可合計提供58.5％的目標替代率。①
概括起來，改革開放以來我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系改革的內(nèi)容主要體現(xiàn)在四個方面：一是從企業(yè)統(tǒng)籌走向社會統(tǒng)籌；二是從單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制走向現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制相結(jié)合的統(tǒng)賬結(jié)合模式；三是擴大了養(yǎng)老保險的覆蓋面，將非國有企業(yè)納入養(yǎng)老保險體系；四是適當調(diào)整了繳費率和養(yǎng)老金的替代率，糾正了養(yǎng)老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經(jīng)濟體制改革的需要，營造公平競爭的市場環(huán)境；解決養(yǎng)老保險的可攜帶性問題，疏通勞動力流動障礙；應對人口結(jié)構(gòu)不利變動對現(xiàn)收現(xiàn)付制的挑戰(zhàn)，削減養(yǎng)老保險制度的代際再分配功能；等等。
二、當前存在的主要問題及其原因
盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優(yōu)越性，以及通過模擬研究②論證了我國從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實可行性(WorldBank,1997；YanWang，etal.，2000)，[1-2]但現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系在運作過程中還是出現(xiàn)了許多預期之外的問題。
1.個人賬戶“空賬”規(guī)模巨大，部分積累制名存實亡
由于現(xiàn)行的部分積累制是在現(xiàn)收現(xiàn)付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的，這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養(yǎng)老責任，還要為自己積累養(yǎng)老金，由此帶來了巨大的轉(zhuǎn)型成本。
對于改革之時已經(jīng)離退休的“老人”、工作期間經(jīng)歷制度轉(zhuǎn)換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說，目前的養(yǎng)老保險制度采取“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”③進行區(qū)別對待。即已經(jīng)離退休的“老人”的養(yǎng)老金待遇保持不變，他們的養(yǎng)老金用每年收繳的社會統(tǒng)籌基金支付；對于“中人”,新制度規(guī)定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限，他們所享受的養(yǎng)老金待遇與他們在改革之后繳納的養(yǎng)老保險費的差額也由社會統(tǒng)籌基金支付。這樣，“老人”和“中人”的養(yǎng)老金來源就成為一筆“歷史債務”（即轉(zhuǎn)型成本），如國務院體改辦2000年測算的結(jié)果為67145億元（何平，2001）。[3]
現(xiàn)行部分積累制的養(yǎng)老保險制度在實際操作中，由于養(yǎng)老保險費的實繳數(shù)額未能達到預期的目標，統(tǒng)籌賬戶的基金不足以支付現(xiàn)有退休人員的養(yǎng)老金，因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養(yǎng)老金，從而形成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象，即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下，資金的回報率是由政府規(guī)定的，而不是實際的投資回報率。這樣，從根本上看，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。
2.繳費率相當高，企業(yè)和工薪階層負擔沉重
我國養(yǎng)老保險繳費率（平均養(yǎng)老保險費與平均工資的比率）目前已經(jīng)達到比較高的水平，從1991年的16％增加到目前的24％，遠遠高于世界平均繳費水平（為10%），甚至高于國際警界線（20%）。根據(jù)對OECD24個國家社會保障繳費率的統(tǒng)計，只有丹麥（24.55%）、意大利（29.64%）、荷蘭（25.78%）、西班牙（28.30%）和葡萄牙（34.75%）等5個國家的社會保障稅高于中國（孫祁祥，2001）。[4]
盡管企業(yè)可以通過降低工資基數(shù)的方式向職工轉(zhuǎn)嫁部分社會保險費（轉(zhuǎn)嫁能否順利實現(xiàn)取決于勞動力的供給和需求彈性），但過高的繳費率無疑將提高企業(yè)的經(jīng)營成本，并形成繳費企業(yè)與未繳費企業(yè)之間的不平等競爭。而在現(xiàn)行制度下，企業(yè)職工除了須繳納“四金”（住房公積金、養(yǎng)老保險金、醫(yī)療保險金、失業(yè)保險金）以外，還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下，實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入，實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產(chǎn)階級，改善我國居民的收入分配結(jié)構(gòu)是不利的。
如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利，即所謂的“福利病”（同工資一樣，社會福利水平具有很強的剛性），我國的高繳費率則主要在于龐大的轉(zhuǎn)型成本——企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重，覆蓋面、參保率難以提高，以及過高的替代率等原因造成的養(yǎng)老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題，事實上并非造成高繳費率的重要因素，而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養(yǎng)率的擔憂。
3.企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重，擴大覆蓋面舉步維艱
當前企業(yè)拖欠、逃避繳納養(yǎng)老保險費的情況非常嚴重，近幾年來養(yǎng)老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年，收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%，此后一直徘徊在90%以下（龔秀全、黃勝開，2002）。[5]截至1998年底，企業(yè)共欠繳養(yǎng)老保險費302億元，到2000年底上升到414億元，相當于當年養(yǎng)老金發(fā)放金額的20％。而且，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年，國務院了《社會保險費征繳暫行條例》，加速把非公有企業(yè)職工和外來勞動力包括到養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌中來。但直到2005年底，養(yǎng)老保險參與率一直徘徊在50％~60％之間（見表1）。覆蓋面未能順利擴大，直接帶來了兩個問題：一是企業(yè)之間的不平等競爭。到1997年底，93.9％的國有企業(yè)職工參加了養(yǎng)老保險，而城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工的參與率為53.8％，其他所有制企業(yè)只有32.0％，事實上造成了企業(yè)之間的不平等競爭。二是養(yǎng)老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示，從1993年到2005年，我國養(yǎng)老保險體系參保職工人數(shù)上升了78.8％，而參保離退休人員則上升了168.2%，負擔率提高了50個百分點。
在現(xiàn)實中，企業(yè)逃避繳費的行為是不可避免的；但過高的繳費率、有效征管體制的缺失，則大大增強了企業(yè)逃避繳費的動機。從我國的國情來看，逃稅漏稅現(xiàn)象本來就非常普遍，更何況是以“費”的形式進行征集的養(yǎng)老保險基金。
從職工個人方面來看，由于當前的工薪階層不僅成為轉(zhuǎn)型成本的主要承擔者，而且現(xiàn)收現(xiàn)付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象和過低的投資回報率等因素，也都抑制了其繳納養(yǎng)老保險費的積極性，難以有效形成職工對企業(yè)繳費的監(jiān)督機制。
地方政府（縣或地、市級政府）在統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的過程中，所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養(yǎng)老保險體系的管理者，且在大部分地區(qū)至今仍然是實際的管理者，養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌將使它們失去對養(yǎng)老基金的控制權(quán)。顯然，在它們擁有對養(yǎng)老基金控制權(quán)的時候，它們有積極性向企業(yè)收取養(yǎng)老保險費；而在它們喪失對養(yǎng)老基金的控制權(quán)之后，它們的積極性將相應降低。此外，在省級統(tǒng)籌的運作中，省內(nèi)地區(qū)之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產(chǎn)生嚴重的影響。例如，如果一個縣（或市）的養(yǎng)老基金盈余被拿去與其他縣（或市）分享，這個縣（或市）將不會有實現(xiàn)盈余的積極性；反之，如果一個縣（或市）的養(yǎng)老基金赤字可以得到來自統(tǒng)籌基金的補貼，這個縣（或市）也不會設法去消減赤字。
4.其他存在的問題
現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度在運行中出現(xiàn)的其他問題還有很多，如社保基金未能獲得令人滿意的收益率、省級統(tǒng)籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例，其歷年的投資收益率（如表3），在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌以來至2000年底，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有5個省，17個省通過省級調(diào)劑金進行上繳下?lián)埽?個省還沒有建立省級調(diào)劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作（趙耀輝、徐建國，2003）。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養(yǎng)老保險體系的信心，甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負（由于資金回報率低于其機會成本）；省級統(tǒng)籌難以實施，則不利于調(diào)節(jié)省內(nèi)地區(qū)之間的收入分配以及控制養(yǎng)老基金管理中的道德風險和腐敗行為。
綜上所述，個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現(xiàn)象嚴重是當前我國養(yǎng)老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關(guān)系中可以看出，它們是相互影響、相互作用的。養(yǎng)老保險基金的拮據(jù)表現(xiàn)為個人賬戶空賬，并產(chǎn)生了提高繳費率的要求；過高的繳費率又大大增強了企業(yè)拖欠、逃避繳費的動機；而企業(yè)拖欠、逃避繳費的行為，反過來又影響了養(yǎng)老保險費的順利征收，并使擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作難以實施；最終導致個人賬戶空賬規(guī)模的進一步擴大，從而使整個養(yǎng)老保險體系的運作陷入惡性循環(huán)之中。
當前我國養(yǎng)老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現(xiàn)行制度設計的不合理，主要表現(xiàn)在以下四個方面。
第一，過于執(zhí)著養(yǎng)老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉(zhuǎn)型成本的現(xiàn)實，政府沒有必要拘泥于養(yǎng)老保險體系自身的收支平衡，以致于造成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象而失信于民。事實上，從世界各國的實踐來看，社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數(shù)國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外，多數(shù)國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重，個別國家（如加拿大）的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看，我國的社會保障支出仍處在相當?shù)偷乃缴?。因此，增加其他資金來源（如國有資產(chǎn)的變現(xiàn)所得、稅收收入、國債籌資等）用以支付轉(zhuǎn)型成本是完全合理的。
第二，養(yǎng)老金的替代率偏高?，F(xiàn)行制度設計中養(yǎng)老金的目標替代率為58.5％，而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看，目前我國各地基本養(yǎng)老金替代率的平均水平已超過80％，遠高于西方發(fā)達國家的水平（見表4）；部分地區(qū)如河北、山西、內(nèi)蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等?。ㄗ灾螀^(qū)）的養(yǎng)老金替代率均超過了100％，甚至出現(xiàn)了一些在崗還不如退休的情況。從人均產(chǎn)值和人均可支配收入來看，我國與西方發(fā)達國家的差距仍十分巨大，現(xiàn)行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。
第三，養(yǎng)老金領取條件過于寬松。主要表現(xiàn)在對提前退休領取養(yǎng)老金的政策把握和養(yǎng)老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來，為推進國有企業(yè)改革，國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外，80年代初期，我國27個產(chǎn)業(yè)部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄，規(guī)定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是，隨著現(xiàn)代化科技的應用，繼續(xù)沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此，為了順利實現(xiàn)減員的目的，地方政府和企業(yè)還有意放松了對提前退休審批的管理，從而導致一大批產(chǎn)業(yè)職工提前退休，過早地加入領取養(yǎng)老金的隊伍。從養(yǎng)老保險制度設計來看，新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養(yǎng)老金這一政策標準，在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當?shù)偷摹?/p>
第四，對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計?，F(xiàn)行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養(yǎng)老體系框架，而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉(zhuǎn)型成本，但對于企業(yè)和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養(yǎng)老保險費的難度，卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業(yè)和職工的負擔，事實上并不是一種比原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制更優(yōu)的選擇。
由此可見，過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計，是我國社會養(yǎng)老保險體系面臨困境的根本原因?，F(xiàn)行制度在實施過程中遇到的諸多問題，暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現(xiàn)實國情的深入了解；忽視對我國政府和企業(yè)之間，以及政府上、下級之間博弈行為的考察。
三、反思與相關(guān)政策建議
如上所述，即使經(jīng)過貌似嚴格的理論論證和數(shù)據(jù)模擬，一個制度的設計如果缺少了現(xiàn)實的可操作性，它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的?？偟膩砜矗^去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現(xiàn)收現(xiàn)付和基金制進行比較，或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施；而在運用數(shù)學模型和數(shù)據(jù)模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿，對于從假設條件引出的結(jié)論與現(xiàn)實的差距缺乏客觀的分析，表現(xiàn)出熱衷于理論探討而疏于關(guān)注現(xiàn)實國情的傾向。
在對現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制的比較中，學者們較傾向于認為現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄具有擠出效應，減少了資本的形成，從而不利于長期經(jīng)濟增長(Feldstein，1974）；[8]難以應對人口老齡化危機，并認為從現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。
事實上，到目前為止，現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大，在國內(nèi)外學術(shù)界尚未得到嚴格的論證。而且，國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經(jīng)濟的條件下，降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經(jīng)濟的動態(tài)無效率問題（袁志剛、宋錚，2000）。[9]對于現(xiàn)收現(xiàn)付制另一個常見的質(zhì)疑是，它難以在一個不利的人口結(jié)構(gòu)變化趨勢中得以維系。但從根本上看，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制兩種養(yǎng)老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產(chǎn)出。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，退休一代憑借過去繳納養(yǎng)老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉(zhuǎn)移支付的權(quán)利；在基金制下，退休一代憑借資本所有權(quán)證獲得分享當前工作一代提供的產(chǎn)出的權(quán)利。兩者的物質(zhì)基礎是完全一致的?？梢?，經(jīng)濟增長和充分就業(yè)才是解決老齡化問題的根本，基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥（NicholasBarr，2000）。[10]在老齡化問題上，基金制與現(xiàn)收現(xiàn)付制的區(qū)別只不過是基金制將問題拋給社會，而現(xiàn)收現(xiàn)付制則由政府承擔起責任而已。
