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在有關城市低保對象如何擺脫貧困的討論中，一個頗有影響的觀點認為：就業(yè)是城市低保對象擺脫貧困的最佳途徑。本文認同這一判斷，并提出以下三個理由加以佐證。
第一、對低保家庭而言，在普遍缺乏物質(zhì)和生產(chǎn)性資產(chǎn)的情況下，勞動力實際上構(gòu)成了其眾多生存策略的核心內(nèi)容，因而可能是其主要甚至是惟一的資產(chǎn)。為低保家庭提供運用其最有價值的資產(chǎn)——勞動力就業(yè)的機會，其脫貧效果可能最為彰顯。
第二、城市低保對象擁有豐富的勞動力資產(chǎn)。主要表現(xiàn)在量大（絕對數(shù)量）、面廣（普遍程度）兩個方面。與其他發(fā)達國家或地區(qū)的城市貧困人口相比，我國城市低保對象的一個突出特征是：勞動年齡人口（男性16-59歲，女性16-54歲）所占比重較大。根據(jù)學者唐鈞的估計，在全國1930.8萬（2002年6月的數(shù)據(jù)）城市低保對象中，處于勞動年齡階段的四類對象（下崗職工、失業(yè)人員、待崗職工和在職職工）約占全部對象的61%.如果加上與他們相關的“低保家庭其他成員”，總計高達85%[5].也就是說，我國城市低保對象可能具有就業(yè)潛力的人口超過八成。而香港特區(qū)的情況則有所不同。以香港綜合社會保障援助計劃為例，截止到2003年12月，香港綜援計劃個案總計290206萬人，其中年老者占整個綜援人口的50.7%，永久性殘疾占5.4%，健康欠佳者占7.7%，單親家庭占12.9%，低收入者占4.7%，失業(yè)人員占17.3%，其他人員占1.5%[6].換句話說，即便滿打滿算（單親家庭、低收入者和失業(yè)人員三者合計），香港特區(qū)全部綜援個案中，可能具有就業(yè)潛力的人口約占四成。不足大陸地區(qū)的半數(shù)。
城市低保對象的另一個典型特征是：處于勞動年齡段的未就業(yè)人員多，涉及面廣。基于北京市東城區(qū)的調(diào)查結(jié)果，在受訪的1275名低保家庭成員中，共有909人屬于勞動年齡人口，其中未就業(yè)人員高達539人，占勞動年齡人口總量的57.3%.進一步分析表明，在這些未就業(yè)人員中，共涉及低保家庭383戶，占調(diào)查總戶數(shù)的81.3%.也就是說，有八成多的低保家庭至少右一名處于勞動年齡段的未就業(yè)人員。
顯然，城市低保對象儲備著豐富的勞動力資源，與我國急劇的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和低保制度建立初衷直接關聯(lián)。因為，我國低保制度建立的一個重要目標就是配合國有企業(yè)改革、為失業(yè)和下崗職工提供基本生活保障。而大量失業(yè)、下崗人員進入低保群體，自然會形塑其生態(tài)，形成一個有別于傳統(tǒng)對象（以“三無”對象為主）的人口結(jié)構(gòu)。正因如此，通過提供就業(yè)機會來挖掘低保對象蘊藏的寶貴資源，無論是對深化城市低保制度抑是緩解城市“新貧困”，都具有特別重要的現(xiàn)實意義和政策意含。
第三、絕大多數(shù)城市低保對象具有強烈的就業(yè)意愿和動機。就業(yè)意愿和動機是勞動力資源進入勞動力市場的前提。眾多文獻顯示，造成低保家庭生活困難的主要原因是勞動力長期下崗或失業(yè)[7]；低保家庭目前遇到的最大困難找工作難[8]；低保家庭最希望社會或政府提供的幫助是為家庭成員提供就業(yè)機會[9].北京市東城區(qū)的調(diào)查資料也印證了這一點。在受訪的539名有勞動能力的低保未就業(yè)人員中，89.1%的人表示有就業(yè)的意愿。在余下者中，大多是限于自身年齡，健康狀況，文化技能和有家庭成員需人照顧。
事實上，目前許多城市的低保對象每年以數(shù)萬計的速度退出低保制度庇護，正是積極就業(yè)政策產(chǎn)生的獨特功效。據(jù)媒體報道，截至2003年9月末，天津市通過建立失業(yè)保險、最低生活保障和再就業(yè)聯(lián)動機制，已有5萬多名"低保戶"實現(xiàn)再就業(yè)，主動退出吃"低保"行列。上海市實行勞動就業(yè)和民政救助聯(lián)動以來，僅2003年就有5萬多低保家庭退出“低?！?，走上就業(yè)崗位。江西省通過政府購買崗位等多種就業(yè)形式，2003年享受城市低保的人數(shù)比2002年年減少了13萬人，首次出現(xiàn)負增長。
由此可以看出，對低保家庭而言，就業(yè)有助于走出貧困，恢復自身價值和尊嚴，代表著一種福氣；對政府而言，提供低保對象就業(yè)機會，促進其就業(yè)和再就業(yè)，是減輕財政負擔，維護社會穩(wěn)定的重要舉措，也是低保制度規(guī)范化的核心內(nèi)容和未來的工作重點。
二、持續(xù)貧困：以生存的意志度過每一天
實際情況是，我國城市低保對象絕大多數(shù)生活在極端貧困中。僅以經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)北京市東城區(qū)為例，抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，低保家庭的人均月消費支出，僅相當于該市一般家庭的42.7%，其中食品類一項就占整個家庭日常消費支出的56%；低保家庭耐用消費品的擁有量不僅遠低于一般家庭，且多接近或者超出淘汰的使用年限；無房產(chǎn)權戶在九成以上，人均住房使用面積不足10平方米，且三分之一以上者仍居住在破舊及危房中。不僅如此，物質(zhì)匱乏也使低保家庭滋生出一種日益增長的無能為力和沒有尊嚴的感覺，一種除每日掙扎生存外不能思考、規(guī)劃或夢想的感覺。如，基于經(jīng)濟原因，超過八成的低保家庭表示已多年沒有去過娛樂場所，近六成的低保家庭自述無法參與社區(qū)活動和社會交往，半數(shù)左右的低保家庭坦言沒有錢讓孩子參加課外活動，等等[3].
更為嚴重的是，城市低保家庭雖然以生存的意志度過每一天，努力應對貧困，但由于缺乏向上攀登的機會階梯，難以實現(xiàn)尋求一種更美好生活的愿望。試想，如果階梯到位，其努力可以幫助他們擺脫貧困。而最好的機會階梯，應是為他們創(chuàng)造就業(yè)機會[4].
三、就業(yè)難點：最后雇傭或者根本不被雇傭的人
就業(yè)的關鍵在于勞動力的質(zhì)量和脆弱程度。從收入和健康的角度看，脆弱性是指一個人在一段時間內(nèi)將要經(jīng)歷的收入和健康貧困的風險[10].脆弱性是一個動態(tài)的概念，難以用單項指標測量。本文擬用年齡、文化程度、專業(yè)技能、健康狀況、未就業(yè)時間和家庭負擔等指標來量度處勞動年齡段未就業(yè)的城市低保對象（簡稱“低保未就業(yè)人員”）的質(zhì)量和脆弱性。如無特別說明，下文資料主要來自北京東城區(qū)低保對象的抽樣調(diào)查。本文由中國收集整理。
1.年齡以中高齡居多。調(diào)查結(jié)果顯示，受訪對象中，年齡在30歲以上的占90.2%，35歲以上的占79.9%，可見低保未就業(yè)人員多處中高年齡。這一年齡結(jié)構(gòu)與勞動力市場需求存在較大差距。據(jù)調(diào)查，2004年北京市用工單位年齡要求在30歲以下的占71.4%，35歲以下的占91.9%[11].
2.文化程度以初高中為主。資料顯示，受訪對象中，文化程度為小學及以下的占8.4%，初中的占38.6%，高中（職高、技校、中專）的占50.3%，大專及以上的占2.8%.可見，低保未就業(yè)人員以初高中文化程度為主，兩者合計占88.9%.這一學歷結(jié)構(gòu)與勞動力市場需求的差距也很明顯。據(jù)統(tǒng)計，2004年北京市用工單位文化程度需求為大專及以上的占總需求量的39.3%，為高中的（職高、技校、中專）占總需求量的42.3%，為初中及以下的占總需求量的9.2%[12].
3.無技術或技能單一。勞動部門頒發(fā)的技術證書是勞動者擁有特定專業(yè)技能的客觀標準之一。從調(diào)查結(jié)果看，78.1%的低保未就業(yè)人員沒有任何專業(yè)技術證書。即便是已獲得技術證書的人員，其勞動技能也十分單一。如，持有機動車駕駛證者超過半數(shù)。這顯然與勞動力市場需求有一定的落差。數(shù)據(jù)顯示，2004年北京市用工單位對求職者各項技術等級有要求的占44.6%[13].
4.健康狀況普遍較差。調(diào)查顯示，在受訪的539名低保未就業(yè)人員中，自述身體狀況較差的占42.8%，其中患有慢性疾病和嚴重疾病的比例高達25.6%；患有不同類型殘疾的占19.3%；完全喪失和部分喪失勞動能力的分別占9.7%和25.4%.
