時(shí)間：2022-04-11 04:43:38
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一、舉證責(zé)任的分配及其價(jià)值
行政訴訟舉證責(zé)任的分配，是一個(gè)頗多爭(zhēng)議的問(wèn)題。我國(guó)行政訴訟法采用被告負(fù)舉證責(zé)任說(shuō)，但規(guī)定得過(guò)于原則，在審判實(shí)踐中難以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)《解釋》），對(duì)舉證責(zé)任作了較為明確的規(guī)定，采用由被告負(fù)舉證責(zé)任說(shuō)，兼采合理分擔(dān)說(shuō)，即在一般情況下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，在特定的情況下由原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任?！督忉尅穼?duì)于舉證責(zé)任的分配，比較1991年5月29日最高人民法院作出的關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）大大地進(jìn)了一步，但仍然有不周全的方面，主要是對(duì)舉證責(zé)任的價(jià)值未作明確的設(shè)定。
舉證責(zé)任的價(jià)值，主要是指訴訟中的原告、被告或第三人所承擔(dān)的舉證責(zé)任對(duì)勝訴和敗訴所產(chǎn)生的決定性作用。筆者認(rèn)為，法律或司法解釋?zhuān)瑢?duì)此應(yīng)作出明確的回答。譬如，法律規(guī)定在行政訴訟中，作為當(dāng)然的被告的行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。那么，行政機(jī)關(guān)拒絕承擔(dān)舉證責(zé)任，或者所舉證據(jù)是作出具體行政行為以后收集的證據(jù)、依據(jù)，對(duì)此法院如何作出裁決，僅作出“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)”。這樣的司法解釋是不夠的。因?yàn)槲覈?guó)是實(shí)行的是成文法而不是實(shí)行判例法，在行政權(quán)強(qiáng)大且不甘愿法律束縛其手腳，司法權(quán)相對(duì)弱小的環(huán)境下，如果法律不作出明確的規(guī)定，對(duì)處于行政法律關(guān)系中的弱者——行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)是不可能的。因此，對(duì)于上述作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉證或者所舉證據(jù)不符合法律規(guī)定，應(yīng)明確設(shè)定被告承擔(dān)敗訴的后果。同樣，行政訴訟中的原告，對(duì)于是否符合法定條件，被告不作為的案件，提起行政賠償中被侵害造成損失的事實(shí)以及其他應(yīng)由原告舉證的，如果原告不舉證或舉證不能的，也要明確應(yīng)由原告承擔(dān)敗訴的后果。
二、證據(jù)的采信規(guī)則
我國(guó)把實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾，追求客觀真實(shí)奉為圭臬。但是，時(shí)過(guò)境遷的客觀真實(shí)不可能毫無(wú)差錯(cuò)地重合再現(xiàn)，在法律意義上，只能是依靠證據(jù)和推理去認(rèn)定事實(shí)，這就法律上的事實(shí)。法律上的事實(shí)是依靠證據(jù)支撐的。如果沒(méi)有強(qiáng)有力的制度對(duì)證據(jù)的采信作出規(guī)定，行政訴訟活動(dòng)則難以為繼。
“先取證，后裁決”是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的必經(jīng)程序，那么，如果行政機(jī)關(guān)所取證據(jù)違法，則具體行政行為的合法性就會(huì)坍塌，行政相對(duì)人倘若提起行政訴訟，作為行政主體的行政機(jī)關(guān)敗訴是不可避免的。
在行政訴訟中，設(shè)定證據(jù)采信規(guī)則，對(duì)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，避免具體行政行為違法具有其特殊的意義。對(duì)于行政主體在實(shí)施具體行政行為中所取證據(jù)因違法不予采信的主要有以下方面：
（一）行政主體認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)違法
行政活動(dòng)絕大多數(shù)都是依職權(quán)行使的具體行政行為。都是行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)行為，即使是依申請(qǐng)的行政行為，行政機(jī)關(guān)也處于主導(dǎo)的地位。行政主體在個(gè)案出現(xiàn)后，也要主動(dòng)收集、審定并采納證據(jù)，以便作出合法合理的行政行為。行政主體對(duì)證據(jù)從原始狀態(tài)開(kāi)始收集、審定和采納的活動(dòng)是一個(gè)權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程，其中證據(jù)運(yùn)行活動(dòng)的不正常，即可能導(dǎo)致作為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)違法，其證據(jù)則不能采信。
1、證據(jù)的外在形式違法。根據(jù)法律規(guī)定，證據(jù)的形式有書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)筆錄七種。對(duì)于以上證據(jù)的形式經(jīng)過(guò)法庭質(zhì)證屬實(shí)則可以采信。如果外在形式不合法，在作出具體行政行為之前未加以補(bǔ)救使其合法化，則不能予以采信。
2、非法定主體收集的證據(jù)。行政主體對(duì)于非法定主體收集的證據(jù)，雖然其證據(jù)具有客觀性和相關(guān)性，但未經(jīng)過(guò)行政主體的法定人員依法定程序重新收集并查證屬實(shí)取得合法性，這樣的證據(jù)不能采信。
3、違反法定程序取得的證據(jù)。行政主體不遵守法定的步驟、順序、方式和時(shí)限對(duì)證據(jù)進(jìn)行收集、審查和采納，即作為事實(shí)認(rèn)定的證據(jù)，如果發(fā)現(xiàn)后，在作出具體行政行為之前又未采取法定的補(bǔ)救措施或重新通過(guò)合法程序取得，對(duì)認(rèn)定事實(shí)產(chǎn)生嚴(yán)重影響的證據(jù)，亦不能采信。
4、采取非法職權(quán)取得的證據(jù)。行政主體違反法律規(guī)定采取的手段、方法和措施所取得的證據(jù)，比如對(duì)行政相對(duì)人采取逼供誘供、違法羈押或脅迫手段獲得的證人證言，即使其證據(jù)具有客觀性和關(guān)聯(lián)性，但由于是利用職權(quán)非法獲取的證據(jù)，也不能采信。
（二）行政主體在行政過(guò)程中舉證責(zé)任違法分配
首先舉證責(zé)任應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定。這里的法律既包括狹義的法律，也包括廣義的法律即法律精神和原則。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定分析，立法對(duì)舉證責(zé)任的分配，常由實(shí)體法根據(jù)事實(shí)要件予以明確，通常表現(xiàn)為除非有例外規(guī)定，程序的發(fā)動(dòng)人員負(fù)有舉證責(zé)任。
其次由行政主體依合理原則分配。行政程序舉證責(zé)任的分配可參照刑事訴訟和民事訴訟兩大訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則及其精神，在不違背公平、顯失情理的條件下，合理分配舉證責(zé)任。
最后應(yīng)該有利于相對(duì)人。行政程序確定的職權(quán)調(diào)查主義原則使行政法律關(guān)系中行政主體一方擁有特別地位，對(duì)此，行政相對(duì)人完成法定舉證之外的舉證責(zé)任在無(wú)法律明確規(guī)定，依照經(jīng)驗(yàn)又無(wú)法合理分配時(shí)，宜采取有利于相對(duì)人，即由行政主體一方負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任為解決辦法。
行政訴訟中，對(duì)于舉證責(zé)任違法分配的、顯失公平、不利于行政相對(duì)人的舉證責(zé)任分配，經(jīng)法院查證后應(yīng)不予采信。
（三）行政主體認(rèn)定事實(shí)時(shí)推定或認(rèn)知違法
1、行政主體作出行政行為時(shí)除運(yùn)用證據(jù)外，也運(yùn)用推定獲得事實(shí)結(jié)論。行政推定是在行政領(lǐng)域根據(jù)某一事實(shí)的存在作出另一與之相關(guān)事實(shí)存在與否的假定。正確運(yùn)用推定，既可提高行政效率，也可公正分擔(dān)舉證責(zé)任，緩解某些事實(shí)證明上的困難。行政推定可分為法律上的推定和事實(shí)上的推定兩大類(lèi)。法律上的推定是指法律規(guī)定的從已知的事實(shí)推論出未知事實(shí)或不依賴某種基礎(chǔ)性事實(shí)即推理出另一事實(shí)存在的過(guò)程。事實(shí)上推定是行政機(jī)關(guān)工作人員根據(jù)已確認(rèn)的事實(shí)，依照經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)知識(shí)的推斷。其既要合法也要合理，如果據(jù)以作為事實(shí)認(rèn)定的行政推定違背了法律的直接規(guī)定、法律精神、科學(xué)原理或社會(huì)公認(rèn)的經(jīng)驗(yàn)規(guī)則，其行政推定為違法推定。
2、行政認(rèn)知是行政主體在作出行政行為過(guò)程中以一定形式直接認(rèn)定某種事實(shí)的真實(shí)性，并據(jù)此作為事實(shí)認(rèn)定基礎(chǔ)的過(guò)程。但這種認(rèn)知過(guò)程不能以強(qiáng)調(diào)提高行政效率、節(jié)約行政成本而影響當(dāng)事人的舉證責(zé)任分配。行政主體在行政認(rèn)知上，如果對(duì)非屬無(wú)合理爭(zhēng)議的事實(shí)或讓相對(duì)人對(duì)應(yīng)該行政認(rèn)知的事實(shí)進(jìn)行舉證即屬違法認(rèn)知。
三、行政訴訟取證和舉證期限
行政訴訟中的取證和舉證是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。其聯(lián)系是，取證是前提，舉證則是取證的目的所在。其區(qū)別是，取證是在行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人而言的，是在行政訴訟之前行政機(jī)關(guān)在其作出具體行政行為時(shí)的作為；而舉證則是被告行政機(jī)關(guān)對(duì)法院而言的，是在作出具體行政行為之后，特定在行政訴訟過(guò)程中的作為。行政訴訟中的取證和舉證對(duì)審理結(jié)果具有決定性的作用，而對(duì)取證和舉證的期限作出規(guī)定是關(guān)鍵。在行政訴訟中規(guī)定取證和舉證的期限，其意義還在于防止訴訟活動(dòng)的拖延，又可及早確定案件的事實(shí)和性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)行政效率和司法效益的統(tǒng)一。
（一）行政訴訟取證期限
1、行政訴訟法第三十三條規(guī)定：“在訴訟過(guò)程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)?！边@一規(guī)定，僅規(guī)定在訴訟過(guò)程中。而被告在作出具體行政行為之后，又得知原告將要提訟之前，是否可以收集證據(jù)，法律出現(xiàn)了疏漏。
1991年的《意見(jiàn)》未作解釋。1999年的《解釋》已經(jīng)明確，其第26條第二款規(guī)定：“被告應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)，被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)?！边@一規(guī)定明確地阻斷了被告在作出具體行政行為之后，在提訟以前的取證行為，也就是取證的期限只能是作出具體行政行為之前。
2、行政復(fù)議機(jī)關(guān)取證的期限。有觀點(diǎn)認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議程序的插入導(dǎo)致了情況的復(fù)雜化。其實(shí)不然。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原具體行政行為經(jīng)過(guò)全面審查，可以變更，甚至撤銷(xiāo)。那么，行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果不行使調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)力，就談不上全面審查。筆者認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原具體行政行為的復(fù)議，應(yīng)局限在全面審查原行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為之前。如果經(jīng)復(fù)議維持的，提訟因?yàn)樵姓C(jī)關(guān)是被告，其取證期限仍然限于其作出具體行政行為之前。《解釋》明確規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過(guò)程中所收集和補(bǔ)充的證據(jù)，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)。如果復(fù)議機(jī)關(guān)作出變更或撤銷(xiāo)原行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而提起的訴訟，由于復(fù)議機(jī)關(guān)成為被告，形成了一個(gè)新的具體行政行為，其取證期限亦可延續(xù)到復(fù)訴機(jī)關(guān)作出新的具體行為之前，其取證期限與《解釋》“提供作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)”并不矛盾。
3、取證期限的例外情況。根據(jù)《解釋》只有兩種情況，一是被告作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)理由不能提供的；二是原告或者第三人在訴訟過(guò)程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由或者證據(jù)的。上述兩種例外情況，表面看來(lái)，取證期限放到了作出行政行為之后。但筆者認(rèn)為其取證的期限實(shí)質(zhì)沒(méi)有變，其取得的證據(jù)仍然要在作出具體行政行為之前存在的證據(jù)，而決不能是作出行政行為之后出現(xiàn)的證據(jù)。
（二）行政訴訟舉證期限
1、行政主體的舉證期限。根據(jù)《解釋》，筆者理解為其舉證期限應(yīng)當(dāng)在收到狀10日內(nèi)，而不是在整個(gè)一審作出裁判之前。在上述期限內(nèi)不提供即可認(rèn)定為舉證不能，被告承擔(dān)敗訴的后果。如果有正當(dāng)理由逾期提供的，即出現(xiàn)上述例外取證理由的（僅局限于這兩種正當(dāng)?shù)睦碛桑蓪⑴e證期限延長(zhǎng)到整個(gè)一審作出裁判之前。《解釋》第31條第三款規(guī)定：“被告在二審過(guò)程中向法庭提交在一審過(guò)程中沒(méi)有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷(xiāo)或者變更一審裁判的根據(jù)。”這說(shuō)明，被告的舉證期限局限在一審作出裁判之前，超過(guò)舉證期限的證據(jù)則失去價(jià)值。
2、原告或第三人的舉證期限。《解釋》對(duì)原告承擔(dān)的舉證責(zé)任作了規(guī)定，但對(duì)舉證期限，法律和《解釋》未作規(guī)定。筆者認(rèn)為，既然對(duì)被告的舉證期限作了限制，為了保證訴訟的效率，對(duì)原告或者第三人的舉證期限也應(yīng)作出規(guī)定，可以放寬到整個(gè)一審作出裁判之前。這與立法本意，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益并不矛盾。
四、被告履行舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)
行政訴訟舉證責(zé)任制度作為確定行政訴訟勝訴和敗訴的制度，設(shè)定被告履行舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)是十分必要的。在什么條件下說(shuō)明被訴行政機(jī)關(guān)完全履行了舉證責(zé)任，法律或司法解釋?xiě)?yīng)該作出規(guī)定。筆者認(rèn)為應(yīng)具備以下標(biāo)準(zhǔn)：
1、具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，必須是特定法律規(guī)范所要求具備的事實(shí)。所謂“依法行政”，具體的行政行為所適用的法律規(guī)范所預(yù)先設(shè)定的事實(shí)要件必須得到滿足后方能實(shí)施。一是具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，必須是特定法律規(guī)范所要求具備的事實(shí)。如果具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，不是特定法律規(guī)范所要求的事實(shí)而適用特定的法律規(guī)范而作出的具體行政行為，則無(wú)法可依。二是特定法律規(guī)范規(guī)定的幾個(gè)事實(shí)要件，必須滿足幾個(gè)事實(shí)要件，缺一不可。例如，工商部門(mén)對(duì)某商場(chǎng)銷(xiāo)售超期食品進(jìn)行處罰，必須存在兩個(gè)事實(shí)要件，其一，商場(chǎng)有銷(xiāo)售超期食品的行為；其二，查出的食品確是超過(guò)保質(zhì)期的。兩者缺一不可，否則，據(jù)此作出的處罰的證據(jù)便得不到滿足。
2、任何事實(shí)要件都要有確鑿的證據(jù)支持。行政機(jī)關(guān)不得以強(qiáng)大的行政職權(quán)采取武斷專(zhuān)橫的態(tài)度作出具體行政行為。它所認(rèn)定的每一個(gè)事實(shí)都應(yīng)當(dāng)有根據(jù)。在行政訴訟中，被告如果堅(jiān)持認(rèn)為具體行政行為是合法的，就應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明它所認(rèn)定的事實(shí)確實(shí)存在。如果沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)支持，行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)即為子虛烏有。
一、舉證責(zé)任的分配及其價(jià)值
行政訴訟舉證責(zé)任的分配，是一個(gè)頗多爭(zhēng)議的問(wèn)題。我國(guó)行政訴訟法采用被告負(fù)舉證責(zé)任說(shuō)，但規(guī)定得過(guò)于原則，在審判實(shí)踐中難以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)《解釋》），對(duì)舉證責(zé)任作了較為明確的規(guī)定，采用由被告負(fù)舉證責(zé)任說(shuō)，兼采合理分擔(dān)說(shuō)，即在一般情況下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，在特定的情況下由原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任?！督忉尅穼?duì)于舉證責(zé)任的分配，比較1991年5月29日最高人民法院作出的關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）大大地進(jìn)了一步，但仍然有不周全的方面，主要是對(duì)舉證責(zé)任的價(jià)值未作明確的設(shè)定。
舉證責(zé)任的價(jià)值，主要是指訴訟中的原告、被告或第三人所承擔(dān)的舉證責(zé)任對(duì)勝訴和敗訴所產(chǎn)生的決定性作用。筆者認(rèn)為，法律或司法解釋?zhuān)瑢?duì)此應(yīng)作出明確的回答。譬如，法律規(guī)定在行政訴訟中，作為當(dāng)然的被告的行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。那么，行政機(jī)關(guān)拒絕承擔(dān)舉證責(zé)任，或者所舉證據(jù)是作出具體行政行為以后收集的證據(jù)、依據(jù)，對(duì)此法院如何作出裁決，僅作出“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)”。這樣的司法解釋是不夠的。因?yàn)槲覈?guó)是實(shí)行的是成文法而不是實(shí)行判例法，在行政權(quán)強(qiáng)大且不甘愿法律束縛其手腳，司法權(quán)相對(duì)弱小的環(huán)境下，如果法律不作出明確的規(guī)定，對(duì)處于行政法律關(guān)系中的弱者——行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)是不可能的。因此，對(duì)于上述作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉證或者所舉證據(jù)不符合法律規(guī)定，應(yīng)明確設(shè)定被告承擔(dān)敗訴的后果。同樣，行政訴訟中的原告，對(duì)于是否符合法定條件，被告不作為的案件，提起行政賠償中被侵害造成損失的事實(shí)以及其他應(yīng)由原告舉證的，如果原告不舉證或舉證不能的，也要明確應(yīng)由原告承擔(dān)敗訴的后果。
二、證據(jù)的采信規(guī)則
我國(guó)把實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾，追求客觀真實(shí)奉為圭臬。但是，時(shí)過(guò)境遷的客觀真實(shí)不可能毫無(wú)差錯(cuò)地重合再現(xiàn)，在法律意義上，只能是依靠證據(jù)和推理去認(rèn)定事實(shí)，這就法律上的事實(shí)。法律上的事實(shí)是依靠證據(jù)支撐的。如果沒(méi)有強(qiáng)有力的制度對(duì)證據(jù)的采信作出規(guī)定，行政訴訟活動(dòng)則難以為繼。
