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[關(guān)鍵詞]少年司法制度建設(shè)調(diào)研；基本情況；主要問題；改革建議
[中圖分類號]D917 3
[文獻(xiàn)表示碼]A
為進(jìn)一步推進(jìn)“為了明天工程”，完善我國少年司法制度建設(shè)，加強公、檢、法、司辦理未成年人刑事案件和矯正未成年罪犯的配套工作，2006年12月11日至12月23日，由中央綜治委預(yù)防辦牽頭，中國青少年犯罪研究會與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、聯(lián)合組成少年司法制度建設(shè)專題調(diào)研組，赴上海、江蘇、河南、陜西等四省市對當(dāng)?shù)氐纳倌晁痉ūＷo工作進(jìn)行考察，并就少年司法制度中未成年人刑事案件配套工作體系的現(xiàn)狀、問題與建議聽取了有關(guān)部門的意見。
這次調(diào)研采用召開座談會和實地考察相結(jié)合的方式，對在我國少年司法工作成績較為突出、地域具有代表性的上海、江蘇、河南、陜西四省市進(jìn)行考察。調(diào)研組分別聽取了各省市預(yù)防辦、公、檢、法、司、團委等部門以及中國青少年犯罪研究會部分理事的有關(guān)工作匯報和建議，并實地考察了上海市未成年犯管教所、上海市閔行區(qū)人民檢察院、上海市閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)社工站、江蘇省南京市檢察院、河南省未成年犯管教所、河南省高新技術(shù)開發(fā)區(qū)檢察院、西安市碑林區(qū)人民法院、陜西省未成年犯管教所，掌握了大量第一手資料，聽取了來自少年司法工作第一線工作者的寶貴經(jīng)驗和困惑困難，獲得了許多富有建設(shè)性的意見和建議，為下一階段修改和完善關(guān)于未成年人刑事案件建立互相配套工作體系的通知，促進(jìn)少年司法工作進(jìn)一步發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。
一、四地少年司法制度建設(shè)的基本情況
通過這次調(diào)研，我們認(rèn)為，我國少年司法制度經(jīng)過多年發(fā)展，四地公、檢、法、司機構(gòu)結(jié)合實際情況，因地制宜，形成了一些各具特色的創(chuàng)新舉措，并不斷予以規(guī)范化、制度化，不斷發(fā)展成熟。
(一)創(chuàng)新舉措注重人性化、輕緩化
改革創(chuàng)新是少年司法的生命之源，各地都結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，形成了一些特色創(chuàng)新做法，注重對未成年人的人性化保護和輕緩處理。如上海長寧區(qū)法院在全國法院系統(tǒng)率先推出社會服務(wù)令和考察官制度，讓未成年人在勞動考察基地以勞動洗涮罪錯；上海閘北區(qū)法院嘗試對未成年人案件快速審理的綠色通道，有效減少訴訟周期；江蘇省南京市鼓樓區(qū)法院在全國首先探索暫緩判決，擴大適用非監(jiān)禁刑；上海閔行區(qū)檢察院聯(lián)合有關(guān)部門共同建立了未成年人社會觀護體系，對取保候?qū)徫闯赡耆擞绕涫峭鈦砦闯赡耆擞行Э疾毂O(jiān)管；上海、南京檢察機關(guān)嘗試輕微刑事案件和解，減少刑法干預(yù)。江蘇省公檢法司積極協(xié)調(diào)，聯(lián)合發(fā)文規(guī)范社區(qū)矯正和社會調(diào)查工作。南京市秦淮區(qū)人民檢察院推動建立預(yù)防和控制青少年犯罪的“誠愛基地”，有效地整合社會資源，實現(xiàn)了預(yù)防矯正的專業(yè)化和社會化。河南省檢察機關(guān)以檢察建議書、幫教責(zé)任書和跟蹤考察表等“二表一書”形式切實落實對失足未成年人的教育、感化、挽救措施，對未成年人案件試行提前介入偵查機制，有效減少羈押措施。陜西省西安市碑林區(qū)法院加強分案審理未成年案件力度，通過協(xié)調(diào)，將未成年人案件從公安階段即分案處理，較好地維護了未成年人的合法權(quán)益。河南省、陜西省未成年人管教所將未成年人九年義務(wù)教育納入國民教育體系，有力地保障了未成年人的受教育權(quán)。
(二)機構(gòu)建設(shè)走向?qū)I(yè)化、綜合化
少年司法機構(gòu)建設(shè)各地發(fā)展程度不一，部分地區(qū)檢察院、法院、未成年人管教所、社區(qū)矯正等機構(gòu)經(jīng)過一定時期的發(fā)展，機構(gòu)建設(shè)走向成熟，建立了固定機構(gòu)和專業(yè)隊伍。如上海檢察機關(guān)在全部19個區(qū)縣均成立了獨立建制的未檢科，實行捕訴防一體的辦案模式。上海法院在1999年即指定四家少隊伍年法庭集中管轄全市未成年人刑事案件，2006年又在兩家基層法院和一家中院開展少年綜合審判庭的試點。江蘇省法院在全國最早開展少年綜合審判庭的試點，積累了豐富的經(jīng)驗，現(xiàn)全省已成立了18個綜合少年審判庭。河南省法院系統(tǒng)已獨立建制的少年法庭的法院占到全省法院數(shù)的41％，居全國前列，并建立19個綜合審判庭，在四城市積極開展指定管轄試點。上海、陜西等地未成年人管教所在開展半工半讀教育和法律教育的同時，積極開展職業(yè)技術(shù)教育和心理矯治，為未成年人順利回歸社會創(chuàng)造條件。上海采取政府購買服務(wù)的方式在全市建立了青少年事務(wù)社工、矯正社工、戒毒社工三支隊伍，并配備到基層社區(qū)，實行分類管理和針對性教育，為青少年社區(qū)服刑人員提供學(xué)業(yè)幫助和就業(yè)指導(dǎo)。
(三)少年司法工作不斷規(guī)范化、制度化
少年司法制度的發(fā)展，既要不斷向前發(fā)展，也要不斷地總結(jié)經(jīng)驗、建章立制。如上海高院于2005年12月制定《關(guān)于實施“圓桌審判”的若干規(guī)定》，統(tǒng)一規(guī)定了圓桌審判的法庭設(shè)置、適用案件范圍、庭審注意事項等。上海長寧法院少年庭積極總結(jié)多年開展法庭教育的經(jīng)驗，于2006年制定《關(guān)于審理未成年人刑事案件開展法庭教育的若干意見》，對法庭教育的準(zhǔn)備工作、參與主體及各自職責(zé)、教育程序、針對性教育方法等作了詳細(xì)規(guī)定。江蘇省公、檢、法、司2006年聯(lián)合制定《刑事案件未成年被告人審前調(diào)查實施辦法》，統(tǒng)一由社區(qū)矯正組織負(fù)責(zé)調(diào)查，有效解決了審前社會調(diào)查的客觀化、專業(yè)化問題。河南省鄭州市高新區(qū)公、檢、法聯(lián)合出臺了《公、檢、法互涉問題的規(guī)定》，統(tǒng)一了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，加大了不捕不訴和判處非監(jiān)禁刑的比率。陜西省司法局制定《關(guān)于規(guī)范兼職法制副校長職責(zé)和選聘管理工作的意見》，進(jìn)一步明確法制副校長的工作職責(zé)和管理辦法，切實提高了學(xué)校法制教育的質(zhì)量。
(四)社會綜合治理著力實效化、系統(tǒng)化
各地公、檢、法、司均積極參與社會綜合治理工作，但如何切實有效地提高綜合治理的實際效果，并形成合力，成為當(dāng)前面臨的主要問題。2005年2月，上海市綜治委等八家單位聯(lián)合簽署《關(guān)于對違法犯罪情節(jié)較輕的未成年人實行考察教育制度的意見》，要求對違法犯罪的未成年人進(jìn)行處前、訴前、判前考察，有效實現(xiàn)司法分流。江蘇徐州市賈汪區(qū)公、檢、法、司狠抓安置幫教的實際效果，與教育局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于落實被判處非監(jiān)禁刑的未成年罪犯復(fù)學(xué)、升學(xué)問題的意見》，切實有效地解決了未成年罪犯回歸社會后的就學(xué)問題，減少了其重新犯罪的可能性。上海市閔行區(qū)社區(qū)矯正組織結(jié)合本區(qū)外來未成年人犯罪占未成年人犯罪總數(shù)的80％以上的實際情況，設(shè)立了6名專職社工，并得到公安機關(guān)和流動人口協(xié)管員隊伍的有力協(xié)助，負(fù)責(zé)對外來人員的服務(wù)管理與犯罪預(yù)防。該區(qū)在區(qū)委區(qū)政府的支持，還建立了司法工作促進(jìn)會，
吸收8家企業(yè)作為成員單位，為罪錯未成年人提供就業(yè)培訓(xùn)機會。江蘇省南京市團委充分利用當(dāng)?shù)馗咝１姸嗟膬?yōu)勢，在十所高校法律系開展“法律人在行動”活動，法律專業(yè)大學(xué)生紛紛進(jìn)入校園開展豐富多彩的法制教育等活動。陜西省律師協(xié)會組織西安市120家律師事務(wù)所開展覆蓋西安市全部中小學(xué)的“知心律師進(jìn)校園活動”，采用一對一模式，律師與班級掛鉤聯(lián)系，解答學(xué)生問題，開展模擬訴訟等活動。
二、四地少年司法制度建設(shè)存在的主要問題
通過此次調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前各地少年司法配套體系還存在以下幾個共同需要關(guān)注的問題：
(一)在犯罪形勢上，在經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)，流動人口較多的地區(qū)，未成年人尤其是外來未成年人犯罪的情況較為集中，增長幅度較大。近年來，外來未成年人犯罪增長明顯，在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的上海、蘇州等地，已占未成年犯罪人總數(shù)的70％-80％以上。對外來未成年人犯罪案件存在身份年齡確認(rèn)難、社會調(diào)查難、刑罰平等適用難、遣返難、預(yù)防重新犯罪難等問題。尤其是新疆籍未成年人在成年人操縱下實施盜竊、搶奪、販毒等犯罪無法得到有效的打擊，成為上海、蘇州、南京、鄭州等地群眾反映熱烈的社會治安熱點難點問題。部分地區(qū)新疆未成年人犯罪出現(xiàn)公然化、暴力化、多樣化、組織化、流竄化趨勢，犯罪活動呈迅速蔓延趨勢，并存在取證難、打擊難、處理難、遣返難現(xiàn)象。
(二)在機構(gòu)設(shè)置上，公安機關(guān)、檢察院、法院的司法一條龍配套有所削弱，各地司法機構(gòu)的機構(gòu)建設(shè)亦存在相當(dāng)差距。四地公安機關(guān)均沒有專門機構(gòu)或?qū)Ｈ宿k理未成年人刑事案件，從而在未成年人刑事司法保護上出現(xiàn)了斷層。而檢察機關(guān)除上海外僅個別縣市設(shè)立獨立編制的未檢部門，絕大多數(shù)是成立未成年人案件辦案組或由專人辦理，在管理體系上有的屬公訴部門，有的屬偵查監(jiān)督部門，尚需進(jìn)一步理順。法院系統(tǒng)少年法庭的建設(shè)相對情況較好，但各地亦差異較大，存在專人負(fù)責(zé)、少年案件合議庭、少年審判庭(包括綜合庭)、指定管轄四種形式。上海以四個獨立建制的少年法庭指定管轄全部少年刑事案件，江蘇、河南法院結(jié)合各地實際四種形式全部存在，而陜西全省70個少年法庭全部是少年案件合議庭，其余法院則是由專人辦理。一些地區(qū)由于法院機構(gòu)改革的問題，少年法庭機構(gòu)和辦案力量有所削弱，目前全國共有2420個少年法庭，比1994年減少1000個左右。
