時(shí)間：2023-03-02 15:08:07
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20xx年以來(lái)，為貫徹落實(shí)省政府《關(guān)于印發(fā)20xx年度省政府推進(jìn)依法行政工作安排的通知》(豫政辦[20xx]28號(hào))和《關(guān)于印發(fā)20xx年省政府推進(jìn)依法行政示范單位創(chuàng)建活動(dòng)的通知》(豫政發(fā)[20xx]34號(hào))文件精神，按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的總體要求，我市積極開(kāi)展依法行政示范單位創(chuàng)建活動(dòng)，積極創(chuàng)新行政管理方式，大力推進(jìn)依法行政，全面加強(qiáng)政府法制建設(shè)。
一、認(rèn)真組織學(xué)習(xí)和調(diào)研，充分認(rèn)清開(kāi)展創(chuàng)建依法行政示范單位活動(dòng)的必要性。
創(chuàng)建依法行政示范單位活動(dòng)，是全面落實(shí)依法行政，建設(shè)法治政府基本方略的重要體現(xiàn)，是政府施政的基本要求。市直部門(mén)及縣、鄉(xiāng)兩級(jí)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著大量的具體行政執(zhí)法任務(wù)，能否切實(shí)做到依法行政，直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。因此，必須進(jìn)一步統(tǒng)一思想，更新觀念，充分認(rèn)識(shí)到依法行政的必要性。
首先，認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)推進(jìn)依法行政示范單位創(chuàng)建活動(dòng)的精神。對(duì)此。我們局黨組在認(rèn)真學(xué)習(xí)，統(tǒng)一思想后，組織全市具有行政執(zhí)法任務(wù)的單位和部門(mén)，學(xué)習(xí)了《關(guān)于印發(fā)20xx年度省政府推進(jìn)依法行政工作安排的通知》(豫政辦[20xx]28號(hào))和《關(guān)于印發(fā)20xx年省政府推進(jìn)依法行政示范單位創(chuàng)建活動(dòng)的通知》(豫政發(fā)[20xx]34號(hào))文件，為推進(jìn)此項(xiàng)工作奠定理論基礎(chǔ)。
其次，組織調(diào)研，廣泛聽(tīng)取推進(jìn)依法行政示范單位創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)。我局主要領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)相關(guān)科室人員專(zhuān)程赴許昌市法制辦學(xué)習(xí)取經(jīng)，認(rèn)真聽(tīng)取了許昌市法制辦開(kāi)展此項(xiàng)工作的情況和經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，局領(lǐng)導(dǎo)又分為三個(gè)調(diào)研工作組，分赴本市所轄嵩縣、伊川、西工等縣、區(qū)，就該項(xiàng)工作的落實(shí)，進(jìn)行了深入細(xì)致的調(diào)查研究，認(rèn)真聽(tīng)取了如何開(kāi)展該項(xiàng)工作的意見(jiàn)。以上活動(dòng)，為推進(jìn)依法行政示范單位創(chuàng)建活動(dòng)的順利開(kāi)展，獲取了豐富的第一手材料。
二、擬定方案和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)依法行政示范單位活動(dòng)的指導(dǎo)。
創(chuàng)建依法行政示范單位活動(dòng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧，全面推進(jìn)。我們認(rèn)為，要以"依法行政示范單位"創(chuàng)建活動(dòng)為載體，扎實(shí)開(kāi)展行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，推進(jìn)依法行政各項(xiàng)工作順利開(kāi)展。
一是擬定方案，認(rèn)真制定推進(jìn)依法行政示范單位創(chuàng)建活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。在深入基層進(jìn)行調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，市法制局結(jié)合我市的具體情況，與市司法局、市依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室積極溝通，聯(lián)合簽發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展創(chuàng)建依法行政示范單位工作的通知》(洛政法[20xx]2號(hào))，制定出我市開(kāi)展該項(xiàng)工作的目標(biāo)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方法和步驟。
二是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，初步完成了市級(jí)首批依法行政示范單位的考察、協(xié)商和擬定工作。按照擬定的依法行政示范單位標(biāo)準(zhǔn)，以縣(市)、區(qū)和市直部門(mén)自薦、推薦和考察的方式，經(jīng)過(guò)層級(jí)篩選，初步確定偃師市政府等13家單位為第一批依法行政示范單位。
三是加強(qiáng)指導(dǎo)，督促首批擬定示范單位創(chuàng)新依法行政工作思路。對(duì)擬定的13家第一批依法行政示范單位，市法制局采取座談和不定期地檢、抽查的方式，幫助完善制度，規(guī)范行政行為。重點(diǎn)選定了市衛(wèi)生局、市計(jì)生委、市發(fā)改委物價(jià)辦，不定期地給予指導(dǎo)、培訓(xùn)，以便起到示范和以點(diǎn)帶面的作用。
三、確定創(chuàng)建活動(dòng)的階段和程序，細(xì)化示范單位驗(yàn)收的主要內(nèi)容
為把創(chuàng)建依法行政示范單位活動(dòng)落到實(shí)處，我市將開(kāi)展依法行政示范單位的創(chuàng)建活動(dòng)確定為三個(gè)階段:第一階段為部署階段。在這個(gè)階段，各單位、各部門(mén)要按照省、市兩級(jí)政府的要求，結(jié)合自身的工作職能和特點(diǎn)，研究制定創(chuàng)建活動(dòng)方案和具體措施，迅速進(jìn)行動(dòng)員部署。第二階段為全面實(shí)施階段，各單位、各部門(mén)要將創(chuàng)建 "依法行政示范單位"活動(dòng)納入重要議事日程，按照《綱要》要求和洛政法[20xx]2號(hào)中制定的方法和步驟，建立領(lǐng)導(dǎo)組織，注重建章立制，完善基礎(chǔ)工作，規(guī)范行政行為，全面提高依法行政水平和辦事效率。第三階段為總結(jié)評(píng)比階段，市法制局、市司法局、市依法治市工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將對(duì)照達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，于每年年底組織開(kāi)展 "依法行政示范單位"評(píng)比活動(dòng)，經(jīng)審定合格的進(jìn)行命名授牌。獲得依法行政示范單位的單位和部門(mén)，在市政府法制每年度工作總結(jié)時(shí)，可以直接表彰為市政府依法行政先進(jìn)單位。市政府將在20xx年12月底前，完成第一批依法行政示范單位的考察、協(xié)商、認(rèn)定工作，通過(guò)典型示范，達(dá)到以點(diǎn)帶面的效果。
同時(shí)，我們又確定示范單位的程序。市依法行政示范單位實(shí)行自薦與審查相結(jié)合方式確定，共包括自查完善、自薦申報(bào)、考察認(rèn)定三項(xiàng)程序。在自查完善過(guò)程中，要求各單位、各部門(mén)以創(chuàng)建活動(dòng)為契機(jī)，嚴(yán)格按照《綱要》以及《關(guān)于開(kāi)展創(chuàng)建依法行政示范單位工作的通知》(洛政法[20xx]2號(hào))中制定的標(biāo)準(zhǔn)要求，認(rèn)真開(kāi)展自查自糾，查漏補(bǔ)缺，規(guī)范完善，建立健全各類(lèi)行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)章制度和推進(jìn)依法行政長(zhǎng)效機(jī)制。采取自薦申報(bào)的形式，使各單位、各部門(mén)在自查完善的基礎(chǔ)上，認(rèn)為本單位、本部門(mén)符合條件的，可向市政府自薦為依法行政 示范單位，并于規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向市法制局報(bào)送自薦材料。最后的考察認(rèn)定由市法制局會(huì)同市司法局、市依法治市辦公室，結(jié)合申報(bào)單位自薦材料，采取聽(tīng)取匯報(bào)和現(xiàn)場(chǎng)查看的方式，組織進(jìn)行考察，提出候選示范單位名單，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等方式向社會(huì)公示、廣泛征求意見(jiàn)后，審定合格者予以授牌。
目前，經(jīng)考察驗(yàn)收已認(rèn)定市衛(wèi)生局等三家單位達(dá)到示范單位的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，近期將為其進(jìn)行命名和授牌。
四、細(xì)化驗(yàn)收內(nèi)容，注重創(chuàng)建活動(dòng)的效果。
在開(kāi)展創(chuàng)建依法行政示范單位過(guò)程中，我市各單位、各部門(mén)結(jié)合自己推行依法行政工作的特點(diǎn)，開(kāi)展創(chuàng)建活動(dòng)。市政府按照《關(guān)于印發(fā)20xx年省政府推進(jìn)依法行政示范單位創(chuàng)建活動(dòng)的通知》(豫政發(fā) [20xx]34號(hào))文件精神的要求，結(jié)合《關(guān)于開(kāi)展創(chuàng)建依法行政示范單位工作的通知》(洛政法[20xx]2號(hào))中規(guī)定的十項(xiàng)示范內(nèi)容，在自薦申報(bào)、考察認(rèn)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)行驗(yàn)收。驗(yàn)收側(cè)重于開(kāi)展創(chuàng)建活動(dòng)的九大措施和效果:一是行政決策民主化、科學(xué)化的提升措施和效果;二是行政職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)措施和效果;三是行政層級(jí)監(jiān)督的加強(qiáng)措施和效果;四是行政執(zhí)法行為的規(guī)范措施和效果;五是行政復(fù)議發(fā)揮作用的措施和效果;六是依法行政規(guī)章制度的健全措施和效果;七是法制宣傳教育的深化措施和效果;八是依法行政運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化措施和效果;九是機(jī)構(gòu)發(fā)揮職能作用的保障措施和效果?？傊?，通過(guò)創(chuàng)建依法行政示范單位活動(dòng)，使我市依法行政工作有新的進(jìn)展，為實(shí)現(xiàn)法制政府的目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
為此，我市將按照省政府的要求，在省法制辦的具體指導(dǎo)下，在認(rèn)真總結(jié)示范單位經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大示范單位面，到20xx年使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)、政府各部門(mén)全部達(dá)到依法行政示范單位標(biāo)準(zhǔn)。
五、今后我市創(chuàng)建活動(dòng)的工作重點(diǎn)及措施
20xx年是依法行政示范單位創(chuàng)建工作的基礎(chǔ)階段，我市要在進(jìn)行綜合考察和協(xié)商的基礎(chǔ)上以點(diǎn)帶面，適當(dāng)增加示范單位數(shù)量，確保20xx年底完成依法行政示范單位創(chuàng)建活動(dòng)第一階段的目標(biāo)。為了保證依法行政示范單位的順利實(shí)施，擬采取以下措施:
(一)加快實(shí)施進(jìn)程，完善命名示范單位的程序和標(biāo)準(zhǔn)。