“先取證，后裁決”是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的必經(jīng)程序，那么，如果行政機(jī)關(guān)所取證據(jù)違法，則具體行政行為的合法性就會(huì)坍塌，行政相對(duì)人倘若提起行政訴訟，作為行政主體的行政機(jī)關(guān)敗訴是不可避免的。
在行政訴訟中，設(shè)定證據(jù)采信規(guī)則，對(duì)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，避免具體行政行為違法具有其特殊的意義。對(duì)于行政主體在實(shí)施具體行政行為中所取證據(jù)因違法不予采信的主要有以下方面：
（一）行政主體認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)違法
行政活動(dòng)絕大多數(shù)都是依職權(quán)行使的具體行政行為。都是行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)行為，即使是依申請(qǐng)的行政行為，行政機(jī)關(guān)也處于主導(dǎo)的地位。行政主體在個(gè)案出現(xiàn)后，也要主動(dòng)收集、審定并采納證據(jù)，以便作出合法合理的行政行為。行政主體對(duì)證據(jù)從原始狀態(tài)開(kāi)始收集、審定和采納的活動(dòng)是一個(gè)權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程，其中證據(jù)運(yùn)行活動(dòng)的不正常，即可能導(dǎo)致作為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)違法，其證據(jù)則不能采信。
1、證據(jù)的外在形式違法。根據(jù)法律規(guī)定，證據(jù)的形式有書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)筆錄七種。對(duì)于以上證據(jù)的形式經(jīng)過(guò)法庭質(zhì)證屬實(shí)則可以采信。如果外在形式不合法，在作出具體行政行為之前未加以補(bǔ)救使其合法化，則不能予以采信。
2、非法定主體收集的證據(jù)。行政主體對(duì)于非法定主體收集的證據(jù)，雖然其證據(jù)具有客觀性和相關(guān)性，但未經(jīng)過(guò)行政主體的法定人員依法定程序重新收集并查證屬實(shí)取得合法性，這樣的證據(jù)不能采信。
3、違反法定程序取得的證據(jù)。行政主體不遵守法定的步驟、順序、方式和時(shí)限對(duì)證據(jù)進(jìn)行收集、審查和采納，即作為事實(shí)認(rèn)定的證據(jù)，如果發(fā)現(xiàn)后，在作出具體行政行為之前又未采取法定的補(bǔ)救措施或重新通過(guò)合法程序取得，對(duì)認(rèn)定事實(shí)產(chǎn)生嚴(yán)重影響的證據(jù)，亦不能采信。
4、采取非法職權(quán)取得的證據(jù)。行政主體違反法律規(guī)定采取的手段、方法和措施所取得的證據(jù)，比如對(duì)行政相對(duì)人采取逼供誘供、違法羈押或脅迫手段獲得的證人證言，即使其證據(jù)具有客觀性和關(guān)聯(lián)性，但由于是利用職權(quán)非法獲取的證據(jù)，也不能采信。
（二）行政主體在行政過(guò)程中舉證責(zé)任違法分配
首先舉證責(zé)任應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定。這里的法律既包括狹義的法律，也包括廣義的法律即法律精神和原則。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定分析，立法對(duì)舉證責(zé)任的分配，常由實(shí)體法根據(jù)事實(shí)要件予以明確，通常表現(xiàn)為除非有例外規(guī)定，程序的發(fā)動(dòng)人員負(fù)有舉證責(zé)任。
其次由行政主體依合理原則分配。行政程序舉證責(zé)任的分配可參照刑事訴訟和民事訴訟兩大訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則及其精神，在不違背公平、顯失情理的條件下，合理分配舉證責(zé)任。
最后應(yīng)該有利于相對(duì)人。行政程序確定的職權(quán)調(diào)查主義原則使行政法律關(guān)系中行政主體一方擁有特別地位，對(duì)此，行政相對(duì)人完成法定舉證之外的舉證責(zé)任在無(wú)法律明確規(guī)定，依照經(jīng)驗(yàn)又無(wú)法合理分配時(shí)，宜采取有利于相對(duì)人，即由行政主體一方負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任為解決辦法。
行政訴訟中，對(duì)于舉證責(zé)任違法分配的、顯失公平、不利于行政相對(duì)人的舉證責(zé)任分配，經(jīng)法院查證后應(yīng)不予采信。
（三）行政主體認(rèn)定事實(shí)時(shí)推定或認(rèn)知違法
1、行政主體作出行政行為時(shí)除運(yùn)用證據(jù)外，也運(yùn)用推定獲得事實(shí)結(jié)論。行政推定是在行政領(lǐng)域根據(jù)某一事實(shí)的存在作出另一與之相關(guān)事實(shí)存在與否的假定。正確運(yùn)用推定，既可提高行政效率，也可公正分擔(dān)舉證責(zé)任，緩解某些事實(shí)證明上的困難。行政推定可分為法律上的推定和事實(shí)上的推定兩大類(lèi)。法律上的推定是指法律規(guī)定的從已知的事實(shí)推論出未知事實(shí)或不依賴某種基礎(chǔ)性事實(shí)即推理出另一事實(shí)存在的過(guò)程。事實(shí)上推定是行政機(jī)關(guān)工作人員根據(jù)已確認(rèn)的事實(shí)，依照經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)知識(shí)的推斷。其既要合法也要合理，如果據(jù)以作為事實(shí)認(rèn)定的行政推定違背了法律的直接規(guī)定、法律精神、科學(xué)原理或社會(huì)公認(rèn)的經(jīng)驗(yàn)規(guī)則，其行政推定為違法推定。
2、行政認(rèn)知是行政主體在作出行政行為過(guò)程中以一定形式直接認(rèn)定某種事實(shí)的真實(shí)性，并據(jù)此作為事實(shí)認(rèn)定基礎(chǔ)的過(guò)程。但這種認(rèn)知過(guò)程不能以強(qiáng)調(diào)提高行政效率、節(jié)約行政成本而影響當(dāng)事人的舉證責(zé)任分配。行政主體在行政認(rèn)知上，如果對(duì)非屬無(wú)合理爭(zhēng)議的事實(shí)或讓相對(duì)人對(duì)應(yīng)該行政認(rèn)知的事實(shí)進(jìn)行舉證即屬違法認(rèn)知。
三、行政訴訟取證和舉證期限
行政訴訟中的取證和舉證是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。其聯(lián)系是，取證是前提，舉證則是取證的目的所在。其區(qū)別是，取證是在行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人而言的，是在行政訴訟之前行政機(jī)關(guān)在其作出具體行政行為時(shí)的作為；而舉證則是被告行政機(jī)關(guān)對(duì)法院而言的，是在作出具體行政行為之后，特定在行政訴訟過(guò)程中的作為。行政訴訟中的取證和舉證對(duì)審理結(jié)果具有決定性的作用，而對(duì)取證和舉證的期限作出規(guī)定是關(guān)鍵。在行政訴訟中規(guī)定取證和舉證的期限，其意義還在于防止訴訟活動(dòng)的拖延，又可及早確定案件的事實(shí)和性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)行政效率和司法效益的統(tǒng)一。
（一）行政訴訟取證期限
1、行政訴訟法第三十三條規(guī)定：“在訴訟過(guò)程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)?！边@一規(guī)定，僅規(guī)定在訴訟過(guò)程中。而被告在作出具體行政行為之后，又得知原告將要提訟之前，是否可以收集證據(jù)，法律出現(xiàn)了疏漏。
1991年的《意見(jiàn)》未作解釋。1999年的《解釋》已經(jīng)明確，其第26條第二款規(guī)定：“被告應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)，被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)?！边@一規(guī)定明確地阻斷了被告在作出具體行政行為之后，在提訟以前的取證行為，也就是取證的期限只能是作出具體行政行為之前。
2、行政復(fù)議機(jī)關(guān)取證的期限。有觀點(diǎn)認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議程序的插入導(dǎo)致了情況的復(fù)雜化。其實(shí)不然。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原具體行政行為經(jīng)過(guò)全面審查，可以變更，甚至撤銷(xiāo)。那么，行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果不行使調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)力，就談不上全面審查。筆者認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原具體行政行為的復(fù)議，應(yīng)局限在全面審查原行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為之前。如果經(jīng)復(fù)議維持的，提訟因?yàn)樵姓C(jī)關(guān)是被告，其取證期限仍然限于其作出具體行政行為之前。《解釋》明確規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過(guò)程中所收集和補(bǔ)充的證據(jù)，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)。如果復(fù)議機(jī)關(guān)作出變更或撤銷(xiāo)原行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而提起的訴訟，由于復(fù)議機(jī)關(guān)成為被告，形成了一個(gè)新的具體行政行為，其取證期限亦可延續(xù)到復(fù)訴機(jī)關(guān)作出新的具體行為之前，其取證期限與《解釋》“提供作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)”并不矛盾。
3、取證期限的例外情況。根據(jù)《解釋》只有兩種情況，一是被告作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)理由不能提供的；二是原告或者第三人在訴訟過(guò)程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由或者證據(jù)的。上述兩種例外情況，表面看來(lái)，取證期限放到了作出行政行為之后。但筆者認(rèn)為其取證的期限實(shí)質(zhì)沒(méi)有變，其取得的證據(jù)仍然要在作出具體行政行為之前存在的證據(jù)，而決不能是作出行政行為之后出現(xiàn)的證據(jù)。
（二）行政訴訟舉證期限
1、行政主體的舉證期限。根據(jù)《解釋》，筆者理解為其舉證期限應(yīng)當(dāng)在收到狀10日內(nèi)，而不是在整個(gè)一審作出裁判之前。在上述期限內(nèi)不提供即可認(rèn)定為舉證不能，被告承擔(dān)敗訴的后果。如果有正當(dāng)理由逾期提供的，即出現(xiàn)上述例外取證理由的（僅局限于這兩種正當(dāng)?shù)睦碛桑蓪⑴e證期限延長(zhǎng)到整個(gè)一審作出裁判之前?！督忉尅返?1條第三款規(guī)定：“被告在二審過(guò)程中向法庭提交在一審過(guò)程中沒(méi)有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷(xiāo)或者變更一審裁判的根據(jù)?！边@說(shuō)明，被告的舉證期限局限在一審作出裁判之前，超過(guò)舉證期限的證據(jù)則失去價(jià)值。
2、原告或第三人的舉證期限?！督忉尅穼?duì)原告承擔(dān)的舉證責(zé)任作了規(guī)定，但對(duì)舉證期限，法律和《解釋》未作規(guī)定。筆者認(rèn)為，既然對(duì)被告的舉證期限作了限制，為了保證訴訟的效率，對(duì)原告或者第三人的舉證期限也應(yīng)作出規(guī)定，可以放寬到整個(gè)一審作出裁判之前。這與立法本意，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益并不矛盾。
四、被告履行舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)
行政訴訟舉證責(zé)任制度作為確定行政訴訟勝訴和敗訴的制度，設(shè)定被告履行舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)是十分必要的。在什么條件下說(shuō)明被訴行政機(jī)關(guān)完全履行了舉證責(zé)任，法律或司法解釋?xiě)?yīng)該作出規(guī)定。筆者認(rèn)為應(yīng)具備以下標(biāo)準(zhǔn)：
1、具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，必須是特定法律規(guī)范所要求具備的事實(shí)。所謂“依法行政”，具體的行政行為所適用的法律規(guī)范所預(yù)先設(shè)定的事實(shí)要件必須得到滿足后方能實(shí)施。一是具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，必須是特定法律規(guī)范所要求具備的事實(shí)。如果具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，不是特定法律規(guī)范所要求的事實(shí)而適用特定的法律規(guī)范而作出的具體行政行為，則無(wú)法可依。二是特定法律規(guī)范規(guī)定的幾個(gè)事實(shí)要件，必須滿足幾個(gè)事實(shí)要件，缺一不可。例如，工商部門(mén)對(duì)某商場(chǎng)銷(xiāo)售超期食品進(jìn)行處罰，必須存在兩個(gè)事實(shí)要件，其一，商場(chǎng)有銷(xiāo)售超期食品的行為；其二，查出的食品確是超過(guò)保質(zhì)期的。兩者缺一不可，否則，據(jù)此作出的處罰的證據(jù)便得不到滿足。
2、任何事實(shí)要件都要有確鑿的證據(jù)支持。行政機(jī)關(guān)不得以強(qiáng)大的行政職權(quán)采取武斷專(zhuān)橫的態(tài)度作出具體行政行為。它所認(rèn)定的每一個(gè)事實(shí)都應(yīng)當(dāng)有根據(jù)。在行政訴訟中，被告如果堅(jiān)持認(rèn)為具體行政行為是合法的，就應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明它所認(rèn)定的事實(shí)確實(shí)存在。如果沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)支持，行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)即為子虛烏有。
一、構(gòu)成要件與案件性質(zhì)
竊用他人賬號(hào)、密碼進(jìn)行證券交易導(dǎo)致投資者損失的糾紛（以下簡(jiǎn)稱(chēng)竊用交易或者竊用交易糾紛）通常具有以下構(gòu)成要件：
1.受害人與加害人。受害人為在證券公司開(kāi)戶進(jìn)行證券交易的個(gè)人或者法人投資者（一般稱(chēng)為客戶、股民）。如果不是在證券公司開(kāi)戶進(jìn)行投資的公民或法人，不能成為此類(lèi)糾紛的受害人，也不能成為此類(lèi)案件的原告（法律有特別規(guī)定的除外）。加害人為證券公司或者證券公司的工作人員，或者非證券公司的其他人員。在實(shí)踐中，有的受害人能夠明確指認(rèn)具體的加害人，有的只能提出表面證據(jù)合理懷疑證券公司或者其工作人員為加害人，或者基于證券公司未履行安全保障義務(wù)而對(duì)其提出賠償請(qǐng)求。
2.加害行為。通常是加害人盜用受害人的賬號(hào)、密碼等買(mǎi)入或者賣(mài)出股票或其他證券。這種加害行為可以是在證券公司的交易廳通過(guò)刷卡方式進(jìn)行的，也可以是通過(guò)電話委托交易進(jìn)行的，還可以是通過(guò)操作證券公司的計(jì)算機(jī)進(jìn)行的，或者通過(guò)網(wǎng)上交易進(jìn)行的。加害行為原則上為積極的作為行為，但是在受害人對(duì)證券公司以未履行安全保障義務(wù)為理由提出的相關(guān)訴訟中，加害人（被告）的行為則可能是消極的不作為行為。字串3
3.損害后果與因果關(guān)系。在這樣的案件中，損害后果是受害人遭受的經(jīng)濟(jì)損失，主要指對(duì)高價(jià)買(mǎi)入的證券不得不低價(jià)賣(mài)出的差價(jià)損失和應(yīng)當(dāng)高價(jià)賣(mài)出但是被低價(jià)賣(mài)出之間的差價(jià)損失。此外，受害人為取得證據(jù)花費(fèi)的合理費(fèi)用以及進(jìn)行訴訟的合理費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)算作損失。加害人的行為與受害人的損失之間應(yīng)當(dāng)有法律上認(rèn)可的實(shí)際因果關(guān)系。如果受害人的損失不是由于加害人的竊用交易行為造成的，而是由于其他原因造成的，則加害人不承擔(dān)民事責(zé)任。
4.在這樣的糾紛中，加害人實(shí)施加害行為是有過(guò)錯(cuò)的，而且通常是故意或者重大過(guò)失實(shí)施加害行為。至于加害人出于何種動(dòng)機(jī)進(jìn)行竊用交易，不屬于構(gòu)成要件方面的問(wèn)題。但是，受害人如果是針對(duì)證券公司提出賠償請(qǐng)求，則只要提出表面證據(jù)證明其有過(guò)錯(cuò)即可。如提出證券公司交易系統(tǒng)存在重大不安全的隱患、證券公司沒(méi)有采取法律法規(guī)或者行業(yè)規(guī)范要求的保密措施等，即可推定證券公司存在過(guò)錯(cuò)。
竊用交易致人損失的案件屬于廣義的民事侵權(quán)案件，這種案件在實(shí)質(zhì)上是平等的民事主體之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛。但是，證券交易又屬于典型的“商事行為”，投資者和證券公司都是商人，加害人無(wú)論是其他人還是證券公司（或者其工作人員），都是在“商事領(lǐng)域”進(jìn)行竊用交易，對(duì)另一個(gè)“商人”（即作為受害人的投資者）進(jìn)行的侵害。從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，竊用交易致人損害的案件又屬于商事法領(lǐng)域的糾紛。我國(guó)法律雖然沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分民法與商事法，但是人民法院將審判職能分為民事審判、經(jīng)濟(jì)審判、刑事審判、行政審判等部分（最高人民法院和一些地方人民法院進(jìn)行改革，將經(jīng)濟(jì)審判庭更名為民事審判二庭。盡管名稱(chēng)發(fā)生了變化，但是其審理商事案件的職能并沒(méi)有改變），竊用交易的案件由經(jīng)濟(jì)審判庭負(fù)責(zé)審理比較合適。
二、證券公司直接進(jìn)行的竊用交易和證券公司工作人員進(jìn)行的竊用交易
在竊用交易糾紛的案件中，證券公司被作為被告有三種情況：一是作為直接加害人被，原告要求證券公司對(duì)其竊用交易行為造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任；二是作為雇主被，原告要求證券公司對(duì)其雇員的竊用交易行為造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任；三是作為違反安全保障義務(wù)的人被，原告要求證券公司對(duì)他人的竊用交易行為造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。我們首先討論前兩種情況。
證券公司直接從事竊用交易行為。通常是證券公司的經(jīng)理人員、操盤(pán)手或者其他從事操作或有權(quán)進(jìn)行操作的人員盜用客戶的姓名、賬號(hào)和密碼等進(jìn)行交易，“為”客戶買(mǎi)入或者賣(mài)出證券。該行為有兩個(gè)主要特征：（1）竊用交易是證券公司自己的行為或者經(jīng)證券公司授權(quán)的行為；（2）沒(méi)有得到客戶的事先授權(quán)或者事后追認(rèn)。從某種意義上說(shuō)，類(lèi)似于民法中規(guī)定的無(wú)權(quán)行為。證券公司直接從事竊用交易行為，依據(jù)侵權(quán)行為法自己責(zé)任和過(guò)錯(cuò)責(zé)任的原則，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。（王利明教授提出的侵權(quán)行為法建議稿第一百六十八條第一款規(guī)定：“證券商在托管投資者證券過(guò)程中，未經(jīng)投資者授權(quán)擅自處分其證券，給投資者造成損失的，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任?！保?/p>
在實(shí)踐中，還有可能出現(xiàn)的情況是證券公司對(duì)其雇員進(jìn)行的竊用交易行為承擔(dān)賠償責(zé)任。雖然證券公司沒(méi)有指示其雇員進(jìn)行竊用交易，但是雇員利用其從工作中得知的客戶賬號(hào)、密碼等信息進(jìn)行竊用交易，“為”客戶買(mǎi)入或者賣(mài)出證券。證券公司的雇員進(jìn)行竊用交易的情況通常比較復(fù)雜，但是一般都具有以下特征：（1）雇員利用從工作中得到的客戶信息進(jìn)行竊用交易；（2）雇員的行為沒(méi)有得到證券公司的事先授權(quán)或者事后追認(rèn)；（3）雇員的行為沒(méi)有得到客戶的事先授權(quán)或者事后追認(rèn)。雇員的這種竊用交易行為，對(duì)于證券公司而言，類(lèi)似于表見(jiàn)-盡管他事實(shí)上沒(méi)有代表證券公司進(jìn)行竊用交易的權(quán)，但是這種行為足以使客戶相信其具有權(quán)，是證券公司進(jìn)行的竊用交易。證券公司應(yīng)當(dāng)對(duì)雇員進(jìn)行的此等竊用交易承擔(dān)民事責(zé)任。其法理依據(jù)或者是表見(jiàn)的理論，或者是替代責(zé)任（雇主責(zé)任）的理論。證券公司在承擔(dān)這一責(zé)任之后獲得對(duì)有重大過(guò)失的雇員的追償權(quán)。字串4
三、證券公司違反安全保障義務(wù)