(三)在開拓創(chuàng)新上，各地一些實踐效果良好的探索創(chuàng)新工作被沒有很好地推廣和實施，并且因為沒有法律依據(jù)停滯不前甚至被叫停，在一定程度上影響了對未成年人的教育挽救效果，打擊了地方對少年司法工作的積極性。如檢察機關(guān)的暫緩、法院系統(tǒng)的暫緩判決、社會服務(wù)令、監(jiān)管令、未成年人管教機構(gòu)的試工、試讀制度在四地都普遍受到了未成年人、家長、社會的歡迎，目前卻已基本被叫停，特色工作陷入停滯狀態(tài)。
(四)在強制措施上，由于對打擊不力指責(zé)的擔(dān)心和取保候?qū)彈l件的限制，各地對涉案未成年人尤其是外來未成年人取保候?qū)彽倪m用比率相對較低。而對采取羈押措施的涉案未成年人，由于各地看守所的羈押條件所限，涉案未成年人與成年人“分管分押”沒有得到較好實行，絕大部分地區(qū)還存在未成年人與成年人混合關(guān)押現(xiàn)象，從而容易造成交叉感染，使“單面手”變成“多面手”，影響對未成年人的教育矯治。
(五)在法律援助上，各地法律援助機構(gòu)的發(fā)展程度不一，經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)法律援助情況相對較好，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于承擔(dān)未成年人刑事案件的法律援助的律師數(shù)量較少，法律援助機構(gòu)不健全，法律援助的落實存在一定困難。另外由于指定辯護的義務(wù)性，一些律師的積極性不高，即使擔(dān)任指定辯護律師，也不盡職盡責(zé)，應(yīng)付了事，存在庭前不認(rèn)真閱卷、庭上不認(rèn)真辯護和不進(jìn)行法庭教育現(xiàn)象，無法真正起到保護未成年人權(quán)益的作用。
(六)在處理方式上，現(xiàn)行單一刑罰處理模式應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變。一方面，對于由于年齡等因素，沒有構(gòu)成犯罪卻屢教不改的未成年人，司法機關(guān)陷入“抓了放、放了抓”的怪圈，很難有效矯治；另一方面，對于一些達(dá)到刑事責(zé)任年齡的初犯、偶犯未成年人，由于刑法中缺乏對構(gòu)成犯罪未成年人的非刑罰處理方式，只能采用嚴(yán)厲的刑罰手段(在沒有前科消除制度的情況下更為明顯)，導(dǎo)致已經(jīng)取得的精心教育、有效轉(zhuǎn)化的矯治效果大大削弱，社會效果也不佳。
(七)在社區(qū)矯治上，當(dāng)前輕刑化、非監(jiān)禁化潮流下，在全國擴大適用社區(qū)矯治的同時，大部分地區(qū)社區(qū)矯正組織還不健全、不完善。據(jù)江蘇省司法部門反映，當(dāng)前一般的基層司法所負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的人員只有2至3人，普遍面臨人員少任務(wù)重的沖突。而且社區(qū)矯正人員的管理權(quán)限和矯正方法由于沒有法律層面上規(guī)定，導(dǎo)致缺乏權(quán)威性，出現(xiàn)個別對象不服管和個別社工工作方法少的問題。由于人員、經(jīng)費、制度的相對缺乏，在一些經(jīng)濟相對落后地區(qū)開展社區(qū)矯正的效果不佳，有流于形式的現(xiàn)象。
(八)在安置幫教上，公、檢、法、司等部門對未成年人的安置幫教工作各自為戰(zhàn)，費時費力卻收效欠佳，司法教育挽救工作與社會安置幫教工作銜接上還存在脫節(jié)現(xiàn)象。在辦案過程中，司法機關(guān)和社區(qū)矯正部門為解決未成年人的復(fù)學(xué)、就業(yè)、生活問題往往需要花費大量精力與學(xué)校、單位、社區(qū)做協(xié)調(diào)工作，卻往往收效甚微。而且前科無法消除或限制的問題導(dǎo)致未成年人復(fù)學(xué)、就業(yè)困難重重，嚴(yán)重影響其回歸社會重新做人的信心。一些未成年人經(jīng)過矯治回歸社會后，由于得不到及時的安置幫教，又重新走上犯罪道路。極端的例子是某未成年人管教所反映一外來未成年人在刑滿釋放當(dāng)天就因無錢生活實施搶劫犯罪。
三、四地少年司法部門對少年司法制度建設(shè)的具體建議
為了少年司法的明天，各地司法部門針對我國少年司法制度建設(shè)存在的問題，提出許多有建設(shè)性的建議：
(一)公安機關(guān)、檢察院、法院、司法部門應(yīng)當(dāng)加強配套組織機構(gòu)建設(shè)，建立專門機構(gòu)或指定專人辦理，完善司法一條龍。如公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門機構(gòu)或?qū)ｉT的青少年事務(wù)警官，檢察院應(yīng)當(dāng)建立未檢科或未檢組實現(xiàn)專人辦理，法院在完善少年法庭的基礎(chǔ)上可推動少年法院的成立，法律援助部門應(yīng)當(dāng)建立一支專業(yè)化的未成年人辯護律師隊伍。當(dāng)然具體模式可以因地制宜。
(二)在有條件的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)建立獨立的未成年人看守所，徹底實現(xiàn)未成年人與成年人的“分管分押”。條件不成熟的地區(qū)應(yīng)當(dāng)堅持未成年人與成年人分不同的監(jiān)室分管分押分教，防止交叉感染。
(三)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)允許各地區(qū)探索被實踐證明有效的改革創(chuàng)新措施如監(jiān)管令、社會服務(wù)令、暫緩、暫緩判決、試工試讀等，在法律框架內(nèi)自上而下有序進(jìn)行，并及時形成經(jīng)驗，制定規(guī)則，從而推動相應(yīng)立法的發(fā)展。
(四)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強社區(qū)矯正組織建設(shè)，落實人員、場所、經(jīng)費，完善相關(guān)監(jiān)督管理制度，加強與社會志愿者和其他社會矯正力量的配合協(xié)作，加強與法院、檢察院、公安部門、監(jiān)獄、勞動、民政、社會保障等部門的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，取得街鎮(zhèn)、村居、居民等的密切合作，形成合力開展矯正工作。對于在羈押場所服刑未成年人應(yīng)當(dāng)保障其接受九年義務(wù)教育的權(quán)利，納入國民教育體系，提供勞動技能培訓(xùn)，力爭掌握一技之長。
(五)社會調(diào)查工作應(yīng)當(dāng)推動社會化、專業(yè)化，建議由司法行政機關(guān)基層司法所等社區(qū)矯正組織承擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)由檢察院、法院或律師調(diào)查，以確保其客觀性和全面性。社會調(diào)查工作應(yīng)當(dāng)建立全國性協(xié)作機制，從而確保對外來未成年人的社會調(diào)查落到實處。
根據(jù)你辦《關(guān)于開展20__年度法制建設(shè)工作考核檢查的通知》（X委法建辦[20__]31號）要求，現(xiàn)將我局20__年度開展法制建設(shè)工作情況報告如下：
一、加強領(lǐng)導(dǎo)，組織健全
20__年是“四五”普法總結(jié)驗收、“五五”普法研究論證之年，也是開展全民法制宣傳教育二十周年紀(jì)念之年。為全面貫徹落實“四五”普法《規(guī)劃》和《決議》，推進(jìn)“兩個轉(zhuǎn)變”、“兩個提高”目標(biāo)的實現(xiàn)，我局于年初就成立了以局黨委書記、局長XX為組長，局黨委副書記、政委XX為副組長（具體分管全局法制工作），局黨委委員、調(diào)研員XX協(xié)助分管法制工作，機關(guān)各部門為成員的法制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。并下設(shè)辦公室在法制科，負(fù)責(zé)全局法制建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各基層派出所也成立了相應(yīng)的組織機構(gòu)，由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，并抽選公安工作經(jīng)驗豐富、法律知識熟悉、業(yè)務(wù)水平較強的同志為法制員，負(fù)責(zé)本所的法制工作。
根據(jù)《XX市20__年法制建設(shè)工作要點》精神，結(jié)合我局法制建設(shè)實際，我局在充分調(diào)查研究論證的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定了《XX市公安局20__年法制建設(shè)工作計劃》，為全局法制建設(shè)提供了科學(xué)的行動依據(jù)。為推動我局法制建設(shè)上臺階，我們加大了對人力、物力、財力等方面的保障。從各單位抽調(diào)法律知識豐富，公安經(jīng)驗豐富，思想作風(fēng)過硬的民警到法制建設(shè)辦公室工作。與各單位簽訂年度責(zé)任書，派專人參加全市法制工作骨干培訓(xùn)，從有限的經(jīng)費中擠出資金近10萬余元，為市局法建辦購新車一輛，購買了相關(guān)的法律法規(guī)書籍，從而為全局法制建設(shè)工作的順利的開展奠定了堅實的組織、物質(zhì)基礎(chǔ)。
二、強化工作措施，確保法制建設(shè)效果
為確保我局法制建設(shè)的效果，我們強化各項工作措施，嚴(yán)格落實上級的要求和規(guī)定，促進(jìn)了法制建設(shè)各項工作的落實。
（一）加大宣傳力度，努力營造法制建設(shè)氛圍。市局高度重視法制宣傳工作，并將法制宣傳工作納入了年初制定的法制建設(shè)計劃，特別是積極探索新形勢下未成年人的身心特點，加強了對未成年人的法制教育宣傳。各派出所根據(jù)各轄區(qū)中小學(xué)校的具體情況，分別派有豐富辦案經(jīng)驗、法律知識全面的領(lǐng)導(dǎo)或民警擔(dān)任中小學(xué)校的法制副校長，每月定期給學(xué)生上法制課，讓中小學(xué)生養(yǎng)成遵紀(jì)守法的意識，珍惜今天的生活和學(xué)習(xí)機會，有效減少和預(yù)防青少年的違法犯罪。市局法制科還組織法制宣傳組深入鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道辦事處、工廠、學(xué)校采取座談、培訓(xùn)、演講散發(fā)傳單等方式，全年共發(fā)放