完成市級(jí)首批依法行政示范單位的考察、協(xié)商、確定工作，并頒發(fā)牌匾和證書(shū)。同時(shí)，政府法制機(jī)構(gòu)要及時(shí)掌握依法行政示范單位在創(chuàng)建活動(dòng)中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，正確適時(shí)地加以引導(dǎo)，確保示范活動(dòng)健康發(fā)展。
(二)加強(qiáng)培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。
把搞好法制培訓(xùn)擺上重要議事日程?？茖W(xué)制定培訓(xùn)方案和培訓(xùn)計(jì)劃，扎扎實(shí)實(shí)搞好落實(shí)。培訓(xùn)中，要注重培訓(xùn)工作的針對(duì)性和實(shí)效性，根據(jù)行政機(jī)關(guān)性質(zhì)和執(zhí)法崗位的不同，采取各種行之有效的方式，全面、系統(tǒng)地對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)。使執(zhí)法人員全面掌握共用法律規(guī)范和專(zhuān)用法律規(guī)范，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法能力，能夠獨(dú)立完成各項(xiàng)行政執(zhí)法任務(wù)。
(三)建立健全行政執(zhí)法主體資格制度，認(rèn)真清理執(zhí)法主體。
堅(jiān)持行政執(zhí)法活動(dòng)由行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施的原則。從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問(wèn)題。非行政機(jī)關(guān)未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的合法委托，一律不得行使行政執(zhí)法權(quán)。經(jīng)依法委托開(kāi)展行政執(zhí)法活動(dòng)的，委托部門(mén)要對(duì)被委托機(jī)構(gòu)適時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，被委托機(jī)構(gòu)要及時(shí)向委托部門(mén)匯報(bào)工作。
認(rèn)真實(shí)行行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證制度。凡上崗執(zhí)法人員，必須接受?chē)?yán)格的法制培訓(xùn)，經(jīng)考試合格方可取得執(zhí)法資格，持**省行政執(zhí)法證件上崗執(zhí)法。堅(jiān)決制止無(wú)證執(zhí)法現(xiàn)象。嚴(yán)禁聘用合同工、臨時(shí)工從事執(zhí)法活動(dòng)。
(四)規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法程序開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，
全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制。依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，認(rèn)真開(kāi)展績(jī)效考核，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究。加快完善行政程序制度建設(shè)，努力培養(yǎng)按照法定程序辦事的習(xí)慣，合法有效地行使行政權(quán)力。在實(shí)施行政行為時(shí)，不缺少法定的步驟，顛倒法定順序，超越法定期限，認(rèn)真履行法律賦予的職責(zé)。做到既不失職不作為，又不越權(quán)亂作為。對(duì)行使權(quán)力的過(guò)程和結(jié)果，實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督和制約。通過(guò)嚴(yán)格、規(guī)范、切實(shí)可行的程序，有效減少違法行為，最大限度的化解與行政管理相對(duì)人的對(duì)立情緒，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)法行為的執(zhí)行力。
(五)加強(qiáng)監(jiān)督制約，不斷完善、創(chuàng)新監(jiān)督手段和監(jiān)督方法。
同志們：
前一段時(shí)間，縣法制辦在在座各單位的配合下，為此次培訓(xùn)考試做了大量的籌備工作。目前，已按照省市法制部門(mén)要求，完成了申領(lǐng)行政執(zhí)法證件的各項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作。今天，按照市政府法制辦的統(tǒng)一安排，我縣申領(lǐng)行政執(zhí)法證件培訓(xùn)就正式開(kāi)班了。剛才志文講了，此次培訓(xùn)，市政府法制辦王立平副主任專(zhuān)門(mén)應(yīng)邀出席今天的開(kāi)班儀式；__大學(xué)法學(xué)院的彭云業(yè)、何建華兩位教授將先后在今天下午和明天上午為大家授課。這足以說(shuō)明各級(jí)對(duì)我們法制工作的高度重視。為此，希望大家緊緊抓住此次難得的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，認(rèn)真聽(tīng)、認(rèn)真記、認(rèn)真學(xué)，努力通過(guò)此次培訓(xùn)，進(jìn)一步強(qiáng)化依法行政意識(shí)，提高行政執(zhí)法水平，為我們今后更好地開(kāi)展行政執(zhí)法工作奠定一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。下面，我就此次培訓(xùn)，重點(diǎn)講三點(diǎn)意見(jiàn)。
一、充分認(rèn)識(shí)舉辦這次培訓(xùn)班的重要意義，切實(shí)增強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)的自覺(jué)性和責(zé)任感
同志們，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法人員是行政執(zhí)法和依法行政最基本的主力軍，是一切行政活動(dòng)的最終實(shí)施者。而行政執(zhí)法證件是行政執(zhí)法人員依法執(zhí)法的身份證明，是堅(jiān)持持證上崗、亮證執(zhí)法制度的必然要求。只有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)并經(jīng)考核合格的人員方可取得行政執(zhí)法證件。
過(guò)去，我們一些執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展工作，長(zhǎng)期習(xí)慣于主要依靠行政手段去執(zhí)行，依靠行政命令去推動(dòng)。但是，在新的歷史時(shí)期，特別是近幾年來(lái)，隨著法制進(jìn)程的不斷推進(jìn)，隨著法律法規(guī)的不斷完善，隨著廣大老百姓法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，很多工作僅僅依靠行政手段、行政命令是無(wú)法正常開(kāi)展和有序推進(jìn)的，必須尊重法律法規(guī)、嚴(yán)格程序辦事，我們的工作才可能得到有效推進(jìn)。特別是現(xiàn)在老百姓的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)在不斷增強(qiáng)，我們的行政執(zhí)法工作稍有不慎、稍有紕（pī）露、稍有疏忽，老百姓就會(huì)抓住不放，不是上訪告狀，就是行政復(fù)議。拿行政復(fù)議來(lái)講，僅今年1－8月，縣政府法制辦就受理各類(lèi)行政復(fù)議案件5件，而以前每年只有一兩件，有的年份甚至一年也受理不了一件。行政復(fù)議案件的增加，一方面說(shuō)明現(xiàn)在老百姓的法律意識(shí)確實(shí)增強(qiáng)了，另一方面也說(shuō)明我們?cè)谛姓?zhí)法工作中，可能還存在一些差距與不足，讓老百姓抓住了把柄，所以人家才來(lái)行政復(fù)議。
可以說(shuō)，現(xiàn)在的這種工作環(huán)境、工作形勢(shì)，倒逼著我們每位工作人員特別是行政執(zhí)法人員，必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，主動(dòng)適應(yīng)從“人治”到“法治”的思想轉(zhuǎn)換；必須更新觀念，進(jìn)一步提高依法行政的法制意識(shí)。否則，我們的工作就會(huì)越來(lái)越被動(dòng)，越來(lái)越難以有效開(kāi)展。這次培訓(xùn)，既是大家取得執(zhí)法資格，順利開(kāi)展執(zhí)法工作的必經(jīng)途徑，更是提升執(zhí)法水平、增強(qiáng)法律素質(zhì)、提高辦案質(zhì)量的客觀需要。因此，大家一定要認(rèn)真對(duì)待，珍惜機(jī)會(huì)，以高度的責(zé)任感和自覺(jué)性，圓滿完成此次培訓(xùn)任務(wù)。
二、遵守紀(jì)律，認(rèn)真學(xué)習(xí)，切實(shí)提高行政執(zhí)法的基本素質(zhì)
同志們，當(dāng)今世界知識(shí)發(fā)展日新月異，“十年寒窗、受用終身”已成為過(guò)去，“終身學(xué)習(xí)”、“建立學(xué)習(xí)型社會(huì)”是大勢(shì)所趨。作為行政執(zhí)法人員，我們更應(yīng)積極適應(yīng)這一趨勢(shì)，切實(shí)把加強(qiáng)學(xué)習(xí)、提高素質(zhì)作為經(jīng)常性任務(wù)，長(zhǎng)抓不懈。同時(shí)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，我們的政府職能發(fā)生較大變化，這對(duì)我們每一位行政執(zhí)法人員，無(wú)論是在知識(shí)水平方面，還是在業(yè)務(wù)能力，都提出了新的更高的要求。一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍，必須在執(zhí)法業(yè)務(wù)上精益求精，不僅要熟練掌握本部門(mén)的法律、法規(guī)和規(guī)章，對(duì)違法行為的適用法律依據(jù)以及一般管理方法，也要做到了如指掌，運(yùn)用自如，而且還應(yīng)熟練掌握公共法律知識(shí)和相關(guān)法律法規(guī)，努力提高運(yùn)用法律法規(guī)解決實(shí)際問(wèn)題的能力與水平。
因此，大家一定要利用好此次集中培訓(xùn)機(jī)會(huì)，認(rèn)真學(xué)習(xí)好授課內(nèi)容，認(rèn)真學(xué)習(xí)好各項(xiàng)法律法規(guī)和有關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，為今后開(kāi)展行政執(zhí)法工作奠定扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。培訓(xùn)結(jié)束后，根據(jù)省、市法制部門(mén)的統(tǒng)一安排，明天下午還要組織大家進(jìn)行考試，只有考試成績(jī)合格的，才能領(lǐng)取到省政府法制辦統(tǒng)一頒發(fā)《行政執(zhí)法證》。只有領(lǐng)了行政執(zhí)法證件，才有權(quán)在我縣范圍內(nèi)從事行政執(zhí)法活動(dòng)。
希望大家在今天下午和明天上午的集中培訓(xùn)中，一定要靜下心來(lái)，好好聽(tīng)講，特別要嚴(yán)格遵守會(huì)場(chǎng)紀(jì)律，不要在會(huì)場(chǎng)抽煙、喧嘩、隨意走動(dòng)，更不要遲到、早退。這不僅是我們個(gè)人素質(zhì)的一種體現(xiàn)，也是我們對(duì)授課專(zhuān)家的一種尊重，更是我們對(duì)自己負(fù)責(zé)的一種表現(xiàn)。
三、持證上崗，亮證執(zhí)法，努力開(kāi)創(chuàng)我縣行政執(zhí)法工作新局面
前面我講了，隨著法律法規(guī)的不斷健全完善，隨著人民群眾法律意識(shí)的越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)執(zhí)法人員的工作要求也越來(lái)越高。過(guò)去我們?cè)谛姓?zhí)法活動(dòng)中重證據(jù)、重結(jié)果，今后，要更加注重執(zhí)法程序和執(zhí)法文書(shū)的規(guī)范化，在執(zhí)法實(shí)踐中必須規(guī)范和正確履行持證上崗、亮證執(zhí)法制度，不折不扣地執(zhí)行法定程序，增強(qiáng)行政執(zhí)法的透明度。行政執(zhí)法中不出示《行政執(zhí)法證》，屬于程序違法，公民、法人或其他組織有權(quán)拒絕，并有權(quán)向縣級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)投訴，也可以向人民法院。在這里強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，沒(méi)有行政執(zhí)法證件而從事行政執(zhí)法活動(dòng)的，不管你做的對(duì)不對(duì)，只要執(zhí)法，就是違法；只要老百姓一告你，你就敗訴?？h政府法制部門(mén)在今后的行政復(fù)議、行政執(zhí)法監(jiān)督等工作中，一定要把住一點(diǎn)，對(duì)于不出示《行政執(zhí)法證》作出的具體行政行為，要堅(jiān)決予以撤銷(xiāo)和糾正。