5.未就業(yè)時間長。調(diào)查結(jié)果表明，絕大部分低保未就業(yè)人員長期處于無工作狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，71.6%的人累計無工作時間達3年以上，57.2%的人累計無工作時間在5年以上，31.4%的人累計無工作時間在10年以上。
6.家庭不能獨立生活的人多。在調(diào)查的1275低保家庭成員中，老年人（60歲以上）占10.8%，在校學生占20.1%，身患各種疾病的占28.6%，殘疾人占12.7%；生活半自理和完全不能自理的合計占9%.從涉及的家庭數(shù)看，生活半自理和完全不能自理的涉及103個家庭，占家庭數(shù)的21.9%；在校學生涉及238個家庭，占家庭數(shù)的50.5%，老年人涉及115個家庭，占家庭數(shù)的23.4%.顯然，老、幼、病、殘人員在低保人口或家庭中占有相當?shù)谋戎亍＜彝ゲ荒塥毩⑸畹娜硕?，不僅會增加家庭經(jīng)濟負擔，也會拖累其他成員進行有收入的勞動。
由上可知，城市低保未就業(yè)人員的典型特征是：中高齡初級勞動力，不良的健康狀況，長期未就業(yè)，家庭中不能獨立生活的人多以及家庭成員獲得經(jīng)濟收入的機會就限。應當說，在勞動力市場總量和結(jié)構(gòu)失衡的背景下，在日益激烈的就業(yè)市場競爭中，這批人顯然處于弱勢地位。倘若把目前勞動力市場需求人員加以排序，可以肯定，他們屬于勞動力市場中最后雇用或根本不被雇傭的人。
四、政策選擇：投資于工作崗位和社區(qū)
上文分析表明，我國城市低保對象主要是這樣一類弱勢人群：他們持續(xù)生活在貧困中。雖然就業(yè)是擺脫貧困的最佳途徑，但限于勞動力的質(zhì)量和脆弱性，他們大多淪為勞動力市場中最后雇用或根本不被雇傭的人。
針對城市低保對象的脫貧政策必須根基于他們的實際需要。而投資于工作崗位和社區(qū)是當前政策的現(xiàn)實選擇。具體而言，基于城市低保對象年齡偏大，文化程度不高，無技術或技能單一，健康狀況普遍較差，未就業(yè)時間較長和家庭不能獨立生活成員多的特點，有針對性地開發(fā)以社區(qū)為基礎的支持性就業(yè)項目，對保持低保家庭可持續(xù)生計，進而幫助他們擺脫貧困至關重要。
所謂以社區(qū)為基礎的支持性就業(yè)項目，其核心內(nèi)容主要有兩點。一是基于勞動力的支持性項目。由于絕大多數(shù)城市低保對象只有弱就業(yè)能力，有目的性的開發(fā)一些基于勞動力的支持性就業(yè)項目顯得尤為緊要。這些項目的目標不在于有效利用低保家庭的勞動力資源，為社會創(chuàng)造更多的財富，而是通過就業(yè)這一政策工具增加低保家庭的收入，增強他們對生活的自控能力，進而建立被貧困摧毀的尊嚴感。一句話，為城市低保對象提供工作機會是為了改善本人及家庭福利。二是就業(yè)支持性項目應以社區(qū)為基礎。與其他就業(yè)人群相比，城市低保對象再就業(yè)有其特有的困難和障礙，如技能水平低，健康狀況差，家庭需要照顧的成員多，無法承受工作期間的交通費用和難以利用職業(yè)訓練將其技能轉(zhuǎn)化為可以轉(zhuǎn)業(yè)的技能等。而讓他們在社區(qū)內(nèi)就業(yè)有助于緩解上述問題。這是因為，在家門口工作不僅能大幅減少城市低保對象的就業(yè)成本，方便他們照料有需要護理的家人，更為重要的是，社區(qū)就業(yè)能配合城市低保對象的自身素質(zhì)。因為社區(qū)崗位（如社區(qū)保安、保潔、保綠等）對從業(yè)人員的年齡、文化程度和職業(yè)技能的要求相對較低，經(jīng)過短期的職業(yè)培訓可以很快達到上崗要求。從這個意義上說，社區(qū)是城市低保對象工作機會的重要來源。
開發(fā)以社區(qū)為基礎的支持性就業(yè)項目，主要責任在政府。一方面，每天生活的重壓和渴望就業(yè)的意愿，迫使低保對象幾乎窮盡了所有的再就業(yè)資源和可能的就業(yè)機會，但限于經(jīng)濟因素和自身素質(zhì)，他們大多被排斥在勞動力市場之外，成為“剩余勞動力”，亟待政府的援手。另一方面，幫助社會特困群體就業(yè)和再就業(yè)，使他們擺脫貧困，既是政府應有的責任，也是職責所在。
從現(xiàn)有的經(jīng)驗看，政府可采取三種方式為城市低保對象創(chuàng)造就業(yè)崗位。一是政府直接投資興辦公共服務工作項目，如平地造林、河道管理、市容整治、防疫防災等。二是政府出資購買公益性崗位，如社區(qū)環(huán)境保潔、社區(qū)保安、社區(qū)車輛看管、小區(qū)物業(yè)管理等。三是培植低保對象自己的就業(yè)組織。如小額貸款組織，社區(qū)公共服務社等。這些項目或組織的開發(fā)和挖掘，不僅能為城市低保對象直接提供短期工作機會，支付其酬勞，以維持其基本生計，進而實現(xiàn)“救急也要救窮”的目標。從更長遠一點看，也有助于改善社區(qū)基礎設施和管理，增強社區(qū)服務功能。一言蔽之，開發(fā)以社區(qū)為基礎的支持性就業(yè)項目實際上是一個創(chuàng)建機會和本地財富的新循環(huán)。
一、職責分工
（一）區(qū)城市低保管理部門主要職責是：
1、負責城市低保申請的評估和審批工作；
2、編制全區(qū)城市低保年度資金預算，負責全區(qū)城市低保資金的發(fā)放和使用；
3、指導、監(jiān)督、檢查全區(qū)城市低保制度實施情況，總結(jié)、推廣先進經(jīng)驗；
4、組織開展全區(qū)城市低保工作人員業(yè)務培訓工作；
5、受理全區(qū)有關低保工作的行政復議；
6、負責全區(qū)城市低保統(tǒng)計匯總、檔案管理和信息計算機網(wǎng)絡管理。
（二）街道城市低保管理部門主要職責是：
1、負責對申請城市低保待遇家庭的復審資格復查和審核工作；
2、成立城市低保評審委員會，組織進行城市低保資格評估；
3、負責發(fā)放城市低?？钗?；
4、指導社區(qū)城市低保工作；
5、會同就業(yè)服務機構(gòu)為有勞動能力的城市低保對象提供就業(yè)服務；
6、提供城市低保政策咨詢服務，調(diào)查處理騙取、冒領城市低?？钗锏冗`法違紀行為；
7、管理城市低保對象檔案，統(tǒng)計上報有關城市低保情況和數(shù)據(jù)。
（三）社區(qū)居委會受區(qū)、街道城市低保管理部門的委托，從事城市低保的日常管理和服務工作。其主要職責是：
1、居民申請，對提出申請的家庭進行登記；
2、根據(jù)街道評估及公示結(jié)果，召開社區(qū)民主議事會；
3、負責城市低保人員的公示；
4、城市低保證；
5、組織有勞動能力未就業(yè)的城市低保對象參加公益活動；
6、負責城市低保對象家庭收入的定期核查工作，并提出調(diào)整保障待遇初步意見;
7、進行季度續(xù)保登記；
8、管理、建立社區(qū)城市低保對象檔案。
二、改革低保評估機制，確保公平公正
為統(tǒng)一低保政策的執(zhí)行水平，減輕社區(qū)居委會工作壓力，增強街居低保工作監(jiān)督力度，新辦理低保的評估工作由街道低保評審委員會承擔。
（一）街道低保評審委員會人員組成。街道低保評審委員會負責低保評估及審核工作。街道低保評審委員會由街道辦事處分管領導、低保工作人員和5名社區(qū)負責低保工作的社工組成。
（二）街道評估人員要持證評估。區(qū)低保中心負責對街道評估人員進行低保業(yè)務培訓、考試，對考試合格的人員發(fā)給《四方區(qū)低保評估資格證》。街道評估人員考取《四方區(qū)低保評估資格證》后，方有低保評估資格。街道評估人員入戶調(diào)查評估時應3人以上，要佩帶《四方區(qū)低保評估資格證》持證評估。
三、完善低保實施程序，確保應保必保
低保評估機制改革，低保審批程序也隨之變化，對新申請低保的具體辦理程序如下：
（一）申請
申請人到所在社區(qū)低保站進行咨詢或提出申請，社區(qū)低保工作人員要向當事人解釋有關規(guī)定，發(fā)放《城市居民最低生活保障救助申請公開告知書》。申請人按《城市居民最低生活保障救助申請公開告知書》準備申請材料。
（二）社區(qū)初審與
1、申請人申請材料準備齊全后報社區(qū)低保站，社區(qū)低保站進行初審；
2、社區(qū)低保站對初審認為符合低保條件的進行，由人簽名并填寫時間，報街道低保所；認為不符合低保條件的不予，應說明不予的原因。申請人仍有異議的告之其可到街道低保所直接申請。
（三）受理
對社區(qū)低保站同意上報的低保申請和社區(qū)低保站初審認為不符合低保條件不予而申請人有異議的，街道低保所應當受理。
（四）評估與公示
街道低保所受理低保申請后，安排街道評估人員進行評估。低保評估采取核對原件、入戶評估和其他調(diào)查相結(jié)合：
1、核對原件。街道低保評估人員負責對申請人提供材料的復印件與原件核對，確保材料真實；
2、入戶評估。街道低保評估人員到申請低保家庭中進行入戶評估；
3、綜合調(diào)查。
（1）通過核對原件、入戶評估，對申請人提供情況有異議的采取多種方式進行綜合調(diào)查。
（2）街道低保評估人員根據(jù)評估情況，在《申請低保家庭情況入戶調(diào)查評估表》上填寫評估意見，并由評估人和申請人簽字。
（3）街道低保評審委員會評估認為符合低保條件的，在申請人所在樓座進行公示，公示期三天；街道低保評審委員會評估認為不符合低保條件的，填寫《低保不予受理通知書》（一式兩聯(lián)），一聯(lián)存檔，一聯(lián)交申請人。
（五）召開低保議事會
對申請低保的家庭評估、公示無異議后召開社區(qū)低保議事會。社區(qū)低保議事會由街道評估人員主持，其一般議程為：
1、申請人宣讀申請書；
2、街道低保評估人員介紹評估情況、宣讀評估報告；
3、社區(qū)低保議事會成員向申請人進行詢問；
4、申請人回答詢問；
5、申請人退場；
6、社區(qū)低保議事會全體成員進行醞釀、討論；
7、社區(qū)低保議事會成員舉手表決，2/3成員同意為通過；
8、社區(qū)低保站根據(jù)低保議事會決定填寫《城市居民最低生活保障審批表》和《社區(qū)低保議事會決議反饋意見書》，蓋社區(qū)居委會公章，參加低保議事會全體人員要在《城市居民最低生活保障審批表》上簽字；同時，社區(qū)低保站要將低保議事會決議反饋低保申請人，低保申請人對社區(qū)低保議事會決議無異議的在《社區(qū)低保議事會決議反饋意見書》上簽字并存入《青島市城市居民最低生活保障家庭檔案》（以下簡稱《低保檔案》）；