盡管證券公司沒(méi)有進(jìn)行竊用交易，其雇員也沒(méi)有進(jìn)行這樣的行為，它也可能因?yàn)槭栌诼男邪踩Ｕ狭x務(wù)而承擔(dān)第三人竊用交易導(dǎo)致客戶損失的賠償責(zé)任。在某些特定的法律關(guān)系中，一方當(dāng)事人對(duì)另一方當(dāng)事人的人身、財(cái)產(chǎn)之安全負(fù)有關(guān)照和采取積極措施加以保護(hù)的義務(wù)，這種義務(wù)謂之安全保障義務(wù)或者安全關(guān)照義務(wù)（參見(jiàn)劉士國(guó)：《安全關(guān)照義務(wù)論》，《法學(xué)研究》1999年第5期）。安全保障義務(wù)的目的在于避免他人的人身、財(cái)產(chǎn)遭受損害，所以安全保障義務(wù)也可以界定為避免他人遭受損害的義務(wù)?！耙话阏f(shuō)來(lái)，避免損害的義務(wù)通常以加害人和受害人或危險(xiǎn)源之間的近因關(guān)系為前提。兩者都會(huì)引起責(zé)任，責(zé)任進(jìn)而導(dǎo)致介入的義務(wù)。父母親必須保護(hù)孩子自傷之損害就屬于典型的第一種情況。類(lèi)似的安全（保障）義務(wù)也產(chǎn)生于那些自愿對(duì)他人負(fù)責(zé)的個(gè)人或組織，包括無(wú)合同基礎(chǔ)而承擔(dān)責(zé)任的情況。甚至那些拘留了犯罪嫌疑人的警察也必須確保后者在這種緊張的情形下不受傷害。雇主對(duì)雇員的安全責(zé)任更是為各國(guó)法律制度所強(qiáng)調(diào)?！保死姿沟侔病ｑT。巴爾：《歐洲比較侵權(quán)行為法》，焦美華譯、張新寶審校，法律出版社2001年版，第267頁(yè)）
安全保障義務(wù)主要出現(xiàn)在一些交易關(guān)系或者準(zhǔn)交易關(guān)系的當(dāng)事人之間。在這樣的交易關(guān)系或者準(zhǔn)交易關(guān)系中，一方當(dāng)事人對(duì)對(duì)方的人身、財(cái)產(chǎn)安全負(fù)有保障安全的義務(wù)。比如，銀行營(yíng)業(yè)場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)配備一定的保安人員；超級(jí)市場(chǎng)、餐廳的地面應(yīng)當(dāng)防滑；旅店對(duì)旅客的人身安全負(fù)有保障義務(wù)；危險(xiǎn)游樂(lè)活動(dòng)（如蹦極跳）應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的急救措施；游泳場(chǎng)館應(yīng)當(dāng)配備救生員等。這樣的安全保障義務(wù)有的是法律、法規(guī)或者行業(yè)規(guī)范明確要求的，有的則是依據(jù)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際情況和社會(huì)生活的一般常識(shí)所必須的。雙方當(dāng)事人可以在其合同中對(duì)此等安全保障義務(wù)加以約定；即使沒(méi)有約定也不能否認(rèn)其存在；而在格式合同條款中免除此等安全保障義務(wù)的，相應(yīng)條款無(wú)效（參見(jiàn)我國(guó)合同法第五十三條、第四十條）。安全保障義務(wù)應(yīng)當(dāng)被作為法定義務(wù)對(duì)待。違反安全保障義務(wù)造成損害的，承擔(dān)的是侵權(quán)責(zé)任而非違約責(zé)任。
證券公司對(duì)其客戶承擔(dān)的安全保障義務(wù)主要包括：在交易場(chǎng)所對(duì)客戶人身和財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)（如配備保安人員，防止搶劫的發(fā)生）；提示客戶對(duì)自己的賬號(hào)、密碼保密不被他人竊用的義務(wù)；交易系統(tǒng)符合安全標(biāo)準(zhǔn)（證監(jiān)會(huì)要求的標(biāo)準(zhǔn)或者證券行業(yè)認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)）；采用適當(dāng)?shù)霓k法對(duì)刷卡臺(tái)進(jìn)行隔離，以免客戶在輸入交易密碼時(shí)被他人窺視或知悉；保存合理期間完整、準(zhǔn)確的交易記錄，以便在客戶的賬號(hào)、密碼被竊用時(shí)追查，等等。如果證券公司違反上述安全保障義務(wù)，第三人竊取客戶的賬號(hào)、密碼進(jìn)行竊用交易造成客戶損失的，證券公司也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
證券公司對(duì)違反安全保障義務(wù)情況下發(fā)生的竊用交易到底應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任呢？現(xiàn)行法律對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定。理論界有連帶責(zé)任說(shuō)、按份責(zé)任說(shuō)、分別責(zé)任說(shuō)等主張。我們認(rèn)為證券公司承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任比較合理。最近發(fā)表的《中國(guó)民法典。侵權(quán)行為法編建議稿》也采用這一主張（參見(jiàn)張新寶等：《中國(guó)民法典。侵權(quán)行為法編建議稿》，《法學(xué)研究》2002年第2期。王利明教授提出的侵權(quán)行為法建議稿則用專(zhuān)門(mén)一節(jié)規(guī)定了“證券侵權(quán)”。參見(jiàn)其3月20日提供給人大法工委的討論稿第二章第十五節(jié)）：
第13條?煱踩?保障義務(wù)人的補(bǔ)充責(zé)任??民事主體的人身或財(cái)產(chǎn)遭受損害的，由加害人承擔(dān)賠償責(zé)任和其他相關(guān)責(zé)任。字串1
無(wú)法確認(rèn)加害人或者加害人無(wú)資力承擔(dān)賠償責(zé)任的，由對(duì)受害人的人身或財(cái)產(chǎn)負(fù)有安全保障義務(wù)的人承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，但義務(wù)人證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的除外。
第37條?熐雜瞇彰?、賬號(hào)、密碼進(jìn)行交易??竊用他人姓名、賬號(hào)、密碼等進(jìn)行交易造成他人損害的，受害人有權(quán)請(qǐng)求加害人賠償損失。即使不能證明此等交易造成受害人實(shí)際損失，加害人從此等交易中獲得的利益也應(yīng)依據(jù)本法關(guān)于不當(dāng)?shù)美囊?guī)定返還給受害人。
對(duì)交易安全負(fù)有義務(wù)的人應(yīng)當(dāng)按照本法第十三條的規(guī)定承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任，但能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的除外。
證券公司承擔(dān)這種補(bǔ)充責(zé)任應(yīng)當(dāng)遵循以下規(guī)則：（1）推定的過(guò)錯(cuò)。證券公司的過(guò)錯(cuò)是推定的，但是它可以反證自己履行了安全保障義務(wù)而拒絕承擔(dān)賠償責(zé)任；（2）只有在無(wú)法找到真正的加害人或者真正的加害人無(wú)力承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，證券公司才承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任；（3）證券公司在承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任之后獲得對(duì)直接加害人的代位追償權(quán)。
四、直接加害人的責(zé)任、直接加害人與證券公司的連帶責(zé)任
（一）直接加害人的責(zé)任
竊用交易也通常發(fā)生于證券公司以外的第三人竊取客戶賬號(hào)、密碼“為”客戶非法買(mǎi)入或者賣(mài)出證券的情形。加害人可能也是同一證券公司的客戶，也可能是受害人的同事、親屬等。直接加害人進(jìn)行竊用交易可能出于各種動(dòng)機(jī)，如報(bào)復(fù)受害人、嫉妒受害人，甚至出于好奇。無(wú)論動(dòng)機(jī)如何，直接加害人的主觀方面都應(yīng)當(dāng)具有過(guò)錯(cuò)，而且通常是故意或者重大過(guò)錯(cuò)類(lèi)型的過(guò)錯(cuò)。受害人遭受損失以及竊用交易行為與損失之間的因果關(guān)系是直接加害人承擔(dān)賠償責(zé)任的要件。
受害人對(duì)直接加害人的加害行為進(jìn)行舉證時(shí)往往需要得到證券公司的配合，需要證券公司提供相關(guān)的交易記錄。證券公司不提供相關(guān)交易記錄導(dǎo)致受害人舉證失敗的，受害人可以以證券公司違反安全保障義務(wù)為由對(duì)其提出損害賠償請(qǐng)求。
（二）證券公司與直接加害人的連帶責(zé)任
如果證券公司或者其工作人員許可直接加害人竊用受害人的賬號(hào)、密碼等買(mǎi)賣(mài)證券造成受害人損失，證券公司與直接加害人的行為屬于共同侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)按照民法通則第一百三十條的規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任。在這種情形，證券公司與直接加害人之間存在意思上的聯(lián)絡(luò)，構(gòu)成典型的共同侵權(quán)（王利明教授提出的侵權(quán)行為法建議稿第一百六十八條第二款規(guī)定：“證券商擅自允許第三人利用投資者的證券賬戶和資金進(jìn)行證券交易，給投資者造成損失的，應(yīng)與第三人承擔(dān)連帶責(zé)任。”）。無(wú)論是證券公司許可直接加害人竊用交易還是證券公司的工作人員許可直接加害人進(jìn)行竊用交易，無(wú)論是以明示的方式許可還是以默示的方式許可，都不改變共同侵權(quán)的性質(zhì)。
五、賠償范圍
竊用交易賠償范圍的確定是司法實(shí)踐中比較困難的問(wèn)題。我們?cè)诖颂岢鋈缦乱?guī)則供參考：（1）賠償全部實(shí)際損失；（2）原則上不賠償間接損失；（3）原則上不賠償精神損失；（4）進(jìn)行訴訟的合理費(fèi)用可以主張賠償。進(jìn)行訴訟的合理費(fèi)用是指調(diào)查費(fèi)用、鑒定費(fèi)用、旅差費(fèi)用、交通通訊費(fèi)用以及律師服務(wù)費(fèi)用等。之所以對(duì)賠償范圍作出比較嚴(yán)格的限定而且原則上不支持間接損失的賠償請(qǐng)求和精神損害的賠償請(qǐng)求，是考慮到竊用交易畢竟是發(fā)生在商事領(lǐng)域的侵權(quán)行為，受害人對(duì)此等損失的預(yù)見(jiàn)性和承受能力應(yīng)當(dāng)高于一般公民。
如果竊用交易是非法買(mǎi)入，實(shí)際損失的計(jì)算公式是：實(shí)際損失＝（竊用交易的買(mǎi)入價(jià)格－合理賣(mài)出時(shí)間的價(jià)格）×交易的股票（或者其他證券）的數(shù)量。合理賣(mài)出時(shí)間的價(jià)格是指提訟后法院認(rèn)可的賣(mài)出時(shí)間的價(jià)格、加害人認(rèn)可的賣(mài)出時(shí)間的價(jià)格或者交易上認(rèn)可的合理賣(mài)出時(shí)間的價(jià)格。
行政執(zhí)法是指享有行政權(quán)能的組織運(yùn)用行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人所作的法律行為。[3]檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)是國(guó)家設(shè)立在國(guó)境口岸，依法對(duì)進(jìn)出口貨物和入出境人員、交通運(yùn)輸工具實(shí)施檢驗(yàn)檢疫的部門(mén)。檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)運(yùn)用職權(quán)，監(jiān)督檢查行政相對(duì)人遵守檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)的情況，監(jiān)管行政相對(duì)人涉及檢驗(yàn)檢疫范疇的活動(dòng)和行為，制止、查處行政相對(duì)人的違法行為。因此檢驗(yàn)檢疫工作屬于典型的涉外行政執(zhí)法。
檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法的主要目標(biāo)，一是防止傳染病疫情、動(dòng)植物疫病疫情和有毒有害物質(zhì)經(jīng)由口岸傳入傳出；二是監(jiān)管進(jìn)出口產(chǎn)品的安全質(zhì)量，保障人體健康與生命安全。近年來(lái)，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)忠于職守、嚴(yán)把國(guó)門(mén)，有效處置了“非典”、禽流感、口蹄疫、瘋牛病、蘇丹紅、孔雀石綠等重大突發(fā)疫情和食品安全事件；成功應(yīng)對(duì)了日本、歐盟等國(guó)家或組織的技術(shù)貿(mào)易壁壘；出色完成了產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專(zhuān)項(xiàng)整治任務(wù)。可以說(shuō)，檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法不僅直接關(guān)系到國(guó)家外貿(mào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全，更是與人民群眾的衣食住行、公共利益乃至健康安全息息相關(guān)。
近年來(lái)，我國(guó)貨物進(jìn)出口、人員出入境始終保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2007年全年貨物進(jìn)出口總額為21738億美元，比2006年增長(zhǎng)23.5%.其中，出口12180億美元，增長(zhǎng)25.7%；進(jìn)口9558億美元，增長(zhǎng)20.8%.[4]2007年全國(guó)口岸出入境人員3.45億人次，比2006年增長(zhǎng)8.38%；出入境交通運(yùn)輸工具2215.54萬(wàn)輛（架、列、艘）次，比2006年增長(zhǎng)5.3%，其中，機(jī)動(dòng)車(chē)輛2114.31萬(wàn)輛次、飛機(jī)42.74萬(wàn)架次、火車(chē)6.09萬(wàn)列次、船舶52.39萬(wàn)艘次，分別比2006年增長(zhǎng)5.12%、16.16%、7.74％和3.96%.[5]隨著國(guó)際貿(mào)易和人員交流的不斷擴(kuò)大，檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法也承受著工作量持續(xù)增長(zhǎng)的壓力。
除了工作量不斷增長(zhǎng)外，近年來(lái)，檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法還面臨著前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一是國(guó)際上的疫病疫情，如禽流感、艾滋病、瘋牛病、馬爾堡病毒等呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)；同時(shí)，過(guò)去未關(guān)注的有毒有害物質(zhì)，如二惡英、“蘇丹紅”等逐漸演變成新的安全危害。隨著國(guó)際間人員與物資往來(lái)的日益擴(kuò)大，這些嚴(yán)重危害人體健康、生命安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的疫病疫情和有毒有害物質(zhì)正以驚人的速度通過(guò)人員、貨物和運(yùn)輸工具傳播、蔓延。以艾滋病為例，1981年在美國(guó)洛杉磯發(fā)現(xiàn)第一例艾滋病后，病毒迅速在全球傳播。截至2007年底，全球大約有3300萬(wàn)（3000—3600萬(wàn)）人感染艾滋病病毒，其中2007年一年就有270萬(wàn)（160—390萬(wàn)）人感染，有200萬(wàn)（180—230萬(wàn)）人因罹患艾滋病死亡。[6]中國(guó)的情況同樣不容樂(lè)觀，據(jù)衛(wèi)生部、聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合測(cè)算：至2007年底，我國(guó)艾滋病病毒感染者和病人約70萬(wàn)（55～85萬(wàn)人），其中艾滋病病人8.5萬(wàn)（8～9萬(wàn)人）；當(dāng)年新發(fā)艾滋病病毒感染者5萬(wàn)（4～6萬(wàn)人），當(dāng)年因艾滋病死亡2萬(wàn)（1.5～2.5萬(wàn)人）。[7]二是隨著中國(guó)在世界貿(mào)易中的份量日益加重，對(duì)華國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端明顯增多。據(jù)世界貿(mào)易組織統(tǒng)計(jì)，2007年上半年全球反傾銷(xiāo)僅立案49起，較2006年同期減少43起，下降約47%.然而，國(guó)外對(duì)華反傾銷(xiāo)新立案數(shù)量卻未下降，我國(guó)已連續(xù)13年成為全球遭受反傾銷(xiāo)調(diào)查最多的國(guó)家。從1995至2006年，中國(guó)累計(jì)遭受?chē)?guó)外反傾銷(xiāo)調(diào)查536起，占全球反傾銷(xiāo)案例總數(shù)的17.6%.[8]此外，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)全球化的同時(shí)，貿(mào)易保護(hù)主義有所抬頭，把產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問(wèn)題作為技術(shù)性貿(mào)易壁壘，正成為國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義的一個(gè)新特點(diǎn)。中國(guó)出口產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問(wèn)題更是由于一些政治因素的影響，出現(xiàn)了國(guó)際化、政治化的新趨勢(shì)。例如，2007年，一些國(guó)家和境外媒體就曾針對(duì)中國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全進(jìn)行炒作，“中國(guó)制造”一度遭遇信譽(yù)危機(jī)。據(jù)測(cè)算，最近11年來(lái)，中國(guó)因反傾銷(xiāo)調(diào)查、反補(bǔ)貼調(diào)查、技術(shù)性壁壘等貿(mào)易摩擦，減少出口400億至500億美元。[9]這些情況說(shuō)明，中國(guó)已進(jìn)入貿(mào)易摩擦多發(fā)期。
檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法所承擔(dān)的責(zé)任，所面臨的壓力與挑戰(zhàn)，說(shuō)明了檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作的重要性和必要性，同時(shí)也說(shuō)明檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)必須規(guī)范行政執(zhí)法工作，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。唯有如此，才能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，從根本上提高依法行政的能力和水平，有效履行好為國(guó)家和人民把關(guān)的職責(zé)。
二、完善檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法責(zé)任制勢(shì)在必行
法治建設(shè)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。然而，法治不是法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章的簡(jiǎn)單堆砌，而是要求國(guó)家權(quán)力的行使和社會(huì)成員的活動(dòng)都要嚴(yán)格依法辦事。對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，法治建設(shè)不僅僅是賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必要的權(quán)力，以監(jiān)督行政相對(duì)人的行為是否符合法律規(guī)定；更重要的是給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出了明確的責(zé)任要求，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須依法行政，推行行政執(zhí)法責(zé)任制，“按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)”。[10]
現(xiàn)階段，不少地方、部門(mén)推行行政執(zhí)法責(zé)任制都取得了一些成效：一是理順了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法職責(zé)、明晰了行政責(zé)任，在不同程度上解決了“依法打架”的現(xiàn)象；二是建立健全了規(guī)范行政執(zhí)法的若干制度，改善了行政執(zhí)法，提高了行政執(zhí)法水平；三是探索了行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督機(jī)制。[11]但是推行行政執(zhí)法責(zé)任制，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自身建設(shè)的環(huán)節(jié)，還存在一些不容忽視的問(wèn)題：第一，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門(mén)的職責(zé)需要進(jìn)一步明晰。當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)已經(jīng)基本理順，但是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門(mén)的職責(zé)還不夠明確。由于行政執(zhí)法是全方位、多層次的活動(dòng)，內(nèi)容龐雜，范圍廣泛，職責(zé)不明，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部就會(huì)出現(xiàn)“見(jiàn)利益就上，遇責(zé)任就退，發(fā)生問(wèn)題害怕承擔(dān)責(zé)任、互相推諉扯皮”的現(xiàn)象。第二，行政執(zhí)法責(zé)任追究制度需要進(jìn)一步完善。在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制定的規(guī)章或者制度中，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員的違法責(zé)任都有規(guī)定，但是對(duì)日常行政執(zhí)法活動(dòng)中執(zhí)法過(guò)錯(cuò)或者執(zhí)法差錯(cuò)的責(zé)任規(guī)定往往不夠具體，只是提到要承擔(dān)責(zé)任，至于由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)什么樣的責(zé)任則不夠明確，使責(zé)任制度的內(nèi)容不夠完整。第三，行政執(zhí)法監(jiān)督檢查需要進(jìn)一步加強(qiáng)。近年來(lái)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開(kāi)展了大量的、多樣的執(zhí)法監(jiān)督檢查活動(dòng)，但是從形式上看，往往重視突擊性的監(jiān)督檢查，忽視經(jīng)常性的監(jiān)督檢查；從內(nèi)容上看，往往重視事后監(jiān)督，忽視事前預(yù)防和事中監(jiān)督。
