時間：2023-03-07 15:16:32
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社會管理和公共服務(wù)成為近年來我國政府部門和理論界一個共同的熱門話題。有關(guān)這兩個概念的討論涉及的內(nèi)容和范圍都非常廣泛，幾乎涵蓋了社會生活的各個領(lǐng)域和過程，包括法制建設(shè)、收入分配、社會福利以及培育公民社會組織等。但以下兩點是被普遍接受的共識：首先，政府是社會管理和公共服務(wù)的責(zé)任主體。中國行政管理學(xué)會的有關(guān)研究認(rèn)為，社會管理即是政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會利益關(guān)系、回應(yīng)社會訴求、化解社會矛盾，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設(shè)經(jīng)濟、社會和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境[2]。其次，社會管理和提供公共服務(wù)主要是一個制定和實施社會政策的過程。無論是調(diào)節(jié)收入分配、提供社會福利，還是培育公民社會組織，都需要通過制定和實施社會政策來實現(xiàn)。
為此，2005年4月市民政局會同北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策研究所組成課題組，就北京市如何在社會管理和公共服務(wù)方面進(jìn)行改革這一問題進(jìn)行了深入研討。本課題組認(rèn)為，北京市應(yīng)該從以下幾個方面加強社會管理和公共服務(wù)的提供。
一、確立政府提供公共服務(wù)的責(zé)任主體角色
在任何一項公共服務(wù)的提供過程中，至少包括兩個最基本的組成部分或環(huán)節(jié)，即資金籌集和服務(wù)遞送，對于針對特殊群體的服務(wù)來說，還有一個瞄準(zhǔn)對象的環(huán)節(jié)。首先要形成這樣一種認(rèn)識，即政府是為社會大眾提供公共服務(wù)的責(zé)任主體。具體來說，政府的責(zé)任主體就是指，政府要為公眾所獲得的公共服務(wù)的充足性和質(zhì)量承擔(dān)最終的責(zé)任。公共服務(wù)的充足性與政府的財政投入直接相關(guān)，而服務(wù)質(zhì)量則既與資金投入有關(guān)，更與監(jiān)管有關(guān)。因此，政府的責(zé)任主體角色具體包括投資主體和對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控和效果的評估。
（一）投資主體
在法制和公民社會組織較為完善的條件下，政府的很多職能或某些職能的某些環(huán)節(jié)是可以通過購買服務(wù)等政府管理工具來由市場組織或一些獨立部門完成的，但資金保障的責(zé)任則是在任何時候都無法讓其他部門取代的。這是因為，任何公共服務(wù)均具有一定程度的“免費午餐”特征，但市場是沒有免費午餐的。我國的教育和醫(yī)療體制改革結(jié)果也說明，完全依靠市場來提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品是行不通的。換言之，市場組織不具備提供公共服務(wù)的屬性。因此，隨著法制環(huán)境的改善和市場經(jīng)濟的規(guī)范化，政府當(dāng)前的某些職能可能會由市場組織或公民社會組織來承擔(dān)，但政府作為公共服務(wù)投資主體的角色職能加強，不能削弱。事實上，在現(xiàn)代社會中，政府的主要責(zé)任就是為社會成員提供福利，這可以從西方發(fā)達(dá)國家社會福利制度的演變過程看到?？梢哉f，現(xiàn)代政府的主要職能或活動都是圍繞為社會成員提供福利和服務(wù)或保證人民的生活需要得到滿足這一目標(biāo)展開的。
政府的投資主體角色除了直接財政撥款以外，還可以通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵民間資本進(jìn)入公共和社會服務(wù)領(lǐng)域。事實上，在西方發(fā)達(dá)國家，稅收激勵是政府籌集公共和社會服務(wù)資金的主要方法。一些看似由市場或非營利組織“提供”的公共服務(wù)，實際是這些組織在為政府“打工”的結(jié)果：政府通過購買服務(wù)為其支付了費用。有研究指出，如果政府沒有對私人捐贈采取稅收減免政策，高達(dá)96％的美國私人捐贈者將會大幅地減少他們的捐贈[3]。
（二）監(jiān)控服務(wù)質(zhì)量，評估服務(wù)效果
監(jiān)控和評估不僅有助于增加社會政策的理性化和科學(xué)性，也是增加政府政策能力和獲得公眾信任的手段。首先，通常來說，社會政策的依據(jù)是建立在對問題的科學(xué)評估基礎(chǔ)之上，其效果則體現(xiàn)為對政策對象本身的行為或其環(huán)境的改變。長期以來我們的社會政策更重視組織的目標(biāo)，如資金投入和覆蓋率等，而對一個具體的社會政策到底要解決什么問題或?qū)φ邔ο螽a(chǎn)生什么影響則不僅事前缺乏明確的界定，過程中缺乏規(guī)范的監(jiān)控程序，事后也鮮有及時的政策評估，由此而經(jīng)常導(dǎo)致政策制定的盲目性和實施的隨意性共存的情況，最終也影響了政策的可持續(xù)性。其次，社會政策是實踐科學(xué)，其技術(shù)基礎(chǔ)是由社會科學(xué)理論、價值觀念以及經(jīng)驗等共同構(gòu)成的，需要工作人員在政策實施過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗，探索新的方法。監(jiān)控和評估既是驗證理論的手段，也是學(xué)習(xí)的過程。最后，對于現(xiàn)代政府來說，對其政策進(jìn)行監(jiān)控和評估，及時向社會大眾提供和政策實施的成本效益和效果以及存在的問題等，是公眾對“負(fù)責(zé)任政府”的基本要求。
二、在社會管理和公共服務(wù)的提供中有選擇地使用市場機制
確立政府的責(zé)任主體角色并不意味著政府既要出錢，又要直接生產(chǎn)和遞送服務(wù)，也不是所謂的“將可以由社會和市場提供的公共服務(wù)讓社會和市場提供”這樣簡單的事情。因此，在涉及到公共服務(wù)改革的討論或政策中，籠統(tǒng)地使用市場化、產(chǎn)業(yè)化或社會化等提法不僅不解決問題，有時甚至?xí)蔀檎菩敦?zé)任或服務(wù)機構(gòu)謀私利的借口。正確的做法是：1）政府必須要承擔(dān)起為社會大眾提供充足和高質(zhì)量公共服務(wù)的責(zé)任主體角色，但在提供服務(wù)的過程中可以在某些環(huán)節(jié)上有選擇地使用市場機制；2）政府不是依靠“權(quán)威”來管理社會，而是通過一些管理工具，如近年來流行的“公私合作伙伴”和“網(wǎng)絡(luò)政府”等來管理社會。在這方面，借鑒西方國家的經(jīng)驗，創(chuàng)造性地使用“民辦公助”的一些方法是非常有用的。
（一）“民辦公助”的理論與形式
就公共服務(wù)的提供而言，二十世紀(jì)七十年代以來西方發(fā)達(dá)國家的新公共管理和私有化改革過程是一個將公共服務(wù)的籌資和遞送分離的過程，即從政府包攬向“民辦公助”轉(zhuǎn)變的過程。總的情況是，在公共服務(wù)領(lǐng)域中減少了政府的角色而擴大了私人部門的角色，但更具體地來說，則是將產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和遞送環(huán)節(jié)從公共向私人的轉(zhuǎn)移，而政府的在財政和服務(wù)監(jiān)督方面的角色并沒有減少。如此，公共部門在生產(chǎn)中的分量下降了，而作為監(jiān)督者的地位卻提高了，同時政府還要提供財政支持?？傊褶k公助就是將公共服務(wù)的生產(chǎn)供給由公共部門轉(zhuǎn)向私人，而公共部門在提供財政支持方面仍起著主導(dǎo)作用。
民辦公助在西方國家的興起的原因很多，其中的一個原因是，私有化被認(rèn)為是克服政府直接提供服務(wù)所存在的浪費、低效、腐敗和缺乏人情味等弊端的有效措施。主張私有化的理由認(rèn)為，競爭是影響服務(wù)質(zhì)量和效益的最重要的因素，而政府直接生產(chǎn)和提供服務(wù)必然伴隨高成本和低效益，從而造成社會資源的浪費。私有化運動的支持者對政府行為的批評未免有片面之嫌，但政府不是萬能的，政府的行為也有其內(nèi)在缺陷，即“政府失靈”的問題。雖然政府直接提供服務(wù)所存在的缺陷是被普遍認(rèn)識到的事實，但將公共服務(wù)完全交給私營機構(gòu)或?qū)嵭惺袌龌?，不僅存在技術(shù)方面的問題，更是一個政治問題。在這種情況下，作為民辦公助的一種折中形式的政府購買服務(wù)被認(rèn)為是克服政府直接提供服務(wù)所存在的缺陷的一個有效而可行的方法。
政府購買服務(wù)是介于政府直接提供服務(wù)和完全私有化兩個極端之間的一種折中的方式，即政府繼續(xù)保留其投資主體和制定政策的角色，但將舉辦服務(wù)的責(zé)任通過合同形式交給獨立的舉辦機構(gòu)，這些機構(gòu)可以是私人的贏利或非贏利性組織或其他非政府組織等。
（二）民辦公助的主要方法
目前被大多數(shù)國家普遍使用的民辦公助管理工具，包括服務(wù)承包、專項基金、定向福利券和市場供給等手段。具體描述如下：
服務(wù)承包（購買服務(wù)）是所有民辦公助方式中最為常用和廣泛使用的管理工具。在公共服務(wù)的提供中，以合同的形式來購買服務(wù)是最常用的一種形式，即將公共服務(wù)通過訂立合同的方式委托給民間贏利或非贏利機構(gòu)，由它們來提供服務(wù)，這種方法也通常被稱之為購買服務(wù)。其目的最初只是為尋求一種提供服務(wù)的不同模式，主要是降低服務(wù)成本、增加資金渠道、提高服務(wù)質(zhì)量和克服官僚現(xiàn)象，但隨著實踐的發(fā)展，政府購買服務(wù)逐漸變成了一種縮小政府規(guī)模和干預(yù)的方式，從而使政府與私營或其他組織形成了一種合作關(guān)系，共同承擔(dān)社會責(zé)任。
專項基金是指政府為保障公民獲得一些最基本的服務(wù)而通過補助制度以降低其服務(wù)收費的辦法，如美國的醫(yī)療機構(gòu)長期接受政府的巨額財政補助，以便使低收入者也能享受較低價格的醫(yī)療服務(wù)。具體來說，專項基金是政府對社會服務(wù)提供者和大多數(shù)非盈利組織提供的補貼，目的是使服務(wù)使用者能夠用得起這些服務(wù)。一般來說，專項基金的使用要求民間部門必須先自行籌措部分配套資金，而政府則對其施行一定比例的補貼。其優(yōu)點是，如果充分利用政府與民間機構(gòu)雙方的資源開展公共服務(wù)，則自然會擴大服務(wù)的規(guī)模，使更多的人得到幫助。但也有其缺點，那就是政府給了補貼后民間機構(gòu)是否真正履行其應(yīng)有的義務(wù)，只能在秋后算帳，這也是一個需要考慮的問題。
定向購物券或福利券是帶有現(xiàn)金性質(zhì)的兌換券，讓接受公共服務(wù)的人在指定金額內(nèi)購買所需要的服務(wù)，其目的是鼓勵他們對特定物品和服務(wù)的消費，并且能夠限制政府所補助資金的用途。它的性質(zhì)是將現(xiàn)金以購物券的方式發(fā)給個人，由個人選擇商品或服務(wù)，如教育、醫(yī)療、房租、食物等福利券。與被認(rèn)為有資助生產(chǎn)者、限制消費者選擇嫌疑的專項基金不同，福利券允許消費者在市場上自由地選擇。其實在很多“第三方付款”的服務(wù)中，如醫(yī)療補助等，經(jīng)常也被認(rèn)為是一種福利券的體制，因為在常規(guī)的市場經(jīng)濟條件下，這些方案的受益者可以選擇自己合意的醫(yī)生或醫(yī)院。定向購物券企圖在服務(wù)提供者中引入競爭機制，由消費者選擇服務(wù)提供者，從而降低成本和價格，提高服務(wù)質(zhì)量。