實際上，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制在實踐中各有利弊?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業(yè)和職工逃避繳費，養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大；基金制則缺乏再分配功能，難以抵御通貨膨脹等缺陷，使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看，基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。
老齡化趨勢對養(yǎng)老保險體系的考驗也是學者們所關(guān)注的問題。但是，如上所述，從實際運行的情況來看，造成我國養(yǎng)老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題，而是養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度構(gòu)成的壓力，顯然遠大于老齡化問題；而老齡化問題只不過是使入不敷出的養(yǎng)老保險體系)上加霜罷了。
在有關(guān)養(yǎng)老保險的理論探討中，學者們大多借助于代際交疊模型（Samuelson，1958；Diamond，1965）來進行分析，如對現(xiàn)收現(xiàn)付制與國民儲蓄關(guān)系的論證、人口結(jié)構(gòu)變動的福利效應分析、繳費率和統(tǒng)籌比例的參數(shù)設定，等等。[11-12]但是，代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產(chǎn)的強假設，而這與現(xiàn)實情況是明顯不符的。在現(xiàn)實中，人們有種種理由在死亡時留下遺產(chǎn)，例如：（1）遺產(chǎn)動機是普遍存在的；（2）人們無法準確知道自己何時會死亡；（3）住房和耐用品的殘值一般會成為遺產(chǎn)等。在養(yǎng)老保險體系設計的數(shù)據(jù)模擬研究過程中，學者們?yōu)榱苏撟C自己的觀點，往往在模型中設定有利于自己結(jié)論的假設條件和參數(shù)值。例如，支持基金制的學者往往過分強調(diào)養(yǎng)老基金的投資回報率（Feldstein,1999），[13]似乎認為養(yǎng)老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上，在古典經(jīng)濟模型的理想狀態(tài)下，兩者應該是一致的；而從我國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，在1986-2002年的大部分時間內(nèi)，真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率（袁志剛、封進，2004)[14]，從而基金制是比現(xiàn)收現(xiàn)付制更好的制度選擇；而支持現(xiàn)收現(xiàn)付制的學者則忽視了收取養(yǎng)老保險費的難度，隱含了養(yǎng)老保險費能夠順利收取的假設。
綜上所述，在養(yǎng)老保險制度的改革中，政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經(jīng)驗，而應更多地對公共養(yǎng)老保險體系的存在意義是什么、中國的現(xiàn)實國情適合什么樣的制度安排，以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。
一般認為，政府介入養(yǎng)老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈；二是社會養(yǎng)老保險具有再分配功能，在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配；三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為，即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看，政府介入養(yǎng)老保險的理由顯然不如醫(yī)療保險充分；特別是對于基金制來說，除了具有家長主義的含義之外，政府幾乎再沒有介入養(yǎng)老保險的理由，而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的（在沒有公共養(yǎng)老保險體系的情況下，人們也可能會為自己的養(yǎng)老積極儲蓄）。相比較而言，現(xiàn)收現(xiàn)付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能，而更加適合作為政府介入養(yǎng)老保險的方式。但是，必須清醒地認識到，我國的經(jīng)濟發(fā)展仍處在相當?shù)偷乃缴希邑毟粌蓸O分化相當嚴重，缺乏一個人口數(shù)量龐大的中產(chǎn)階級。在這種經(jīng)濟條件下，面對顯而易見的人口老齡化趨勢，一個較低水平、廣泛覆蓋的養(yǎng)老保險體系，對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養(yǎng)老金可以降低當前工作一代的負擔，有利于養(yǎng)老保險費的收取；而養(yǎng)老金水平也反映了政府介入養(yǎng)老保險的程度。從我國當前的現(xiàn)實情況來看，公共養(yǎng)老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需；如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些，他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。
根據(jù)以上的分析，政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度進行更為務實的改革。
第一，降低企業(yè)和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發(fā)行國債或稅收來支付轉(zhuǎn)型成本。為此，政府有必要重新審視當前的財政支出結(jié)構(gòu)，應向社會保障、教育、國防等有關(guān)國計民生的項目傾斜，逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出（如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業(yè)的財政扶持、民間力量完全可以實現(xiàn)的投資項目，等等）。對于工薪階層的負擔，可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費，或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外，可以考慮取消養(yǎng)老保險強制性的個人賬戶（即取消部分積累制）和“四金”中的住房公積金，⑤以進一步降低職工的負擔。
第二，建立一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系。養(yǎng)老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養(yǎng)老金發(fā)放水平可參考當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準設定（如以當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準乘以一定的系數(shù)）。對于部分養(yǎng)老金待遇過高的“老人”和“中人”，考慮到養(yǎng)老金待遇的剛性，可以保持其原來的養(yǎng)老金發(fā)放水平不變；但如將來出現(xiàn)通貨膨脹，則不對養(yǎng)老金待遇進行調(diào)整，直到與其設定的養(yǎng)老金發(fā)放水平相當為止。
第三，取消提前退休領取養(yǎng)老金的權(quán)利，重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理；適當提高領取養(yǎng)老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者，可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業(yè)保險制度之中。
第四，在保留一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老保險體系的基礎上，鼓勵企業(yè)年金的發(fā)展以及個人為養(yǎng)老儲蓄。為此，必須為企業(yè)年金和個人年金提供稅收優(yōu)惠政策。例如，企業(yè)購買企業(yè)年金可在稅前列支，個人購買養(yǎng)老金的支出部分可免繳個人所得稅（這些政策已為世界上相當多的國家所采用）。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔，杜絕地方政府挪用養(yǎng)老金和腐敗行為的發(fā)生，而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。
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注釋：
①這個目標替代率的計算方法是：假設預期壽命為70歲，實際工資增長率等于名義利率，職工按繳費工資的11％向養(yǎng)老保險體系交費35年，這樣退休時個人賬戶可以提供38.5％的替代率，統(tǒng)籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5％的替代率。
②Wang,etal.的模擬顯示，在2000年到2010年間，每年的轉(zhuǎn)型成本占GDP的0.6％左右，到2050年將下降到0.3％。轉(zhuǎn)型成本的補償可以通過稅收進行融資，這樣，支付第一支柱相當于工資20％的養(yǎng)老金所需交納的費用率只需10％~12％。
③“老人老辦法”是指對已退休者繼續(xù)實行以前的退休金發(fā)放標準，退休金替代率為60％~90％，退休金計算基數(shù)為退休時的工資額；離休者離休費為離休時工資的100％?！靶氯诵罗k法”是指1997年統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度實施以后參加工作的職工，他們的退休金相當于當年職工平均工資的20％，有35年工齡的職工，目標替代率為58.5％左右?！爸腥酥修k法”是指中人的養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養(yǎng)老金，以及將統(tǒng)一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養(yǎng)老金”三部分組成[月養(yǎng)老金=基礎養(yǎng)老金個人賬戶養(yǎng)老金÷120過渡養(yǎng)老金，過渡養(yǎng)老金=指數(shù)化月平均繳費工資×（1.0%-1.4%）×視為繳費的年限]。
④現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉(zhuǎn)移支付、從高收入群體向低收入群體的轉(zhuǎn)移支付、從短壽者向長壽者的轉(zhuǎn)移支付，以及從男性向女性的轉(zhuǎn)移支付。
⑤我國現(xiàn)行的住房公積金制度缺乏再分配功能，而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以，這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。
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[10]Barr,Nicholas.Reformingpensions:Myths,Truths,andPolicyChoices.IMFWorkingPaper,WP/00/139。2000.
[11]Samuelson,P.A..AnExactConsumption-LoanModelofInterestwithorwithouttheSocialContrivanceofMoney.JournalofPoliticalEconomy,LXVI，1958：467-482.
[12]Diamond,P.A..NationalDebtinaNeoclassicalGrowthModel.AmericanEconomicReview，1965，55（5）：1126-1150.
關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險;部分積累制;現(xiàn)收現(xiàn)付制;基金制
社會養(yǎng)老保險不僅是社會保障體系的重要內(nèi)容,也是一個具有豐富經(jīng)濟內(nèi)涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養(yǎng)老保險制度選擇,應該與其經(jīng)濟發(fā)展水平、收入分配結(jié)構(gòu)、要素市場發(fā)育程度、稅費征管體制、人口結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實條件相適應。因此,根據(jù)本國的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況來制定養(yǎng)老保險制度的改革方案,是一項重要的政策內(nèi)容。
近年來,在多方論證的基礎上,我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。然而,現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系的實際運行卻不盡如人意,其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上,認為我國應當更加務實地對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度進行改革。
一、改革歷史的簡單回顧
我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》,其保障對象是城鎮(zhèn)機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)職工;主要特征是由國家規(guī)定基本統(tǒng)一的養(yǎng)老待遇,由各類單位和企業(yè)支付養(yǎng)老費用。由于國有企業(yè)的經(jīng)營由國家統(tǒng)負盈虧,因此這實際上是一種享受對象經(jīng)限定的由國家統(tǒng)一管理并保證養(yǎng)老金發(fā)放的養(yǎng)老體系。
到了80年代,改革開放政策的實施要求國有企業(yè)成為自負盈虧的經(jīng)濟實體。這樣,養(yǎng)老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業(yè)的盈利水平和競爭能力,養(yǎng)老基金由企業(yè)統(tǒng)籌向社會統(tǒng)籌方向發(fā)展勢在必然。1991年《國務院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》,標志著我國養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌的開始。這實際上是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體系。
1995年《國務院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》,確定了基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合(簡稱“統(tǒng)賬結(jié)合”)的模式,強調(diào)建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》,進一步明確了基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一模式。該模式要求我國的養(yǎng)老保險體系從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡。事實上,我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式,即強制性的現(xiàn)收現(xiàn)付制作為第一支柱,強制性的個人賬戶作為第二支柱,自愿的補充養(yǎng)老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13%由企業(yè)在稅前支付,它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20%的替代率;第二支柱由個人和企業(yè)共同負擔,按繳費工資的11%繳納,當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統(tǒng)籌賬戶和第二支柱的個人賬戶,可合計提供58.5%的目標替代率。①
概括起來,改革開放以來我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系改革的內(nèi)容主要體現(xiàn)在四個方面:一是從企業(yè)統(tǒng)籌走向社會統(tǒng)籌;二是從單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制走向現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制相結(jié)合的統(tǒng)賬結(jié)合模式;三是擴大了養(yǎng)老保險的覆蓋面,將非國有企業(yè)納入養(yǎng)老保險體系;四是適當調(diào)整了繳費率和養(yǎng)老金的替代率,糾正了養(yǎng)老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經(jīng)濟體制改革的需要,營造公平競爭的市場環(huán)境;解決養(yǎng)老保險的可攜帶性問題,疏通勞動力流動障礙;應對人口結(jié)構(gòu)不利變動對現(xiàn)收現(xiàn)付制的挑戰(zhàn),削減養(yǎng)老保險制度的代際再分配功能;等等。
二、當前存在的主要問題及其原因
盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優(yōu)越性,以及通過模擬研究②論證了我國從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實可行性(WorldBank,1997;YanWang,etal.,2000),[1-2]但現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系在運作過程中還是出現(xiàn)了許多預期之外的問題。
1.個人賬戶“空賬”規(guī)模巨大,部分積累制名存實亡
由于現(xiàn)行的部分積累制是在現(xiàn)收現(xiàn)付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的,這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養(yǎng)老責任,還要為自己積累養(yǎng)老金,由此帶來了巨大的轉(zhuǎn)型成本。
