時(shí)間：2022-06-23 18:17:51
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第二條凡從事海洋、江河捕撈漁業(yè)的國營企業(yè)、區(qū)鄉(xiāng)集體、聯(lián)戶和個(gè)人（以下簡稱漁業(yè)者），必須向所在縣漁政站或水產(chǎn)局提出申請，經(jīng)審查批準(zhǔn)取得漁業(yè)許可證后，方準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)。
第三條漁業(yè)者申請漁業(yè)許可證可向縣漁政管理部門遞送申請表，按下列規(guī)定分級審批：
一、119匹馬力以下的機(jī)動(dòng)漁船和非機(jī)動(dòng)漁船，由所在縣漁政站或水產(chǎn)局審批；
二、120匹馬力以上的漁船，由縣漁政管理部門轉(zhuǎn)報(bào)市（地）漁政中心站審批；
三、國營漁輪，經(jīng)批準(zhǔn)引進(jìn)和接受贈(zèng)送（指華僑或港澳同胞贈(zèng)送，下同）的漁船，外省漁船，以及用于科研、教育的捕撈船只，由縣漁政管理部門轉(zhuǎn)報(bào)省水產(chǎn)局漁政處審批；
四、港澳流動(dòng)漁船由戶籍所在市、縣漁政站審批；新批準(zhǔn)入戶的流動(dòng)漁船，向戶籍所在市、縣漁政站申請，轉(zhuǎn)報(bào)省水產(chǎn)局漁政處審批。
漁業(yè)許可證一律由縣漁政站或水產(chǎn)局憑批件發(fā)放。
第四條屬下列情況的漁船可發(fā)給漁業(yè)許可證：
一、經(jīng)批準(zhǔn)新增的漁船；
二、經(jīng)證明因淘汰或自然災(zāi)害損失，為恢復(fù)生產(chǎn)而更新的漁船；
三、水產(chǎn)科學(xué)研究和教學(xué)實(shí)習(xí)船只。
下列船只不發(fā)給漁業(yè)許可證：
一、破壞水產(chǎn)資源和使用炸、電、毒、敲古、鸕鶿等漁具漁法的漁船；
二、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、廠礦企業(yè)等非漁業(yè)生產(chǎn)單位的漁船；
三、從事運(yùn)輸以及其他專業(yè)的船舶；
四、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自建造、更新、從外省和港澳地區(qū)購買、引進(jìn)的漁船；
五、調(diào)整作業(yè)中淘汰的漁船，或領(lǐng)了調(diào)整作業(yè)補(bǔ)助費(fèi)而不按原調(diào)整計(jì)劃改變作業(yè)的漁船；
六、擅自改變作業(yè)類別、船牌號碼、噸位、馬力的漁船，以及合同期滿的引進(jìn)漁船；
七、不具備有效、合格的漁船船舶證書、船員證書、航行簽證的漁船，以及安裝活動(dòng)船牌的漁船。
對農(nóng)業(yè)區(qū)鄉(xiāng)（漁業(yè)專業(yè)隊(duì)除外）集體、聯(lián)戶和個(gè)人新增加和更新的船只，可根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源和漁場等情況，適當(dāng)發(fā)放漁業(yè)許可證。
第五條新造漁船應(yīng)先經(jīng)水產(chǎn)主管部門批準(zhǔn)，審批權(quán)限是：
一、國營漁輪由省水產(chǎn)局審核，報(bào)農(nóng)牧漁業(yè)部或其指定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；
二、機(jī)動(dòng)拖網(wǎng)漁船（含兼拖網(wǎng)作業(yè)的漁船），由縣水產(chǎn)局審查，報(bào)省水產(chǎn)局批準(zhǔn)；
三、定置作業(yè)漁船由縣水產(chǎn)局審查，市（地）水產(chǎn)局批準(zhǔn)，報(bào)省水產(chǎn)局備案；
四、圍網(wǎng)漁船、機(jī)動(dòng)刺釣漁船和非機(jī)動(dòng)漁船，由縣水產(chǎn)局審查批準(zhǔn)，報(bào)省、市（地）水產(chǎn)局備案。
經(jīng)批準(zhǔn)新造的漁船，縣漁政站或水產(chǎn)局憑批件發(fā)放漁業(yè)許可證。
第六條凡一九八三年以前港澳或國外親友贈(zèng)送的漁船、中外合營的引進(jìn)漁船和從港澳地區(qū)回來“復(fù)戶”的刺釣作業(yè)漁船，均只發(fā)給在當(dāng)?shù)貪O場范圍作業(yè)的許可證。
港澳流動(dòng)漁船的許可證作業(yè)范圍，仍按省人民政府粵府［1981］88號文件有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第七條在省內(nèi)買賣漁船，雙方應(yīng)向原發(fā)證單位申辦過戶手續(xù)。
第八條漁業(yè)許可證的有效期限，根據(jù)漁業(yè)者的申請，按作業(yè)類別、資源狀況和漁場安排等情況，分別規(guī)定為一個(gè)漁汛期、一年、三年，到期應(yīng)辦理簽證手續(xù)。
第九條漁業(yè)者必須隨船攜帶漁業(yè)許可證，遵守漁業(yè)法規(guī)，自覺接受漁政船和漁政檢察員的管理和檢查。
第十條漁業(yè)許可證不得轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓、涂改和出賣。如有遺失或海損，應(yīng)由當(dāng)?shù)貪O政部門發(fā)給臨時(shí)證明，并在一個(gè)月內(nèi)向漁政部門申請補(bǔ)發(fā)。
第十一條無漁業(yè)許可證的漁船，漁港監(jiān)督不辦理進(jìn)出港口簽證，水產(chǎn)供銷部門不供應(yīng)柴油和其他漁需物資。
第十二條凡沒有漁業(yè)許可證而從事捕撈生產(chǎn)的漁船，查獲后除沒收其漁獲物外，并按下列標(biāo)準(zhǔn)處以罰款：400匹馬力以上的，每艘罰600元以下；250至399匹馬力的，每作業(yè)單位罰400元以下；120至249匹馬力的，每作業(yè)單位罰300元以下；60至119匹馬力的，每作業(yè)單位罰200元以下；60匹馬力以下的機(jī)動(dòng)漁船和非機(jī)動(dòng)漁船，每作業(yè)單位罰100元以下；定置作業(yè)每張網(wǎng)罰30元以下。
罰款一般不少于標(biāo)準(zhǔn)的二分之一。對重犯和屢犯者，依次加倍處罰，最高不超過標(biāo)準(zhǔn)的五倍。
［關(guān)鍵詞］制度變遷，市場機(jī)制，公民社會(huì)，政府管制限度
環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國家，還是在后發(fā)展國家，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可回避的嚴(yán)峻事實(shí)。不過，與先發(fā)展國家比較，后發(fā)展國家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴(yán)重。針對環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時(shí)，也離不開市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能與公民社會(huì)自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實(shí)行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個(gè)排放許可證制度的一部分，也是整個(gè)排放許可證制度最先實(shí)施的一項(xiàng)制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實(shí)施，然后國家環(huán)境保護(hù)局在1987年作為一項(xiàng)新的環(huán)境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗(yàn)，后逐漸在全國推廣。從時(shí)間上看，水污染物排放許可證制度從試點(diǎn)、推廣到現(xiàn)在已快十五年了。考慮到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對人們生存狀態(tài)的嚴(yán)重危害性，因此，有必要對此類問題進(jìn)行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問題尋找有關(guān)對策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實(shí)，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能和公民社會(huì)的參與監(jiān)督。[3]
一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實(shí)困境與制度變遷
改革開放以后，我國實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價(jià)的勞動(dòng)力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務(wù)費(fèi)用方面的優(yōu)惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)為主，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴(yán)重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時(shí)，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國家環(huán)境保護(hù)局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢，在國家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，先后制訂了八項(xiàng)管理制度，其中排污許可證制度是一項(xiàng)具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。
水污染物排放許可證制度是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門根據(jù)排污單位申報(bào)登記經(jīng)審核批準(zhǔn)，發(fā)放排放許可證，并對排污單位進(jìn)行監(jiān)督管理的一項(xiàng)制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點(diǎn)，后來逐漸推廣，作為一項(xiàng)基本制度存在。
排污許可證制度在實(shí)踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個(gè)基礎(chǔ)之上。第一個(gè)基礎(chǔ)是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測定排污總量；第二個(gè)基礎(chǔ)是配套制度，排污申報(bào)登記制度和限期治理制度對排放許可證制度有直接的影響；第三個(gè)基礎(chǔ)是側(cè)重點(diǎn)的選擇，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束。
（一）在手段基礎(chǔ)上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測量方法轉(zhuǎn)變
