時間：2023-01-19 11:50:26
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論文摘要：電子商務(wù)作為全新的貿(mào)易形式，具有交易虛擬化、全球化、隱蔽化和成本低廉等特征。電子商務(wù)活動雖然使現(xiàn)行稅法中的某些規(guī)定不能適用或不能完全適用，但是，其并未對稅收法律關(guān)系本身產(chǎn)生根本性的影響，因此，完善電子商務(wù)時代的稅收法律制度仍應(yīng)遵循稅法的基本原則，即稅收法定原則、稅收中性原則、稅收公平原則、稅收效率原則和稅收社會政策原則。
論文關(guān)鍵詞：電子商務(wù)稅法設(shè)計基本原則
稅法基本原則是一國調(diào)整稅收關(guān)系的法律規(guī)范的抽象和概括，是一定社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系在稅收法制建設(shè)中的反映，也是對稅法的立法、執(zhí)法、司法等全過程具有普遍指導(dǎo)意義的法律準(zhǔn)則，其核心是使稅收法律關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系的要求。電子商務(wù)作為經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中應(yīng)運(yùn)而生的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的組成部分，具有交易虛擬化、全球化、隱蔽化和成本低廉等特征。雖然電子商務(wù)的出現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的變化，使現(xiàn)行稅法的某些規(guī)定難以適用，并形成了一些稅收征管中的盲點(diǎn)，但其并未對生產(chǎn)關(guān)系和稅收法律關(guān)系本身產(chǎn)生根本性的影響。因此，完善電子商務(wù)時代的稅收法律制度，仍然不能背離以下幾項稅法的基本原則。
一、稅收法定原則
稅收法定原則是民主和法治原則等現(xiàn)代憲法原則在稅法上的體現(xiàn)，是稅法至為重要的基本原則。它指的是國家征稅應(yīng)有法律依據(jù)，要依法征稅和依法納稅。稅收法定原則要求稅收要素法定而且明確，征稅必須合法。諸如，納稅主體、征稅對象、稅率、納稅環(huán)節(jié)、減免優(yōu)惠等稅收要素必須由立法機(jī)關(guān)在法律中予以規(guī)定，其具體內(nèi)容也必須盡量明確，避免出現(xiàn)漏洞和歧義，為權(quán)利的濫用留下空間。而征稅機(jī)關(guān)也必須嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定征收稅款，無權(quán)變動法定的稅收要素和法定的征管程序，依法征稅既是其職權(quán)，也是其職責(zé)。
（一）不宜開征新稅
在電子商務(wù)條件下，貫徹稅收法定原則，首先需要解決的新問題就是是否開征新稅。實(shí)際上對這個新問題的爭論由來已久，以美國為代表的免稅派主張對網(wǎng)上形成的有形交易以外的電子商務(wù)永久免稅，認(rèn)為對其征稅將會阻礙這種貿(mào)易形式的發(fā)展，有悖于世界經(jīng)濟(jì)一體化的大趨向；和此相對的是加拿大稅收專家阿瑟·科德爾于1994年提出“比特稅”構(gòu)想，即對網(wǎng)絡(luò)信息按其流量征稅。“比特稅”方案一經(jīng)提出，即遭致美國和歐盟的反對，原因是他們認(rèn)為“比特稅”不能區(qū)分信息流的性質(zhì)而一律按流量征稅，而且無法劃分稅收管轄權(quán)，并將導(dǎo)致價值高而傳輸信息少的交易稅負(fù)輕，價值低而傳輸信息多的交易稅負(fù)重，從而無法實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是稅制變化的決定性因素，開征新稅的前提應(yīng)是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變革，例如，在以農(nóng)業(yè)為最主要的生產(chǎn)部門的奴隸制和封建制國家，農(nóng)業(yè)稅便是主要稅種；進(jìn)入了以私有制下的商品經(jīng)濟(jì)為特征的資本主義社會后，以商品流轉(zhuǎn)額和財產(chǎn)收益額為課稅對象的流轉(zhuǎn)稅和所得稅取代了農(nóng)業(yè)稅成為主要稅種。電子商務(wù)也屬于商品經(jīng)濟(jì)范疇，和傳統(tǒng)貿(mào)易并沒有實(shí)質(zhì)性的差別。因此，我國在制定電子商務(wù)稅收政策時，仍應(yīng)以現(xiàn)行的稅收制度為基礎(chǔ)，對現(xiàn)行稅制進(jìn)行必要的修改和完善，使之適應(yīng)電子商務(wù)的特征和發(fā)展規(guī)律，這樣不僅能夠減少財政稅收的風(fēng)險，也不會對現(xiàn)行稅制產(chǎn)生太大的影響和沖擊。例如，我國香港非凡行政區(qū)的做法便值得借鑒，其并未出臺專門的電子商務(wù)稅法，只是要求納稅人在年度報稅表內(nèi)加入電子貿(mào)易一欄，申報電子貿(mào)易資料。
（二）明確各稅收要素的內(nèi)容
稅收法定主義原則要求稅收要素必須由法律明確規(guī)定，電子商務(wù)對稅收要素的影響突出地表現(xiàn)在征稅對象和納稅地點(diǎn)的確定上。以流轉(zhuǎn)稅為例，網(wǎng)上交易的許多商品或勞務(wù)是以數(shù)字化的形式來傳遞并實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的，使得現(xiàn)行稅制中作為計稅依據(jù)的征稅對象變得模糊不清，對此既可以視為有形商品的銷售征收增值稅，也可以歸屬為應(yīng)繳營業(yè)稅的播映或服務(wù)性勞務(wù)。這就需要改革增值稅、營業(yè)稅等稅收實(shí)體法，制定電子商務(wù)條件下數(shù)字化信息交易的征稅對象類別的判定標(biāo)準(zhǔn)，從而消除對應(yīng)稅稅種、適用稅率的歧義。就納稅地點(diǎn)而言，現(xiàn)行增值稅法律制度主要實(shí)行經(jīng)營地原則，即以經(jīng)營地為納稅地點(diǎn)，然而高度的流動性使得電子商務(wù)能夠通過設(shè)于任何地點(diǎn)的服務(wù)器來履行勞務(wù)，難以貫徹經(jīng)營地課稅原則。由于間接稅最終由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，以消費(fèi)地為納稅地不僅符合國際征稅原則的趨向，而且有利于保護(hù)我國的稅收利益，為此，應(yīng)逐步修改我國現(xiàn)行增值稅的經(jīng)營地原則并過渡為以消費(fèi)地為納稅地點(diǎn)的規(guī)定，從而有效解決稅收管轄權(quán)歸屬上產(chǎn)生的困惑。
二、稅收公平原則
稅收公平原則是稅法理論和實(shí)踐中的又一項極其重要的原則，是國際公認(rèn)的稅法基本原則。根據(jù)稅收公平原則，在稅收法律關(guān)系中，所有納稅人的地位都是平等的，因此，稅收負(fù)擔(dān)在國民之間的分配也必須公平合理。稅收公平原則在經(jīng)歷了亞當(dāng)·斯密的“自然正義的公平”①和瓦格納的“社會政策公平”②理論之后，近代學(xué)者馬斯格雷夫進(jìn)一步將公平劃分為兩類，即橫向公平和縱向公平。稅收橫向公平要求相同經(jīng)濟(jì)情況和納稅能力的主體應(yīng)承擔(dān)相同的稅負(fù)；稅收縱向公平則要求不同經(jīng)濟(jì)情況的單位和個人承擔(dān)不相等的稅負(fù)。
納稅人地位應(yīng)當(dāng)平等、稅收負(fù)擔(dān)在納稅人之間公平分配是稅收公平原則的內(nèi)容和要求。電子商務(wù)是一種建立在互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上的有別于傳統(tǒng)貿(mào)易的虛擬的貿(mào)易形式，它具有無紙化、無址化以及高流動性的特征。高流動性使得企業(yè)的遷移成本不再昂貴，企業(yè)由于從事電子商務(wù)的企業(yè)不必像傳統(tǒng)企業(yè)那樣大量重置不動產(chǎn)和轉(zhuǎn)移勞動力，若想要在低稅或免稅地區(qū)建立公司以達(dá)到避稅的目的，往往只要在避稅地安裝服務(wù)器等必要的設(shè)備、建立網(wǎng)站并配備少量設(shè)備維護(hù)人員即可。其他為數(shù)眾多的工作人員可以通過互聯(lián)網(wǎng)在世界各地為企業(yè)服務(wù)，從而可以使納稅人通過避稅地的企業(yè)避免或減少納稅義務(wù)。而電子商務(wù)的無形性和隱蔽性則讓稅務(wù)部門難以準(zhǔn)確把握交易信息并實(shí)施征管，使得網(wǎng)絡(luò)空間成了納稅人輕而易舉地逃避納稅義務(wù)的港灣。上述種種都導(dǎo)致了從事電子商務(wù)的納稅主體和從事傳統(tǒng)商務(wù)的納稅主體間的稅負(fù)不公。但是稅收公平原則卻要求電子商務(wù)活動不能因此而享受比傳統(tǒng)商務(wù)活動更多的優(yōu)惠，也不能比傳統(tǒng)商務(wù)更易避稅或逃稅。因此，為貫徹稅收公平原則應(yīng)從以下兩方面著手：
第一，改變對電子商務(wù)稅收缺位的目前狀況，避免造成電子商務(wù)主體和傳統(tǒng)貿(mào)易主體之間的稅負(fù)不公平。稅法對任何納稅人都應(yīng)一視同仁，排除對不同社會組織或個人實(shí)行差別待遇，并保證國家稅收管轄權(quán)范圍內(nèi)的一切組織或個人無論其收入取得于本國還是外國，都要盡納稅義務(wù)。