交通安全、禁毒宣傳、民爆安全、消防安全宣傳資料3萬余份，播放宣傳影碟、光盤600余張，收到了良好的社會效果。（二）堅持“四項制度”、突出“一個重點”。今年，我們在抓法制建設(shè)的過程中，以建設(shè)法治機關(guān)、嚴(yán)格執(zhí)法為目標(biāo)，加大了對國務(wù)院依法行政實施綱要和行政許可法等行政法律的教育力度，堅持“四項制度”、突出“一個重點”，努力在提高依法行政的能力和水平下功夫見成效。
一是嚴(yán)格落實學(xué)習(xí)制度。我局將學(xué)習(xí)法律法規(guī)知識，提高法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平作為一項制度，領(lǐng)導(dǎo)干部積極帶頭，率先學(xué)法，全年局[本文來源于文秘站網(wǎng)-有文章需求，請到文秘站網(wǎng)站留言板，12小時內(nèi)解決您的問題]黨委成員集中組織學(xué)習(xí)法律法規(guī)5次，并參加了學(xué)習(xí)后的考試，局黨委成員參考率為100，考試合格率為100，我局全體民警參加了全年的執(zhí)法資格考試和20__年普法考試，均全部參加了考試，考試合格率為100。
二是嚴(yán)格落實跟班學(xué)習(xí)制度。為提高機關(guān)和基層民警的執(zhí)法辦案水平和執(zhí)法為民的能力，我們積極與檢察、法院等有關(guān)部門協(xié)調(diào)，抽派28名民警到檢察院、法院脫產(chǎn)跟班學(xué)習(xí)兩個月，并將學(xué)習(xí)成果帶回各單位，轉(zhuǎn)化為推進(jìn)執(zhí)法工作的驅(qū)動力，促進(jìn)了我局執(zhí)法質(zhì)量建設(shè)。
三是嚴(yán)格落實執(zhí)法監(jiān)督制度。為把我局法制建設(shè)逐步引導(dǎo)深入并取得實效，我們除利用執(zhí)法資格的認(rèn)證機會強化民警的程序意識之外，我們還建立長效的執(zhí)法監(jiān)督機制，由法制科對全局的執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，從個案考核到每一月的執(zhí)法質(zhì)量分析，再到年終的執(zhí)法大檢查，讓我們所有的執(zhí)法行為的每一個細(xì)小環(huán)節(jié)都置于監(jiān)督之下，充分體現(xiàn)執(zhí)法活動的公平、公正，有力的維護了法律的嚴(yán)肅性。
四是嚴(yán)格落實案件分析制度。為切實提高我局法制建設(shè)的質(zhì)量，我局制定了案件分析制度。每月召集法制建設(shè)辦公室的同志，定期不定期的對重大、復(fù)雜、疑難案件進(jìn)行分析近20次，特別是邀請了檢、法、司等單位的法學(xué)專家，辦案民警對XX詐騙案、XX__功系列案、XX交通肇事案和以XX、XX為首的職務(wù)侵占案從如何固定證據(jù)、執(zhí)法程序規(guī)范等方面進(jìn)行了認(rèn)真的分析探討，幫助他們提高了理解執(zhí)行法律法規(guī)的能力，正確運用每項法律條款，使民警的執(zhí)法水平明顯提高。
為進(jìn)一步將法制建設(shè)工作引向深入，我局牢牢把握以嚴(yán)厲打擊各類刑事犯罪為重點，針對犯罪季節(jié)特點，先后開展了“兩搶一盜”、“機動車反盜”、“偵破命案”、禁毒人民戰(zhàn)爭、查禁賭博和“秋季攻勢”等系列專項行動，有力的打擊了犯罪分子的囂張氣焰，一些影響社會穩(wěn)定的突出治安問題得到有效整治。截止今年10月20日，我局已破獲刑事案件2141件，打擊處理881人，處罰治安案件1073件，處理1073人，勞動教養(yǎng)182人，強制戒毒510人，有力地鞏固了法制建設(shè)成果，確保了全市社會穩(wěn)定。
（三）以“大練兵”活動為契機，努力提高民警的執(zhí)法素質(zhì)。我局堅持把法制建設(shè)貫穿公安工作的始終，尤其是在“大練兵”活動中，堅持集中輪訓(xùn)、崗位練兵、自學(xué)自練相結(jié)合的“三位一體”訓(xùn)練方式，基本達(dá)到了“人員訓(xùn)齊、時間訓(xùn)夠、內(nèi)容訓(xùn)全、質(zhì)量訓(xùn)高”的目標(biāo)，做到了“工作怎么做，民警就怎么學(xué)；實戰(zhàn)怎么干，民警就怎么練”。20__年，共舉辦大練兵集中培訓(xùn)7期，累計培訓(xùn)675余人，進(jìn)一步增強了參訓(xùn)民警的法律、法規(guī)意識，提高了民警的基本技能和執(zhí)法辦案水平。
2004年至2006年，省人大常委會連續(xù)三年在全省范圍開展建設(shè)生態(tài)省決定和環(huán)境保護法執(zhí)行情況的檢查、跟蹤督查。根據(jù)常委會的工作安排，今年省人大農(nóng)業(yè)和資源環(huán)境保護委員會繼續(xù)組織跟蹤督查，重點是檢查各地城鄉(xiāng)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運行情況，同時對歷年來省人大常委會執(zhí)法檢查、審議中提出的突出環(huán)境問題整改落實情況進(jìn)行“回頭看”，對各地落實污染物減排工作進(jìn)行調(diào)研。6月7日，我們聽取了省建設(shè)廳和省環(huán)保局的專題匯報；6月25日至7月5日，由常委會及農(nóng)資環(huán)委領(lǐng)導(dǎo)帶隊，組織了5個督查組，分赴全省11個市進(jìn)行了跟蹤督查。聽取了11個市，23個縣(市、區(qū))政府的匯報、實地察看了65個企業(yè)、單位和污染治理現(xiàn)場?，F(xiàn)將情況報告如下：
一、我省生態(tài)省建設(shè)和環(huán)境污染整治取得新進(jìn)展
從這次跟蹤督查的情況看，省政府和各級政府高度重視各級人大常委會在全省執(zhí)法檢查中提出的意見，統(tǒng)一思想，深化認(rèn)識，采取有力措施，扎實搞好整改，各方面工作都取得了積極的進(jìn)展。在我省經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的同時，全省環(huán)境污染和生態(tài)破壞趨勢得到一定的控制，環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，局部地區(qū)明顯改善。特別是過去的一年，各地認(rèn)真落實科學(xué)發(fā)展觀，真抓實干，狠抓整改，取得了明顯成效。主要表現(xiàn)在：
(一)生態(tài)省建設(shè)有序推進(jìn)。各級政府及有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實省委、省政府的決策部署，注重體制機制的創(chuàng)新和政策措施的完善，形成了上下聯(lián)動、部門配合、區(qū)域協(xié)調(diào)、合力推進(jìn)的工作格局。去年，按照落實科學(xué)發(fā)展觀的要求，省里出臺了《市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價實施辦法》和《市級換屆考察實績分析操作辦法》，把“萬元GDP能耗及降低率”、“萬元GDP主要污染物排放強度”、“環(huán)境質(zhì)量綜合評價”等有關(guān)資源消耗和生態(tài)環(huán)境保護的指標(biāo)納入實績分析量化指標(biāo)內(nèi)容，從機制上、制度上引導(dǎo)各級各部門樹立正確的政績觀，推動生態(tài)省建設(shè)。省政府在2005年出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》的基礎(chǔ)上，去年又出臺了《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護省級財政專項補助暫行辦法》，對錢塘江源頭地區(qū)10個縣(市、區(qū))按照“誰保護，誰受益”、“責(zé)權(quán)利統(tǒng)一”、“突出重點，規(guī)范管理”和“試點先行，逐步推進(jìn)”的原則，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。省財政每年安排2億元，專項補助錢塘江源頭地區(qū)的生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治。各地也出臺了一系列有利于加強生態(tài)補償?shù)恼叽胧?，我省生態(tài)補償工作進(jìn)入了實質(zhì)性操作階段。生態(tài)示范創(chuàng)建工作健康發(fā)展。去年，安吉縣成為國家首個生態(tài)縣，湖州建成國家環(huán)保模范城市，衢州市、桐廬、鎮(zhèn)海等9個市縣(區(qū))建成國家級生態(tài)示范區(qū)。義烏市于今年5月通過了國家環(huán)保模范城市的現(xiàn)場驗收。全省已累計建成6個國家環(huán)保模范城市、39個國家級生態(tài)示范區(qū)、86個國家級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、92個省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
(二)環(huán)境污染整治工作取得明顯成效。省政府高度重視省人大執(zhí)法檢查中提出問題的整改，開展了為期三年的“811環(huán)境污染整治行動”，不斷加大工作力度，確保年內(nèi)如期完成。以編制實施流域污染整治規(guī)劃為龍頭，大力開展水系污染整治工作，水環(huán)境質(zhì)量得到改善。2007年上半年，錢塘江滿足Ⅲ類水指標(biāo)的比例從2004年的51.1％提高到64.4％，提高13.3個百分點。甬江流域余姚江水系經(jīng)過整治，已經(jīng)由原來的五類水恢復(fù)為三類水。以加快實施電廠脫硫工程為重點，著力改善大氣環(huán)境質(zhì)量。北侖發(fā)電廠投資11.5億元，對現(xiàn)有發(fā)電機組進(jìn)行脫硫改造，今年已全部投入運行，每年可削減二氧化硫排放量8萬噸以上。加快省級環(huán)保重點監(jiān)管區(qū)和準(zhǔn)重點監(jiān)管區(qū)的整治和“摘帽”工作，已有8個重點監(jiān)管區(qū)達(dá)到了整治標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)省政府同意“摘帽”，有3個已經(jīng)省整治辦組織的現(xiàn)場驗收，剩下的5個在今年10月底前全部完成。重點行業(yè)和重點企業(yè)的污染整治也有明顯進(jìn)展，全省味精行業(yè)已全面完成污染整治，率先實現(xiàn)省域范圍內(nèi)全行業(yè)COD和氨氮指標(biāo)達(dá)標(biāo)排放，削減氨氮排放量75.1％；水泥行業(yè)加大結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，全省關(guān)閉68條機立窯，提前一年完成機立窯淘汰任務(wù)。