市場供給是一種完全市場化的公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供方式，主要適用于一些與市場經(jīng)濟組織提供的私人物品的形式相同的公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供。這些公共產(chǎn)品或服務(wù)不再被視作是由公共組織提供的物品，而是由消費者自行從民間市場中選擇服務(wù)，政府完全不參與。但是，盡管政府較少參與這些產(chǎn)品的福利供給機制，但會頒布一般性法規(guī)應(yīng)用于這些領(lǐng)域，以保護(hù)社會上的低收入人士獲得相應(yīng)的服務(wù)，如日托、小型醫(yī)院、吸毒和酗酒治療項目、精神衛(wèi)生保健以及私人開業(yè)的心理治療等。市場供給所產(chǎn)生的一個問題是會導(dǎo)致階層分化，并會強化市場經(jīng)濟的不公平性。例如，貧困人士憑福利券在市場上購買服務(wù)，但同時那些富裕的人士也會自己掏錢購買相似的服務(wù)。隨之產(chǎn)生的一個問題是，使用福利券的顧客不能像自己掏錢購買服務(wù)的顧客那樣有充分的權(quán)力和自由去選擇福利的提供者。并且，一些服務(wù)提供者可能會拒絕向這些顧客提供服務(wù)，因為在他們身上幾乎無利可圖，這樣就會出現(xiàn)由市場經(jīng)濟組織選擇客戶的現(xiàn)象。
自愿服務(wù)和自我服務(wù)是指由自愿者提供原本由政府提供的服務(wù)，這是在慈善組織提供的社區(qū)服務(wù)中被普遍使用的方法。政府一般不干涉這種體制的分配和產(chǎn)出。其優(yōu)點很多，一是可以滿足一些沒有組織或問題較特殊人群的需要；二是這種服務(wù)具有很強的創(chuàng)新力，它一方面可以避免政府組織中的制約，另一方面也可以通過探索和實驗來尋求更有效的服務(wù)方法。但是，自愿服務(wù)也有其缺點，一是服務(wù)質(zhì)量的問題，由于自愿工作人員往往缺乏專業(yè)知識和相關(guān)技能的訓(xùn)練，很可能會導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降。二是自愿服務(wù)機構(gòu)屬于非營利組織，特別強調(diào)其自身的獨立性，如果在經(jīng)費問題上依賴政府或其它部門的補助，其獨立性則會受到經(jīng)費提供者的影響，這也是一個需要考慮的問題。
自我服務(wù)是社會服務(wù)中最基本的層面，家庭成員之間的照料是自我服務(wù)中最明顯的一個例子。和自愿服務(wù)一樣，自我服務(wù)中沒有任何政府的干預(yù)。自我服務(wù)的優(yōu)點是能夠減少對政府提供服務(wù)的依賴，也可以使被照顧者，特別是老年人享受家庭的溫暖與親情。其缺點是，有些家庭對很多問題并沒有足夠的能力解決，會造成家庭矛盾和危機。
服務(wù)收費的目的是為了控制公共服務(wù)的開支，政府允許服務(wù)提供者對服務(wù)使用者收取部分或全部費用，如果需要，也可提高收費標(biāo)準(zhǔn)。其優(yōu)點為，一是可以擴大服務(wù)對象。如果由政府提供服務(wù)，服務(wù)使用者需符合政府規(guī)定的某些條件才可以使用，而使用者付費制度則可以使有消費能力的人們都可以享受到其所需要的服務(wù)。二是收費制度較具彈性，可以鼓勵更多的服務(wù)機構(gòu)提供服務(wù)，增加服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，有助于解決服務(wù)不足，也可以提供不同形式的服務(wù)，以適應(yīng)不同消費者的需要。其缺點是，對那些沒有足夠經(jīng)濟支付能力的弱者來說，盡管他們極其需要某些服務(wù)，但由于沒有支付能力，則得不到其所需要的服務(wù)。
在我國，公共服務(wù)或公共產(chǎn)品經(jīng)常與公共事業(yè)相提并論，主要指由各級主管這些工作的政府部門或事業(yè)單位所做的事情，如公共設(shè)施建設(shè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育以及社會保障等。這些服務(wù)既包括為普通大眾的服務(wù)，也包括為特殊群體的社會福利服務(wù)，而且不同服務(wù)的優(yōu)先次序和對人民生活的影響也不同，因此，哪些服務(wù)應(yīng)該實行市場化，或在哪些環(huán)節(jié)應(yīng)該利用市場機制，應(yīng)根據(jù)具體情況來決定，如教育和醫(yī)療服務(wù)等每個家庭和個人都需要的基本社會服務(wù)，可以市場化的程度和環(huán)節(jié)非常之少，而政府投入和監(jiān)管則更重要。
三、培育和利用公民社會組織
公民社會建設(shè)是事關(guān)社會轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要條件。我國的公民社會組織包括各種利益團(tuán)體、民間組織和基層社區(qū)組織等。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的過程中，政府的角色也要相應(yīng)地從計劃經(jīng)濟時期的全能型政府向市場經(jīng)濟下的“有限政府”轉(zhuǎn)變，我們經(jīng)常聽到有關(guān)政府應(yīng)該在哪些問題上管，哪些問題上放權(quán)的討論。但事實上，政府都必須管，只是如何管的問題。換言之，政府職能轉(zhuǎn)變并不是職能發(fā)生了變化，或者說，原來管的事情現(xiàn)在不管了，而是行使職能的手段和方法發(fā)生了變化。因此，社會的轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變是一個問題的兩個方面。或者說，政府職能轉(zhuǎn)變和社會的培育是互相依存的，二者應(yīng)當(dāng)同時進(jìn)行。
（一）我國公民社會組織發(fā)育緩慢的主要原因
然而，我國的公民社會組織普遍發(fā)育緩慢，尚不具備承擔(dān)政府職能的能力。導(dǎo)致我國民間組織發(fā)育緩慢的原因有很多，包括對民間組織的法制不完善和管理能力薄弱等，但其中的一個根本原因是我們對民間組織對經(jīng)濟和社會發(fā)展的積極作用和角色認(rèn)識不足而導(dǎo)致的一個認(rèn)識誤區(qū):我們從一開始就將這些組織的職能定位于為政府服務(wù)，而不是從營造公民社會的角度出發(fā)去培育和發(fā)展民間組織。這一點我們可以從我國民間組織的出現(xiàn)和發(fā)展歷史中看到。首先，我國的很多民間組織的發(fā)展過程大都經(jīng)歷了一個自上而下的過程，基本上是靠政府扶持發(fā)展起來的，很多甚至是從政府組織直接派生出來的組織，其職能或責(zé)任就是為政府服務(wù)或承擔(dān)政府的部分工作，結(jié)果導(dǎo)致不少民間組織嚴(yán)重的行政化傾向，等于事實上的準(zhǔn)政府組織。其次，我們在很長一段時間內(nèi)更多的是對民間組織的消極或破壞作用的擔(dān)心，甚至在如何對待民間組織的發(fā)展問題上曾經(jīng)存在著是‘堵’還是‘疏’的爭論，而政府對民間組織的扶持力度很不均衡，結(jié)果導(dǎo)致至今尚未在政府以外形成一個獨立的“第三部門”或有任何制衡作用的公民社會雛形。
另一個原因是，長期以來，我們對公民社會組織既支持不足，管理也不到位，結(jié)果導(dǎo)致這些組織發(fā)育緩慢、能力薄弱和運行不規(guī)范；這些問題反過來同樣又制約了政府的轉(zhuǎn)型。一方面，由于缺乏相應(yīng)的制度框架和制約機制，實踐中公民社會組織經(jīng)常演變?yōu)閭€人利益團(tuán)體。例如，我國的非營利組織雖然承擔(dān)了很多社會功能，但很多組織在運行過程中以“營利不分紅”為組織的運行原則。我們知道，非營利和營利組織的一個根本區(qū)別是前者以“使命”而非“利潤”為運行動力的，使命即是為服務(wù)對象謀利益；如果失去了這樣一個基本特征，也就失去了其與營利性組織的根本區(qū)別。另一方面，由于政府對公民社會組織的支持不足，這些組織缺乏發(fā)育和生存的土壤。在我國，除了從政府中分離出來的組織，如各種協(xié)會、基金會或其他承擔(dān)政府職能的管理組織以外，完全從社會中自發(fā)形成的、以針對社會某一特殊群體需要的組織非常少。在缺少政府支持的情況下，這些組織完全通過自己的能力“自負(fù)盈虧”，這樣必然會演變?yōu)槭袌鼋M織。
（二）發(fā)展社區(qū)自治，充分利用社區(qū)公民社會組織
當(dāng)前，培育和發(fā)展公民社會組織并使其發(fā)揮積極作用的首要任務(wù)是建立和完善相關(guān)的法律和規(guī)范，并通過政府購買服務(wù)或財稅政策等從經(jīng)濟上給予支持和鼓勵。這些都是政府的責(zé)任。事實證明，如果民間組織不能有效地代表民眾的利益和服務(wù)社會，最終也不能成為政府治理社會的伙伴。其次，要培育和充分利用社區(qū)公民社會組織。我國的很多社會管理政策主要依賴從中央到地方政府至上而下的行政推動。這種形式雖然有利于政策的迅速推開，但同時也強化了部門分割的局面，更不利于基層公民社會組織的發(fā)育和能力建設(shè)。在我國，城市和農(nóng)村的居民委員會一直沒有形成獨立解決其社區(qū)問題的能力。由于幾乎所有的政策最終都依賴這兩個社區(qū)組織來實施，它們的作用事實上變成了窮于應(yīng)付上級政策或要求的工具，而其真正的作用??老百姓自己解決自己的問題，則遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。我們知道，這些組織是最接近居民生活的組織；如果它們具備獨立解決問題的能力，無論是效率還是效果都要勝過“千條線，一針穿”的狀況。造成這種局面的根源是，我國政府的社會管理仍然沿襲計劃經(jīng)濟的邏輯，即在社會管理和社會服務(wù)過程中充當(dāng)著為群眾規(guī)劃生活或落實政策的角色?；蛘哒f，按照政府對群眾生活需要的理解或要求去制定和實施政策。但事實是，我們希望老百姓做的事情卻沒有發(fā)生，而不希望做的事情則時有發(fā)生；我們認(rèn)為我們?yōu)槿罕娹k了一件好事，但群眾卻不一定認(rèn)同。今天看來，這種邏輯必須改變，即政府單方面為百姓安排生活的邏輯應(yīng)當(dāng)變?yōu)榛貞?yīng)??支持型邏輯，或者“解決問題型”。我們知道，政府是有局限性的，并非什么事情都能做好。但政府能力最薄弱、因而也是政府最應(yīng)該避免的行為即是替老百姓想他們有什么需要和應(yīng)該做什么。
在社會學(xué)理論中，自治是影響社區(qū)發(fā)展的最重要因素之一，同時也是衡量社會成熟程度的標(biāo)志之一。但是，自治的前提是廣泛和有效的社區(qū)居民參與，即社區(qū)居民能夠廣泛地參與并有效地影響社區(qū)中與他們切身利益相關(guān)的決策，并能通過社區(qū)中的各種組織來表達(dá)個人、家庭以及社區(qū)整體的需求和愿望，與政府在政策的制定和實施過程中進(jìn)行溝通。這也是公民社會的一個最基本的特征。此外，在很大程度上，城市居民是否能夠被廣泛、有效地納入其所在社區(qū)的決策過程中對他們是否能夠適應(yīng)經(jīng)濟和社會的變化具有很大的影響。從這個意義上說，社區(qū)參與既是社區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)之一，也是促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)自治的手段。換言之，社區(qū)參與既是社區(qū)建設(shè)的起點，也是其最終要實現(xiàn)的目的。為此，政府不僅要解放思想，轉(zhuǎn)變認(rèn)識，也要改變工作方法。
為此，致力于基層公民社會組織的能力和制度建設(shè)，增加這些組織獨立有效地承擔(dān)社會職能的能力，首先需要發(fā)展社區(qū)自治和調(diào)動社區(qū)居民參與的積極性，在此基礎(chǔ)上，逐步將一部分政策權(quán)力轉(zhuǎn)交給這些組織，使社區(qū)組織和居民參與到社會政策的設(shè)計和實施中來，不僅是克服利益部門化弊端的根本手段，也是提高社會政策效率和效益的途徑。當(dāng)然，政府還要承擔(dān)對這些組織的監(jiān)控和評估角色，以保證它們的運行準(zhǔn)確地反映了居民的利益。
四、加強政府的政策能力建設(shè)