第二，貫徹稅收公平原則還要完善稅收征管制度。建立符合電子商務(wù)要求的稅收征管制度，首先應(yīng)制定電子商務(wù)稅務(wù)登記制度。納稅人在辦理了上網(wǎng)交易手續(xù)之后，應(yīng)該到主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理電子商務(wù)稅務(wù)登記。在稅務(wù)登記表中填寫網(wǎng)址、服務(wù)器所在地、EDI代碼、應(yīng)用軟件、支付方式等內(nèi)容，并提供電子商務(wù)計算機(jī)超級密碼的鑰匙備份。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對納稅人的申報事項進(jìn)行嚴(yán)格審核，并為納稅人做好保密工作。其二，應(yīng)建立電子發(fā)票申報制度，即以電子記錄的方式完成紙質(zhì)發(fā)票的功能。啟用電子發(fā)票不僅可以推動電子商務(wù)的發(fā)展，也為稅收征管提供了嶄新的手段。納稅人可以在線領(lǐng)購、開具并傳遞發(fā)票，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上納稅申報。其三，逐步實(shí)現(xiàn)稅收征管的電子化、信息化，充分利用高科技手段拓展稅收征管的領(lǐng)域和觸角，開發(fā)電子商務(wù)自動征稅軟件和稅控裝置，建立網(wǎng)絡(luò)稽查制度，不斷提高稅收征管效率和質(zhì)量，構(gòu)建適應(yīng)電子商務(wù)發(fā)展的稅收征管體系，實(shí)現(xiàn)稅收公平原則。
三、稅收中性原則
稅收中性原則是指稅收制度的設(shè)計和制定要以不干預(yù)市場機(jī)制的有效運(yùn)行為基本出發(fā)點(diǎn)，即稅收不應(yīng)影響投資者在經(jīng)濟(jì)決策上對于市場組織及商業(yè)活動的選擇，以確保市場的運(yùn)作僅依靠市場競爭規(guī)則進(jìn)行。
電子商務(wù)和傳統(tǒng)交易在交易的本質(zhì)上是一致的，二者的稅負(fù)也應(yīng)該是一致的，從而使稅收中性化。稅收制度的實(shí)施不應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易產(chǎn)生延緩或阻礙功能，我國電子商務(wù)的發(fā)展還處在初級階段，對相關(guān)新問題的探究也才剛剛起步，而電子商務(wù)代表了未來貿(mào)易方式的發(fā)展方向，和傳統(tǒng)貿(mào)易相比，其優(yōu)勢是不言而喻的，因此對其稅收政策的制定應(yīng)避免嚴(yán)重阻礙或扭曲市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而宜采用中性的、非歧視性的稅收政策，通過完善現(xiàn)行稅制來規(guī)制并引導(dǎo)電子商務(wù)健康、有序、快速地發(fā)展。
不開征新稅不僅是稅收法定原則的要求，也是稅收中性原則的體現(xiàn)。許多國家在制定電子商務(wù)稅收制度時，也都認(rèn)為應(yīng)遵循稅收中性原則。例如，美國于1996年發(fā)表的《全球電子商務(wù)選擇性的稅收政策》中便指出：“建議在制定相關(guān)稅收政策及稅務(wù)管理辦法時，應(yīng)遵循稅收中性原則，以免阻礙電子商務(wù)的正常發(fā)展。為此，對類似的經(jīng)濟(jì)收入在稅收上應(yīng)平等地對待，而不去考慮這項所得是通過網(wǎng)絡(luò)交易還是通過傳統(tǒng)交易取得的。”文件認(rèn)為，最好的中性是不開征新稅或附加稅，而是通過對一些概念、范疇的重新界定和對現(xiàn)有稅制的修補(bǔ)來處理電子商務(wù)引發(fā)的稅收新問題。而經(jīng)合發(fā)組織1998年通過的有關(guān)電子商務(wù)稅收新問題框架性意見的《渥太華宣言》中也強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)行的稅收原則將繼續(xù)適用于電子商務(wù)課稅，對于電子商務(wù)課稅而言，不能采取任何新的非中性稅收形式。歐盟對待電子商務(wù)稅收新問題的觀點(diǎn)是，除致力于推行現(xiàn)行的增值稅外，不再對電子商務(wù)開征新稅或附加稅。
根據(jù)稅收中性原則，我國對電子商務(wù)不應(yīng)開征新稅，也不宜實(shí)行永久免稅，而應(yīng)該以現(xiàn)行稅制為基礎(chǔ)，隨著電子商務(wù)的發(fā)展和普及，不斷改革和完善現(xiàn)行稅法，使之適用于電子商務(wù)，保證稅收法律制度的相對穩(wěn)定和發(fā)展繼續(xù)，并能夠降低改革的財政風(fēng)險，促進(jìn)我國網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。
四、稅收效率原則
稅收效率原則是指稅收要有利于資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行，提高稅收征管的效率。稅收效率原則要求以最小的費(fèi)用獲取最大的稅收收入，并利用稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能最大限度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，或者最大限度地減輕稅收對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。它包括稅收行政效率和稅收經(jīng)濟(jì)效率兩個方面。稅收的行政效率是通過一定時期直接的征稅成本和入庫的稅金之間的比率來衡量，表現(xiàn)為征稅收益和征稅成本之比。這一比率越大，稅收行政效率越高。稅收的經(jīng)濟(jì)效率是指征稅對納稅人及整個國民經(jīng)濟(jì)的影響程度，征稅必須使社會承受的超額負(fù)擔(dān)為最小，即以較小的稅收成本換取較大的收益。簡言之，就是稅收的征收和繳納應(yīng)盡可能確定、便利、簡化和節(jié)約，以達(dá)到稽征成本最小化的目標(biāo)。
雖然在電子商務(wù)交易中，單位或個人可以直接將產(chǎn)品或服務(wù)提供給消費(fèi)者，免去了批發(fā)、零售等中間環(huán)節(jié)，使得稅收征管相對復(fù)雜，但是為了應(yīng)對這一嶄新的交易形式，越來越多的高科技手段將會運(yùn)用到稅收工作的實(shí)踐中，使稅務(wù)部門獲取信息和處理信息的能力都得到提高；憑借電子化、信息化的稅收稽征工具，稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理成本也將大大降低，為提高稅收效率帶來了前所未有的機(jī)遇。
五、社會政策原則
國家通過稅法來推行各種社會政策，稅收杠桿介入社會經(jīng)濟(jì)生活，稅收不僅是國家籌集財政收入的工具，而且成為國家推行經(jīng)濟(jì)政策和社會政策的手段，于是稅收的經(jīng)濟(jì)職能便體現(xiàn)為稅法的基本原則。
目前，隨著電子商務(wù)的發(fā)展，稅收的社會政策原則主要表現(xiàn)為以下兩個方面：
（一）財政收入原則
貫徹這一原則需要明確的是，一方面隨著電子商務(wù)的迅猛發(fā)展，會有越來越多的企業(yè)實(shí)施網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易，現(xiàn)行稅基日益受到侵蝕，這就需要不斷完善稅收法律制度，保證對應(yīng)稅交易充分課稅，使得財政收入穩(wěn)定無虞；另一方面，針對目前我國企業(yè)信息化程度普遍較低，電子商務(wù)剛剛起步的目前狀況，為了使我國網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展跟上世界的腳步，應(yīng)當(dāng)對積極發(fā)展電子商務(wù)的企業(yè)給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠。財政收入原則的確立，不可避免地沖擊和影響了稅收的公平原則，但是為了從全局和整體利益出發(fā)，它又是有利于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展并且有利于社會總體利益的。正如前任財政部長項懷誠在“世界經(jīng)濟(jì)論壇2000中國企業(yè)峰會”上所表示的：“不想放棄征稅權(quán)，但又想讓我國的電子商務(wù)發(fā)展更快點(diǎn)?！?/p>
（二）保護(hù)國家稅收利益原則
就目前而言，我國還是電子商務(wù)的進(jìn)口國，無法照搬美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗制定我國的電子商務(wù)稅收法律制度，而是應(yīng)該在借鑒他國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建有利于維護(hù)我國稅收的稅制模式。同時，還應(yīng)該考慮到對國際稅收利益的合理分配，為國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易建立更為公平合理的環(huán)境和更加規(guī)范的秩序。國際稅收利益的分配格局，將會影響各國家對貨物和勞務(wù)進(jìn)出口貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及跨國投資等新問題的基本態(tài)度。只有合理分配稅收利益，才能為國際經(jīng)濟(jì)交流和合作提供更好的條件和環(huán)境。因此，我們應(yīng)該在維護(hù)國家稅收的前提下，尊重國際稅收慣例，制定互惠互利的稅收政策，從而實(shí)現(xiàn)對國際稅收利益的合理分配。
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【關(guān)鍵詞】法律教學(xué) 質(zhì)量提高
如何激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)法律的熱情，調(diào)動其積極性，提高法律教學(xué)質(zhì)量，培養(yǎng)學(xué)生的法制意識呢通過對教學(xué)工作的總結(jié)，我認(rèn)為以下幾個方面在對與教學(xué)效果的提高有很好的效果。