【關(guān)鍵詞】：行政公告行政行為行政行為的告知
一、源自現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題
《環(huán)境噪聲污染防治法》第35條規(guī)定，城市人民政府公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)本地城市市區(qū)區(qū)域聲環(huán)境保護(hù)的需要，劃定禁止機(jī)動(dòng)車(chē)輛行駛和禁止其使用聲響裝置的路段和時(shí)間，并向社會(huì)公告。
《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第26條規(guī)定，單位和個(gè)人有本條例所列財(cái)政違法行為，財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)可以公告其財(cái)政違法行為及處理、處罰、處分決定。
《稅收征收管理法》第45條規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)納稅人欠繳稅款的情況定期予以公告。《中藥品種保護(hù)條例》第11條規(guī)定，對(duì)批準(zhǔn)保護(hù)的中藥品種以及保護(hù)期滿的中藥品種，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)在指定的專(zhuān)業(yè)報(bào)刊上予以公告。
《藥品管理法實(shí)施條例》第59條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)藥品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)結(jié)果，定期藥品質(zhì)量公告。藥品質(zhì)量公告應(yīng)當(dāng)包括抽驗(yàn)藥品的品名、檢品來(lái)源、生產(chǎn)企業(yè)、生產(chǎn)批號(hào)、藥品規(guī)格、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)依據(jù)、檢驗(yàn)結(jié)果、不合格項(xiàng)目等內(nèi)容。
某市衛(wèi)生局對(duì)該市純凈水市場(chǎng)中不同品牌的飲用水進(jìn)行了大抽查，隨后在全市范圍內(nèi)公告了抽查結(jié)果，其中被認(rèn)定存在質(zhì)量問(wèn)題的生產(chǎn)廠家認(rèn)為，衛(wèi)生局在抽查程序違法且沒(méi)有合理和科學(xué)依據(jù)的情況下，公告抽查結(jié)果，影響了該廠的聲譽(yù)，致使其市場(chǎng)占有量明顯減少，侵犯了其人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，故向法院提起了行政訴訟。[1]
筆者以上所羅列的現(xiàn)實(shí)法律規(guī)范和案例，旨在表明法律實(shí)踐中，存在著大量的行政主體為實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)，通過(guò)公告形式，向社會(huì)有關(guān)行政權(quán)行使信息的法律現(xiàn)象。我們姑且將這種以公告形式實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的行為稱(chēng)為行政公告。然行政公告作為一種法律制度，是否有足夠的法理支撐、應(yīng)具備哪些構(gòu)成要素等問(wèn)題，都有賴于對(duì)行政公告的分析和論證。
二、行政公告釋義
行政公告并非法律概念，充其量只是法學(xué)概念。受研究者興趣偏好與精力所限，目前，我國(guó)行政法學(xué)研究領(lǐng)域?qū)π姓娴膶?zhuān)門(mén)研究非常匱乏，[2]行政公告作為普遍存在的行政法律現(xiàn)象，尚未引起足夠的重視。
（一）含義
紛繁復(fù)雜的行政公告現(xiàn)象背后，其共性在于行政主體依據(jù)法律所賦予的職權(quán)，通過(guò)公告形式來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期的行政目標(biāo)。據(jù)此，行政公告是指行政主體依法履行職權(quán)，為實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)，通過(guò)公告形式，將與行政職權(quán)行使相關(guān)的信息向社會(huì)公布的一項(xiàng)行政法律制度。
首先，行政公告只是對(duì)一定法律現(xiàn)象形式上的概括，而不是性質(zhì)上的厘定?，F(xiàn)行行政法學(xué)研究，都是在界定行政主體行為內(nèi)容性質(zhì)的基礎(chǔ)上，對(duì)形式上具有共性的行為作歸類(lèi)研究。如行政許可、行政處罰等，都是在界定其對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生行政法律效果這種本質(zhì)屬性基礎(chǔ)上，對(duì)形式上具有共性的法律現(xiàn)象的概括。而行政公告不是對(duì)其意指的法律現(xiàn)象性質(zhì)上的概括，只是對(duì)行政主體通過(guò)公告形式實(shí)現(xiàn)特定行政目標(biāo)的紛雜法律現(xiàn)象形式上共性的概括。這表明，行政公告作為法學(xué)概念，與現(xiàn)行行政行為具體范疇和種類(lèi)是不同層面意義上的所指，它們之間沒(méi)有必然的聯(lián)系。
其次，行政公告是履行行政職責(zé)的表現(xiàn)。依行為性質(zhì)的不同，行政機(jī)關(guān)可以有民事主體、行政主體、行政相對(duì)人，甚至是刑事責(zé)任主體的不同身份。行政法所關(guān)注的只是行政機(jī)關(guān)以行政主體身份出現(xiàn)時(shí)所表現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)。本文的行政公告，是行政機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)時(shí)的公告，雖以公告方式行為，若不是履行法律所賦予的行政職責(zé)，則不在行政法學(xué)研究領(lǐng)域范圍內(nèi)，也不是本文所指的行政公告。
（二）種類(lèi)
不同形態(tài)的行政公告，它的適用范圍、適用條件、法律性質(zhì)、救濟(jì)途徑等可能存在差別，對(duì)不同形態(tài)的行政公告依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，是非常必要的?；谇拔氖菑男问缴辖缍ㄐ姓?，以行政公告內(nèi)容的形式特征為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政公告進(jìn)行類(lèi)型化分析是可行的路徑。[3]據(jù)此，行政公告可以分為：
1．行政規(guī)范性文件公告
它是指行政主體以公告形式，將行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件在報(bào)紙、新聞媒體、特定公共場(chǎng)所張貼等方式，向社會(huì)不特定公眾公布的一種行政公告。由于行政規(guī)范性文件規(guī)范對(duì)象的廣泛性和不特定性，通過(guò)對(duì)每個(gè)被規(guī)范對(duì)象的具體送達(dá)不具備現(xiàn)實(shí)性與可行性，故只有通過(guò)公告形式向社會(huì)不特定公眾公布。如：《環(huán)境噪聲污染防治法》第35條所規(guī)定的城市人民政府公安機(jī)關(guān)向社會(huì)所的公告。
2．行政處理公告
它是指行政主體通過(guò)公告形式，將其針對(duì)特定相對(duì)人作出的行政處理決定，向社會(huì)不特定公眾公開(kāi)。行政處理由于涉及特定的當(dāng)事人，應(yīng)該遵循政府行政相對(duì)性的要求，不得對(duì)社會(huì)公開(kāi)，這是公民隱私權(quán)保護(hù)的需要。然原則依托例外而存在，在特定情況下，因某種因素的介入，行政處理決定可能會(huì)喪失“私”的特性，而必須向社會(huì)公開(kāi)。雖然行政處理公告的法理根基、適用范圍和適用條件等都有待于進(jìn)一步論證，但現(xiàn)實(shí)中不乏行政處理公告的現(xiàn)象。如：《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第26條規(guī)定，對(duì)單位和個(gè)人的財(cái)政違法行為，財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)可以公告其財(cái)政違法行為及處理、處罰、處分決定。
3．其他行政信息公告
從廣義上來(lái)理解，一切有關(guān)行政權(quán)行使條件、范圍、過(guò)程、內(nèi)容以及后果等因素都可稱(chēng)之為行政信息。但行政法所指的行政信息，應(yīng)是與行政權(quán)行使直接有關(guān)的信息。其他行政信息公告是指，行政主體以公告形式，將除了行政規(guī)范性文件和行政處理決定之外的，其他直接有關(guān)行政權(quán)行使的信息向社會(huì)公眾公布。這類(lèi)行政公告在法律實(shí)踐中非常普遍，如藥品監(jiān)督行政主體公布藥品抽查結(jié)果等。我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范中，也有大量的關(guān)于其他行政信息公告的規(guī)定，如：《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》第18條規(guī)定，單位和個(gè)人的違法行為，情節(jié)嚴(yán)重，拒不改正的，政府價(jià)格主管部門(mén)除依照本規(guī)定給予處罰外，可以在其營(yíng)業(yè)場(chǎng)地公告其價(jià)格違法行為，直至改正。
（三）相關(guān)概念辨析
行政公告作為行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段，它與其他行政手段或者行政法律現(xiàn)象之間的異同比較，有利于其自身內(nèi)涵的界定和闡釋。
1．行政公告與行政行為的告知
依通說(shuō)，行政行為的告知是指行政主體在行使行政職權(quán)過(guò)程中，將行政行為通過(guò)法定程序向行政相對(duì)人公開(kāi)展示，以使行政相對(duì)人知悉該行政行為的一種程序性法律行為，包括擬制行政行為的依據(jù)、陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)、行政救濟(jì)的途徑和期限等內(nèi)容的告知。[4]作為向相對(duì)人告知一定的內(nèi)容，行政公告與行政行為的告知具有一定的重合之處，如行政規(guī)范性文件的公告，既屬于行政公告范疇，也可以劃歸行政行為告知的范疇；且兩者之間在特定情況下，也可能呈現(xiàn)性質(zhì)上的一致性。[5]但兩者之間的差別是顯而易見(jiàn)的：
（1）對(duì)象和表現(xiàn)形式不同。行政公告是行政主體通過(guò)報(bào)刊、新聞媒介、公共場(chǎng)所布告等可見(jiàn)的形式，向社會(huì)公眾公布有關(guān)行政信息的活動(dòng)，它的表現(xiàn)形式一般是書(shū)面的。而行政行為的告知中，如擬制行政行為依據(jù)、陳述意見(jiàn)機(jī)會(huì)等，都是通過(guò)口頭或書(shū)面向特定相對(duì)人進(jìn)行告知。
（2）內(nèi)容不同。行政公告的內(nèi)容包括行政規(guī)范性文件、行政處理決定以及其他行政信息，而行政行為的告知內(nèi)容包括擬制行政行為的依據(jù)、陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)、行政救濟(jì)的途徑和期限等。前者較概括和抽象，后者較為具體和細(xì)化。
2．公告送達(dá)
公告送達(dá)是指當(dāng)受送達(dá)人下落不明，或者無(wú)法用其他方式送達(dá)時(shí)，行政主體可以用公告形式向相對(duì)人送達(dá)行政處理決定。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過(guò)一定期間，視為送達(dá)。它與行政公告存在以下差別：
（1）性質(zhì)上，行政公告只是對(duì)行政主體通過(guò)公告形式實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的各種法律現(xiàn)象形式上的概括，不能反映這些法律現(xiàn)象的本質(zhì)屬性，不同的行政公告有不同的法律性質(zhì)。而公告送達(dá)是程序性法律行為，其本身并不直接對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的影響。