開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環(huán)境保護(hù)總局根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，省級政府可以制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。濃度控制的優(yōu)點(diǎn)是比較簡單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來決定它對水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測出排放濃度，就能計(jì)算出受污水質(zhì)的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環(huán)境目標(biāo)相聯(lián)系。實(shí)際上，污染源由于它們在地區(qū)上、時(shí)間上和排放去向及方式的差異，使其對水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時(shí)稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠達(dá)標(biāo)排放的點(diǎn)源單獨(dú)處理方案，沒有考慮到污染單位的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對性和靈活性，沒有經(jīng)濟(jì)刺激作用。所有環(huán)境保護(hù)工作都圍繞“達(dá)標(biāo)”來進(jìn)行，沒有考慮到局部與整體、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的區(qū)別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實(shí)際管理中兩個(gè)問題較突出：一是污染源達(dá)標(biāo)，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔(dān)。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環(huán)境保護(hù)總局于1988年頒發(fā)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制?！?989年全國有60多個(gè)城市實(shí)行了以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)制度。1991年又在總量控制的基礎(chǔ)上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制為基礎(chǔ)的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點(diǎn)是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點(diǎn)非重點(diǎn)上，非重點(diǎn)污染源實(shí)行濃度控制，重點(diǎn)污染源實(shí)行總量控制。
污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事前測算出本環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個(gè)區(qū)域并進(jìn)行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護(hù)部門有選擇地對重點(diǎn)行業(yè)污染物進(jìn)行控制。如浙江平陽縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標(biāo)總量控制。國家環(huán)境保護(hù)總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設(shè)定比上年遞減的排放量目標(biāo)?？偭靠刂频霓k法，首先在各省區(qū)市申報(bào)基礎(chǔ)上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計(jì)劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國家控制計(jì)劃指標(biāo)，然后由各省區(qū)市把省級控制計(jì)劃指標(biāo)分解下達(dá)，逐級實(shí)施總量控制計(jì)劃管理。實(shí)行污染物總量控制是強(qiáng)化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴(yán)格控制排放污染負(fù)荷量（即污染物總量），使其不超過自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。
在實(shí)際環(huán)境管理中，目標(biāo)總量控制是最主要的手段。但目標(biāo)總量的制定可能與以下三個(gè)問題有關(guān)：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個(gè)排污單位總量相加，就牽及到每一個(gè)排污單位排污總量如何測定的問題。在實(shí)際過程中，自動(dòng)化的監(jiān)測儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關(guān)聯(lián)，在測定排污總量之前，首先應(yīng)該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級政府部門確定。主要在上級環(huán)境保護(hù)部門和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門中選擇確定。由上級環(huán)境保護(hù)部門決定，主要考慮的是整個(gè)行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當(dāng)?shù)嘏盼劭偭繒r(shí)可能會(huì)有高低之分，也會(huì)出現(xiàn)與事實(shí)不符的狀態(tài)。如果由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級政府直接管理當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的體制）下難免會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義的弊病。
水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標(biāo)準(zhǔn)與確定污染物目標(biāo)總量控制和排污總量削減基礎(chǔ)上的。這一制度的關(guān)鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標(biāo)。另外，水污染物總量控制還應(yīng)涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。
（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報(bào)登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)
從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實(shí)施的是排污申報(bào)登記制度，這在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》中有明確的規(guī)定，其次才開始推行排放許可證制度?？梢哉f，排污申報(bào)登記制度是排放許可證制度的前提和基礎(chǔ)。眾所周知，排污申報(bào)登記制度不同于工商行政管理部門企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴(yán)重削弱。由于企業(yè)營業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實(shí)行“三同時(shí)”制度的基礎(chǔ)上對某些污染領(lǐng)域采取一定的措施。國家環(huán)境保護(hù)總局、國家工商行政管理局《關(guān)于加強(qiáng)飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴(kuò)建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂、服務(wù)企業(yè)，有涉及污染項(xiàng)目的，應(yīng)按環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)行政法規(guī)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門辦理環(huán)境影響申報(bào)登記或?qū)徟掷m(xù)?！ど绦姓芾聿块T在審核企業(yè)登記申請和對企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時(shí)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門通報(bào)情況?！泵鞔_提出工商行政管理部門應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門合作，共同預(yù)防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎(chǔ)上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動(dòng)、防疫等部門聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評估權(quán)，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營業(yè)執(zhí)照或年檢時(shí)環(huán)境保護(hù)部門無力干預(yù)的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強(qiáng)制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護(hù)局與市計(jì)委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門實(shí)行聯(lián)合投資項(xiàng)目審批一條龍服務(wù)。杭州市將投資項(xiàng)目審批的政府部門安排在同一地點(diǎn)辦工，也把環(huán)保部門納入，這對環(huán)保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關(guān)系。當(dāng)然，所有的制度都有可能會(huì)發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關(guān)職能部門共同處理環(huán)保事務(wù)的有關(guān)規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門規(guī)章中，而且應(yīng)在法律法規(guī)中加以明確。
不少排污單位在申報(bào)登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當(dāng)然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務(wù)院的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》（2000年）規(guī)定，縣級以上地方政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排放許可證；對超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達(dá)標(biāo)排放的排污單位，才能領(lǐng)取到正式排放許可證，而沒有達(dá)標(biāo)的排污單位處于限期治理階段，只能領(lǐng)取臨時(shí)排放許可證。
（三）在側(cè)重點(diǎn)的選擇上，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束
一般來說，一旦涉及到當(dāng)?shù)仫嬘盟吹奈廴締栴}，各地都會(huì)采取強(qiáng)管制的方式，在城市地區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)的是飲用水源。上海市政府對黃浦江上游水源保護(hù)十分重視，對水源保護(hù)區(qū)的198家重點(diǎn)企業(yè)全部實(shí)施了排放許可證制度。針對飲用水源污染問題，有的地區(qū)還出臺(tái)了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護(hù)條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定》，1996年杭州市人大常委會(huì)通過，浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理?xiàng)l例》，規(guī)定：“污染物排放管理實(shí)行污染物排放總量控制制度。……環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制限值對排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一制定?！瓕ω?zé)令限期治理的，在限期治理期間必須嚴(yán)格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對責(zé)令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)停止生產(chǎn)，吊銷排污控制證。”在這里充分反映出對水源保護(hù)區(qū)實(shí)行的是強(qiáng)制性的管制，對排污單位的進(jìn)入作出了禁止性限制，而對一般水源的管理，實(shí)行的是誘導(dǎo)性的管制，大都以收繳排污費(fèi)和實(shí)施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實(shí)際上是有嚴(yán)格區(qū)別的。前者管理力度強(qiáng)，涉及到居民的生活用水和社會(huì)的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。