一、端正學(xué)生的學(xué)習(xí)態(tài)度。提高認(rèn)識一端正學(xué)生的學(xué)習(xí)態(tài)度，提高對法律重要性的認(rèn)識，是學(xué)好法律課的關(guān)鍵。從中專生受教育的情況看，當(dāng)代中專生的對法律知識都有一定程度的了解，從媒體也接觸到一些法律知識，但這并不能說明他們的法律意識就很強(qiáng)。所以為了掌握學(xué)生的思想動態(tài)，開課前，可以對相應(yīng)教學(xué)班進(jìn)行問卷調(diào)查。通過對問卷結(jié)果的分析，有針對性的提出一些與學(xué)生實(shí)際比較接近問題讓學(xué)生討論，比如：當(dāng)你借錢、借物給別人時，是否要求對方寫借條學(xué)校保衛(wèi)科是否有權(quán)利拘傳學(xué)生當(dāng)你買到偽劣商品時候怎么辦嫁入畢業(yè)后工作單位不允許女生結(jié)婚生孩子怎么保護(hù)自己這些問題都與學(xué)生現(xiàn)在或?qū)砻芮邢嚓P(guān)，一定會引起學(xué)生的興趣。同時通過對學(xué)生不同答案進(jìn)行整理，讓學(xué)生分成正反兩組充分的辯論，讓學(xué)生在討論中明白在倡導(dǎo)依法治國的今天，我們無論是管理者還是被管理者，都要自覺的遵守法律，善于利用法律武器趨利避害，維護(hù)自己及社會利益，同違法犯罪行為斗爭，支撐起現(xiàn)代法制社會。從而使同學(xué)們提高了認(rèn)識，端正學(xué)習(xí)態(tài)度。
二、結(jié)合生活實(shí)際激發(fā)學(xué)習(xí)興趣掌握法律知識的關(guān)鍵使對法條的理解和記憶。法律教學(xué)中，如果使單純的要求學(xué)生死記硬背法條，很容易讓學(xué)生感覺枯燥、從而產(chǎn)生厭學(xué)的情緒。在教學(xué)中若能把法律規(guī)范和實(shí)際生活緊密聯(lián)系起來，根據(jù)講課內(nèi)容提出一些發(fā)生在學(xué)生身邊的問題讓學(xué)生解答，則會使枯燥的法律條文變得生動起來。比如在講刑法的時候，針對個別學(xué)生大家斗毆、擾亂教學(xué)秩序的行為，分析是違法還是犯罪以及所要承擔(dān)的法律后果是什么。
這樣學(xué)生很容易地掌握違法和犯罪的概念。同時可以讓學(xué)生將自己生活中遇到的或者家人、朋友遇到的問題說出來，在講解相關(guān)內(nèi)容時進(jìn)行相應(yīng)的分析。由于這些問題來源于學(xué)生的實(shí)際生活，學(xué)生對法律知識的心理需求，增強(qiáng)了課堂感召力，促使學(xué)生積極思維，激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，對提高教學(xué)質(zhì)量起到了事半功倍的作用。
三、形式多變的教學(xué)手段。讓學(xué)生在實(shí)踐中提高應(yīng)用能力法律是一門實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科，它具有多、細(xì)、散、雜的文章由中國網(wǎng)為您分享，本為您提供法律論文。如需轉(zhuǎn)載請保留一個鏈接：特點(diǎn)。運(yùn)用傳統(tǒng)的教學(xué)方法，讓學(xué)生死記硬背法條，只能導(dǎo)致“紙上談兵”，遇到實(shí)際問題不知如何使用法律。在教學(xué)過程中，除盡可能的運(yùn)用啟發(fā)式教學(xué)外，還應(yīng)該采取多種教學(xué)方式以提高學(xué)生對法律的實(shí)際應(yīng)用能力。
1、案例教學(xué)。根據(jù)理論教學(xué)目的要求，以案例為基礎(chǔ)教材。在教師指導(dǎo)下，對案例提供的客觀事實(shí)材料和問題進(jìn)行分析研究，提出簡介，做出判斷，因勢利導(dǎo)，培養(yǎng)學(xué)生概括歸納，說理的能力。案例教學(xué)必須符合幾個要求：(1)目的明確：解決什么問題，提高學(xué)生哪些方面的能力，有針對性的選編案例。{2)真實(shí)可感：盡可能采取或模擬真實(shí)案列，使材料具體充實(shí)，實(shí)踐性強(qiáng)。(3)構(gòu)思巧妙：事實(shí)情節(jié)在真實(shí)的基礎(chǔ)上既有主又有次，虛實(shí)結(jié)合。(4)文字生動有趣：以案例為基礎(chǔ)加以改變，引人入勝，激發(fā)學(xué)生分析積極性。實(shí)踐證明，這種教學(xué)方式教學(xué)效果甚佳。
2、“多言堂”的教學(xué)方式。其實(shí)也就是驚醒教學(xué)之間的角色轉(zhuǎn)換。每講完一章后，搞一次“自由問答”活動。這種問答可以是學(xué)生問老師、老師問學(xué)生、學(xué)生之間相互問答。面對那些意想不到的問題，老師不認(rèn)真準(zhǔn)備，也有被問住的可能。學(xué)生更是需要課上認(rèn)真學(xué)習(xí)，課下積極準(zhǔn)備，從而力爭提問有價值，回答有水平。這樣激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)熱情，同時也鍛煉學(xué)生的反應(yīng)能力，提高了分析能力，控股了所學(xué)的知識。
3、參加社會實(shí)踐，在實(shí)踐中提高應(yīng)用能力。學(xué)習(xí)的目的在于應(yīng)用。在實(shí)踐中強(qiáng)化法條記憶，培養(yǎng)和展現(xiàn)學(xué)生應(yīng)用法律分析問題、解決問題的能力、寫作能力、口頭表達(dá)能力，全面提高學(xué)生素質(zhì)。為提高學(xué)生的實(shí)際應(yīng)用能力，在完成理論教學(xué)的同時，要盡可能多帶領(lǐng)學(xué)生參加社會實(shí)踐活動，在實(shí)踐中檢驗和提高法律運(yùn)用能力，同時汲取新的知識和經(jīng)驗。
讓學(xué)生利用節(jié)假日回家之便，為村民義務(wù)提供法律咨詢，同時要帶回信息反饋，寫出書面報告。與司法部門取得聯(lián)系，組織學(xué)生旁聽。在旁聽中檢驗自己運(yùn)用法律的能力，寫聽審報告和新的體會。組織模擬法庭。以綜合檢驗和鞏固所學(xué)法律知識，在模擬法庭的多種角色變換中體驗發(fā)的規(guī)范與社會作用。
培養(yǎng)模式的改革與創(chuàng)新研究
宋慧宇1，2
（⒈吉林大學(xué)，吉林長春130012；⒉吉林省社會科學(xué)院，吉林長春130033）
摘要：對大學(xué)生法治意識的培養(yǎng)具有不同于一般公民的特殊功能，對大學(xué)生法治意識的把握及培養(yǎng)將對中國法治建設(shè)產(chǎn)生積極的作用。據(jù)調(diào)查，大學(xué)生整體上對法律充滿信心和信任，但對具體法律知識的掌握和關(guān)注度不夠；對涉及自身的權(quán)利和利益比較關(guān)注，但缺乏維護(hù)權(quán)益的能力和手段；能夠正確認(rèn)識法律的作用，但缺乏挺身而出護(hù)法的勇氣和信心。因此，針對大學(xué)生法治意識培養(yǎng)的現(xiàn)狀，必須創(chuàng)新高校法制教育理念，充實(shí)高校法治意識教育內(nèi)容，營造培養(yǎng)大學(xué)生法治意識的校園法治文化氛圍，形成以民主機(jī)制為核心的高校決策管理體制。
關(guān)鍵詞 ：大學(xué)生；法治意識；法制教育理念；法治文化氛圍
中圖分類號：G641文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007－8207（2015）09－0045－07
收稿日期：2015－05－20
作者簡介：宋慧宇（1978—），女，吉林長春人，吉林大學(xué)政治學(xué)博士后流動站研究人員，吉林省社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，法學(xué)博士，研究方向為行政法學(xué)。
法治的要義不僅在于完善的法治體系，更在于其蘊(yùn)含的法治精神能否得到貫徹落實(shí)，而這必然依賴于公民個體共同參與的實(shí)踐行為。因此，法治意識作為支配公民外在行為的內(nèi)在驅(qū)動力就構(gòu)成了法治實(shí)現(xiàn)的主觀要件，或者說公民法治意識的高低將決定著法治國家的實(shí)現(xiàn)程度。我國目前在校研究生、本科生和?？粕藬?shù)達(dá)2000多萬，①作為受教育程度最高的群體和國家未來建設(shè)的主力軍，對他們法治意識的把握及培養(yǎng)將對我國法治建設(shè)產(chǎn)生不容忽視的積極作用。
一、培養(yǎng)大學(xué)生法治意識的現(xiàn)實(shí)功能
公民法治意識構(gòu)成了法治國家建設(shè)的評價尺度和精神支柱，它能夠促成公民守法的行為模式進(jìn)而形成良好的外在法律秩序，同時先進(jìn)、理性的法治意識有助于法律制度的良性實(shí)施、運(yùn)行和完善。但是，對大學(xué)生群體法治意識的培養(yǎng)又有著不同于一般公民的特殊功能。
（一）法律素質(zhì)和法治意識是大學(xué)生未來立足社會的基本條件
在知識經(jīng)濟(jì)時代，“個人的教育和技能水平日益被看作是他們個人生活質(zhì)量和強(qiáng)大社會實(shí)力的關(guān)鍵”。[1]隨著我國建設(shè)法治國家進(jìn)程的快速推進(jìn)，法律在社會生活中的作用越來越大，法律與人們?nèi)粘Ｉ畹年P(guān)系越來越密切。法治意識和法律技能已經(jīng)成為當(dāng)代大學(xué)生必須具備的基本素質(zhì)，從在校時期的勤工儉學(xué)、畢業(yè)求職到日后步入社會生活和工作中誠實(shí)守信、平等交易、按章辦事、合法維權(quán)等，無不與法律相關(guān)。從某種程度上說，基本法律素質(zhì)和法治意識的優(yōu)劣將關(guān)系到一個人能否順利與人交往和穩(wěn)固立足于社會。
（二）先進(jìn)、理性的法治意識是大學(xué)生為社會做出更大貢獻(xiàn)的必備條件
大學(xué)生作為整個社會知識層次較高的群體，其法治意識如何將對我國的法治建設(shè)產(chǎn)生重要影響。僅僅奉公守法、以法律來規(guī)范自身行為還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，是否具備先進(jìn)、理性的法治意識和法律信仰，能否以法治意識支配自己的外在行為，主動捍衛(wèi)法律，在國家事務(wù)管理中發(fā)揮重大作用，以自身的表率作用帶動一般公民的行為，最終推動法治社會的發(fā)展，將是衡量大學(xué)生為社會做出更大貢獻(xiàn)的重要指標(biāo)。
（三）培養(yǎng)大學(xué)生的法治意識是維護(hù)其自身合法權(quán)益的迫切需要