9、社區(qū)低保議事會評議通過的，社區(qū)低保站發(fā)給《低保檔案》，指導申請人填寫《低保檔案》，報街道低保評審委員會。
（六）審核
街道召開低保評審委員會會議，根據(jù)《低保檔案》進行審核，審核人、負責人簽字；審核合格后，街道低保所蓋《街道救濟專用章》、錄入微機報區(qū)低保中心審批；同時通知申請人在3日內(nèi)持辦理低保所有復印件的原件，到區(qū)低保中心核對。
（七）審批
1、區(qū)低保中心根據(jù)街道低保所上報的《低保檔案》，對照申請人的原件進行審查，審查申請人原件與復印件是否一致；審查社區(qū)、街道是否按程序辦理；審查是否符合低保條件；核查《低保檔案》與錄入微機內(nèi)容是否一致。區(qū)低保中心審核人簽字并填寫審核時間后報局負責人簽字（蓋章），蓋《四方區(qū)社會救濟專用章》審批。
2、區(qū)低保中心審批后，對符合低保條件的辦理《低保證》，不符合低保條件的填寫《不予批準城市居民最低生活保障待遇通知書》，并將《低保檔案》、《低保證》或《不予批準城市居民最低生活保障待遇通知書》發(fā)給街道。
3、街道低保所依據(jù)區(qū)低保中心的審批，對符合低保條件的辦理發(fā)放低保金《銀行存折》。并將《銀行存折》、《低保證》或《不予批準城市居民最低生活保障待遇通知書》發(fā)給社區(qū)低保站，由社區(qū)低保站發(fā)給低保家庭，同時讓批準享受低保的家庭簽訂《四方區(qū)享受低保家庭承諾書》。
四、堅持低保復核制度，確保低保動態(tài)管理
為保障低保家庭應保盡保、應退則退，保障金額應調(diào)則調(diào)，確保低保動態(tài)管理，對已享受低保的家庭，實行定期復核制度。每季度的最后一個月為復核月，對C類家庭每季度復核一次，對B類家庭每半年（即6月份和12月份）復核一次，對A類家庭每年（即12月份）復核一次。具體復核方式如下：
（一）低保復核的方法
低保季度復核采取核對原件、口頭訊問和入戶調(diào)查等方法進行。復核時，低保家庭應提供低保材料原件，家庭情況有變化的須提供相應的復印件。
（二）低保復核的形式
1、低保季度復核實行“三結(jié)合”的形式，即區(qū)、街、居三級復核相結(jié)合、區(qū)街抽審與社區(qū)自審相結(jié)合和集中復核與入戶復核相結(jié)合。
2、區(qū)、街、居三級復核相結(jié)合是指：復核工作是由區(qū)低保中心、街道低保所和社區(qū)低保站三級共同進行。區(qū)低保中心負責全區(qū)低保季度復核工作的部署、指導、匯總，采取“零距離”辦公形式，直接到社區(qū)與低保人員零距離接觸，現(xiàn)場指導基層低保工作人員進行復核。即參與零距離復核；實行零距離服務；對基層低保工作人員進行零距離指導。
3、區(qū)、街抽審與社區(qū)自審相結(jié)合是指：低保季度復核以社區(qū)自審為主，區(qū)街負責抽審。每季度，區(qū)低保中心抽審全區(qū)15%以上的社區(qū)；街道低保所抽審本街道50%以上的社區(qū)。區(qū)、街重點抽審低保戶數(shù)比較多、低保力量比較薄弱以及低保工作難度比較大的社區(qū)。
4、集中復核與入戶復核相結(jié)合是指：一般情況下，低保季度復核是將享受低保的人員集中在社區(qū)，使復核人員和低保人員之間、低保人員與低保人員之間“面對面”接觸，使低保復核工作在陽光下進行。對復核結(jié)果有異議的要入戶復核，深入低保家中進一步了解情況。
（三）落實低保公示督查制度，確保低保公開透明
1、每季度第一個月的10-15日為全區(qū)享受低保家庭季度公示日。公示方法為：在社區(qū)政務公開欄內(nèi)同時張貼《四方區(qū)城市居民最低生活保障對象季度公示榜》公示提要和從《山東省城市居民最低生活保障管理系統(tǒng)》低保軟件中直接打印出的本社區(qū)低保家庭享受低保情況表。
2、公示期間，區(qū)低保中心、街道低保所要對社區(qū)低保公示情況進行督查，區(qū)低保中心督查面不低于30%，街道低保所督查面不低于50%。
五、實行低保就業(yè)聯(lián)動制度，加大低保失業(yè)人員管理力度
各街道要對有勞動能力的低保失業(yè)人員實行就業(yè)援助，提供技能培訓和就業(yè)介紹，使低保人員自食其力、盡快脫貧，保障低保動態(tài)管理。為暢通低保管理及就業(yè)信息，規(guī)定如下：
（一）實行低保人員就業(yè)反饋制度。街道低保所對有勞動能力的低保失業(yè)人員一年內(nèi)至少發(fā)放兩次《四方區(qū)低保人員就業(yè)情況反饋表》，低保失業(yè)人員持《四方區(qū)低保人員就業(yè)情況反饋表》到街道勞動保障服務中心進行求職登記；街道勞動保障服務中心提供崗位或技能培訓，并將提供崗位或技能培訓情況及就業(yè)情況填寫至《四方區(qū)低保人員就業(yè)情況反饋表》（一式兩聯(lián)），一聯(lián)低保人員交回社區(qū)，一聯(lián)街道勞動保障服務中心留存。
一、職責分工
（一）區(qū)城市低保管理部門主要職責是：
1、負責城市低保申請的評估和審批工作；
2、編制全區(qū)城市低保年度資金預算，負責全區(qū)城市低保資金的發(fā)放和使用；
3、指導、監(jiān)督、檢查全區(qū)城市低保制度實施情況，總結(jié)、推廣先進經(jīng)驗；
4、組織開展全區(qū)城市低保工作人員業(yè)務培訓工作；
5、受理全區(qū)有關低保工作的行政復議；
6、負責全區(qū)城市低保統(tǒng)計匯總、檔案管理和信息計算機網(wǎng)絡管理。
（二）街道城市低保管理部門主要職責是：
1、負責對申請城市低保待遇家庭的復審資格復查和審核工作；
2、成立城市低保評審委員會，組織進行城市低保資格評估；
3、負責發(fā)放城市低保款物；
4、指導社區(qū)城市低保工作；
5、會同就業(yè)服務機構(gòu)為有勞動能力的城市低保對象提供就業(yè)服務；
6、提供城市低保政策咨詢服務，調(diào)查處理騙取、冒領城市低?？钗锏冗`法違紀行為；
7、管理城市低保對象檔案，統(tǒng)計上報有關城市低保情況和數(shù)據(jù)。
（三）社區(qū)居委會受區(qū)、街道城市低保管理部門的委托，從事城市低保的日常管理和服務工作。其主要職責是：
1、居民申請，對提出申請的家庭進行登記；
2、根據(jù)街道評估及公示結(jié)果，召開社區(qū)民主議事會；
3、負責城市低保人員的公示；
4、城市低保證；
5、組織有勞動能力未就業(yè)的城市低保對象參加公益活動；
6、負責城市低保對象家庭收入的定期核查工作，并提出調(diào)整保障待遇初步意見;
7、進行季度續(xù)保登記；
8、管理、建立社區(qū)城市低保對象檔案。
二、改革低保評估機制，確保公平公正
為統(tǒng)一低保政策的執(zhí)行水平，減輕社區(qū)居委會工作壓力，增強街居低保工作監(jiān)督力度，新辦理低保的評估工作由街道低保評審委員會承擔。
（一）街道低保評審委員會人員組成。街道低保評審委員會負責低保評估及審核工作。街道低保評審委員會由街道辦事處分管領導、低保工作人員和5名社區(qū)負責低保工作的社工組成。
（二）街道評估人員要持證評估。區(qū)低保中心負責對街道評估人員進行低保業(yè)務培訓、考試，對考試合格的人員發(fā)給《四方區(qū)低保評估資格證》。街道評估人員考取《四方區(qū)低保評估資格證》后，方有低保評估資格。街道評估人員入戶調(diào)查評估時應3人以上，要佩帶《四方區(qū)低保評估資格證》持證評估。
三、完善低保實施程序，確保應保必保
低保評估機制改革，低保審批程序也隨之變化，對新申請低保的具體辦理程序如下：
（一）申請
申請人到所在社區(qū)低保站進行咨詢或提出申請，社區(qū)低保工作人員要向當事人解釋有關規(guī)定，發(fā)放《城市居民最低生活保障救助申請公開告知書》。申請人按《城市居民最低生活保障救助申請公開告知書》準備申請材料。
（二）社區(qū)初審與
1、申請人申請材料準備齊全后報社區(qū)低保站，社區(qū)低保站進行初審；
2、社區(qū)低保站對初審認為符合低保條件的進行，由人簽名并填寫時間，報街道低保所；認為不符合低保條件的不予，應說明不予的原因。申請人仍有異議的告之其可到街道低保所直接申請。
（三）受理
對社區(qū)低保站同意上報的低保申請和社區(qū)低保站初審認為不符合低保條件不予而申請人有異議的，街道低保所應當受理。
（四）評估與公示
街道低保所受理低保申請后，安排街道評估人員進行評估。低保評估采取核對原件、入戶評估和其他調(diào)查相結(jié)合：
1、核對原件。街道低保評估人員負責對申請人提供材料的復印件與原件核對，確保材料真實；
2、入戶評估。街道低保評估人員到申請低保家庭中進行入戶評估；
3、綜合調(diào)查。
（1）通過核對原件、入戶評估，對申請人提供情況有異議的采取多種方式進行綜合調(diào)查。
（2）街道低保評估人員根據(jù)評估情況，在《申請低保家庭情況入戶調(diào)查評估表》上填寫評估意見，并由評估人和申請人簽字。
（3）街道低保評審委員會評估認為符合低保條件的，在申請人所在樓座進行公示，公示期三天；街道低保評審委員會評估認為不符合低保條件的，填寫《低保不予受理通知書》（一式兩聯(lián)），一聯(lián)存檔，一聯(lián)交申請人。
（五）召開低保議事會
對申請低保的家庭評估、公示無異議后召開社區(qū)低保議事會。社區(qū)低保議事會由街道評估人員主持，其一般議程為：
1、申請人宣讀申請書；
2、街道低保評估人員介紹評估情況、宣讀評估報告；
3、社區(qū)低保議事會成員向申請人進行詢問；
4、申請人回答詢問；
5、申請人退場；
6、社區(qū)低保議事會全體成員進行醞釀、討論；
7、社區(qū)低保議事會成員舉手表決，2/3成員同意為通過；