在討論排放許可證制度時(shí)，切不可忘記現(xiàn)實(shí)生活的殘酷無情。在對浙江省有關(guān)市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實(shí)上處于“名存實(shí)亡”的境地。
一是嚴(yán)格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個(gè)市縣中，就有五個(gè)沒有按規(guī)范操作，見表一。
浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關(guān)市縣分類（表一）
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|按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣|溫州、杭州、寧波|
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|不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣|金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽[5]|
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二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實(shí)際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計(jì)市本級）96年開始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字包括正式許可證和臨時(shí)許可證，共316個(gè)。據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直觀的估計(jì)，領(lǐng)取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環(huán)保局領(lǐng)取許可證，但仍照樣經(jīng)營與生產(chǎn)。
三是有的市縣根本就沒有真正落實(shí)過這項(xiàng)制度。瑞安市從96年開始實(shí)施許可證制度，但只發(fā)放不超過40份的臨時(shí)許可證，從97年到2000年間基本上沒有發(fā)放過許可證。
當(dāng)然，得出許可證制度“名存實(shí)亡”結(jié)論的更為充足的一個(gè)理由，那就是，現(xiàn)行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)了制度變遷，使原先設(shè)計(jì)的制度安排發(fā)生重大的變化。
行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對人的申請，經(jīng)審查依法賦予行政相對人從事一般法律所禁止的權(quán)利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結(jié)合排放許可證制度的實(shí)際狀況，人們可以得出以下六個(gè)方面的判斷：
1、許可應(yīng)該是依申請事先批準(zhǔn)，而不是事后核查。現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準(zhǔn)。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環(huán)境保護(hù)部門提出申請，而只是在事中或事后才由環(huán)境保護(hù)部門消極被動(dòng)地去監(jiān)督，這在農(nóng)村地區(qū)水污染物排放管理中尤為明顯。
2、許可是一種賦予權(quán)利的活動(dòng)，應(yīng)該賦予相應(yīng)的權(quán)利。但現(xiàn)行的許可制度沒有做到這一點(diǎn)，排污單位沒有合法的排污權(quán)。在實(shí)際過程中，國家只是默認(rèn)這種權(quán)利而已。
3、許可應(yīng)該是賦予的特殊性權(quán)利，因此，發(fā)放的許可證應(yīng)該受到嚴(yán)格的數(shù)量限制。目前，環(huán)保部門所發(fā)放的排污許可證不受數(shù)量限制。
4、許可應(yīng)該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結(jié)果基礎(chǔ)上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報(bào)；二是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門審核批準(zhǔn)；三是發(fā)放排放許可證；四是監(jiān)督管理。其中第二個(gè)步驟審核批準(zhǔn)的依據(jù)是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時(shí)，審核的依據(jù)是濃度控制，后改為總量控制。（農(nóng)村地區(qū)仍是濃度控制）。但現(xiàn)在的問題是，在農(nóng)村無法做到總量控制，只能根據(jù)濃度控制，即使在城市地區(qū)，其總量控制也難以確定每個(gè)排污單位到底排放了多少污水。因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)測手段做不到這一點(diǎn)。這樣，發(fā)放的許可證實(shí)際上是建立在審查手段不確定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。
5、許可是一種審批行為，因此，它會(huì)產(chǎn)生批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)兩種結(jié)果。作為行政許可，它以“禁止義務(wù)”的存在為前提。義務(wù)分兩種：作為義務(wù)與不作為義務(wù)。禁止義務(wù)屬于不作為義務(wù)。行政許可不是對一般義務(wù)的免除，而是對禁止義務(wù)的免除。如果沒有禁止義務(wù)，也就無所謂行政許可。排放許可證應(yīng)該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準(zhǔn)，不存在不批準(zhǔn)，事實(shí)上就與政府確立許可證制度的本義相違背。
6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統(tǒng)一的格式，而排放許可證格式不統(tǒng)一。盡管國家環(huán)保局規(guī)定水污染排放許可證要有統(tǒng)一的格式，國家環(huán)保局也提供過統(tǒng)一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統(tǒng)一印制，結(jié)果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內(nèi)容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊證，如浙江金華和嘉興。
考慮到排放許可證制度在實(shí)施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關(guān)市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時(shí)，就發(fā)明了另外一種制度形式，那就是注冊證制度。
注冊證制度的基本內(nèi)容如下：1、注冊證制度規(guī)定，排污單位排污不需要由環(huán)保部門批準(zhǔn)或許可，排污單位只是向環(huán)保部門注冊，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊實(shí)際上就是行政確認(rèn)，而不是許可。許可是環(huán)保部門對排污單位申請的事先批準(zhǔn)，而確認(rèn)是事后同意。當(dāng)然，其排污費(fèi)、超標(biāo)超量排放費(fèi)仍要按規(guī)定交納。2、由于環(huán)保部門對排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報(bào)或環(huán)保部門根據(jù)排污單位用水量或用電量來折算出一個(gè)概率值。對于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測或環(huán)保部門抽檢所獲得的數(shù)據(jù)確定。3、根據(jù)排污單位申請或備案，環(huán)保部門就發(fā)給注冊證，不受數(shù)量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊證。
通過以上的分析，結(jié)合許可證理論的規(guī)范與許可證實(shí)踐的操作，我們認(rèn)為，現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種注冊證制度，沒有達(dá)到由環(huán)保部門行使真正管理權(quán)力的狀態(tài)?，F(xiàn)行的注冊證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關(guān)的管理內(nèi)容與規(guī)范，才能進(jìn)入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現(xiàn)的趨勢是：第一步，排污企業(yè)先注冊，環(huán)保部門備案后就發(fā)給注冊證；第二步，排污企業(yè)先申請，環(huán)保部門核實(shí)審查，再由環(huán)保部門批準(zhǔn)同意或不同意核發(fā)許可證。可以肯定，這種許可證制度，一方面不完全具備規(guī)范性許可證制度的本質(zhì)特征，但同時(shí)又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現(xiàn)階段的許可證制度實(shí)際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價(jià)值和意義。
二、制度需求與制度供給：政府管制失靈
如何處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，世界各國有不同的做法。象日本和匈牙利實(shí)行的是“目的一元論”，這些國家的環(huán)境法律規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法的唯一目的是保護(hù)人群健康。因此，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)總原則相抵觸時(shí)，人們除了選擇環(huán)境保護(hù)外別無選擇。不過，世界上大多數(shù)國家實(shí)行的“目的二元論”，即既保護(hù)人體健康，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[6]
中國是后發(fā)展的社會(huì)主義國家，必然把保護(hù)人體健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來。但不管怎樣，政府對于已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)管理來說，事實(shí)上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。
我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以粗放的外延發(fā)展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較高增長。因此，對于環(huán)境公共物品的自然保持只有一個(gè)底線，就是不以嚴(yán)重影響人們的基本生活和降低生活質(zhì)量為界。各地在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，不論是損耗資源型的產(chǎn)品，還是損耗環(huán)境型的產(chǎn)品，只要能取得一定的經(jīng)濟(jì)效率就能得到政府的鼓勵(lì)與百姓的歡迎。
制度變遷的需求產(chǎn)生于內(nèi)在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內(nèi)在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人們所面臨的社會(huì)生存與社會(huì)發(fā)展的壓力。據(jù)上所述，排放許可證制度在內(nèi)在變量方面已經(jīng)存在著制度安排設(shè)計(jì)上和技術(shù)上的漏洞，外在變量上更與制度原設(shè)定的目標(biāo)大相徑庭。當(dāng)然，任何制度都會(huì)出現(xiàn)不足，這是正?，F(xiàn)象?！鞍阎贫雀阏_是一個(gè)困難的、耗時(shí)的和引發(fā)矛盾的過程。這個(gè)過程既需要能在文化上被認(rèn)同的規(guī)則，又需要有關(guān)于時(shí)間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現(xiàn)實(shí)生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內(nèi)在變量與外在變量發(fā)生變異，最終導(dǎo)致政府管制失靈。