對于改革之時已經(jīng)離退休的“老人”、工作期間經(jīng)歷制度轉(zhuǎn)換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說,目前的養(yǎng)老保險制度采取“老人老辦法,中人中辦法,新人新辦法”③進行區(qū)別對待。即已經(jīng)離退休的“老人”的養(yǎng)老金待遇保持不變,他們的養(yǎng)老金用每年收繳的社會統(tǒng)籌基金支付;對于“中人”,新制度規(guī)定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限,他們所享受的養(yǎng)老金待遇與他們在改革之后繳納的養(yǎng)老保險費的差額也由社會統(tǒng)籌基金支付。這樣,“老人”和“中人”的養(yǎng)老金來源就成為一筆“歷史債務”(即轉(zhuǎn)型成本),如國務院體改辦2000年測算的結(jié)果為67145億元(何平,2001)。[3]
現(xiàn)行部分積累制的養(yǎng)老保險制度在實際操作中,由于養(yǎng)老保險費的實繳數(shù)額未能達到預期的目標,統(tǒng)籌賬戶的基金不足以支付現(xiàn)有退休人員的養(yǎng)老金,因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養(yǎng)老金,從而形成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象,即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下,資金的回報率是由政府規(guī)定的,而不是實際的投資回報率。這樣,從根本上看,現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。
2.繳費率相當高,企業(yè)和工薪階層負擔沉重
我國養(yǎng)老保險繳費率(平均養(yǎng)老保險費與平均工資的比率)目前已經(jīng)達到比較高的水平,從1991年的16%增加到目前的24%,遠遠高于世界平均繳費水平(為10%),甚至高于國際警界線(20%)。根據(jù)對OECD24個國家社會保障繳費率的統(tǒng)計,只有丹麥(24.55%)、意大利(29.64%)、荷蘭(25.78%)、西班牙(28.30%)和葡萄牙(34.75%)等5個國家的社會保障稅高于中國(孫祁祥,2001)。[4]
盡管企業(yè)可以通過降低工資基數(shù)的方式向職工轉(zhuǎn)嫁部分社會保險費(轉(zhuǎn)嫁能否順利實現(xiàn)取決于勞動力的供給和需求彈性),但過高的繳費率無疑將提高企業(yè)的經(jīng)營成本,并形成繳費企業(yè)與未繳費企業(yè)之間的不平等競爭。而在現(xiàn)行制度下,企業(yè)職工除了須繳納“四金”(住房公積金、養(yǎng)老保險金、醫(yī)療保險金、失業(yè)保險金)以外,還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下,實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入,實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產(chǎn)階級,改善我國居民的收入分配結(jié)構(gòu)是不利的。
如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利,即所謂的“福利病”(同工資一樣,社會福利水平具有很強的剛性),我國的高繳費率則主要在于龐大的轉(zhuǎn)型成本——企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重,覆蓋面、參保率難以提高,以及過高的替代率等原因造成的養(yǎng)老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題,事實上并非造成高繳費率的重要因素,而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養(yǎng)率的擔憂。
3.企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重,擴大覆蓋面舉步維艱
當前企業(yè)拖欠、逃避繳納養(yǎng)老保險費的情況非常嚴重,近幾年來養(yǎng)老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年,收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%,此后一直徘徊在90%以下(龔秀全、黃勝開,2002)。[5]截至1998年底,企業(yè)共欠繳養(yǎng)老保險費302億元,到2000年底上升到414億元,相當于當年養(yǎng)老金發(fā)放金額的20%。而且,擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年,國務院了《社會保險費征繳暫行條例》,加速把非公有企業(yè)職工和外來勞動力包括到養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌中來。但直到2005年底,養(yǎng)老保險參與率一直徘徊在50%~60%之間(見表1)。覆蓋面未能順利擴大,直接帶來了兩個問題:一是企業(yè)之間的不平等競爭。到1997年底,93.9%的國有企業(yè)職工參加了養(yǎng)老保險,而城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工的參與率為53.8%,其他所有制企業(yè)只有32.0%,事實上造成了企業(yè)之間的不平等競爭。二是養(yǎng)老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示,從1993年到2005年,我國養(yǎng)老保險體系參保職工人數(shù)上升了78.8%,而參保離退休人員則上升了168.2%,負擔率提高了50個百分點。
在現(xiàn)實中,企業(yè)逃避繳費的行為是不可避免的;但過高的繳費率、有效征管體制的缺失,則大大增強了企業(yè)逃避繳費的動機。從我國的國情來看,逃稅漏稅現(xiàn)象本來就非常普遍,更何況是以“費”的形式進行征集的養(yǎng)老保險基金。
從職工個人方面來看,由于當前的工薪階層不僅成為轉(zhuǎn)型成本的主要承擔者,而且現(xiàn)收現(xiàn)付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象和過低的投資回報率等因素,也都抑制了其繳納養(yǎng)老保險費的積極性,難以有效形成職工對企業(yè)繳費的監(jiān)督機制。
地方政府(縣或地、市級政府)在統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的過程中,所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養(yǎng)老保險體系的管理者,且在大部分地區(qū)至今仍然是實際的管理者,養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌將使它們失去對養(yǎng)老基金的控制權(quán)。顯然,在它們擁有對養(yǎng)老基金控制權(quán)的時候,它們有積極性向企業(yè)收取養(yǎng)老保險費;而在它們喪失對養(yǎng)老基金的控制權(quán)之后,它們的積極性將相應降低。此外,在省級統(tǒng)籌的運作中,省內(nèi)地區(qū)之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產(chǎn)生嚴重的影響。例如,如果一個縣(或市)的養(yǎng)老基金盈余被拿去與其他縣(或市)分享,這個縣(或市)將不會有實現(xiàn)盈余的積極性;反之,如果一個縣(或市)的養(yǎng)老基金赤字可以得到來自統(tǒng)籌基金的補貼,這個縣(或市)也不會設法去消減赤字。
4.其他存在的問題
現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度在運行中出現(xiàn)的其他問題還有很多,如社保基金未能獲得令人滿意的收益率、省級統(tǒng)籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例,其歷年的投資收益率(如表3),在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌以來至2000年底,真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有5個省,17個省通過省級調(diào)劑金進行上繳下?lián)?8個省還沒有建立省級調(diào)劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作(趙耀輝、徐建國,2003)。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養(yǎng)老保險體系的信心,甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負(由于資金回報率低于其機會成本);省級統(tǒng)籌難以實施,則不利于調(diào)節(jié)省內(nèi)地區(qū)之間的收入分配以及控制養(yǎng)老基金管理中的道德風險和腐敗行為。
綜上所述,個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現(xiàn)象嚴重是當前我國養(yǎng)老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關(guān)系中可以看出,它們是相互影響、相互作用的。養(yǎng)老保險基金的拮據(jù)表現(xiàn)為個人賬戶空賬,并產(chǎn)生了提高繳費率的要求;過高的繳費率又大大增強了企業(yè)拖欠、逃避繳費的動機;而企業(yè)拖欠、逃避繳費的行為,反過來又影響了養(yǎng)老保險費的順利征收,并使擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作難以實施;最終導致個人賬戶空賬規(guī)模的進一步擴大,從而使整個養(yǎng)老保險體系的運作陷入惡性循環(huán)之中。
當前我國養(yǎng)老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現(xiàn)行制度設計的不合理,主要表現(xiàn)在以下四個方面。
第一,過于執(zhí)著養(yǎng)老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉(zhuǎn)型成本的現(xiàn)實,政府沒有必要拘泥于養(yǎng)老保險體系自身的收支平衡,以致于造成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象而失信于民。事實上,從世界各國的實踐來看,社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數(shù)國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外,多數(shù)國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重,個別國家(如加拿大)的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看,我國的社會保障支出仍處在相當?shù)偷乃缴?。因?增加其他資金來源(如國有資產(chǎn)的變現(xiàn)所得、稅收收入、國債籌資等)用以支付轉(zhuǎn)型成本是完全合理的。
第二,養(yǎng)老金的替代率偏高?，F(xiàn)行制度設計中養(yǎng)老金的目標替代率為58.5%,而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看,目前我國各地基本養(yǎng)老金替代率的平均水平已超過80%,遠高于西方發(fā)達國家的水平(見表4);部分地區(qū)如河北、山西、內(nèi)蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等省(自治區(qū))的養(yǎng)老金替代率均超過了100%,甚至出現(xiàn)了一些在崗還不如退休的情況。從人均產(chǎn)值和人均可支配收入來看,我國與西方發(fā)達國家的差距仍十分巨大,現(xiàn)行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。
第三,養(yǎng)老金領取條件過于寬松。主要表現(xiàn)在對提前退休領取養(yǎng)老金的政策把握和養(yǎng)老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來,為推進國有企業(yè)改革,國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外,80年代初期,我國27個產(chǎn)業(yè)部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄,規(guī)定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是,隨著現(xiàn)代化科技的應用,繼續(xù)沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此,為了順利實現(xiàn)減員的目的,地方政府和企業(yè)還有意放松了對提前退休審批的管理,從而導致一大批產(chǎn)業(yè)職工提前退休,過早地加入領取養(yǎng)老金的隊伍。從養(yǎng)老保險制度設計來看,新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養(yǎng)老金這一政策標準,在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當?shù)偷摹?/p>
第四,對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計?，F(xiàn)行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養(yǎng)老體系框架,而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉(zhuǎn)型成本,但對于企業(yè)和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養(yǎng)老保險費的難度,卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業(yè)和職工的負擔,事實上并不是一種比原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制更優(yōu)的選擇。
由此可見,過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計,是我國社會養(yǎng)老保險體系面臨困境的根本原因?，F(xiàn)行制度在實施過程中遇到的諸多問題,暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現(xiàn)實國情的深入了解;忽視對我國政府和企業(yè)之間,以及政府上、下級之間博弈行為的考察。
三、反思與相關(guān)政策建議
如上所述,即使經(jīng)過貌似嚴格的理論論證和數(shù)據(jù)模擬,一個制度的設計如果缺少了現(xiàn)實的可操作性,它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的?？偟膩砜?過去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現(xiàn)收現(xiàn)付和基金制進行比較,或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施;而在運用數(shù)學模型和數(shù)據(jù)模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿,對于從假設條件引出的結(jié)論與現(xiàn)實的差距缺乏客觀的分析,表現(xiàn)出熱衷于理論探討而疏于關(guān)注現(xiàn)實國情的傾向。
在對現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制的比較中,學者們較傾向于認為現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄具有擠出效應,減少了資本的形成,從而不利于長期經(jīng)濟增長(Feldstein,1974);[8]難以應對人口老齡化危機,并認為從現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。
事實上,到目前為止,現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大,在國內(nèi)外學術(shù)界尚未得到嚴格的論證。而且,國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經(jīng)濟的條件下,降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經(jīng)濟的動態(tài)無效率問題(袁志剛、宋錚,2000)。[9]對于現(xiàn)收現(xiàn)付制另一個常見的質(zhì)疑是,它難以在一個不利的人口結(jié)構(gòu)變化趨勢中得以維系。但從根本上看,現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制兩種養(yǎng)老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產(chǎn)出。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下,退休一代憑借過去繳納養(yǎng)老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉(zhuǎn)移支付的權(quán)利;在基金制下,退休一代憑借資本所有權(quán)證獲得分享當前工作一代提供的產(chǎn)出的權(quán)利。兩者的物質(zhì)基礎是完全一致的。可見,經(jīng)濟增長和充分就業(yè)才是解決老齡化問題的根本,基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥(NicholasBarr,2000)。[10]在老齡化問題上,基金制與現(xiàn)收現(xiàn)付制的區(qū)別只不過是基金制將問題拋給社會,而現(xiàn)收現(xiàn)付制則由政府承擔起責任而已。
實際上,現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制在實踐中各有利弊?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業(yè)和職工逃避繳費,養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大;基金制則缺乏再分配功能,難以抵御通貨膨脹等缺陷,使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看,基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。
老齡化趨勢對養(yǎng)老保險體系的考驗也是學者們所關(guān)注的問題。但是,如上所述,從實際運行的情況來看,造成我國養(yǎng)老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題,而是養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度構(gòu)成的壓力,顯然遠大于老齡化問題;而老齡化問題只不過是使入不敷出的養(yǎng)老保險體系)上加霜罷了。