8、社區(qū)低保站根據(jù)低保議事會決定填寫《城市居民最低生活保障審批表》和《社區(qū)低保議事會決議反饋意見書》，蓋社區(qū)居委會公章，參加低保議事會全體人員要在《城市居民最低生活保障審批表》上簽字；同時，社區(qū)低保站要將低保議事會決議反饋低保申請人，低保申請人對社區(qū)低保議事會決議無異議的在《社區(qū)低保議事會決議反饋意見書》上簽字并存入《青島市城市居民最低生活保障家庭檔案》（以下簡稱《低保檔案》）；
9、社區(qū)低保議事會評議通過的，社區(qū)低保站發(fā)給《低保檔案》，指導申請人填寫《低保檔案》，報街道低保評審委員會。
（六）審核
街道召開低保評審委員會會議，根據(jù)《低保檔案》進行審核，審核人、負責人簽字；審核合格后，街道低保所蓋《街道救濟專用章》、錄入微機報區(qū)低保中心審批；同時通知申請人在3日內(nèi)持辦理低保所有復印件的原件，到區(qū)低保中心核對。
（七）審批
1、區(qū)低保中心根據(jù)街道低保所上報的《低保檔案》，對照申請人的原件進行審查，審查申請人原件與復印件是否一致；審查社區(qū)、街道是否按程序辦理；審查是否符合低保條件；核查《低保檔案》與錄入微機內(nèi)容是否一致。區(qū)低保中心審核人簽字并填寫審核時間后報局負責人簽字（蓋章），蓋《四方區(qū)社會救濟專用章》審批。
2、區(qū)低保中心審批后，對符合低保條件的辦理《低保證》，不符合低保條件的填寫《不予批準城市居民最低生活保障待遇通知書》，并將《低保檔案》、《低保證》或《不予批準城市居民最低生活保障待遇通知書》發(fā)給街道。
3、街道低保所依據(jù)區(qū)低保中心的審批，對符合低保條件的辦理發(fā)放低保金《銀行存折》。并將《銀行存折》、《低保證》或《不予批準城市居民最低生活保障待遇通知書》發(fā)給社區(qū)低保站，由社區(qū)低保站發(fā)給低保家庭，同時讓批準享受低保的家庭簽訂《四方區(qū)享受低保家庭承諾書》。
四、堅持低保復核制度，確保低保動態(tài)管理
為保障低保家庭應保盡保、應退則退，保障金額應調(diào)則調(diào)，確保低保動態(tài)管理，對已享受低保的家庭，實行定期復核制度。每季度的最后一個月為復核月，對C類家庭每季度復核一次，對B類家庭每半年（即6月份和12月份）復核一次，對A類家庭每年（即12月份）復核一次。具體復核方式如下：
（一）低保復核的方法
低保季度復核采取核對原件、口頭訊問和入戶調(diào)查等方法進行。復核時，低保家庭應提供低保材料原件，家庭情況有變化的須提供相應的復印件。
（二）低保復核的形式
1、低保季度復核實行“三結(jié)合”的形式，即區(qū)、街、居三級復核相結(jié)合、區(qū)街抽審與社區(qū)自審相結(jié)合和集中復核與入戶復核相結(jié)合。
2、區(qū)、街、居三級復核相結(jié)合是指：復核工作是由區(qū)低保中心、街道低保所和社區(qū)低保站三級共同進行。區(qū)低保中心負責全區(qū)低保季度復核工作的部署、指導、匯總，采取“零距離”辦公形式，直接到社區(qū)與低保人員零距離接觸，現(xiàn)場指導基層低保工作人員進行復核。即參與零距離復核；實行零距離服務；對基層低保工作人員進行零距離指導。
3、區(qū)、街抽審與社區(qū)自審相結(jié)合是指：低保季度復核以社區(qū)自審為主，區(qū)街負責抽審。每季度，區(qū)低保中心抽審全區(qū)15%以上的社區(qū)；街道低保所抽審本街道50%以上的社區(qū)。區(qū)、街重點抽審低保戶數(shù)比較多、低保力量比較薄弱以及低保工作難度比較大的社區(qū)。
4、集中復核與入戶復核相結(jié)合是指：一般情況下，低保季度復核是將享受低保的人員集中在社區(qū)，使復核人員和低保人員之間、低保人員與低保人員之間“面對面”接觸，使低保復核工作在陽光下進行。對復核結(jié)果有異議的要入戶復核，深入低保家中進一步了解情況。
（三）落實低保公示督查制度，確保低保公開透明
1、每季度第一個月的10-15日為全區(qū)享受低保家庭季度公示日。公示方法為：在社區(qū)政務公開欄內(nèi)同時張貼《四方區(qū)城市居民最低生活保障對象季度公示榜》公示提要和從《山東省城市居民最低生活保障管理系統(tǒng)》低保軟件中直接打印出的本社區(qū)低保家庭享受低保情況表。
2、公示期間，區(qū)低保中心、街道低保所要對社區(qū)低保公示情況進行督查，區(qū)低保中心督查面不低于30%，街道低保所督查面不低于50%。
五、實行低保就業(yè)聯(lián)動制度，加大低保失業(yè)人員管理力度
各街道要對有勞動能力的低保失業(yè)人員實行就業(yè)援助，提供技能培訓和就業(yè)介紹，使低保人員自食其力、盡快脫貧，保障低保動態(tài)管理。為暢通低保管理及就業(yè)信息，規(guī)定如下：
（一）實行低保人員就業(yè)反饋制度。街道低保所對有勞動能力的低保失業(yè)人員一年內(nèi)至少發(fā)放兩次《四方區(qū)低保人員就業(yè)情況反饋表》，低保失業(yè)人員持《四方區(qū)低保人員就業(yè)情況反饋表》到街道勞動保障服務中心進行求職登記；街道勞動保障服務中心提供崗位或技能培訓，并將提供崗位或技能培訓情況及就業(yè)情況填寫至《四方區(qū)低保人員就業(yè)情況反饋表》（一式兩聯(lián)），一聯(lián)低保人員交回社區(qū)，一聯(lián)街道勞動保障服務中心留存。
最低生活保障制度近十年來在發(fā)展中國家越來越受到重視。
最低生活保障制度的設計也成為我國城市減貧的一個重要的手段，
文章利用中國家庭收入調(diào)查（CHIP）2002和2007兩次大型的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，從家庭層面對我國城市低保的減貧效果進行了全面分析。研究結(jié)果表明，2002年我國有8.70%的城鎮(zhèn)家庭在低保救助下擺脫了貧困，家庭的貧困深度和貧困強度分別下降了9.7%和11.5%;2007年我國有59%的城鎮(zhèn)家庭在低保救助下擺脫了貧困，家庭的貧困深度和貧困強度降幅分別達到79.2%和87.8%。目前城市低保的重點救助對象是單人戶、單親家庭、老年人口比重高、失業(yè)率高的家庭，以及有重度殘疾者和體質(zhì)虛弱者的家庭，上述特征與我國家庭結(jié)構(gòu)小型化、養(yǎng)老負擔加重、持續(xù)性失業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革不到位有直接的關系。
關鍵詞：城市低保;減貧;家庭
中圖分類號：D632.1文獻標識碼：A文章編號：1000-4149（2015）02-0108-11
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2015.02.012
收稿日期：2014-08-27;修訂日期：2015-01-21
基金項目：國家社會科學基金青年項目“基本公共服務的配置結(jié)構(gòu)、決策參與與農(nóng)民工公平感關系研究”（14CSH034）。
作者簡介：文雯，復旦大學中國經(jīng)濟研究中心博士后。
Urban Minimum Living Standard Security and Family Poverty Reduction：
An Analysis Based on CHIPS Project
WEN Wen
（Research Institute of Chinese Economy，F(xiàn)udan University，Shanghai 200433，China）
Abstract：As the labor market is not standardized and the coverage of social insurance is low， in recent decades the minimum living standard security system has gained more concern in developing countries. Based on Chinese Household Income Project （CHIP） 2002 and 2007， two large scale microsurvey data，this paper analyzed the poverty reduction effect of urban minimum living standard security from the family level comprehensively. The results show that in the help of urban minimum living standard， there were 8.70% of urban households left out of poverty， poverty depth and intensity decreased by 9.7% and 11.5% respectively in 2002; there were 59% of urban households left out of poverty， the rate of poverty depth and intensity reached to 79.2% and 87.8% respectively in 2007. Currently the key subjects the urban minimum living standard security are singleperson households， singleparent households， households with high proportion of aged persons， households with high unemployment rate as well as households with severely disabled and physically weak members， which is related to the household size shrinking， heavier burden of supporting the elderly， persistent unemployment and health care reform not in place.