（一）制度安排的需求不足。對排放許可證的需求不僅對排污單位來說沒有強(qiáng)烈的依賴性，而且對政府環(huán)境保護(hù)部門來說也嫌底氣不足。
1、排污單位需求不足。環(huán)境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔(dān)治理成本。正如布坎南所言，每一個(gè)理性人，都是以獲取經(jīng)濟(jì)利益最大化為其宗旨和目標(biāo)的。這樣，針對水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續(xù)生存和發(fā)展，公有地的悲劇必將發(fā)生。[8]這時(shí)候，作為公共事物的管理者-政府被迫對環(huán)境污染進(jìn)行管制，約束人們的生產(chǎn)與經(jīng)營活動(dòng)，保護(hù)環(huán)境。既然政府加入了對環(huán)境的管制，排污單位就被迫交納相應(yīng)的排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)，但排污單位的環(huán)境保護(hù)意識(shí)卻沒有相應(yīng)提高，認(rèn)為交納排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)后，排污單位就已經(jīng)履行了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有的還對環(huán)保部門污染物申報(bào)登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環(huán)境保護(hù)局向鐵道部第四勘測設(shè)計(jì)院等16家企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出排污申報(bào)登記通知書及排污申報(bào)登記表。3月1日又發(fā)出催報(bào)通知。各排污單位均逾期未報(bào)。湖北省環(huán)境保護(hù)局于1996年6月18日分別對各排污單位作出行政處罰決定，認(rèn)定其行為已構(gòu)成“拒絕申報(bào)”，并分別對其罰款3000元。[9]
對治污設(shè)備的興建也持消極態(tài)度。這與企業(yè)發(fā)展預(yù)期與貼現(xiàn)率高低有關(guān)。大中型企業(yè)與小型企業(yè)對預(yù)期與貼現(xiàn)率態(tài)度是有差別的。大中型企業(yè)對企業(yè)發(fā)展有較高的預(yù)期，因此，重點(diǎn)放在企業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現(xiàn)率。小型企業(yè)則有所不同，它對未來的預(yù)期收益評價(jià)較低，對自身的生產(chǎn)與經(jīng)營狀態(tài)沒有長期的發(fā)展計(jì)劃，囿于近期利益，因此，對近期的預(yù)期收益評價(jià)較高，這導(dǎo)致小型企業(yè)關(guān)心的僅僅是近期的貼現(xiàn)率，其直接后果便是這類企業(yè)行為的短期化。顯而易見，大中型企業(yè)對興建治污設(shè)備行動(dòng)積極，小型企業(yè)持觀望拖拉的消極態(tài)度。而且，治污設(shè)備的投入也是一筆較大的開支。據(jù)市場調(diào)查，自動(dòng)監(jiān)測設(shè)施，即便最低的國內(nèi)產(chǎn)品也需要花費(fèi)每臺(tái)4萬元，而且性能不穩(wěn)定。國外的產(chǎn)品價(jià)格更高，每臺(tái)10-20萬元不等。比較而言，大中型企業(yè)對高性能的治污設(shè)備需求可能會(huì)迫切得多，對投入舍得花錢，財(cái)力上也能夠承擔(dān)；對小型企業(yè)來說，沒有企業(yè)存在的穩(wěn)定性需求，談不上長遠(yuǎn)利益的考慮，而且購買價(jià)格不菲的設(shè)備，畢竟是一筆不小的成本開支，費(fèi)用承擔(dān)上較困難，這樣，小型企業(yè)對自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備的內(nèi)在需求不足。
當(dāng)然，低層次的排污單位對許可證臨時(shí)應(yīng)景式的需求還是存在的。如有的排污企業(yè)（在浙江省瑞安市）在從事國際貿(mào)易時(shí)，為了使外商感覺到它是合法企業(yè)，做貿(mào)易伙伴較安全可靠，出于這樣的動(dòng)機(jī)，才主動(dòng)地向環(huán)境保護(hù)部門“索要”許可證。有的排污企業(yè)由于是“五小”企業(yè)[10]，工商行政管理部門登記時(shí)需要環(huán)境保護(hù)部門的證明，企業(yè)才被迫來向環(huán)境保護(hù)部門申報(bào)。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國際貿(mào)易與工商行政管理部門企業(yè)登記與年檢壓力下被迫領(lǐng)取的，是一種非自愿的行為。
2、社會(huì)公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業(yè)的產(chǎn)生在本區(qū)域內(nèi)肯定會(huì)形成一定的資金流、物資流、人力流與就業(yè)流。隨著生產(chǎn)、銷售服務(wù)的規(guī)?；\(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)如飲食業(yè)、賓館業(yè)的發(fā)展，有的地方還出現(xiàn)交易市場，如浙江溫州皮革市場、紹興柯橋中國輕紡市場、嘉興皮衣市場等。很明顯，當(dāng)?shù)嘏盼燮髽I(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟(jì)收入方面對本地居民有較大的吸引力，因此，社會(huì)公眾對環(huán)境保護(hù)方面的需求相對顯得不足。盡管《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。不過，社會(huì)公眾對環(huán)境污染的容忍程度與環(huán)境污染對生活造成的損害程度有密切關(guān)聯(lián)。也就是說，對生活與生產(chǎn)損害程度較低，沒有產(chǎn)生直觀的副作用，社會(huì)公眾對環(huán)境污染的包容在容忍程度范圍內(nèi)。正像美國學(xué)者所言，人們?nèi)绻黄葹楂@取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題?？墒牵谏钪饾u富裕的社會(huì)里，教育水平、生活條件和個(gè)人利益直接損害程度都會(huì)有助于引起人們對環(huán)境污染問題的關(guān)注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個(gè)體利益，有關(guān)居民首先就會(huì)與排污企業(yè)交涉，如果交涉無效，就會(huì)考慮投訴，向環(huán)境保護(hù)部門或新聞媒介或通過區(qū)長熱線、市長熱線等投訴，反映社會(huì)公眾對環(huán)境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。
不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業(yè)，還是生活在污染源區(qū)域的居民，都對排放許可證制度缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，也對排放許可證制度的有效性感到懷疑。
3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護(hù)秩序，而制度又需要政府加以完善與落實(shí)。但在實(shí)際工作中，政府與制度間并不是系統(tǒng)平衡的，有時(shí)政府可能會(huì)出于主觀上的原因，對制度建設(shè)本身顯示出需求不足。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，相當(dāng)多的一級政府或環(huán)境保護(hù)部門對環(huán)境保護(hù)制度缺乏需求，具體表現(xiàn)在兩方面：
一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發(fā)放排放許可證時(shí)規(guī)定可以收取一定的成本費(fèi)，一般每本收取20到30元不等。成本費(fèi)中應(yīng)該既包括印刷的成本費(fèi)又內(nèi)含發(fā)放的勞務(wù)費(fèi)，而現(xiàn)行規(guī)定不能收取此類成本費(fèi)。這樣，不僅許可證印制的成本要由環(huán)境部門內(nèi)部承擔(dān)，而且連勞務(wù)費(fèi)也無法獲取，對環(huán)境保護(hù)部門來說，失去了發(fā)放許可證的利益沖動(dòng)。
二是怕影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和官員升遷。改革開放以來，中國政府始終將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為其中心工作，只有到“九五”時(shí)期才將可持續(xù)性發(fā)展作為政府工作目標(biāo)的一部分，不過與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比較，還是處于主流與支流的關(guān)系。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態(tài)，直接關(guān)系到資源的有機(jī)配置效率。對地方政府來說，這種以經(jīng)濟(jì)效率為中心的制度安排創(chuàng)造的機(jī)會(huì)大大超過因創(chuàng)造這些機(jī)會(huì)而支付的單純經(jīng)濟(jì)成本，則被認(rèn)為提供了凈利益，而不考慮環(huán)境成本，或忽視環(huán)境成本。相反，由于保護(hù)自然環(huán)境，而沒有出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展則被認(rèn)為是引起了凈損失，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往處于劣勢。在評價(jià)政府管理行為時(shí)，眾多政府較多地注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度、國民生產(chǎn)總值和居民生活水平程度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州市工業(yè)經(jīng)濟(jì)中占有較重要的地位。1997年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)819.23億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值（1242.40億元）的65.94%.[12]這對溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財(cái)政稅收來源高度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財(cái)力支持，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往又是污染大戶，影響當(dāng)?shù)厮?、氣資源環(huán)境。如果一旦關(guān)停大量污染企業(yè)，對當(dāng)?shù)囟愂諘?huì)有較大沖擊，而且對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)有負(fù)面影響，這是地方政府所不愿看到的結(jié)局。從這方面觀之，地方政府對環(huán)境污染所采取的被動(dòng)消極態(tài)度不足為怪。