（2）內(nèi)容上，行政公告的內(nèi)容包括行政規(guī)范性文件、行政處理決定以及其他行政信息；而公告送達(dá)的內(nèi)容是行政處理決定，至少在現(xiàn)今我國(guó)行政法學(xué)研究語(yǔ)境下是如此，而不包括行政規(guī)范性文件和其他行政信息的公告送達(dá)。[6]
（3）對(duì)象上，行政公告的對(duì)象可以是特定而具體的行政相對(duì)人，也可以是非特定的社會(huì)公眾；而公告送達(dá)，在一般情況下，其送達(dá)對(duì)象為具體、可數(shù)的行政相對(duì)人。
三、行政公告的性質(zhì)
本文是從形式上對(duì)行政公告內(nèi)涵作了界定，然真正決定行政公告存在的合理性，以及適用范圍、適用條件、法律救濟(jì)途徑等根本性問(wèn)題的是行政公告的性質(zhì)。所謂行政公告的性質(zhì)，是指行政公告是否屬于影響公民、法人或者其他組織現(xiàn)有權(quán)利義務(wù)狀態(tài)的行政行為范疇。行政公告包羅萬(wàn)千，不同種類(lèi)的行政公告有不同的性質(zhì)。
（一）作為行政行為的行政公告
判斷行政主體的行為是否屬于行政行為，其形式是其次，關(guān)鍵在于行為內(nèi)容能否對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的影響。行政公告是否屬于行政行為，取決于行政公告具體內(nèi)容是否對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生新的權(quán)利義務(wù)變化。一般而言，具備行政行為屬性的典型行政公告有以下幾種。
1．行政處罰、行政處分決定的公告
基于不同的目的，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可以有不同種類(lèi)的劃分。在非行政規(guī)范性文件領(lǐng)域，根據(jù)行政行為是否對(duì)相對(duì)人有懲戒效果，行政行為可以分為帶有懲戒性質(zhì)的行政行為與不帶有懲戒性質(zhì)的行政行為，前者主要指行政處罰和行政處分。[7]
之所以將對(duì)行政處罰、行政處分等具有懲戒性質(zhì)決定的公告，納入行政行為范疇，而否定其他行政處理決定公告的行政行為屬性，是因?yàn)樾姓幜P、行政處分決定的公告，會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的影響?，F(xiàn)例舉法律實(shí)踐中的具體情形闡述如下。
《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第26條規(guī)定，單位和個(gè)人有本條例所列財(cái)政違法行為，財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)可以公告其財(cái)政違法行為及處理、處罰、處分決定。據(jù)此，財(cái)政行政主體可以公告其作出的處罰、處分決定，該行政公告將對(duì)相對(duì)人現(xiàn)有權(quán)利義務(wù)狀態(tài)產(chǎn)生影響，其緣由為：
（1）從立法意圖來(lái)看。一般而言，行政處罰、處分決定只需送達(dá)相對(duì)人即可，行政處罰、處分決定無(wú)需、甚至不得向社會(huì)公開(kāi)。立法者之所以賦予財(cái)政行政主體在作出行政處罰、處分決定的基礎(chǔ)上，公告該行政處罰、處分決定的權(quán)力，使社會(huì)不特定公眾知悉相對(duì)人違法行為的存在以及所受的不利制裁，從而影響相對(duì)人的良好聲譽(yù)和形象，其目的在于加強(qiáng)財(cái)政行政主體的管理力度以及行政權(quán)行使的有效性。故從立法意圖來(lái)看，行政處罰、處分決定的公告具有影響相對(duì)人人身權(quán)的目的，具有行政行為的屬性。[8]
（2）從公告的內(nèi)容來(lái)看。行政處罰、行政處分意味著行政主體對(duì)相對(duì)人的行為作了違法性的宣告和確認(rèn)，這不僅可能對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生不利影響，也可能對(duì)相對(duì)人的人身權(quán)產(chǎn)生不利影響，但這種不利影響只局限于行政主體與相對(duì)人之間的特定范圍內(nèi)。而通過(guò)公告行政處罰、處分決定，使得原本不知悉相對(duì)人違法行為的其他社會(huì)公眾獲知該信息，使得相對(duì)人的人身權(quán)產(chǎn)生了新的不利影響或者擴(kuò)大了原有的不利影響范圍，這符合行政行為的本質(zhì)屬性。
2．產(chǎn)生行政法律效果的其他行政信息的公告
行政規(guī)范性文件和行政處理之外的其他行政信息公告，是否會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生行政法意義上的影響，沒(méi)有統(tǒng)一的類(lèi)型化標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于產(chǎn)生行政法律效果的行政信息只能作個(gè)體化分析，視其具體內(nèi)容而定。一般而言，產(chǎn)生行政法律效果的其他行政信息公告在實(shí)踐中有以下兩種常見(jiàn)形式：
（1）對(duì)相對(duì)人違法行為的公告。相對(duì)人若有違法行為，法律一般是規(guī)定了實(shí)體性內(nèi)容的制裁措施，或者追加規(guī)定行政主體可以將對(duì)相對(duì)人違法行為所作的制裁措施通過(guò)公告形式，公之與眾，作為加重處罰。但有時(shí)，法律也會(huì)賦予行政主體可只公布相對(duì)人的違法行為本身，而無(wú)需公布對(duì)違法行為所作的制裁決定。如：《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》第18條規(guī)定，任何單位和個(gè)人有本規(guī)定所列違法行為，情節(jié)嚴(yán)重，拒不改正的，政府價(jià)格主管部門(mén)除依照本規(guī)定給予處罰外，可以在其營(yíng)業(yè)場(chǎng)地公告其價(jià)格違法行為，直至改正。
雖然，這種公告行為可以理解為強(qiáng)制執(zhí)行措施的一種，但不可否認(rèn)的是，它將對(duì)相對(duì)人的人身權(quán)產(chǎn)生不利影響。這類(lèi)行政公告因其具有對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生行政法律效果的現(xiàn)實(shí)性，而被歸入行政行為范疇。
（2）能引起行政法律效果的行政檢查結(jié)果公告。一般而言，行政檢查結(jié)果只是行政主體作出實(shí)體性裁定的基礎(chǔ)。但有時(shí)候，法律授予行政主體可以公開(kāi)行政檢查結(jié)果，而不作實(shí)體性裁定。此時(shí)，行政檢查結(jié)果的公開(kāi)，就可能影響到被檢查人等相對(duì)人的權(quán)益，該行政檢查結(jié)果的公告就具有行政行為的本質(zhì)屬性。
此類(lèi)行政公告在實(shí)踐中，主要表現(xiàn)為負(fù)有保證公民生活安全責(zé)任的行政主體，通過(guò)對(duì)有關(guān)公民生活安全的物品的監(jiān)督和檢查，向社會(huì)對(duì)其監(jiān)督和檢查結(jié)果所作的公告，如食品安全監(jiān)督部門(mén)、質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、藥品監(jiān)督部門(mén)等對(duì)食品、生活用品、藥品等是否符合相應(yīng)質(zhì)量、安全要求等檢查結(jié)果所作的公告。如：《藥品管理法實(shí)施條例》第59條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)藥品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)結(jié)果，定期藥品質(zhì)量公告。藥品質(zhì)量公告應(yīng)當(dāng)包括抽驗(yàn)藥品的品名、檢品來(lái)源、生產(chǎn)企業(yè)、生產(chǎn)批號(hào)、藥品規(guī)格、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)依據(jù)、檢驗(yàn)結(jié)果、不合格項(xiàng)目等內(nèi)容。
（二）作為行政事實(shí)行為的行政公告
當(dāng)行政公告不會(huì)對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生行政法意義上的效果時(shí)，就屬于行政事實(shí)行為范疇，典型的有以下幾種。
1．行政規(guī)范性文件的公告
由于行政規(guī)范性文件所具有的普適性和對(duì)象的不特定性，其公開(kāi)方式只能選擇公告的形式，以行政公告為載體。但是，實(shí)際上對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生規(guī)范性約束的是該規(guī)范性文件，而不是行政公告本身，行政公告只是作為該規(guī)范性文件對(duì)外發(fā)生法律效力的前提?；蛟S有人會(huì)質(zhì)疑，沒(méi)有經(jīng)過(guò)行政公告的行政規(guī)范性文件不具有任何的法律效力。但行政行為效力所具有的可分性表明，行政行為對(duì)于行政主體和相對(duì)人有不同的效力，且效力發(fā)生的時(shí)間也不一致，[9]行政規(guī)范性文件的公告只是一種附屬性的程序行為，其本身不對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生行政法意義上的影響，屬于行政事實(shí)行為范疇。[10]如：
《環(huán)境噪聲污染防治法》第35條規(guī)定，城市人民政府公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)本地城市市區(qū)區(qū)域聲環(huán)境保護(hù)的需要，劃定禁止機(jī)動(dòng)車(chē)輛行駛和禁止其使用聲響裝置的路段和時(shí)間，并向社會(huì)公告。
2．不帶有懲戒性質(zhì)的行政處理決定的公告
不帶有懲戒性質(zhì)的行政處理決定，由于并不包含對(duì)相對(duì)人行為的否定性評(píng)價(jià)，對(duì)該處理決定的公告，不會(huì)對(duì)相對(duì)人的人身權(quán)造成不利影響，類(lèi)屬于行政事實(shí)行為。法律實(shí)踐中，也存在著大量的這種行政公告形式。如：
《煤炭法》第26條規(guī)定，煤炭生產(chǎn)許可證的有效期限屆滿或者經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)采范圍內(nèi)的煤炭資源已經(jīng)枯竭的，其煤炭生產(chǎn)許可證由發(fā)證機(jī)關(guān)予以注銷(xiāo)并公告。煤礦企業(yè)的生產(chǎn)條件和安全條件發(fā)生變化，經(jīng)核查不符合本法規(guī)定條件的，其煤炭生產(chǎn)許可證由發(fā)證機(jī)關(guān)予以吊銷(xiāo)并公告。
《海域使用管理法》第21條規(guī)定，頒發(fā)海域使用權(quán)證書(shū)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告。
《專(zhuān)利法》第55條規(guī)定，專(zhuān)利局作出的給予實(shí)施強(qiáng)制許可的決定，應(yīng)當(dāng)予以登記和公告。
3．不產(chǎn)生行政法律效果的其他行政信息公告
除了對(duì)行政違法行為和能引起行政法律效果的行政檢查結(jié)果的公告之外，對(duì)于其他信息的公告，一般都不會(huì)產(chǎn)生行政法律效果，具備行政事實(shí)行為屬性。如：
《人民防空法》第35條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府根據(jù)需要可以組織試?guó)Q防空警報(bào)；并在試?guó)Q的五日以前公告。
《防洪法》第25條規(guī)定，防洪保護(hù)區(qū)是指在防洪標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)受防洪工程設(shè)施保護(hù)的地區(qū)。洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護(hù)區(qū)的范圍，在防洪規(guī)劃或者防御洪水方案中劃定，并報(bào)請(qǐng)省級(jí)以上人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限批準(zhǔn)后予以公告。
《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第20條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將準(zhǔn)予注冊(cè)和注銷(xiāo)注冊(cè)的人員名單予以公告，并由省級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)匯總，報(bào)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)備案。