Keywords：urban minimum living standard security; poverty reduction; family
一、引言
在反貧困政策體系中，社會救助占據(jù)重要地位，尤其在發(fā)展中國家，由于勞動力市場不規(guī)范、社會保險覆蓋率低且高度分層，被社會保險排除在外或是社會保險收入不能滿足需要的個體，將受到社會救助的保護。最低生活保障（簡稱低保）是社會救助制度的核心。它是國家向居民提供的一種單向保障，只要家庭收入狀況符合保障標準，就有權獲得政府提供的資金或?qū)嵨锞戎?，不受勞動關系和前期繳費的限制。低保的主要功能是減貧，對于因重病、殘疾喪失了勞動能力的困難家庭來說，難以像其他社會成員一樣通過務工或經(jīng)營獲取市場化的收入。低保通過向此類家庭輸送補給，幫助他們維持生計，更重要的是通過這一途徑使其參與經(jīng)濟增長利益的分享，一定程度上緩解社會收入差距。
我國的城市低保建立于20世紀90年代初，當時正值我國全面推開之時。國有企業(yè)為了實現(xiàn)減員增效，打破了計劃經(jīng)濟體制下的就業(yè)終身制，與之相聯(lián)系的福利體系隨之結(jié)束。短時期內(nèi)大面積下崗失業(yè)引發(fā)的貧困問題沖擊著已有的社會救濟制度，也催生了具有現(xiàn)代社會保障意義的城市低保。據(jù)統(tǒng)計，1999年城市低保的救助人口只有256.9萬，2002年迅速增至2064.7萬，其中超過40%是下崗失業(yè)人員，平均救助標準只有148元/人/月。十幾年間，各級政府不斷加大城市低保的投入力度，城市低?？傊С鰪淖畛醪蛔?0億元增長到2013年的756.7億元，年均增長率達到33.1%，低保救助群體從下崗失業(yè)人員擴大到包括老年人、靈活就業(yè)者、失業(yè)者、在校生在內(nèi)的各類城市貧困群體，平均保障標準達到373元/人/月，發(fā)展速度之快有目共睹。
城市低保發(fā)展的十五年，也是我國經(jīng)濟社會發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型的十五年。伴隨著社會結(jié)構(gòu)變遷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和體制機制變革，城市新貧困群體不斷出現(xiàn)<sup>[1]</sup>。目前中國大約有五千萬城市貧困人口，約占城市總?cè)丝诘?%-8%。這些新貧困群體究竟是誰？城市低保是否對準了他們？其產(chǎn)生的減貧作用有多大？這些一直是政策制定者密切關注的問題，理論界也對此展開了多角度的研究。但是在已有研究中，有一個層面的分析較少，那就是家庭。毫無疑問，家庭在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用是極其重要的，它既是最基本的社會組織單位和經(jīng)濟決策單位，也是貧困風險的直接承受者。低保是針對貧困家庭的，但是各國在救助家庭的選擇和救助慷慨程度上有較大的差異，不同類型的家庭在社會救助中獲得的待遇不盡相同，所以在考察低保的政策效果時，不應該忽視家庭層面的分析。下面，本文將從家庭角度切入，對不同類型的家庭在城市低保中的獲益情況進行分析，試圖通過這樣一個新的視角，為我國的低保制度改革提供理論思路。
二、家庭結(jié)構(gòu)演變和貧困狀況分析
本文使用的數(shù)據(jù)來自中國家庭收入調(diào)查（Chinese Household Income Project，CHIP） 2002年和2007年的城鎮(zhèn)卷。CHIPS樣本是通過分層抽樣從國家統(tǒng)計局的大樣本中抽取出來的，是對個體人口特征、就業(yè)狀況、收入狀況，以及家庭收支情況的全面調(diào)查。CHIP 2002提供了東部（北京、遼寧、江蘇、廣東），中部（陜西、安徽、河南、湖北），西部（重慶、四川、云南、甘肅），共12個省市的樣本，原始數(shù)據(jù)包括6835個家庭住戶和20632個個體。CHIP 2007提供了東部（上海、江蘇、浙江、廣東），中部（安徽、河南、湖北），西部（重慶、四川），共9個省市的樣本，原始數(shù)據(jù)包括5005個家庭住戶和14700個個體。
我國的城市低保由中央政府負責制度設計和總體規(guī)劃，地方政府負責執(zhí)行和管理。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平和居民生活水平差距較大，所以國內(nèi)沒有統(tǒng)一的低保線，省內(nèi)的低保線基本統(tǒng)一，在省低保線的基礎上，各市根據(jù)具體情況進行調(diào)整。因各地保障標準和執(zhí)行情況的不同，在低保政策研究中，選取不同的省份，可能得出截然相反的結(jié)論。因此，本文選取了兩次調(diào)查中同時包含的江蘇、安徽、河南、湖北、廣東、重慶、四川七個省份作為樣本。經(jīng)作者整理后，2002年和2007年的有效家庭住戶樣本分別為3984個和3904個。
1.家庭結(jié)構(gòu)的演變
單親和獨居是較為常見的貧困家庭結(jié)構(gòu)，失業(yè)率高、贍養(yǎng)撫養(yǎng)負擔重、家中有疾病傷殘人員是貧困家庭的典型特征。為了說明不同類型家庭的貧困狀況和低保獲益情況，本文按照家庭人口結(jié)構(gòu)、勞動力就業(yè)和負擔結(jié)構(gòu)以及家庭成員的身體狀況，列出9類典型家庭。2002年和2007年的樣本統(tǒng)計情況如表1所示。
2002年的樣本中，單人戶占1.1%，其中老年單人戶在全部單人戶中占比超過50%，青年單人戶不足20%;無子女的夫妻雙人戶占18%，其中中年夫妻戶占比最大，老年夫妻戶次之。核心家庭是最普遍的家庭形式，在所有家庭中占比最高，2002年達到36.37%，其中獨生子女家庭占90%以上。相比于核心家庭，單親家庭是一種特殊的家庭形態(tài)，它是指因喪偶、離異等原因造成的由母親或父親單獨撫養(yǎng)未成年子女的家庭。2002年此類家庭占比為0.88%，其中約97%的單親家庭由單身母親與子女組成，單身父親家庭占比不足3%。最后一類是家庭人口總數(shù)超過4人的多人口家庭，2002年此類家庭占比為5.7%。
失業(yè)率上升和人口老齡化是影響家庭經(jīng)濟狀況的重要因素，高失業(yè)率家庭和老年人口比重高的家庭通常屬于貧困脆弱性家庭。本文以家庭內(nèi)部失業(yè)勞動力占全部勞動力的比重反映家庭成員的就業(yè)狀況，將該比重超過0.5的家庭定義為高失業(yè)率家庭;以家庭內(nèi)部老年人口負擔系數(shù)反映家庭的養(yǎng)老負擔，將老年人口負擔系數(shù)大于等于1的家庭定義為老年人口比重高的家庭。本文的計算結(jié)果表明，2002年高失業(yè)率家庭和老年人口比重高的家庭分別占比19.88%和14.91%。家庭成員的身體狀況是影響家庭收支的重要因素，有重度殘疾者或體質(zhì)虛弱者的家庭常因高額的醫(yī)療支出陷入貧困。2002年，有重度殘疾者和體質(zhì)虛弱者的家庭分別占比5.25%和2.16%。
與2002年相比，2007年我國的家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一些顯著的變化。從家庭的人口結(jié)構(gòu)來看，單人戶和單親家庭的比例明顯上升。2002年單人戶只占1.1%，2007年達到3.18%，增長幅度達到1.9倍，老、中、青單人戶的比重均有所上升，盡管老年單人戶占比仍然最高，但是青年單人戶占比增長了近5倍。單親家庭占比從不到1% 增長到1.46%，尤其是單身父親家庭，在所有單親家庭中的比重從不足3%增至19%，增幅約5倍。人口老齡化問題在家庭層面得以顯現(xiàn)，老年人口比重高的家庭，絕對數(shù)量從2002年的594戶增加到2007年的779戶，在所有家庭中占比從14.91%提高到19.95%。由于2007年已不存在導致高失業(yè)率的體制改革風險，國內(nèi)高失業(yè)率家庭比重因此下降了2.44個百分點，但是此類家庭占比仍然高達17.44%。最后，從家庭成員的身體狀況來看，有重度殘疾者和體質(zhì)虛弱者的家庭分別占比2.13%和1.82%，比2002年下降了59%和16%。
2.不同類型家庭的貧困狀況分析
（1）貧困線和貧困指數(shù)的選擇。評價反貧困政策離不開對貧困的識別與判定。貧困具有多面性，難以維持溫飽、缺乏社會參與、教育醫(yī)療資源匱乏都是貧困的典型特征。貧困線作為貧困的判別依據(jù)，既要考慮上述因素，也要兼顧反貧困的政策導向和執(zhí)行能力。
在多種貧困線的定義中，低保線是常用于貧困估計和政策評價的一類貧困標準。都陽等人指出以低保線作為貧困標準可以把貧困度量和社會救助政策相結(jié)合，考察政策的執(zhí)行效果，陳少華等人和李實等人都將低保線作為貧困標準用于低保政策效果的分析[2-4]。
貧困測度指標的選擇同樣關系到貧困狀況的判定和政策效果的評價。早期的貧困測度指標，如反映貧困規(guī)模的貧困率、貧困嚴重程度的貧困差距率和貧困人口之間收入分布的Sen指數(shù)都是單一指標，不能反映貧困的全貌。福斯特（Foster）等人提出了FGT指數(shù)<sup>[5]</sup>，公式為：
FGT=1n∑qi=1z-yizα（1）
其中，n表示總?cè)丝?，q和z分別表示貧困人口總數(shù)和貧困線，yi表示個體收入。公式中的α為貧困厭惡系數(shù)，α越大，表明社會對貧困的厭惡程度越高。當α=0時，F(xiàn)GT=qn為貧困率，反映貧困的廣度;當α=1時，F(xiàn)GT=1n∑qi=1z-yiz=qn∑qi=1z-yiqz為貧困距，表示貧困人口的收入與貧困線之間的相對距離，反映貧困的深度;當α=2時，F(xiàn)GT=1n∑qi=1z-yiz2為平方貧困距，由于貧困程度越嚴重的個體被賦予了越高的權重，所以該指數(shù)可用于反映貧困的強度和貧困人口內(nèi)部的收入分布。