與此同時，各級人大以執(zhí)法檢查為契機，督促政府切實解決當(dāng)?shù)厝罕姺从硰娏业耐怀霏h(huán)境問題。目前，省人大掛牌督查的48個突出環(huán)境問題均得到了有效整治。特別是前幾年省人大常委會執(zhí)法檢查報告中提到的幾個進(jìn)展不大的老大難問題，經(jīng)過一年的努力，取得了可喜的進(jìn)展。衢州沈家化工園區(qū)污染問題。衢江區(qū)政府經(jīng)過艱苦的工作，提出園區(qū)整體搬遷方案并制定了搬遷補償辦法，積極采取措施，幫助、促進(jìn)區(qū)內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷。目前，園區(qū)內(nèi)的49家化工企業(yè)已關(guān)停36家，其余13家化工企業(yè)已簽訂了關(guān)停承諾書，整治工作將于今年9月底前完成。平陽水頭制革基地污染整治，歷經(jīng)三年多，去年縣委、縣政府制定了鰲江流域污染綜合整治規(guī)劃，確定了“削減產(chǎn)能，以環(huán)境容量控制生產(chǎn)總量”的整治思路，并于11月起對制革基地實行全面停產(chǎn)整治。經(jīng)過半年多的企業(yè)重組和污染治理設(shè)施建設(shè)，目前，已有38家企業(yè)完成內(nèi)部改造并通過驗收，恢復(fù)了生產(chǎn)。通過這次整治，生產(chǎn)企業(yè)由原來的169家重組為39家，減少76％；轉(zhuǎn)鼓從原來的3300多只削減到469只，削減86％，主要污染物排放量明顯減少，鰲江水質(zhì)開始有所好轉(zhuǎn)。此外，富陽造紙行業(yè)污染整治、東陽市南江流域醫(yī)化行業(yè)污染整治和青田黃蟬鉬礦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的整治等也都取得積極的成效。
(三)城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步加快，管理逐步規(guī)范。這次跟蹤督查，我們把城鄉(xiāng)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)和管理情況作為重點。從檢查看，總的情況是好的。到2006年底，全省已建成并投入運行的市級和縣城城市污水處理廠有61座，處理能力達(dá)525.1萬噸／日，其中去年新增50萬噸；已建成城市生活垃圾無害化處理場68座，處理能力29543.3噸／日，其中去年新增5000噸。同時還建成工業(yè)危險廢棄物無害化集中處置設(shè)施10座，醫(yī)療廢物集中處置中心7座。針對前兩年省人大常委會執(zhí)法檢查報告中指出的各地污水處理廠和管網(wǎng)建設(shè)中存在的問題，去年以來，省政府和各級政府進(jìn)一步出臺政策，加大投入，加快建設(shè)。省政府明確列入“811污染整治行動”計劃的27個城市污水處理廠年內(nèi)必須建成。有關(guān)縣市政府籌措資金，創(chuàng)新機制，克服困難，全力抓好工程建設(shè)。省級有關(guān)部門落實責(zé)任，深人現(xiàn)場，加強具體指導(dǎo)。從我們實地檢查的幾家在建污水處理廠情況看，工程進(jìn)展順利。在納污管網(wǎng)建設(shè)方面，溫州市從去年開始連續(xù)兩年把管網(wǎng)建設(shè)作為為民辦實事工程項目，納入政府目標(biāo)責(zé)任制進(jìn)行考核，去年財政增加投入，市區(qū)新建管網(wǎng)30公里。市區(qū)楊府山中心污水處理廠一期污水處理率從2004年的40％提高到今年的80％。嘉興市聯(lián)合污水處理廠，設(shè)計能力日處理污水30萬噸，前幾年由于納污管網(wǎng)不配套等原因，作用難以充分發(fā)揮。嘉興市政府從去
年開始每年安排3000萬元資金專項用于管網(wǎng)建設(shè)，污水入網(wǎng)率逐步提高。目前市區(qū)污水管網(wǎng)覆蓋率已達(dá)70％以上，每天污水處理量達(dá)25萬噸以上。在加快建設(shè)的同時，去年省政府還出臺了《加強城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)管理的意見》，進(jìn)一步明確污水處理工程建設(shè)的監(jiān)督機制和收費政策，規(guī)范污水處理廠的運行管理。有關(guān)部門密切配合，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)控手段，切實加強對污水處理廠運行全過程的監(jiān)管，全省污水處理廠水質(zhì)達(dá)標(biāo)率逐步提高。
(四)環(huán)保執(zhí)法工作不斷加強。近年來，我省加強了環(huán)境質(zhì)量和污染源自動監(jiān)測監(jiān)控體系建設(shè)?！?11污染整治行動”確定的65個水質(zhì)自動監(jiān)測站、100個空氣自動監(jiān)測站已在今年6月底前全面建成。到去年底，全省已建成污染源在線監(jiān)測裝置1200套。這為加強我省環(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)提供重要的保障。一年來，省環(huán)境保護行政主管部門認(rèn)真履行職責(zé)，強化執(zhí)法工作，持續(xù)開展了整治違法排污保障群眾健康的環(huán)保專項行動、“百廠千次飛行監(jiān)測”行動，今年五月份還在全省范圍內(nèi)組織開展了以“促進(jìn)污染物減排”為主題的“紅五月”環(huán)保執(zhí)法行動，重點檢查火電、熱電企業(yè)、污水處理廠和歷年省人大常委會執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出環(huán)境問題的整改落實情況，嚴(yán)肅查處，并在新聞媒體上曝光了一批超標(biāo)排污企業(yè)。去年，全省共辦結(jié)環(huán)境處罰案件9829件，處罰金額2.8億元。今年上半年辦結(jié)環(huán)境處罰案件4590件，處罰金額1.55億元。
二、存在的主要問題
通過這次跟蹤督查和“回頭看”，也清醒地看到.雖然近年來我省在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境污染整治方面取得了很大的成效，但當(dāng)前我省面臨的環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻。經(jīng)濟增長與環(huán)境容量的矛盾日益突出，江河的水質(zhì)不容樂觀，生態(tài)環(huán)境還相當(dāng)脆弱，生態(tài)建設(shè)和污染減排的任務(wù)還十分艱巨。
一是一些地方領(lǐng)導(dǎo)對科學(xué)發(fā)展觀的認(rèn)識還不到位。從我們這次檢查接觸的情況看，各級領(lǐng)導(dǎo)對生態(tài)建設(shè)和環(huán)境污染整治的認(rèn)識總的較以前有很大提高，但是各地進(jìn)展還不平衡。特別是在正確處理和把握經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境整治、污染減排關(guān)系上還存在差距?？谔柡茼?、行動遲緩；決心很大、措施不多；強調(diào)客觀原因、回避主觀努力等現(xiàn)象依然存在。如有的地方對掛牌的整治項目沒有從治本上下功夫，這邊整治完成，異地又冒出來；有的地方領(lǐng)導(dǎo)熱衷于籌資去搞看得見的形象工程，而不愿意還欠帳，搞“地下工程”，以致于污水管網(wǎng)建設(shè)成為不少地方城市建設(shè)的瓶頸。還有的地方污水處理廠建設(shè)進(jìn)展緩慢，不從主觀上找原因，片面強調(diào)土地指標(biāo)緊等等。這些都說明，對科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀還需要在認(rèn)識上不斷深化，并切實落實到實際工作中去。
二是污染減排任務(wù)相當(dāng)艱巨。從我們調(diào)研情況看，省政府已將今年國家下達(dá)我省的污染減排兩項約束性指標(biāo)落實到各市。各地也都作了動員部署，層層分解，并提出了具體的政策措施。但要真正落實。確保完成全年污染減排目標(biāo)任務(wù)難度不小，主要是，在思想認(rèn)識上，各地對污染減排工作重要性、緊迫性認(rèn)識還有差距；在措施上，目前多數(shù)地方主要還是靠工程措施，僅僅在治理上做文章，還沒有把工作重心切實轉(zhuǎn)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變上來。特別是我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中高能耗、高污染行業(yè)占很大比重。今年以來這些行業(yè)快速增長，其中火力發(fā)電量同比增長24.4％，加大了節(jié)能減排的壓力。另一方面，部份河段水質(zhì)還沒有根本性好轉(zhuǎn)，重點區(qū)域、重點行業(yè)的污染整治任務(wù)仍然艱巨，部分污水處理項目建設(shè)相對滯后。國家環(huán)?？偩忠?guī)定污水處理項目建成后需試運行三個月才能計算削減量。我省在建的27個項目即使年內(nèi)建成投入使用，仍有相當(dāng)一部分不能計人到今年的減排量。因此，減排工作形勢十分嚴(yán)峻。
三是環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理方面仍存在諸多問題。作為完成COD減排任務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有關(guān)縣市正全力以赴，爭分奪秒加快污水處理廠建設(shè)。但我們也感到，在一些地方也存在重視工程建設(shè)、忽視管網(wǎng)配套，重建設(shè)、輕管理的傾向，如不注意解決，勢必影響污水處理廠效益的發(fā)揮。特別在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的運行管理上，還有不少污水處理廠投資和運營體制改革尚不到位，有的還未建立污水處理費征收機制，有的收費偏低，運行效率低下，甚至導(dǎo)致虧損經(jīng)營。有不少污水處理廠同時處理城市生活污水和工業(yè)污水，由于運營商對納管的工業(yè)污水水質(zhì)缺乏有效的監(jiān)控手段和管理措施，時有大量工業(yè)污水未經(jīng)處理或超標(biāo)排放、偷排入網(wǎng)的情況，超過污水處理廠進(jìn)水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和處理能力，影響了污水處理廠穩(wěn)定運行。這些問題，都需要進(jìn)一步采取措施加以解決。