政策能力包括制定、實施和監(jiān)控能力。從社會政策的制定來說，所謂科學(xué)性就是從實際出發(fā)，而“實際”則是指人們的行為趨向或期望，或者說，政策的科學(xué)性就是“堵”和“疏”的問題；政策的實施環(huán)節(jié)既可以由政府直接執(zhí)行，也可以交給其他非政府組織來執(zhí)行，即所謂的購買服務(wù)。但無論是政府直接執(zhí)行還是外包其他組織，技術(shù)手段的應(yīng)用是政策能力的集中表現(xiàn)。
（一)克服社會政策中的理想化傾向
社會主義意識形態(tài)的影響使我國的社會政策帶有明顯的理想化特征。社會政策必然要涉及到資源的再分配，因此也是一種調(diào)整社會利益的手段。我國是一個社會主義國家，在主流的意識形態(tài)中，人的私利性是需要克服的一面。我們傾向于認(rèn)為，個人利益既應(yīng)該也事實上能夠無條件地服從集體或更高一級的利益，基于這樣一種假設(shè)，在進(jìn)行社會管理以及制定和實施社會政策的過程中，我們往往從一個較高的利益層面出發(fā)去要求具體的個人去做什么或不做什么，而對這些要求（政策）是否反映了人們的愿望或利益，或是否符合普通人的行為趨向，則缺乏充分的考慮，因而經(jīng)常使政策落實變成了抵制和強制的過程，導(dǎo)致落實難和行政成本高的結(jié)果。
社會政策理想化的另一個表現(xiàn)是，我們的很多政策過程經(jīng)常是從某一個既定的藍(lán)圖或目標(biāo)出發(fā)，然后試圖通過一項政策的實施將現(xiàn)實情況整齊劃一地納入到這個藍(lán)圖中。改革以來，我們花費了大量的人力物力建立起了四條社會保障線，理論上說這是一個非常完善的制度體系，處于不同困境的人群會在不同的系統(tǒng)中使他們的問題得到解決。但事實上，最低生活保障制度這一最后的保障線變成了唯一的保障線，而前三條保障線對預(yù)防和減緩貧困的作用非常有限。前文所述，社會政策是一個解決問題和管理社會的工具；其出發(fā)點是對問題的了解以及基于某種共識的目標(biāo)??亦即我們要將這一問題解決到什么程度？而不是從我們的理想或假設(shè)出發(fā)使其變?yōu)槔L制藍(lán)圖的手段。
（二）在政策設(shè)計中，要對人的復(fù)雜性有合理的預(yù)設(shè)
社會政策的目的即是為家庭或個人帶來實實在在的好處，然而人的因素或動機對政策效果的影響是非常之大的。所謂政策的科學(xué)性，即是其是否符合人們的預(yù)期或行為趨向。事實上，社會政策為什么經(jīng)常難以執(zhí)行的一個原因即是，政策對象并不能完全按照政策制定者的意圖行事；如果我們的政策與人們的預(yù)期或行為取向背道而馳，我們不僅會付出高昂的行政代價，也很難取得理想的效果。
在這方面，經(jīng)濟學(xué)的“理性人”的理論可資借鑒。在西方國家，從亞當(dāng)?史密斯以來，微觀經(jīng)濟學(xué)理論奉行的一個基本原則或假設(shè)即是，追求個人私利是人類的本能。任何外在的企圖改變這種傾向的干預(yù)都是無用的；相反，只有設(shè)法建立起一個基于人類這一本能的、使個人利益與社會利益協(xié)調(diào)發(fā)展的制度框架，才是更有效的做法。對亞當(dāng)?史密斯來說，市場機制顯然是這一制度框架的最好選擇，即“看不見的手”會對個人利益和社會共同利益進(jìn)行自動調(diào)整，使二者最終達(dá)到和諧和一致。盡管我們在社會領(lǐng)域不能完全接受這一觀點，但我們應(yīng)該非常現(xiàn)實地認(rèn)識到，在很多情況下個人的利益與集體或社會的利益并非總是一致的；例如，作為普通人，人們更多考慮的是當(dāng)前和周圍環(huán)境的需要，而社會政策則更注重從長遠(yuǎn)和全局的利益出發(fā)。相反，如果個人利益與社會或集體的利益完全一致，社會政策將是一件非常簡單或多余的事情。但事實并非如此。
（三)重視激勵機制和技術(shù)手段
除了對人性的復(fù)雜性有合理的預(yù)設(shè)外，我們在制定和實施社會政策的過程中還必須充分考慮個人的私利性和動機等因素，在此基礎(chǔ)上更多地使用具有激勵作用的機制，以使個人利益與政策的目標(biāo)一致，而避免過多地使用強制性手段來實現(xiàn)政策的目標(biāo)。這也正是科學(xué)決策或者社會政策的科學(xué)性所在。
__鎮(zhèn)距__縣城12公里，全鎮(zhèn)56平方公里，轄__個行政村，人口2.5萬。域內(nèi)瓜、果、梨、桃等資源豐富，采摘園、桃花節(jié)，觀音禪寺、地?zé)釡厝嚷糜钨Y源，__產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，聚集了一批企業(yè)，廊滄高速過境并設(shè)立出口，吸引來大批人員，人員大量流動與消費給沿線的各村帶來巨大的社會管理和環(huán)境衛(wèi)生管理壓力。如何在我鎮(zhèn)當(dāng)前社會狀況下，政府利用有限的人力物力，采取有效措施整治衛(wèi)生，確保居民生活環(huán)境，是當(dāng)下我鎮(zhèn)政府亟需探索和解決的重要問題。
一、我鎮(zhèn)基本情況
隨著工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的同時，我們的居住環(huán)境也遭到了嚴(yán)重的破壞，相對于城市來說，農(nóng)村的公共環(huán)境總是給我們臟、亂、差的印象，垃圾亂倒、污水亂排、道路泥濘、河水水質(zhì)惡化等現(xiàn)象比比皆是，由于農(nóng)村的公共環(huán)境衛(wèi)生與農(nóng)民的利益關(guān)系不是那么明顯，并沒有引起足夠的重視，改變農(nóng)村面貌，改善農(nóng)民生活環(huán)境，關(guān)系著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，關(guān)系著城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，關(guān)系著社會主義新農(nóng)村的建設(shè)成效，關(guān)系著全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)，改善農(nóng)村環(huán)境已經(jīng)迫在眉睫。
二、經(jīng)驗做法
（一）廣泛宣傳
全鎮(zhèn)每戶發(fā)放《環(huán)衛(wèi)整治手冊》，告之垃圾處理方式，每季度開展環(huán)衛(wèi)“十佳十差”評比，營造濃厚氛圍；出動宣傳車，送發(fā)公開信，確保了環(huán)衛(wèi)整治家喻戶曉。發(fā)放連心卡片，建立溝通渠道。機關(guān)干部下村走訪時，將印有自己姓名、職務(wù)、聯(lián)系電話的“連心卡”發(fā)放到每一戶村民手中，村民需要到政府辦事或環(huán)境衛(wèi)生出現(xiàn)問題需要反映，隨時電話聯(lián)系聯(lián)組干部，拉近了干群距離，方便干部及時發(fā)現(xiàn)并迅速解決環(huán)衛(wèi)問題。
（二）積極整治
完善集鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)管理模式，確保鎮(zhèn)容整潔。為探索集鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)管理的長效管理辦法，我鎮(zhèn)多措并舉。一方面，我鎮(zhèn)克服財政困難，鎮(zhèn)村共投入10多萬元新增垃圾池100多個，配置垃圾清運車，鎮(zhèn)村給予租金補助，租金由鎮(zhèn)村每天進(jìn)行驗收考核后撥付。建立“兩固定三統(tǒng)一”垃圾處置模式，保證了垃圾處置運轉(zhuǎn)有力，以此實現(xiàn)了鎮(zhèn)村垃圾的正常及時清運中轉(zhuǎn)。另一方面，把全鎮(zhèn)的環(huán)衛(wèi)管理推向市場化、公司化。自20__年起引進(jìn)專業(yè)保潔隊伍對鎮(zhèn)村區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行專業(yè)管理，實行整體承包給個人，建立“鎮(zhèn)管辦+社區(qū)+保潔隊伍”三位一體的考核管理模式，即農(nóng)戶將垃圾每日分類入池（桶），村保潔員每1—2天上戶收集、科學(xué)減量并負(fù)責(zé)運送至鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站或填埋場。
（三）建立長效機制
推行村級專業(yè)清掃保潔，建立長效機制。為全面提升村級環(huán)衛(wèi)整治效果，今年我鎮(zhèn)創(chuàng)新了工作模式。首先建立隊伍。今年3月全鎮(zhèn)以村級名義聘請村級保潔員50個，全鎮(zhèn)優(yōu)化黨小組為50個，每個小組配備一名保潔員，進(jìn)行每天的保潔工作。其次嚴(yán)格考核。鎮(zhèn)整治辦每月組織對各村進(jìn)行交叉檢查，實行考核評比排名，且與環(huán)衛(wèi)下?lián)芙?jīng)費掛鉤。制定了《環(huán)衛(wèi)整治手冊》，要求由聯(lián)組鎮(zhèn)村干部與村保潔員每月上戶檢查并填寫檢查情況，評出“十佳十差”，并以此作為到鎮(zhèn)村辦事的前置條件，通過這些辦法，全面構(gòu)建了“戶分類、村收集、鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)”的垃圾收集處理長效機制。
三、取得的成效
通過全面整治，集鎮(zhèn)加強了建管力度，規(guī)范了亂擺亂放，實現(xiàn)了街道凈化、亮化、美化；全鎮(zhèn)各村主干道路、房前屋后、坎邊水邊的陳年垃圾得到徹底清掃，確保了村莊整潔，讓群眾能夠喝干凈水，上衛(wèi)生廁，住整潔房；各村大力完善了環(huán)衛(wèi)設(shè)施，實行了環(huán)衛(wèi)“庭院三包”制度，加強了保潔員管理，形成了鎮(zhèn)上考核、村級擔(dān)責(zé)的長效機制；淳化了民風(fēng)，創(chuàng)建了和諧屋場，實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)了整體提升，排名保持全縣前列。
四、存在問題
一是政府購買什么樣的公共服務(wù)？從國際慣例看，主要涉及教育、公共衛(wèi)生、弱勢群體福利、社區(qū)服務(wù)、就業(yè)促進(jìn)、保障性住宅、城市規(guī)劃、環(huán)境、政策咨詢及各種社會問題解決等方面。涉及面很廣，如何選擇側(cè)重是個問題；另外，有的公共服務(wù)向社會力量購買了，相關(guān)政府部門是否該裁員？
二是地方政府購買公共服務(wù)的錢從何而來？按理說，用財政收入來購買公共服務(wù)，但是，在目前地方債務(wù)壓力很大的情況下，地方政府購買公共服務(wù)后能否及時付款，會不會拖欠，值得關(guān)注。這是因為，政府是最強勢的購買者，而一般社會組織和企業(yè)又不敢得罪政府，就容易導(dǎo)致矛盾或公共服務(wù)質(zhì)量下降。
三是政府購買的公共服務(wù)，公眾能否公平分享？比如，某市對實名出租公共自行車進(jìn)行試運營，但服務(wù)對象須有本市戶口。這種因為戶籍不同帶來的公共服務(wù)不同在生活中很常見，如何打破人為設(shè)置的門檻，如何消除戶籍歧視，是擺在我們前面的一道難題。
五、對策建議
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)，事關(guān)人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項重要工作。地方各級人民政府要把這項工作列入重要議事日>文秘站－您的專屬 秘書，！總結(jié)推廣成功經(jīng)驗，積極推動相關(guān)制度法規(guī)建設(shè)。
（二）健全工作機制。政府向社會力量購買服務(wù)，要按照政府主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會參與、共同監(jiān)督的要求，確保工作規(guī)范有序開展。地方各級人民政府可根據(jù)本地區(qū)實際情況，建立“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財政部門牽頭，民政、工商管理以及行業(yè)主管部門協(xié)同，職能部門履職，監(jiān)督部門保障”的工作機制，擬定購買服務(wù)目錄，確定購買服務(wù)計劃，指導(dǎo)監(jiān)督購買服務(wù)工作。相關(guān)職能部門要加強協(xié)調(diào)溝通，做到各負(fù)其責(zé)、齊抓共管。