數(shù)據(jù)來源：筆者根據(jù)CHIP 2002和CHIP 2007數(shù)據(jù)計算得來。
鑒于FGT指數(shù)良好的性能狀況和對貧困反映的全面性，本文下面將利用FGT指數(shù)，以2002年和2007年樣本省份的城市低保線作為貧困標準（詳見表2），對不同類型家庭獲得低保救助前的貧困狀況進行分析。
（2）貧困狀況分析。2002年，按不同地區(qū)貧困線測度的貧困家庭共有69戶，總體貧困率為1.73%，詳見圖1。其中，單親家庭的貧困率高達14.29%，位居首位;高失業(yè)率、有重度殘疾者和體質(zhì)虛弱者的家庭，貧困率在4%-7%之間，也屬于貧困高發(fā)家庭;夫妻雙人戶、核心家庭、老年人口比重高的家庭，貧困率不足3%，未出現(xiàn)貧困單人戶。
2007年，貧困家庭減少到39戶，總體貧困率降為1%，絕大多數(shù)家庭的貧困率都有所下降。其中，多人戶未出現(xiàn)貧困，夫妻二人戶、核心家庭的貧困率降至1%以下;單親家庭盡管貧困問題依然突出，但是貧困率已降至5.26%;高失業(yè)率、有體質(zhì)虛弱者的家庭，貧困率下降了近一半。與此同時，有三類家庭的貧困率呈現(xiàn)上升趨勢：老年人口比重高的家庭貧困率升至1.16%;單人戶從無貧困發(fā)展成為高貧困率家庭，貧困率達到4.03%;有重度殘疾者的家庭在2002年已經(jīng)屬于貧困高發(fā)家庭，2007年貧困率進一步升至6%，成為貧困率最高的家庭。
2002年，由FGT（1）貧困距測度的貧困家庭的人均收入與貧困線之間的平均缺口為0.72%;單親家庭人均收入與貧困線之間的平均缺口最高，達到3.49%，其次是有體質(zhì)虛弱者的家庭、高失業(yè)率家庭和有重度殘疾者的家庭，貧困距均超過1.5%，詳見圖2。由FGT（2）平方貧困距測度的貧困家庭的貧困強度為0.49%;有體質(zhì)虛弱者的家庭貧困強度達到1.48%，單親家庭和高失業(yè)率家庭的貧困強度都在1.2%以上，詳見圖3。
三、城市低保與家庭減貧
1.低保救助情況分析
低保救助的宗旨是“應保盡?！?、“將有限的救助資源用于最需要的人”。王有捐、洪大用、林閩鋼分別從目標定位、保障標準的制定、調(diào)整、執(zhí)行等方面分析了我國低保的運行情況[6-8]。結(jié)合上述研究，本文從覆蓋率、目標定位、救助強度和保障標準四個方面考察我國低保的執(zhí)行情況。
首先是覆蓋率。2002年，共有87個家庭獲得低保救助，低保的總體覆蓋率為2.18%;覆蓋率最高的三類家庭分別是有體質(zhì)虛弱者的家庭、有重度殘疾者的家庭和高失業(yè)率家庭，覆蓋率分別達到15.12%、8.13%和5.43%，單親家庭未被覆蓋，其余家庭的覆蓋率在1%-3%之間。2007年，獲得救助的家庭總數(shù)升至184戶，比2002年增長了1.1倍，總體覆蓋率達到4.71%。與2002年相比，幾乎所有類型家庭的低保覆蓋率均有所上升。有體質(zhì)虛弱者和重度殘疾者的家庭，2002年低保覆蓋率已經(jīng)相對較高，2007年進一步升至21.13%和20.48%，分別排在第一和第二位;單親家庭不但獲得了救助機會，而且進入高覆蓋率家庭之列，覆蓋率達到17.54%，排在第三位;單人戶和高失業(yè)率家庭，低保覆蓋率也分別達到8.06%和7.93%（見表3）。
其次是目標定位。社會救助通常需要根據(jù)一定的原則和方法確定申請者的受益資格，以保證有限的資源用于最需要的群體。所謂有效救助率是指具備低保資格，即人均收入低于貧困線的家庭獲得救助的比例，該值越大，表明低保的目標定位越準確。2002年低保的有效救助率為18.8%，即在低保建立之初只有不到20%的貧困家庭獲得了救助;2007年該指標達到74.4%，提升幅度非常大，這與我國低保覆蓋面迅速擴大有直接的關系，但是仍有約25%的貧困家庭未獲得救助，主要原因仍然是低保政策執(zhí)行和管理上的漏洞，但是也不乏符合條件的家庭因污名效應、申請手續(xù)繁瑣等原因，主動放棄了低保機會。2002年，對于具備低保資格的家庭，有體質(zhì)虛弱者的家庭有效救助率達到50%，
夫妻二人戶和老年人口比重高的家庭有效救助率達到33.3%，有效救助率最低的是單親家庭和多人戶。2007年，對于具備低保資格的家庭，單人戶、夫妻二人戶、單親家庭、有重度殘疾者和體質(zhì)虛弱者的家庭，有效救助率均達到100%，核心家庭的有效救助率最低，只有50%。
第三是救助強度。作為貧困家庭的一項基本收入，低保的救助強度體現(xiàn)在它對貧困家庭的支持和拉動作用上。低保收入占家庭總收入的比重越高，表明貧困家庭對低保的依賴程度越高，低保對貧困家庭的支持作用越大。2002年，貧困家庭對低保的平均依賴度為45%，其中，夫妻二人戶和高失業(yè)率家庭對低保的依賴度最高，分別達到73.1%和56.5%，依賴度最低的是多人戶，只有10.1%。2007年，貧困家庭對低保的平均依賴度提高到75%，其中，老年人口比重高的家庭對低保的依賴度為94.6%，單人戶和夫妻二人戶達到100%，依賴度最小的核心家庭也達到55.9%。由此可見，對于收入來源匱乏的貧困家庭來說，低保收入已成為家庭重要的經(jīng)濟支柱。
最后是保障標準。低保標準是各城市根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、政府財力、居民的收入消費情況制定的貧困補貼標準。保障標準過低，無法保障公民的生存權，影響減貧效果和社會公平的實現(xiàn);保障標準過高，不但會滋生懶惰，降低低保對象的就業(yè)意愿，還會增加政府的財政負擔。
低保標準的理論確定方法主要有市場菜籃法、恩格爾系數(shù)法、生活形態(tài)法等。除此之外，還有收入比例法，如國際勞工組織專家建議，工業(yè)國家低保標準應該大體相當于制造業(yè)工人平均工資的30%;歐洲經(jīng)濟委員會建議，低保標準應該相當于一個成年人可支配收入的50%<sup>[9]</sup>。目前國內(nèi)沒有制定統(tǒng)一的城市低保標準。1999年我國《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：城市低保標準按照當?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水、電、燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定。這給地方政府很大的自由裁量權。由于各個地方政府采用了不同的方法確定當?shù)氐谋Ｕ蠘藴剩愿鞯貐^(qū)的實際保障水平差別很大。為了考察我國低保標準的合理性，本文將利用低保標準與職工平均工資之比和低保標準與最低收入戶人均食品消費支出之比兩個指標來檢驗低保標準的實際水平。
首先是低保標準與職工平均工資之比。參考國際勞工組織的建議，本文將低保標準與職工平均工資之比的合理值設為30%。經(jīng)筆者測算，2002年，所有樣本省份的低保標準均不足當?shù)芈毠て骄べY的20%，比值最高的安徽只有18%，最低的廣東只有12%;2007年，該比值在所有樣本省份都有明顯下降，而且基本都降至10%左右，遠低于低保標準與職工平均工資之比的合理值，詳見圖4。由此可見，近年來政府通過低保向貧困家庭輸送的經(jīng)濟增長收益十分有限，貧困家庭的相對收入狀況非但沒有通過低保有所改善，反而更加惡化，低保并沒有成為緩和社會貧富差距的有效手段。
再看低保標準與最低收入戶人均食品消費支出之比。食品是個體維持生存的必需品，一般來說，收入水平越低的家庭，食品攝入越接近維持生存的最低能量值。因此，最低收入戶的人均食品支出就可以視為滿足個體基本生活需要的最低支出，即低保標準的下限，低于該值低保將無法實現(xiàn)生存保障功能。筆者將各省低保標準除以統(tǒng)計年鑒中最低收入戶人均食品消費支出，得到兩者的比值。可以看到，2002年，低保標準基本能夠滿足最低收入戶的人均食品消費需求，而且有一定的余量，兩者比值最高的河南達到1.85，最低的重慶達到1.03;但是2007年，除了江蘇以外，其余省份該比值都有不同程度的下降，尤其是重慶和四川，其低保標準已不能滿足最低收入戶的人均食品消費需要，低保的生存保障功能明顯減弱，詳見圖5。所以，盡管從整體上看，我國的名義低保標準連年提高，但是其提高幅度遠落后于經(jīng)濟增長的步伐，而且滿足貧困家庭基本生活需求的能力也呈下滑趨勢，因此低保家庭實際上遭受了福利侵蝕（welfare erosion）。
2.城市低保減貧效應的測度
在低保作用下，貧困家庭能否擺脫貧困，貧困狀況是否得到緩解是政策評價的核心。根據(jù)塞恩斯伯里（Sainsbury）和莫里森（Morissens）提出的方法<sup>[10]</sup>，本文給出城市低保減貧效應的計算公式：
REFGT（α）=[FGT（α）pre-FGT（α）post]/FGT（α）pre（2）
其中， REFGT（α）為貧困指數(shù)的相對變動，F(xiàn)GT（α）pre和FGT（α）post為低保救助前后的貧困指數(shù)。
經(jīng)筆者對兩次CHIP調(diào)查得到的數(shù)據(jù)進行測算，2002年通過低保救助，全國只有不到10%的家庭擺脫了貧困，家庭的平均脫貧率為8.70%。有體質(zhì)虛弱者的家庭脫貧率最高，達到50%;有重度殘疾者、老年人口比重高的家庭脫貧率分別達到20%和16.7%，單親家庭盡管貧困率最高，但是未獲得任何救助。2007年，有59%的家庭通過低保擺脫了貧困。單人戶、夫妻二人戶、有重度殘疾者的家庭和之前未獲得任何救助的單親家庭，全都通過低保實現(xiàn)了脫貧;老年人口比重高、有體質(zhì)虛弱者的家庭和高失業(yè)率家庭，脫貧率分別達到77.8%、66.7%和55.6%。核心家庭通過低保救助，貧困率僅下降了37.5%，與其他家庭相比，脫貧率的提高并不明顯。具體見表4。