其實(shí)，在一級政府與環(huán)境保護(hù)職能部門之間，對環(huán)境保護(hù)的態(tài)度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環(huán)境保護(hù)部門出于職能動(dòng)機(jī)的推動(dòng)往往會(huì)采取一些措施治理污染，但一進(jìn)入一級政府層面，阻力就會(huì)逐漸增大。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的規(guī)定，關(guān)停并轉(zhuǎn)的權(quán)力在一級政府，而不在環(huán)保部門。對造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強(qiáng)制性的行政措施，而且還有相應(yīng)的法律后果，因此，對排污單位影響較大的，法律規(guī)定了較具體的報(bào)批程序：中央或省級政府直接管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由中央或省級政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣政府決定；對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企事業(yè)單位，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環(huán)境保護(hù)部門對治理污染有強(qiáng)烈的職責(zé)意識(shí)，但一級政府可能會(huì)過多考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府官員升遷的因素。[13]因?yàn)?，在中國政治?quán)力安排過程中，越來越反映出一種趨勢，那就是地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是成正比例關(guān)系的，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，地方官員升遷和進(jìn)京做官的機(jī)會(huì)就會(huì)增大。這是中國地方政府從傳統(tǒng)的“服從中央型”向現(xiàn)代“政績顯示型”轉(zhuǎn)化的一個(gè)很重要的標(biāo)志。
而且，環(huán)境保護(hù)部門在一級政府組成部門中的排名相對較后，其行政地位不高。在中央政府中，國家環(huán)境保護(hù)總局屬于國務(wù)院的直屬部門，不少地方政府環(huán)保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個(gè)局級機(jī)構(gòu)，市環(huán)境保護(hù)局列15位。一級政府對環(huán)保不夠重視以及環(huán)境保護(hù)部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級政府掌握著限期治理和關(guān)停并轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)決定權(quán)，所以水污染嚴(yán)重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責(zé)任更多的應(yīng)該在一級政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應(yīng)該是一級政府，其次才是環(huán)境保護(hù)部門。
（二）制度安排的供給不足
制度變遷的供給依賴于制度設(shè)計(jì)的“成本”以及尋找可選擇目標(biāo)的知識(shí)基礎(chǔ)。設(shè)計(jì)制度的政府，盡管環(huán)境保護(hù)意識(shí)觀念在逐漸增強(qiáng)，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個(gè)制度出現(xiàn)較多的弊病，無法在實(shí)際執(zhí)行中產(chǎn)生出高效率。
1、法律規(guī)范供給不足。我國由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差別，國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不能一刀切，只能對一些原則性的問題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細(xì)節(jié)?，F(xiàn)較突出的問題是，能夠?qū)Ω黜?xiàng)具體制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒有從法律法規(guī)上得到保障。《環(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》都沒有具體規(guī)定許可證制度。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定申報(bào)登記?！边@可以理解為是排放許可證的低級形式。[14]1990年12月《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》提出各級環(huán)境保護(hù)部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國家環(huán)境保護(hù)總局的《工業(yè)污染源監(jiān)測管理辦法》（1991年）中規(guī)定：“對企業(yè)發(fā)放或更換‘排污許可證’時(shí)，對其所申報(bào)的污染物排放設(shè)施和處理設(shè)施必須經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門環(huán)境監(jiān)測站的核查監(jiān)測合格，否則，不予發(fā)放或更換?！眹鴦?wù)院于1989年批準(zhǔn)并由國家環(huán)境保護(hù)總局的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，排污許可證制度的管理辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門另行制定。這是對《水污染防治法》的一個(gè)重要補(bǔ)充。顯然，國家法律法規(guī)對水污染物排放許可證制度的規(guī)定幾乎是空白，但作為行政規(guī)章的規(guī)定還是有的。國家環(huán)境保護(hù)局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規(guī)定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制?！辈⒃谠撧k法中第一次把“排放許可證制度”單獨(dú)作為一章來規(guī)定，1990年國家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于下發(fā)排放水污染物許可證和申報(bào)登記表的通知》提出排污單位在排污申報(bào)登記的基礎(chǔ)上，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門申請排污許可證。1993年國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見》，要求開發(fā)區(qū)污染物排放要實(shí)行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導(dǎo)下，對開發(fā)區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目污染物排放實(shí)行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國務(wù)院在《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》上才有新規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須向所在地的縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門提交《排污申報(bào)登記》?！h級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證；對超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排污許可證。具體辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門制定?！辈贿^對于水污染物排放許可證的規(guī)定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規(guī)定實(shí)行許可證制度。[15]這樣，就產(chǎn)生兩大問題，一是行政法規(guī)沒有法律的權(quán)威性，在執(zhí)行中可能會(huì)遇到困難；二是對許可證制度的規(guī)定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國家立法主要針對的大型企業(yè)，對小型企業(yè)的操作性與有效性顯得差一些。而且，對地方環(huán)境保護(hù)部門來說，僅有國家和政府的法律法規(guī)不行，應(yīng)該有地方性法規(guī)來保證它的實(shí)施，以加強(qiáng)水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級有關(guān)許可證制度的地方性法規(guī)沒有出臺(tái)。
2、配套的技術(shù)規(guī)范供給不足。環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范需要通過制定相應(yīng)配套的技術(shù)規(guī)范來實(shí)現(xiàn)。如環(huán)境保護(hù)制度的建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”審批，就涉及到大量的技術(shù)規(guī)范；環(huán)境噪聲污染源防治與規(guī)劃布局空間距離有密切關(guān)系；水污染物排放去向與受納水體不同，對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求有別[16].目前，國家環(huán)境保護(hù)部門單一性的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)大量存在，但相配套性的技術(shù)規(guī)范有機(jī)銜接的較少。環(huán)境保護(hù)制度這方面技術(shù)規(guī)范供給的不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法上的隨意性和制度本身的不嚴(yán)密，使環(huán)境保護(hù)制度缺乏操作性，易使基層環(huán)境保護(hù)部門在實(shí)踐中無從著手。
3、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)供給不足。由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大大低于治理設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律，失去經(jīng)濟(jì)手段的懲罰作用，不利于對污染的有效控制。
4、政策規(guī)范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴(yán)厲的管制辦法限期治理污染嚴(yán)重的企業(yè)，另一方面應(yīng)制訂配套政策規(guī)范，大力發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型、資源節(jié)約型的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源與人力資源、財(cái)力資源的優(yōu)化組合與高效利用。目前，政府對環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)支持與扶植不夠，又無法做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，反映出政策規(guī)范供應(yīng)的嚴(yán)重不足。
三、對策措施：政府管制、市場機(jī)制與公民社會(huì)有機(jī)一體
對水污染物排放管理問題，政府應(yīng)該健全法律規(guī)范，制定切實(shí)可行的措施，同時(shí)，又要適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，通過經(jīng)濟(jì)收益與成本之間的核算，用市場機(jī)制的辦法完善排放許可證制度，同時(shí)，要加強(qiáng)公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的教育，通過有效手段調(diào)動(dòng)社會(huì)公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性。當(dāng)然，僅僅憑政府管制與市場機(jī)制單一因子無法徹底解決環(huán)境污染問題，只有使政府管制、市場機(jī)制與公民社會(huì)三者的有機(jī)合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。
（一）健全法律規(guī)范
為了提高水污染物排放許可證的權(quán)威性，加強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性，應(yīng)由國務(wù)院頒布《排放許可證制度條例》，對有關(guān)重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級政府或省級人大也應(yīng)制定相應(yīng)的《排放許可證制度條例》，以規(guī)范本區(qū)域內(nèi)排放許可證制度的具體執(zhí)行與落實(shí)。