10月23～25日，湖濤、沈建國、楊志利一行三人赴壽光、**、**縣氣象局就縣局如何發(fā)展公共氣象服務(wù)問題進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研采取個別訪談、座談會的形式進(jìn)行。現(xiàn)匯報如下：
一、 基本情況
作為縣一級氣象部門來說，公共氣象服務(wù)的重點是“三農(nóng)”。各縣局對此都作了積極探索。從三個縣局情況看：
（一）為農(nóng)業(yè)服務(wù)正普遍受到高度重視。從領(lǐng)導(dǎo)到一般職工加強為農(nóng)業(yè)的服務(wù)意識比較強。三個縣局均把為“三農(nóng)”服務(wù)作為重中之重，基本建立起了比較完善的面向農(nóng)村的公共氣象服務(wù)體系，包括電臺、電視臺、網(wǎng)站、電子顯示屏、手機短信等渠道。
（二）為農(nóng)業(yè)服務(wù)緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H。不是局限于大眾農(nóng)業(yè)泛泛服務(wù)，而是緊扣當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，不斷調(diào)整為農(nóng)業(yè)服務(wù)的思路和做法。如壽光市氣象局在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，為滿足壽光現(xiàn)代農(nóng)業(yè)多元化發(fā)展的需求，始終堅持“公眾服務(wù)專業(yè)化、專業(yè)服務(wù)精細(xì)化”的服務(wù)理念，以提高設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)水平為重心，加強監(jiān)測能力為手段，使農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)更加貼近農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。
（三）為農(nóng)業(yè)服務(wù)講究特色。**市鹽業(yè)發(fā)達(dá)，縣局針對鹽業(yè)生產(chǎn)對氣象信息的需求，與**鹽務(wù)局合作，開通了鹽業(yè)氣象服務(wù)短信平臺，此平臺具有信息內(nèi)容豐富、專業(yè)性強、時效性新等特點，服務(wù)內(nèi)容包括了最新氣象預(yù)報、臨近和短時的氣象預(yù)報、降水的定時和定量預(yù)報、蒸發(fā)量預(yù)報和實況等。該平臺自運行以來，廣大鹽業(yè)生產(chǎn)用戶嘗到了氣象信息的甜頭，受到了鹽業(yè)用戶的青睞。
（四）基層臺站為全省“四個特色氣象服務(wù)品牌”探索了路子。怎么樣打造為果品蔬菜的特色氣象服務(wù)品牌，壽光局進(jìn)行了有益探索。為進(jìn)一步掌握大棚內(nèi)外影響蔬菜生長的氣象要素的差異性，及時根據(jù)天氣預(yù)報情況對棚內(nèi)小氣候做出準(zhǔn)確地判斷，壽光縣局選擇在蔬菜科技示范園的大棚內(nèi)建立了四要素自動氣象站。觀測項目為：氣溫、地溫、濕度、輻射。并將觀測氣象信息在中國壽光蔬菜網(wǎng)和壽光農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)向公眾。
（五）為農(nóng)業(yè)服務(wù)講究貼心農(nóng)民。**針對果品的服務(wù)、**針對沿海養(yǎng)殖的服務(wù)、壽光針對蔬菜的服務(wù)，都做到了貼心貼近農(nóng)民，深受農(nóng)民的歡迎。特別是壽光局依托“壽光蔬菜氣象災(zāi)害自動預(yù)警系統(tǒng)”收集的溫、壓、濕、光照等氣象要素數(shù)據(jù)及制作的大棚蔬菜災(zāi)害性天氣預(yù)報，通過壽光氣象網(wǎng)站及手機短信等方式及時向菜農(nóng)提供服務(wù)，受到菜農(nóng)好評。壽局在全省率先開展了預(yù)報到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精細(xì)化電視天氣預(yù)報，增加了一周天氣趨勢預(yù)報、農(nóng)事與建議等內(nèi)容，使預(yù)報更加貼近百姓生活。
（六）為農(nóng)業(yè)服務(wù)科技含量增加。壽光與無錫大氣科研所、濰坊市氣象局聯(lián)合開發(fā) “壽光蔬菜氣象災(zāi)害自動預(yù)警系統(tǒng)”，在蔬菜大棚安裝自動氣象站，獲取蔬菜大棚的溫度、濕度、地溫、日輻射等氣象要素資料，對該資料進(jìn)行分析，并研究外部環(huán)境氣象條件對溫室氣象條件的影響規(guī)律，建立外部環(huán)境氣象條件與棚內(nèi)氣象條件的聯(lián)系。同時建立蔬菜生長條件數(shù)據(jù)庫。收集不同蔬菜品種在不同時期的生長條件資料，包括蔬菜種類、蔬菜不同發(fā)育時期及不同發(fā)育時期所需要的光照、溫度、濕度等條件。利用大棚內(nèi)外氣象條件的聯(lián)系，輸入最新的天氣預(yù)報結(jié)論，得出大棚內(nèi)氣象要素的預(yù)報信息，通過12121、手機短信等渠道為菜農(nóng)及時提供服務(wù)。
（七）手機短信、電子顯示屏仍是傳播氣象信息的重要手段。三個縣局都建立了延伸到農(nóng)村的手機信息庫，通過短信氣象預(yù)警信息。**建立的氣象預(yù)警電子顯示屏除氣象信息外，還多次為市委、市政府政務(wù)信息，先后為紀(jì)委、宣傳部、綠博會組委會、公安、工商、民政、物價、消防等部門，及時信息，業(yè)已成為推介**氣象的一張重要名片。
二、存在問題
從調(diào)研情況看，縣局普遍存在的問題是：
（一）人才不能適應(yīng)現(xiàn)代氣象事業(yè)發(fā)展的需要，存在著人才匱乏，人才老化的現(xiàn)象，人員隊伍素質(zhì)還需加強，特別是既善管理又懂業(yè)務(wù)的人才匱乏。特別是既懂大氣科學(xué)又懂氣象服務(wù)的人才幾乎沒有。
（二）預(yù)報預(yù)測水平有待于提高，特別是災(zāi)害性天氣的準(zhǔn)確率不高，不能滿足社會對氣象日益增長的需求。
（三）氣象信息的渠道不夠暢通，公共氣象服務(wù)體系不夠完善，服務(wù)手段不先進(jìn)，信息傳輸主要靠電話、手機短信等。怎么樣解決“最后一公里”問題是個大事。
（四）單位存在著收入不合法、不合理性。主要表現(xiàn)在防雷審批、技術(shù)服務(wù)、防雷市場沒有徹底分開的現(xiàn)象，縣級氣象部門只有防雷技術(shù)機構(gòu)，但是沒有具有獨立法人和獨立銀行賬戶，審批收入有的是氣象主管機構(gòu)收取，有的是所屬企業(yè)收取，這些方式都是不合法的，許多地方紀(jì)律檢查部門對此質(zhì)疑，給單位的安全運行帶來很大的隱患。
（五）職工收入和福利不規(guī)范。主要表現(xiàn)在許多單位的事業(yè)人員在企業(yè)里領(lǐng)取勞動報酬，部門制定的績效工資不規(guī)范，沒有強硬的執(zhí)行依據(jù)，況且全省內(nèi)部差距很大，存 在著相互攀比現(xiàn)象。今年各級地方政府規(guī)范津貼補貼，氣象部門暫緩執(zhí)行，對離退人員收入影響最大，直接影響的了的穩(wěn)定。
（六）氣象探測環(huán)境保護(hù)的壓力越來越大。隨著各地城市化進(jìn)程的加快，氣象局地理位置已經(jīng)被周圍建筑物包圍，地方對城市建設(shè)十分重視，地方黨委政府為了地方利益，建議氣象部門遷站，而氣象部門難以抗拒。對此應(yīng)研究對策。
（七）氣象部門實行雙重財務(wù)體制，但地方對氣象事業(yè)的投入不及時，不準(zhǔn)確，并且科技服務(wù)收入不穩(wěn)定，因此，造成執(zhí)行預(yù)算、決算存在很大的不確定性，上半年沒有錢辦事，下半年花錢困難。
（八）精細(xì)化預(yù)報水平達(dá)不到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，從而制約了氣象服務(wù)的能力。設(shè)施農(nóng)業(yè)氣象成果不多，完善的理論體系還沒有建立，依然沿用大田農(nóng)業(yè)氣象的理論體系，因而缺乏氣象服務(wù)的針對性。氣象預(yù)報服務(wù)人員對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作不了解，預(yù)報產(chǎn)品和服務(wù)缺乏更好的針對性。
（九）基層臺站人員編制少，但業(yè)務(wù)工作量越來越大，不得不編制外用工。而編外用工又存在新的隱患。氣象部門干部職工政治、經(jīng)濟待遇與地方部門相比存在較大差距：如省委文件規(guī)定一線科級干部主要負(fù)責(zé)人在基層工作每滿5年，按非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升兩級工資，并享受相應(yīng)的醫(yī)療、住房等相關(guān)待遇；職工從事氣象工作幾十年，技術(shù)職務(wù)仍然還是初級職稱，不利于調(diào)動一線干部職工的積極性。
三、幾點意見和建議
（一）建議省局有專門人員和機構(gòu)研究公共氣象服務(wù)問題，特別要重點有針對性的研究縣局為農(nóng)業(yè)的公共氣象服務(wù)相關(guān)問題，比如：加強設(shè)施農(nóng)業(yè)的氣象條件研究工作，建立起一套現(xiàn)代農(nóng)業(yè)氣象理論體系，從而確保指導(dǎo)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的準(zhǔn)確性；還要重視氣象部門到底能給農(nóng)民什么樣的預(yù)報產(chǎn)品。山東是農(nóng)業(yè)大省，如果認(rèn)真重視，定能作出大文章。
（二）省局要下大氣力研究解決公共氣象服務(wù)產(chǎn)品怎么樣在第一時間傳遞到農(nóng)民手中。省局列的課題一定要面向基層，以解決實際問題為主，不要單求“大和洋”，更不能為了發(fā)表文章和評職稱。
（三）加強對下指導(dǎo)，尤其要加強實實在在的指導(dǎo)。省局業(yè)務(wù)管理人員水平高，但對基層工作不是真正熟悉，建議多派業(yè)務(wù)人員，特別是研究人員深入到縣局，幫助工作?？h局非常歡迎這樣的人員。
（四）建議建立省臺、市臺預(yù)報員下鄉(xiāng)制度，讓預(yù)報員真正了解農(nóng)業(yè)和農(nóng)民需要，這樣做出的預(yù)報才有針對性。現(xiàn)在的預(yù)報員都缺這一課。
近些年來，**市農(nóng)機系統(tǒng)深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，在又好又快地實施農(nóng)機富民工程的過程中，先后實施了農(nóng)機創(chuàng)業(yè)行動和新型農(nóng)機服務(wù)體系建設(shè)行動，為完善農(nóng)機公共服務(wù)體系起到了積極的作用。以下結(jié)合**市實際，就**市農(nóng)機公共服務(wù)體系的現(xiàn)狀、問題及對策作一淺析。
一、農(nóng)機公共服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀
完善的農(nóng)機公共服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)包括公益性的農(nóng)機化公共服務(wù)機構(gòu)，主要有農(nóng)機管理機構(gòu)、基層農(nóng)機技術(shù)推廣服務(wù)機構(gòu)、農(nóng)機化技術(shù)教育培訓(xùn)機構(gòu)和農(nóng)機監(jiān)理機構(gòu)。
農(nóng)機管理機構(gòu)其主要職能是，制訂促進(jìn)農(nóng)機社會化服務(wù)發(fā)展的有關(guān)政策、規(guī)劃并負(fù)責(zé)組織實施，履行市場監(jiān)管職能，提供農(nóng)機科技、信息等公共服務(wù)。農(nóng)機監(jiān)理機構(gòu)其主要職能是履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職能，負(fù)責(zé)農(nóng)機安全生產(chǎn)監(jiān)督與管理，開展農(nóng)機安全生產(chǎn)宣傳與教育。目前，全市農(nóng)機管理機構(gòu)和農(nóng)機監(jiān)理機構(gòu)健全，市、縣區(qū)均設(shè)有農(nóng)機管理機構(gòu)。