大學(xué)生正處于生理和心理從不成熟走向成熟、從家庭和校園走向社會的過渡階段，經(jīng)濟(jì)能力和社會閱歷的欠缺使得大學(xué)生缺乏保護(hù)自己的意識和能力，比如勤工儉學(xué)和求職過程中用人單位不簽訂合同、收取押金、扣留證件、拖欠甚至拒發(fā)工資等。面對這些情況，很多大學(xué)生或者忍氣吞聲，或者過激對抗，維護(hù)自身權(quán)利的內(nèi)在心理準(zhǔn)備嚴(yán)重不足或手段欠妥，給高校對學(xué)生的管理和權(quán)利維護(hù)造成了一定的壓力?！笆谌艘贼~不如授人以漁”，高等教育不能僅局限于傳授知識，而應(yīng)當(dāng)針對大學(xué)生如何適應(yīng)社會、服務(wù)社會給予方法上的指導(dǎo)。因此，培養(yǎng)大學(xué)生的法治意識，讓其學(xué)會運(yùn)用法律的途徑和方式維護(hù)自身合法權(quán)益是當(dāng)前有效維護(hù)大學(xué)生合法權(quán)益的迫切需要。
二、大學(xué)生法治意識現(xiàn)狀調(diào)查與分析
為了解當(dāng)前大學(xué)生法治意識的現(xiàn)狀，本課題組選取了吉林省長春市三所高等院校（包括部屬“211工程”和“985工程”大學(xué)，省屬重點(diǎn)大學(xué)以及省屬公安高等院校）不同專業(yè)、不同年級、不同性別的本科生進(jìn)行了問卷調(diào)查，按照隨機(jī)抽取的方法，共發(fā)放學(xué)生問卷600份，回收問卷595份，有效問卷594份，有效回收率99％。本次調(diào)查題目設(shè)計包含大學(xué)生法治意識狀況的三大方面：對法律的理解與認(rèn)知、涉及自身具體法律行為的觀點(diǎn)和看法、對學(xué)校法制教育及其他問題的看法和處理。
（一）大學(xué)生對法律的理解與認(rèn)知
本部分題目涵蓋了大學(xué)生對我國法律的宏觀理解和微觀掌握，側(cè)重個人的主觀感受、評價和情感。
⒈大學(xué)生學(xué)習(xí)和了解法律的途徑。對法律學(xué)習(xí)和了解的程度是正確運(yùn)用法律的前提和基礎(chǔ)。在多項選擇中，大學(xué)生群體了解法律的途徑接近和超過50％的前三位分別是：電視、廣播、報紙等新聞媒體（77.4％），學(xué)校課程（63.58％）和網(wǎng)絡(luò)（47.89％）。從中可以看出：⑴通過電視、廣播、報紙等傳統(tǒng)信息傳播方式了解法律占有絕對的主導(dǎo)地位。這一特點(diǎn)與傳統(tǒng)信息傳播方式在我國仍然是受眾最廣的渠道有關(guān)，這些方式所面對的不僅僅是大學(xué)生群體，同樣適用于全體社會成員，因為覆蓋面廣，也成為法律宣傳的主要陣地。⑵大學(xué)生作為整個社會中受教育程度較高的群體，決定了他們的很大一部分知識來自于學(xué)校教育，特別是作為義務(wù)教育非重點(diǎn)內(nèi)容的法律更多被安排在大學(xué)階段講授，這就使得大學(xué)課程成為大學(xué)生法律知識的主要來源。⑶網(wǎng)絡(luò)作為新興的信息傳播方式在青年人中更為盛行，其具有快捷、簡便和豐富的特點(diǎn)，當(dāng)然也會存在良莠相間的問題。盡管褒貶不一，但不能否認(rèn)大學(xué)生們與網(wǎng)絡(luò)的不可分性，除了學(xué)習(xí)、娛樂、社交等用途之外，通過網(wǎng)站了解法律也成為近一半大學(xué)生的選擇。⑷在其他的較少選擇中，僅有1／5的大學(xué)生選擇通過書籍和論文的形式來深入學(xué)習(xí)和了解法律。這與當(dāng)前通過購買圖書獲得信息資料的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他方式有關(guān)。另外，法律論文多為學(xué)術(shù)型，除了法學(xué)專業(yè)的學(xué)生之外，很少有人會選擇這一方式來了解法律。
⒉大學(xué)生日常對法律的關(guān)注程度。社會的不斷發(fā)展決定了法律經(jīng)常處于變動之中，新法的實(shí)施、舊法的修改和廢止，這些信息是否會受到大學(xué)生的關(guān)注？根據(jù)調(diào)查，近七成的大學(xué)生偶爾關(guān)注法律變更信息，僅有14％的大學(xué)生會經(jīng)常關(guān)注并主動了解具體內(nèi)容，有16.76％的大學(xué)生基本不關(guān)心這些法律信息。在推進(jìn)法治中國建設(shè)的今天，增強(qiáng)全民法治意識是一項重要任務(wù)。大學(xué)生作為國家未來建設(shè)的主力軍，更應(yīng)該將法律知識、法治觀念作為自身修養(yǎng)的重要組成部分，以先進(jìn)、理性的法治意識規(guī)范自己的行為，帶動和促進(jìn)全體社會成員加深對法律的理解和認(rèn)同，推進(jìn)依法治國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但從調(diào)查結(jié)果看，大學(xué)生日常對法律信息的接受和認(rèn)知具有一定的被動性，很多人若非涉及自身利益都不會關(guān)心，由此說明大學(xué)生自覺學(xué)法的意識不強(qiáng)，這也嚴(yán)重妨礙了大學(xué)生主動運(yùn)用法律知識進(jìn)行行為選擇。
⒊大學(xué)生對當(dāng)前法律的信任度和整體評價。公民對法律的感知和評價將會影響和支配公民的外在行為方式。根據(jù)調(diào)查，接近10％的大學(xué)生對法律有堅定的信心，相信法律能夠維護(hù)公民的切身利益，67.28％的大學(xué)生在認(rèn)同法律正面功能的同時也看到了法律自身的局限性，能夠辯證地看待法律的功效。這些正面評價代表了大學(xué)生對法律擁有信任和依賴的情感。但也有一部分大學(xué)生對當(dāng)前我國法治的整體現(xiàn)狀不滿意：有3.88％的大學(xué)生對法律完全持否定態(tài)度，根本不相信法律能夠維護(hù)自身利益；19.06％的大學(xué)生對法律沒有信心，認(rèn)為法律在很大程度上受金錢、權(quán)力和人際關(guān)系的影響。這種調(diào)查結(jié)果與當(dāng)前我國社會的大環(huán)境相關(guān)，如很多立法存在缺陷，暴力執(zhí)法，司法腐敗，權(quán)大于法等現(xiàn)象在很大程度上給大學(xué)生法治意識的形成帶來了負(fù)面影響，導(dǎo)致一部分大學(xué)生法律信仰的缺失。對于這些消極思想如果不能予以正面引導(dǎo)，在他們步入社會遇到不公平待遇或權(quán)益受到侵害時，就可能做出比較極端和錯誤的行為選擇。
⒋大學(xué)生對具體法律知識的掌握。勞動權(quán)是公民的基本權(quán)利和義務(wù)，《勞動法》是保護(hù)勞動者合法權(quán)益的重要法律，大學(xué)生即將走向社會、走向工作崗位，對于勞動者享有的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)有所了解。試用期上限的規(guī)定是勞動合同中保護(hù)勞動者的重要條款。我國《勞動法》規(guī)定，試用期最長不得超過六個月。但根據(jù)調(diào)查，只有不到50％的學(xué)生回答正確，在即將走向社會的大四學(xué)生中，回答正確的不足17％。調(diào)查結(jié)果一方面反映了大學(xué)生對于一些具體法律知識的掌握并不全面、準(zhǔn)確，另一方面也反映了一些高校在大學(xué)生就業(yè)指導(dǎo)方面工作不力。因此，高校除了關(guān)注大學(xué)生就業(yè)率之外，對大學(xué)生就業(yè)中的權(quán)益保護(hù)也應(yīng)引起高度重視并成為重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。
（二）大學(xué)生對涉及自身的具體法律行為的觀點(diǎn)和看法
本部分題目涵蓋大學(xué)生對具體公民權(quán)益的認(rèn)知以及維權(quán)意識，側(cè)重調(diào)查大學(xué)生具體的維權(quán)行為選擇。
⒈大學(xué)生對隱私權(quán)所持的觀點(diǎn)。隱私權(quán)是一項基本的人身權(quán)利，“是指自然人享有的私人生活安寧與私人信息秘密依法受到保護(hù)，不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權(quán)”。[2]根據(jù)調(diào)查，90％以上的大學(xué)生對于本題目涉及的“私自拆看他人信件”和“偷偷尾隨他人并私拍其生活照片”兩項侵犯隱私權(quán)的內(nèi)容都能正確認(rèn)知，但也有8％的學(xué)生將“背后議論他人”錯誤地判斷為侵犯他人隱私權(quán)。關(guān)于學(xué)校公開公布學(xué)生考試成績的行為是否侵犯了學(xué)生隱私權(quán)一直存在爭議，但通常在法律上認(rèn)為考試成績屬于學(xué)生隱私，不應(yīng)當(dāng)張榜公布，而且也有學(xué)生因此起訴學(xué)校并勝訴的先例。[3]所以，“學(xué)校在網(wǎng)上公開公布補(bǔ)考學(xué)生名單”的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為侵害了學(xué)生的隱私權(quán)，但在此次調(diào)查中，只有不到三成的大學(xué)生認(rèn)為這是侵犯了個人隱私權(quán)?？梢?，對這個問題而言，大學(xué)生的認(rèn)識并不清晰，這與我國長期以來重管理權(quán)力、輕學(xué)生權(quán)利的高等教育管理體制有關(guān)。
⒉大學(xué)生的護(hù)法意識。護(hù)法意識是公民自覺、主動維護(hù)國家法律，同違法行為做斗爭的心理和信念。根據(jù)調(diào)查，僅有36.58％的大學(xué)生在目睹一起交通肇事逃逸案件后，堅定地選擇提供證言或出庭作證，接近40％的大學(xué)生只會匿名提供線索，22.74％的大學(xué)生不能確定如何選擇，1.37％的大學(xué)生明確表示不會提供證言或出庭作證。調(diào)查結(jié)果顯示，絕大部分大學(xué)生具有一定的正義感，能夠辨明是非曲直，愿意維護(hù)社會正義，但在具體行為選擇時卻有所退卻，缺少維護(hù)法律權(quán)威的堅定意志。根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第60條：“凡是知道案件情況的人，都有作證的義務(wù)?！彼裕髮W(xué)生應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到出庭作證是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)，這也有助于增強(qiáng)大學(xué)生的護(hù)法意識。