四是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境污染問題漸趨突出。近年來，我省一些江河湖庫水質(zhì)富營養(yǎng)化趨勢加劇，個別地方情況嚴(yán)重。在加強工業(yè)污染源治理的同時，必須把治理面廣量大的農(nóng)業(yè)面漂污染擺在更加突出的位置，在這方面，省里實施了農(nóng)村環(huán)境“五整治一提高”工程，開展農(nóng)村環(huán)境整治做了大量工作，但由于村鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施薄弱，特別在山區(qū)，平原地區(qū)農(nóng)村生活污水、垃圾處理的一些好的措施較難實行。不少農(nóng)村基本上還是“污水靠蒸發(fā)，垃圾靠風(fēng)刮”。同時，對一家一戶的畜禽養(yǎng)殖和化肥、農(nóng)藥的使用管理還缺乏有效的手段，農(nóng)村河道水葫蘆瘋長，淤泥堵塞現(xiàn)象嚴(yán)重，因此，整治農(nóng)村生態(tài)環(huán)境任重道遠(yuǎn)。
三、進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)和環(huán)境保護工作的建議
(一)進(jìn)一步深化認(rèn)識，切實增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部全面落實科學(xué)發(fā)展規(guī)的自覺性。各級領(lǐng)導(dǎo)必須牢固樹立以資源節(jié)約中求發(fā)展，從環(huán)境優(yōu)化中求發(fā)展的理念，調(diào)整思路，擺正位置，正確處理加快發(fā)展經(jīng)濟與保護生態(tài)環(huán)境、眼前利益和長遠(yuǎn)利益、局部利益和全局利益的關(guān)系，努力實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。要繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗，拓展生態(tài)補償?shù)那篮屯緩?，認(rèn)真落實生態(tài)補償政策，增強生態(tài)補償?shù)耐该鞫?，促進(jìn)重點生態(tài)功能區(qū)的縣(市)走上良性發(fā)展的軌道。要進(jìn)一步完善和落實目標(biāo)責(zé)任制和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度，適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，要把污染減排任務(wù)完成情況，作為否決性指標(biāo)納入生態(tài)省建設(shè)年度目標(biāo)責(zé)任考核體系，作為衡量各級政府執(zhí)行力是否強，經(jīng)濟發(fā)展是否“好”的重要標(biāo)準(zhǔn)，加強檢查考核，并將各地完成情況向社會公布.接受全社會的監(jiān)督。省政府要嚴(yán)格責(zé)任追究，對因工作不力，未能按期完成污染減排任務(wù)、環(huán)保重點監(jiān)管區(qū)整治任務(wù)的市縣，除了采取經(jīng)濟的手段督促其完成外，還必須嚴(yán)肅政紀(jì)，追究當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，真正把生態(tài)建設(shè)和污染減排工作落實到實處。
(二)下大力調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。我省“811環(huán)境污染整治行動”到年底即將結(jié)束。三年來，通過興建污染治理工程，開展環(huán)境整治，削減了排污量，取得了很大的成效。但是，從整體上看，我省高投入、高消耗、高污染的粗放增長方式還沒有根本改變。繼續(xù)單純依靠工程措施，僅僅在污染治理上做文章，要完成“十一五”減排目標(biāo)，難度越來越大。因此，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，更新發(fā)展理念，運用污染減排這個倒逼機制，切實把工作重心轉(zhuǎn)到調(diào)整結(jié)
構(gòu)。改變增長方式上來，從源頭上實現(xiàn)污染減排。省里要抓緊制定生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃和主體功能區(qū)劃，以生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，以環(huán)境容量、環(huán)境承載能力和環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀為依據(jù)，對不同區(qū)域?qū)嵭胁煌墓δ芏ㄎ?，以此?yōu)化城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)布局。要按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，加強新建項目準(zhǔn)入把關(guān)，實行嚴(yán)格的環(huán)境影響評價制度，把總量削減作為建設(shè)項目環(huán)評審批的前置條件，并做到“三同時”，切實防止邊治理邊污染，邊還舊帳，邊欠新帳。繼續(xù)加大工作力度，加快淘汰小印染、小造紙、小制革、小化工等落后的生產(chǎn)能力，治小汰劣，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，出臺有利于節(jié)能減排的政策措施，建立有效的激勵和約束機制，充分發(fā)揮市場機制的作用，鼓勵企業(yè)實行清潔生產(chǎn)，不斷降低單位產(chǎn)值的污染物排放總量。要按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃，搞好畜牧小區(qū)建設(shè)和污染治理，推進(jìn)農(nóng)業(yè)“減量增效”工程的開展，抓好“萬里清水河道”工程的實施，以及農(nóng)村生活污水、生活垃圾的處理。要進(jìn)一步建立、完善減排指標(biāo)體系、監(jiān)測體系和考核體系，加強監(jiān)督考核，確保全年污染減排目標(biāo)任務(wù)的完成。
(三)強化環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)和運行管理，著力提高城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的效率。到今年底，我省城市和縣城污水處理廠將全部建成。下一步要把工作重點轉(zhuǎn)到污水處理設(shè)施的管網(wǎng)配套和運行管理上來。要針對當(dāng)前存在的問題，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理廠投資和運營體制改革。積極推進(jìn)項目代建制和特許經(jīng)營制度，鼓勵社會資本特別是專業(yè)公司參與城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)和經(jīng)營，改變目前多數(shù)污水處理廠政企不分、政事不分，市場主體不健全的狀況。要進(jìn)一步完善收費制度，抓緊研究提高污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)，加大征收力度，保證污水處理廠能保本微利，維持正常運行。切實加強對污水處理廠的運行監(jiān)管。省級有關(guān)部門要各司其職，密切配合，督促污水處理廠建立各項安全保障制度，完善污水處理技術(shù)和工藝，努力做到達(dá)標(biāo)排放。同時，要采取措施，加強對排污企業(yè)人網(wǎng)水質(zhì)的監(jiān)控，確保進(jìn)入污水處理廠的水質(zhì)達(dá)到入網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)。對超標(biāo)排污的，必須嚴(yán)肅查處，不僅要限期治理，還要加倍征收排污費。不斷提高城鎮(zhèn)污水處理率和達(dá)標(biāo)率。
根據(jù)區(qū)委依法治區(qū)辦通知精神，我鎮(zhèn)認(rèn)真對照工作清單，扎實開展法治政府建設(shè)工作，全面落實工作任務(wù)?，F(xiàn)將工作開展情況匯報如下：
一、針對法治督察通知附件3第3條：嚴(yán)格執(zhí)行法治政府建設(shè)工作情況報告制度我鎮(zhèn)主要做法如下：
主要措施：每半年（6月底、12月底）定時召開政府法治建設(shè)情況專題工作會議，總結(jié)工作取得的成效和不足。
主要成效：法治政府建設(shè)工作目標(biāo)清晰，各部門法治建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)。
特色亮點：法治政府建設(shè)工作成效顯著，形成了政府常態(tài)化工作。政府各項工作依法依規(guī)辦理，以法治思維和法治觀念處理政務(wù)。
存在的短板弱項：
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展不夠，各項工作深入推進(jìn)力度不夠，總體法治政府建設(shè)需進(jìn)一步加強。
二、針對附件3第13條：落實本地區(qū)人民政府工作規(guī)則，督促領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員和政府部門主要負(fù)責(zé)人依法行政、形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的思維方式和工作方法所采取的：
主要措施：每次召開黨政聯(lián)席會議前均同步開展法律知識學(xué)習(xí)，讓班子成員形成法治思維和法治方式，日常工作開展做到遵紀(jì)守法。
主要成效：班子成員初步形成了法治思維模式，運用法治方式規(guī)范工作行為。
特色亮點：班子成員學(xué)法成效顯著，學(xué)法熱情空前高漲。
存在的短板弱項：
對依法行政工作難以做到絕對有效的監(jiān)督，部分工作人員法律知識有所欠缺等。
三、針對附件3第21條：縣級以上人民府將法治宣傳教育納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將法治宣傳教育經(jīng)費納入財政預(yù)算。制定并組織實施普法規(guī)劃，落實“誰執(zhí)法誰普法“責(zé)任制。督促各普法責(zé)任主體制定落實法責(zé)任清單，建立行政執(zhí)法部門以案釋法制度。所采取的：
主要措施：年初制定普法規(guī)劃，制作法治宣傳財政預(yù)算，制定普法培訓(xùn)計劃等。
主要成效：法治政府建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)明確，法治政府建設(shè)持續(xù)推進(jìn)。
特色亮點：法治政府建設(shè)工作成效顯著，法治宣傳教育和國民經(jīng)濟和社會發(fā)展有機統(tǒng)一。