基層農(nóng)機技術(shù)推廣服務(wù)機構(gòu)其主要職能是組織開展農(nóng)機化新技術(shù)、新機具的示范與推廣，提供科技公共服務(wù)，包括縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級。
（1）縣區(qū)級。目前，全市各縣區(qū)均設(shè)有農(nóng)機化技術(shù)推廣站，為財政全額撥款的事業(yè)單位，擁有人員36人，其中科技人員23人，科技人員比例為64%。
（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。分兩種情況。一種是以*縣、和縣為代表，設(shè)立區(qū)域農(nóng)機站，其“三權(quán)”直屬于縣農(nóng)機局，為財政全額撥款的事業(yè)單位。*縣于2005年率先在全省開展了農(nóng)村綜合改革方試點，該縣在17個鎮(zhèn)按區(qū)域設(shè)立了8個區(qū)域農(nóng)機站，編制45人。和縣于2006年在10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了6個區(qū)域農(nóng)機站，編制36人。到目前為止，兩縣共有人員75人，其中科技人員53名，占人員總數(shù)的70%。另一種是以無為縣、含山縣、居巢區(qū)為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)綜合站中設(shè)立1-2名農(nóng)機員，其“三權(quán)”隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)。到目前為止，三縣（區(qū)）49個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含6個街道辦事處）共有人員87人，其中科技人員52人，占人員總數(shù)的60%。
農(nóng)機化技術(shù)教育培訓(xùn)機構(gòu)其主要職能是對農(nóng)機從業(yè)人員開展農(nóng)機適用技術(shù)培訓(xùn)與教育，提供農(nóng)機公共教育服務(wù)。目前，各縣區(qū)均設(shè)立由財政全額撥款的農(nóng)機校，人數(shù)總數(shù)55人。
二、農(nóng)機公共服務(wù)體系建設(shè)存在的主要問題
（一）公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)較為松散。目前，全市約12萬農(nóng)機從業(yè)人員當(dāng)中，加入專門服務(wù)組織的不達(dá)總量的5%，大多數(shù)仍是一家一戶的小生產(chǎn)，單打獨斗，農(nóng)業(yè)機械的利用率還不夠高，服務(wù)范圍還不夠廣。組織化程度低已嚴(yán)重制約了農(nóng)機公共服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程。
（二）公共服務(wù)從業(yè)人員整體素質(zhì)較差。據(jù)調(diào)查，目前從事農(nóng)機公共服務(wù)的人員均以小學(xué)、初中文化程度為主。接受教育的途徑非常有限，局限于跟著別人干，風(fēng)險意識、競爭意識相當(dāng)缺乏。據(jù)統(tǒng)計，全市約12萬農(nóng)機從業(yè)人員中，僅有不到10%的農(nóng)機從業(yè)人員接受過農(nóng)機及相關(guān)部門、有關(guān)企業(yè)的培訓(xùn)，其他基本上都是自我摸索。
（三）公共服務(wù)離廣大農(nóng)民的需要有所欠缺。主要是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的不斷提高，農(nóng)民的公共服務(wù)需求越來越高、越來越多、越來越迫切，有些服務(wù)公共服務(wù)組織還提供不了。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)農(nóng)民都非?？释环N保姆式的服務(wù)。但是在油菜播種、收獲以及水稻栽插等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，農(nóng)民仍得不到其想要的服務(wù)，廣大農(nóng)民不得不投入高強度的勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
（四）政府及相關(guān)部門的公共服務(wù)能力還比較弱。隨著農(nóng)機化的迅速發(fā)展，廣大農(nóng)機公共服務(wù)組織及從業(yè)人員迫切需要政府及相關(guān)部門提供強有力的政策、信息及技術(shù)等公共服務(wù)。從目前情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)機化技術(shù)推廣機構(gòu)普遍無辦公場地、無技術(shù)推廣機具、無辦公網(wǎng)絡(luò)設(shè)備。一些地方設(shè)置的綜合站僅有1至2名農(nóng)機技術(shù)人員，公共服務(wù)能力非常薄弱。財政對基層農(nóng)機技術(shù)推廣機構(gòu)和農(nóng)機教育培訓(xùn)機構(gòu)的投入明顯不足，公共服務(wù)手段落后、公共服務(wù)條件較差。
三、農(nóng)機公共服務(wù)體系建設(shè)的建議和對策
（一）提高認(rèn)識，明確工作思路。要緊緊圍繞提高糧食綜合生產(chǎn)能力和增加農(nóng)民收入，改革和加強基層農(nóng)機推廣服務(wù)體系建設(shè)，大力培育新型農(nóng)機化服務(wù)組織，建立以農(nóng)機專業(yè)合作社為代表的農(nóng)機專業(yè)服務(wù)組織和農(nóng)機大戶為主體，農(nóng)機經(jīng)營戶為基礎(chǔ)，以政府強有力的公共服務(wù)為保障的新型農(nóng)機公共服務(wù)體系，努力推進(jìn)農(nóng)機服務(wù)公益化、市場化、產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村做出新貢獻(xiàn)。
（二）增加投入，加大扶持力度。民辦公助是推動農(nóng)機公共服務(wù)快速發(fā)展的重要保障。要開展新型農(nóng)機服務(wù)體系建設(shè)試點，給予必要的資金支持，總結(jié)經(jīng)驗，并逐步加以推廣。要加大農(nóng)機購置補貼資金對農(nóng)機公共服務(wù)的投入力度，促進(jìn)農(nóng)機服務(wù)組織購置和使用大中型和高性能農(nóng)機具，引導(dǎo)、帶動農(nóng)機服務(wù)組織增加投入。要落實好對跨區(qū)作業(yè)的聯(lián)合收割機和運送聯(lián)合收割機（包括插秧機）的車輛免收道路通行費的政策，減免營業(yè)稅和農(nóng)機服務(wù)組織登記及審檢費等政策，減輕農(nóng)機手負(fù)擔(dān)。要積極爭取對農(nóng)機公共服務(wù)組織提供優(yōu)惠的信貸政策扶持。
（三）規(guī)范引導(dǎo)，提高組織化程度。組織起來有規(guī)模，組織起來有效益。要積極引導(dǎo)農(nóng)機經(jīng)營戶加入農(nóng)機專業(yè)服務(wù)組織，倡導(dǎo)龍頭企業(yè)、農(nóng)機能人及村組干部牽頭成立農(nóng)機服務(wù)專業(yè)合作社，吸引更多的農(nóng)機經(jīng)營戶加入專業(yè)合作社，實現(xiàn)規(guī)范化運作，合作、共同經(jīng)營農(nóng)機，提高農(nóng)機具的利用率，擴大農(nóng)機作業(yè)范圍和領(lǐng)域，提高農(nóng)機經(jīng)營效益。要積極引導(dǎo)農(nóng)機從業(yè)人員加入農(nóng)機協(xié)會，建立章程，規(guī)范運作方式，保護(hù)其成員的合法權(quán)益，擴大農(nóng)機公共服務(wù)覆蓋面。
（四）加強培育，提高農(nóng)機從業(yè)人員的整體素質(zhì)。要進(jìn)一步加大對縣級農(nóng)機校的投入，逐步建立農(nóng)機人才培訓(xùn)基地，大力開展農(nóng)機化新機具、新技術(shù)培訓(xùn)。要創(chuàng)新農(nóng)機培訓(xùn)形式，采取“送教上門”、“田間辦學(xué)”等農(nóng)機從業(yè)人員易于接受的方式，組織開展培訓(xùn)工作。要爭取政策，將對農(nóng)機從業(yè)人員的培訓(xùn)工作列入農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移“陽光工程”培訓(xùn)的組成部分，進(jìn)一步降低培訓(xùn)成本。要積極推進(jìn)農(nóng)機職業(yè)技能開發(fā)工作，努力培育一大批有文化、懂管理、會經(jīng)營的農(nóng)機從業(yè)人員。
（一）發(fā)展現(xiàn)狀
縣位于市西北部，地處黃土高塬殘塬溝壑區(qū)，全縣總面積17.1平方公里，轄9鎮(zhèn)兩個發(fā)展服務(wù)中心171個行政村，總?cè)丝?8萬，其中農(nóng)業(yè)人口16萬。現(xiàn)有耕地面積29萬畝，年種植小麥11多萬畝，玉米5.5萬畝。蘋果20萬畝，擁有各類農(nóng)業(yè)機械3920多臺（件），其中拖拉機673臺，農(nóng)機配套機具1768臺（件），農(nóng)機總動力擁有116822千瓦，擁有科技示范戶109戶，鄉(xiāng)村從業(yè)人員3700人，年均培訓(xùn)200人。
(二）組織機構(gòu)建設(shè)情況
縣農(nóng)業(yè)機械化技術(shù)推廣中心是政府直屬正科級事業(yè)單位，內(nèi)設(shè)農(nóng)機推廣站、安全監(jiān)理、農(nóng)機化學(xué)校等四個股室，11個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)機管理服務(wù)站。中心干部職工16人；副科級以上領(lǐng)導(dǎo)3人，（本科1人，大專2人）公務(wù)員3人，高級工8人，中級工2人，11個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共有54人，屬自收自支事業(yè)單位，現(xiàn)有人員年齡偏大，知識層次低。
資金投資主要來源是：一是國家財政撥款，主要負(fù)擔(dān)人員工資，二是爭取農(nóng)機化項目資金，直接用于公共服務(wù)體系資金很少。
二、工作成效
近年來，我縣農(nóng)機化工作在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)及市中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下和店里支持下，著力優(yōu)化農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)，加大新機具、新技術(shù)推廣，拓寬社會化服務(wù)領(lǐng)域，農(nóng)機服務(wù)市場化和產(chǎn)業(yè)化取得了一定成績。
（一）農(nóng)機耕作水平不斷提高，2012年，完成機收小麥9.5萬畝，機收率占98%，還田6萬畝，機械碾打3.5萬畝，機耕面積11.5萬畝，機耕率100%。其中深耕7萬畝，機播9.8萬畝，機播率100%，其中免耕施肥播種7萬畝，全縣農(nóng)機化水平逐年提升，目前平均達(dá)到78%以上。
（二）新技術(shù)發(fā)展步伐加快，從2006年開始，我縣連續(xù)七年實施省級保護(hù)性耕作項目，先后，建立巨家車圈、亭口、昭仁、棗元等4個示范園區(qū)，其推廣保護(hù)性耕作示范田7.0022萬畝。從而轉(zhuǎn)變了廣大群眾的耕作觀念，示范基地宣傳帶動作用明顯。