作為重要的涉外行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)承擔(dān)著嚴(yán)把國(guó)門(mén)、嚴(yán)防疫情疫病傳入傳出，促進(jìn)國(guó)家對(duì)外經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要使命，需要建立一套科學(xué)有效的行政執(zhí)法責(zé)任管理體系。但是，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)在自身建設(shè)方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。因此，要注重加強(qiáng)自身建設(shè)，通過(guò)完善檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)自我規(guī)范和監(jiān)督，促使內(nèi)設(shè)部門(mén)及執(zhí)法人員嚴(yán)格履行法定職責(zé)，保證檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)、規(guī)章制度的正確實(shí)施，提高依法行政水平。
三、完善檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法責(zé)任制的思路
檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)完善行政執(zhí)法責(zé)任制，必須廣泛借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，明確完善行政執(zhí)法責(zé)任制的思路。
從理論來(lái)講，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)完善行政執(zhí)法責(zé)任制必須以現(xiàn)代管理學(xué)的科學(xué)系統(tǒng)理論為指導(dǎo)。也就是用科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理方法代替經(jīng)驗(yàn)管理，建立規(guī)范一致的辦事程序和工作方法，使各項(xiàng)執(zhí)法工作也能夠像工業(yè)生產(chǎn)一樣，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行。同時(shí)，還要將行政執(zhí)法目標(biāo)分解成若干層級(jí)的子目標(biāo)，并為每個(gè)目標(biāo)確定合理的目標(biāo)值與測(cè)評(píng)制度。在此基礎(chǔ)上綜合運(yùn)用信息論、控制論、運(yùn)籌學(xué)等方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法行為系統(tǒng)、科學(xué)的管理。
從理念來(lái)講，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)完善行政執(zhí)法責(zé)任制必須體現(xiàn)“以人為本”的行政執(zhí)法理念。對(duì)外，要以行政相對(duì)人作為檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法工作的關(guān)注焦點(diǎn)，圍繞提高執(zhí)法有效性和行政相對(duì)人的滿意度，履行好檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職責(zé)。對(duì)內(nèi)，要全面關(guān)注行政執(zhí)法人員的全面發(fā)展，建立規(guī)范與指導(dǎo)工作的制度機(jī)制、有效監(jiān)督的責(zé)任機(jī)制和促進(jìn)素質(zhì)提高的能力機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理。
從方式來(lái)講，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)完善行政執(zhí)法責(zé)任制必須符合可持續(xù)發(fā)展的要求。也就是要建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋的閉環(huán)管理模式。通過(guò)制定制度、貫徹實(shí)施、監(jiān)督檢查、整改提高，不斷總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)、改進(jìn)存在的問(wèn)題，并將好的經(jīng)驗(yàn)、好的做法、好的措施固化為制度。這種周而復(fù)始，循環(huán)往復(fù)，環(huán)環(huán)相扣的方式，可以促使檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)不斷提升依法行政的水平。
基于這樣的思路，北京出入境檢驗(yàn)檢疫局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“北京檢驗(yàn)檢疫局”）在國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)內(nèi)知名管理學(xué)專(zhuān)家的指導(dǎo)參與下，采用質(zhì)量管理、績(jī)效管理、能級(jí)管理等方法，構(gòu)建起“三位一體”綜合行政管理體系，并依托該體系完善了檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法責(zé)任制。
概括起來(lái)說(shuō)，“三位一體”綜合行政管理體系就是分別建立起一套符合IS09000國(guó)際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量管理體系、一套可以客觀公正評(píng)定工作人員實(shí)際業(yè)績(jī)的績(jī)效管理體系、一套能夠激勵(lì)工作人員不斷提高自身能力的能級(jí)管理體系，并建設(shè)一個(gè)能運(yùn)用各方面信息資源，快速存儲(chǔ)匯總、統(tǒng)計(jì)分析、查詢報(bào)告等功能的計(jì)算機(jī)信息化管理平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)體系準(zhǔn)確、高效、可靠地運(yùn)行。所謂“三位一體”，就是把質(zhì)量管理、績(jī)效管理和能級(jí)管理相整合，使三者取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮出管理合力，形成整體優(yōu)勢(shì)。
在該體系中，質(zhì)量管理是基礎(chǔ)，解決的是“做什么”和“如何做”的問(wèn)題；績(jī)效管理是核心，解決的是“做得如何”和“做好做壞怎么辦”的問(wèn)題；能級(jí)管理是落腳點(diǎn)，解決的是“如何做得更好”和“防止做不好”的問(wèn)題。形象地說(shuō)，“三位一體”綜合行政管理體系好比一個(gè)城市的道路交通管理體系，質(zhì)量管理好比是交通法規(guī)，不遵守交通法規(guī)，交通就會(huì)陷入混亂、癱瘓，甚至發(fā)生交通事故；績(jī)效管理就是交通警察，司機(jī)開(kāi)車(chē)是不是遵章守紀(jì)，出了事故該誰(shuí)負(fù)責(zé)，都由他裁決；能級(jí)管理就像是駕校，司機(jī)要學(xué)交規(guī)，提高駕駛水平，就要科學(xué)培訓(xùn)。
四、完善檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法責(zé)任制的做法
北京檢驗(yàn)檢疫局完善行政執(zhí)法責(zé)任制，主要是通過(guò)“三位一體”綜合行政管理體系，以質(zhì)量管理定規(guī)范、以績(jī)效管理促落實(shí)、以能級(jí)管理抓素質(zhì)，在梳理執(zhí)法依據(jù)的前提下，將執(zhí)法職責(zé)層層分解，把權(quán)力和責(zé)任逐級(jí)落實(shí)到內(nèi)設(shè)部門(mén)和具體執(zhí)法人員身上，通過(guò)考核和培訓(xùn)，并進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)罰。
1．完善執(zhí)法依據(jù)的梳理工作。梳理清楚行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，是規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員權(quán)責(zé)的前提。因此，進(jìn)一步完善執(zhí)法依據(jù)梳理工作，便成為完善行政執(zhí)法責(zé)任制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。在梳理執(zhí)法依據(jù)方面，北京檢驗(yàn)檢疫局幾年前就已經(jīng)系統(tǒng)地整理了所執(zhí)行的法律法規(guī)、規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程、規(guī)范性文件，及時(shí)清理、修訂、廢止了一些不適宜的規(guī)定。最終，根據(jù)執(zhí)法依據(jù)種類(lèi)、法律效力等級(jí)、出臺(tái)時(shí)間以及執(zhí)法行為類(lèi)別，形成了北京地區(qū)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法依據(jù)清單。在此基礎(chǔ)上，按照質(zhì)量管理體系運(yùn)行要求，建立起實(shí)時(shí)更新的執(zhí)法依據(jù)清單維護(hù)機(jī)制，使梳理執(zhí)法依據(jù)不再是一次性的或者間歇性的工作，而是常態(tài)化、常規(guī)性的工作，以確保執(zhí)法人員所用到的執(zhí)法依據(jù)都是有效的、最新的。具體而言，在維護(hù)執(zhí)法依據(jù)清單方面，采取了“自上而下為原則，自下而上為補(bǔ)充，主動(dòng)維護(hù)更新為主，社會(huì)監(jiān)督為輔”的辦法。即，主要由局機(jī)關(guān)法制部門(mén)或者業(yè)務(wù)主管部門(mén)隨時(shí)關(guān)注收集最新的信息，根據(jù)執(zhí)法依據(jù)的增補(bǔ)、修改、廢止情況，及時(shí)地更新調(diào)整執(zhí)法依據(jù)清單；同時(shí)，基層執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員可以將其在執(zhí)法實(shí)踐中獲取的相關(guān)信息和執(zhí)法依據(jù)需求，及時(shí)上報(bào)給局機(jī)關(guān)法制部門(mén)或者業(yè)務(wù)主管部門(mén)，由后者確認(rèn)是否需要更新執(zhí)法依據(jù)清單。此外，還隨時(shí)將梳理后的檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、公告及有關(guān)政策等內(nèi)容以互聯(lián)網(wǎng)、辦公現(xiàn)場(chǎng)電子顯示屏、布告欄等多種方式，同步向社會(huì)公示，并接受行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)法依據(jù)的質(zhì)詢和意見(jiàn)。例如，對(duì)網(wǎng)上執(zhí)法依據(jù)咨詢的處理，就提出了“5個(gè)工作日，100％答復(fù)”的時(shí)限承諾，使咨詢?nèi)说拿恳粋€(gè)問(wèn)題都能得到及時(shí)詳盡的回復(fù)。
2．完善執(zhí)法權(quán)責(zé)的規(guī)范工作。規(guī)范執(zhí)法工作的權(quán)責(zé)是完善行政執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)鍵。北京檢驗(yàn)檢疫局通過(guò)建立質(zhì)量管理體系，首先明確了內(nèi)設(shè)部門(mén)之間的執(zhí)法業(yè)務(wù)分工，其次確定了部門(mén)中不同崗位的權(quán)責(zé)及任職條件，最后再細(xì)化各個(gè)崗位所承擔(dān)工作事項(xiàng)的流程、規(guī)范要求和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。這就使規(guī)范執(zhí)法權(quán)責(zé)的工作更加科學(xué)合理，既避免了平行的內(nèi)設(shè)部門(mén)和執(zhí)法崗位之間的權(quán)責(zé)，相互交叉、重復(fù)，又使不同層級(jí)的內(nèi)設(shè)部門(mén)和執(zhí)法崗位之間的權(quán)責(zé)相互銜接，做到執(zhí)法流程清楚、要求具體、期限明確。
在規(guī)范執(zhí)法權(quán)責(zé)時(shí)，北京檢驗(yàn)檢疫局結(jié)合實(shí)際情況，編制了質(zhì)量手冊(cè)、程序文件、作業(yè)指導(dǎo)書(shū)、流程圖、崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)等質(zhì)量管理文件。質(zhì)量手冊(cè)界定了全局執(zhí)法工作的類(lèi)別，明確了責(zé)任部門(mén)；程序文件規(guī)定了每類(lèi)執(zhí)法工作的程序和實(shí)施要求；作業(yè)指導(dǎo)書(shū)和崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)規(guī)范了每個(gè)崗位、每項(xiàng)工作環(huán)節(jié)的操作標(biāo)準(zhǔn)。這樣就為不同層級(jí)的執(zhí)法人員分別提出了具體明確的工作要求，使執(zhí)法工作要求能逐級(jí)分解，一一落實(shí)到相關(guān)執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員。例如，對(duì)于每名行政執(zhí)法人員而言，統(tǒng)籌其執(zhí)法權(quán)責(zé)要求的載體，就是崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)。崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)主要包括崗位基本信息、崗位目的、崗位關(guān)鍵責(zé)任、工作權(quán)限、最低任職資格以及工作關(guān)系六大要素，分別確定了每個(gè)行政執(zhí)法崗位的權(quán)力清單、責(zé)任清單、能力清單、執(zhí)法依據(jù)清單、崗位關(guān)聯(lián)清單（包括與行政相對(duì)人的關(guān)聯(lián)關(guān)系，以及與內(nèi)設(shè)部門(mén)和相關(guān)執(zhí)法崗位的關(guān)聯(lián)關(guān)系）。崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)明確了執(zhí)法崗位的價(jià)值和目標(biāo)，更重要的是明確了多大權(quán)力就要承擔(dān)多大責(zé)任，行使多大權(quán)力就要具備多高的能力。每個(gè)執(zhí)法崗位該干什么、怎么干、干到什么程度、要承擔(dān)怎樣的責(zé)任，列得清清楚楚、明明白白，這就使執(zhí)法人員在履行執(zhí)法職責(zé)時(shí)，能夠了解自己的職責(zé)范圍，掌握?qǐng)?zhí)法要求和完成標(biāo)準(zhǔn)，并不斷彌補(bǔ)個(gè)人能力與崗位要求的差異。
3．完善執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)工作。一切管理思路、規(guī)章、制度，都必須依靠有效實(shí)施才能產(chǎn)生效益。缺少監(jiān)督檢查機(jī)制，或者監(jiān)督檢查結(jié)果不與激勵(lì)機(jī)制掛鉤，最終會(huì)導(dǎo)致制度執(zhí)行不力，甚至根本不執(zhí)行。因此，完善行政執(zhí)法責(zé)任制，除了要完善執(zhí)法權(quán)責(zé)的規(guī)范工作，還應(yīng)該完善執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)工作。要通過(guò)系統(tǒng)地監(jiān)督、測(cè)量各內(nèi)設(shè)部門(mén)、各級(jí)執(zhí)法人員的工作效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其執(zhí)法行為與制度要求的差異，并及時(shí)進(jìn)行有效的處理。北京檢驗(yàn)檢疫局在實(shí)踐中探索了一些方法。
一是建立了過(guò)錯(cuò)追究制度。把“擅自跨轄區(qū)執(zhí)法”、“以收取檢驗(yàn)費(fèi)代替行政處罰”等34種行為定為行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)，明確了過(guò)錯(cuò)責(zé)任人的界定范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確了追究過(guò)錯(cuò)責(zé)任人的方式和程序，同時(shí)，也明確了執(zhí)法人員在違法行政后應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和后果。過(guò)錯(cuò)追究的重點(diǎn)是關(guān)注執(zhí)法工作中的用“權(quán)”過(guò)錯(cuò)，及時(shí)處置不規(guī)范行政的個(gè)案，如失職不作為、違規(guī)亂作為等情況。
二是以績(jī)效考核來(lái)測(cè)量執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)情況。即對(duì)權(quán)責(zé)規(guī)范后確定的執(zhí)法責(zé)任，進(jìn)行動(dòng)態(tài)量化考核與定期階段量化考核。具體而言，建立了以執(zhí)法目標(biāo)督查、質(zhì)量體系審核、基礎(chǔ)工作檢查、上級(jí)評(píng)定和同級(jí)評(píng)價(jià)等五項(xiàng)內(nèi)容為主干的績(jī)效指標(biāo)體系，將責(zé)任要求量化成具體的指標(biāo)和分值，分解到各部門(mén)和各級(jí)執(zhí)法人員，并采取即時(shí)考核與定期考核相結(jié)合，對(duì)各部門(mén)和各執(zhí)法人員的執(zhí)法績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。
在實(shí)施績(jī)效考核時(shí)，考慮到檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法的覆蓋面廣，業(yè)務(wù)量大，涉及到進(jìn)出口商品檢驗(yàn)、動(dòng)植物檢疫、出入境人員及交通工具的衛(wèi)生檢疫等各類(lèi)執(zhí)法行為，同時(shí)又涉及到不同的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和執(zhí)法要求，具備不同特點(diǎn)。因此，結(jié)合工作實(shí)際，以執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)較高或者不規(guī)范執(zhí)法行為出現(xiàn)頻率較高的工作環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，作為考核的關(guān)鍵指標(biāo)?？己说膬?nèi)容涉及到了執(zhí)法主體資格、執(zhí)法行為權(quán)限的合法性、適用執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性、執(zhí)法程序的合法性、執(zhí)法決定的適當(dāng)性、執(zhí)法案卷質(zhì)量情況等各個(gè)方面。
三是以外部評(píng)議促進(jìn)執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)。為了真實(shí)全面、客觀公正地了解檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法狀況和效果，北京檢驗(yàn)檢疫局通過(guò)多種渠道，包括投訴舉報(bào)、滿意度測(cè)評(píng)、行風(fēng)監(jiān)督、上級(jí)及其他部門(mén)信息反饋、聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員等方式，啟動(dòng)了社會(huì)評(píng)議，主動(dòng)接受外部監(jiān)督，廣泛征求社會(huì)各界對(duì)北京檢驗(yàn)檢疫局法制環(huán)境、各內(nèi)設(shè)部門(mén)以及各級(jí)執(zhí)法人員執(zhí)法工作的評(píng)價(jià)。對(duì)于外部執(zhí)法監(jiān)督情況，既將其作為過(guò)錯(cuò)追究的重要信息源之一，也將其納入到績(jī)效考核結(jié)果中，使之發(fā)揮了促進(jìn)執(zhí)法責(zé)任落實(shí)的作用。
在落實(shí)執(zhí)法責(zé)任時(shí)，將執(zhí)法過(guò)程中的不規(guī)范行為按照其嚴(yán)重程度劃分為執(zhí)法過(guò)錯(cuò)及執(zhí)法差錯(cuò)兩大類(lèi)。執(zhí)法過(guò)錯(cuò)是指檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過(guò)程中，因故意或重大過(guò)失，違法執(zhí)法、不當(dāng)執(zhí)法或不履行法定職責(zé)，給國(guó)家或者行政相對(duì)人的利益造成損害的行為。執(zhí)法差錯(cuò)是指檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過(guò)程中，因一般過(guò)失，違反操作規(guī)程，情節(jié)輕微，未造成危害后果的行為。差錯(cuò)行為多發(fā)生于業(yè)務(wù)繁忙、工作強(qiáng)度大時(shí)，工作人員因口誤、眼誤、手誤等技術(shù)性原因而產(chǎn)生不規(guī)范行為。