在有關(guān)養(yǎng)老保險的理論探討中,學者們大多借助于代際交疊模型(Samuelson,1958;Diamond,1965)來進行分析,如對現(xiàn)收現(xiàn)付制與國民儲蓄關(guān)系的論證、人口結(jié)構(gòu)變動的福利效應分析、繳費率和統(tǒng)籌比例的參數(shù)設定,等等。[11-12]但是,代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產(chǎn)的強假設,而這與現(xiàn)實情況是明顯不符的。在現(xiàn)實中,人們有種種理由在死亡時留下遺產(chǎn),例如:(1)遺產(chǎn)動機是普遍存在的;(2)人們無法準確知道自己何時會死亡;(3)住房和耐用品的殘值一般會成為遺產(chǎn)等。在養(yǎng)老保險體系設計的數(shù)據(jù)模擬研究過程中,學者們?yōu)榱苏撟C自己的觀點,往往在模型中設定有利于自己結(jié)論的假設條件和參數(shù)值。例如,支持基金制的學者往往過分強調(diào)養(yǎng)老基金的投資回報率(Feldstein,1999),[13]似乎認為養(yǎng)老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上,在古典經(jīng)濟模型的理想狀態(tài)下,兩者應該是一致的;而從我國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,在1986-2002年的大部分時間內(nèi),真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率(袁志剛、封進,2004)[14],從而基金制是比現(xiàn)收現(xiàn)付制更好的制度選擇;而支持現(xiàn)收現(xiàn)付制的學者則忽視了收取養(yǎng)老保險費的難度,隱含了養(yǎng)老保險費能夠順利收取的假設。
綜上所述,在養(yǎng)老保險制度的改革中,政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經(jīng)驗,而應更多地對公共養(yǎng)老保險體系的存在意義是什么、中國的現(xiàn)實國情適合什么樣的制度安排,以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。
一般認為,政府介入養(yǎng)老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈;二是社會養(yǎng)老保險具有再分配功能,在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配;三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為,即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看,政府介入養(yǎng)老保險的理由顯然不如醫(yī)療保險充分;特別是對于基金制來說,除了具有家長主義的含義之外,政府幾乎再沒有介入養(yǎng)老保險的理由,而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的(在沒有公共養(yǎng)老保險體系的情況下,人們也可能會為自己的養(yǎng)老積極儲蓄)。相比較而言,現(xiàn)收現(xiàn)付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能,而更加適合作為政府介入養(yǎng)老保險的方式。但是,必須清醒地認識到,我國的經(jīng)濟發(fā)展仍處在相當?shù)偷乃缴?且貧富兩極分化相當嚴重,缺乏一個人口數(shù)量龐大的中產(chǎn)階級。在這種經(jīng)濟條件下,面對顯而易見的人口老齡化趨勢,一個較低水平、廣泛覆蓋的養(yǎng)老保險體系,對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養(yǎng)老金可以降低當前工作一代的負擔,有利于養(yǎng)老保險費的收取;而養(yǎng)老金水平也反映了政府介入養(yǎng)老保險的程度。從我國當前的現(xiàn)實情況來看,公共養(yǎng)老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需;如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些,他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。
根據(jù)以上的分析,政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度進行更為務實的改革。
第一,降低企業(yè)和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發(fā)行國債或稅收來支付轉(zhuǎn)型成本。為此,政府有必要重新審視當前的財政支出結(jié)構(gòu),應向社會保障、教育、國防等有關(guān)國計民生的項目傾斜,逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出(如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業(yè)的財政扶持、民間力量完全可以實現(xiàn)的投資項目,等等)。對于工薪階層的負擔,可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費,或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外,可以考慮取消養(yǎng)老保險強制性的個人賬戶(即取消部分積累制)和“四金”中的住房公積金,⑤以進一步降低職工的負擔。
第二,建立一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系。養(yǎng)老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養(yǎng)老金發(fā)放水平可參考當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準設定(如以當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準乘以一定的系數(shù))。對于部分養(yǎng)老金待遇過高的“老人”和“中人”,考慮到養(yǎng)老金待遇的剛性,可以保持其原來的養(yǎng)老金發(fā)放水平不變;但如將來出現(xiàn)通貨膨脹,則不對養(yǎng)老金待遇進行調(diào)整,直到與其設定的養(yǎng)老金發(fā)放水平相當為止。
第三,取消提前退休領取養(yǎng)老金的權(quán)利,重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理;適當提高領取養(yǎng)老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者,可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業(yè)保險制度之中。
第四,在保留一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老保險體系的基礎上,鼓勵企業(yè)年金的發(fā)展以及個人為養(yǎng)老儲蓄。為此,必須為企業(yè)年金和個人年金提供稅收優(yōu)惠政策。例如,企業(yè)購買企業(yè)年金可在稅前列支,個人購買養(yǎng)老金的支出部分可免繳個人所得稅(這些政策已為世界上相當多的國家所采用)。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔,杜絕地方政府挪用養(yǎng)老金和腐敗行為的發(fā)生,而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。
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注釋:
①這個目標替代率的計算方法是:假設預期壽命為70歲,實際工資增長率等于名義利率,職工按繳費工資的11%向養(yǎng)老保險體系交費35年,這樣退休時個人賬戶可以提供38.5%的替代率,統(tǒng)籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5%的替代率。
②Wang,etal.的模擬顯示,在2000年到2010年間,每年的轉(zhuǎn)型成本占GDP的0.6%左右,到2050年將下降到0.3%。轉(zhuǎn)型成本的補償可以通過稅收進行融資,這樣,支付第一支柱相當于工資20%的養(yǎng)老金所需交納的費用率只需10%~12%。
③“老人老辦法”是指對已退休者繼續(xù)實行以前的退休金發(fā)放標準,退休金替代率為60%~90%,退休金計算基數(shù)為退休時的工資額;離休者離休費為離休時工資的100%?！靶氯诵罗k法”是指1997年統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度實施以后參加工作的職工,他們的退休金相當于當年職工平均工資的20%,有35年工齡的職工,目標替代率為58.5%左右?！爸腥酥修k法”是指中人的養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養(yǎng)老金,以及將統(tǒng)一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養(yǎng)老金”三部分組成[月養(yǎng)老金=基礎養(yǎng)老金個人賬戶養(yǎng)老金÷120過渡養(yǎng)老金,過渡養(yǎng)老金=指數(shù)化月平均繳費工資×(1.0%-1.4%)×視為繳費的年限]。
④現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉(zhuǎn)移支付、從高收入群體向低收入群體的轉(zhuǎn)移支付、從短壽者向長壽者的轉(zhuǎn)移支付,以及從男性向女性的轉(zhuǎn)移支付。
⑤我國現(xiàn)行的住房公積金制度缺乏再分配功能,而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以,這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。
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（一）維護農(nóng)民工權(quán)益的現(xiàn)實需要
自改革開放以來，我國在城鎮(zhèn)化進程中逐漸形成了2．6億農(nóng)民工群體，這部分農(nóng)民工群體積極參與到城市化的建設中，為我國經(jīng)濟的發(fā)展貢獻了巨大的力量。然而，由于戶籍制度的限制，他們很難同城鎮(zhèn)戶籍勞動者一樣享有同等的公共服務，這已嚴重影響到他們工作的積極性。就養(yǎng)老保險而言，目前，農(nóng)民工由于工作不穩(wěn)定，在頻繁的流動過程中，他們很難實現(xiàn)在一個地區(qū)累計滿15年的最低領取養(yǎng)老金繳費年限，再加上我國社會養(yǎng)老保險制度因統(tǒng)籌層次低而帶來的分割化和碎片化，許多農(nóng)民工因養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難而無奈選擇退保，這嚴重損害了他們的勞動權(quán)益，也有悖我國為勞動者提供退休保障的初衷。因此，如何確保城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的順利銜接，以切實維護勞動者（尤其是農(nóng)民工）的參保權(quán)益是我國當前急需解決的一個難題。
（二）加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的迫切要求
城鎮(zhèn)化是人口向城市不斷遷移而積聚的一個過程，也是我國社會經(jīng)濟發(fā)展走向現(xiàn)代化的必由之路。目前，我國正處于城鎮(zhèn)化進程之中，且城鎮(zhèn)化的速率呈現(xiàn)不斷加快的趨勢。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2012年，我國城鎮(zhèn)化率按常住人口測算已達到52．57％，若按現(xiàn)有的發(fā)展速度估計，2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60％，2030年則將逼近70％。快速的城鎮(zhèn)化使得市場對勞動力的需求不斷增加，而農(nóng)村遷移勞動人口在城鎮(zhèn)的就業(yè)正好滿足了這種需求。截止2012年底，我國進城務工農(nóng)民數(shù)量達到1．63億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)的比例高達44％。然而，在向城市流動的過程中，農(nóng)村勞動力人口也面臨著一定的阻礙，例如，社會養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題便是其中一個重要的障礙。合理的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關(guān)系銜接方法，可以促使農(nóng)村流動人口更快地融入城市生活，同時也將促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展。因此，在快速的城鎮(zhèn)化進程中，研究城鄉(xiāng)社會基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題具有一定的迫切性。
（三）實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念的必然舉措
早在2012年，黨的十報告中曾明確提出整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障制度建設。同年，國務院關(guān)于批轉(zhuǎn)社會保障“十二五”規(guī)劃綱要的通知（國發(fā)〔2012〕17號）也指出：“推進制度整合和城鄉(xiāng)銜接，促進城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設”?？梢?，政府對于我國城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌建設已給予高度的關(guān)注，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展”也一度成為最熱門的詞匯之一。而目前我國的養(yǎng)老保險制度存在著城鄉(xiāng)割裂已是不爭的事實。通過對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法進行研究，將有利于打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，以全面貫徹現(xiàn)階段我國所倡導的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，做好城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的并軌與銜接實為題中之義。
二、對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接方案（暫行辦法）的分析
（一）《暫行辦法》的突破點
1．將新農(nóng)保與城居保整合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險順利銜接。《暫行辦法》頒布以前，我國有關(guān)養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)方面的政策主要有《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》、《社會保險法》、《城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實施方案》、《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》以及《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（征求意見稿）等，這些方案旨在對新農(nóng)保與職保之間、城居保與職保之間以及新農(nóng)保與城居保之間的銜接進行規(guī)定。由于所涉及到的項目過多，方案在具體的執(zhí)行過程中顯得較為繁瑣?！稌盒修k法》的頒布，在承認將新農(nóng)保與城居保整合成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的情況下，無需考慮城居保與職保之間以及新農(nóng)保與城居保之間的銜接，明確提出城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度只要滿足一定條件即可進行自由銜接轉(zhuǎn)換，大大簡化了方案的內(nèi)容與操作過程。
2．設置合理的時點作為養(yǎng)老保險制度間的銜接標準?！稌盒修k法》在第3條中明確規(guī)定：參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險法定退休年齡后，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，相應待遇按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法計；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應待遇。在此，《暫行辦法》以是否達到職保法定退休年齡以及在職保繳費是否滿15年作為養(yǎng)老保險制度間的銜接標準是該方案的一大突破點。這主要是因為職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險都規(guī)定以繳費年限滿15年作為按月享受基本養(yǎng)老金的條件，且職保的待遇較高。依據(jù)規(guī)定，只要滿足累計繳費年限15年無論在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費多長時間，都可以轉(zhuǎn)入職保合并計算待遇，有利于保障參保人員的養(yǎng)老權(quán)益，再次，考慮到職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間銜接的主要對象是農(nóng)民工群體，這部分群體中的一些人在城鄉(xiāng)頻繁流動，部分人在進城務工時會選擇參加職保，其后又會因為返回農(nóng)村參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，可能面臨養(yǎng)老保險關(guān)系的多次轉(zhuǎn)換。而統(tǒng)一在達到職保法定退休年齡后確定養(yǎng)老保險的銜接手續(xù)，將有利于簡化程序，降低社會的管理成本。
3．進一步規(guī)范養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)程序?！稌盒修k法》頒布以前，我國所涉及到的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接政策往往側(cè)重于轉(zhuǎn)移銜接的條件和方法，而對轉(zhuǎn)移銜接的程序缺乏較為詳細的論述。《暫行辦法》中的第9條按照一到四步對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保轉(zhuǎn)移銜接的程序作出了詳細的規(guī)定，從而在程序上保障了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保的順利銜接。
4．關(guān)于重復參保問題的處理。目前，由于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接存在障礙以及各制度規(guī)定的繳費時間存在差異等原因，致使許多往返城鄉(xiāng)就業(yè)人員中出現(xiàn)重復參保、重復交費甚至是重復享受待遇等現(xiàn)象。根據(jù)2012年審計署第34號《審計結(jié)果公告》的顯示，截至2011年底，我國重復參加三類養(yǎng)老保險的人數(shù)高達112．42萬，而重復領取養(yǎng)老金的則有9．27萬人?；诖?，《暫行辦法》第7條和第8條規(guī)定：參保人員若在同一年度內(nèi)同時參加職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的，其重復繳費時段只計算城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限，并將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險重復繳費時段相應個人繳費和集體補助退還本人。參保人員不得同時領取職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇，對于同時領取職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的，終止并解除城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關(guān)系，除政府補貼外的個人賬戶余額退還本人，已領取的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金應予以退還。