（三）農(nóng)機化服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬，目前，全縣新成立農(nóng)機合作社2個，合作社農(nóng)機戶45戶，農(nóng)機協(xié)會14個，從業(yè)人員1870人，農(nóng)機社會化服務(wù)范圍日益擴大。
（四）農(nóng)機化培訓(xùn)教育不斷投入，近年來，我中心采取課堂教育與操作技能培訓(xùn)相結(jié)合的方式，先后舉辦培訓(xùn)班4期，培訓(xùn)農(nóng)機操作人員380人，農(nóng)機技術(shù)人員120人，頒發(fā)職業(yè)技能資格證30人，駕駛證30本，從而進(jìn)一步提高了農(nóng)機手的安全知識和安全駕駛操作意識。
（五）農(nóng)機安全監(jiān)理規(guī)范化建設(shè)扎實推進(jìn)，圍繞創(chuàng)建“平安農(nóng)機”“安全生產(chǎn)月”活動，下大力氣提高農(nóng)業(yè)機械化檢驗率，深入開展安全生產(chǎn)隱患排查整治工作。2012年共檢驗拖拉機405臺，職業(yè)技能鑒定30人，新增維修網(wǎng)點11個，辦理農(nóng)機互助保險175分，安全互助會員175名。
（六）農(nóng)機購置補貼項目順利實施，2012年我縣爭取省農(nóng)機購置補貼資金620萬元，帶動農(nóng)民投入2060萬元，購置補貼政策覆蓋全縣所有農(nóng)業(yè)即其它特色產(chǎn)業(yè)，目前，補貼各類農(nóng)機具3293臺，受益戶2418戶。
三、存在問題
（一）農(nóng)機管理部門力量薄弱，工作人員少，僅有干部職工16人，農(nóng)機化服務(wù)量大面廣，開展推廣、培訓(xùn)、監(jiān)理執(zhí)法工作受人員、經(jīng)費限制。開展不盡人意。
（二）服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不健全，各鎮(zhèn)政府為配套專職或兼職農(nóng)機管理員，村級更沒有農(nóng)機下屬聯(lián)絡(luò)員，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)機管理服務(wù)站由于工作人員身分、待遇問題得不到落實，多年不發(fā)工資，老無所養(yǎng)，站所坍塌，機械設(shè)備老化，中樞帶頭作用難以發(fā)揮，導(dǎo)致基層無服務(wù)。
（三）專業(yè)技術(shù)人員薄弱，農(nóng)機專業(yè)技術(shù)隊伍，人員年齡偏大，大多都出生于六十年代，加之知識老化，專干不專，因此，對農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展等帶來一定影響。
（四）發(fā)展農(nóng)機化服務(wù)組織后勁不足，專業(yè)化程度較低。服務(wù)組織發(fā)展緩慢，農(nóng)機作業(yè)人員年齡偏大，80后無人從事農(nóng)機事業(yè)，加之特別是專業(yè)合作社，在承接土地流轉(zhuǎn)方面啟動資金短缺，群眾認(rèn)識還有待提高，致使農(nóng)機化服務(wù)工作發(fā)展滯后。
四、對策建議
(一)穩(wěn)定農(nóng)機隊伍，強化專業(yè)技術(shù)學(xué)習(xí)和職工隊伍建設(shè)。
縣級農(nóng)機管理機構(gòu)是國家在基層的行政事業(yè)單位，全體農(nóng)機管理服務(wù)人員都是國家方針政策的執(zhí)行者。從有利于農(nóng)機化事業(yè)出發(fā)，應(yīng)加強專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，穩(wěn)定農(nóng)機隊伍，因現(xiàn)有職工大多數(shù)是非專業(yè)人員，專業(yè)技術(shù)能力差。給農(nóng)機化工作的開展帶來了負(fù)面影響，所以現(xiàn)急需加強行政事業(yè)單位技術(shù)人員培訓(xùn)提高，為農(nóng)機化的發(fā)展打好基礎(chǔ)。
（二）培育新的服務(wù)組織，開拓新的服務(wù)領(lǐng)域
隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，特色農(nóng)業(yè)不斷興起，對于農(nóng)機來說，也面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)，要求我們突破傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗和服務(wù)模式，積極嘗試新機具、新技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用，并且讓技術(shù)和機具在發(fā)揮作用的同時，也能實現(xiàn)農(nóng)機自身的效益，使農(nóng)機活的了持續(xù)發(fā)展。這就需要我們根據(jù)生產(chǎn)的實際需要，發(fā)展多種形式，靈活多變的農(nóng)機服務(wù)和經(jīng)營模式，培育各種專業(yè)性和綜合型的新型農(nóng)機化服務(wù)組織，適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式，農(nóng)機要全方位系列化的滲透到農(nóng)業(yè)服務(wù)新領(lǐng)域開展服務(wù)。
（三）搞好體系建設(shè)規(guī)劃，提高隊伍素質(zhì)
農(nóng)機化社會化服務(wù)體系建設(shè)，要有明確目標(biāo)，進(jìn)一步理清農(nóng)機服務(wù)體系建設(shè)的基本思路，做到突出重點，分類指導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)，使其成為規(guī)模適度，功能健全，設(shè)施配套。農(nóng)機成人教育，技術(shù)鑒定，管理組織，行政執(zhí)法等系列化服務(wù)的龍頭，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站建設(shè)發(fā)揮中骨干作用，積極培育新型農(nóng)機專業(yè)大戶，有計劃的開展對農(nóng)機科技人員的繼續(xù)教育，進(jìn)行知識更新，嚴(yán)格按照公開、公平、公正原則不斷吸收新鮮血液，充實農(nóng)機隊伍，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，不斷提高農(nóng)機科技創(chuàng)新能力和增強農(nóng)機人員的工作責(zé)任感。
一、農(nóng)機公共服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀
完善的農(nóng)機公共服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)包括公益性的農(nóng)機化公共服務(wù)機構(gòu)，主要有農(nóng)機管理機構(gòu)、基層農(nóng)機技術(shù)推廣服務(wù)機構(gòu)、農(nóng)機化技術(shù)教育培訓(xùn)機構(gòu)和農(nóng)機監(jiān)理機構(gòu)。
農(nóng)機管理機構(gòu)其主要職能是，制訂促進(jìn)農(nóng)機社會化服務(wù)發(fā)展的有關(guān)政策、規(guī)劃并負(fù)責(zé)組織實施，履行市場監(jiān)管職能，提供農(nóng)機科技、信息等公共服務(wù)。農(nóng)機監(jiān)理機構(gòu)其主要職能是履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職能，負(fù)責(zé)農(nóng)機安全生產(chǎn)監(jiān)督與管理，開展農(nóng)機安全生產(chǎn)宣傳與教育。目前，全市農(nóng)機管理機構(gòu)和農(nóng)機監(jiān)理機構(gòu)健全，市、縣區(qū)均設(shè)有農(nóng)機管理機構(gòu)。
基層農(nóng)機技術(shù)推廣服務(wù)機構(gòu)其主要職能是組織開展農(nóng)機化新技術(shù)、新機具的示范與推廣，提供科技公共服務(wù)，包括縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級。
（1）縣區(qū)級。目前，全市各縣區(qū)均設(shè)有農(nóng)機化技術(shù)推廣站，為財政全額撥款的事業(yè)單位，擁有人員36人，其中科技人員23人，科技人員比例為64%。
（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。分兩種情況。一種是以廬江縣、和縣為代表，設(shè)立區(qū)域農(nóng)機站，其“三權(quán)”直屬于縣農(nóng)機局，為財政全額撥款的事業(yè)單位。廬江縣于率先在全省開展了農(nóng)村綜合改革方試點，該縣在17個鎮(zhèn)按區(qū)域設(shè)立了8個區(qū)域農(nóng)機站，編制45人。和縣于在10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了6個區(qū)域農(nóng)機站，編制36人。到目前為止，兩縣共有人員75人，其中科技人員53名，占人員總數(shù)的70%。另一種是以無為縣、含山縣、居巢區(qū)為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)綜合站中設(shè)立1-2名農(nóng)機員，其“三權(quán)”隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)。到目前為止，三縣（區(qū)）49個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含6個街道辦事處）共有人員87人，其中科技人員52人，占人員總數(shù)的60%。
農(nóng)機化技術(shù)教育培訓(xùn)機構(gòu)其主要職能是對農(nóng)機從業(yè)人員開展農(nóng)機適用技術(shù)培訓(xùn)與教育，提供農(nóng)機公共教育服務(wù)。目前，各縣區(qū)均設(shè)立由財政全額撥款的農(nóng)機校，人數(shù)總數(shù)55人。
二、農(nóng)機公共服務(wù)體系建設(shè)存在的主要問題
（一）公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)較為松散。目前，全市約12萬農(nóng)機從業(yè)人員當(dāng)中，加入專門服務(wù)組織的不達(dá)總量的5%，大多數(shù)仍是一家一戶的小生產(chǎn)，單打獨斗，農(nóng)業(yè)機械的利用率還不夠高，服務(wù)范圍還不夠廣。組織化程度低已嚴(yán)重制約了農(nóng)機公共服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程。
（二）公共服務(wù)從業(yè)人員整體素質(zhì)較差。據(jù)調(diào)查，目前從事農(nóng)機公共服務(wù)的人員均以小學(xué)、初中文化程度為主。接受教育的途徑非常有限，局限于跟著別人干，風(fēng)險意識、競爭意識相當(dāng)缺乏。據(jù)統(tǒng)計，全市約12萬農(nóng)機從業(yè)人員中，僅有不到10%的農(nóng)機從業(yè)人員接受過農(nóng)機及相關(guān)部門、有關(guān)企業(yè)的培訓(xùn)，其他基本上都是自我摸索。
（三）公共服務(wù)離廣大農(nóng)民的需要有所欠缺。主要是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的不斷提高，農(nóng)民的公共服務(wù)需求越來越高、越來越多、越來越迫切，有些服務(wù)公共服務(wù)組織還提供不了。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)農(nóng)民都非?？释环N保姆式的服務(wù)。但是在油菜播種、收獲以及水稻栽插等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，農(nóng)民仍得不到其想要的服務(wù)，廣大農(nóng)民不得不投入高強度的勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