按照不規(guī)范執(zhí)法行為的類(lèi)別，采取了不同的標(biāo)準(zhǔn)與程序，予以糾正和處理。對(duì)于差錯(cuò)行為，按績(jī)效指標(biāo)直接量化成分值，并扣除出現(xiàn)問(wèn)題部門(mén)和人員相應(yīng)的績(jī)效分?jǐn)?shù)；對(duì)于過(guò)錯(cuò)行為，除量化考核并實(shí)施績(jī)效扣分外，還會(huì)根據(jù)行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，對(duì)過(guò)錯(cuò)責(zé)任人給予吊銷(xiāo)行政執(zhí)法證件、調(diào)離行政執(zhí)法工作崗位、警告、記過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除、移送司法機(jī)關(guān)等形式的處理。每年年底，各級(jí)執(zhí)法部門(mén)通過(guò)績(jī)效分?jǐn)?shù)比對(duì)，評(píng)選先進(jìn)單位；各級(jí)執(zhí)法人員通過(guò)個(gè)人年度考核成績(jī)比對(duì)，評(píng)選先進(jìn)個(gè)人。個(gè)人年度考核成績(jī)主要源自績(jī)效分?jǐn)?shù)。對(duì)于各級(jí)執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)人而言，其個(gè)人年度考核成績(jī)有70％來(lái)自本部門(mén)的執(zhí)法績(jī)效分?jǐn)?shù)，對(duì)一般執(zhí)法人員，其個(gè)人年度考核成績(jī)有50％來(lái)自本人的執(zhí)法績(jī)效分?jǐn)?shù)。
4．完善執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)工作。建立一支廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法隊(duì)伍，完備的教育培訓(xùn)工作必不可少。北京檢驗(yàn)檢疫局對(duì)執(zhí)法人員開(kāi)展了系統(tǒng)的、有針對(duì)性的滾動(dòng)式教育培訓(xùn)。
一是以質(zhì)量管理體系梳理的執(zhí)法依據(jù)和工作文件為主要內(nèi)容，開(kāi)展法制宣傳教育。通過(guò)梳理執(zhí)法依據(jù)，既可以明晰執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責(zé)任；又可以利用梳理后的執(zhí)法依據(jù)，開(kāi)展法制普及宣傳和培訓(xùn)教育，提升基層執(zhí)法人員的法制觀念和責(zé)任意識(shí)。只有“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必受控、濫權(quán)必追究”及“法無(wú)授權(quán)不得行”等執(zhí)法理念逐漸深入人心，濫用權(quán)力和隨意執(zhí)法等現(xiàn)象才能從源頭得到控制。
二是以質(zhì)量管理體系文件為主要內(nèi)容，開(kāi)展行政執(zhí)法工作針對(duì)性教育。檢驗(yàn)檢疫是技術(shù)性執(zhí)法部門(mén)，要求檢驗(yàn)檢疫人員必須熟悉相關(guān)的法律法規(guī)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能。質(zhì)量管理體系文件是執(zhí)法工作的規(guī)范和基礎(chǔ)，以此對(duì)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法人員進(jìn)行針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)性技術(shù)培訓(xùn)，以保證其勝任專(zhuān)業(yè)性執(zhí)法工作。
三是以能級(jí)管理教材為主要內(nèi)容，開(kāi)展繼續(xù)教育。所謂能級(jí)管理就是以人的能力為核心，在專(zhuān)業(yè)性、系統(tǒng)性能力培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)考試和考核，綜合評(píng)價(jià)人員能力的管理制度。能力培訓(xùn)的重點(diǎn)是檢驗(yàn)檢疫人員知識(shí)與技能的持續(xù)擴(kuò)展、更新和補(bǔ)缺。通過(guò)能力培訓(xùn)可以系統(tǒng)地組織檢驗(yàn)檢疫人員不斷學(xué)習(xí)新的公共知識(shí)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，鞏固已有知識(shí)和技能，因此，能力培訓(xùn)是持續(xù)再教育。
四是以崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)為主要內(nèi)容，開(kāi)展針對(duì)性教育。崗位職責(zé)與工作規(guī)范清單、執(zhí)法依據(jù)清單一一對(duì)應(yīng)，執(zhí)法人員很快就可熟練掌握本崗位具體要求，使制度要求由“厚”變“薄”，由“抽象”變“具體”。因此針對(duì)性培訓(xùn)使執(zhí)法人員了解本崗位的職責(zé)、工作規(guī)范和要求，提高執(zhí)法能力和素質(zhì)。
5．建立執(zhí)法責(zé)任制信息化平臺(tái)。完善行政執(zhí)法責(zé)任制必須采用科技手段，為此北京檢驗(yàn)檢疫局整合已有軟件的數(shù)據(jù)，建立起行政執(zhí)法責(zé)任制信息化系統(tǒng)。該系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法崗位信息、執(zhí)法人員管理信息、監(jiān)管對(duì)象信息、監(jiān)管工作數(shù)據(jù)的互通互連，為執(zhí)法管理提供便捷、準(zhǔn)確、及時(shí)的數(shù)據(jù)支持。
通過(guò)信息化平臺(tái)，管理者不僅能夠迅速掌握所轄部門(mén)、崗位的總體執(zhí)法情況，還能夠全面了解所轄各級(jí)人員分管工作的具體情況。比如，對(duì)出口產(chǎn)品監(jiān)管方面的執(zhí)法工作，只需簡(jiǎn)單的操作，各級(jí)管理者就能查詢到某一時(shí)段其下級(jí)部門(mén)和執(zhí)法人員的執(zhí)法業(yè)績(jī)、執(zhí)法差錯(cuò)，以及某一執(zhí)法人員所分管企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量控制情況，這些企業(yè)出口產(chǎn)品的不合格情況，這些企業(yè)對(duì)執(zhí)法人員的反饋意見(jiàn)等。而這些信息又都會(huì)通過(guò)信息化系統(tǒng)，自動(dòng)折算為部門(mén)執(zhí)法績(jī)效分?jǐn)?shù)，及各級(jí)執(zhí)法人員的個(gè)人年度考核成績(jī)。
五、完善行政執(zhí)法責(zé)任制所獲成效
北京檢驗(yàn)檢疫局通過(guò)完善行政執(zhí)法責(zé)任制，完整地實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)從決策到執(zhí)行，從執(zhí)行到監(jiān)督，從監(jiān)督到反饋的閉環(huán)管理。具體來(lái)說(shuō)，通過(guò)完善執(zhí)法依據(jù)的梳理、執(zhí)法權(quán)責(zé)的規(guī)范，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法的決策管理；執(zhí)法人員是否遵從規(guī)定用權(quán)、履職，可以通過(guò)過(guò)錯(cuò)追究、績(jī)效考核、外部監(jiān)督等執(zhí)法責(zé)任落實(shí)途徑進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法的執(zhí)行管理和監(jiān)督管理；對(duì)于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)分析原因、整改糾正，并采取教育培訓(xùn)等措施鞏固整改效果，能夠持續(xù)改進(jìn)執(zhí)法工作，不斷提高執(zhí)法人員素質(zhì)，也就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法的反饋管理。
對(duì)檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法活動(dòng)的閉環(huán)管理，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作中的錯(cuò)誤和不足，及時(shí)、準(zhǔn)確地加以糾正、彌補(bǔ)；同時(shí)促使檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作在不斷提高水平的基礎(chǔ)上進(jìn)入下一個(gè)管理循環(huán)，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作持續(xù)健康發(fā)展。因此，北京檢驗(yàn)檢疫局完善行政執(zhí)法責(zé)任制的工作，成效顯著。
1．提高了執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量。完善行政執(zhí)法責(zé)任制后，檢驗(yàn)檢疫證單差錯(cuò)率大幅下降，執(zhí)法工作時(shí)限符合對(duì)外承諾要求。出境、入境檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作時(shí)限符合率分別為100%、98.6%，較完善執(zhí)法責(zé)任制前分別提高0.03％和7.5%.內(nèi)部出境、入境檢驗(yàn)檢疫證單差錯(cuò)率分別為0.2%、1.5%，遠(yuǎn)低于完善執(zhí)法責(zé)任制前的內(nèi)部證單差錯(cuò)率；對(duì)外出入境檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法證單差錯(cuò)率均為0.
完善后的行政執(zhí)法責(zé)任制為落實(shí)執(zhí)法責(zé)任提出了更高的要求。以外埠流向貨物（即自其它口岸入境、目的地是北京的貨物）的報(bào)檢落實(shí)率為例，北京檢驗(yàn)檢疫局研發(fā)了口岸內(nèi)地聯(lián)合執(zhí)法信息化系統(tǒng)，將落實(shí)異地檢驗(yàn)的執(zhí)法責(zé)任逐級(jí)進(jìn)行分解。這一措施使北京地區(qū)的外埠流向貨物報(bào)檢落實(shí)率由2004年的59％提高到了2007年底的98%，幾年來(lái)共為國(guó)家挽回可能逃漏的法檢規(guī)費(fèi)4700余萬(wàn)元，同時(shí)也促進(jìn)了口岸與內(nèi)地檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的協(xié)同執(zhí)法工作。
完善行政執(zhí)法責(zé)任制也為北京檢驗(yàn)檢疫局優(yōu)化辦事環(huán)境、樹(shù)立良好執(zhí)法形象創(chuàng)造了條件。社會(huì)和公眾對(duì)北京檢驗(yàn)檢疫局行政把關(guān)和服務(wù)的滿意度明顯提升。經(jīng)調(diào)查，目前受理檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)窗口的顧客滿意度為99.5%，相關(guān)企業(yè)的顧客滿意度為99.7%，顧客投訴處理情況滿意度為100%.2005年，在北京市工商行政管理局對(duì)當(dāng)年工商注冊(cè)年審企業(yè)的無(wú)記名問(wèn)卷調(diào)查中，北京檢驗(yàn)檢疫局的企業(yè)滿意度位居北京地區(qū)局級(jí)行政機(jī)關(guān)滿意度的第6名，較之2000年的第13名有了大幅度提升。
2．提高了執(zhí)法效能。完善后的行政執(zhí)法責(zé)任制有效規(guī)范了北京檢驗(yàn)檢疫局的行政處罰工作。按照完善后的行政執(zhí)法責(zé)任制的要求，北京檢驗(yàn)檢疫局制定了行政處罰規(guī)范性文件及作業(yè)指導(dǎo)書(shū)，開(kāi)發(fā)了全局統(tǒng)一操作的信息化平臺(tái)，有效規(guī)范了行政處罰的自由裁量空間。這樣，一方面有助于維護(hù)相關(guān)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，另一方面也有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并按規(guī)定懲處行政相對(duì)人的違法行為。從2005年至2007年底，北京檢驗(yàn)檢疫局平均每年辦理的行政處罰案件240起左右，罰款270萬(wàn)元左右。
完善行政執(zhí)法責(zé)任制后，為有效約束一線執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)時(shí)的隨意性，北京檢驗(yàn)檢疫局成立了審查中心。該中心調(diào)集各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人員組成專(zhuān)職審查隊(duì)伍，并開(kāi)發(fā)了“檢驗(yàn)檢疫集中審查管理系統(tǒng)”，對(duì)所有進(jìn)出境貨物報(bào)檢數(shù)據(jù)實(shí)行集中審核，在計(jì)算機(jī)信息比對(duì)的基礎(chǔ)上，按照預(yù)先設(shè)定的規(guī)則，有針對(duì)性地對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)貨物實(shí)施重點(diǎn)檢驗(yàn)檢疫。這樣就使確定檢驗(yàn)檢疫項(xiàng)目、規(guī)則的權(quán)力，由一線執(zhí)法人員自由裁量，變成信息化系統(tǒng)和“專(zhuān)家組”集中行使。
3．提高了執(zhí)法人員的積極性。完善行政執(zhí)法責(zé)任制后，由于責(zé)權(quán)清晰，又有能力引導(dǎo)，激發(fā)了執(zhí)法人員的工作熱情。截至目前，北京檢驗(yàn)檢疫局共主持和參與涉及檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作的國(guó)家級(jí)科研課題39項(xiàng)、質(zhì)檢系統(tǒng)科研課題84項(xiàng)，主持制定修訂涉及檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)23項(xiàng)、檢驗(yàn)檢疫行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)135項(xiàng)。2007年底，檢測(cè)能力達(dá)到740項(xiàng)，其中通過(guò)CNAS認(rèn)可的613項(xiàng)，比2005年翻了一番。近年來(lái)，北京檢驗(yàn)檢疫局還自主研發(fā)了多個(gè)信息化應(yīng)用軟件，用于提升檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法能力，包括集中審查管理系統(tǒng)、出口企業(yè)ERP數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)、出口企業(yè)質(zhì)量管理綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)、報(bào)檢企業(yè)與報(bào)檢員管理系統(tǒng)、生產(chǎn)企業(yè)信息管理系統(tǒng)、行政執(zhí)法責(zé)任制系統(tǒng)、航空器電子申報(bào)系統(tǒng)等。
在嚴(yán)格把關(guān)的同時(shí)，北京檢驗(yàn)檢疫局內(nèi)設(shè)部門(mén)和各級(jí)執(zhí)法人員還熱情為行政相對(duì)人提供執(zhí)法服務(wù)。例如，積極向轄區(qū)企業(yè)通報(bào)國(guó)外技術(shù)貿(mào)易措施的動(dòng)態(tài)，幫助企業(yè)及時(shí)掌握國(guó)外檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)的變化情況。近年來(lái)，國(guó)外技術(shù)貿(mào)易措施對(duì)我國(guó)出口貿(mào)易造成了一定影響，但是北京地區(qū)所受影響卻呈下降態(tài)勢(shì)，據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，與上年相比，北京地區(qū)2006年受?chē)?guó)外技術(shù)貿(mào)易措施影響外貿(mào)直接損失額下降5.6億美元，降幅為15.18%，受影響的企業(yè)比例更是降低了45.84%.[12]
六、完善行政執(zhí)法責(zé)任制的意義
通過(guò)完善行政執(zhí)法責(zé)任制，健全制度、明晰責(zé)任、提高能力、持續(xù)改進(jìn)，是貫徹落實(shí)黨的十七大精神，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制的重要途徑。
北京檢驗(yàn)檢疫局完善行政執(zhí)法責(zé)任制的做法，從執(zhí)法事項(xiàng)管理角度講，是將以往“事后追究”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑胺婪丁⑹轮锌刂?、事后監(jiān)督”的全過(guò)程管理模式。事前防范是從執(zhí)法依據(jù)的梳理、質(zhì)量管理文件的建立、人員的教育培訓(xùn)等方面入手，發(fā)揮執(zhí)法管理的預(yù)防功能；事中控制是通過(guò)實(shí)施質(zhì)量管理體系、規(guī)范執(zhí)法流程、發(fā)揮執(zhí)法管理的控制功能；事后監(jiān)督是通過(guò)對(duì)績(jī)效管理中發(fā)現(xiàn)的差錯(cuò)行為及時(shí)糾正，和對(duì)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為的有效問(wèn)責(zé)，發(fā)揮執(zhí)法管理的矯治功能。從執(zhí)法人員管理角度講，是將以往“分授權(quán)責(zé)”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)、責(zé)、能”統(tǒng)籌管理的模式。梳理執(zhí)法依據(jù)、規(guī)范執(zhí)法權(quán)責(zé)的著眼點(diǎn)在于規(guī)范事項(xiàng)，劃定職權(quán)范圍，重點(diǎn)在“權(quán)”；落實(shí)執(zhí)法責(zé)任的著眼點(diǎn)在于對(duì)事項(xiàng)的評(píng)價(jià)和違法行政的懲處，重點(diǎn)在“責(zé)”；執(zhí)法人員教育培訓(xùn)的著眼點(diǎn)在于提高事項(xiàng)的效能和人員的素質(zhì)，重點(diǎn)在“能”。三者彼此聯(lián)系，相互依托，使管權(quán)、問(wèn)責(zé)、促能有機(jī)統(tǒng)一在一起。
實(shí)踐表明，北京檢驗(yàn)檢疫局完善行政執(zhí)法責(zé)任制的做法，有效地實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法要求到崗，執(zhí)法責(zé)任到人、執(zhí)法權(quán)力受控、執(zhí)法責(zé)任可追溯，促使依法行政工作落到了實(shí)處。
注釋?zhuān)?/p>
[1]國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，2005年7月27日，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，/zwgk/2005—09/08/content-30280.htm.[2]：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，人民出版社2007年版，第32頁(yè)。
[3]馬懷德：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)法制出版社2005年版，第166頁(yè)。
[4]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2007年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2008年2月28日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20080228402464933.htm.[5]公安部出入境管理局：《2007年我國(guó)對(duì)外開(kāi)放口岸出入境人員突破3.4億人次》，2008年4月17日，公安部出入境管理局網(wǎng)站，/n16/n84147/n84196/1043115.html.[6]聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署和世界衛(wèi)生組織：《2008年全球艾滋病疫情報(bào)告》，2007年12月，聯(lián)合國(guó)艾滋病組織網(wǎng)站，/en/KnowledgeCentre/HIVData/GlobalReport/2008/2008_Global_report.asp.[7]國(guó)務(wù)院防治艾滋病工作委員會(huì)辦公室和聯(lián)合國(guó)艾滋病中國(guó)專(zhuān)題組：《中國(guó)艾滋病防治聯(lián)合評(píng)估報(bào)告（2007）》，2007年12月1日，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心網(wǎng)站，/n435777/n443716/6399.html.[8]朱小娟：《2007年貿(mào)易救濟(jì)情況及2008年展望》，載《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2008年第7期。
[9]朱小娟：《2007年貿(mào)易救濟(jì)情況及2008年展望》，載《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2008年第7期。
[10]：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，人民出版社2007年版，第33頁(yè)。
[11]程曉敏：《行政執(zhí)法責(zé)任制的制度內(nèi)涵及實(shí)踐意義》（二），中國(guó)法制信息網(wǎng)，2005年2月23日，/jsp/contentpub/browser/contentpro.jsp?contentid＝co1024641917&Language＝CN.