（二）《暫行辦法》本身存在的問題
1．轉(zhuǎn)移銜接的條件不對等。《暫行辦法》中的第3條明確規(guī)定：參加職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達到職保法定退休年齡后，若職保繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入職保，按照職保辦法計發(fā)相應待遇；職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應待遇。從該條的規(guī)定來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員轉(zhuǎn)入職保必須達到職保繳費年限滿15年的最低要求，而從職保轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險則沒有對參保繳費年限做出相應要求，這就使得從待遇較高的職保轉(zhuǎn)移到待遇較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險相對容易，而進行反方向轉(zhuǎn)換時則顯得比較困難，致使部分在城鄉(xiāng)頻繁流動的農(nóng)民工群體由于很難達到職保繳費年限15年的要求，而被迫轉(zhuǎn)入待遇較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，從而影響農(nóng)民工參加職保繳費的積極性。
2．城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險與職保的繳費年限折算政策不合理。按照《暫行辦法》第5條規(guī)定，參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入職保的，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶全部儲存額并入職保個人賬戶，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限。在此，筆者認為，對于參保人員而言，倘若不屬于對職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險進行重復繳費情況，那么此舉措無疑相當于達到職保退休年齡后，他們被迫選擇退保，稍微存在差別之處只是在于轉(zhuǎn)換時，個人賬戶中的地方財政繳費補貼（30元／年）依然存在，但是，這些繳費補貼的累積數(shù)額畢竟有限。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在轉(zhuǎn)入時，繳費年限既不累加也不折算，實在是有失妥善與公平。其次，這在年輕人看來，一旦他們有自信參加職保滿足繳費年限最低要求15年，那么他們目前參保的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險最終將會與退保的實質(zhì)并無多大差異，何況，《暫行辦法》也做出規(guī)定，不能同時領取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和職保待遇，因此，他們會選擇放棄對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的加入。這無疑不利于對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人員尤其是年輕人群體的參保繳費的激勵，也會使我們計劃中的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作失去意義。
3．職保的統(tǒng)籌基金不轉(zhuǎn)移，有失公平。按照《暫行辦法》中的第6條規(guī)定，參保人員從職保轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的，職保個人賬戶全部儲存額并入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶，參加職保的繳費年限合并計算為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限，而并未提及將職保的統(tǒng)籌基金進行相應轉(zhuǎn)移。對此，官方給出的解釋是：
（1）統(tǒng)籌基金是國家對職保制度的專門安排，如果職保向城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，會導致各項制度資金安排上的不平衡。
（2）統(tǒng)籌基金與個人賬戶性質(zhì)不同，不屬于個人所有，不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，不影響參保人個人的權(quán)益。然而，筆者認為，在職保繳費的資金籌集過程中，參保者任職單位所繳納的20％的部分雖然是納入統(tǒng)籌基金，但這與參保者的勞動卻息息相關(guān)，試想如果參保者并未給企業(yè)創(chuàng)造相應勞動價值的話，企業(yè)何來的資金為參保者繳納保費。但是對于部分往返城鄉(xiāng)就業(yè)的特殊群體而言，由于在城鄉(xiāng)頻繁流動，他們很難滿足職保的最低繳費年限15年的要求，因而，最終只能被迫轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。倘若依據(jù)《暫行辦法》的該條做法，職保統(tǒng)籌基金不進行相應轉(zhuǎn)移，那么對于他們而言無異于為城市待遇領取人員做貢獻，而自己本身的利益卻受到損害，再加上轉(zhuǎn)入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險后，他們所享受的待遇相對較低，《暫行辦法》的該條規(guī)定實在是有失公平。
三、關(guān)于《暫行辦法》完善的建議
（一）設置合理的年限折算方案，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保的順利銜接
針對《暫行辦法》中參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入職保后，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限的規(guī)定。筆者認為，可以采取以下兩種方案對繳費年限進行折算，一是設置合理公式直接計算折算年限，可將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費參照公平、合理的標準進行折算，在此，筆者建議采用職保制度最低繳費標準（當?shù)卦趰徛毠て骄べY的60％＊繳費率），主要是考慮到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費積累額相對較低，再加上農(nóng)民工群體實際工資待遇水平普遍偏低，以此作為折算標準，可以確保農(nóng)民繳費積累資金在年限折算過程中的價值。具體操作思路如下：用城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險每年的繳費額分別除以統(tǒng)籌區(qū)對應年度職保制度最低繳費標準，最終所得到的各年限之和即為總的可折算年限。二是通過對差額補足后，可視同二者繳費年限。簡單來說，按照職保繳費標準，計算繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費用年份應繳的職保繳費額，再用城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶儲存額抵沖職保繳費額，若存在差額，則需將其補齊，補齊之后，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年份即可視同職保繳費年限，但不能重復計算二者交叉的年限。
（二）職保轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險時，統(tǒng)籌賬戶基金應按適當?shù)谋壤S個人賬戶相應轉(zhuǎn)移
養(yǎng)老保險是一種社會保險，是根據(jù)國家法律規(guī)定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質(zhì)幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。中國社會養(yǎng)老保險制度的改革已經(jīng)過了幾十年的歷程，經(jīng)過多次的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的籌資模式；為提高統(tǒng)籌管理效率，均衡離退休費用負擔，增強社會保障功能，完善社會保障體系，實行了養(yǎng)老保隊省級統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經(jīng)濟體制，促進改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有十分重要的意義。社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式在現(xiàn)收現(xiàn)付的基礎上，既面臨著人口老齡化、支出需要大幅度增加的現(xiàn)實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業(yè)和個人繳費已不堪重負的問題，在這種情況下，養(yǎng)老保險前進的道路是十分曲折、困難的。結(jié)合我國的實際情況，針對我國社會養(yǎng)老保險在實踐中出現(xiàn)的一些問題，查找出現(xiàn)問題的原因，借鑒國外的一些經(jīng)過實踐而逐漸成熟的經(jīng)驗，淺談我國養(yǎng)老保險制度的完善。
關(guān)鍵字：養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀完善
一、養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程
養(yǎng)老保險是一種社會保險，是根據(jù)國家法律規(guī)定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質(zhì)幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。養(yǎng)老保險基金是在社會經(jīng)濟生活中，國家為實施養(yǎng)老保險計劃按照一定的法律程序而預先建立起來的、用于保障受保人養(yǎng)老基本生活需要的專用基金。我國的養(yǎng)老保險制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年兩次做了修改，1991年各地區(qū)為適應經(jīng)濟體制改革的需要，又進行了以退休費用社會統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的改革，制定了《國務院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)［1991］33號）。1995年3月和1997年7月又分別制定了《國務院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》和《國務院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》等文件，中國社會養(yǎng)老保險制度的改革已經(jīng)過了幾十年的歷程，經(jīng)過多次的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的籌資模式；為提高統(tǒng)籌管理效率，均衡離退休費用負擔，增強社會保障功能，完善社會保障體系，實行了養(yǎng)老保隊省級統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經(jīng)濟體制，促進改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有十分重要的意義。
為使養(yǎng)老保險更合理地收繳及使用，養(yǎng)老保險實行了省級統(tǒng)籌，實行省級統(tǒng)籌的目標是：建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，適用城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者，資金來源多渠道，保障方式多層次，社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合，管理服務社會化，在全省范圍內(nèi)調(diào)劑和管理基金，以確保離退休金按時足額發(fā)放的養(yǎng)老保險體系。我省實行的養(yǎng)老保險制度，是根據(jù)這個目標，依據(jù)國務院的養(yǎng)老保險制度的規(guī)定，逐步做到統(tǒng)一繳費比例，統(tǒng)一管理和調(diào)劑使用基金，統(tǒng)一養(yǎng)老金的發(fā)放辦法和標準，通過規(guī)范和調(diào)整，逐步統(tǒng)一企業(yè)繳費基數(shù)和比率。
二、我國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀
1、養(yǎng)老保險制度實施的過程
我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度是1993年經(jīng)過重大改革，實行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)全的原則。1997年，國務院決定在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，統(tǒng)一制度主要表現(xiàn)在三個方面：一是統(tǒng)一和規(guī)范企業(yè)和個人的繳費比例。企業(yè)繳費比例一般不超過工資總額的20%，個人繳費比例要逐步達到本人工資的8%。二是統(tǒng)一了個人帳戶的比例。個人帳戶一律按個人工資的11%記錄。三是統(tǒng)一了基本養(yǎng)老金計算辦法。規(guī)定基本養(yǎng)老保險金主要由兩部分組成：一部分是基礎養(yǎng)老金，按當?shù)仄骄べY的20%計算，凡按規(guī)定繳費且繳費年限滿15年的，都可以享受這項待遇；另一部分是個人帳戶養(yǎng)老金，按退休時帳戶積累額除以120計算。
我省現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度是根據(jù)國務院的養(yǎng)老保險辦法的要求，于2005年7月1日開始實施《鄭州市人民政府關(guān)于我市實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險市級統(tǒng)籌的通知》，實施此制度是進一步完善我省社會保障體系建設的客觀需要，其基本原則是：逐步建立起適應經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面承受能力，資金來源多渠道，保障方式多層次的養(yǎng)老保險體系；建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險費率、統(tǒng)一籌集和管理使用基本養(yǎng)老保險基金、統(tǒng)一社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和人員管理、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險待遇社會化發(fā)放的統(tǒng)籌管理體制；并建立了獎懲機制，為進一步強化社會保險目標管理作了必要的補充。
2、社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的出現(xiàn)及意義
社會統(tǒng)籌是指依靠國家立法和行政保證，對社會養(yǎng)老保險基金進行統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一支付的社會基本養(yǎng)老保險形式。社會養(yǎng)老保險基金屬于社會公共基金，歸投保人共同所有；養(yǎng)老金的支付一般采取規(guī)定受益的方式，具有很強的社會財富再分配的性質(zhì)。社會統(tǒng)籌表現(xiàn)為養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)收現(xiàn)付，主要是使養(yǎng)老基金成為活動基金，加強現(xiàn)金的流通，它正常運行的最重要前提條件是長期相對穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)和表現(xiàn)為退休人口占生產(chǎn)性人口比重的經(jīng)濟負擔比率；以現(xiàn)收現(xiàn)付為特征的養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌，更多強調(diào)的是短期尤其是年度內(nèi)的財政收支平衡；強化社會養(yǎng)老保險制度的收入再分配，較好地體現(xiàn)市場經(jīng)濟所要求的社會公平。社會統(tǒng)籌還使社會養(yǎng)老保險基金與國家的整體年度財政預算相協(xié)調(diào)，有利于社會養(yǎng)老保險基金預算項目和國家的其它各項財政預算項目相聯(lián)系，保證社會養(yǎng)老保險基金的收支在年度內(nèi)達到平衡，有利于國家整體經(jīng)濟的運行。
個人帳戶是在國家立法和行政約束力的保證下，由政府推行的勞動者在職期間強制儲蓄以防備退休后的養(yǎng)老風險的制度，其核心是“自我保障”，它是個人帳戶基金屬于投保人個人所有，不作社會調(diào)劑使用。個人帳戶基金籌集采用的是完全積累的方式，規(guī)定繳費，自我受益。個人帳戶投保人的待遇水平是由個人預繳專款備付金的多少決定的，最終取決于勞動者投保期間的長短、繳費的多少和投資回報率的高低。勞動者和用人單位依法逐月交納保險費，歷經(jīng)全部就職過程，積聚起社會養(yǎng)老保險基金，到勞動者退休時或者一次性連本帶息返還給交費人，或者按照一定比例逐月進行發(fā)放，以保障退休職工的基本養(yǎng)老需求。這是個人收入在其一生中的縱向平衡分配的過程，這種方式要求將一個人一生受保險期間所需的養(yǎng)老保險金通過科學的保險精算預測，按照一定比例平均分攤到勞動者一生的勞動期間內(nèi)，使勞動者工作期間的部分收入能夠延遲至退休期間使用。因此，社會養(yǎng)老保險基金的個人帳戶形式是將勞動者就業(yè)期間的部分收入以延期支付的形式表現(xiàn)為其退休時領取的養(yǎng)老金。
社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合在現(xiàn)階段究其實質(zhì)是現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌模式與完全積累的規(guī)定繳費模式的綜合，它是通過國家立法，采取強制性手段，統(tǒng)一籌集社會養(yǎng)老保險基金，建立或選擇專門的機構(gòu)對基金統(tǒng)一管理。社會養(yǎng)老保險基金的一部分供基金全體受保人共同調(diào)劑使用；余下的基金部分進入個人帳戶，歸受保人個人所有，并作為計發(fā)養(yǎng)老金待遇和繼承的基本依據(jù)?？梢?，現(xiàn)階段我國社會養(yǎng)老保險基金的“個人帳戶”是由原來制度中現(xiàn)收現(xiàn)付的一定比例和改革后采取的完全積累基金的一部分構(gòu)成的。
三、實施中出現(xiàn)的問題