四、行政公告的適用條件
現(xiàn)代法治社會(huì)中，政府行使權(quán)力的所有行為，即影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須有嚴(yán)格的法律依據(jù)。[11]無(wú)論是作為行政行為的行政公告抑或作為事實(shí)行為的行政公告，由于都是向社會(huì)不特定公眾公開(kāi)，具有廣泛的社會(huì)影響，必須符合一定的條件。但行政公告的性質(zhì)不同，即是否會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生行政法律效果的差別，其適用條件也不同。
（一）作為行政行為的行政公告適用條件
1．行政處罰、行政處分決定的公告適用條件
政府行政的相對(duì)性，以及過(guò)罰相當(dāng)原則所要求的相對(duì)人不因自己違法行為而受到過(guò)度的不利影響等決定了，針對(duì)特定相對(duì)人的行政處罰、行政處分決定一般不得向社會(huì)公開(kāi)。但當(dāng)有其他因素介入，經(jīng)過(guò)利益衡量之后，可以允許行政主體以公告形式公開(kāi)行政處罰、行政處分決定。具體而言，以下情況可適用行政公告：
（1）作為行政執(zhí)行措施時(shí)。通過(guò)對(duì)行政處罰、行政處分決定的公告，使不履行行政決定義務(wù)的相對(duì)人的聲譽(yù)等權(quán)益受到減損，給予其較大的壓迫感，從而促使其自覺(jué)履行行政決定。從這一層面上，行政處罰、行政處分決定的公告有作為行政執(zhí)行措施的作用和屬性。但若將所有的行政處罰、行政處分決定的公告定性為行政執(zhí)行措施，那么將導(dǎo)致這類(lèi)公告游離于現(xiàn)行行政訴訟體制之外，使得不具備行政公告條件的行政公告逃避司法權(quán)的監(jiān)督，因?yàn)閷?duì)于行政執(zhí)行措施不能提起行政訴訟。若對(duì)行政處罰、行政處分決定的公告是在相對(duì)人不履行行政決定義務(wù)情況下使用時(shí)，其就屬于行政執(zhí)行措施，否則就屬于行政處罰的一種，相對(duì)人對(duì)此享有提起行政訴訟的權(quán)利。
（2）行政處理決定本身的適用范圍具有不特定性時(shí)。行政行為的執(zhí)行力一般限于行政主體和行政相對(duì)人之間，對(duì)于非行政行為當(dāng)事人不具有實(shí)質(zhì)性的約束力。但是，某些特定情況下的行政處理決定，雖然其相對(duì)人是特定的，其內(nèi)容卻具有擴(kuò)散性，導(dǎo)致了行政處理決定的適用范圍具有不特定性和擴(kuò)散性，要求非行政相對(duì)人的公民、法人或者組織予以執(zhí)行。此時(shí)，該行政處理決定就須通過(guò)公告形式向社會(huì)不特定主體廣為告知。這種公告形式在實(shí)踐中并不鮮見(jiàn)：
如《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條規(guī)定，投標(biāo)人因違法行為而被取消參加今后招投標(biāo)活動(dòng)資格的，行政主體在作出取消其資格的決定后，應(yīng)將決定公告。
《金融違法行為處罰辦法》第3條規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)的工作人員受到開(kāi)除或者撤職紀(jì)律處分的，由中國(guó)人民銀行決定其終身不得在金融機(jī)構(gòu)任職，并在全國(guó)性報(bào)紙上公告。
2．產(chǎn)生行政法律效果的其他行政信息的公告適用條件
產(chǎn)生行政法律效果的其他行政信息的公告主要包括相對(duì)人違法行為的公告和能引起行政法律效果的行政檢查結(jié)果公告，其有嚴(yán)格的適用條件限制，必須符合下列其中之一：
（1）作為行政執(zhí)行措施時(shí)。對(duì)于相對(duì)人的行政違法行為，行政主體一般應(yīng)給予實(shí)體性的行政處罰或者處分，而不能只公告該行政違法行為。倘若違法行為相對(duì)人不履行處罰或者處分決定，那么行政主體可以采取公告該行政處罰、處分決定本身，或者只公告該違法行為相對(duì)人的違法事實(shí)，而不公告處罰、處分決定，以作為行政執(zhí)行措施，督促相對(duì)人履行行政處罰、處分決定的義務(wù)。[12]如：《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》第18條規(guī)定，任何單位和個(gè)人有本規(guī)定所列違法行為，情節(jié)嚴(yán)重，拒不改正的，政府價(jià)格主管部門(mén)除依照本規(guī)定給予處罰外，可以在其營(yíng)業(yè)場(chǎng)地公告其價(jià)格違法行為，直至改正。
（2）公共利益介入時(shí)。行政主體因履行職權(quán)而作的行政檢查，一般只涉及特定的相對(duì)人，無(wú)需且也不能向社會(huì)公布檢查結(jié)果。但是，當(dāng)行政主體所進(jìn)行的檢查或者其公布的檢查結(jié)果，關(guān)系社會(huì)不特定公眾的人身、財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，也即當(dāng)該行政檢查或者檢查結(jié)果有公共利益因素介入時(shí)，行政主體應(yīng)該通過(guò)公告形式向社會(huì)公布其檢查情況。[13]如食品衛(wèi)生監(jiān)督主體對(duì)市場(chǎng)上特定食品的檢查結(jié)果、質(zhì)檢部門(mén)對(duì)市場(chǎng)上關(guān)涉公民人身安全的生活用品等的檢查結(jié)果，就應(yīng)該通過(guò)公告形式向社會(huì)公布。
（二）作為行政事實(shí)行為的行政公告適用條件
在民主法治國(guó)家中，公共行政的目的是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或者大眾福祉，以公共利益為目的是公共行政的概念屬性和功能屬性。[14]具有行政事實(shí)行為屬性的行政公告，雖不直接產(chǎn)生行政法律效果，但由于也屬于行使行政權(quán)力的積極行為，行政權(quán)的公益性決定了其仍然須具備一定的條件：
1．行政規(guī)范性文件的公告適用條件
行政規(guī)范性文件的公告是其對(duì)外生效的前提條件，未經(jīng)公告的行政規(guī)范性文件不得作為行政行為的依據(jù)。所以，關(guān)于行政規(guī)范性文件的公告是制定主體的一項(xiàng)義務(wù)，只要存在行政規(guī)范性文件，其必須通過(guò)公告形式向社會(huì)公布。
2．不帶有懲戒性質(zhì)的行政處理決定的公告適用條件
此類(lèi)行政公告的適用條件應(yīng)該是當(dāng)該處理決定的內(nèi)容有必要使社會(huì)不特定公眾知悉，以便作為社會(huì)公眾今后行為的指向或者借鑒的，行政主體才可以用公告形式公布該行政處理決定，否則不得公告。如：《中藥品種保護(hù)條例》第11條規(guī)定，對(duì)批準(zhǔn)保護(hù)的中藥品種以及保護(hù)期滿的中藥品種，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)在指定的專(zhuān)業(yè)報(bào)刊上予以公告。
3．不產(chǎn)生行政法律效果的其他行政信息的公告適用條件
根據(jù)行政效益的要求，基于行政成本的考慮，該類(lèi)行政公告的適用也應(yīng)具備嚴(yán)格的限制條件，只有在行政信息會(huì)對(duì)社會(huì)公眾造成影響，確有必要時(shí)，行政主體可以公告，行政主體享有較大的自由裁量權(quán)。如：《人民防空法》第35條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府根據(jù)需要可以組織試?guó)Q防空警報(bào)；并在試?guó)Q的五日以前公告。
五、行政公告的救濟(jì)
作為行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)手段的行政公告，由于其只是對(duì)眾多法律現(xiàn)象的形式概括，作為獨(dú)立的行政手段尚未得到明確和重視，行政法學(xué)界關(guān)注較少，行政立法和司法實(shí)踐沒(méi)有統(tǒng)一和明確的認(rèn)識(shí)，關(guān)于行政公告的救濟(jì)，是一個(gè)有待規(guī)范的問(wèn)題。
我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議和行政訴訟體制，均是以行政行為是否對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生行政法意義上的影響為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)界定是否將行政行為納入各自的救濟(jì)體系。所以，應(yīng)根據(jù)是否具有對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生行政法律效果的屬性，分別論證行政公告的救濟(jì)途徑。
（一）具有行政行為屬性的行政公告的救濟(jì)
屬于行政行為性質(zhì)的行政公告主要包括，行政處罰和行政處分決定的公告、對(duì)相對(duì)人違法行為的公告，以及能引起行政法律效果的行政檢查結(jié)果公告。對(duì)于這些行政公告，由于其具有行政行為的屬性，且針對(duì)特定的相對(duì)人，根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，相對(duì)人若認(rèn)為該行政公告侵犯其合法權(quán)益的，可以依法提起行政復(fù)議；根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，相對(duì)人若認(rèn)為該行政公告侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，可以依法提起行政訴訟。[15]
（二）具有行政事實(shí)行為屬性的行政公告的救濟(jì)
具有行政事實(shí)行為屬性的行政公告，由于它不對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生行政法意義上的法律效果，所以此類(lèi)行政公告不應(yīng)納入行政復(fù)議和行政訴訟體系。但必須注意行政事實(shí)行為與行政行為模糊狀態(tài)的行政公告的救濟(jì)問(wèn)題，因?yàn)?，行政事?shí)行為存在向行政行為轉(zhuǎn)變的可能。由于行政事實(shí)行為與行政行為沒(méi)有統(tǒng)一而明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，兩者之間存在一些模糊、變動(dòng)不居的狀態(tài)。[16]在界定此類(lèi)行政公告的救濟(jì)途徑時(shí)，必須堅(jiān)持以最大限度保護(hù)相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)為原則，盡量將有爭(zhēng)議的行政公告納入行政復(fù)議或行政訴訟體系。我們須確立這樣的觀念，即使是事實(shí)行為，若造成人民權(quán)利侵害或負(fù)擔(dān)，而產(chǎn)生除去義務(wù)或損害賠償義務(wù)時(shí)，則不應(yīng)只視為事實(shí)行為，而應(yīng)允許相對(duì)人提起救濟(jì)。[17]
注釋?zhuān)?/p>
[1]類(lèi)似案例可參見(jiàn)王國(guó)和等：《對(duì)一起因大桶飲用水質(zhì)量公告引起行政訴訟的思考》，《中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督雜志》2000年第2期。
[2]就筆者的閱讀范圍，無(wú)論是教科書(shū)體系，還是專(zhuān)著體系，尚未有對(duì)行政公告的專(zhuān)門(mén)論述，甚至沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)行政公告的提法。有關(guān)學(xué)術(shù)雜志上，公開(kāi)發(fā)表的關(guān)于行政公告的研究文獻(xiàn)也非常鮮見(jiàn)，只有學(xué)者張曉玲發(fā)表于《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2003年第6期的《論行政公告》一文。
[3]當(dāng)然，行政公告還有其他分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，如以行政公告的內(nèi)容性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，行政公告有作為行政行為的行政公告與非行政行為的行政公告之分；以行政公告是否可以救濟(jì)為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政公告劃分為可救濟(jì)行政公告與不可救濟(jì)行政公告等。但是，這些標(biāo)準(zhǔn)是建立在形式標(biāo)準(zhǔn)之基礎(chǔ)上，沒(méi)有對(duì)行政公告進(jìn)行形式上的劃分之前，就以行政公告的實(shí)質(zhì)作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的劃分，有本末倒置之嫌。