[12]參見(jiàn)國(guó)家質(zhì)檢總局：《中國(guó)技術(shù)性貿(mào)易措施年度報(bào)告（2007）》，第三部分，2007年版。
1.1一般資料:
我科共有病床65張，其中搶救病床4張，床位使用率在95%～105%之間，患者平均住院天數(shù)12.5d。共有護(hù)理人員16名(不含實(shí)習(xí)護(hù)士)，年齡21～42歲，平均(35.5±13)歲;其中本科1名，大專(zhuān)11名，中專(zhuān)4名;科室副主任護(hù)師1人，主管護(hù)師為6人，護(hù)師5人，護(hù)士2人;有護(hù)士執(zhí)照14名，規(guī)培護(hù)士2人，合同制護(hù)士7人，實(shí)習(xí)護(hù)士1～2人。
1.2方法:
在護(hù)理部的指導(dǎo)下，按照責(zé)任制整體護(hù)理模式的要求，由病區(qū)護(hù)士長(zhǎng)負(fù)責(zé)將全體護(hù)理人員分為兩個(gè)責(zé)任小組，指派兩名工作經(jīng)驗(yàn)豐富，責(zé)任心強(qiáng)的護(hù)士為組長(zhǎng)，同時(shí)將所有護(hù)理人員按職稱(chēng)、學(xué)歷、資歷的不同搭配分為兩組，兩組人員分別管理床位約35張。首先將責(zé)任組長(zhǎng)的崗位責(zé)任制制定出來(lái)，責(zé)任組長(zhǎng)分管1個(gè)小組患者，固定上白班，要求8h在崗24h負(fù)責(zé)，搶救室的4張病床由兩名組長(zhǎng)親自負(fù)責(zé)，每人分管2張床位，同時(shí)負(fù)責(zé)分管檢查其他責(zé)任護(hù)士的工作質(zhì)量和考評(píng)工作。責(zé)任護(hù)士的崗位責(zé)任制按不同級(jí)別要求制定，如責(zé)任護(hù)士、輔助護(hù)士、規(guī)培護(hù)士、實(shí)習(xí)護(hù)士等，達(dá)到按不同層次不同要求來(lái)完成分管患者的各項(xiàng)治療護(hù)理工作，同時(shí)責(zé)任護(hù)士每日參加分管患者醫(yī)生的查房。在排班模式上采用APN排班方法，以減少護(hù)士交班次數(shù)，為患者提供連續(xù)性的護(hù)理服務(wù)，以真正滿足患者需要。
1.3評(píng)價(jià)方法:
將開(kāi)展責(zé)任制整體護(hù)理模式前后3個(gè)月病區(qū)患者、醫(yī)生對(duì)護(hù)理工作滿意度評(píng)分、基礎(chǔ)護(hù)理質(zhì)量、患者安全管理、健康教育質(zhì)量檢查評(píng)分進(jìn)行對(duì)比，上述五項(xiàng)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)由我院護(hù)理部制定，考核項(xiàng)目分別為15～32項(xiàng)不等，滿分分別為100分，得分越高表明完成質(zhì)量越好。
1.4統(tǒng)計(jì)學(xué)方法:
所有資料采用SPSS15.0統(tǒng)計(jì)軟件分析，采用t檢驗(yàn)分析以均數(shù)±標(biāo)準(zhǔn)差(x±s)表示的計(jì)量數(shù)據(jù)。χ2檢驗(yàn)分析采用率表示的計(jì)數(shù)數(shù)據(jù)，P＜0.05表明差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。
2結(jié)果
比較實(shí)施責(zé)任制整體護(hù)理模式前后3個(gè)月，患者、醫(yī)生對(duì)護(hù)理工作滿意度、基礎(chǔ)護(hù)理質(zhì)量、危重患者護(hù)理質(zhì)量、健康教育質(zhì)量檢查評(píng)分情況，具有顯著差異，P＜0.05為差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。
3討論
目前人們對(duì)護(hù)理的質(zhì)量要求越來(lái)越高，加之隨著中國(guó)人口老齡化的到來(lái)，各種護(hù)理質(zhì)量管理的要求也在不斷提高，傳統(tǒng)的生物醫(yī)學(xué)模式已轉(zhuǎn)為生物一心理－社會(huì)醫(yī)學(xué)模式，護(hù)理工作模式也應(yīng)該隨之而變化，加強(qiáng)臨床護(hù)理工作，提供更優(yōu)質(zhì)的護(hù)理服務(wù)，是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、以人為本理念的重要舉措。因此，國(guó)家衛(wèi)生部在2010年開(kāi)展了“優(yōu)質(zhì)護(hù)理服務(wù)示范工程”等活動(dòng)，旨在進(jìn)一步規(guī)范臨床護(hù)理工作，切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)護(hù)理，提高護(hù)理質(zhì)量，為患者提供更安全、更優(yōu)質(zhì)、更滿意的護(hù)理服務(wù)，責(zé)任制整體護(hù)理模式達(dá)到了它的要求。實(shí)施責(zé)任制整體護(hù)理模式，它的優(yōu)點(diǎn)主要有以下幾方面:①護(hù)士工作有目標(biāo)，對(duì)分管患者的各項(xiàng)情況非常熟悉，對(duì)各項(xiàng)治療檢查的進(jìn)程十分了解，提供的各項(xiàng)護(hù)理達(dá)到要求，從而使各項(xiàng)護(hù)理質(zhì)量得到根本提高。②護(hù)理管理變得更加科學(xué)簡(jiǎn)便，它充分發(fā)揮了護(hù)士潛能，調(diào)動(dòng)其工作積極性，層級(jí)監(jiān)管分明，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能夠及時(shí)解決。③實(shí)行責(zé)任組長(zhǎng)負(fù)責(zé)、責(zé)任護(hù)士分管患者后，低年資護(hù)士能充分享受到新老搭配傳幫帶的作用，可有效穩(wěn)定低年資護(hù)士的心理狀態(tài);促使加強(qiáng)繼續(xù)教育，學(xué)習(xí)新知識(shí)、新理論、新技術(shù)，從而形成你追我趕的良性循環(huán)局面，提高護(hù)理隊(duì)伍的整體技能和人文素養(yǎng);而且分工、責(zé)任明確，各級(jí)護(hù)士在工作中能更好的發(fā)揮主觀能動(dòng)性，更有價(jià)值感和成就感。④健康教育的進(jìn)行不再停留在表面，做得更加到位，患者得到了實(shí)惠，同時(shí)在進(jìn)行健康教育的過(guò)程中，增加了患者對(duì)護(hù)理人員的認(rèn)同感、信任感，建立了良好的護(hù)患關(guān)系。⑤醫(yī)護(hù)配合更加默契，護(hù)士從以往的“要我做什么”變?yōu)?ldquo;我要做什么”，對(duì)醫(yī)生采取的各項(xiàng)治療措施能夠心領(lǐng)神會(huì)，醫(yī)生的滿意度明顯提高。
4結(jié)語(yǔ)
一、舉證責(zé)任的概念和含義
舉證責(zé)任是指民事訴訟當(dāng)事人對(duì)自己的訴訟主張，有提供證據(jù)，加以證明的責(zé)任和無(wú)法證明時(shí)，要承擔(dān)的責(zé)任2。當(dāng)事人的舉證責(zé)任是根據(jù)案件的具體情況而分擔(dān)的，當(dāng)事人對(duì)其所承擔(dān)的舉證責(zé)任如果不能加以證明，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的責(zé)任。我國(guó)《民事訴訟法》第64條第（一）款規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張有責(zé)任提供證據(jù)。這是舉證責(zé)任分擔(dān)的基本原則，即通常所說(shuō)的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則。我國(guó)對(duì)于舉證責(zé)任的分擔(dān)規(guī)則，以“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”為一般原則。對(duì)于一些特殊侵權(quán)案件，則采取所謂“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則3。
民事訴訟舉證責(zé)任問(wèn)題，是民事訴訟理論中的核心問(wèn)題之一。在英美法系和大陸法系中，關(guān)于舉證責(zé)任都有不同的含義。因此，有必要首先明確舉證責(zé)任的含義。
（一）英美法系
在英美證據(jù)法上，舉證責(zé)任包括提出證據(jù)責(zé)任（burdenofproducingevidence）和說(shuō)服責(zé)任（burdenofpersuasion）。雖然英國(guó)或美國(guó)均有許多學(xué)者對(duì)訴訟中的舉證責(zé)任作過(guò)論述，并對(duì)提出證據(jù)責(zé)任和說(shuō)服責(zé)任有不同的稱(chēng)謂，但對(duì)這兩種責(zé)任的含義基本是明確的。其中，加拿大證據(jù)法對(duì)這兩種責(zé)任的定義明確扼要，被認(rèn)為是集英美法系權(quán)威證據(jù)法理論之大成的佳作。該法第12條規(guī)定：“說(shuō)服責(zé)任”是指當(dāng)事人承擔(dān)說(shuō)服事實(shí)審理者，使之相信事實(shí)確實(shí)存在的義務(wù)。第13條規(guī)定：“提供證據(jù)責(zé)任”是指當(dāng)事人就某一事實(shí)存在據(jù)以提供足夠證據(jù)，使事實(shí)審理者加以審理的義務(wù)。4
（二）大陸法系
在大陸法系中，德國(guó)的證據(jù)法理論研究比較系統(tǒng)、細(xì)致。在德國(guó)法上關(guān)于舉證責(zé)任的一整套理論也是首先以明確舉證責(zé)任所包含的兩種責(zé)任為基礎(chǔ)的。即舉證責(zé)任包括行為上的責(zé)任和結(jié)果上的責(zé)任兩種責(zé)任。所謂行為上的舉證責(zé)任是指將當(dāng)事人為避免敗訴的風(fēng)險(xiǎn)而負(fù)有提供證據(jù)證明其主張的事實(shí)存在的責(zé)任（也稱(chēng)主觀的舉證責(zé)任）；而對(duì)于事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，主張?jiān)撌聦?shí)的人承擔(dān)不利后果的責(zé)任稱(chēng)為結(jié)果上的舉證責(zé)任（也稱(chēng)客觀的舉證責(zé)任）。
比較兩大法系舉證責(zé)任的兩種含義可以看出，大陸法系的行為責(zé)任也就是英美法上的提出證據(jù)的責(zé)任，而結(jié)果責(zé)任雖然與說(shuō)服責(zé)任不同，但在功能和效果上卻是一樣的5。因此，無(wú)論是大陸法系還是英美法系，其舉證責(zé)任的定義都包括了行為上和結(jié)果上的兩層含義。這一點(diǎn)在實(shí)踐中對(duì)于掌握舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移是有重要意義的。
按照舉證責(zé)任的上述概念，如果當(dāng)事人舉證不能證明案件事實(shí)，將承擔(dān)敗訴的結(jié)果。那么，法律如何規(guī)定當(dāng)事人舉證責(zé)任的分擔(dān)，就有可能直接影響案件的審理結(jié)果。因此，合理地確定舉證責(zé)任的分擔(dān)規(guī)則，是實(shí)現(xiàn)公正審判的前提和基礎(chǔ)。
二、舉證責(zé)任的分擔(dān)規(guī)則
當(dāng)代英美法通說(shuō)認(rèn)為舉證責(zé)任分擔(dān)并不存在一般性標(biāo)準(zhǔn)，而是在綜合若干要素的基礎(chǔ)上由法官對(duì)具體案件具體對(duì)待。舉證責(zé)任分擔(dān)時(shí)應(yīng)考慮的要素有：1、政策；2、公平；3、證據(jù)距離；4、方便；5、蓋然性；6、經(jīng)驗(yàn)法則；7、請(qǐng)求變更現(xiàn)狀的當(dāng)事人理應(yīng)等等。6
而在德國(guó)法上，關(guān)于舉證責(zé)任分擔(dān)有著多種不同的理論學(xué)說(shuō)，其中長(zhǎng)期占主導(dǎo)和支配地位的是由羅森伯格（Roseberg）創(chuàng)立的法律要件分類(lèi)說(shuō)。該說(shuō)將民事實(shí)體法律規(guī)范分為權(quán)利根據(jù)規(guī)范，權(quán)利妨礙規(guī)范，權(quán)利消滅規(guī)范和權(quán)利制約規(guī)范四種。法官在審判中如遇事實(shí)不明，且雙方均不能證明時(shí)。羅氏認(rèn)為：凡主張權(quán)利的當(dāng)事人，應(yīng)就權(quán)利發(fā)生法律要件存在的事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任；否定權(quán)利存在的當(dāng)事人，應(yīng)就權(quán)利的妨害、消滅或制約的法律要件存在事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任。法官可逕行對(duì)該待證事實(shí)所依據(jù)民事實(shí)體法中的法律規(guī)范進(jìn)行歸類(lèi)，從而確定應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任的當(dāng)事人，再根據(jù)舉證責(zé)任履行的效果，作出相應(yīng)的裁判，將敗訴的結(jié)果判給經(jīng)舉證責(zé)任分配后產(chǎn)生不利影響的一方當(dāng)事人7。具體到一件訴訟中，即一方當(dāng)事人如果聲稱(chēng)只要適用某民事實(shí)體法律條款，就可勝訴，在這種情況下，該當(dāng)事人就該法律條款提出的主張，應(yīng)當(dāng)就需要適用該法律條款的那些實(shí)際已存在的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。
但是，依法律要件分類(lèi)說(shuō)分配舉證責(zé)任，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟中并不能完全體現(xiàn)公平。譬如某發(fā)明專(zhuān)利是一項(xiàng)產(chǎn)品的制造方法，專(zhuān)利權(quán)人指控制造同樣產(chǎn)品的單位或個(gè)人侵犯其專(zhuān)利權(quán)，被控侵權(quán)人是否在產(chǎn)品制造過(guò)程中使用了專(zhuān)利方法，只有親臨被控侵權(quán)人的生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)才能了解。而對(duì)于專(zhuān)利權(quán)人來(lái)講，既無(wú)法通過(guò)解剖被控侵權(quán)人的產(chǎn)品又無(wú)法接近被控侵權(quán)人的生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)來(lái)取證。因此，如按法律要件分類(lèi)說(shuō)要求被侵權(quán)人（即專(zhuān)利權(quán)人）舉證證明被控侵權(quán)人侵犯了其方法專(zhuān)利權(quán)非常困難，而以此作為舉證不能將敗訴結(jié)果判給被侵權(quán)人（專(zhuān)利權(quán)人）又顯失公平。
后來(lái)，德國(guó)學(xué)者保勒斯（Prolss）提出的“危險(xiǎn)領(lǐng)域說(shuō)”彌補(bǔ)了這一缺陷。該說(shuō)認(rèn)為當(dāng)事人應(yīng)對(duì)其所能控制的“危險(xiǎn)領(lǐng)域”內(nèi)的事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任，即在加害人所能控制的“危險(xiǎn)領(lǐng)域”內(nèi)，受害人對(duì)于損害發(fā)生的客觀與主觀要件均不負(fù)舉證責(zé)任，而由加害人就該客觀和主觀要件不存在的事實(shí)舉證。該說(shuō)繼而認(rèn)為：實(shí)際上實(shí)體法已根據(jù)公平正義原則，為預(yù)防損害的發(fā)生，明文規(guī)定了危險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)事項(xiàng)的舉證責(zé)任--即舉證責(zé)任倒置的情況8。
三、舉證責(zé)任倒置
“危險(xiǎn)領(lǐng)域說(shuō)”是在德國(guó)傳統(tǒng)的證據(jù)法理論（即舉證責(zé)任分擔(dān)的法律要件分類(lèi)說(shuō)）基礎(chǔ)上，面對(duì)現(xiàn)代型訴訟不能體現(xiàn)訴訟的公平而出現(xiàn)的新理論。它所提出的舉證責(zé)任“倒置”是相對(duì)于法律要件分類(lèi)說(shuō)的“正置”而言的，兩者之間的關(guān)系是一般和特殊的關(guān)系。與“正置”一樣，“倒置”也需要在實(shí)體法上有明文規(guī)定。