1、在實踐中，社會統(tǒng)籌常常只能顧及當前社會養(yǎng)老保險基金的收支狀況，而無法顧及到未來人口老齡化和可能出現(xiàn)的經(jīng)濟危機對社會養(yǎng)老保險制度所帶來的風險，社會養(yǎng)老保險基金的長期平衡是社會統(tǒng)籌的難題。而大數(shù)額的人口進入養(yǎng)老金領取者的行列，這無疑會給社會養(yǎng)老保險基金的籌集帶來巨大的壓力。由于積累的個人帳戶由于要求收支平衡的期間過長，容易受到通貨膨脹的嚴重影響，一旦遇到大的經(jīng)濟危機和金融危機，養(yǎng)老金個人帳戶的貶值風險無法抵御；而且，單純以個人交納的保險費數(shù)額來決定養(yǎng)老金給付數(shù)額的模式下，社會的低收入者或負擔重的勞動者往往難以通過自身預提積累的保險金滿足維持退休后最基本生活水平的需求。
2、機制轉(zhuǎn)軌過程中存在著巨大的資金缺口。社會養(yǎng)老保險基金從現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉(zhuǎn)向“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的部分積累模式，從財富流動的機制上來看，新制度下的勞動者除了要為自己繳費之外，還必須為退休的上一代再交一次費用?，F(xiàn)收現(xiàn)付模式向積累模式的轉(zhuǎn)換過程中，存在著一代人必須養(yǎng)活兩代人的難題，即當代勞動者在為自己積累資金、充實自己的“個人帳戶”之外，還必須繳納足夠的基金養(yǎng)活上一代人。
3、在社會極度進步的時代，經(jīng)濟高速發(fā)展也帶來了極不穩(wěn)定的因素，企業(yè)破產(chǎn)導致下崗職工增多，社會養(yǎng)老保險基金的籌集更加困難。由于各種因素所致的經(jīng)營不景氣、頻臨倒閉或破產(chǎn)的企業(yè)很多，同時，下崗職工的人數(shù)也因此而增多。雖然企業(yè)破產(chǎn)了，職工下崗了，但時間不會停止，由此產(chǎn)生的養(yǎng)老保險基金還得繼續(xù)交，但下崗的職工拿不出這部分資金，但退休的那部分職工的退休工資還得繼續(xù)發(fā)放，在這種情況下，社會養(yǎng)老保險基金只出不進，社會統(tǒng)籌的入不敷出就將不可避免。不僅如此，一方面企業(yè)經(jīng)營困難，另一方面又需要被迫不斷地提高繳費率去應付日益增長的養(yǎng)老金支付壓力，不僅社會養(yǎng)老保險基金入不敷出，由此也導致收入分配的巨大差距，乃至進一步拉大地區(qū)之間社會經(jīng)濟發(fā)展的水平。即使是在省市級“社會統(tǒng)籌”的范圍內(nèi)，不同縣市的社會養(yǎng)老保險基金的盈虧也涉及到當?shù)氐娜丝诮Y(jié)構(gòu)、制度的覆蓋范圍、企業(yè)的繳費能力、社會養(yǎng)老金的替代水平和基金征繳到位率等諸多因素，差距過大也會造成社會養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌和調(diào)節(jié)的困難和壓力。
4、缺乏政府的財政投入。在1995年的《國務院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》中規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金發(fā)生困難時，由同級財政予以支持”。但在實際工作中，有關(guān)支持的手段、力度、范圍和財政基金的來源卻沒有明確的規(guī)定，所以此種支持很難到位。
綜上所述，社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式在現(xiàn)收現(xiàn)付的基礎上，既面臨著人口老齡化、支出需要大幅度增加的現(xiàn)實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業(yè)和個人繳費已不堪重負的問題，在這種情況下，養(yǎng)老保險前進的道路是十分曲折、困難的。
四、出現(xiàn)問題的原因
出現(xiàn)以上問題，一部分原因是養(yǎng)老金管理不善造成的。我國的養(yǎng)老金制度并沒有遵循切合實際的核算原則實施管理，或者說是很多因素導致無法切實遵照國家規(guī)定的制度實施，結(jié)果是繳費水平不足以支撐養(yǎng)老金的支付；以享受特殊待遇的職工為服務對象的特別養(yǎng)老金制度更是如此。國家公務員可以不向該養(yǎng)老金制度繳納任何的費用而在養(yǎng)老保險上都作為視同繳費，退休后都能享受到非常豐厚的養(yǎng)老金。另外，有些國家的養(yǎng)老金制度普遍存在逃避繳費的弊病，由于中國的計劃生育政策，老齡化趨勢不斷加強，計劃生育政策出現(xiàn)的弊端將在養(yǎng)老這一領域出現(xiàn)，有調(diào)查顯示，未來幾年，將出現(xiàn)兩個年輕人養(yǎng)活四個老人的狀況，這不僅意味著有更多的人有資格領取養(yǎng)老金，致使養(yǎng)老金的支付費用增加，而且還意味著為養(yǎng)老金領取者提供經(jīng)費的在職職工人口比例在下降。目前的社會養(yǎng)老保險基金仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付式的，許多地方發(fā)放養(yǎng)老金只能是拆東墻補西墻，拖欠職工養(yǎng)老金的現(xiàn)象也是屢見不鮮，交費人養(yǎng)老金難以兌現(xiàn)的風險在日益加大。更值得注意的是，有些企業(yè)，特別是非國有企業(yè)對參加社會統(tǒng)籌的熱情不高，近年來社會養(yǎng)老保險基金的籌資情況不容樂觀，拖欠或逃避繳費的企業(yè)有增加的趨勢。就個人帳戶上的資金積累而言，按照統(tǒng)一制度的要求，個人繳費要逐步增加到8％，條件允許和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)被要求加快增加提取的速度。與此相應，企業(yè)按比例劃撥的部分也要同步增加。這樣做固然對個人繳費有某種激勵作用，但社會財富的流動方向卻是與社會養(yǎng)老保險的設計目標是相違的。因為，按照現(xiàn)有的制度安排，經(jīng)濟效益越好的企業(yè)，職工的工資收入就越高；經(jīng)濟效益越差的企業(yè)，職工的工資收入也就越低，個人帳戶提取的比例即使相同，個人帳戶上養(yǎng)老金的積累額也是有差別的。工資差距越大，最后獲得的養(yǎng)老金收入的差別也就越大。而且，社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金水平，最后也要按照個人帳戶的“記帳比例”進行計算。這就是說，社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式的受益唯一的標準是個人和企業(yè)繳費的多少。顯然，這個模式中財富是向收入高的人群流動的，這與發(fā)揮社會養(yǎng)老保險在代際內(nèi)部水平分配的功能，將高收入階層的財富轉(zhuǎn)移給低收入階層的既定目標是完全相反的。
由于必須用社會統(tǒng)籌的基金去償還舊制度對上一代人的欠債，難以在代際內(nèi)部進行收入的再分配，這就造成了當代人個人帳戶的“空帳”。由于必須用現(xiàn)在交費人的交費來支付現(xiàn)在已經(jīng)退休的老職工的養(yǎng)老金，事實上部分積累資金又不得不去完成現(xiàn)收現(xiàn)付的目標，個人帳戶也就只能有名無實。而由于現(xiàn)階段的部分積累基金還不夠上一代人的現(xiàn)實養(yǎng)老金，無論是個人帳戶，還是部分積累，就都只是一個構(gòu)架而已。
目前，當代勞動者一代除了要為自己積累一個“個人帳戶”之外，還必須拿出另外的繳費比例來養(yǎng)活退休的老年一代，一代人要承受兩代甚至兩代人以上的繳費份額，以償還幾十年現(xiàn)收現(xiàn)付留下的養(yǎng)老金欠債。在新舊模式轉(zhuǎn)軌、同時又面臨人口老齡化的情況下，工作中的一代所承受的繳費壓力和在收入再分配中的犧牲是不難想象的。
五、國外養(yǎng)老保險的相關(guān)制度
德國養(yǎng)老保險的管理方法：1、自治原則。各行業(yè)和州、地方保險機構(gòu)都獨立存在，自主經(jīng)營，在自治管理中維護自身的經(jīng)濟利益。2、依法行事。保險機構(gòu)必須依照國家法律進行活動并有義務接受國家的監(jiān)督。聯(lián)邦政府設立保險監(jiān)督局、檢查和監(jiān)督保險機構(gòu)的行為規(guī)范。如果后者違反國家法律規(guī)定，企業(yè)或投保人有權(quán)依法照法律程序提出訴訟。德國這種管理方法與我國現(xiàn)在實行的較為相似，實行自治原則將可以使養(yǎng)老保險金更合理地管理與使用，而依法行事可以充分發(fā)揮各監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)利，以保障?？顚Ｓ?，使我國的養(yǎng)老保險制度日漸直向成熟。
而美國養(yǎng)老保險由社會保障、企業(yè)年金和個人儲蓄三塊組成，這不實用于我國的養(yǎng)老保險制度，就企業(yè)年金和個人儲蓄而言，這會加劇貧富兩極分化。
法國養(yǎng)老保險管理制度實行社會統(tǒng)籌，強制實施。養(yǎng)老金的支付屬待遇限定型，養(yǎng)老保險基金的征集屬現(xiàn)收現(xiàn)付制度。法國和我國不太一樣的地方有：1、養(yǎng)老保險的范圍和對象主要包括：1）工商企業(yè)的工薪人員；2）農(nóng)業(yè)職工；3）社會保險系統(tǒng)的職工；4）不具有長期工作合同的臨時工。2、補充養(yǎng)老保險制度。法國的養(yǎng)老保險制度分為四個層次：1）基本養(yǎng)老保險制度；2）強制的普遍實施的補充養(yǎng)老保險制度；3）非強制的補充養(yǎng)老保險制度；4）個人參加商業(yè)壽險。法國養(yǎng)老保險制度建立歷史較長，已初步形成了一套比較完整的體系，其中這兩點很值得我們學習。我國的養(yǎng)老保險制度由于執(zhí)行的力度不夠，很多企業(yè)或個人不愿意繳納養(yǎng)老保險，而隨著矛盾的出現(xiàn)：1、養(yǎng)老支出增長過快。平均壽命延長，隨著人們平均壽命的延長，老齡化帶來的經(jīng)費支出增長，對養(yǎng)老保險基金帶來很大壓力。2、養(yǎng)老保險費限定繳納期限短。致使現(xiàn)在出現(xiàn)養(yǎng)老保險金出現(xiàn)國家大量補貼的狀況，這極大影響了國家的發(fā)展。
而加拿大實施的喪偶的存在生存方可得到對方所繳納所有養(yǎng)老保險的60%的制度，這種制度有力地保障了喪偶老人的利益，有利于社會的穩(wěn)定，也很值得我們學習。
六、我國養(yǎng)老保險制度的完善
1997年7月國務院領導在全國統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度工作會議上指出在深化（社會養(yǎng)老保險制度）改革過程中，暴露和反映出了一些問題。一是多種養(yǎng)老保險辦法并行，給管理工作帶來諸多困難；二是基本養(yǎng)老保險水平差距過大，存在攀比待遇水平的現(xiàn)象；三是基金統(tǒng)籌層次過低，調(diào)劑能力弱，少數(shù)經(jīng)濟效益不好的地區(qū)和企業(yè)，離退休人員的基本生活難以保障；四是個人繳費到位的速度慢，個人帳戶的功能沒有得到充分體現(xiàn)；五是國家關(guān)于基金管理的規(guī)定沒有得到認真執(zhí)行，擠占挪用養(yǎng)老保險基金的問題比較嚴重?！边@些問題，使社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式的環(huán)境風險和目標風險都在加大。因此，采取什么樣的政策和措施，化解風險，保證社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式能夠順利地運行，是目前實際工作中最重要的問題。
1、加強養(yǎng)老保險制度涉及廣大人民群眾的切身利益，并且經(jīng)營管理的期限長達數(shù)十年，因此應當針對已經(jīng)出現(xiàn)的問題分別完善幾個層次的立法，如社會保險（障）法、養(yǎng)老保險管理辦法等，規(guī)范籌資方式，明確管理機構(gòu)和經(jīng)辦機構(gòu)，規(guī)范資金的運用與投資，加大處理違規(guī)行為的力度，統(tǒng)一監(jiān)管標準，保障資金的安全，促進養(yǎng)老保險制度體系的發(fā)展。
2、社會養(yǎng)老保險基金的籌資。一般來說，社會養(yǎng)老保險基金制度的最終實現(xiàn)目標有三個方面。首先是能夠建立充分的基金儲備，以保證國家社會養(yǎng)老保險計劃的順利運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)保險功能，這是社會養(yǎng)老保險基金制度運行的根本目標。其次，社會養(yǎng)老保險基金籌集的各個環(huán)節(jié)，都要充分保證社會經(jīng)濟運行的效率性，而不能對社會經(jīng)濟發(fā)展造成障礙。第三，通過其特有的財富轉(zhuǎn)移機制，達成社會收入第二次分配的目標，努力做到社會公平?！吧鐣y(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”模式，既能夠通過統(tǒng)籌機制照顧退休人員的現(xiàn)實利益，保證社會養(yǎng)老保險基金現(xiàn)收現(xiàn)付功能的實現(xiàn)，又設立個人帳戶著眼于工作著的現(xiàn)在一代人的長遠利益。在實踐中它既能夠發(fā)揮現(xiàn)收現(xiàn)付模式和完全積累模式的長處，又在一定程度上互補了二者的缺陷。社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式的關(guān)鍵是基金的來源。只有國家、企業(yè)和職工個人共同承擔基金籌集的責任，共同參與、共同努力、相互協(xié)調(diào)才可能保證財源的穩(wěn)定性。傳統(tǒng)的體制下，國家已經(jīng)無力繼續(xù)支撐不斷增長的社會養(yǎng)老保險費用，實際上現(xiàn)收現(xiàn)付模式已經(jīng)破產(chǎn)。但是國家作為社會保障的主體，組織、協(xié)調(diào)并保證社會養(yǎng)老保險制度的順利運行是其根本的權(quán)利和義務。推行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式是創(chuàng)新性的嘗試，在目前社會養(yǎng)老保險基金運行風險加大的情況下，國家需要加大參與和干預的力度。
3、國家對上一代人的債務，可以尋求一定的補償辦法：一是從現(xiàn)有的國有資產(chǎn)存量中取一部分補充其漏缺。我國在對國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行調(diào)整改組，自然要涉及對國有資產(chǎn)進行重新配置，可以結(jié)合這一過程，劃出部分國有資產(chǎn)補充到社會養(yǎng)老保險基金中去；二是國家財政應劃撥資金對社會養(yǎng)老保險基金進行援助。比如為按時按數(shù)額繳納社會養(yǎng)老保險的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策等。因為，養(yǎng)老費用應屬于勞動力再生產(chǎn)費用的范疇，這筆費用本來可以作為勞動者的勞動報酬發(fā)給職工個人支配，職工用這筆費用選擇如何進行養(yǎng)老?，F(xiàn)在國家從社會安全的需要出發(fā)，建立了社會養(yǎng)老保險制度，由企業(yè)代替職工個人繳納了用于職工養(yǎng)老的費用的一部分，即社會養(yǎng)老保險基金。顯然，這部分費用本來就不構(gòu)成企業(yè)的利潤部分，不存在納稅的問題。因此，所謂財政讓利只是一種推動經(jīng)濟發(fā)展的激勵模式。
如果國家財政不投入，靠企業(yè)和勞動者個人是不可能承擔得了的。再者，政府財政承擔部分社會養(yǎng)老保險基金，減輕了企業(yè)的負擔，不僅有利于企業(yè)改革，更有利于企業(yè)參與國際分工，增強其在國際市場上的競爭力。解決社會養(yǎng)老保險基金危機的合理、公平的做法就是政府財政及時注入資金實施援助。
4、應建立最低養(yǎng)老金制度。社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式中，社會收入有從下向上、從貧向富流的傾向。對生活困難的企業(yè)下崗職工征收社會養(yǎng)老保險費不利于社會保險的基本原則，若對他們免征費用，首先是社會養(yǎng)老保險基金承受不了，再者不出力而吃飯的局面會難以控制，而且對繳費者也構(gòu)成了不公平。因此，建立一個社會最低養(yǎng)老金，維持低收入者養(yǎng)老生活，使人人都有飯吃。
5、確保保險基金的增值?？梢酝ㄟ^把死的那部分資金投入運營的方式來增加基金的收入，利用社會保險基金進行投資，購買國債或者存入國有商業(yè)銀行等。這樣一來，國家長期建設需要的資金可以依賴于此而解決一點，因此，承著金融風險的逐步解決，國內(nèi)資本市場的進一步規(guī)范，應積極開拓基本養(yǎng)老保險基金的投資市場，將養(yǎng)老保險基金的投資方向著眼于建設周期較長、有穩(wěn)定回報的長期投資領域。以真正發(fā)揮長期資金的優(yōu)勢，創(chuàng)造最大的經(jīng)濟效益；而經(jīng)濟效益的提高不僅將直接對國民經(jīng)濟產(chǎn)生良好的影響，同時又間接實現(xiàn)了基金收入的穩(wěn)步增加。
6、逐步建立并完善農(nóng)村養(yǎng)老保險。我國是農(nóng)業(yè)大國，應加大力度進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法，制定出適用于農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的實行，依法監(jiān)督、管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施，并確保農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值。
參考文獻：
①童星《摘自社會保障與管理》南京大學出版社2002年3月第一版第191頁
②中國法制出版社《勞動法一本通》第200頁
③河南省勞動爭議仲裁委員會辦公室《勞動爭議處理法規(guī)匯編》第254頁
④鄭州市市人民政府鄭政文〔2005〕105號文件
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村，養(yǎng)老保險，社會保障，制度
前言
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是我國第一個針對農(nóng)民的社會保險制度，它早在上世紀九十年代就已通過部分地方的試點逐步推廣建立起來了。在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，我國原有的以計劃經(jīng)濟為依托的農(nóng)村社會保障制度逐漸成為制約經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)型和自身發(fā)展的重要因素，重建我國農(nóng)村社會保障制度尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已經(jīng)成為人們的共識。只有建立和完善包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，才能徹底解決農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的問題，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。
一、我國農(nóng)村現(xiàn)行的養(yǎng)老模式
隨著城市化進程的加快，農(nóng)村人口的養(yǎng)老隱性問題將顯性化。解決農(nóng)村人口養(yǎng)老問題將是社會不得不面對的重要任務。在目前廣大的農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會保險養(yǎng)老三種模式是基本的養(yǎng)老保障方式，而社區(qū)養(yǎng)老模式則是一種新的嘗試，以上四者共同構(gòu)成了農(nóng)村養(yǎng)老體系。
（一）家庭養(yǎng)老模式
家庭養(yǎng)老模式是儒家文化的“孝”的強調(diào)，是中華民族綿延了幾千年的優(yōu)良傳統(tǒng)，贍養(yǎng)老人的義務已經(jīng)變成了每一個中華兒女的內(nèi)在責任和自主意識，是其人格的一部分。這在廣大農(nóng)村也表現(xiàn)得毫不例外，而且由于我國廣大農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展水平低下，實施其他養(yǎng)老模式的條件不太具備，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此，目前家庭養(yǎng)老仍是我國農(nóng)村養(yǎng)老的最主要模式。