（二）制訂嚴(yán)密而符合實(shí)際的政策措施，充分發(fā)揮市場機(jī)制
1、針對大中型企業(yè)與小型企業(yè)的實(shí)際情況，制定相關(guān)的差別政策。對大中型排污企業(yè)，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購置自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備，盡量購買性能穩(wěn)定、監(jiān)測準(zhǔn)確的設(shè)備。對小型排污企業(yè)，政府可采用區(qū)域排污集中處理的辦法，如平陽水頭鎮(zhèn)興建的大型污水處理中心，集體分?jǐn)傁鄳?yīng)成本。同時(shí)，考慮到小型企業(yè)的排污量和濃度的測算存在著不穩(wěn)定的情況，環(huán)保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測手段-“飛行檢測”進(jìn)行監(jiān)測，以體現(xiàn)公平性與公正性，一旦查實(shí)有關(guān)排污企業(yè)有超標(biāo)超量排放的，應(yīng)加重處罰。
2、提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境管制的一個(gè)重要內(nèi)容是對環(huán)境污染的控制。按照誰污染誰負(fù)責(zé)承擔(dān)成本的原則，這些污染者應(yīng)該支付由它們的污染而產(chǎn)生的額外處理成本。對排污單位一定要在經(jīng)濟(jì)上采取嚴(yán)厲的給付政策，提高排污收費(fèi)，尤其要提高超標(biāo)超量排污的收費(fèi)，使環(huán)境污染成本逐漸做到內(nèi)部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]
3、實(shí)行有償且限額發(fā)放排污許可證。對自然環(huán)境而言，污染單位越多，對環(huán)境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關(guān)的收費(fèi)制度，那么在排污的始端也應(yīng)該作出限制進(jìn)入的安排，以保護(hù)環(huán)境不受過多污染單位的侵?jǐn)_。這種限制進(jìn)入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通過競拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內(nèi)含價(jià)值，獲取排放許可證的排污單位應(yīng)支付相應(yīng)的成本代價(jià)，而且獲取時(shí)也不是無限獲取，應(yīng)該有限發(fā)放。這方面可以參照城市出租車運(yùn)營投放數(shù)量限制辦法，用競拍方式來決定其價(jià)格。
4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權(quán)，那么，它也就是一種產(chǎn)權(quán)，就可以按照市場法則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或拍賣，政府只能在制定交易規(guī)則上加強(qiáng)管理，沒必要在排污權(quán)的交易價(jià)格上進(jìn)行干預(yù)。排污權(quán)的“成交價(jià)格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價(jià)格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權(quán)的交易獲利。所以排污權(quán)的交易不必由政府從中撮合。”[18]目前，北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)同美國環(huán)境保護(hù)基金（EnvironmentalDefenseFund，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權(quán)交易的試驗(yàn)。杭州市也有意向進(jìn)行這方面的試點(diǎn)。由于排放許可證發(fā)放時(shí)沒有收取資源使用費(fèi)，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭論的話題。這實(shí)際上涉及到資源初始分配權(quán)的問題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權(quán)，因此，交易后所得應(yīng)該歸屬出讓方；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排放許可證發(fā)放是資源配置權(quán)的發(fā)放，通過發(fā)放活動(dòng)，使排污單位優(yōu)先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權(quán)，不是資源的所有權(quán)。鑒于排污單位在領(lǐng)取排污許可證時(shí)沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應(yīng)該歸排放許可證發(fā)放的政府所有，交易后所得也是國有資產(chǎn)的一部分。浙江金華某縣級市于2000年下半年進(jìn)行了這方面的試點(diǎn)，一化學(xué)工業(yè)公司欲購買一化工企業(yè)的排放許可證，其價(jià)格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計(jì)30萬元。由于環(huán)境保護(hù)局領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷?？梢?，市場力量與社會(huì)力量已經(jīng)在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實(shí)事求是精神出發(fā)，探索出一條適合中國國情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產(chǎn)生既能確保國有資產(chǎn)的保值和增值，增加國家對環(huán)境保護(hù)的投入資金，又能使許可證轉(zhuǎn)讓方有利可圖，啟動(dòng)市場的逐利動(dòng)力，促使市場發(fā)展活力的效果。
（二）確立公民參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度
美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯認(rèn)為“如果沒有一個(gè)明智的政府的積極促進(jìn)，任何一個(gè)國家都不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來災(zāi)難的例子，以致于要寫滿幾頁警惕政府參與經(jīng)濟(jì)生活的話也是很容易的。”[19]這一段話告訴人們，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會(huì)產(chǎn)生副作用。實(shí)際上，政府在環(huán)境保護(hù)過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場機(jī)制只能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)本身的作用，無法解決人們觀念的調(diào)整與彌補(bǔ)排污許可證制度本身的缺陷，再加上環(huán)境資源公共物品與行為外部性兩大特點(diǎn)，市場價(jià)格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行為失去制約，產(chǎn)生市場失靈。
為了矯正兩者的不足，需要充分發(fā)揮公民社會(huì)能動(dòng)性的參與特點(diǎn)，加強(qiáng)對環(huán)境污染單位個(gè)人和群體的監(jiān)督，利用公民社會(huì)的自主力量，確立起公民社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度，彌補(bǔ)政府管制與市場機(jī)制的不足。
這方面的監(jiān)督制度隨著創(chuàng)建國家環(huán)境保護(hù)模范城市活動(dòng)的開展已經(jīng)在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽和杭州先后于2000年、2001年開展環(huán)境違法行為公眾有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。根據(jù)杭州市環(huán)保局2月12日的有獎(jiǎng)舉報(bào)通告（第一號），市民對環(huán)境違法行為舉報(bào)踴躍。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，環(huán)保有獎(jiǎng)舉報(bào)中心已接到舉報(bào)電話279件，屬“工業(yè)企業(yè)水污染有獎(jiǎng)舉報(bào)”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標(biāo)排放，處罰金額總計(jì)約37萬元，已有10位舉報(bào)人領(lǐng)取了1000元的獎(jiǎng)金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時(shí)了解排污單位的違法信息，同時(shí)，公民關(guān)心公共事務(wù)需要時(shí)間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進(jìn)一步促使公民關(guān)心環(huán)境保護(hù)，關(guān)心社會(huì)，提高公民自治與自律的能力，彌補(bǔ)政府治理不足，推動(dòng)政府積極主動(dòng)地做好環(huán)境保護(hù)工作。
總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)制度是一項(xiàng)政府管制制度，它可以在適度的范圍內(nèi)獲取最大效果，但這種效果是有限度的?？梢哉f，不僅是環(huán)境保護(hù)制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場失靈的后果更嚴(yán)重和更可怕。這就需要借助市場機(jī)制本身的力量來彌補(bǔ)政府管制的不足。事實(shí)已經(jīng)有力地證明，市場力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環(huán)境污染問題，只有憑借社會(huì)力量，即通過公眾群體的努力，才能使環(huán)境保護(hù)真正發(fā)揮出社會(huì)自主的力量。環(huán)境保護(hù)是每一個(gè)社會(huì)成員應(yīng)盡的職責(zé)，同樣也是應(yīng)盡的義務(wù)。每一個(gè)社會(huì)成員都有權(quán)監(jiān)督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內(nèi)部化。
通過政府、市場與社會(huì)的多方努力，并且實(shí)施以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的政策措施，才能使環(huán)境保護(hù)制度真正趨向成熟。
注釋：
[1]本課題是北京天則經(jīng)濟(jì)研究所資助的“政府體制改革”研究項(xiàng)目子課題的研究成果，在此特表謝意。感謝茅于軾、鄭易生、時(shí)和興等先生對本文的初稿提出了非常有價(jià)值的意見。
[2]徐家良，浙江大學(xué)政治學(xué)與行政管理系副教授，北京大學(xué)政治學(xué)博士候選人。Email：xujial@
[3]本報(bào)告對調(diào)查地所進(jìn)行的僅僅局限于制度實(shí)施有效性的分析，并不包含對調(diào)查地環(huán)境保護(hù)工作的優(yōu)劣評價(jià)問題。
[4]祝興祥等編著：《中國的排污許可證制度》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第3－5頁。
[5]這里暫且將與發(fā)放許可證不同名稱的發(fā)放注冊證的金華、嘉興列入不規(guī)范分類中。規(guī)范是指能夠按照有關(guān)規(guī)定每年正常發(fā)放許可證的，包括臨時(shí)許可證，若有一年沒有發(fā)放，就算不規(guī)范。
[6]王燦發(fā)編著：《環(huán)境保護(hù)四法一條例詮釋》，中國人民公安大學(xué)出版社1993年版。
[7][美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書店2000年版，第30頁。
[8][美]V·奧斯特羅姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書館1992年版，第83頁。