存在的短板弱項：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展不夠，總體法治宣傳教育工作力度有待加大。
[關(guān)鍵詞]執(zhí)法信息 城市管理 法治化
[作者簡介]李媛。上海城市管理學(xué)院法政系講師，城市管理與監(jiān)察研究中心主任，上海200233
[中圖分類號]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2728(2009)07-0117-04
城市管理行政執(zhí)法工作開展初期，政府行政權(quán)相當(dāng)大，而它受到的外部約束和控制又很薄弱，帶有較濃厚人治色彩。當(dāng)前，我國已經(jīng)有了城市管理執(zhí)法，但這并不必然導(dǎo)致城市管理法治的結(jié)果，而當(dāng)我國法治的框架確立以后，也決不意味著城市管理執(zhí)法一定是符合法治精神的，同樣存在人治的行政執(zhí)法與法治的行政執(zhí)法兩種可能性。因此，我們需要將城市管理執(zhí)法牽引到法治的方向，沿著法治的軌道運行，城市管理執(zhí)法信息檔案建設(shè)就是推進(jìn)執(zhí)法法治化的重要環(huán)節(jié)。
一、執(zhí)法信息檔案建立的必要性
城市管理綜合執(zhí)法是行政體制改革后的一項新工作，由于工作內(nèi)容廣雜，個別領(lǐng)域工作難度相對較大，且無固定模式可循，所以執(zhí)法人員容易出現(xiàn)“拖、跟、怕”的情況?！巴稀奔赐涎愚k案；“跟”即跟在其他隊員后面工作；“怕”即工作畏難情緒重，怕出錯怕做事。考核的不夠細(xì)化和明確，使“大鍋飯”現(xiàn)象明顯，因此，建立一線執(zhí)法隊員執(zhí)法信息檔案，激發(fā)隊員的工作積極性勢在必行。
執(zhí)法檔案的建設(shè)能約束“混、畏難、不會干”的工作現(xiàn)象?！盎臁敝傅綅彽槐M責(zé)；“畏難”指怕做事；“不會于”一種情況是全面懂但是做不專做不出成績，另一種情況是什么都不懂也什么都不專。人的惰性是難免的，如何來激勵和約束就要看我們的制度設(shè)計。執(zhí)法信息檔案的建設(shè)能明確記錄每個隊員的工作量，并能從一定程度上反映隊員的工作實效，每月公布一次隊員個人執(zhí)法信息，工作量的數(shù)據(jù)化能使積極工作的隊員得到肯定，也能使消極工作的隊員得到激勵，這樣不但能打破工作的“大鍋飯”，還能打破責(zé)任承擔(dān)的“大鍋飯”。
執(zhí)法檔案的建設(shè)為考核提供依據(jù)，為個人檔案建設(shè)提供便利。隊員執(zhí)法信息檔案的建設(shè)使執(zhí)法量化，能增加工作考核的可比性，工作實效的評價也能為上級考核提供參考，同時也能為執(zhí)法隊員個人檔案建設(shè)提供便利。
執(zhí)法檔案的建設(shè)能為日常執(zhí)法工作和人才培養(yǎng)提供指引。執(zhí)法信息檔案記錄的執(zhí)法信息能收集反映隊員處理的各種案件類型，如此一來，各分隊及大隊能掌握轄區(qū)隊員擅長的案件類型，一方面能在日常工作中根據(jù)各隊員的長處優(yōu)化小組人員組合，另一方面能辨識各隊員的工作短處，使定期培訓(xùn)針對性更明顯。
二、靜安區(qū)城市管理執(zhí)法信息檔案建設(shè)基本概況
靜安區(qū)城市管理行政執(zhí)法信息檔案(以下簡稱執(zhí)法信息檔案)，由區(qū)大隊監(jiān)察科(辦案組)負(fù)責(zé)該檔案的日常工作。
2003年靜安城管大隊開始文書統(tǒng)計資料的收集，執(zhí)法信息檔案是在此基礎(chǔ)上逐步調(diào)整和完善的；隨著城管大隊工作的大力推進(jìn)，2005年為充分調(diào)動區(qū)城管隊員工作積極性，開始著手對執(zhí)法信息檔案的系統(tǒng)建設(shè)；2006年二三月相繼制訂《執(zhí)法信息檔案工作流程(2006年度征詢意見稿)》和《上海市靜安區(qū)城市管理監(jiān)察大隊關(guān)于建立城市管理行政執(zhí)法信息檔案工作的方案(意見征詢稿)》；在工作流程和工作方案的指導(dǎo)下，2006年第四季度該項工作在全區(qū)全面鋪開。截至2008年3月，靜安區(qū)城管大隊一線隊員執(zhí)法信息檔案建設(shè)覆蓋率已達(dá)100％。
三、執(zhí)法信息檔案的基本內(nèi)容
結(jié)合實地調(diào)研資料分析后，筆者認(rèn)為執(zhí)法信息檔案應(yīng)主要收集三方面數(shù)據(jù)：案件基本情況、違章當(dāng)事人基本情況和隊員執(zhí)法基本情況。
1 案件基本情況。記錄五項內(nèi)容：案件類型、查處日期、罰款金額、到賬日期、記賬月份。其中案件類型分一般程序案件和簡易程序案件記錄。一般程序案件基本記錄信息包括整改單號、流水號和決定書號；簡易程序案件基本記錄信息包括整改單號、決定書號和收據(jù)號。
2 違章當(dāng)事人基本情況。記錄兩項內(nèi)容：違章性質(zhì)、單獨整改。填寫違章當(dāng)事人的單位(個人)名稱，違章發(fā)生地點、違章的性質(zhì)、整改情況。如對違章當(dāng)事人僅給予教育并責(zé)令整改的行政行為，應(yīng)當(dāng)完整填寫本項目，以此反映當(dāng)天的工作情況，單獨整改欄目中應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確填寫發(fā)放的整改通知書序列號碼。
3 隊員執(zhí)法工作情況。記錄六項內(nèi)容：崗位、案件主辦、案件協(xié)辦、文書質(zhì)量、分隊督察、大隊督察。
(1)案件主辦和協(xié)辦：1)根據(jù)每一起教育、查處的違章案件，如實記錄案件的主辦人員和協(xié)辦人員，填寫時應(yīng)填寫隊員的全名。2)制作簡易程序案件時，當(dāng)場行政處罰書署名第一位的隊員為案件主辦，其他為案件協(xié)辦人員。制作一般程序案件時，立案報告上署名的第一位隊員為案件主辦，其他人員為案件協(xié)辦人員。3)案件主辦為第一責(zé)任人，進(jìn)行月度考評和年終考評時享有對等的權(quán)利和義務(wù)。
(2)文書質(zhì)量：由大隊監(jiān)察科、大隊督察組填寫，準(zhǔn)確填寫每一起案件的獎(扣)分總數(shù)，內(nèi)容包括文書制作情況、程序規(guī)范和法律適用情況、案件回訪情況等。
(3)分隊督察：各分隊根據(jù)每位隊員工作崗位職責(zé)，以道路實效、隊容隊紀(jì)等為內(nèi)容，對每位隊員的工作情況進(jìn)行督察，根據(jù)大隊考核要求，將督察情況對照扣(獎)分標(biāo)準(zhǔn)，確定每位隊員每日實效考核獎(扣)分?jǐn)?shù)情況，如實填寫入統(tǒng)計表內(nèi)。
(4)大隊督察：根據(jù)每日督察情況，以分隊為單位，對照每位隊員的崗位職責(zé)，確定扣(獎)分?jǐn)?shù)。
四、執(zhí)法信息檔案工作流程設(shè)計
1 分隊隊員完成每日執(zhí)法任務(wù)、分隊督察員在完成當(dāng)天督察工作后，完成執(zhí)法報表、勤務(wù)手冊和督察記錄工作。在結(jié)束當(dāng)天工作前將相關(guān)報表匯總至分隊統(tǒng)一的收發(fā)文件箱內(nèi)。
2 分隊內(nèi)勤在每日10時前將前一個工作日內(nèi)各類執(zhí)法數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總并填寫入《城市管理執(zhí)法信息檔案統(tǒng)計表》內(nèi)，連同案件材料11時前報送大隊監(jiān)察科。
3 大隊監(jiān)察科在收到分隊上報的《城市管理執(zhí)法信息檔案統(tǒng)計表》和案件材料后，及時進(jìn)行審核。發(fā)現(xiàn)有不符合要求的案件和不完整的執(zhí)法信息，將案件退回并責(zé)成分隊將執(zhí)法信息補充完整。
4 大隊監(jiān)察科每日10時30分前將前一個工作日分隊上報的案件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)問題的，及時記錄并將獎(扣)分情況準(zhǔn)確填寫人《城市管理執(zhí)法信息檔案統(tǒng)計表》內(nèi)。
5 大隊監(jiān)察科每日16時前完成前一個工作日各分隊的執(zhí)法數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和匯總工作。
6 每月10日前，大隊監(jiān)察科作出前一個月的
分隊月度執(zhí)法信息匯總表。
在實地調(diào)研總結(jié)后，筆者梳理了執(zhí)法信息檔案建立全過程的簡明流程圖，詳見圖1。
五、執(zhí)法信息檔案建設(shè)的評價及發(fā)展建議
1 評價。靜安區(qū)執(zhí)法信息檔案經(jīng)過近幾年的發(fā)展，在執(zhí)法數(shù)據(jù)的明細(xì)化方面取得了較大成果，它將從前以分隊為單位的月匯總數(shù)據(jù)和年匯總數(shù)據(jù)的要求。細(xì)化到了以分隊每位隊員為單位的數(shù)據(jù)匯總，這是一大進(jìn)步，雖然數(shù)據(jù)采集的細(xì)化增加了相關(guān)部門的工作量，但從實效看，執(zhí)法信息檔案的建立利遠(yuǎn)大于弊。執(zhí)法信息檔案數(shù)據(jù)的記錄和分析中，能以客觀數(shù)據(jù)展示：
(1)每個隊員的工作總量、該隊員每類案件的總量、該隊員處罰金額總量、該隊員承擔(dān)主要責(zé)任的案件數(shù)量、該隊員文書制作能力，以上數(shù)據(jù)綜合能側(cè)面折射出該隊員案件處理實效、業(yè)務(wù)長短處。
(2)分隊管理區(qū)域內(nèi)各類案件的總量和數(shù)量比，區(qū)域內(nèi)多發(fā)何類案件，何類案件集中或多發(fā)于哪些街道、門牌號，何類案件頻發(fā)于某幾個或某類人員都一目了然，分隊領(lǐng)導(dǎo)對本區(qū)域內(nèi)的管理重點清晰，便于針對各類案件具體情況實施重點整治。
(3)大隊根據(jù)分隊匯總的執(zhí)法數(shù)據(jù)能更細(xì)化地掌握住本區(qū)各分隊、各分隊隊員工作的現(xiàn)狀，便于更好的業(yè)務(wù)管理和推進(jìn)。
(4)上報市局的數(shù)據(jù)有底可查，并能實現(xiàn)快速、準(zhǔn)確率較高的上報。
據(jù)靜安區(qū)大隊反映，檔案的建立使大隊準(zhǔn)確、全面地掌握本區(qū)城市管理行政執(zhí)法業(yè)務(wù)工作，并能為大隊領(lǐng)導(dǎo)的決策提供良好、可靠的參考。分隊負(fù)責(zé)人員和隊員反映，檔案的建立雖增加了工作量，但操作規(guī)范化，實效明顯；查檔案就能清楚每個隊員的業(yè)務(wù)量和業(yè)務(wù)長處，及本管理區(qū)域案件多發(fā)類型和地段，為分隊整體性工作提供指引。隊員對檔案記錄的數(shù)據(jù)態(tài)度肯定，對信息檔案記錄個人執(zhí)法信息無異議，分隊內(nèi)定期公布隊員執(zhí)法信息能起到自省、自警之用，形成良性競爭，也為考核奠定了群眾肯定基礎(chǔ)。