（二）土地養(yǎng)老模式
土地是廣大農(nóng)民賴以生活的基礎。土地對農(nóng)民而言，既是生產(chǎn)資料，也是生活資料。尤其是在推行以后，農(nóng)村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平之下，用土地維持最基本的生存，可以說土地是他們最穩(wěn)定也是最后一道養(yǎng)老保障安全網(wǎng)。
（三）社會保險模式
民政部于1992年出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《方案》），即為“農(nóng)村社會保險”開了先河。在方案中，提出了個人、集體、國家三方共同付費，由社會統(tǒng)籌解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的新思路。該方案于1994年在一些農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達和比較發(fā)達地區(qū)開始試點。其主要做法是，以縣為單位，根據(jù)農(nóng)民自愿原則，在政府組織引導下，從農(nóng)村和農(nóng)民的實際出發(fā)，建立養(yǎng)老保險基金。保險基金以農(nóng)民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，并根據(jù)積累的資金總額和預期的平均領取年限領取養(yǎng)老金。
（四）社區(qū)養(yǎng)老模式
社區(qū)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老是指集體經(jīng)濟實力比較雄厚的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的做法，給農(nóng)村老年人發(fā)放養(yǎng)老金。社區(qū)養(yǎng)老的實施范圍比較窄，往往受制于該地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。
二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題及原因分析
農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立健全不僅關(guān)系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也是我國實現(xiàn)共同富裕目標的保證。然而，不容否認的是，以《方案》為基礎建立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度本身存在諸多“先天不足”，在運作過程中也存在大量的問題，面臨著一些不容回避的難題和困境。
（一）存在問題
《方案》確定的養(yǎng)老保險模式雖然在增加透明度、減輕政府財政壓力、促進農(nóng)民儲蓄意識、改變農(nóng)民的家庭觀念和生育意愿等方面有一定的積極作用，但是，這種實質(zhì)上“完全積累、自我平衡”式的商業(yè)儲蓄保險也存在著明顯的缺陷。
1、法律層次低，缺乏約束力
各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況稍作修改后制定的。其法規(guī)法律層次低，缺乏約束力。特別是對保險基金的流失和挪用等行為，未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。據(jù)統(tǒng)計，到2000年底，全國農(nóng)保基金積累總額198.58億元，其中收回本息有困難的基金12.7億元，占基金總額的0.68%?？梢?，目前農(nóng)村社保基金管理中的違規(guī)行為還相當嚴重。正是這種不穩(wěn)定的制度和屢見不鮮的違規(guī)行為讓農(nóng)民感到后怕，積極性不高，開展農(nóng)村養(yǎng)老保險工作困難重重。
2、國家重視不夠，養(yǎng)老保險滯后
由于我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，造成了“城鄉(xiāng)分割”的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮(zhèn)社會保障建設，城鎮(zhèn)社會保險工作也取得了一定的進展，而國家對農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險工作不甚重視，投入很少?，F(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險規(guī)定保險費的籌集以個人交納為主，集體輔助為輔，國家予以政策支持，農(nóng)民的個人賬戶完全由個人交納，國家并無責任。這表明社會保障仍基本是或主要是城鎮(zhèn)職工的。
3、自給來源不足，吸引力小
現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。集體補助不到位或數(shù)額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現(xiàn)；國家政策扶持，僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策；地方財政，除經(jīng)辦機構(gòu)費用（一些地方此項費用財政也不負擔），也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引力太小，難以發(fā)揮吸引作用。
4、基金增長速度慢，入不敷出
基金增長速度跟不上養(yǎng)老金發(fā)放的增長速度，出現(xiàn)負增長。農(nóng)?；鹪鲋捣绞街饕谴嫒脬y行、購買國債。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款利率都很高，因而給農(nóng)民承諾的保險給付率也高達12%，隨著宏觀經(jīng)濟形勢的變化,債券和銀行存款利率多次下調(diào),致使基金增值緩慢。加上缺乏穩(wěn)定的投資渠道，農(nóng)?；鹑氩环蟪?，出現(xiàn)負增長。
5、違規(guī)存放農(nóng)?；?，造成巨額損失
一些地方將農(nóng)?；疬`規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社或者非銀行金融機構(gòu)，這些機構(gòu)有的因經(jīng)營不善虧損破產(chǎn)，致使存入的農(nóng)保基金無法取出造成損失，形成支付危機，參保的農(nóng)民上訪事件亦時有發(fā)生，并有越來越多的人要求退保，成為社會不穩(wěn)定因素?！菊课覈嗄甑霓r(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的改革與實踐取得了初步成果，同時也存在著一些無法回避的問題。目前我國農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制已陷入困境，其存在的基礎從根本上發(fā)生了動搖。從長遠看，只有建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，才能有效維護農(nóng)村社會安定穩(wěn)定，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，徹底解決農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的問題。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村，養(yǎng)老保險，社會保障，制度
前言
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是我國第一個針對農(nóng)民的社會保險制度，它早在上世紀九十年代就已通過部分地方的試點逐步推廣建立起來了。在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，我國原有的以計劃經(jīng)濟為依托的農(nóng)村社會保障制度逐漸成為制約經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)型和自身發(fā)展的重要因素，重建我國農(nóng)村社會保障制度尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已經(jīng)成為人們的共識。只有建立和完善包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，才能徹底解決農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的問題，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。
一、我國農(nóng)村現(xiàn)行的養(yǎng)老模式
隨著城市化進程的加快，農(nóng)村人口的養(yǎng)老隱性問題將顯性化。解決農(nóng)村人口養(yǎng)老問題將是社會不得不面對的重要任務。在目前廣大的農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會保險養(yǎng)老三種模式是基本的養(yǎng)老保障方式，而社區(qū)養(yǎng)老模式則是一種新的嘗試，以上四者共同構(gòu)成了農(nóng)村養(yǎng)老體系。
（一）家庭養(yǎng)老模式
家庭養(yǎng)老模式是儒家文化的“孝”的強調(diào)，是中華民族綿延了幾千年的優(yōu)良傳統(tǒng)，贍養(yǎng)老人的義務已經(jīng)變成了每一個中華兒女的內(nèi)在責任和自主意識，是其人格的一部分。這在廣大農(nóng)村也表現(xiàn)得毫不例外，而且由于我國廣大農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展水平低下，實施其他養(yǎng)老模式的條件不太具備，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此，目前家庭養(yǎng)老仍是我國農(nóng)村養(yǎng)老的最主要模式。
（二）土地養(yǎng)老模式
土地是廣大農(nóng)民賴以生活的基礎。土地對農(nóng)民而言，既是生產(chǎn)資料，也是生活資料。尤其是在推行以后，農(nóng)村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平之下，用土地維持最基本的生存，可以說土地是他們最穩(wěn)定也是最后一道養(yǎng)老保障安全網(wǎng)。
（三）社會保險模式
民政部于1992年出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《方案》），即為“農(nóng)村社會保險”開了先河。在方案中，提出了個人、集體、國家三方共同付費，由社會統(tǒng)籌解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的新思路。該方案于1994年在一些農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達和比較發(fā)達地區(qū)開始試點。其主要做法是，以縣為單位，根據(jù)農(nóng)民自愿原則，在政府組織引導下，從農(nóng)村和農(nóng)民的實際出發(fā)，建立養(yǎng)老保險基金。保險基金以農(nóng)民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，并根據(jù)積累的資金總額和預期的平均領取年限領取養(yǎng)老金。
（四）社區(qū)養(yǎng)老模式
社區(qū)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老是指集體經(jīng)濟實力比較雄厚的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的做法，給農(nóng)村老年人發(fā)放養(yǎng)老金。社區(qū)養(yǎng)老的實施范圍比較窄，往往受制于該地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。
二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題及原因分析
農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立健全不僅關(guān)系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也是我國實現(xiàn)共同富裕目標的保證。然而，不容否認的是，以《方案》為基礎建立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度本身存在諸多“先天不足”，在運作過程中也存在大量的問題，面臨著一些不容回避的難題和困境。
（一）存在問題
《方案》確定的養(yǎng)老保險模式雖然在增加透明度、減輕政府財政壓力、促進農(nóng)民儲蓄意識、改變農(nóng)民的家庭觀念和生育意愿等方面有一定的積極作用，但是，這種實質(zhì)上“完全積累、自我平衡”式的商業(yè)儲蓄保險也存在著明顯的缺陷。
1、法律層次低，缺乏約束力
各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況稍作修改后制定的。其法規(guī)法律層次低，缺乏約束力。特別是對保險基金的流失和挪用等行為，未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。據(jù)統(tǒng)計，到2000年底，全國農(nóng)?；鸱e累總額198.58億元，其中收回本息有困難的基金12.7億元，占基金總額的0.68%。可見，目前農(nóng)村社?；鸸芾碇械倪`規(guī)行為還相當嚴重。正是這種不穩(wěn)定的制度和屢見不鮮的違規(guī)行為讓農(nóng)民感到后怕，積極性不高，開展農(nóng)村養(yǎng)老保險工作困難重重。
2、國家重視不夠，養(yǎng)老保險滯后
由于我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，造成了“城鄉(xiāng)分割”的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮(zhèn)社會保障建設，城鎮(zhèn)社會保險工作也取得了一定的進展，而國家對農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險工作不甚重視，投入很少?，F(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險規(guī)定保險費的籌集以個人交納為主，集體輔助為輔，國家予以政策支持，農(nóng)民的個人賬戶完全由個人交納，國家并無責任。這表明社會保障仍基本是或主要是城鎮(zhèn)職工的。
3、自給來源不足，吸引力小
現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。集體補助不到位或數(shù)額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現(xiàn)；國家政策扶持，僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策；地方財政，除經(jīng)辦機構(gòu)費用（一些地方此項費用財政也不負擔），也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引力太小，難以發(fā)揮吸引作用。
4、基金增長速度慢，入不敷出
基金增長速度跟不上養(yǎng)老金發(fā)放的增長速度，出現(xiàn)負增長。農(nóng)?；鹪鲋捣绞街饕谴嫒脬y行、購買國債。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款利率都很高，因而給農(nóng)民承諾的保險給付率也高達12%，隨著宏觀經(jīng)濟形勢的變化,債券和銀行存款利率多次下調(diào),致使基金增值緩慢。加上缺乏穩(wěn)定的投資渠道，農(nóng)保基金入不敷出，出現(xiàn)負增長。
5、違規(guī)存放農(nóng)?；?，造成巨額損失
一些地方將農(nóng)?；疬`規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社或者非銀行金融機構(gòu)，這些機構(gòu)有的因經(jīng)營不善虧損破產(chǎn)，致使存入的農(nóng)?；馃o法取出造成損失，形成支付危機，參保的農(nóng)民上訪事件亦時有發(fā)生，并有越來越多的人要求退保，成為社會不穩(wěn)定因素。
（二）原因分析
作為新生事物的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)在發(fā)展過程中遇到困難、出現(xiàn)問題是在所難免的，仔細探究其原因，無非是以下幾方面：一是傳統(tǒng)觀念依舊，現(xiàn)代保險意識尚未形成。家庭養(yǎng)老一直是我國農(nóng)民首選的養(yǎng)老途徑，這屬于幾千年來自給自足經(jīng)濟的組成部分，也是東方傳統(tǒng)倫理道德觀念的表現(xiàn)。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革處于起步階段，廣大農(nóng)民實現(xiàn)自我保障的意識淡漠，現(xiàn)代保險意識尚未真正形成。二是集體經(jīng)濟薄弱，農(nóng)民收入增長緩慢。有些地方的集體經(jīng)濟發(fā)展滯后，為社會養(yǎng)老保險提供補助存在著一定的困難。集體經(jīng)濟發(fā)育不良的地方，農(nóng)民收入增長的速度也勢必緩慢，即使有余錢，農(nóng)民也將其絕大部分用于生活資料和生產(chǎn)資料的購買，對于參與養(yǎng)老保險則心有余而力不足了。三是管理體制尚未理順，破壞基金的完整性。保險基金處于屬地分散的管理狀態(tài)，分割管理的小規(guī)?；痣y以進行多樣化投資，很難達到讓保險基金保值增值的目的；基金管理還受到地方行政干預，挪用、盜用現(xiàn)象屢見不鮮，破壞了基金的完整性。四是改革措施不配套，束縛養(yǎng)老保險制度發(fā)展。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)是農(nóng)村社會保障體系乃至整個社會保障體系的有機組成部分。至今，中國農(nóng)村仍有幾千萬生活在貧困線以下的人口，他們的最低生活保障問題都沒有解決，又如何解決得了養(yǎng)老問題呢？而養(yǎng)老本身又不只是一個吃穿問題，還牽涉到醫(yī)療、服務等問題。由此可見，其他制度改革的不配套也束縛了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革的手腳。
三、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善及出路
未來20年中國城市化水平將得到快速提高。在這個進程中，農(nóng)村養(yǎng)老將呈現(xiàn)出新的格局：新型的家庭養(yǎng)老將居于主體地位，社會養(yǎng)老保險將得到新的強化，從而與其他養(yǎng)老保障制度一起共同為農(nóng)民養(yǎng)老建立一道比較可靠的屏障。我們要從現(xiàn)有體制本身去尋找問題根源，以采取相應的對策。
（一）加快法制建設，真正體現(xiàn)公平與效率
市場經(jīng)濟本身是法治經(jīng)濟。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度必須以法律的形式保證其實施，而不僅僅是社會政策的形式。我們應借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法，根據(jù)我國的實際情況，結(jié)合財政、金融和稅收體制改革，盡快制定并健全適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)，對資金來源、運用方向、增值渠道甚至保障標準、收支程序等都有明確的法律規(guī)定，規(guī)范其操作行為，以法制的形式將農(nóng)民的這項合法權(quán)利確定起來，從根本上解決農(nóng)民的社會養(yǎng)老問題，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。