⒊大學(xué)生日常生活中的維權(quán)意識。維護(hù)自身合法權(quán)益不能靠單純的想法，必須體現(xiàn)在具體行為之中。根據(jù)調(diào)查，44.09％的大學(xué)生在購物后能夠保留消費(fèi)憑證，以備日后出現(xiàn)問題留下有利證據(jù)。42.91％的大學(xué)生只會保留大件商品購物憑證，說明雖然他們意識到消費(fèi)憑證的作用，但并不十分重視。13％的大學(xué)生完全忽視購物憑證的重要作用，也就是放棄了出現(xiàn)糾紛時維護(hù)自身合法權(quán)益的有力證據(jù)。在日常生活中，注意對相關(guān)證據(jù)的保存和收集，可以在出現(xiàn)糾紛時避免因舉證不能造成不利于自身維權(quán)的法律后果，在這方面相當(dāng)一部分大學(xué)生缺乏社會經(jīng)驗和維權(quán)意識。
⒋大學(xué)生遇到糾紛時的維權(quán)能力與手段。消費(fèi)者在超市購物遭遇商場人員無理搜身或搜查隨身攜帶物品而引起的糾紛屢見不鮮，遇到這種情況如何處理，能夠反映大學(xué)生的維權(quán)能力與手段。根據(jù)調(diào)查，絕大部分大學(xué)生在遇到這種情況時都會選擇拒絕，但仍有4.81％的大學(xué)生選擇忍讓，缺乏維護(hù)自身合法權(quán)益的意識和勇氣。在對糾紛處理手段的選擇上，由多至少依次為：報警、抗議、找商場領(lǐng)導(dǎo)、到消費(fèi)者協(xié)會投訴、訴訟，極個別的大學(xué)生在選項之外填寫了暴力、謾罵等方式。根據(jù)《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，超市作為企業(yè)法人無權(quán)搜查消費(fèi)者的身體及其攜帶的物品，即使懷疑消費(fèi)者有盜竊行為也必須通過公安機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，否則就是侵害了消費(fèi)者的人格尊嚴(yán)權(quán)，需要承擔(dān)法律責(zé)任。明確這一點(diǎn)，首先，大學(xué)生有權(quán)拒絕搜身或搜查隨身攜帶物品，不應(yīng)當(dāng)選擇忍讓；其次，在處理方式上，報警、抗議、找商場領(lǐng)導(dǎo)、到消費(fèi)者協(xié)會投訴、訴訟等方式都可以選擇，并且可以同時進(jìn)行。但一定要避免采取暴力、謾罵等不理智的方式，否則，不但會導(dǎo)致不應(yīng)有的沖突，而且還會對自身維權(quán)產(chǎn)生不利影響。
（三）大學(xué)生對學(xué)校法制教育及其他問題的看法和處理
大學(xué)生學(xué)習(xí)和生活的范圍主要在校園內(nèi)，本部分題目重點(diǎn)調(diào)查大學(xué)生對學(xué)校法制教育及處理與學(xué)校相互關(guān)系時的態(tài)度和行為選擇。
⒈大學(xué)生對學(xué)校法制教育的看法?！胺苫A(chǔ)”是高校本科層次的必修課程。根據(jù)調(diào)查，超過50％的大學(xué)生認(rèn)為學(xué)校的法律公共課或法制教育很有必要，對其作用給予了充分肯定。38.7％的大學(xué)生雖然認(rèn)為有必要，卻覺得作用不大，原因在于當(dāng)前高校對法律公共課或法制教育的重視程度不如專業(yè)課程，教育方式相對簡單、松散、枯燥、僵化，沒有與社會生活緊密聯(lián)系，造成學(xué)生對這些課程失去了興趣和學(xué)習(xí)動力。7.7％的大學(xué)生則完全不重視或者根本不關(guān)心學(xué)校的法律公共課或法制教育，反映了一部分學(xué)生對法律漠視和輕視的態(tài)度，或者針對學(xué)校法制教育持否定態(tài)度。
⒉大學(xué)生在處理與學(xué)校相互關(guān)系時的態(tài)度和行為選擇。新時期大學(xué)與學(xué)生的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了顯著變化，學(xué)校在管理模式上也應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的單一行政手段向民主化、法治化方向轉(zhuǎn)變。根據(jù)調(diào)查，在多項選擇中，大學(xué)生對學(xué)校的教學(xué)及服務(wù)不滿時選擇向?qū)W校和有關(guān)部門反映問題的占最多的兩項，說明學(xué)生有積極的維權(quán)意識并能夠選擇正當(dāng)、合理的渠道。但仍然有超過1／5的大學(xué)生選擇沉默和忍受，甚至有大學(xué)生在選項之外填寫“不滿的地方太多，敢怒不敢言”。說明在與學(xué)校的關(guān)系上，相當(dāng)一部分大學(xué)生仍然沒有擺脫傳統(tǒng)附屬、屈從于學(xué)校的心態(tài)，沒有積極的維權(quán)意識。另外，還有少部分大學(xué)生選擇網(wǎng)上發(fā)泄或采取一些消極行為表示抗議，這種非正常表達(dá)意見的方式也從另一個側(cè)面提醒學(xué)校應(yīng)當(dāng)拓展和設(shè)立多種投訴渠道，主動關(guān)注和了解大學(xué)生消極的群體行為和網(wǎng)絡(luò)信息，從中分析大學(xué)生所反映的問題，對合理的意見要積極予以解決，對不合理的意見要正面解釋和引導(dǎo)，不能以簡單的處分方式來阻止學(xué)生的維權(quán)行為。
三、大學(xué)生法治意識培養(yǎng)模式的改革與創(chuàng)新
大學(xué)期間正是大學(xué)生法治意識逐步形成、穩(wěn)定并且能夠支配大學(xué)生行為的關(guān)鍵階段，因此，如何改革和創(chuàng)新大學(xué)生法治意識的培養(yǎng)模式，幫助大學(xué)生樹立先進(jìn)、理性的法治意識是當(dāng)前必須著力解決的問題。
（一）更新高校法制教育理念和目標(biāo)
“人才培養(yǎng)既是大學(xué)功能的歷史起點(diǎn)，也是大學(xué)功能的邏輯起點(diǎn)，而知識傳承、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化引領(lǐng)等，都是圍繞人才培養(yǎng)產(chǎn)生的輔助功能。所以大學(xué)功能是一個以人才培養(yǎng)為核心的綜合體系?！盵4]什么樣才算是合格人才？相信僅僅是專業(yè)知識優(yōu)秀而缺乏適應(yīng)未來社會的綜合能力和整體素質(zhì)絕對達(dá)不到當(dāng)今時代和社會對大學(xué)生所要求的高度，而法律素質(zhì)將是人才構(gòu)成中最重要的一項內(nèi)容。根據(jù)1995年國家教委頒布的《關(guān)于理論課和思想品德課教學(xué)改革的若干意見》以及《中國普通高等學(xué)校德育大綱》，法制教育是高等學(xué)校德育內(nèi)容的組成部分，是大學(xué)生的必修課程?！胺山逃哪繕?biāo)不外乎兩個，一是為法律行業(yè)培養(yǎng)新人，一是為更廣泛的社會成員提供法律知識與意識上的訓(xùn)練?！盵5]實(shí)際上，長期以來，對大學(xué)生“法律知識與意識上的訓(xùn)練”都只是被當(dāng)作高校思想政治教育的一部分，并沒有受到足夠的重視。在當(dāng)前高校教學(xué)實(shí)踐中，“高校法制教育從屬于德育教育，自身并沒有獨(dú)立的地位”；[6]部分教師因法制教育課是基礎(chǔ)課而產(chǎn)生輕視和應(yīng)付的心理；學(xué)生只會死記硬背以應(yīng)付考試。這些消極思想嚴(yán)重影響了法制教育的實(shí)效性和完整性。
為此，高校應(yīng)當(dāng)充分重視法律基礎(chǔ)課程和法制教育的重要性，將提高大學(xué)生法律素質(zhì)作為人才培養(yǎng)的重要組成部分。首先，在教育體系上，賦予法制教育與德育教育以并列、與專業(yè)課同等重要的獨(dú)立地位，并合理設(shè)計教學(xué)計劃和大綱，突出法制教育的完整性和系統(tǒng)性；在師資結(jié)構(gòu)上，配備專業(yè)出身、具備一定理論水平和實(shí)踐經(jīng)驗的人員授課。其次，充分發(fā)揮大學(xué)法制教育在培育法治文化和傳播法治理念中的積極作用，在傳授法律知識的基礎(chǔ)上，將平等、民主、公平、正義、自由、人權(quán)等法治精神融入其中，讓大學(xué)生真正理解法治的精髓和意義所在。
（二）創(chuàng)新高校法治意識教育內(nèi)容和教育方式
當(dāng)前，高校法制教育在內(nèi)容上沒有形成獨(dú)立、完整的教學(xué)和實(shí)踐體系，偏重法律知識的籠統(tǒng)講解和普及，忽視學(xué)生法治意識的培養(yǎng)，使得法律之于大學(xué)生僅僅體現(xiàn)為外在的、疏離的存在，而缺乏對法律所蘊(yùn)含的精神和價值的感悟和內(nèi)化；在教學(xué)方式上側(cè)重單方面知識的灌輸和說教，忽視法律思維能力的培養(yǎng)和法律知識的實(shí)際運(yùn)用，無法幫助大學(xué)生運(yùn)用法律思考和解決在社會中遇到的現(xiàn)實(shí)問題。
對此，高校應(yīng)當(dāng)注重法制教育內(nèi)容和教育方式的豐富性、靈活性和實(shí)用性。首先，改變將法制課程僅僅作為思想教育和法律知識普及的做法，樹立以培養(yǎng)大學(xué)生法治意識為中心的教學(xué)制度改革理念，使大學(xué)生真正從內(nèi)心深處尊敬法律、信任法律、維護(hù)法律，而不僅僅因懾于法律而遵守法律。其次，脫離社會法治建設(shè)實(shí)際的法制教育是失敗的，“高校法制教育，首先要遵循法制教育的特殊規(guī)律”，[7]以實(shí)踐性和應(yīng)用性作為法制教育的評價標(biāo)準(zhǔn)，將課堂教學(xué)知識與課外實(shí)踐相結(jié)合，提高大學(xué)生運(yùn)用法律思維解決實(shí)際問題的能力。在課堂講授之外，法律專題講座或沙龍、校園法律知識辯論或競賽、模擬法庭、社會調(diào)查、法庭庭審、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等方式的宣傳等，都是可以充分利用的法制教育媒介和手段。再次，在法制教育的內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)更加貼近和針對當(dāng)前大學(xué)生直接面對或迫切需要解決的問題，力求讓每個大學(xué)生學(xué)會將維護(hù)自身合法權(quán)益的意識貫穿在日常行為中。比如：大學(xué)生勤工儉學(xué)、求職就業(yè)中合同如何擬定，應(yīng)當(dāng)警惕的陷阱；日常生活和交際中應(yīng)當(dāng)提防的詐騙手段；權(quán)利受到侵害時要即時采集證據(jù)，能夠運(yùn)用和求助的救濟(jì)手段等。