我國(guó)的《民事訴訟法》中并沒(méi)有規(guī)定舉證責(zé)任倒置的情況，但最高人民法院卻在《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第74條中列舉了5種“舉證責(zé)任倒置”的情況，其中第一種情況就是“因產(chǎn)品制造方法發(fā)明專(zhuān)利引起的專(zhuān)利侵權(quán)訴訟”。施行該《適用意見(jiàn)》時(shí)雖然《專(zhuān)利法》已經(jīng)頒布，但《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》尚未提上議事日程。所以在知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟中的其他類(lèi)似情況是不可能規(guī)定到該《適用意見(jiàn)》中去的。例如，與方法專(zhuān)利侵權(quán)訴訟完全類(lèi)似的情況有：如果某一新產(chǎn)品的制造方法是一項(xiàng)商業(yè)秘密，被控侵權(quán)人的產(chǎn)品和制造方法又與原告的相同，此時(shí)要求權(quán)利人舉證證明被控侵權(quán)人不正當(dāng)?shù)厥褂昧俗约旱纳虡I(yè)秘密顯然極為困難。那么，被控侵權(quán)人是否有責(zé)任舉證證明其產(chǎn)品的制造方法的合法來(lái)源，法律（包括司法解釋?zhuān)┐藭r(shí)卻沒(méi)有明文規(guī)定要實(shí)行舉證責(zé)任倒置。相反，上述司法解釋卻規(guī)定適用舉證責(zé)任倒置必須要有法律的明文規(guī)定9。這種情況下，對(duì)于舉證責(zé)任倒置規(guī)則能否適用，始終有不同爭(zhēng)論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：舉證責(zé)任倒置須嚴(yán)格掌握，法律法規(guī)沒(méi)有明文規(guī)定的，不能由法官任意擴(kuò)大舉證責(zé)任倒置的適用范圍，目前（在知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟中）由法律規(guī)定實(shí)行舉證責(zé)任倒置的只有《專(zhuān)利法》第57條，其他情況都應(yīng)由原告舉證10。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛有特殊性，片面強(qiáng)調(diào)適用一般舉證責(zé)任原則（即原告舉證）會(huì)使侵權(quán)人憑此取得推卸賠償責(zé)任的法律依據(jù)。只有實(shí)行舉證責(zé)任倒置（即被告舉證），才能體現(xiàn)公平原則11。此時(shí)，是拘泥于法條的規(guī)定卻不能實(shí)現(xiàn)訴訟公平，還是根據(jù)事物的一般規(guī)律，參照方法專(zhuān)利侵權(quán)中舉證責(zé)任的分擔(dān)規(guī)則來(lái)確定商業(yè)秘密案件中被告的舉證責(zé)任，的確是法官需要靈活掌握和以內(nèi)心確信的。
比較美國(guó)和德國(guó)關(guān)于舉證責(zé)任分擔(dān)的規(guī)定可以看出，德國(guó)是以概念法學(xué)的形式建立了嚴(yán)格的理論體系，并將例外的情況也逐步納入該體系中，形成了以實(shí)體法律要件為指引的一般和特殊的舉證責(zé)任分擔(dān)規(guī)則；而美國(guó)法中由于訴訟觀念與大陸法系三段論式的裁判截然不同，它以發(fā)現(xiàn)法的方式解決糾紛，以恢復(fù)法的正義和秩序。因此，對(duì)舉證責(zé)任的分擔(dān)實(shí)際上是在綜合各種訴訟利益的基礎(chǔ)上，以實(shí)證的方式分配舉證責(zé)任，具有更靈活的特點(diǎn)。我國(guó)接近大陸法系，但在舉證責(zé)任的分擔(dān)理論上卻未完全以法律要件分類(lèi)說(shuō)為基礎(chǔ)，也未完全在立法（民事實(shí)體法）中明確法律要件分類(lèi)說(shuō)中對(duì)舉證責(zé)任的“正置”規(guī)定，所以很難說(shuō)清“倒置”12。這種情況下，片面強(qiáng)調(diào)舉證責(zé)任倒置要嚴(yán)格按法律規(guī)定，既沒(méi)有明確的理論依據(jù)，也沒(méi)有考慮到包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟在內(nèi)的一些新類(lèi)型訴訟的新特點(diǎn)。
四、舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移
知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟中，舉證責(zé)任在分擔(dān)后并不是固定不變的，而是隨著當(dāng)事人對(duì)其主張事實(shí)的證明程度不斷轉(zhuǎn)移的。通常，一方當(dāng)事人對(duì)自己的主張?zhí)岢鲎C據(jù)加以證明之后，另一方當(dāng)事人如果否認(rèn)這一主張就負(fù)有反駁這一主張的舉證責(zé)任，如果其反駁的證據(jù)足夠、充分，就可以不再舉證，而由提出主張的當(dāng)事人繼續(xù)舉證予以反駁。這就是舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移。
舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移表明了舉證責(zé)任分擔(dān)后當(dāng)事人進(jìn)行舉證活動(dòng)的效果。它通過(guò)保證訴訟中證明活動(dòng)的進(jìn)行來(lái)達(dá)到證明要求的目的。因此，無(wú)論舉證責(zé)任正置還是舉證責(zé)任倒置，都需要在證明過(guò)程中不斷轉(zhuǎn)移舉證責(zé)任。但是，舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移并不是任意的，而是需要具備以下兩個(gè)條件13：
1、當(dāng)事人對(duì)其主張?zhí)岢龅淖C據(jù)在數(shù)量上足夠、質(zhì)量上充分，可以滿足證明待證事實(shí)的要求。
2、法院認(rèn)定負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人提供的證據(jù)已經(jīng)能夠證明待證事實(shí)了。
上述兩個(gè)條件中，前者是必要條件，后者是充分條件。只有在法院作出認(rèn)定后，當(dāng)事人的舉證責(zé)任才發(fā)生轉(zhuǎn)移，而法院作出這種認(rèn)定的前提是當(dāng)事人的舉證足夠、充分，達(dá)到了證明待證事實(shí)的部分或全部要求。
由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟特殊性，使同一案件中常常出現(xiàn)既有舉證責(zé)任倒置又有舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的情況，在實(shí)踐中有效地區(qū)分兩者，具有重要意義。
舉證責(zé)任“正置”和“倒置”，是舉證責(zé)任的分擔(dān)規(guī)則。訴訟中，原、被告對(duì)舉證責(zé)任的分擔(dān)一旦確定后，其所承擔(dān)最終的結(jié)果意義上的舉證責(zé)任（或英美法上的說(shuō)服責(zé)任）便不再轉(zhuǎn)移；但在訴訟的進(jìn)行中，原、被告卻在不斷地提出事實(shí)、主張權(quán)利，對(duì)這些主張進(jìn)行證明或反駁而承擔(dān)的行為意義上的舉證責(zé)任（或英美法上的提出證據(jù)的責(zé)任）也不斷地從原告轉(zhuǎn)移到被告，再?gòu)谋桓孓D(zhuǎn)移到原告。值得注意的是，舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的只是行為上的舉證責(zé)任，而結(jié)果上的舉證責(zé)任在舉證責(zé)任分擔(dān)以后就已經(jīng)被“正置”給原告或“倒置”給被告了，它在訴訟一開(kāi)始就被固定下來(lái)，不再轉(zhuǎn)移。
例如：在方法專(zhuān)利侵權(quán)訴訟中，按照專(zhuān)利法第57條第（二）款的規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提供其產(chǎn)品制造方法的舉證責(zé)任。在訴訟中，原告首先要證實(shí)被告制造的是同樣的新產(chǎn)品，依該條款，就適用舉證責(zé)任倒置。如果被告提供了自己的制造方法，證明與專(zhuān)利方法并不相同，那么被告所承擔(dān)的（行為上的）舉證責(zé)任就完成了。此時(shí)，就發(fā)生了舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移。隨后，原告會(huì)繼續(xù)就“被告提供的制造方法與原告的專(zhuān)利方法相同”這一主張繼續(xù)舉證。而被告也應(yīng)對(duì)“自己提供的制造方法與原告的專(zhuān)利方法不相同”這一主張繼續(xù)承擔(dān)舉證責(zé)任。
被告之所以要承擔(dān)對(duì)這一爭(zhēng)點(diǎn)的證明責(zé)任，是由開(kāi)始即分配給他的舉證責(zé)任所確定的。在整個(gè)訴訟過(guò)程中，被告對(duì)這一爭(zhēng)點(diǎn)所承擔(dān)的最終的（結(jié)果上的）舉證責(zé)任始終未變。換句話說(shuō)，當(dāng)原告充分證明了被告的制造方法與專(zhuān)利方法相同，而被告卻沒(méi)有充分的證據(jù)來(lái)反駁原告的這一主張的話，被告就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。容易引起混淆的地方在于，如果原告對(duì)被告的制造方法與專(zhuān)利方法相同的主張的舉證并不充分，而被告反駁這一主張的證據(jù)也不充分，此時(shí)，仍應(yīng)由被告承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)?，在一開(kāi)始倒置了舉證責(zé)任后，被告就最終地（從結(jié)果上）承擔(dān)了證明其制造方法與專(zhuān)利方法不同的責(zé)任。不管是原告證實(shí)了兩者相同，還是原告將兩者不同的主張推向了事實(shí)不清的境地，只要被告未能充分證明自己的制造方法與專(zhuān)利方法不同，最終的敗訴責(zé)任都要由被告承擔(dān)。
但是，在具體審判中，當(dāng)事人的舉證達(dá)到了什么標(biāo)準(zhǔn)才算足夠、充分，法律不可能作出明確規(guī)定。因?yàn)樵V訟實(shí)踐中，具體案件各不相同，各種證據(jù)對(duì)同一待證事實(shí)的作用也各不相同，舉證責(zé)任何時(shí)轉(zhuǎn)移，難以規(guī)定整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)，只能取決于法官的“心證”。
五、推定法則
法官對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)的“心證”所遵循的規(guī)則實(shí)際上是對(duì)待證事實(shí)進(jìn)行的推定（Presumption）。
推定是指根據(jù)某一事實(shí)的存在而作出與之相關(guān)的另一事實(shí)的存在（或不存在）的假定14。推定是由推論演化而來(lái)，是人類(lèi)根據(jù)事物之間的客觀規(guī)律進(jìn)行邏輯思維和經(jīng)驗(yàn)積累的產(chǎn)物，其結(jié)論是蓋然的。但推定作為訴訟的一種技術(shù)性手段，在人類(lèi)長(zhǎng)期的訴訟實(shí)踐中，之所以被廣泛采用，是由于它能解開(kāi)訴訟中的一個(gè)“死結(jié)”--即當(dāng)訴訟雙方主張相對(duì)、案件事實(shí)真?zhèn)尾幻?，法官又根本無(wú)法查出證據(jù)加以證明時(shí)，運(yùn)用推定法則，可以避免使訴訟陷入僵局。尤其是在現(xiàn)代型訴訟中，一方面，復(fù)雜的民事侵權(quán)案件往往使主張者舉證困難；另一方面，受害人與侵權(quán)人的地位不平等，由此產(chǎn)生傳統(tǒng)的以過(guò)錯(cuò)為歸責(zé)原則的侵權(quán)責(zé)任法在適用上的困境。此時(shí)，推定法則的引入，合理地解決了這些特殊侵權(quán)問(wèn)題，保障了訴訟的公平。此外，推定法則對(duì)于簡(jiǎn)化訴訟程序，加速案件審理也發(fā)揮著極為重要的作用。
大陸法系國(guó)家一般將推定分為事實(shí)上的推定和法律上的推定。如日本學(xué)者認(rèn)為，法律上的推定是指法律規(guī)定“如果是甲，就推定乙”的情況；事實(shí)上的推定則是指，在具體訴訟中法官根據(jù)自由心證原則依一定的證據(jù)推定系爭(zhēng)事實(shí)的情況15。事實(shí)上的推定，具有免除或減輕當(dāng)事人舉證責(zé)任的效果。
我國(guó)《專(zhuān)利法》第57條（二）款對(duì)于方法專(zhuān)利侵權(quán)的舉證責(zé)任倒置規(guī)定，就是運(yùn)用推定法則而產(chǎn)生的。實(shí)際上，許多國(guó)家專(zhuān)利法對(duì)此部分的表述都直接采用法律推定的形式，如德國(guó)專(zhuān)利法和日本專(zhuān)利法規(guī)定，如果依照專(zhuān)利方法直接獲得的產(chǎn)品在專(zhuān)利申請(qǐng)日（要求優(yōu)先權(quán)日，或優(yōu)先權(quán)日）前是新的，那么（推定-筆者注）第三人所制造的同樣產(chǎn)品是用專(zhuān)利方法獲得的16。
由于推定具有蓋然的性質(zhì)，是根據(jù)人類(lèi)的經(jīng)驗(yàn)法則和邏輯思維而形成的。因此，無(wú)論是法律上的推定還是事實(shí)上的推定，都是可以反駁的，可以被****的。只是法律上的推定由于具有較高的蓋然性被立法所確定，事實(shí)上的推定由于在具體案件中難以把握其蓋然性高低而被賦予了法官的裁量。
知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟本身的特點(diǎn)，使得具體的訴訟當(dāng)中常常會(huì)有一些權(quán)利人難以舉證的情況。因此，在法律尚未有明確規(guī)定，或者作為普遍情形蓋然性不大但在個(gè)案中的蓋然性極大時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許法官采用事實(shí)推定，合理地分配舉證責(zé)任，減輕或者免除知識(shí)產(chǎn)權(quán)人的舉證責(zé)任。這樣做，既符合事物是相互聯(lián)系的一般規(guī)律，也符合訴訟公平的原則。
侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)有不同于侵犯有形物權(quán)或人身權(quán)的特殊性，因此在知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟中應(yīng)當(dāng)考慮原告（權(quán)利人）舉證上的困難。但具體訴訟中的實(shí)際情況又不可能隨時(shí)修改法律來(lái)彌補(bǔ)，因此，筆者認(rèn)為，在未來(lái)的《民事訴訟法》的修改中應(yīng)明確舉證責(zé)任的正置規(guī)則（一般原則），同時(shí)規(guī)定除正置規(guī)則（一般原則）外的其余情況均可以倒置17。這樣，便可以使法官在具體的知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件中，合理地分配舉證責(zé)任，以保證訴訟的公平。
在目前現(xiàn)行法律對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟中的舉證責(zé)任分擔(dān)沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，知識(shí)產(chǎn)權(quán)人的利益也必須得到保護(hù)。因此，筆者認(rèn)為，在修改《民事訴訟法》之前，依推定法則，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟中應(yīng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任的情況可用另一種方式來(lái)分配舉證責(zé)任。依我國(guó)民事訴訟法律規(guī)定，當(dāng)事人（原告）因客觀原因不能自行收集證據(jù)時(shí)，人民法院可以依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)。那么，在審判實(shí)踐中，法官即可以綜合各種訴訟利益，以實(shí)體正義和程序公平為原則，以經(jīng)驗(yàn)、學(xué)識(shí)和論理邏輯來(lái)衡量案件事實(shí)的蓋然性高低，依職權(quán)向被告進(jìn)行證據(jù)調(diào)查，從而變相將舉證責(zé)任分配給了被告。此時(shí)被告必須承擔(dān)相應(yīng)的證明責(zé)任，只是這種依職權(quán)分配舉證責(zé)任的方式，較之于法定舉證責(zé)任的分擔(dān)方式，具有更大的隨意性。當(dāng)事實(shí)不清、無(wú)法證明時(shí)，決定當(dāng)事人命運(yùn)的審判規(guī)則沒(méi)有法律的明確限制，這既容易滋生司法專(zhuān)斷又有悖于程序正義原則，在司法實(shí)踐中的確應(yīng)嚴(yán)格掌握。
1尹新天著《專(zhuān)利權(quán)的保護(hù)》專(zhuān)利文獻(xiàn)出版社1998年11月第一版，第72頁(yè)。
2楊榮新主編《民事訴訟法學(xué)》中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年11月第一版，第284頁(yè)。
3關(guān)于“舉證責(zé)任倒置”的提法，學(xué)界有不同觀點(diǎn)。詳見(jiàn)《民事證據(jù)制度研究中的若干熱點(diǎn)問(wèn)題(上)-完善我國(guó)民事證據(jù)制度座談會(huì)綜述》，載最高人民法院民事審判庭編《民事審判指導(dǎo)與參考》（第1卷），法律出版社2000年12月第一版，第303頁(yè)。