首先，應確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位。以立法形式明確規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是國家為保證農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，本著社會公平的原則，對農(nóng)村老年群體實施的社會保障，是作為調(diào)節(jié)社會分配手段而建立的。其次，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保障立法步伐，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障各項措施都有法可依，便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。我國社會保障立法工作方面，應把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險吸收到綜合性的社會保障法律法規(guī)中，依靠法律的強制性推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和老年基本保險制度的建設。再次，建立健全養(yǎng)老保險法律的監(jiān)督機制，以確保社會養(yǎng)老保險基金的收繳、支付、運營的規(guī)范性，防范社會保險基金的風險，并通過合理運作使其不斷增值，以更好的滿足農(nóng)村社會養(yǎng)老制度建設的需要。
（二）強化政府責任，加大扶持力度
社會化養(yǎng)老的主體是社會，是以社會運作的方式實現(xiàn)的。而能夠代表社會、管理社會的主導者是政府。在實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險時強調(diào)個人應承擔義務是對的，但不能以此為理由推卸政府應承擔的責任。調(diào)查研究結(jié)果表明：缺少政府扶持是農(nóng)民缺乏投保熱情的根本原因。因此，針對目前集體補助過小、國家扶持微乎其微的狀況，應當考慮如何提高集體補助的比重、加大政府扶持力度。
鑒于目前我國政府財力有限，城鄉(xiāng)差別還比較大，可以按照“低水平、廣覆蓋”的原則，根據(jù)當?shù)鼐S持村民基本生活所必需的費用設計城鄉(xiāng)有別的社會養(yǎng)老保險標準，可以適當把支付養(yǎng)老保險金的年齡推遲到65歲。2002年我國農(nóng)村65歲以上的老年人約為5400萬，按每人每年補貼300元計算，共需資金162億元，僅占財政收入的0.86%（2002年我國財政收入為18914億元），由政府財政負擔這一支出應該沒有問題。2002年中央財政用于社會保障方面的支出達到1362億元，比上年增長38.6%，如果在此基礎上再增加10%用于農(nóng)民養(yǎng)老保險補貼（即136億元），中央政府應該有能力履行這一職責。不足部分可由地方財政來負擔，只有這樣，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保險所應有的“社會性”和“福利型”，才能調(diào)動農(nóng)民投保的積極性。
（三）發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢，再造土地的保障能力。
中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)，這為家庭養(yǎng)老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎。盡管由于人口老齡化的到來，計劃生育政策的實施，以及農(nóng)村剩余勞動力大量涌入城市，使農(nóng)村的家庭趨于小型化，家庭養(yǎng)老受到一定的威脅；從長遠的觀點看，隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式的進步，養(yǎng)老方式必然將由家庭向社會過渡。但現(xiàn)階段，由于我國經(jīng)濟與社會發(fā)展中的許多原因，農(nóng)民養(yǎng)老不可能完全依靠社會，家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式，必須充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢。政府可以從制度建設上鼓勵農(nóng)村家庭養(yǎng)老，例如給予稅收政策的優(yōu)惠和適當?shù)氖杖胙a貼。
農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)保障，發(fā)展農(nóng)民的社會保障，必須把增強土地的保障能力與發(fā)展土地外保障結(jié)合起來，積極實現(xiàn)保障方式的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的家庭保障轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ケＵ吓c社會保障并舉。發(fā)展農(nóng)村的社會保障，就應有效盤活土地資產(chǎn)，實現(xiàn)土地增值，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)土地保障功能的再造。
（四）理順管理體制，提高基金統(tǒng)籌管理層次
一、發(fā)展軌跡
本文所指養(yǎng)老保險是德國的法定養(yǎng)老保險，其目標是保障老年人的基本生活，養(yǎng)老金水平與繳費工資與繳費年限相聯(lián)系，目前的繳費率大概是月工資的20％(雇員和雇主均負擔20％)，繳納年限一般情況下為45年，截至2002年底，已有5142.4萬人參加法定養(yǎng)老保險，養(yǎng)老金領取人數(shù)有1767.8萬人。下面，讓我們沿著德國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展軌跡，來更全面地了解德國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀。
從1889年《養(yǎng)老保險法》建立以來，一些關(guān)鍵的年份和重要的改革如下：
1957年，從基金積累制改為現(xiàn)收現(xiàn)付制，建立動態(tài)養(yǎng)老保險調(diào)整機制；1972年，主要是擴大了被保險人的范圍；1992年，養(yǎng)老金的調(diào)整依據(jù)改為可供支配的凈工資收入的增幅；1999年，在養(yǎng)老金計算公式中增加了人口發(fā)展因子，使人口老齡化的負擔能公平地分攤到保險費繳納者和養(yǎng)老金領取者身上；2001年，降低福利標準、延長退休年齡、提高繳費比例和降低“視同繳費年限”等；2003年和2005年進行了組織機構(gòu)的改革，主要是自治機構(gòu)的合并，以降低管理成本。
宏觀來看德國養(yǎng)老保險制度的演變，可以總結(jié)出以下幾條發(fā)展主線：
1.籌資模式：從完全積累到現(xiàn)收現(xiàn)付。從1957年開始，基金積累制向現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變，到1969年徹底實現(xiàn)?，F(xiàn)收現(xiàn)付制模式一直保持到現(xiàn)在。
2.內(nèi)容設計：越來越多樣性和個性化.盡量滿足不同個體的需要，賦予個體一定的選擇權(quán)，目前養(yǎng)老金種類可分為：因年老支付的養(yǎng)老金(常規(guī)養(yǎng)老金、長期養(yǎng)老金、婦女養(yǎng)老金和礦工養(yǎng)老金等)；因工作能力減退而支付的養(yǎng)老金(嚴重殘疾、喪失工作能力或無勞動能力者養(yǎng)老金、失業(yè)者養(yǎng)老金等)；因死亡支付的養(yǎng)老金(鰥寡養(yǎng)老金、教育養(yǎng)老金和孤兒養(yǎng)老金等)。
3.福利水平：先從低到高，再從高到低。從1957年到1989年32次的養(yǎng)老金調(diào)整使實際養(yǎng)老金比最初提高了2.3倍；19世紀初推行養(yǎng)老保險體制時，法定的退休年齡是70歲，而那時的平均壽命只有45歲，近些年，德國人的實際退休年齡是60歲，但平均壽命則已達到80歲。由于養(yǎng)老保險制度經(jīng)濟的不可持續(xù)，近些年福利水平有下降趨勢。如從1992年起，60歲和63歲的退休年齡將提高到標準退休年齡65歲；視同繳費年限降低(如過去受教育年限也可視為繳費年限，最長可以13年，現(xiàn)在只有7年)，從2001年起降低養(yǎng)老金水平(替代率將從70％降為2020年的46％)。
4.監(jiān)管機制：自治性越來越強。在養(yǎng)老保險領域，遵循國家立法和國家自治相結(jié)合的原則。經(jīng)選舉產(chǎn)生的雇員和雇主代表對養(yǎng)老保險實行自治管理。自治結(jié)構(gòu)是游離于政府之外的，所有這些機構(gòu)共同構(gòu)成了德國養(yǎng)老保險機關(guān)聯(lián)合會(VDR)。這種將政府從直接的管理責任中脫離出來的自治管理模式還形成了有效的、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系：外部監(jiān)督機構(gòu)是政府，內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)是自治機構(gòu)，從而有力地保障養(yǎng)老保險制度的日常運行。自治組織的管理能力也是在不斷的實踐中變得越來越強大。
二、現(xiàn)實依托
可以看出，最大限度的將公正與互助、公開性、多樣性和效率結(jié)合起來，是德國養(yǎng)老保險制度設計的出發(fā)點和運行的根本目的。制度主要依托如下現(xiàn)實因素：
(一)制度形成和存在的總體依據(jù)——民主的和福利的聯(lián)邦制的國家性質(zhì)和完善的法律體系
德國基本法第20條第1款規(guī)定，聯(lián)邦德國是一個民主的和福利的聯(lián)邦制國家。依據(jù)福利國家原則，養(yǎng)老保險是應由國家承擔的一項主要任務。福利國家原則規(guī)定國家具有負責社會福利的職能，但不對國家應如何完成此項職能做出具體規(guī)定。這是民主原則在社會保險制度中的體現(xiàn)，這也賦予了政府對實現(xiàn)公正的路徑進行選擇的自由。
自德國建立養(yǎng)老保險制度以來，公正就在其中占有優(yōu)先地位，這種優(yōu)先地位是由完善的法律制度予以保障的。社會法典第1卷總則和社會法典第4卷通則對社會保險作了原則規(guī)定，第6卷對養(yǎng)老保險制度作了更為詳盡的規(guī)定，還有各州的立法以及聯(lián)邦法院的規(guī)定。另外，還有完備的司法制度，德國憲法規(guī)定，任何權(quán)利受到損害的公民都可以訴諸司法機構(gòu)，對社會保險問題，由社會法庭首先負責。
(二)現(xiàn)收現(xiàn)付的資金運作模式依舊——對社會公平的不懈追求
由于人口老齡化和經(jīng)濟競爭加劇，在從現(xiàn)收現(xiàn)付走向基金積累的國際趨勢下(智利完全私有化的養(yǎng)老保險改革自不必說，就算福利國家櫥窗之稱的“瑞典”和“從搖籃到墳墓”的全面保障的福利國家英國，也都紛紛走上了更有效率的“基金積累”道路)，德國是仍然保持著更能促進社會公平的現(xiàn)收現(xiàn)付模式的少數(shù)國家之一。一方面是改革難度大的客觀因素；另一方面也是對社會公平最大限度和執(zhí)著追求的主觀結(jié)果。最大限度的公平實際上也是德國社會保險制度堅持不懈的追求。
(三)多樣化的制度設計和自治管理機構(gòu)——國家對公民權(quán)利的最大維護和對民主、自由的最大保障
自由和平等歷來就是西方文化的核心與精髓，多樣化的制度設計給了社會成員一定的選擇空間和自由，體現(xiàn)了德國重視社會成員的個性化需求，尊重自由的文化。
德國允許社會保險實行自治管理，雖然這并不意味著社會保險可以隨意發(fā)展，但至少說明了國家在履行憲法所保障的基本權(quán)利的同時，在盡力保障了個人和企業(yè)的自由權(quán)，其實這得益于政府的角色定位。在社會保險中，立法者在盡力創(chuàng)造這樣一種法律框架，即能使人們盡量自己負責解決自己的事情，政府沒有興趣以一種的方式規(guī)定所有的細節(jié)。因此，在這種角色定位下，國家就沒有必要經(jīng)營所有的社會保險機構(gòu)。這一點也是前面所述民主和福利的聯(lián)邦國家的典型體現(xiàn)。
(四)改革舉步為艱——福利剛性、政治作用和強大的工會力量
為了增強制度的適應性，德國政府雖然在對養(yǎng)老保險制度進行不斷調(diào)整，但大都是小修小補，可就是這些對于社會制度來說根本稱不上改革、屬于很正常的“調(diào)整”，如隨著人口平均預期壽命的延長而相繼延長退休年齡等，都遇到強大的社會阻力?？梢哉f，在德國，養(yǎng)老保險制度的改革舉步為維。除了在任何國家都起作用的“福利剛性”和“政治作用”不可忽視外，強大的工會力量是另外一個不可忽視的因素。德國工會聯(lián)盟(DGB)目前有1000多萬個會員(即單個的工會)，工會的目標是改善雇員的工作和生活條件，他們代表雇員的社會經(jīng)濟利益參與社會保險的自治管理、對社會政策問題發(fā)表意見，而且工會在意識形態(tài)上又是中立的，獨立于任何政黨，可見，他們對雇員福利的保護是持久和穩(wěn)定的。因此，強大的工會一直在維護勞動者福利和權(quán)益方面扮演著重要的作用，同時也構(gòu)成德國養(yǎng)老保險改革的一個主要阻力。
三、現(xiàn)狀評論
但現(xiàn)在的制度是否能帶來最優(yōu)的社會效果，在了解了制度現(xiàn)狀和其存在的社會基礎后，有必要對其進行全面的評論，這才能達到進行國際借鑒的真正目的。在這里，主要參考著名社會保障專家鄭功成教授在其所著《中國社會保障制度變遷與評估》一書中提出的指標(價值取向與建制理念、制度的適應性和制度的可持續(xù)性等)來對其進行評論。
(一)公平的價值取向值得肯定
雖然近些年養(yǎng)老保險金水平有所下降，但從總體來看，其人性化的、寬松的制度設計和全面覆蓋的立法原則等，都說明了其仍是一個名副其實的福利國家，其為保持福利水平所做的各種努力都基于其對公平的不懈追求。這一點不僅能從現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度內(nèi)容可以看出，還能從1990年東西德合并時，面對東德制度不一致且西德保障水平高于東德的情況，德國政府決定將原西德的社會保險制度模式完全移植到東德的轉(zhuǎn)型方案中看出。西部地區(qū)對東部地區(qū)社會保險制度轉(zhuǎn)型的責任分擔，明顯地符合增進社會公平與國家認同的價值追求。盡管現(xiàn)在對于德國的轉(zhuǎn)型方案還不能簡單地予以評判，因為現(xiàn)在轉(zhuǎn)型還沒有最后完成，但其中所包含的對公平的追求與向往，以及國家認同等是應當充分肯定的。
(二)對公平的不懈追求并沒有阻止福利水平的下降
在德國，雖然主觀上有追求公平的強烈愿望，但嚴重的人口老齡化問題導致制度負擔異常沉重，目前，制度負擔比例(繳費人數(shù)/領取人數(shù))是2.3∶1，生育率降低又使這一形勢雪上加霜，預計20年后這一比例將下降到1.3∶1，而依據(jù)“代際協(xié)議”的現(xiàn)收現(xiàn)付制只有在一定的人口結(jié)構(gòu)下才能正常的運轉(zhuǎn)(一般至少要大于3∶1)。而與此同時，在德國，多支柱的養(yǎng)老保險制度還未真正形成，實際上直到2001年政府才推出里斯特養(yǎng)老金，才開始建立補充養(yǎng)老保險。在這種形勢下，養(yǎng)老金水平下降是必然的，這也是近來改革的動向之一。從實際運行結(jié)果來看也是如此。據(jù)德國2005年8月2日《明鏡周刊》報道，2004年因經(jīng)濟困難而無法在合同期內(nèi)付清所有保險費而提前結(jié)清的養(yǎng)老保險費高達126億元，比2003年高出2億歐元。由于提前退出了法定養(yǎng)老保險，60％的未來退休人員不得不大幅度降低生活標準，近三分之一的德國人將面臨老年貧困的威脅。
(三)增強適應性的努力并沒有改變養(yǎng)老保險制度經(jīng)濟不可持續(xù)的局面
一項制度只有適應所處時代的經(jīng)濟、社會、政治、文化等多項因素，才能得到可持續(xù)的發(fā)展.近些年來，養(yǎng)老保險基金支出已面臨很大壓力。養(yǎng)老保險金支出在德國一直是支出規(guī)模最大的福利項目，1990年，法定養(yǎng)老保險支出2000億馬克，幾乎占社會福利費用的30％，國民生產(chǎn)總值的9％。在轉(zhuǎn)型后，壓力更加沉重。在2002年，即兩德統(tǒng)一10年之后，以工資為繳費基礎的社會保險和建立在稅收基礎上的社會福利支出的相加總額約合德國GDP的1/3，全德領取退休金和社會救濟的人口接近工資收入人口，德國財政支出的62％都用來償還債務和社會福利，龐大的社會保險賬戶出現(xiàn)虧空，德國聯(lián)邦政府債務也因此連年超過3％(占GDP比例)的警戒線。雖然德國政府也采取了多種“增收減支”措施，如從2001年逐漸延長退休年齡，到2011年，開始把退休年齡延長到67歲；逐步提高繳費比例，從現(xiàn)在的19.5％提高為2030年的22％；逐漸降低養(yǎng)老金水平，但替代率將從現(xiàn)在的53％降為2020年的46％，再進而降為2003年的43％。從這幾年的實際運行狀況看，由于沒有從根本上和結(jié)構(gòu)上改革養(yǎng)老保險制度，取而代之的各種“小修小補”的調(diào)整政策并沒有改善制度經(jīng)濟的不可持續(xù)性。由于過于寬松的規(guī)定和多項選擇的自由，雖然目前的法定退休年齡是65歲，但平均實際退休年齡僅60歲，“早退”現(xiàn)象非常嚴重。因此，提高適應性的努力并沒有必然帶來較高適應性的結(jié)果。另外，經(jīng)濟上的不可持續(xù)還表現(xiàn)在經(jīng)濟缺乏活力，由于習慣于德國過去的高福利，社會成員已形成惰性和過于依賴社會福利的情況，近些年福利水平的降低也沒有激勵他們的工作熱情，反而使一部分人更加消極，或者提前退休，或者依靠領取失業(yè)金度日，這使長期以來由于產(chǎn)品成本太高、國際競爭力下降的德國經(jīng)濟很難擺脫不景氣的狀態(tài)。
四、若干啟示
通過對德國養(yǎng)老保險制度的分析，可以發(fā)現(xiàn)，其中既有值得學習的經(jīng)驗，也有引以為戒的教訓。
(一)經(jīng)驗
盡管在實踐運行中也有不盡如人意之處，但在一定程度上，德國作為福利國家的典型和資深代表，還是提供給我們一個追求公平、法制完善和管理透明、規(guī)范的養(yǎng)老保險制度典范。
1.公平的理念。平等與幸福是人類追求的終極目標，德國在社會政策中貫徹的最大限度地促進社會公平的理念，是與整個人類發(fā)展相一致的，其對社會公平的執(zhí)著和不懈追求的精神值得我們學習。
2.完善的法律。這是養(yǎng)老保險制度運行走上規(guī)范、高效的重要保證，許多國家成功的社會保險運行實踐都說明了這一點。法律的完善不僅僅體現(xiàn)在法律的齊全上，還體現(xiàn)在對法律的穩(wěn)定性和動態(tài)性保持一個合理的度上。如在德國，僅2001年到2005年期間，政府就曾對多項條款進行了幾十次的微調(diào)，而整體的管理原則又得以保持。
3.自治的管理。自治管理是一種透明、民主和有效率的社會保險管理模式，一方面自治管理可以充分吸收社會力量，直接減輕政府的管理責任；另一方面，賦予了勞動者、企業(yè)和工會參與管理的權(quán)利，是對勞動者保險權(quán)益的最大尊重；而且，自治管理有助于政府更好地履行監(jiān)督職責，保證制度運行的效率。
4.茁壯的工會。與過于強大的德國工會形成鮮明對比的是，在中國，工會組織太不完善。作為用經(jīng)濟手段解決社會問題的社會保險制度，往往都是出于政治目的的安排，其制度的出臺也往往是不同利益集團相互較量的結(jié)果.如果沒有工會這樣的組織與企業(yè)、政府等其他利益組織形成力量的牽制和制衡，勞動者的權(quán)益是很難保障的，在利益多元化、矛盾多元化的社會轉(zhuǎn)型期就更是如此。
(二)教訓
在養(yǎng)老保險制度的模式選擇、水平確定上，要吸收以下教訓：
1.養(yǎng)老保險是多個系統(tǒng)綜合作用的結(jié)果，而不是某一單個因素的獨立作用，偏執(zhí)于任何一個單一的因素，不顧其他，制度的發(fā)展必然是不可持續(xù)的。因此，要綜合考慮經(jīng)濟、政治、文化和歷史等多項因素。而且，在不同的歷史時期，同一因素對制度所起的決定作用或影響程度也是不同的，對制度進行有針對性的調(diào)整是必要的。