低保的減貧作用不僅體現(xiàn)在幫助家庭擺脫貧困，更重要的是改善家庭的貧困狀況。表5和表6顯示，2002年，在低保作用下，全部家庭的貧困矩下降了9.7%，平方貧困矩下降了11.5%。老年人口比重高的家庭，其貧困矩和平方貧困矩的下降幅度最明顯，分別達到24.3%和45.2%，有重度殘疾者的家庭該指標分別下降了12.2%和31.1%，高失業(yè)率家庭該指標分別下降了18.6%和22.5%。
2007年，通過低保救助，全部家庭的貧困矩下降了79.2%，平方貧困矩下降了87.8%，較2002年有大幅度提高。其中，單人戶、夫妻二人戶、單親家庭、有重度殘疾者的家庭由于完全脫貧，貧困距和平方貧困距的降幅達到100%;有體質(zhì)虛弱者和老年人口比重高的家庭，貧困距和平方貧困距的降幅也在90%以上;而核心家庭的貧困距和平方貧困距降幅最小，分別為59.5%和83.8%?？梢?，低保的主要作用還是在于幫助貧困家庭降低貧困深度和強度，與之前的研究[11-12]結(jié)論一致。
3.結(jié)果分析
計劃經(jīng)濟時期，有勞動能力的個體在全面就業(yè)體制下可以獲得單位保障或集體保障，城市貧困群體主要是無勞動能力、無收入來源、無法定贍養(yǎng)（撫養(yǎng)、扶養(yǎng)）人的三無人員和部分被排斥在體制外的特殊困難群體。傳統(tǒng)的社會救濟制度針對上述群體提供臨時性或定期定量救濟，但是救濟水平低且制度運行不規(guī)范。20世紀90年代后期，國企改革對勞動力市場造成了嚴重沖擊，城市失業(yè)型貧困問題凸顯，剛剛建立起來的城市低保制度作為一項臨時性的救助措施對緩解貧困起到了一定的作用。隨著市場化改革的持續(xù)推進和社會結(jié)構(gòu)的變遷，城市貧困結(jié)構(gòu)和貧困性質(zhì)再次發(fā)生轉(zhuǎn)型，趨于規(guī)范化的城市低保成為政府應對新貧困問題的主要制度安排。
過去幾十年國家強制推行計劃生育政策，家庭中子女數(shù)量銳減;伴隨著人口遷移流動，代際之間出現(xiàn)空間分離，多代人組成的大家庭越來越少，核心家庭逐漸占據(jù)主導地位;現(xiàn)代社會，離婚、保持單身受到的家庭和社會壓力明顯減小，單親和獨居家庭比例升高，家庭結(jié)構(gòu)更趨于小型化。傳統(tǒng)家庭應對風險時的互助功能因家庭結(jié)構(gòu)小型化而被削弱，家庭抵御貧困的能力顯著下降，在面對失業(yè)、年老、疾病等風險時極易陷入貧困，成為低保救助對象。
養(yǎng)老負擔加重是一類正在發(fā)展和蔓延的貧困風險，也是低保新一輪救助的重點。
人口老齡化是全世界面臨的共同難題，生育率的快速下降和人口壽命延長使我國在并不富裕的情況下，提前進入老齡化社會，這意味著社會中老年人口比重高的家庭越來越多，解決養(yǎng)老問題成為一項嚴峻的考驗。盡管相當一部分城鎮(zhèn)老年人有養(yǎng)老金，但是養(yǎng)老金并不能完全滿足老年人的生存需要。我國的養(yǎng)老保險制度從計劃經(jīng)濟時期的企業(yè)養(yǎng)老轉(zhuǎn)向社會養(yǎng)老面對著沉重的轉(zhuǎn)軌成本，已退休人員和改革前參加工作的老年人并未進行前期繳費，從而形成歷史欠賬，導致個人賬戶空賬。為了確保當期養(yǎng)老金發(fā)放，政府不得不動用應當留作積累的未退休人員的個人賬戶基金。有些地方即使將個人賬戶基金全部用于當期支付，年度養(yǎng)老金收支還是存在缺口。如此大的運行風險，決定了養(yǎng)老保險體系不可能為老年人提供充足的保障;此外，隨著老年人年齡的增長，醫(yī)藥費用會不斷增加，家庭因此承受的經(jīng)濟負擔會更重。而且，目前相當一部分老年人因子女遷往異地或是為了避免代際沖突，選擇獨自生活，獨居老年人在獲得子女經(jīng)濟支持、生活照料、精神慰藉等方面面臨更大的不確定性?？梢哉f，人口老齡化正在成為一類重要的貧困風險，老年人口比重高的家庭發(fā)生貧困和獲得救助的比例必然增加。
失業(yè)始終是一類重要的致貧因素。20世紀90年代末，國家打破就業(yè)終身制，引入市場機制給國有企業(yè)帶來了活力，但是此舉將一大批原有體制下的隱性失業(yè)人口拋向市場，失業(yè)成為當時最嚴重的致貧因素之一。近年來，體制改革風險導致的高失業(yè)率逐漸消退，但是勞動力市場的形成決定了勞動力的供求要服從市場調(diào)節(jié)，尤其在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動力數(shù)量絕對增長和相對集聚的條件下，我國的勞動力市場已儼然成為一個買方市場，就業(yè)競爭和失業(yè)問題非但不會消失，而且可能長期持續(xù)。持續(xù)性失業(yè)對家庭來說是一種沉重的打擊，在失業(yè)保險無法提供長期保障的情況下，高失業(yè)率家庭不得不依靠低保救助才能維持基本生活。
因病致貧和因病返貧是當前最典型、最普遍的家庭貧困現(xiàn)象。自1992年進行醫(yī)療衛(wèi)生體制改革以來，我國的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)啟動了市場化進程，診療價格普遍提高，以藥養(yǎng)醫(yī)現(xiàn)象導致醫(yī)藥費用數(shù)倍增長，給家庭就醫(yī)帶來了不小的壓力。家庭主要勞動力一旦患上重病或是慢性病，不但將失去或部分喪失勞動能力從而使得家庭的收入來源減少，而且同時因為需要進行長期診療將花費大量的醫(yī)療支出。在未被醫(yī)保覆蓋或是醫(yī)保負擔比例較低的情況下，一個普通家庭將因醫(yī)療支出比例過大而被拖垮，進入低保的重點救助之列。
綜上，單人戶、單親家庭、老年人口比重高、失業(yè)率高、有重度殘疾者和體質(zhì)虛弱者的家庭，已經(jīng)取代傳統(tǒng)救助對象成為目前主要的貧困群體和低保重點救助對象，這與我國處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期有直接的關系。
低保制度通過維護上述家庭的生存安全，間接充當著轉(zhuǎn)型減震器和緩沖器的角色。
四、結(jié)論與政策建議
隨著家庭結(jié)構(gòu)小型化、養(yǎng)老負擔加重、勞動力市場競爭加劇和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革不到位等一系列問題的出現(xiàn)，城市的貧困結(jié)構(gòu)和貧困性質(zhì)都發(fā)生了改變。盡管城市低保應對貧困問題的能力大幅提升，但這是以低保線作為貧困標準得出的結(jié)果，改用更高的絕對貧困線或相對貧困線，低保的減貧作用體現(xiàn)得就很不充分了。
低保作為基礎性的社會保障制度，不但是貧困家庭的生計來源，關乎居民生存權的保障，更是一道社會安全網(wǎng)，承載保證社會穩(wěn)定的重任，其重要性不容忽視。對于我國來說，要實現(xiàn)低保制度效果的最大化，必須從制度設計到政策執(zhí)行完成一系列的調(diào)整和改革。首先，要建立全國統(tǒng)一的低保標準計算方法和調(diào)整機制，堅持不過度保障，但一定要保障充足。在全國層面對低保標準制定的基本程序、主要方法進行規(guī)范，減少各地制定低保標準時的隨意性，建議將市場菜籃法和恩格爾系數(shù)法相結(jié)合對低保標準進行測算;建立低保標準的常態(tài)化增長機制和物價聯(lián)動機制，根據(jù)職工上年平均工資、人均地區(qū)生產(chǎn)總值對低保標準進行定期調(diào)整;參照物價指數(shù)，尤其是食品價格指數(shù)對低保家庭實行動態(tài)補貼，保證貧困家庭既能夠達到社會可接受的最低生活水平，又能夠分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。其次，在低保對象的識別和管理中，政府要秉持公平公正的原則，嚴格按照規(guī)定對申請者的收入和財產(chǎn)狀況進行審核，對低保對象的生活狀況進行動態(tài)監(jiān)測，減少騙保和人情?，F(xiàn)象的發(fā)生，真正做到扶貧濟弱、應保盡保。
在強化低保作用的同時，也要防止受助對象產(chǎn)生“福利依賴”。根據(jù)救助對象的不同需求和困難程度采取差異化的救助政策，做到兼顧一般、突出重點、分類施保。針對老弱病殘、失業(yè)者和單親家庭等特殊困難群體，不同程度地上調(diào)救助金，滿足不同群體多元化的保障需求;對于有勞動能力的受助者，在保障其基本生活的基礎上，為其提供相關的技能培訓和就業(yè)指導，并輔以救助漸退和收入豁免等激勵手段，最終使其通過就業(yè)擺脫貧困，實現(xiàn)自立。
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第二條本辦法所稱“促進城市低保就業(yè)服務對象就業(yè)機制”是指低保就業(yè)服務對象進行就業(yè)服務登記后，民政、勞動和社會保障部門通過綜合運用低保和就業(yè)扶持政策，促進其就業(yè)，以改善其家庭生活狀況的制度。
第三條市民政局、勞動和社會保障局共同負責促進城市低保就業(yè)服務對象就業(yè)機制（以下簡稱“促進就業(yè)機制”）的組織推動工作。
縣（市）、區(qū)民政部門和勞動保障部門負責“促進就業(yè)機制”的組織實施工作，指導街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）有關部門加強對低保就業(yè)服務對象的管理。
第四條各級民政、勞動和社會保障部門建立信息共享機制，實現(xiàn)就業(yè)服務與低保就業(yè)服務對象管理信息網(wǎng)絡的互通互聯(lián)，共同推動低保就業(yè)服務對象就業(yè)工作的落實。
第五條勞動保障部門審批開辦的職業(yè)介紹機構(gòu)，對低保就業(yè)服務對象進行免費職業(yè)指導、職業(yè)培訓、技能鑒定和職業(yè)介紹。