4轉(zhuǎn)引自畢玉謙《民事證據(jù)判例實(shí)務(wù)研究》法律出版社1999年6月第一版，第468頁(yè)。
5美國(guó)模范證據(jù)法典起草委員會(huì)首席顧問(wèn)，著名學(xué)者威格莫爾（wigmore）稱(chēng)說(shuō)服責(zé)任為“說(shuō)不服的危險(xiǎn)”（riseofnonpersuasion）。詳見(jiàn)畢玉謙《民事證據(jù)判例實(shí)務(wù)研究》法律出版社1999年6月第一版，第466-467頁(yè)。筆者認(rèn)為這種說(shuō)法與結(jié)果責(zé)任的定義是殊途同歸。
6陳剛：《美國(guó)證明責(zé)任法理序說(shuō)》載《訴訟法論叢》(第2卷)，1998年11月第一版，第657頁(yè)。
7畢玉謙：《民事證據(jù)法及其程序功能》法律出版社1999年6月第一版，第162頁(yè)。
8見(jiàn)德國(guó)民法第282條、第285條、第518條、第694條、第831條，德國(guó)商法第390條、第407條、第606條等，轉(zhuǎn)引自葉自強(qiáng)《民事證據(jù)研究》法律出版社1999年9月第一版，第164-165頁(yè)。
9最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中第74條規(guī)定了適用舉證責(zé)任倒置的五種情況，同時(shí)規(guī)定這五種情況之外應(yīng)由法律規(guī)定才能由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。
10參見(jiàn)李國(guó)光主編《知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟》人民法院出版社1999年8月第一版，第110-111頁(yè)。
11參見(jiàn)戴建志陳旭主編《知識(shí)產(chǎn)權(quán)損害賠償研究》，法律出版社1997年11月第一版，第29-31頁(yè)。
12見(jiàn)《民事證據(jù)制度研究中的若干熱點(diǎn)問(wèn)題(上)-完善我國(guó)民事證據(jù)制度座談會(huì)綜述》，載最高人民法院民事審判庭編《民事審判指導(dǎo)與參考》（第1卷），法律出版社2000年12月第一版，第303頁(yè)。
13參見(jiàn)程永順：《方法專(zhuān)利侵權(quán)舉證責(zé)任的幾個(gè)問(wèn)題》載《電子知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2000年第5期。
14李浩著《民事舉證責(zé)任研究》中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年6月第一版，第183頁(yè)。
15參見(jiàn)[日]兼子一竹下守夫著白綠鉉譯《民事訴訟法》(新版)，法律出版社1995年3月第一版，第113頁(yè)。
論文摘要：從我國(guó)公司的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀出發(fā)，闡明了規(guī)范控股股東行為的現(xiàn)實(shí)依據(jù)．通過(guò)對(duì)懲罰性賠償原則和民事舉證責(zé)任分配制度的法理解析，認(rèn)為在現(xiàn)行《公司法》中引進(jìn)懲罰性賠償和舉證責(zé)任性倒置原則，是加強(qiáng)誠(chéng)信義務(wù)、完善公司治理的有效途徑．
論文關(guān)鍵詞：控股股東誠(chéng)信義務(wù)派生訴訟懲罰性賠償舉證責(zé)任
我國(guó)的新《公司法》規(guī)定了與控股股東誠(chéng)信義務(wù)相似的內(nèi)容，但這種規(guī)定尚不成熟，存有漏洞，況且控股股東誠(chéng)信義務(wù)本身只是一個(gè)抽象意義的概念，并不具有可操作性．所以，必須設(shè)計(jì)一種法律制度，從而使因控股股東違反誠(chéng)信義務(wù)而給其他主體所造成的損失得以救濟(jì)．懲罰性賠償原則和舉證責(zé)任倒置原則可以促使控股股東較好地履行誠(chéng)信義務(wù)。
1我國(guó)建立與完善控股股東誠(chéng)信義務(wù)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)
1．1我國(guó)公司的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀分析
我國(guó)上市公司的控股股東的最大特點(diǎn)是國(guó)有股一股獨(dú)大，其根源在于上市公司大都由國(guó)有企業(yè)改制而來(lái)，國(guó)有股的比例相當(dāng)大．2001年12月，在上海證券交易所上市的公司統(tǒng)計(jì)表明，國(guó)家擁有股份高達(dá)5O．273，而各種已流通股份總計(jì)也不過(guò)占30．38．由于控股股東持股比例過(guò)高，股東大會(huì)成為大股東的一言堂，其代表的不是全體股東利益而是大股東的利益．部分上市公司的大股東甚至利用其控股地位通過(guò)包裝旗下的上市公司來(lái)謀取不正當(dāng)利益，諸如將劣質(zhì)資產(chǎn)注入上市公司，非法占用上市公司巨額資金，迫使上市公司為大股東及其子公司借款提供擔(dān)保以及大量關(guān)聯(lián)交易等，導(dǎo)致上市公司最終成為大股東的“提款機(jī)”．如國(guó)際大廈大股東將上市公司募集和借貸的3．7億元資金，借給關(guān)聯(lián)的另一家企業(yè)，投入預(yù)期效益低下的世貿(mào)廣場(chǎng)酒店項(xiàng)目．三九醫(yī)藥的大股東及關(guān)聯(lián)方占用上市公司資金超過(guò)了25億元，占公司凈資產(chǎn)的96。
1．2規(guī)范控股股東行為的現(xiàn)實(shí)依據(jù)
利用關(guān)聯(lián)交易，侵占上市公司資金是控股股東最為常用的手法．其中的共同特點(diǎn)都是控股股東利其控股地位違背誠(chéng)信義務(wù)，把上市公司作為賺錢(qián)、融資的工具，套取上市公司的現(xiàn)金，掏空上市公司，嚴(yán)重?fù)p害中小股東利益．以上種種弊端都不利于公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)、健康、持續(xù)發(fā)展，也不能從根本上維護(hù)全體股東的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益．尤為重要的是，控股股東違背誠(chéng)信義務(wù)，不僅擾亂了市場(chǎng)秩序，而且還動(dòng)搖了投資者的信心，危及證券市場(chǎng)的穩(wěn)定健康發(fā)畏．因此，建立控股股東誠(chéng)信義務(wù)規(guī)范控股股東的弳營(yíng)行為，完善公司的治理機(jī)制，已成為當(dāng)務(wù)之急．針對(duì)我國(guó)上市公司控股股東濫用權(quán)利的現(xiàn)象，在對(duì)其治理的過(guò)程中雖然通過(guò)證監(jiān)會(huì)頒布了一系列行政規(guī)章和指導(dǎo)意見(jiàn)，明確控股股東的誠(chéng)信義務(wù)，但由于其立法層次過(guò)低，而且在實(shí)踐中對(duì)控股股東違反誠(chéng)信義務(wù)的行為處罰過(guò)輕，缺乏相應(yīng)的威懾力量．因此，應(yīng)當(dāng)從控股股東的實(shí)際行為出發(fā)，把控股股東誠(chéng)信義務(wù)提升到法律的高度，在《公司法》中明確控股股東的誠(chéng)信義務(wù)及其內(nèi)容，并建立加強(qiáng)控股股東違反誠(chéng)信義務(wù)后的責(zé)任機(jī)制．
2懲罰性賠償原則解析
2．1懲罰性賠償原則的法理分析
現(xiàn)代侵權(quán)法的發(fā)展變化，為懲罰性賠償制度的合理性提供了理論依據(jù)]．侵權(quán)法歸責(zé)原則經(jīng)歷了一個(gè)單獨(dú)適用過(guò)錯(cuò)原則到過(guò)錯(cuò)原則與無(wú)過(guò)錯(cuò)原則并用的轉(zhuǎn)化，無(wú)論在哪一個(gè)時(shí)刻都不能發(fā)揮侵權(quán)法對(duì)潛在侵權(quán)人的潛在侵權(quán)行為的遏制與預(yù)防功能，其所達(dá)到的社會(huì)威懾效果也難以令人滿意．對(duì)由于侵權(quán)行為而引起的民事責(zé)任有3種功能，即復(fù)原之功能、預(yù)防之功能、懲罰性之功能．對(duì)因侵權(quán)行為l而受損的人的民事責(zé)任的救濟(jì)方式又分為兩種，即事前預(yù)防和事后救濟(jì)，相比而言，事前預(yù)防無(wú)疑為更優(yōu)的選擇．因?yàn)椋ㄟ^(guò)事后救濟(jì)的方式對(duì)受損的人予以補(bǔ)償只能使受到侵害的權(quán)利得到修正，并不能杜絕侵權(quán)行為的發(fā)生；而通過(guò)事前預(yù)防的方式在事前就對(duì)侵權(quán)行為予以抑制，不但能夠進(jìn)一步強(qiáng)化侵權(quán)法的懲罰功能，更能夠?qū)⑶謾?quán)行為防患于未然，減少損害的發(fā)生．補(bǔ)償為滿足受害人利益的最低目的，抑制為維護(hù)社會(huì)整體利益的最高目的，兩者共存，相得益彰_7]．事實(shí)上，法律責(zé)任的懲罰功能并不僅僅體現(xiàn)在刑法當(dāng)中，民事法律中也有懲罰的功能一引．日本學(xué)者田中英夫、朱內(nèi)紹夫也認(rèn)為，把侵權(quán)行為作為專(zhuān)門(mén)以損害賠償為目的制度來(lái)把握，無(wú)視民事責(zé)任的制裁功能的做法是錯(cuò)誤的，為使民事責(zé)任發(fā)揮對(duì)違法行為的抑制功能，引進(jìn)美國(guó)的懲罰性賠償制度十分必要．山島宗教授則進(jìn)一步指出：刑事罰未充分發(fā)揮其對(duì)性的非法行為的抑制、預(yù)防功能，而且過(guò)多的適用刑事罰會(huì)產(chǎn)生對(duì)基本人權(quán)的侵害等問(wèn)題，應(yīng)盡量避免過(guò)多適用，提倡在非財(cái)產(chǎn)損害中加入懲罰或制裁，懲罰性賠償能夠有效的抑制損害的再發(fā)生．所以，學(xué)者們?cè)谡撌雒袷仑?zé)任的功能時(shí)不應(yīng)再僅限于補(bǔ)償，而應(yīng)兼顧懲罰，當(dāng)然補(bǔ)償仍是其核心．
2．2現(xiàn)行公司法引進(jìn)懲罰性賠償原則的必要性
事實(shí)上，控股股東占用上市公司資金和侵害中小股東的事件屢屢發(fā)生，2003年1月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合會(huì)議披露：兩部門(mén)聯(lián)合組織、歷時(shí)7個(gè)多月的上市公司現(xiàn)代企業(yè)制度檢查發(fā)現(xiàn)，全國(guó)共有676家上市公司存在控股股東占用資金的現(xiàn)象．此狀況足以說(shuō)明我國(guó)《公司法》在防范控股股東侵占公司和中小股東利益方面的不足，盡管新公司法規(guī)定了控股股東的賠償責(zé)任，但還應(yīng)在《公司法》中引入懲罰性賠償制度．因?yàn)閼土P性賠償?shù)闹饕康牟皇茄a(bǔ)償損害，而是懲罰和威懾不法行為人，重在預(yù)防不法行為．當(dāng)然，在考慮適用懲罰性賠償時(shí)，要嚴(yán)格遵守懲罰性賠償?shù)倪m用原則——適度威懾原則．
3民事舉證責(zé)任分配制度解析
3．1舉證責(zé)任分配制度概述
所謂的舉證責(zé)任分配，就是要確定在當(dāng)事人之間應(yīng)該有誰(shuí)承擔(dān)因爭(zhēng)議的事實(shí)真?zhèn)尾幻魉鶐?lái)的不利后果．舉證責(zé)任分配制度的學(xué)說(shuō)肇始于古羅馬法，兩大法系國(guó)家的法學(xué)家都對(duì)此進(jìn)行了深入而細(xì)致的研究．可以把我國(guó)《民事訴訟法》對(duì)民事舉證責(zé)任制度的規(guī)定分為3種：(1)舉證責(zé)任分配的一般規(guī)則，即誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證規(guī)則．如《民事訴訟法》第六十四條第一款：當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)．《證據(jù)規(guī)定》第二條第三款：當(dāng)事人對(duì)自己提出的訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)或反駁對(duì)方訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)有責(zé)任提供證據(jù)加以證明．(2)舉證責(zé)任分配的特殊規(guī)則，包括舉證責(zé)任免除和舉證責(zé)任倒置兩部分．其分別體現(xiàn)于《證據(jù)規(guī)定》第九條和第四條．(3)人民法院關(guān)于調(diào)查證據(jù)的規(guī)則，包括由當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)查證據(jù)和法院主動(dòng)調(diào)查證據(jù)兩種．如《證據(jù)規(guī)定》的第十七條和第十四條．
由上可知，我國(guó)對(duì)于舉證責(zé)任倒置規(guī)則的適用僅僅適用于法律限定的幾種特殊情形．此種限定有點(diǎn)保守，我們應(yīng)該在對(duì)控股股東違反其誠(chéng)信義務(wù)的訴訟中引入舉證責(zé)任倒置規(guī)則，由控股股東負(fù)擔(dān)就其行為沒(méi)有違反其誠(chéng)信義務(wù)的舉證責(zé)任，只有控股股東在有充分的證據(jù)證明其行為沒(méi)有違反其誠(chéng)信義務(wù)時(shí)才能予以免，當(dāng)然作為提訟的主體，原告仍需負(fù)擔(dān)證明其所遭受的損害是因控股股東的行為所致．
3．2控股股東適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則解析
民事舉證責(zé)任倒置制度產(chǎn)生于德國(guó)，原聯(lián)邦德國(guó)的聯(lián)邦最高法院在I968審理的一起因雞瘟而引起的產(chǎn)品責(zé)任案中，首先運(yùn)用了舉證責(zé)任倒置原則支持了原告的訴訟請(qǐng)求，免除了本應(yīng)由原告承擔(dān)的舉證責(zé)任．審理該案的法官認(rèn)為，藥品的制作屬于高難度技術(shù)性范疇，為一般人所不能為者，況且整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程都處于被告的掌控之中，讓普通的原告承擔(dān)證明其藥品的性能是否合格以及瘟疫是否由其藥品所引發(fā)的事實(shí)則過(guò)于苛刻、不合常理．所以，該案的法官就判定由藥品的生產(chǎn)者即被告承擔(dān)這一事實(shí)的證明責(zé)任，被告因舉證不能，遂敗訴．民事舉證責(zé)任倒置制度作為舉證責(zé)任分配一般規(guī)則的修正規(guī)則，其產(chǎn)生的依據(jù)就在于發(fā)生的事實(shí)本身．因?yàn)閾p害事實(shí)的發(fā)生是由被告的行為所致，而事實(shí)的的經(jīng)過(guò)則只有被告最為清楚，他是事實(shí)的惟一見(jiàn)證人；原告只知其損害是由這～事實(shí)所引起，無(wú)從得知事實(shí)發(fā)生的原因，所以，該事實(shí)本身就已證明被告對(duì)該事實(shí)的發(fā)生存有過(guò)失，被告也就理當(dāng)對(duì)此承擔(dān)起證明責(zé)任．
控股股東作為公司最多股份的擁有者，也就相應(yīng)地在公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)之中擁有相對(duì)多的話語(yǔ)權(quán)，因而可以直接或間接地掌控或影響公司的經(jīng)營(yíng)行為．但就廣大中小股東而言，由于其持股數(shù)量相對(duì)較少，可能無(wú)機(jī)會(huì)參與公司的經(jīng)營(yíng)行為，所以也就不可能了解到有關(guān)公司經(jīng)營(yíng)決策的制定與執(zhí)行過(guò)程．如果控股股東在經(jīng)營(yíng)公司的業(yè)務(wù)之時(shí)違背其誠(chéng)信義務(wù)，在對(duì)其提起的訴訟中，判定由提訟的股東負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任則是不現(xiàn)實(shí)的．作為提訟主體的原告，只知其損害是由控股股東的經(jīng)營(yíng)行為所致，卻無(wú)法了解這一行為的過(guò)程，所以無(wú)法承擔(dān)起證明這一行為的非法性．鑒于原告與控股股東之間力量懸殊，為維護(hù)法律的正義價(jià)值，此證明責(zé)任理當(dāng)由違背誠(chéng)信義務(wù)的控股股東來(lái)承擔(dān)．誠(chéng)信義務(wù)是由法律賦予控股股東的一種特別義務(wù)，與一般的股東所承擔(dān)的義務(wù)有所不同，如果控股股東因違背這一特別義務(wù)而遭訴訟時(shí)，在舉證責(zé)任的適用規(guī)則時(shí)也就不應(yīng)再局限于舉證責(zé)任的一般規(guī)則，而應(yīng)適用特殊規(guī)則，即舉證責(zé)任倒置原則．控股股東違背其誠(chéng)信義務(wù)，給公司和其他股東造成不利益，這一事實(shí)本身即可說(shuō)明控股股東對(duì)事件的發(fā)生負(fù)有過(guò)失，并且控股股東又負(fù)有維護(hù)公司和其他股東的利益職責(zé)，所以，判決由控股股東負(fù)擔(dān)對(duì)違反誠(chéng)信義務(wù)的舉證責(zé)任是合情合理的．