（四）政府及相關(guān)部門的公共服務(wù)能力還比較弱。隨著農(nóng)機化的迅速發(fā)展，廣大農(nóng)機公共服務(wù)組織及從業(yè)人員迫切需要政府及相關(guān)部門提供強有力的政策、信息及技術(shù)等公共服務(wù)。從目前情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)機化技術(shù)推廣機構(gòu)普遍無辦公場地、無技術(shù)推廣機具、無辦公網(wǎng)絡(luò)設(shè)備。一些地方設(shè)置的綜合站僅有1至2名農(nóng)機技術(shù)人員，公共服務(wù)能力非常薄弱。財政對基層農(nóng)機技術(shù)推廣機構(gòu)和農(nóng)機教育培訓(xùn)機構(gòu)的投入明顯不足，公共服務(wù)手段落后、公共服務(wù)條件較差。
三、農(nóng)機公共服務(wù)體系建設(shè)的建議和對策
（一）提高認(rèn)識，明確工作思路。要緊緊圍繞提高糧食綜合生產(chǎn)能力和增加農(nóng)民收入，改革和加強基層農(nóng)機推廣服務(wù)體系建設(shè)，大力培育新型農(nóng)機化服務(wù)組織，建立以農(nóng)機專業(yè)合作社為代表的農(nóng)機專業(yè)服務(wù)組織和農(nóng)機大戶為主體，農(nóng)機經(jīng)營戶為基礎(chǔ)，以政府強有力的公共服務(wù)為保障的新型農(nóng)機公共服務(wù)體系，努力推進(jìn)農(nóng)機服務(wù)公益化、市場化、產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村做出新貢獻(xiàn)。
（二）增加投入，加大扶持力度。民辦公助是推動農(nóng)機公共服務(wù)快速發(fā)展的重要保障 。要開展新型農(nóng)機服務(wù)體系建設(shè)試點，給予必要的資金支持，總結(jié)經(jīng)驗，并逐步加以推廣。要加大農(nóng)機購置補貼資金對農(nóng)機公共服務(wù)的投入力度，促進(jìn)農(nóng)機服務(wù)組織購置和使用大中型和高性能農(nóng)機具，引導(dǎo)、帶動農(nóng)機服務(wù)組織增加投入。要落實好對跨區(qū)作業(yè)的聯(lián)合收割機和運送聯(lián)合收割機（包括插秧機）的車輛免收道路通行費的政策，減免營業(yè)稅和農(nóng)機服務(wù)組織登記及審檢費等政策，減輕農(nóng)機手負(fù)擔(dān)。要積極爭取對農(nóng)機公共服務(wù)組織提供優(yōu)惠的信貸政策扶持。
（三）規(guī)范引導(dǎo)，提高組織化程度。組織起來有規(guī)模，組織起來有效益。要積極引導(dǎo)農(nóng)機經(jīng)營戶加入農(nóng)機專業(yè)服務(wù)組織，倡導(dǎo)龍頭企業(yè)、農(nóng)機能人及村組干部牽頭成立農(nóng)機服務(wù)專業(yè)合作社，吸引更多的農(nóng)機經(jīng)營戶加入專業(yè)合作社，實現(xiàn)規(guī)范化運作，合作、共同經(jīng)營農(nóng)機，提高農(nóng)機具的利用率，擴大農(nóng)機作業(yè)范圍和領(lǐng)域，提高農(nóng)機經(jīng)營效益。要積極引導(dǎo)農(nóng)機從業(yè)人員加入農(nóng)機協(xié)會，建立章程，規(guī)范運作方式，保護(hù)其成員的合法權(quán)益，擴大農(nóng)機公共服務(wù)覆蓋面。
（四）加強培育，提高農(nóng)機從業(yè)人員的整體素質(zhì)。要進(jìn)一步加大對縣級農(nóng)機校的投入，逐步建立農(nóng)機人才培訓(xùn)基地，大力開展農(nóng)機化新機具、新技術(shù)培訓(xùn)。要創(chuàng)新農(nóng)機培訓(xùn)形式，采取“送教上門”、“田間辦學(xué)”等農(nóng)機從業(yè)人員易于接受的方式，組織開展培訓(xùn)工作。要爭取政策，將對農(nóng)機從業(yè)人員的培訓(xùn)工作列入農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移“陽光工程”培訓(xùn)的組成部分，進(jìn)一步降低培訓(xùn)成本。要積極推進(jìn)農(nóng)機職業(yè)技能開發(fā)工作，努力培育一大批有文化、懂管理、會經(jīng)營的農(nóng)機從業(yè)人員。
建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是中國特色社會主義現(xiàn)代化的必然要求，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措。而農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)則是加快建設(shè)新農(nóng)村和實踐科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的必由之路。為了更加科學(xué)地開展新農(nóng)村建設(shè)，構(gòu)建和諧開發(fā)區(qū)，本人對開發(fā)區(qū)所屬行政村的公共服務(wù)體系進(jìn)行了一次深入的調(diào)查研究，從中總結(jié)出了許多好的經(jīng)驗，也發(fā)現(xiàn)了不少值得注意的問題，并結(jié)合開發(fā)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的實際，提出一些建議和對策。
一、當(dāng)前開發(fā)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀
近年來，開發(fā)區(qū)認(rèn)真實踐科學(xué)發(fā)展觀，努力構(gòu)建和諧社會，大力開展農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)，取得了一定的成效。
1、交通、水利、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施日益完善
近年來，開發(fā)區(qū)加強了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，取得了豐碩成果。通過實施“村村通”工程，開發(fā)區(qū)行政村進(jìn)村道路全部為水泥路和柏油路；通過水利大建設(shè)，農(nóng)村河塘、水庫整治效果明顯，恢復(fù)和增強了河塘的引排和灌溉能力，防汛防旱能力也得到了進(jìn)一步提高；通過電網(wǎng)、通訊網(wǎng)絡(luò)的改造，現(xiàn)在開發(fā)區(qū)所屬村落可以平等享受電力和通信服務(wù)。
2、新型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系基本覆蓋農(nóng)村
農(nóng)村衛(wèi)生一直是開發(fā)區(qū)衛(wèi)生事業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)。為了加快推進(jìn)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，保障農(nóng)民身體健康，近年來，開發(fā)區(qū)不斷加大對醫(yī)療衛(wèi)生的投入。截止目前，全區(qū)已擁有各類醫(yī)療機構(gòu)58家，衛(wèi)生技術(shù)人員111人，民營醫(yī)院3家，從業(yè)人員80人，其他各類診所、醫(yī)務(wù)室27家，從業(yè)人員112人。新型農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系基本覆蓋農(nóng)村，尤其是各村都建立了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，基本解決了農(nóng)民看病難的問題。
3、農(nóng)村基本社會保障體系正在逐步建立
開發(fā)區(qū)把大力發(fā)展農(nóng)村社會保障制度建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、改善民生的一項政策措施，農(nóng)村公共服務(wù)覆蓋面越來越廣，形成了以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等專項救助為主，以其他救助、救濟和社會幫扶形式為補充的社會保障網(wǎng)。到20xx年底，全區(qū)農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)率提高到75%，居民參保率95%，農(nóng)村新合醫(yī)療保險參保率達(dá)97.8%。同時，開發(fā)區(qū)建立了被征地農(nóng)民社會保障制度，被征地農(nóng)民基本實現(xiàn)了失地必保、即征即保，符合條件的失地人員按月領(lǐng)取基本生活補助。
4、義務(wù)教育普及率進(jìn)一步提高
近年來，開發(fā)區(qū)不斷加大教育投入，整合教育資源，全區(qū)三個鎮(zhèn)街共擁有幼兒園10所、小學(xué)6所、中學(xué)4所（其中完全中學(xué)2所、初級中學(xué)1所、職業(yè)中學(xué)1所）。擁有教職工790人，其中中學(xué)教職工468人，小學(xué)教職工322人；在校生8423人，其中普通高中學(xué)生2316人，職業(yè)中學(xué)生964人，初中學(xué)生2065人，小學(xué)生3078人。全區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育普及率達(dá)到100%。
5、農(nóng)民的公共就業(yè)服務(wù)體系初步建立，就業(yè)保障逐漸提高
隨著開發(fā)區(qū)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村耕地面積的不斷減少，農(nóng)村剩余勞動力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中大量轉(zhuǎn)移出來。為了切實解決農(nóng)民工就業(yè)問題，開發(fā)區(qū)從20xx年開始，每年撥付專項資金，實施“農(nóng)村勞動力素質(zhì)培訓(xùn)工程”和“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移工程”。20xx年，培訓(xùn)農(nóng)村勞動力512人,培訓(xùn)失地農(nóng)民390人, 就業(yè)率達(dá)64%；新增農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)1508人，轉(zhuǎn)移就業(yè)率達(dá)80%以上。
6、農(nóng)村信息化建設(shè)成果顯著，科技推廣應(yīng)用等信息服務(wù)相對到位
以往是“要致富，先修路”，現(xiàn)在是“要發(fā)展，先通信”。這里的“信”就是信息的供給與技術(shù)服務(wù)。開發(fā)區(qū)農(nóng)村的信息化程度不斷提高，截止20xx年，開發(fā)區(qū)每百戶擁有電腦12.5臺，用本戶電腦上網(wǎng)的戶數(shù)占90%。
二、存在問題
1、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍落后于城區(qū)
一是目前農(nóng)村修建的道路還不寬暢，也無人進(jìn)行管理養(yǎng)護(hù)，損壞的道路得不到及時的修補，有的道路雖然通到了村莊，但沒有到達(dá)農(nóng)戶，更談不上通到地頭。二是通訊還存在盲區(qū)，特別是靠山地段，手機信號弱。三是農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境整治還有待加強，飲用水改造工程速度還不夠快，有的居民還不能夠享受集中供水。