第六條街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動和社會保障事務所（以下簡稱勞動保障所）負責受理本轄區(qū)內(nèi)低保就業(yè)服務對象的就業(yè)服務登記，建立登記臺帳，及時掌握其就、失業(yè)狀態(tài)，實施動態(tài)管理，按規(guī)定組織其參加職業(yè)指導、職業(yè)培訓和職業(yè)介紹。各級民政部門應當加強對低保就業(yè)服務對象的日常管理，及時掌握其參加就業(yè)服務、公益性勞動以及經(jīng)濟收入等基本情況。
第七條低保就業(yè)服務對象應到家庭戶籍所在地的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障所進行就業(yè)服務登記，填寫《求職登記表》，參加就業(yè)培訓和接受推薦就業(yè)。
第八條街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障所對符合就業(yè)服務登記條件的人員，指導其填寫《求職登記表》，及時匯總求職與培訓意向，報市、縣區(qū)勞動保障部門及其職業(yè)介紹機構(gòu)。市、縣區(qū)勞動保障部門及其職業(yè)介紹機構(gòu)根據(jù)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障所匯總報告，制定培訓計劃，組織就業(yè)崗位，開展就業(yè)培訓，推薦就業(yè)崗位。
第九條低保就業(yè)服務對象進行就業(yè)服務登記后，由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障所按照有關規(guī)定和程序為其辦理《再就業(yè)優(yōu)惠證》，并組織其參加各級勞動保障部門舉辦的職業(yè)培訓。接受職業(yè)指導人員應端正就業(yè)態(tài)度，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，自覺接受推薦就業(yè)。
第十條低保就業(yè)服務對象進行求職登記60個工作日內(nèi)，勞動保障部門開辦的職業(yè)介紹機構(gòu)應當優(yōu)先為其提供三次就業(yè)推薦；對低保對象當中的“4050”人員及其他特殊就業(yè)困難人員，原則上優(yōu)先推薦到公益性崗位工作。
第十一條低保對象就業(yè)后，家庭月人均實際收入高于最低生活保障標準的，就業(yè)后前3個月繼續(xù)享受最低生活保障待遇，但一年內(nèi)不得重復享受。
第十二條對持有民政部門統(tǒng)一核發(fā)的《*市城市居民最低生活保障金領取證》的低保對象從事個體經(jīng)營的，自批準經(jīng)營之日起1年內(nèi)免收個體工商戶管理費、市場管理費、登記費、證照費；低保對象進入集貿(mào)市場經(jīng)營的免收各項行政事業(yè)性收費。
第十三條低保就業(yè)服務對象應當每月向街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）低保經(jīng)辦機構(gòu)報告就業(yè)情況。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）低保經(jīng)辦機構(gòu)對低保就業(yè)服務對象接受就業(yè)服務情況進行核實。對于已經(jīng)就業(yè)不再符合低保條件的，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）低保經(jīng)辦機構(gòu)應當收回其《*市城市居民最低生活保障金領取證》。對于確屬非本人原因暫時無法就業(yè)的低保就業(yè)服務對象，由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障所簽署非本人原因暫時無法就業(yè)的確認意見，其家庭符合條件的，享受低保待遇。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障所應當繼續(xù)為其提供就業(yè)服務，促其盡快實現(xiàn)就業(yè)。
根據(jù)國務院《城市居民最低生活保障條例》第十條“在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應當參加其所在的居民委員會組織的公益性社區(qū)服務勞動”相關規(guī)定，近年來，我縣始終堅持“志愿性與制約性相結(jié)合，無償性與公益性相結(jié)合，組織性與業(yè)余性相結(jié)合”的工作思路，以建立和完善“城市低保義工制度”為切入點，深入開展有勞動能力低保對象義工服務活動，切實加大和諧社區(qū)、平安社區(qū)創(chuàng)建力度，激發(fā)群眾的參與熱情和創(chuàng)造活力，凝心聚力建設和諧**。
一、界定對象，規(guī)范管理
為將城市低保義工制度落到實處，2009年初，我們結(jié)合縣情和城市低保工作實際，出臺了《建立城市低保義工制度實施意見》，要求凡男性未滿60周歲,女性未滿55周歲，身體條件允許的城市低保對象，每人每月參加兩次環(huán)境衛(wèi)生整治、治安巡邏等公益性義務勞動。每年必須完成30個小時以上的群眾性、公益性、社會性義工服務。參加義工的低保對象，以其所屬居委會為單位進行登記，填寫《**縣城市低保對象義工服務登記表》，頒發(fā)《城市低保對象參加義務勞動記錄簿》，用于記錄低保對象參加義工服務的時間、地點、內(nèi)容以及完成質(zhì)量等。同時，按月對低保對象參加公益性勞動情況進行統(tǒng)計考核，對連續(xù)兩次無故不參加公益性義務勞動的取消享受資格，并在半年內(nèi)不得再次申請。至活動開展以來，全縣共有8000余名具有服務能力的低保對象申請參加義工服務。此外，有500余名60歲以上的老低保對象主動參加義工服務。在他們帶動下，有10000余名普通群眾自愿加入義工服務行列。
二、明確內(nèi)容，整合資源。
為確保城市低保義工制度的嚴肅性和可操作性，使城市低保對象義務勞動有序運轉(zhuǎn)，不走過場，我們面向全縣征集知識型、技能型和普通型共3類12項義工服務項目，供低保對象自由選擇參加，結(jié)合自身特長開展義工服務活動。同時，為整合低保對象義工服務活動資源，各社區(qū)居委會均建立了城市低保對象義工服務活動通報制度。各社區(qū)居委會在開展低保義工活動前，將義務勞動的時間、地點、項目、服務對象、聯(lián)系人、聯(lián)系電話等內(nèi)容，通過居務公開欄及時向社會進行公布，以便有參與義工服務活動意愿的各界人士共同參與。截止目前，全縣低保對象共計參加義務勞動28520人次，完成義工服務87000小時，服務對象達154000余人次。
三、注重效果，反響強烈
關鍵詞：城市，低保，現(xiàn)狀，低保標準，資格審核，救助對象，脫貧措施建議
我國自1993年上海試點實行城市居民最低生活保障制度以來，低保制度不斷發(fā)展完善，取得了一定的進展，但是由于多種因素，仍然存在很多問題，現(xiàn)存低保制度的實際救助效果也不盡人意?？茖W制定低保制度，使貧困人口生活得到有效保障，進一步擺脫貧困，是維護我國政治穩(wěn)定，促進經(jīng)濟健康快速發(fā)展的必然選擇。
一、城市最低生活保障的現(xiàn)狀分析 （一）城市居民最低生活保障制度的發(fā)展歷程 城市居民最低生活保障制度就是我們經(jīng)常說的低保制度, 低保制度自1993年創(chuàng)立至今, 經(jīng)歷了探索、推廣、普及、鞏固等幾個階段。論文格式。
探索階段：1993年6月，上海建立城鎮(zhèn)最低生活保障線；1995年上半年，上海、廈門、青島、大連、福州、廣州六個大城市試點；
推廣階段：1996年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》明確提出建立低保制度 ；
普及階段：1997年底，334個城市建立了城市居民最低生活保障制度，覆蓋面達50% ；1998年底，584座城市和1035個縣，覆蓋面分別為87%和63% ；1999年6月底，660個城市和1505個縣覆蓋面分別為99%和92% ；
鞏固階段：2000年，累計支出8億，403萬人 ；2004年，173萬億 ，2205萬；2008年2月，2284萬人，1075萬戶。
在我國，貧困線，亦稱最低生活保障線，是指為度量貧困而制定的針對最起碼的生存條件或者相對社會中等生活水平的差距所作的定量化的界定。[1]
(二）我國城市最低生活保障標準的制定方法我國最低生活保障標準是以絕對貧困為基礎，由各地方政府根據(jù)市場綜合物價指數(shù)，居民平均實際收入和消費水平以及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況和財政收入狀況制定的。各地方政府無統(tǒng)一的計算方法，所使用的有以下幾種：1、市場菜籃法。確定維持社會認定的最起碼生活水準的必需品的種類和數(shù)量，根據(jù)市場價格計算出現(xiàn)金數(shù)額。
2、恩格爾系數(shù)法。它以食品消費支出除以已知的恩格爾系數(shù)（即食品消費支出占總消費支出的比例）來求出所需的消費支出。60以上屬于貧困。
3、國際貧困標準。以一個國家或地區(qū)社會中位收入或平均收入的50—60%作為這個國家或地區(qū)的貧困線。
（三）救助對象及覆蓋率我國《城市居民最低生活保障條例》中對低保制度的救助對象的初步類別定位有兩種,第一種是對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民,批準其按照當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴嗜~享受。論文格式。第二種是對尚有一定收入的城市居民,批準其按照家庭人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实牟铑~享受。
表22001-2007年我國城市最低生活保障率