（三）營造培養(yǎng)大學(xué)生法治意識的校園法治文化氛圍
大學(xué)生法治意識的培養(yǎng)要從自身日常生活場景開始，“使現(xiàn)實(shí)的人在其日常生活中通過對法治的近距離甚至面對面的直觀感悟，逐步確立起對法治及其規(guī)范與制度的信任和耐心”，[8]直至建立起對法的神圣信仰。大學(xué)生最經(jīng)常的生活場景就是大學(xué)校園，并且在學(xué)習(xí)和生活中接受學(xué)校的管理，因此，學(xué)校的教育管理實(shí)踐將會潛移默化地影響學(xué)生的思想和行為。
筆者認(rèn)為，學(xué)校應(yīng)當(dāng)堅持“依法治?！?，充分發(fā)揮法治在學(xué)校組織運(yùn)行管理中的重要作用，形成良好的校園法治文化氛圍。首先，以法治精神和國家相關(guān)法律法規(guī)作為學(xué)校制定各項規(guī)章制度的基本依據(jù)；其次，在學(xué)校組織運(yùn)行管理中嚴(yán)格依法、依章辦事，保障決策參與主體的廣泛性、決策過程的公開性、決策行為的程序性；[9]再次，維護(hù)學(xué)校各類主體的合法權(quán)益，維護(hù)各項法律和規(guī)章制度的嚴(yán)肅性，減少決策管理中的隨意性和違法違規(guī)做法；第四，提升以法治思維和法律手段解決各類矛盾和問題的能力并貫穿于學(xué)校改革發(fā)展的始終。
（四）形成以民主機(jī)制為核心的高校決策管理體制
“民主是法治的基礎(chǔ)，社會主義法治必須以民眾的廣泛接受和積極參與為基礎(chǔ)”。[10]可以說，民主是法治的靈魂，而“法治的本旨在于實(shí)踐性而非理論性，法治是直觀的生活方式而非抽象的玄思妙想，每一個具有直觀生活感受的民眾都可以成為實(shí)踐法治的主體”。[11]所以，實(shí)踐法治和實(shí)踐民主要從自身做起，民主參與學(xué)校決策管理是大學(xué)生培養(yǎng)民主意識和法治意識的有效途徑，而大學(xué)生在校的實(shí)踐經(jīng)歷必將與本科教育一起為其今后的生活和工作作必要的準(zhǔn)備。
對此，學(xué)校應(yīng)當(dāng)尊重大學(xué)生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為其提供民主參與學(xué)校決策管理的渠道。首先，在允許大學(xué)生參與學(xué)校公共事務(wù)的決策方面，歐洲的大學(xué)顯得更為民主和開放，如法國大學(xué)的理事會、英國大學(xué)的校務(wù)委員會、德國大學(xué)的學(xué)術(shù)評議會等都有大學(xué)生代表參加，其中，德國的“學(xué)生們要求在更大程度上參與大學(xué)的決策。1967年以來，大多數(shù)學(xué)生組織都提出要求，主張所有決策機(jī)構(gòu)中席位學(xué)生代表應(yīng)占三分之一”。[12]而我國高校長期以來對學(xué)生慣性的壓制和專權(quán)管理使大學(xué)生少有這種“主人翁”意識，有“敢怒不敢言”的心理也就不足為奇了。因此，只有以開放的態(tài)度鼓勵大學(xué)生積極參與學(xué)校公共事務(wù)的決策和管理，比如建立校務(wù)公開制度、學(xué)代會制度，這樣，才能使他們真正從內(nèi)心信服并遵守和維護(hù)學(xué)校的規(guī)章制度。其次，學(xué)校在處理有關(guān)學(xué)生學(xué)習(xí)考核、評獎評優(yōu)、貧困資助、行為處罰等事務(wù)過程中應(yīng)當(dāng)充分尊重大學(xué)生的表達(dá)權(quán)利，建立一個完善的利益表達(dá)機(jī)制，允許利益相關(guān)者或其他大學(xué)生對處理決定和過程提出意見、疑義、辯解、申訴等，在雙方充分博弈的基礎(chǔ)上形成決策并予以實(shí)施，從而保證兩者更為理性地進(jìn)行選擇。這樣，既可以有效約束學(xué)校單方面的行為，也可以培養(yǎng)大學(xué)生的民主權(quán)利意識。
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關(guān)鍵詞:人力資源;資源分配;政府;公平;公共財政
一、人力資源開發(fā)的公共政策屬性
著名學(xué)者戴維·伊斯頓從系統(tǒng)的角度出發(fā),認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出,其本質(zhì)是對的“價值”作權(quán)威性的分配。[1]對于這里的價值,我們應(yīng)作廣泛意義的理解:既包括層面的價值,也包括政治學(xué)、學(xué)意義上的價值;既包括物質(zhì)方面的價值,也包括精神方面的價值。人力資源作為“第一資源”,其開發(fā)所涉及的面是相當(dāng)廣泛的,具有豐富的,需要資源的輸入與輸出。因此,人力資源開發(fā)的過程(包括人力資源本身的配置)在本質(zhì)上是一個價值分配的過程,具有明顯的公共政策屬性,“科教興國”、“人才強(qiáng)國”等戰(zhàn)略思想本身就蘊(yùn)涵著豐富的公共政策涵義。當(dāng)人力資源開發(fā)的主體為政府時,人力資源開發(fā)便具有了公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性,因為政府投入的是納稅人的錢,最大限度地增進(jìn)公共利益是其根本目的。
政府在進(jìn)行人力資源開發(fā)活動時,必然會有傾向地分配相關(guān)公共資源,如誰將先獲取?獲得多少?如何獲取?等等。人力資源開發(fā)的公共政策屬性具體體現(xiàn)在兩個方面:一是投資于人力資源開發(fā)的資源的分配。人力資源作為第一資源,如何將一國現(xiàn)有的人口資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的人力資源優(yōu)勢,如何使現(xiàn)有的人力資源在規(guī)模、質(zhì)量上進(jìn)一步提高,實(shí)現(xiàn)體質(zhì)、知識水平、技能水平等的進(jìn)一步等都需要政府投入相當(dāng)?shù)墓操Y源,這些公共資源包括人財物、時間、精力等方面的內(nèi)容。政府作為人力資源開發(fā)的主體,其政策取向是有偏好的,如優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)還是高等教育?公共資源在城市與以及區(qū)域之間如何進(jìn)行有效的分配?這一系列的都涉及到政府公共政策的價值選擇。二是就人力資源本身來說,作為一種活的資源,它只有通過有效的配置和利用才能切實(shí)轉(zhuǎn)化為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動力,人力資源本身是政府公共政策分配的重要資源。因此,無論從開發(fā)人力資源的角度,還是從利用人力資源的角度來看,人力資源開發(fā)本質(zhì)上都是一種資源配置的過程。當(dāng)人力資源開發(fā)活動與具體的組織、群體、個人相結(jié)合時,也就轉(zhuǎn)化為了利益分享與社會發(fā)展的問題,也就關(guān)涉到人力資源開發(fā)政策理念的取向問題。
二、人力資源開發(fā)的強(qiáng)正外部性規(guī)定了政府是人力資源開發(fā)的核心主體
人力資源開發(fā)具有很強(qiáng)的正外部性,作為一種投資,具有高收益、低風(fēng)險的特征。人力資源開發(fā)的收益是多樣性的,社會的各方面都可能直接或間接地從人力資源開發(fā)中獲益,當(dāng)人力資源開發(fā)的主體為政府時,它具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。公共產(chǎn)品,簡單的來說,即一個人消費(fèi)某一產(chǎn)品并不會損害他人對該產(chǎn)品的消費(fèi)的產(chǎn)品,它不同于私人產(chǎn)品,如、公司提供的私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品相比較,它具有以下一些明顯的特征:
1.效用的不可分割性。公共產(chǎn)品是為整個社會提供的,不能將其分割成若干部分或分別歸于由某一個人或組織來消費(fèi),如安全、秩序、國防等等。當(dāng)然,依據(jù)受益范圍的大小,可以將公共產(chǎn)品劃分為全國性的和地區(qū)性的公共產(chǎn)品。盡管如此,公共產(chǎn)品的效用仍然是不可分割的,它總是向全國或某個地區(qū)的所有成員提供其效用。而私人產(chǎn)品的效用則具有可分割性,市場商品的效用發(fā)揮必須分割給具體的“個人”才能得以實(shí)現(xiàn),并由具體的“個人”來支付相關(guān)費(fèi)用。
2.消費(fèi)的非排他性。公共產(chǎn)品的非排他性即一個人或組織對某一公共產(chǎn)品的消費(fèi),并不或妨礙其它的個人和集團(tuán)同時消費(fèi)該公共產(chǎn)品,也不會減少其他個人或組織消費(fèi)該公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。例如,航海中的燈塔,可以為夜間航行的所有船只提供照明;而私人產(chǎn)品則具有排他性,當(dāng)消費(fèi)者為私人產(chǎn)品付錢之后,他人就不能享用該產(chǎn)品或服務(wù)所帶來的利益。
3.取得方式的非競爭性。這里的非競爭性是指公共產(chǎn)品的價值不會因其消費(fèi)者的增加而減少,如路燈的照明,這表明公共產(chǎn)品的消費(fèi)者無須通過市場采取競爭的方式來獲取。而私人產(chǎn)品的消費(fèi)者一般必須通過市場采用出價競爭的方式來獲取產(chǎn)品的消費(fèi)權(quán),如我們的日常生活用品,在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)通過市場化的運(yùn)作方式來獲得。