[4]參見(jiàn)章劍生：《論行政行為的告知》，《法學(xué)》2001年第9期。有學(xué)者將行政行為的告知限定在具體行政行為中，詳見(jiàn)孟昭陽(yáng)、趙鋒：《論行政告知制度》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第1期；也有學(xué)者將行政告知等同于說(shuō)明理由制度，見(jiàn)張引、熊菁華：《行政程序法的基本原則及相應(yīng)制度》，《行政法學(xué)研究》2003年第2期。
[5]關(guān)于此點(diǎn)，請(qǐng)見(jiàn)本文第二部分“行政公告的性質(zhì)”的相關(guān)論述。
[6]其實(shí)，拋開(kāi)學(xué)界對(duì)“公告送達(dá)”的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，行政規(guī)范性文件的公告行為，無(wú)論是從實(shí)質(zhì)層面，抑或從形式層面上來(lái)說(shuō)，就是行政規(guī)范性文件的公告送達(dá)行為，因?yàn)樾姓?guī)范性文件的普遍適用性決定了其無(wú)法通過(guò)個(gè)體的直接送達(dá)方式，而只能采取公告送達(dá)。
[7]當(dāng)然這里帶有懲戒性質(zhì)的行政行為，僅指糾正相對(duì)人違法行為措施之外，對(duì)相對(duì)人追加的不利處理，不包括對(duì)違法行為本身所作的糾正措施，如因相對(duì)人違法而需撤銷(xiāo)其行政許可證，那么這個(gè)撤銷(xiāo)決定雖然對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)具有懲戒性質(zhì)，但其屬于對(duì)相對(duì)人違法行為本身所作的糾正措施，不屬于這里特指的帶有懲戒性質(zhì)的行政行為。
[8]或許有人會(huì)將對(duì)行政處罰、處分決定的公告理解為行政處罰、處分的執(zhí)行措施，督促被處罰人、被處分人依法及時(shí)履行義務(wù)，但即便如此，該執(zhí)行措施也會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生新的影響，它與其他行政執(zhí)行措施不同，其他執(zhí)行措施只是單純的對(duì)執(zhí)行行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。
[9]對(duì)行政機(jī)關(guān)本身來(lái)說(shuō)，行政處理效力的開(kāi)始時(shí)期和行政處理的成立時(shí)期一致，行政處理一旦作出立即生效。對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，行政處理只在行政機(jī)關(guān)使當(dāng)事人知悉時(shí)起才能實(shí)施，即行政處理只在公布以后才能對(duì)當(dāng)事人主張有效。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第165頁(yè)。行政處理效力的開(kāi)始時(shí)期，應(yīng)分對(duì)行政機(jī)關(guān)本身和對(duì)當(dāng)事人而不同。
[10]這也符合我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟體制中規(guī)定的行政規(guī)范性文件不可訴的要求，如果認(rèn)為行政規(guī)范性文件公告將對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生影響，將導(dǎo)致該行政公告具有可訴性，必然導(dǎo)致公告所內(nèi)含的行政規(guī)范性文件也具有可訴性。當(dāng)然，行政公告主體、程序上的違法是否可訴，是否影響行政公告的效力則是另外層面上的問(wèn)題，有待進(jìn)一步深入探討。
[11][英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第25頁(yè)。
[12]在日本就存在作為間接強(qiáng)制執(zhí)行方式的公布違反事實(shí)措施，即相對(duì)人有義務(wù)的不履行時(shí)，將該事實(shí)向一般公眾公布。參見(jiàn)[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第173～174頁(yè)。
[13]利益衡量的裁判方法理論要求權(quán)利之間發(fā)生沖突時(shí)，根據(jù)權(quán)利重要性等標(biāo)準(zhǔn)，或者一種權(quán)利必須向另一種權(quán)利讓步，或者兩者在某一程度上必須各自讓步。詳見(jiàn)[德]卡爾·拉侖茲：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，臺(tái)灣五南圖書(shū)出版公司1996年版，第312～321頁(yè)。行政主體在此個(gè)案中，類(lèi)似法官的角色，應(yīng)運(yùn)用作為裁判方法的利益衡量來(lái)決定是否進(jìn)行公告，以及在什么范圍內(nèi)公告。
[14]參見(jiàn)[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第323頁(yè)。
[15]如在日本，對(duì)于公布違反事實(shí)措施，可以提起撤銷(xiāo)訴訟。參見(jiàn)[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第173～174頁(yè)。
從臭氧到從元素周期律到勒沙特列原理，從無(wú)機(jī)到有機(jī)。哪里沒(méi)有留下我足跡。
什么金屬晶體，什么王水的秘密。都要刨根問(wèn)底，任大自然變幻迷離，向?qū)W生展示，大自然無(wú)窮的奧秘。
各種各樣的藥品試劑，各種各樣的儀器設(shè)備。都是得心應(yīng)手的道具，哪試管里的赤橙黃綠，向?qū)W生展示的大自然的無(wú)限瑰麗。
從秋到冬，從春到夏。哪管風(fēng)風(fēng)雨雨，奔波在教室和實(shí)驗(yàn)室里，不怕氯氣的刺激，哪管硫化氫臭氣撲鼻，終于迎來(lái)了乙酸乙酯醉人的香氣。
化學(xué)教師，自豪。化學(xué)的田野里，耕耘每一寸土地。
深深地體會(huì)到一名教師的素養(yǎng)的高低決定了否是一名合格的教師，一個(gè)普通的化學(xué)教師?；瘜W(xué)的田野里40多年的耕耘中。文化底蘊(yùn)、教育追求、教育智慧的高低決定了否能擔(dān)負(fù)我這個(gè)時(shí)代的教師使命。一名教師要想真正地成為學(xué)生成長(zhǎng)的引領(lǐng)者，成為學(xué)生潛能的喚醒者，必須樹(shù)立終身學(xué)習(xí)的觀念。聯(lián)合國(guó)教科文組織在具有世界意義的學(xué)會(huì)生存》一書(shū)中，提出了終身學(xué)習(xí)“觀念，幾乎無(wú)可爭(zhēng)議地被全世界的人們接受了教育是一種創(chuàng)造性的勞動(dòng)，浸透著對(duì)人文精神的永無(wú)止境的探究完善過(guò)程。為此，堅(jiān)持”活到老，學(xué)到老“精神，永不停息地學(xué)習(xí)。
一、行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析
1、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)健全、制度完善，但運(yùn)行中不盡人意。首先，行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)是健全的。從調(diào)查的履行行政執(zhí)法職能的8個(gè)部門(mén)23個(gè)單位的情況看，其機(jī)構(gòu)設(shè)置都是依照有關(guān)法律、法規(guī)，經(jīng)過(guò)縣委、縣政府和編制部門(mén)審定批準(zhǔn)的，機(jī)構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督職能得到了進(jìn)一步調(diào)整和強(qiáng)化。其次，行政執(zhí)法制度完善，無(wú)論是國(guó)家法律、法規(guī)的明確規(guī)定，還是地方法規(guī)的明文規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)都有嚴(yán)格可行的制度配套。嚴(yán)格規(guī)定了行政執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法程序、執(zhí)法范疇、執(zhí)法職能、收費(fèi)管理等，在增創(chuàng)縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放、體制、產(chǎn)業(yè)和環(huán)境新優(yōu)勢(shì)發(fā)展過(guò)程中，這些行政執(zhí)法部門(mén)和單位發(fā)揮了非常重要的作用。當(dāng)然，在行政執(zhí)法過(guò)程中，也不可避免地存在著一些不盡人意的地方。一是機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率有待提高。在職人數(shù)超過(guò)定編人數(shù)，有人浮于事的現(xiàn)象。二是執(zhí)法款額彈性太大，并且有時(shí)個(gè)人可以決定款額的多少，這容易導(dǎo)致執(zhí)法中的腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。三是經(jīng)費(fèi)不足?；A(chǔ)設(shè)施薄弱，辦公環(huán)境較差。
2、行政執(zhí)法隊(duì)伍責(zé)任感和事業(yè)心都較強(qiáng)，但整體綜合素質(zhì)偏低。行政執(zhí)法隊(duì)伍由于長(zhǎng)期接受法紀(jì)法規(guī)教育，長(zhǎng)期受到神圣的使命感教育，行政執(zhí)法隊(duì)伍中的絕大部分同志都有很強(qiáng)的責(zé)任感和事業(yè)心。他們能以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重任，吃苦耐勞，勤勤懇懇地忘我工作，有時(shí)甚至被人誤解或是受到人身和人格侮辱，仍然堅(jiān)守崗位，秉公執(zhí)法。當(dāng)然，以新的時(shí)代要求，行政執(zhí)法隊(duì)伍僅僅只有責(zé)任感和事業(yè)心強(qiáng)是不夠的，它還必須較高的文化素養(yǎng)和精湛的業(yè)務(wù)水平。從所調(diào)查的這些行政執(zhí)法單位隊(duì)伍的整體素質(zhì)看，是不能很好地適應(yīng)時(shí)展需要的。一是機(jī)構(gòu)人員超編嚴(yán)重。調(diào)查的23個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，共核定編制299人，在職人數(shù)460人，超編161人。二是隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡理想。被調(diào)查單位共有干部155人，占總?cè)藬?shù)的33.7%；工人305人，占總?cè)藬?shù)的66.3%。三是行政執(zhí)法水平有待提高。從學(xué)歷看，大專(zhuān)學(xué)歷以上的254人，占總?cè)藬?shù)的55.22%；高中學(xué)歷以下的206人，占總?cè)藬?shù)的44.78%。有較高的文化素質(zhì)，但因行政執(zhí)法人員由于事情多，任務(wù)重，尤其是少數(shù)人平時(shí)疏于學(xué)習(xí)，政策和依法行政水平都不夠高。
3、行政執(zhí)法范圍較廣，職能較全，但受到利益驅(qū)動(dòng)影響。行政執(zhí)法事業(yè)經(jīng)過(guò)多年來(lái)的探索和實(shí)踐，其執(zhí)法范圍和行政職能都比較完善，即便是地方法規(guī)規(guī)定的某些執(zhí)法范圍和職能，也十分慎重地經(jīng)過(guò)了人大和政府等有關(guān)部門(mén)的審定，這無(wú)疑給行政執(zhí)法部門(mén)依法行政創(chuàng)造了十分有利的條件。盡管各部門(mén)的執(zhí)法范圍和職能都由上級(jí)及編制部門(mén)圈定，但由于部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)，在實(shí)際運(yùn)作中，職能交叉、關(guān)系不順的現(xiàn)象依然存在。利益大、好處多的職能就爭(zhēng)著干；利益少、盡責(zé)任的職能就推諉或少干。究其根源在于爭(zhēng)奪行政執(zhí)法權(quán)力和利益，在社會(huì)上造成不良的影響。
就筆者近年來(lái)的質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法工作實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中還存在一些亟需明確和解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：