2 存在的問題。執(zhí)法信息檔案發(fā)展推進(jìn)過程中，雖然取得了一定成效，但是問題隨著實際操作需要的發(fā)展仍顯現(xiàn)出來。
信息檔案數(shù)據(jù)收集實施前制定了兩套表格供選，兩套表格各有千秋。最后選擇適用按照一般程序和簡易程序分類，并記錄當(dāng)事人情況和隊員情況的表格，另一套表格是記錄管理區(qū)域內(nèi)道路實效情況和文書質(zhì)量情況的相關(guān)內(nèi)容。兩套表格雖均具有不同數(shù)據(jù)采集的優(yōu)勢，單一套的表格使用容易使數(shù)據(jù)采集具局部性。
突擊性、階段性工作開展時信息記錄具有一定難度。為跨區(qū)域重大活動的需要，或者本區(qū)域整體管理的需要，各街道分隊常常會出現(xiàn)突擊性和階段性的執(zhí)法活動，如吳江路整治、夜排檔等專項整治聯(lián)合行動，對于類似執(zhí)法活動在執(zhí)法信息檔案的數(shù)據(jù)記錄中目前各街道分隊有自己不同的處理方式，出現(xiàn)此情況的原因也是由于突擊性、階段性工作開展時可能跨越了執(zhí)法區(qū)域、案件主辦和協(xié)辦無法區(qū)分、或者內(nèi)容僅為協(xié)助其他行政主管部門的工作，按照執(zhí)法信息檔案目前的規(guī)范要求，該類活動記錄具一定難度。
受限于區(qū)域內(nèi)各街道分隊硬件建設(shè)步伐的些許差異，個別街道分隊數(shù)據(jù)的整理和傳遞相對具有滯后性。個別分隊已經(jīng)或者剛剛實現(xiàn)計算機網(wǎng)絡(luò)連接。個別分隊硬件配備跟不上，網(wǎng)絡(luò)也沒有連通，日數(shù)據(jù)的記錄和報送人工耗費較大，數(shù)據(jù)的傳遞送達(dá)滯后。
3 進(jìn)一步發(fā)展的建議。靜安區(qū)執(zhí)法信息檔案的建設(shè)是推進(jìn)執(zhí)法法治化的良好嘗試。實踐已初顯優(yōu)勢，筆者通過對全區(qū)實施情況的考察，認(rèn)為其有利于城管執(zhí)法的發(fā)展，是值得在全市和全國鋪開的執(zhí)法建設(shè)內(nèi)容。筆者對執(zhí)法信息檔案的進(jìn)一步發(fā)展提出如下建議，以期能拋磚引玉。
(1)適當(dāng)前移執(zhí)法信息檔案數(shù)據(jù)采集規(guī)范化的關(guān)口。執(zhí)法信息檔案是以表格的形式記錄執(zhí)法信息，各分隊按照大隊下發(fā)的統(tǒng)一格式和記載內(nèi)容要求進(jìn)行采集，采集工作一般由分隊內(nèi)勤來完成。目前各分隊實際工作中，如前述“簡要流程圖”所示，內(nèi)勤在輸入日數(shù)據(jù)到大隊規(guī)范的執(zhí)法檔案表格之前，先由各分隊內(nèi)勤核查、記錄日數(shù)據(jù)。內(nèi)勤核查、記錄日數(shù)據(jù)方法多樣。各分隊一般都有一套自己的記錄內(nèi)容和記錄方式，執(zhí)法信息檔案建設(shè)工作開展較好的分隊記錄非常詳實，可查閱項較全面，記錄保存量大。建議執(zhí)法信息檔案工作的鋪開過程能更具前瞻性，將信息數(shù)據(jù)采集規(guī)范化的關(guān)口適當(dāng)前移至內(nèi)勤記錄日數(shù)據(jù)，以更有利于后續(xù)問題的處理。
(2)統(tǒng)一突擊性、階段性活動在信息檔案中的記錄口徑。各分隊根據(jù)分隊情況對此類活動的處理固然行得通，但每個分隊因處理標(biāo)準(zhǔn)的差異出現(xiàn)的信息數(shù)據(jù)差異，上報到大隊就會造成數(shù)據(jù)的缺失而有損公平。建議在執(zhí)法信息檔案建設(shè)鋪開之前，試點區(qū)大隊能在全面了解各分隊處理此類數(shù)據(jù)方式的基礎(chǔ)上，汲取好的經(jīng)驗和方法，就這類數(shù)據(jù)如何記錄到信息檔案的標(biāo)準(zhǔn)上給出一個合理的處理口徑，完全的“一刀切”只能在短期內(nèi)解決某些問題，而長期則容易導(dǎo)致更多新問題的繁衍，因此處理口徑的選擇原則性不可失，靈活性也需兼顧。
(3)設(shè)法增強執(zhí)法信息檔案建設(shè)發(fā)展的研究力量。調(diào)研過程中普遍反映，由于城市管理綜合執(zhí)法工作擔(dān)子重、責(zé)任大，執(zhí)法信息檔案建設(shè)工作又需要我們不斷完善，其后續(xù)發(fā)展還需要時間來探索。目前雖然有些問題我們已經(jīng)意識到了，也在積極尋覓對策解決，但由于各方面因素的影響。執(zhí)法信息檔案建設(shè)的研究力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，建議設(shè)法適當(dāng)充實執(zhí)法信息檔案建設(shè)發(fā)展的研究力量。
[參考文獻(xiàn)]
關(guān)鍵詞:檢察機關(guān);自身監(jiān)督;檢察改革
中圖分類號:D924 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1003-949X(2010)-09-0030-02
一、樹立正確的司法理念是強化監(jiān)督、推進(jìn)檢察改革的思想前提
思想是行動的指南,理念是思想的精髓,樹立正確的司法理念是一切檢察工作的先行條件,沒有正確的司法理念,就無法從檢察機關(guān)自身開始監(jiān)督自我、發(fā)展自我,無法推進(jìn)檢察改革的順利進(jìn)行。
首先,樹立"立檢為公,執(zhí)法為民"的服務(wù)意識。檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān),但歸根結(jié)底是為人民群眾服務(wù),為保障人民群眾利益而設(shè)置的國家機器,在現(xiàn)代社會,任何國家機器都應(yīng)該以人為本,以民為天,檢察機關(guān)不是人民群眾的對立面,而是站在群眾的位置,為人民服務(wù)。這就是服務(wù)意識。但在實踐中有少數(shù)人民檢察院建立制度、制定規(guī)定常常把方便自己執(zhí)法甚至是自身經(jīng)濟利益放在第一位,例如,據(jù)高檢院此次通報,2010年元旦前陜西省某縣反貪局以發(fā)放反腐臺歷的名義按每本20-30元的價格進(jìn)行攤派,經(jīng)媒體曝光后引起輿論高度關(guān)注。這些做法影響了檢察機關(guān)在社會上的影響力與公信力,違背了"立檢為公,執(zhí)法為民"的服務(wù)理念,所以必須得到必要的重視和修正。
其次,樹立內(nèi)部程序意識,破除"慣例"思維。程序意識是檢察機關(guān)公正司法的必然要求,是檢察機關(guān)進(jìn)行自身監(jiān)督的前提基礎(chǔ)。"慣例"思維則是檢察機關(guān)進(jìn)行自身監(jiān)督的"攔路虎",是進(jìn)行檢察改革的天然阻礙。"正常情況是,法的制度并非由于存在著強制的保障才在現(xiàn)實中在經(jīng)驗'適用',而是它的適用作為'習(xí)俗'已經(jīng)扎了根,'約定俗成',而慣例又往往對公然偏離它的舉止表示不造成。"[1]現(xiàn)階段,在檢察機關(guān)的工作中往往存在按"慣例"辦事的做法,并無法律的明文依據(jù)。但作為司法機關(guān)的檢察機關(guān)任何行為都應(yīng)該是有章可循的,有法可依的,這樣的"慣例"既然沒有法律依據(jù),就不符合嚴(yán)格現(xiàn)代法治精神,所以必須摒棄,要樹立現(xiàn)代司法理念,嚴(yán)格按法律規(guī)定去辦案、按制度規(guī)范去執(zhí)法,用規(guī)范保證公正。只有樹立了內(nèi)部規(guī)范意識,才能更加便利的做好自身監(jiān)督,只有破除了"慣例"思維,才能更加順利的推進(jìn)檢察事業(yè)的改革與前進(jìn)。
最后,強化檢察機關(guān)自身監(jiān)督意識,破除消極不作為觀念。司法機關(guān)具有被動性,但作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)卻具有相對的獨特性。檢察機關(guān)的內(nèi)部職能部門必須主動了解情況、發(fā)現(xiàn)線索,從自身開始確立"主動"意識,不能被動地等待移送線索和案件,甚至不認(rèn)真履行法定職責(zé),該立不立、該捕不捕、該訴不訴、該抗不抗,這些都是違背檢察機關(guān)職責(zé)的,必須破除和改正。我們應(yīng)該樹立不作為也是違法的意識,積極主動地開展工作,綜合運用各種法律手段和措施,加大內(nèi)部監(jiān)督力度。
二、建立良效的考核體系是強化自身監(jiān)督,推進(jìn)檢察改革的創(chuàng)新舉措
考核不是目的,只是一種手段。建立有效的考核體系其本身就是一種自我監(jiān)督和約束的制度,在考核中自我監(jiān)督,在監(jiān)督中自我考核,兩者良性互動。
考核是指對各種案件的審理按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格的審查考評,由負(fù)責(zé)案件質(zhì)量管理工作的綜合部門,對各部門考核的優(yōu)秀、合格、不合格的結(jié)果作出綜合分析報告,總結(jié)經(jīng)驗,找出差距,確定下一年度的質(zhì)量目標(biāo)[2]。
在現(xiàn)有檢察體制不變的前提下,辦案考核體系應(yīng)嚴(yán)格按照《人民檢察院組織法》、《刑法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律,和最高人民檢察院制定的有關(guān)辦案規(guī)則,在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上,確定檢察機關(guān)辦案考核體系的框架。筆者認(rèn)為可以考慮設(shè)置一個專門負(fù)責(zé)案件質(zhì)量考核的機構(gòu),[3]從案件數(shù)量、辦案效率、程序遵守、案件效果等多個角度制定嚴(yán)格的案件考評標(biāo)準(zhǔn),由該業(yè)務(wù)機構(gòu)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對案件質(zhì)量定期考核,同時對業(yè)務(wù)部門的辦案情況進(jìn)行不定期抽查。這樣就可以不斷促進(jìn)業(yè)務(wù)部門確保案件質(zhì)量的自覺性,使辦案人員內(nèi)心形成明確的質(zhì)量尺度,內(nèi)部形成相對統(tǒng)一的辦案標(biāo)準(zhǔn),不斷提升業(yè)務(wù)部門規(guī)范化執(zhí)法水平。
其實,考核作為一種強化自身監(jiān)督的手段與方式,是值得探索和推廣的,在實踐中建立和完善考核機制,是不斷加強檢察機關(guān)自身內(nèi)部監(jiān)督的一種有效形式,是推進(jìn)檢察改革的創(chuàng)新舉措。
三、提高隊伍的綜合素質(zhì)是強化自身監(jiān)督,推進(jìn)檢察改革的后備源泉