[9]國家環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)司編：《中國環(huán)境保護(hù)法規(guī)全書》，化學(xué)工業(yè)出版社1997年版，第303頁。
[10]“五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。
[11][美]詹姆斯。E.安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁。
[12]溫州市1999年軟科學(xué)研究項(xiàng)目：《溫州市環(huán)境污染與生態(tài)破壞經(jīng)濟(jì)損失研究》專題之二“環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失研究”，溫州市環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)科學(xué)研究院（1999年12月）。
[13]瑞安市1999年限期治理時(shí)，準(zhǔn)備關(guān)閉三個(gè)電鍍企業(yè)，但上報(bào)到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應(yīng)，最后不了了之。
[14]國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)秘書處、中國人民大學(xué)人口環(huán)境與發(fā)展研究室編：《中國環(huán)境資源政策法規(guī)大全》，中信出版社1996年版，第1089頁。
[15]《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）規(guī)定，“確有必要進(jìn)口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同國務(wù)院對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門審查許可，方可進(jìn)口?！薄皬氖率占?、貯存、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營活動(dòng)的單位，必須向縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>
[16]金華市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所：“金華江流域水環(huán)境季節(jié)容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點(diǎn)工作驗(yàn)收材料之四），1990年5月。
[17]茅于軾：“造路用地和排污付費(fèi)”，《中國21世紀(jì)城市交通可持續(xù)發(fā)展》，瓊斯基金會(huì)、天則經(jīng)濟(jì)研究所，1999年9月。
[18]茅于軾：“排污權(quán)交易”，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所網(wǎng)站，1998年7月15日。
一、我國排污許可證制度的現(xiàn)狀
（一）排污許可證制度的立法缺失
排污許可證制度是我國環(huán)境保護(hù)的基本制度之一，有獨(dú)特的地位和作用，但目前適用的法律來看，我國還沒有確立行之有效的法律條款。而且許多條款不具體，標(biāo)準(zhǔn)不一，結(jié)果是行政機(jī)關(guān)萬全按照自己的意愿隨意設(shè)立許可程序，拖延時(shí)間，手續(xù)繁雜，給行政機(jī)關(guān)的久拖不決提供了溫床。到目前為止，我國現(xiàn)行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等沒有規(guī)定排污許可證制度。
（二）排污許可證制度在執(zhí)行中存在的問題
（1）許可證制度的規(guī)定缺乏可操作性，沒有具體的步驟和措施
在實(shí)踐中，我國現(xiàn)行的排污許可證制度僅是一種事后的同意與確認(rèn)，而不是事前的批準(zhǔn)。排污許可證企業(yè)在污染物排放之前根本沒有向環(huán)保部門提出申請，而是在排污之后再向環(huán)保部門申報(bào)登記。由于環(huán)保部門對企業(yè)申報(bào)的排污指標(biāo)沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，造成環(huán)保部門所確定的排污量比較寬松，而且由于行政效率的低下，排污許可證常常沒有按時(shí)發(fā)放，一些許可證到期之后，下一批未能及時(shí)接上，發(fā)放時(shí)間滯后，但生產(chǎn)要繼續(xù)，排污自然也繼續(xù)，因此排污許可證在實(shí)踐中根本不具有權(quán)威性。申請費(fèi)用無明確的規(guī)定，實(shí)踐中常導(dǎo)致亂收費(fèi)的現(xiàn)象，而且所收費(fèi)用一般成為行政機(jī)關(guān)本單位的經(jīng)費(fèi) 。
（2）法律責(zé)任不明確，執(zhí)行和處罰的力度不夠
法律規(guī)定過于單薄軟弱，不足以保證排污許可證制度的貫徹實(shí)施。以水污染物排放許可證制度為例，《水污染物排放許可證管理暫行辦法》第五章和《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》中第五章針對非法排污的處罰措施主要是警告和罰款，而且處罰規(guī)定不明確，罰款數(shù)量比較少，責(zé)罰不相當(dāng)，企業(yè)不認(rèn)真實(shí)施。許多企業(yè)根本就沒有設(shè)置專門的負(fù)責(zé)環(huán)保的機(jī)構(gòu)，有的就是有負(fù)責(zé)環(huán)保的人員，也不具備專業(yè)知識(shí)，而且無論從技術(shù)、設(shè)備或工作方法上都存在嚴(yán)重不足。一些企業(yè)寧愿以罰款來換取非法排污。因此，必須制定明確、合理的處罰規(guī)定，對非法排污行為起到威懾和控制的作用。許多基層環(huán)保部門就其能力而言，無論人員還是裝備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足管理的要求，許多環(huán)保部門甚至交通工具都不夠，取證設(shè)備也基本沒有。
（三）監(jiān)督管理上的存在的問題
（1）政府部門監(jiān)管力度不夠
環(huán)境保護(hù)工作不僅涉及面廣，而且政策性與科學(xué)性強(qiáng)，要真正把環(huán)境保護(hù)工作抓好，單純地依靠環(huán)境保護(hù)行政管理部門是不夠的，必須有政府部門相關(guān)部門的通力協(xié)作與積極配合才行。但在這方面政府部門之間的協(xié)作還存在著許多差距，有些地方政府打著設(shè)立“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的牌子，實(shí)際上是在規(guī)避環(huán)境執(zhí)法管理。
（2）忽視對非重點(diǎn)污染企業(yè)的監(jiān)管
在實(shí)踐中，環(huán)保部門對本地區(qū)的重點(diǎn)污染源一般還采取了相對到位的監(jiān)管措施，對非重點(diǎn)污染企業(yè)往往十分忽略，殊不知眾多非重點(diǎn)排污企業(yè)的排污量相加起來也是十分驚人的。這些排污量對周圍環(huán)境而言也造成了相當(dāng)大的壓力。
（四）排污許可證制度公眾參與機(jī)制缺失
我國現(xiàn)有關(guān)于排污許可證的立法對程序性內(nèi)容幾乎沒有規(guī)定，《行政許可法》所要求的“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則”尚未得到具體體現(xiàn)。排污監(jiān)測數(shù)據(jù)和其他資料只在排污者和政府部門之間交流，由于排污許可證在申請及發(fā)證過程中，申請人的申請材料并不公開，公眾不能得道據(jù)以評價(jià)排污許可證是否合法的一些信息。在發(fā)證中舉行公開聽證會(huì)也沒有實(shí)質(zhì)意義,因?yàn)閰⒓拥娜罕姴皇菍I(yè)人士,對污染控制也沒有專業(yè)知識(shí).對于公眾通過何種途徑如何向許可證申請及政府索取一些信息和資料，法律也并沒有規(guī)定，所以許多保證公眾參與排污許可證的具體實(shí)施措施難以發(fā)揮。
二、排污許可證制度的完善
（一）協(xié)調(diào)統(tǒng)一立法，完善立法質(zhì)量，提高立法技術(shù)
制定全國的環(huán)境法案，使各項(xiàng)法律事業(yè)有法可依。完善排污行政許可制度立法評價(jià)機(jī)制，使立法機(jī)關(guān)掌握現(xiàn)有法律法規(guī)實(shí)施所取得的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，了解法律中規(guī)定的各項(xiàng)排污行政許可制度是否合理、可行，通過實(shí)踐來檢驗(yàn)關(guān)于排污行政許可制度的法律規(guī)定是否具有科學(xué)性。
（二）加大執(zhí)法力度
執(zhí)法部門對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)反饋排污單位令其限期整改,對超過總量排污的單位限期治理,嚴(yán)重超標(biāo)排放污染物并引發(fā)污染事故的單位可收回和吊銷《排污許可證》,中止其排污。行政機(jī)關(guān)及工作人員作為排污許可的審查部門及人員，違反有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定也將被追究法律責(zé)任。對于行政機(jī)關(guān)，將被依據(jù)組織法追究行政責(zé)任；對于違法的審查人員，如果觸犯刑法，將依據(jù)刑法和刑事訴訟法追究刑事責(zé)任，如果沒有觸犯刑法，將依據(jù)《行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》追究他們的行政責(zé)任。
（三）建立完善有效的監(jiān)督管理機(jī)制
排污許可證制度是一種持續(xù)性的過程性的機(jī)制,因此并不是在審核發(fā)放了排污許可證后就萬事大吉了,還必須有動(dòng)態(tài)的監(jiān)督管理機(jī)制,才能保證排、污許可證發(fā)揮實(shí)效.針對目前排污許可證制度“重發(fā)放”“輕管理”出現(xiàn)的種種問題,建立和完善有效的監(jiān)督管理機(jī)制是亟待解決的問題。
（四）建立完善公眾參與機(jī)制
首先，制定有關(guān)的規(guī)章時(shí)必須通知公眾和接受公眾審查;審批許可證時(shí)組織公眾聽政會(huì);其次，被許可人的監(jiān)測記錄、排污報(bào)告等文件公眾有權(quán)審查.企業(yè)的排污情況以及向環(huán)保部門所作的報(bào)告應(yīng)當(dāng)通過報(bào)紙、網(wǎng)站、公告欄等途徑向公眾公開,環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立意見箱、公布投訴電話、建立和完善公眾參與機(jī)制 。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：工業(yè)產(chǎn)品 生產(chǎn)許可證 制度
一、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度特點(diǎn)
1.強(qiáng)制性
“許可證制度是一種強(qiáng)制性準(zhǔn)入制度，是行政許可的一種?！斌w現(xiàn)在對重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品實(shí)施市場準(zhǔn)入，要求生產(chǎn)企業(yè)在未取得許可證之前是不準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)的。參照《中華人民共和國工業(yè)生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第 5 條的規(guī)定，“任何企業(yè)未取得生產(chǎn)許可證不得生產(chǎn)列入目錄的產(chǎn)品。任何單位和個(gè)人不得銷售或者在經(jīng)營活動(dòng)中使用未取得生產(chǎn)許可證的列入目錄的產(chǎn)品?！?/p>
這就要求，任何企業(yè)生產(chǎn)的需要列入目錄的產(chǎn)品，在未取得生產(chǎn)許可證之前，是不能進(jìn)行生產(chǎn)的。法規(guī)的要求必須要遵守。所以，工業(yè)生產(chǎn)許可證制度具有強(qiáng)制性。
2.評價(jià)性