(一)需移送公安司法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法案件的標(biāo)準(zhǔn)和條件(即何種行政執(zhí)法案件需移送公安司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任)還不夠完善和明確。
當(dāng)前，涉及質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法需要移送公安司法機(jī)關(guān)的主要案件有生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品案件、詐騙案件、偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章案件、假冒注冊(cè)商標(biāo)案件及非法經(jīng)營(yíng)案件等。根據(jù)現(xiàn)行《刑法》及有關(guān)司法解釋?zhuān)a(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪、詐騙罪、偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪、假冒注冊(cè)商標(biāo)罪的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)和條件基本上還比較清楚，或者說(shuō)質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)此還有所了解。但非法經(jīng)營(yíng)罪的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)和條件則極為復(fù)雜，目前質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)此的了解和掌握還遠(yuǎn)有差距。而長(zhǎng)期以來(lái)由于打假的呼聲持續(xù)高漲、打假的力度不斷加強(qiáng)，涉及犯罪的生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品、詐騙、偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章、假冒注冊(cè)商標(biāo)等行為因易于辨別、判斷且公憤極大而被違法犯罪分子所摒棄或轉(zhuǎn)入更為隱蔽的狀態(tài)，所以此類(lèi)行為在當(dāng)前質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法實(shí)踐中的查處比例漸趨下降。
而由于國(guó)家“從源頭抓質(zhì)量”指導(dǎo)思想的確立和相應(yīng)措施的實(shí)施，尤其是《行政許可法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》、《認(rèn)證認(rèn)可條例》等相關(guān)法律法規(guī)的頒布實(shí)施，關(guān)乎人民群眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全的食品、農(nóng)資、建材等產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須首先獲得相關(guān)資質(zhì)認(rèn)可(生產(chǎn)許可、強(qiáng)制性認(rèn)證等)方能從事，所以對(duì)這些領(lǐng)域的質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法重點(diǎn)就是審驗(yàn)生產(chǎn)、銷(xiāo)售者的相關(guān)資質(zhì)或其經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品的相關(guān)資質(zhì)，即審驗(yàn)其是否獲取了生產(chǎn)許可證、強(qiáng)制性認(rèn)證等證照，而并不需要對(duì)相關(guān)產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量情況作進(jìn)一步的判定，實(shí)際上大多產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量并非存在問(wèn)題，關(guān)鍵是未獲得國(guó)家的生產(chǎn)許可、強(qiáng)制性認(rèn)證等相關(guān)手續(xù)。正是上述原因的存在，質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法所查處的無(wú)生產(chǎn)許可證、強(qiáng)制性認(rèn)證等案件在確定是否屬移送公安司法機(jī)關(guān)范圍時(shí)就產(chǎn)生了標(biāo)準(zhǔn)和條件較為復(fù)雜而無(wú)法明確的問(wèn)題。因?yàn)椋c之相連的可能是非法經(jīng)營(yíng)罪，但非法經(jīng)營(yíng)罪的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)和條件極為復(fù)雜，就目前質(zhì)監(jiān)部門(mén)的判斷能力來(lái)講對(duì)此還無(wú)法予以明確。所以，亟需對(duì)需移送公安司法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法案件的標(biāo)準(zhǔn)和條件予以完善和明確。
(二)行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)還不能適應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)確判斷所辦案件是否需移送公安司法機(jī)關(guān)的形勢(shì)要求。
刑事責(zé)任是最為嚴(yán)厲的一種法律責(zé)任，是否給予某種行為以刑事處罰是極為嚴(yán)肅、極為專(zhuān)業(yè)的法律工作，需要包含法律素質(zhì)在內(nèi)的較高的綜合素質(zhì)才能勝任。而目前，質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法人員大多非法律專(zhuān)業(yè)出身，且素質(zhì)參差不齊，加之長(zhǎng)期從事質(zhì)監(jiān)某一類(lèi)型的單一的執(zhí)法工作致使知識(shí)面窄、思維模式定型，要求其及時(shí)準(zhǔn)確地判斷所辦案件是否需移送公安司法機(jī)關(guān)顯然是力不能及的。具體辦案的執(zhí)法人員如此，作為是否移送的審批人，有關(guān)負(fù)責(zé)人也存在這方面的不足和缺陷。當(dāng)然，由于缺乏對(duì)刑事司法工作的了解和相應(yīng)的實(shí)踐經(jīng)歷，具體辦案的質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法人員也無(wú)法全面、準(zhǔn)確落實(shí)符合刑事司法要求的有關(guān)調(diào)查取證工作，從而可能使在真正面臨移送案件時(shí)因能力問(wèn)題而喪失追訴最佳時(shí)機(jī)的顧慮無(wú)法消除。所以，移送諸多環(huán)節(jié)存在的不足和缺陷顯然制約了行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的有效開(kāi)展，而這當(dāng)中行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)是最為關(guān)鍵的制約因素。
(三)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作還缺乏明確有效的的工作機(jī)制。
從先前的質(zhì)監(jiān)與司法機(jī)關(guān)的工作聯(lián)系實(shí)踐看，大多情況下，質(zhì)監(jiān)部門(mén)在行政執(zhí)法工作遇到極大阻力時(shí)應(yīng)請(qǐng)求公安部門(mén)予以協(xié)助配合，或遇到專(zhuān)項(xiàng)整治工作任務(wù)時(shí)，雙方各司其職、協(xié)同配合。而檢察機(jī)關(guān)則往往是以查辦貪污賄賂案為目標(biāo)主動(dòng)突擊檢察，指導(dǎo)幫助行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提高移送案件的判斷鑒別能力和水平的服務(wù)性工作則極為薄弱，甚至缺失。至于法院，在發(fā)生行政訴訟案件時(shí)才可能與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)生聯(lián)系，平時(shí)基本上沒(méi)有太多的業(yè)務(wù)往來(lái)。總之，可以說(shuō)，目前行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)在有關(guān)業(yè)務(wù)工作的往來(lái)上是少量的、即時(shí)性的，相互間的工作聯(lián)系機(jī)制是松散的、不穩(wěn)定的、模糊的。就具體細(xì)節(jié)而言，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)有涉嫌移送案件時(shí)，向刑事司法機(jī)關(guān)的哪一具體部門(mén)予以移送，移送案件最終審核結(jié)果又如何予以反饋等問(wèn)題不一定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就十分清楚明白，刑事司法機(jī)關(guān)也未必就此類(lèi)問(wèn)題向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)予以告之。所以，工作聯(lián)系機(jī)制方面的缺陷也是制約行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作有效開(kāi)展的重要因素。
幾點(diǎn)意見(jiàn)和建議
針對(duì)上述行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中存在的不足和問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面予以解決：
(一)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員刑事法律知識(shí)的培訓(xùn)教育。在這方面，主要是加強(qiáng)《刑法》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》及有關(guān)司法解釋等法律、法規(guī)、規(guī)章的培訓(xùn)教育，使其強(qiáng)化在行政執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中會(huì)發(fā)生移送涉嫌犯罪案件情況和追究當(dāng)事人刑事責(zé)任是嚴(yán)厲打擊違法犯罪活動(dòng)、確保執(zhí)法有效性、維護(hù)法制統(tǒng)一和法制權(quán)威必然要求的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，也進(jìn)一步明確移送的基本標(biāo)準(zhǔn)和基本程序等涉及具體操作的有關(guān)知識(shí)，從而促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送工作。
(二)刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有關(guān)移送業(yè)務(wù)工作的培訓(xùn)指導(dǎo)。在這方面，主要是對(duì)涉嫌犯罪案件的標(biāo)準(zhǔn)和條件以及移送的具體要求和程序等有關(guān)內(nèi)容予以培訓(xùn)指導(dǎo)。因?yàn)?，不論是從業(yè)務(wù)工作范圍、業(yè)務(wù)知識(shí)和技能，還是從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等諸多方面來(lái)講，對(duì)犯罪案件的偵查、審核、認(rèn)定等工作，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法與刑事司法機(jī)關(guān)相媲美。所以，這是做好行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送工作的前提和保障。
依法治國(guó)的核心和關(guān)鍵是依法行政，而依法行政的重點(diǎn)是行政執(zhí)法，因此在某種程度上說(shuō)，行政執(zhí)法水平高低、規(guī)范與否直接影響著依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的進(jìn)程。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)行政執(zhí)法工作提出了更高要求。為全面掌握全縣行政執(zhí)法現(xiàn)狀，研究制定相應(yīng)的改進(jìn)措施，____進(jìn)行了全面深入的調(diào)研。