2、醫(yī)療衛(wèi)生環(huán)境總體水平較低
一是目前開發(fā)區(qū)農(nóng)民看小病基本不成問題，但大病看不起的現(xiàn)象依然存在。雖然新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)推廣，但是保障水平較低，無法滿足農(nóng)村居民的醫(yī)療服務(wù)需求，更無法保障因為看病而導(dǎo)致貧困的農(nóng)民的生活質(zhì)量。二是投入還不夠大，雖然醫(yī)療機構(gòu)基本覆蓋村鎮(zhèn)，但是人均擁有醫(yī)療資源仍然較少。每個村還只有1個衛(wèi)生室，且許多問診病房陳舊，必須進(jìn)行改建或整修；各社區(qū)服務(wù)中心沒有急救和應(yīng)急車輛，在院外急救、出診、處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件及開展其他公共衛(wèi)生服務(wù)時極為不便。三是基本醫(yī)療服務(wù)差距較大，主要表現(xiàn)在醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)置、人 才引進(jìn)以及醫(yī)療保險體制上。城市里不僅擁有醫(yī)療設(shè)備先進(jìn)的大醫(yī)院，也有方便就診的社區(qū)醫(yī)院，且因待遇好，衛(wèi)生技術(shù)人才也比較多，較好地滿足了城市居民的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需要。在職的城鎮(zhèn)居民可以享受一定比例的公費醫(yī)療、大病統(tǒng)籌，以及工傷和生育醫(yī)療費用報銷等福利，很大程度上解決了城市居民看病難的問題。相比之下，農(nóng)村的醫(yī)療條件比較落后、醫(yī)師人才較為缺乏，農(nóng)村不僅人均醫(yī)療資源擁有量少，且一半以上的農(nóng)民距離最近的醫(yī)院和衛(wèi)生室在1-3公里左右。
3、農(nóng)村基本社保處于低水平保障階段
開發(fā)區(qū)農(nóng)村社會保障尚處于廣覆蓋、低水平的階段。20xx年，開發(fā)區(qū)農(nóng)村低保對象僅享受120元/月的低保標(biāo)準(zhǔn)，月平均補差89.62元，低于城鎮(zhèn)居民的230元的低保標(biāo)準(zhǔn)和132.45元的平均補差。農(nóng)村社會保障制度仍然以土地保障為主、政府救濟為輔的低水平的家庭保障，沒有建立與城市居民社會保障體系相銜接的真正意義上的保障體制。雖然近年來，開發(fā)區(qū)加大了農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)，但是限于財政實力，以及農(nóng)民自身的收入水平與負(fù)擔(dān)，農(nóng)村社會保障水平不論是覆蓋面還是水平都要低于城市。
4、教育辦學(xué)條件相對較差，勞動力素質(zhì)有待進(jìn)一步提高
農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件較差，無論從教育經(jīng)費的投入、教學(xué)設(shè)備等硬件的配備、以及師資力量等軟件方面，和城區(qū)差距明顯。20xx年，開發(fā)區(qū)農(nóng)村各級學(xué)校生均教育經(jīng)費為城市的82.5%，農(nóng)村生均儀器設(shè)備折算金額僅為城市的58.2%。同時，由于開發(fā)區(qū)農(nóng)村條件相對艱苦，高學(xué)歷的年輕教師都不愿意到農(nóng)村教學(xué)，師資力量薄弱，導(dǎo)致農(nóng)村教育質(zhì)量不如城市。從農(nóng)村居民受教育程度看，整體勞動力素質(zhì)水平偏低。在16周歲以上的農(nóng)村常住勞動力資源中，接受過教育的比重為100%，但接受教育的程度相對不高，造成農(nóng)村勞動力素質(zhì)不高。
5、再就業(yè)培訓(xùn)組織化就業(yè)程度低，創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)后續(xù)服務(wù)深度不夠
就業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)由于受培訓(xùn)能力、培訓(xùn)項目、就業(yè)渠道不暢等因素影響，加之參培學(xué)員自身技能素質(zhì)較低，培訓(xùn)層次基本限于初級上崗類培訓(xùn)，另外培訓(xùn)專業(yè)的設(shè)置與市場需求不能完全同步，培訓(xùn)后基本上以分散就業(yè)為主，組織化就業(yè)程度不高。培訓(xùn)受資金制約，后續(xù)支持服務(wù)工作開展不夠，目前培訓(xùn)的補貼額為人均480元左右，從開始培訓(xùn)起一直到后續(xù)服務(wù)，時間跨度達(dá)到6個月甚至更長，由于資金不足，后續(xù)服務(wù)工作大大縮水，深度明顯不足。
6、農(nóng)村信息性公共服務(wù)不暢通
一是信息通信條件不健全。不少農(nóng)民仍然采取一家一戶的室外天線，收視頻道有限；有的村莊雖然有廣播，但大多數(shù)是一村一個擴音器，無法實現(xiàn)家家通廣播的目標(biāo)；大多數(shù)的農(nóng)村沒有開通互聯(lián)網(wǎng)。二是生產(chǎn)信息不靈。由于信息通信條件導(dǎo)致了農(nóng)民的生產(chǎn)信息滯后，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和投資決策，出現(xiàn)了一些農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不對路的現(xiàn)象，造成了農(nóng)民的經(jīng)濟損失。
三、加快開發(fā)區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的對策措施
1、進(jìn)一步加快農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系的建設(shè)
農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系是否完善，直接影響著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，影響著農(nóng)村經(jīng)濟的整體性發(fā)展，影響著農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。因此必須進(jìn)一步加快農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系的建設(shè)。
一是著力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。加快農(nóng)村規(guī)劃整治，逐步改造農(nóng)村居住條件，把農(nóng)村建設(shè)成為整潔、文明、靚麗的新農(nóng)村。
二是加大農(nóng)田水利設(shè)施投入。按照水清、流暢、岸綠、景美的要求，重點抓好防洪排灌排澇工程建設(shè)和山區(qū)水利建設(shè)，提高抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全。
三是繼續(xù)實施交通道路暢通工程。加大投資力度，完善鎮(zhèn)街公路網(wǎng)絡(luò)。對已建成的鄉(xiāng)村道路進(jìn)行延伸改造，實現(xiàn)村到戶、村到地頭道路的硬化，為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活提供便利條件。
四是加快農(nóng)村改水工程建設(shè)，實施受益人口達(dá)1.5萬人的飲用水改造工程。
2、進(jìn)一步加快農(nóng)村公益性公共服務(wù)體系的建設(shè)
首先，要加大農(nóng)村教育投入。繼續(xù)加快農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加大教學(xué)設(shè)備的投入，抓好農(nóng)村師資隊伍建設(shè)。提高農(nóng)村學(xué)校教師待遇，實行農(nóng)村教師特殊補貼，穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍。實施城鄉(xiāng)之間結(jié)對交流活動，定期和不定期地組織城區(qū)的優(yōu)秀骨干教師到農(nóng)村授課，幫助農(nóng)村提高教師教學(xué)水平和教育質(zhì)量。
其次，要健全文化服務(wù)體系。建立農(nóng)村文化娛樂活動場所，組織農(nóng)民文藝宣傳隊伍，完善和充實圖書資料室，建設(shè)朝陽鎮(zhèn)文化中心辦公樓。努力在蘇北縣（區(qū)）農(nóng)村率先實現(xiàn)有線電視戶戶通。
第三，要加強公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)。加強對公共衛(wèi)生工作監(jiān)督管理和指導(dǎo)工作，堅持“軟件”和“硬件”建設(shè)并重的原則，逐步更新和完善公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)朝陽鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心病房樓。進(jìn)一步提高農(nóng)村新型合作醫(yī)療參保率，不斷完善農(nóng)村兩級衛(wèi)生、醫(yī)療、保健體系，為農(nóng)民提供低成本高質(zhì)量的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。加強農(nóng)村排污管網(wǎng)和污水處理設(shè)施建設(shè)，對農(nóng)村污水管網(wǎng)進(jìn)行集中規(guī)劃。對農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行集中處理，為廣大農(nóng)民提供一個山青水秀的生活環(huán)境。
第四，完善公共人力資源市場建設(shè)。目前，開發(fā)區(qū)公共人力資源市場受場地、資金、人員等方面因素的影響，運作方式較為單一、運營規(guī)模較小，不能適應(yīng)開發(fā)區(qū)大發(fā)展的需要。為此，下一步，應(yīng)以完善公共就業(yè)服務(wù)功能、推進(jìn)就業(yè)服務(wù)“新三化”為核心，完善區(qū)人力資源市場服務(wù)功能，做實基本服務(wù)功能，健全延伸服務(wù)功能，推進(jìn)拓展服務(wù)功能。加大人力資源市場建設(shè)投入，對原區(qū)工業(yè)公司辦公樓進(jìn)行改造，力爭在年內(nèi)建成集人才交流、人才服務(wù)、勞務(wù)派遣等設(shè)施配套、功能齊全，管理規(guī)范、服務(wù)人性化的現(xiàn)代化公共人力資源服務(wù)機構(gòu)。同時，加強人力資源市場的日常管理，完善基礎(chǔ)工作，健全信息收集渠道，促成勞動力市場運行的定期化、有序化。
第五，要逐步完善農(nóng)村基本社會保障體系。按照高水平、廣覆蓋的原則，努力將所有的社會成員納入社會保障體系。實施農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，解決農(nóng)民的后顧之憂；實施農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險保障制度，確保因公用征地而失地農(nóng)民的生活來源；建立農(nóng)村特困戶住房幫助制度，改善特困戶住房條件；建立農(nóng)村五保老人集中供養(yǎng)制度，凡是入住敬老院的五保對象，均按城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補貼，而對散居五保對象按農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)加以補助。
3、進(jìn)一步加快農(nóng)村信息性公共服務(wù)體系的建設(shè)