任何一個集體的成長與發(fā)展都是由其每一個個體本身的素質(zhì)所綜合決定的。但要提高整個隊伍的素質(zhì),一直以來是一個非常艱巨而繁重的任務(wù)。檢察機關(guān)作為司法機關(guān),對人員的要求更為嚴(yán)格,提升其隊伍綜合素質(zhì)更是一個龐大的、長期的而且細(xì)致的系統(tǒng)工程。
首先,堅持以中國特色社會主義理論為指導(dǎo),以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),教育檢察干警樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀,引導(dǎo)檢察人員正確看待手中的權(quán)力,增強公正執(zhí)法、廉潔從檢的意識,然而據(jù)最高人民檢察院通報,貴州某縣院反貪局長為其朋友競爭一個重要崗位竟然出策找理由查辦競爭對手,從而使其友得以順利上崗,該反貪局長因此受賄17余萬,從中可見增強干警政治意識、大局意識、責(zé)任意識是何等重要與緊迫,檢察機關(guān)應(yīng)該教育廣大干警在履行檢察職能活動中,自覺地將自己的行為納入以忠誠、公正、清廉、嚴(yán)明為核心的職業(yè)道德中來。自覺接受各個層面的監(jiān)督制約,維護檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的權(quán)威和公信力。
其次,要從加強整頓和規(guī)范檢察執(zhí)法活動、統(tǒng)一執(zhí)法思想,預(yù)防和減少檢察人員違法辦案違法亂紀(jì),健全職業(yè)道德、執(zhí)法紀(jì)律規(guī)范,約束檢察人員濫用檢察權(quán)出發(fā),制定職業(yè)道德規(guī)范、工作紀(jì)律,不斷地完善和健全執(zhí)法責(zé)任制度、錯案責(zé)任追究制度、行政管理制度、辦案紀(jì)律、廉潔從檢紀(jì)律、包括檢容風(fēng)紀(jì)在內(nèi)的各項制度和規(guī)范。
四、完善紀(jì)律督察隊伍是強化自身監(jiān)督,推進(jìn)檢察改革的組織保證
要強化自身監(jiān)督,推進(jìn)檢察事業(yè)改革,就必須要有一支專門化的督察、評查隊伍。首先,筆者建議將檢務(wù)督察與紀(jì)檢監(jiān)察的事后監(jiān)督進(jìn)行有機結(jié)合,以取得更加良好的自身監(jiān)督效果,并且由兩者分別向檢察長、檢察院黨組負(fù)責(zé)報告工作。對于那些沒有專門紀(jì)檢監(jiān)督機構(gòu)的檢察院,可以發(fā)揮已設(shè)置的專職委員的作用,由專職委員承擔(dān)紀(jì)律監(jiān)督者的職能,向檢察委員會負(fù)責(zé)和報告評查工作情況。另外,紀(jì)檢監(jiān)察和檢委會之間應(yīng)該建立協(xié)調(diào)聯(lián)系制度,前者在發(fā)現(xiàn)因為違法亂紀(jì)有可能導(dǎo)致錯案的,可以向檢委會通報,便于審查和糾正,后者在對辦案流程、辦案質(zhì)量監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)人員違法亂紀(jì)的應(yīng)向紀(jì)檢監(jiān)察部門通報。
其次,積極探索建立檢務(wù)督察制度體系。檢務(wù)督察是指"檢務(wù)督察部門及其工作人員依照法律和規(guī)定對督察對象履行職責(zé)、行使職權(quán)、遵章守紀(jì)、檢風(fēng)檢容等方面進(jìn)行的監(jiān)督檢查和督促落實"。強化對檢察權(quán)行使的內(nèi)外部監(jiān)督制約是法治社會的必然趨勢。實踐證明,檢務(wù)督察是加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)的有效途徑,是推進(jìn)檢察工作法治化、規(guī)范化、科學(xué)化的重要力量。當(dāng)前形勢下,應(yīng)該配強檢務(wù)督察隊伍,建立了以專兼職督察員并存、兼職為主的混合型督察隊伍,為檢務(wù)督察配備專職督察員,并從業(yè)務(wù)骨干和兼職紀(jì)檢監(jiān)察員中選任兼職督察員若干名,在督察員力量和質(zhì)量上予以確保 [4]?？梢哉f,檢務(wù)督察制度是解決檢察權(quán)運行中的事前、事中動態(tài)監(jiān)督相對薄弱狀況的有效制度,是檢察機關(guān)強化內(nèi)部監(jiān)督制約機制,完善對檢察權(quán)行使的監(jiān)督制約的一項重要舉措。
五、完善相關(guān)法律法規(guī)是強化自身監(jiān)督,推進(jìn)檢察改革的實現(xiàn)形式
時代是發(fā)展的,法律是時代的一部分。法律必然要進(jìn)行不斷的修正以適應(yīng)新的形勢和新的要求。
法治社會最主要的特征是機制的法律化和條文化進(jìn)而制度化。強化自身監(jiān)督不僅僅需要檢察機關(guān)建立相關(guān)機構(gòu)和配置相關(guān)人員,更需要制定相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和約束,以便形成制度。
我們認(rèn)為為了強化檢察機關(guān)的自身監(jiān)督,在修改相關(guān)法規(guī)時,應(yīng)該考慮到以下幾個方面:充分發(fā)揮內(nèi)部業(yè)務(wù)職能部門監(jiān)督職能;充分實現(xiàn)內(nèi)部紀(jì)檢、財務(wù)部門監(jiān)督作用;有效發(fā)揮工作機制監(jiān)督職能;加強上級檢察機關(guān)的縱向監(jiān)督。筆者建議,適時對1983年修訂的《人民檢察院組織法》和1998年制定的《關(guān)于完善人民檢察院偵查工作內(nèi)部制約機制的若干規(guī)定》進(jìn)行適當(dāng)修改,細(xì)化內(nèi)部監(jiān)督主體、方式和法律責(zé)任等,切實執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督制約各項規(guī)定,完善相關(guān)配套規(guī)范文件。
毫無疑問,法律法規(guī)的建立與完善是一種制度的確立或發(fā)展,強化檢察機關(guān)自身監(jiān)督,同樣也需要對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修正與完善,這些工作的進(jìn)行,實際也是推進(jìn)檢察事業(yè)改革的一種實現(xiàn)形式。
在當(dāng)代中國司法體制改革中,強化檢察機關(guān)自身監(jiān)督,是堅持和完善中國特色社會主義檢察制度的必然要求,是推進(jìn)檢察機關(guān)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的必由之路,是推進(jìn)檢察事業(yè)改革的必然選擇。因為我們知道,檢察機關(guān)肩負(fù)著維護社會公平正義和服務(wù)社會主義經(jīng)濟建設(shè)大局的重大責(zé)任和神圣使命,要履行好國家法律和人民賦予的權(quán)力,在實施對外法律監(jiān)督的同時,必須加強和完善檢察權(quán)運行的自身內(nèi)部監(jiān)督與制約機制,做到自身監(jiān)督的全方位、全過程、全覆蓋[5],只有這樣才能在建設(shè)社會主義法治社會的浪潮中,更好推進(jìn)檢察改革的新發(fā)展。
參考文獻(xiàn):
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1.組織領(lǐng)導(dǎo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及承擔(dān)行政裁決職責(zé)的行政機關(guān)，是否將健全行政裁決工作機制作為推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要抓手，進(jìn)行安排部署；是否將其納入依法行政、法治政府建設(shè)考核評價體系；是否完善獎懲機制，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)；縣財政部門在編制年度預(yù)算時，是否考慮行政裁決工作任務(wù)需求，合理安排經(jīng)費。
2.隊伍建設(shè)。各承擔(dān)行政裁決職責(zé)的行政機關(guān)是否組織開展行政裁決工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)；是否加強行政裁決工作隊伍建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)人員；是否明確本部門內(nèi)部承擔(dān)行政裁決機構(gòu)職責(zé)，安排專人承擔(dān)具體工作。
3.督察指導(dǎo)。是否對《實施意見》貫徹落實情況、行政裁決工作情況進(jìn)行督察指導(dǎo)。
二、制度建設(shè)
4.行政規(guī)范性文件清理。結(jié)合本年度行政規(guī)范性文件清理工作，各承擔(dān)行政裁決職責(zé)的行政機關(guān)是否組織清理有關(guān)行政裁決規(guī)范性文件，明確清理責(zé)任主體、清理內(nèi)容和完成時限。
5.調(diào)解制度。是否結(jié)合本部門的工作實際，完善行政裁決應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解程序，保證調(diào)解工作有章可循。
6.告知制度。人民調(diào)解委員會、律師、基層法律服務(wù)工作者等參與矛盾糾紛化解時，是否告知行政裁決渠道供當(dāng)事人選擇。
7.救濟制度。依法承擔(dān)行政裁決職責(zé)的行政機關(guān)，是否主動與人民法院聯(lián)系，建立健全行政裁決的救濟銜接制度。
三、工作落實
8.履行職責(zé)。是否依法履行了行政裁決職責(zé)，建立行政裁決工作流程圖，并提供2018年以來辦理的行政裁決案件目錄清單。
9.編制清單。是否根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定，編制行政裁決事項清單，明確行政裁決的依據(jù)、事項、條件等內(nèi)容，并向社會公布。
10.普法宣傳。是否落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，將行政裁決工作納入本地本部門普法規(guī)劃、年度普法計劃和普法責(zé)任清單；是否加強對行政裁決工作的宣傳力度，全方位宣傳行政裁決的優(yōu)勢特點、工作成效和典型案例，不斷提高其在人民群眾中的認(rèn)知度。
11.數(shù)字化建設(shè)。是否結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”“數(shù)字政府”和“數(shù)字”建設(shè)，推動納入政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，積極推進(jìn)行政裁決在線立案、在線辦理，努力適應(yīng)人民群眾便捷、高效化解矛盾糾紛的需要。