7.提供目的的非盈利性。公共產(chǎn)品的提供不能以盈利為目的,它追求社會效益和社會福利的最大化;而私人產(chǎn)品的提供則一般是以盈利為目的的,追求的是私人市場利潤的最大化。
公共產(chǎn)品的以上四個特征是密切聯(lián)系的,其中最核心的是其非排他性和非競爭性,其它兩個特征是它們的延伸。在實(shí)際生活中,完全符合以上特征的純粹的公共產(chǎn)品比較少,如國防;而大量存在的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。盡管如此,我們也完全可以根據(jù)公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性來區(qū)別一般的公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的特性決定了市場在提供公共產(chǎn)品方面是失靈的,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供應(yīng)是政府的基本職責(zé)和政府實(shí)施公共政策的主要內(nèi)容和邊界范圍,包括國家安全、社會治安、基礎(chǔ)教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等的提供不能以盈利為目的。
市場提供公共產(chǎn)品的失靈為政府干預(yù)及其職能界定提供了邊界,市場的外部性是其失靈的重要原因。外部性是指在相互聯(lián)系、相互作用的經(jīng)濟(jì)主體(個體、企業(yè)或社會組織)之間,一個經(jīng)濟(jì)主體的活動對其他經(jīng)濟(jì)單位產(chǎn)生影響,而該主體又沒有根據(jù)這種影響從其他主體那里獲得相應(yīng)的報酬或支付相應(yīng)的補(bǔ)償。外部效應(yīng)有外部正效應(yīng)與外部負(fù)效應(yīng)兩種形式,好的或積極的影響被稱為外部正效應(yīng)或外部經(jīng)濟(jì)(如一個人養(yǎng)花種草給鄰近的養(yǎng)蜂人帶來的好處),壞的或消極的影響則被稱為外部負(fù)效應(yīng)或稱為外部不經(jīng)濟(jì)(如化工廠化學(xué)物質(zhì)和噪音的散布所產(chǎn)生的外部損耗)。當(dāng)外部效應(yīng)存在時,市場是無效的,無法通過市場機(jī)制的自發(fā)作用來調(diào)節(jié)以達(dá)到社會資源有效配置的目的。沃爾多對外部性問題進(jìn)行了深入的分析,認(rèn)為“在經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生‘外在需求’的地方,無論是受益還是損耗,由生產(chǎn)者滿足這些需求都是不恰當(dāng)?shù)?或者說是不可從生產(chǎn)者那里征收的。這樣市場結(jié)果將沒有效率。因為這些外部受益或損耗是不進(jìn)入決定生產(chǎn)決策的的?！盵2]市場機(jī)制難以解決外部效應(yīng)的問題為政府干預(yù)提供了依據(jù),面對外部效應(yīng),政府一般是通過補(bǔ)貼或直接的公共部門生產(chǎn)來推進(jìn)外部正效應(yīng)的產(chǎn)生,并通過相關(guān)政策、措施來管制外部負(fù)效應(yīng)的產(chǎn)生或彌補(bǔ)外部負(fù)效應(yīng)對社會造成的損失。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供是政府的基本職責(zé)。其中,政府有效的創(chuàng)建公共福利系統(tǒng),包括養(yǎng)老院、孤兒院、社會保險機(jī)構(gòu)、殘疾人護(hù)理中心等;公共衛(wèi)生系統(tǒng),包括公共防疫系統(tǒng)、公共保健系統(tǒng)、公共醫(yī)療系統(tǒng)等;公共教育系統(tǒng),義務(wù)教育和一些特殊教育的教育經(jīng)費(fèi)由政府提供;公共文化事業(yè)和娛樂休閑設(shè)施,如博物館、展覽館、館、少年宮、公益性休閑場所以及名勝古跡和古文化遺址保護(hù)等;從事基礎(chǔ)、前沿學(xué)科和有戰(zhàn)略意義研究創(chuàng)造的科研機(jī)構(gòu)等等是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要內(nèi)容。就人力資源開發(fā)來講,教育和健康投入是實(shí)施人力資源開發(fā)的兩種主要形式。教育是人們獲取知識和增長才干的主要途徑,馬克思曾經(jīng)說過:“要改變一般的人的本性,使他獲得勞動部門的基能和技巧,成為發(fā)達(dá)的和專門的勞動力,就要有一定的教育和訓(xùn)練。”[3]健康是人力資源開發(fā)的基本環(huán)節(jié),世界銀行在《1993年世界發(fā)展報告:投資于健康》中明確指出:“良好的健康狀況既是人類發(fā)展最根本的目標(biāo),又是加快發(fā)展的手段?！瘪R歇爾曾指出:“健康與強(qiáng)壯、體能、智能與道德情操……是財富的基礎(chǔ)。而物質(zhì)財富的最根本的重要性在于這樣一種事實(shí),即如果加以明智的運(yùn)用,它可以增進(jìn)人類的健康與強(qiáng)壯、體能、智能與道德情操。”[7]這道出了健康與財富間的密切關(guān)系。而公共教育資源與公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有公共產(chǎn)品的基本屬性,這些領(lǐng)域靠市場是很難解決的,政府必須在這些方面發(fā)揮主要功能,為人力資源開發(fā)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)環(huán)境,這尤其在我國具有特殊重要的意義。我國人口基數(shù)大,充分的保障基礎(chǔ)教育和基本的公共醫(yī)療衛(wèi)生是使我國從人口大國邁向人力資源強(qiáng)國基礎(chǔ)性條件,具有戰(zhàn)略意義。此外,在人力資源開發(fā)的諸多環(huán)節(jié),政府都應(yīng)提供相應(yīng)的公共服務(wù),包括政策引導(dǎo)、信息提供、人力資源配置與利用的宏觀調(diào)控等等,通過這些措施來糾正市場的偏差。政府在提供公共教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中具有不可推卸的責(zé)任,公平、有效的提供和分配公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源是有效實(shí)施人力資源開發(fā)基本保障。
三、人力資源開發(fā)的政策理念:公平與效率
政府作為人力資源開發(fā)和人力資本投資的核心主體,其活動是通過一系列的人力資源開發(fā)政策來實(shí)現(xiàn)的,如教育政策、公共醫(yī)療衛(wèi)生政策等等。政府機(jī)制的運(yùn)作不同于市場,政府作為公共權(quán)力運(yùn)行的主體,政府在進(jìn)行人力資源開發(fā)時,應(yīng)堅持公平為先,在此前提下追求高效率,以增進(jìn)和維護(hù)公共利益。而市場機(jī)制的運(yùn)作所遵循的是市場,各經(jīng)濟(jì)主體在進(jìn)行人力資源開發(fā)時,是以效率優(yōu)先為導(dǎo)向的,追求市場利潤的最大化。因此,政府機(jī)制的運(yùn)作應(yīng)重在解決公平問題,而市場機(jī)制的運(yùn)作重在解決效率問題,政府作為人力資源開發(fā)的核心主體,對公共資源的分配應(yīng)堅持公平為先。
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來源：[2007-10-31]作者：考研
(一)公平:公共資源分配的價值前提
“公平”一詞涵義豐富,作為政府公共政策的價值取向,作為政府對公共資源進(jìn)行分配的價值前提,可以將其理解為政府對公共資源進(jìn)行合理性的分配。政府公共政策制定的過程從深層次上講實(shí)際上是一個價值選擇的過程,以對全的公共資源進(jìn)行合理分配,有效調(diào)節(jié)各種社會利益關(guān)系和促進(jìn)和諧利益格局的形成,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會的協(xié)調(diào)為目標(biāo)指向。當(dāng)前,我國正處于深刻的社會轉(zhuǎn)型之中,各種利益關(guān)系更為復(fù)雜,政府在公共政策的制定過程中必須綜合考量各利益相關(guān)者的利益訴求,把握社會的整體利益格局。我們可將體現(xiàn)公共政策公平價值優(yōu)先的合理性作一般意義上的理解,即通過公共政策的運(yùn)作,為公眾創(chuàng)造平等發(fā)展和有利于充分發(fā)揮聰明才智的政策環(huán)境。這主要包括三個方面的:一是創(chuàng)造機(jī)會均等的政策環(huán)境,這主要是指每個人參與社會活動的機(jī)會應(yīng)是相同的,公眾對社會各種價值、資源的獲取應(yīng)具有同等的機(jī)會,讓人們能夠站在同一起跑線上平等競爭,不能有歧視。二是創(chuàng)造規(guī)則一致的政策環(huán)境,這主要是指“在面前人人平等”,在各種社會活動中,每個人都應(yīng)嚴(yán)格遵守法律、法規(guī),各種法律、法規(guī)對每個人都具有同等的效力,依法辦事。三是創(chuàng)造收益適當(dāng)?shù)恼攮h(huán)境,這主要指所有人的勞動都是平等的,一切合法勞動和合法收入都應(yīng)得到法律的平等保護(hù)。公平不是要求絕對的平等,而是強(qiáng)調(diào)政府在制定公共政策、進(jìn)行公共資源分配時,必須同等地對待每一個人,同等對待不同階層的利益訴求。絕對平等是不可能實(shí)現(xiàn)的,盡管公共權(quán)力主體可以為公眾創(chuàng)造機(jī)會均等的政策環(huán)境,但其背后隱藏著的事實(shí)上的不平等是不可能完全消除的,因為“起點(diǎn)平等即使作為一種理想,也不真正意味著一個人在進(jìn)入每一個競爭時在所有四個因素中?穴出身、運(yùn)氣、努力和選擇?雪與其他人都平等。”[5]而且每個人在先天素質(zhì)上也是有差異的,那種絕對的平等實(shí)際上是不可能實(shí)現(xiàn)的。因此,堅持“公平”優(yōu)先的價值并不是要求絕對平等。政府在對公共資源的進(jìn)行分配時必須平等考量各群體的利益訴求,以公共利益為旨?xì)w,有效調(diào)節(jié)各種社會利益關(guān)系,盡可能地把差異控制在一定限度內(nèi),彌補(bǔ)市場失靈,促進(jìn)和維護(hù)社會的整體平衡。