全縣共有行政執(zhí)法單位57個(gè)，其中法定行政執(zhí)法單位55個(gè)，法律法規(guī)授權(quán)單位2個(gè)，依法受委托單位5個(gè)，執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章共924部，共擁有行政執(zhí)法權(quán)限877項(xiàng)，其中行政處罰625項(xiàng)、行政許可審批138項(xiàng)、行政強(qiáng)制61項(xiàng)、行政征收17項(xiàng)、行政確權(quán)15項(xiàng)、行政確認(rèn)21項(xiàng)。現(xiàn)有持省政府執(zhí)法證件行政執(zhí)法人員860名。
（一）抓培訓(xùn)，行政執(zhí)法素質(zhì)不斷提高 。近年來(lái)，我縣積極建立和完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)。2002年以來(lái)，先后近2000人次通過(guò)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考試取得了行政執(zhí)法資格。建立了行政執(zhí)法人員學(xué)法學(xué)時(shí)登記備案和行政執(zhí)法證件年檢備案制度，規(guī)定行政執(zhí)法人員年度學(xué)法不少于40小時(shí)。如縣城管局先后組織業(yè)務(wù)人員赴安康漢濱區(qū)城管局、商洛市城管局進(jìn)行學(xué)習(xí)，規(guī)范辦案程序，在全縣行政處罰案卷評(píng)查中，該局參評(píng)案卷被評(píng)為優(yōu)秀案卷。
（二）建制度，行政執(zhí)法管理日趨規(guī)范。先后制定下發(fā)了《行政法律文書(shū)管理規(guī)定》等10余個(gè)制度，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行制度約束和指導(dǎo)。如縣國(guó)土局深入開(kāi)展“法治國(guó)土”建設(shè)，建立健全巡回檢查制度、案件查處制度、集體會(huì)審制度、案委會(huì)聯(lián)席會(huì)審等各項(xiàng)制度，明確了執(zhí)法責(zé)任，保障了執(zhí)法效果。
（三）提剛性，壓縮自由裁量空間。為了規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)，最終確定全縣20個(gè)行政處罰單位共適用法律法規(guī)規(guī)章147個(gè)、條目607個(gè)、行政處罰裁量階次1902個(gè)，提高了自由裁量執(zhí)法的“剛性”。
（四）樹(shù)典型，執(zhí)法辦案水平大幅提高。行政執(zhí)法案卷是執(zhí)法活動(dòng)的真實(shí)記錄和客觀載體。每年如期開(kāi)展案卷評(píng)查工作，在各行政執(zhí)法單位自查的基礎(chǔ)上，縣法制辦抽調(diào)相關(guān)行政執(zhí)法單位辦案骨干組成評(píng)查組，對(duì)各單位報(bào)送的行政處罰案卷進(jìn)行集中聯(lián)評(píng)，并將案卷中存在的問(wèn)題整理后逐單位制發(fā)整改建議。自2012年以來(lái)，我縣各行政執(zhí)法單位自查行政處罰案卷825卷、集中聯(lián)評(píng)126卷，案卷優(yōu)良率達(dá)95％。
（五）添柔性，行政執(zhí)法方式不斷創(chuàng)新。推行行政法律文書(shū)說(shuō)理制度、充分聽(tīng)取意見(jiàn)制度、行政復(fù)議意見(jiàn)建議制度，增添執(zhí)法柔性。如縣工商局實(shí)行行政指導(dǎo)制度，通過(guò)制發(fā)行政指導(dǎo)提示書(shū)、行政指導(dǎo)約見(jiàn)書(shū)、行政指導(dǎo)告誡書(shū)，發(fā)揮事前指導(dǎo)、事中調(diào)解、事后監(jiān)督的作用，有效理順了情緒、增強(qiáng)了認(rèn)識(shí)，提高了行政執(zhí)法效果。
從此次調(diào)研的情況看，雖然全縣行政執(zhí)法質(zhì)量和效率取得了明顯成效，但與推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的要求相比，與十八屆四中全會(huì)關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)法的要求相比還存在不小差距，工作中還存在著一些亟待解決的問(wèn)題。
（一）宣傳氛圍不濃。一是法律宣傳存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，沒(méi)有形成全縣法律宣傳的整體合力。二是重執(zhí)法輕普法問(wèn)題比較突出。由于普法宣傳工作尚未建立起專(zhuān)項(xiàng)的量化考核機(jī)制，缺乏硬約束，各執(zhí)法單位對(duì)法律宣傳工作重視不夠、投入精力不多。三是只執(zhí)法不普法的問(wèn)題仍然存在。很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不重視執(zhí)法中的法律宣傳解釋工作，進(jìn)而引發(fā)了新的矛盾和糾紛。
（二）程序意識(shí)不強(qiáng)?！爸貙?shí)體、輕程序”的問(wèn)題還一定程度的存在，執(zhí)法中不出示執(zhí)法證件，違反行政處罰事先告知制度、申辯制度等法定程序，片面強(qiáng)調(diào)自己的管理職權(quán)和行政執(zhí)法效率，漠視管理相對(duì)人的知情權(quán)和申辯權(quán)。證據(jù)意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法中不按程序規(guī)定深入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、核實(shí)證據(jù)，往往造成查處違法事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤或不當(dāng)，導(dǎo)致行政執(zhí)法因違反程序而被確認(rèn)違法或撤銷(xiāo)。
（三）執(zhí)行力度不夠?！皥?zhí)法白條”問(wèn)題還一定程度存在，特別是在城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法、土地林地保護(hù)執(zhí)法方面，還存在違法行為發(fā)現(xiàn)遲、制止軟、執(zhí)行差的問(wèn)題，一方面對(duì)違法行為不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，造成違法的既定事實(shí)；一方面發(fā)現(xiàn)后，又不能有效制止，《停止違法行為通知書(shū)》落實(shí)難，致使違法后果進(jìn)一步擴(kuò)大；一方面行政處罰決定下發(fā)后，地上違法建筑又不能拆除到位，使群眾產(chǎn)生“以罰代批”錯(cuò)覺(jué)，引發(fā)了相互傳導(dǎo)的“破窗效應(yīng)”，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法權(quán)威和效果。
（四）督查問(wèn)責(zé)不嚴(yán)。一是行政執(zhí)法監(jiān)督制度還不夠健全，內(nèi)審機(jī)制未建立，沒(méi)有真正發(fā)揮行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的作用。二是行政復(fù)議的層級(jí)監(jiān)督作用發(fā)揮不充分，糾錯(cuò)力度不大，行政復(fù)議維持率還明顯偏高。
三是行政執(zhí)法錯(cuò)案追究制還未正直建立，內(nèi)部偏袒保護(hù)不愿追究、上級(jí)機(jī)關(guān)力量有限難以追究、輿論壓力倒逼從重追究的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。 （五）隊(duì)伍素質(zhì)不高。一是行政執(zhí)法理念滯后。有些行政執(zhí)法人員依法行政意識(shí)淡漠，缺乏以人為本、執(zhí)法為民的觀念。二是行政執(zhí)法人員法律知識(shí)匱乏，執(zhí)法能力和水平低。三是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在進(jìn)人、用人、考核、任免、獎(jiǎng)懲等方面沒(méi)有完全納入法制化的軌道。
（六）權(quán)責(zé)分解不清。雖然各行政執(zhí)法單位對(duì)各自的行政執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法責(zé)任進(jìn)行了全面梳理，但梳理工作還十分粗放、缺乏系統(tǒng)，權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)關(guān)系還未建立。特別是鎮(zhèn)一級(jí)在行政執(zhí)法權(quán)上存在誤區(qū)，有的認(rèn)為鎮(zhèn)政府沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，有的認(rèn)為鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)就是站所的執(zhí)法權(quán)，縣上前后兩次安排的行政執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限梳理工作，鎮(zhèn)一級(jí)均未進(jìn)行，產(chǎn)生了事實(shí)上的行政執(zhí)法權(quán)責(zé)盲區(qū)。
黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告提出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！币獙?shí)現(xiàn)建成法治政府的目標(biāo)任務(wù)，必須加強(qiáng)和改進(jìn)行政執(zhí)法工作。結(jié)合我縣行政執(zhí)法工作實(shí)際，提出下列對(duì)策和建議。
（一）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。宣傳教育工作是一切工作得以順利開(kāi)展的前提和基礎(chǔ)。一要強(qiáng)化考核。按照“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的要求，建立普法宣傳考核體系，變“軟”要求為“硬”指標(biāo)，全方面營(yíng)造良好的工作輿論氛圍。二要明確重點(diǎn)。提高宣傳教育的針對(duì)性，領(lǐng)導(dǎo)層面，要注重法治觀念的培養(yǎng)，增強(qiáng)其依法決策意識(shí)。執(zhí)法者層面，要著力解決工作能力不足的問(wèn)題，提高專(zhuān)業(yè)化水平。社會(huì)層面，提高公眾的法治意識(shí)，增強(qiáng)其監(jiān)督執(zhí)法、自覺(jué)守法的能力和水平。
（二）嚴(yán)格執(zhí)法程序。程序是實(shí)體的保障，沒(méi)有程序的正義，就沒(méi)有實(shí)體的正義。一要端正認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)程序意識(shí)，牢固樹(shù)立程序違法也是違法的理念，嚴(yán)格執(zhí)行告知、陳述、申辯、聽(tīng)證、時(shí)效、送達(dá)、執(zhí)行等行政執(zhí)法程序規(guī)定，充分聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯。二要建立行政執(zhí)法程序違法糾錯(cuò)機(jī)制，通過(guò)內(nèi)部審查、復(fù)議訴訟督查、案卷評(píng)查等途徑，建立全方位的糾錯(cuò)機(jī)制。
（三）強(qiáng)化法律執(zhí)行。法律的效果要靠執(zhí)行來(lái)體現(xiàn)，法律的權(quán)威要靠執(zhí)行來(lái)維護(hù)。一要嚴(yán)格執(zhí)法，做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法、適用法律準(zhǔn)確，經(jīng)得起相對(duì)人的質(zhì)疑，經(jīng)得起司法機(jī)關(guān)的檢驗(yàn)。二要建立嚴(yán)格的行政執(zhí)法結(jié)案制度。對(duì)結(jié)案率進(jìn)行科學(xué)管控和考核，確保每一個(gè)行政執(zhí)法案件都做到案結(jié)事了、執(zhí)行到位。
（四）從嚴(yán)督查問(wèn)責(zé)。要使行政執(zhí)法內(nèi)有動(dòng)力、外有壓力就必須加強(qiáng)督查問(wèn)責(zé)。一要建立行政監(jiān)督辦案制度，集中受理投訴舉報(bào)，對(duì)有令不行、有禁不止、行政不作為、違法行政等行為集中查處。二要建立嚴(yán)格的層級(jí)監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度。適應(yīng)《行政訴訟法》修訂的新變化，暢通行政復(fù)議渠道，加大案件審查糾錯(cuò)力度。