衡量價值分配的合理性從更深的意義上講就是要看這種價值分配是否符合最大多數(shù)人的根本利益,是否不斷滿足了人們多方面的需求,是否促進(jìn)了人的全面發(fā)展。公平的價值觀反映了人與人之間利益關(guān)系的一種狀態(tài),也是衡量人與人之間利益關(guān)系的尺度,合理地分配社會價值,可以最大限度地滿足人們不斷發(fā)展的利益需要和發(fā)展需求,這種需要和需求的滿足在很大程度上是通過政府對公共資源的公平分配來實(shí)現(xiàn)的,是整個社會和人實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展的基本條件。
(二)效率:市場經(jīng)濟(jì)條件下政府進(jìn)行公共資源分配的應(yīng)有之義
效率作為公共政策的價值取向,主要是指資源配置的有效性。公共權(quán)力主體對公共資源在全社會范圍內(nèi)進(jìn)行配置時,在公平價值追求的前提下應(yīng)力求高效率,尤其是對有限的公共資源的配置。公共資源配置的有效性可以從以下幾方面來理解:一是考察政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,、客觀地確定政策結(jié)果并將政策結(jié)果與政策的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比較。在其他條件相同的情況下,政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度越高,表明政策配置資源的有效性就越高。如對公共資源的分配,我們可以通過考察人們的文化程度、人均教育資源占有量以及社會對教育的滿意度等指標(biāo)來進(jìn)行考量。二是考察政策投入的產(chǎn)出效率。政策資源投入與政策產(chǎn)出之間的比率關(guān)系是反映政策配置資源有效性的重要指標(biāo),阿瑟·奧肯指出:“效率意味著從一個給定的量中獲得最大的產(chǎn)出?！盵6]一項政策即使實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo),或是較高程度地實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo),但政策投入的資源過多,造成了政策資源的無效利用和浪費(fèi),使政策資源的應(yīng)有作用沒有充分發(fā)揮出來,也不能認(rèn)為這種配置是高效的。三是考察社會整體效率。通過衡量公共政策對整個社會活動產(chǎn)生的,我們可以從整體上考察政策配置資源的狀況,如政策的實(shí)施是否最大限度地提高了全體社會成員的生活質(zhì)量,是否促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展和人的全面發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆指出:“效率是資源配置使所有的社會成員得到的總的剩余最大化的性質(zhì)?！盵7]社會的整體滿意度是我們考察公共政策配置資源是否有效的重要尺度。學(xué)者們通常把帕累托效率作為資源配置有效性的最高境界。對于帕累托效率,經(jīng)濟(jì)政策學(xué)家尼古拉·阿克塞拉作了如下表述:“從帕累托原則的概念我們可以推出帕累托最優(yōu)概念?！薄叭绻麖纳鐣顟B(tài)a移動到其它狀態(tài),提高社會中某一社會成員的福利不可能不使至少一個其他成員的條件惡化,那么社會狀態(tài)a就是帕累托‘最優(yōu)的’?！盵8]帕累托效率為考察政策配置資源的有效性提供了重要依據(jù),但在現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐中,要使政策配置資源達(dá)到帕累托效率幾乎是不可能的,只是我們可以無限地去接近它。效率的標(biāo)準(zhǔn)反映了公共權(quán)力主體與公共資源之間的關(guān)系,標(biāo)志著在公共政策的實(shí)踐中公共權(quán)力主體有效配置政策資源的能力和水平,并表明了公共資源的利用水平和作用發(fā)揮的程度。
人力資源開發(fā)的過程也是公共政策實(shí)踐的過程,人力資源開發(fā)政策的實(shí)施需要相應(yīng)的公共資源投入,公共資源能否得到公平、有效的配置,能否提高社會的整體人力資源水平是衡量政府宏觀調(diào)控能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。市場機(jī)制追求的是效率優(yōu)先,而政府機(jī)制應(yīng)以公平價值為先,以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為旨?xì)w。在進(jìn)行人力資源開發(fā)活動時,其直接目的是為了獲取更多的市場利潤,增強(qiáng)企業(yè)的市場競爭力;而政府作為人力資源開發(fā)的主體,是不能以盈利為目的的,其根本目標(biāo)是為了提高全體社會成員的整體素質(zhì),提高整個國家人力資源水平,增強(qiáng)國家的國際競爭力。
四、公共財政是人力資源開發(fā)的強(qiáng)有力保障
人力資源開發(fā)活動是一個持續(xù)的過程,具有較強(qiáng)的周期性,見效慢。教育投資、基本醫(yī)療衛(wèi)生等投資都是大型的社會工程,這些工作靠市場是難以解決的,只有通過政府對公共財政、公共資源的有效配置和利用才能更有效的解決。作為一項準(zhǔn)公共產(chǎn)品開發(fā)活動,人力資源開發(fā)或人力資本投資不僅具有較高的預(yù)期收益,而且其收益也是多方面、多層次的,它既包括看得見的,也包括看不見的。人力資源開發(fā)所形成的人力資本具有很強(qiáng)的正外部性特點(diǎn),如科研人員所取的攻關(guān)所表現(xiàn)出來的收益不僅僅是具體的個人,還有這些科研人員所在的組織;同時,科研成果在全社會范圍內(nèi)的所形成的收益更是不可估量的,它可以使全社會受益,在國際上也可以提高一國的國際競爭力。因此,對于從事基礎(chǔ)、前沿學(xué)科和具有戰(zhàn)略意義的研究創(chuàng)造,政府在這些領(lǐng)域應(yīng)通過公共財政為其提供良好的基礎(chǔ)環(huán)境和實(shí)施相應(yīng)的激勵措施,積極鼓勵科研人員進(jìn)行科學(xué)研究,以充分發(fā)揮人力資源的效能。
在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下,我們對“財政”一詞的一般理解是:財政是個分配,以國家為分配的主體,經(jīng)濟(jì)資源的配置服從于國家計劃,排斥市場機(jī)制的作用?！柏斦币辉~的涵義是與計劃經(jīng)濟(jì)體制的理念相適應(yīng)的,我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制要求建立高度集中的財政管理體制,財政代替企業(yè)成為了社會投資的主體,成為了社會再生產(chǎn)的主要構(gòu)成要素。而財政則認(rèn)為“財政”應(yīng)是公共部門經(jīng)濟(jì)或公共經(jīng)濟(jì),現(xiàn)代政府不僅是一個純消費(fèi)的單位,也是一個創(chuàng)造價值的生產(chǎn)部門,是與家庭部門和企業(yè)部門等相對應(yīng)的一個重要經(jīng)濟(jì)部門即公共經(jīng)濟(jì)部門。這個部門的任務(wù)就是提供公共產(chǎn)品和滿足社會的公共服務(wù)需要,彌補(bǔ)市場失靈。我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府部門是社會資源配置的主體,財政作為以國家為主體的分配,在社會資源配置中居于主導(dǎo)地位。相應(yīng)地,致使財政的職能范圍大而寬,幾乎囊括了生產(chǎn)、投資,乃至消費(fèi)的各個方面。而在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,對資源的配置起基礎(chǔ)性作用的是市場,而不是政府。從計劃到市場的轉(zhuǎn)變要求政府職能的相應(yīng)變革,尤其是經(jīng)濟(jì)職能,要求重新界定我國財政的職能范圍。因此,借鑒有關(guān)市場失靈、公共產(chǎn)品與公共財政理論來認(rèn)識財政的性質(zhì)問題具有突出意義,即國家財政應(yīng)是公共財政,它在社會資源的配置中應(yīng)主要對市場機(jī)制起拾遺補(bǔ)缺作用,公共財政所要解決的是市場不能解決或者通過市場不能有效解決的問題,諸如提供公共產(chǎn)品、糾正外部效應(yīng)、維持有效競爭,調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序等等。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府的主要職責(zé)就是彌補(bǔ)“市場失靈”,這也是公共財政的主要職能范圍。我國在黨的十四大提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后,關(guān)于公共財政改革的研究和討論逐漸興起。1998年全國財政工作會議第一次提出了建設(shè)公共財政的要求;黨的十五屆五中全會《建議》明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標(biāo);黨的十六屆三中全會《決定》進(jìn)一步提出了健全公共財政體制的改革目標(biāo),發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)需要相應(yīng)的公共財政制度相配合已成為社會的共識。從人力資源開發(fā)的角度講,建立科學(xué)、有效、合理的公共財政體制無疑能夠為人力資源開發(fā)注入強(qiáng)大的動力,提供強(qiáng)有力的資源支持。
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