工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度還是專業(yè)技術(shù)強(qiáng)的質(zhì)量評價(jià)制度。省級以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門組織有資質(zhì)的審查中心進(jìn)行實(shí)地核查和產(chǎn)品檢驗(yàn)，確認(rèn)企業(yè)是否具有生產(chǎn)合格產(chǎn)品的能力。在生產(chǎn)企業(yè)實(shí)地核查過程中，技術(shù)專業(yè)審查組人員主要依據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證企業(yè)生產(chǎn)條件審查辦法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證發(fā)（換）證實(shí)施細(xì)則》來進(jìn)行，通過這兩個(gè)規(guī)定來對現(xiàn)場的來料把關(guān)、生產(chǎn)設(shè)備及實(shí)際的生產(chǎn)能力等進(jìn)行評定。通過這種評定制度，來保證企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)的能力。所以，生產(chǎn)許可證依據(jù)要求是符有評價(jià)性。
3.準(zhǔn)入性
企業(yè)如果符合取得生產(chǎn)許可證條件的，省級以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并頒發(fā)全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證證書，企業(yè)方可正式生產(chǎn)相關(guān)的產(chǎn)品。其實(shí)，這個(gè)要求只是達(dá)到國家相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)資質(zhì)的最低要求，不達(dá)要求的企業(yè)是不準(zhǔn)進(jìn)入的。所以，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度也是中國市場準(zhǔn)入制度的一種。
二、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度存在弊端的主要表現(xiàn)
1.獲證企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管難度大
按照《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定，目前對獲證企業(yè)的監(jiān)督管理工作主要有國家、省市的日常監(jiān)督抽查和獲證企業(yè)年度審查等方式對產(chǎn)品質(zhì)量客觀把關(guān)，還有一點(diǎn)主要為基層質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門進(jìn)行日?，F(xiàn)場檢查。其中生產(chǎn)許可年審要求生產(chǎn)企業(yè)每年定期提交年度自查報(bào)告，而年審程序要求不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致有些持證人不去辦年檢，也照常經(jīng)營。
而對無證生產(chǎn)行為則通過質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門進(jìn)行無證查處工作?？梢钥闯觯a(chǎn)企業(yè)有證生產(chǎn)不合格產(chǎn)品進(jìn)行處罰比較難進(jìn)行。生產(chǎn)許可證管理的企業(yè)必須有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，但有些產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范，比如 GB/T5849-2006 明確寫出“經(jīng)供需雙方協(xié)議，可采用其它抽樣方法和判定規(guī)則”，可見執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)都給出了一個(gè)放松的條款，更加加大了有證生產(chǎn)不合格產(chǎn)品行為的法律判定。再如，2011年廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局共對番禺區(qū)生產(chǎn)領(lǐng)域的生產(chǎn)許可證管理目錄的 25 類產(chǎn)品的 28 種 282 批次產(chǎn)品實(shí)施了質(zhì)量監(jiān)督抽查，經(jīng)檢驗(yàn)合格的 228 批次，批次合格率為 80.8%；剔除純標(biāo)識(shí)不合格，實(shí)物質(zhì)量合格率為 88.6%，經(jīng)抽查來看，產(chǎn)品監(jiān)督抽查合格率較高，說明番禺區(qū)許可證管理產(chǎn)品質(zhì)量狀況較好，但是有一半的生產(chǎn)許可證產(chǎn)品是未能抽查到樣品的，這期間就存在標(biāo)準(zhǔn)和無證超范圍生產(chǎn)等原因，所以，監(jiān)管即使出了數(shù)據(jù)也不準(zhǔn)確，監(jiān)管難度大。
2.發(fā)證與證后監(jiān)管脫節(jié)嚴(yán)重
據(jù)筆者實(shí)際的操作，“兩級審批，三級管理”即能對中國許可證發(fā)證與監(jiān)管的體制進(jìn)行概括。通過分析該體制，發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際情況下，基層質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門所從事的日常監(jiān)督管理工作才真正構(gòu)成了對獲證企業(yè)實(shí)行監(jiān)督和管理的主體機(jī)構(gòu)。但是，在許可證的審證及發(fā)證階段的管理，基層質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門沒有參與，這樣基層質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門就不能及時(shí)掌握信息，因此兩級審批，三級管理”造成基層質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門監(jiān)管存在困難，并未能實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)掌握企業(yè)生產(chǎn)情況，加大浪費(fèi)了監(jiān)管資源。
3.現(xiàn)行的產(chǎn)品管理目錄制度存在缺陷
工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄由生產(chǎn)許可證主管部門按照程序確定，但是我們來看下許可證管理制度的要求?！豆I(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第二條“納入現(xiàn)行工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄范圍的產(chǎn)品包括：危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品；關(guān)系金融安全和通信質(zhì)量安全的產(chǎn)品；保障勞動(dòng)安全的產(chǎn)品；影響生產(chǎn)安全、公共安全的產(chǎn)品。其評定由國家工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理部門征詢相關(guān)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)及消費(fèi)者協(xié)會(huì)的意見制訂。”
當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，生產(chǎn)加工能力各地域存在很大差異，同時(shí)地區(qū)政府扶持和環(huán)境因素等均不一樣，但是生產(chǎn)許可證制度的目錄確定是非常簡單的程序，只是依據(jù)行業(yè)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)的意見制訂目錄肯定會(huì)帶有片面、保護(hù)等負(fù)面影響。
三、完善工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度的對策探析
1.基層政府加大動(dòng)員、宣傳與執(zhí)法工作
加大對生產(chǎn)和許可的制度化是十分曲折和艱巨的事情，僅僅依賴某些人難以辦好?；鶎诱谝恍枰v明的是這是一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)，讓他們從心里明白，這對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管是多么的重要，讓他們自覺地支持風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)系統(tǒng)，讓他們配合證書認(rèn)證工作。第二要認(rèn)真講解《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理辦法》和《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，并細(xì)致地了解其內(nèi)容，認(rèn)清這些重?fù)?dān)的重大意義，邀請相關(guān)專業(yè)許可證技術(shù)人員專門開講細(xì)則有關(guān)內(nèi)容，使得成員不但明白證書認(rèn)證管理，而且在日常工作中能夠腳踏實(shí)地的執(zhí)行。
基層政府在加大精細(xì)化動(dòng)員宣貫相關(guān)規(guī)章要求的同時(shí)，要加強(qiáng)執(zhí)法力度。各部門應(yīng)聯(lián)合執(zhí)法，有效利用執(zhí)法資源，比如質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)該聯(lián)合工商、衛(wèi)生、環(huán)保等部門，對生產(chǎn)許可證管理生產(chǎn)企業(yè)開展相應(yīng)的專項(xiàng)整治行動(dòng)。有效整合政府資源，提高政府執(zhí)法效率，這也是國家推動(dòng)政府部門大部制的主要原因，總的來說，政府部門大部制更有利于基層政府開展精細(xì)化執(zhí)法工作，大部制也是政府部門發(fā)展的趨勢。
2.幫扶企業(yè)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制
近些年來，食品安全事故時(shí)有發(fā)生，食品安全領(lǐng)域暴露的這些事使得風(fēng)險(xiǎn)的警報(bào)系統(tǒng)越來越重要，實(shí)際上，工業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品也要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的評估和預(yù)防。要求建立嚴(yán)謹(jǐn)高效的風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)系統(tǒng)，而相關(guān)的評價(jià)和審查者也要對該生產(chǎn)過程十分熟悉。所以，生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部的評價(jià)和審查者需要提高自身素質(zhì)并豐富自己的專業(yè)知識(shí)，強(qiáng)化對工藝的學(xué)習(xí)。尤其針對經(jīng)歷較少的內(nèi)部審查員，應(yīng)加大借助龍頭企業(yè)合作培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，借助公司造就有豐富自己的專業(yè)知識(shí)，強(qiáng)化了對工藝學(xué)習(xí)的工藝的人員，進(jìn)一步杜絕隨便增加材料，把次的當(dāng)做好的，圖省事節(jié)省材料的現(xiàn)象，使得風(fēng)險(xiǎn)的警報(bào)系統(tǒng)得以建立和完善并能夠腳踏實(shí)地地執(zhí)行。
3.確立許可證產(chǎn)品管理目錄動(dòng)態(tài)管理的制度
建議對產(chǎn)品管理目錄每年一次進(jìn)行一次專業(yè)評估，組織專門的評審委員增加社會(huì)實(shí)際情況的需要。主要包含兩方面的內(nèi)容：第一，對列入目錄產(chǎn)品的安全和質(zhì)量條件、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的實(shí)施程度和影響以及結(jié)果進(jìn)行評估；第二，把那些未列入目錄，但在現(xiàn)在國家各部門和省級各部門監(jiān)督檢查合格率不高，消費(fèi)者反映比較差的工業(yè)產(chǎn)品建議列入目錄并進(jìn)行一系列嚴(yán)格的評估。要求充分地采納相關(guān)產(chǎn)品的行業(yè)組織和消費(fèi)者協(xié)會(huì)的反饋，尋找合適高效的評估形式，可以舉行聽證會(huì)，召開座談會(huì)，去各行業(yè)企業(yè)調(diào)查研究和其他形式，根據(jù)評估結(jié)果，以提高生產(chǎn)管理效率，結(jié)構(gòu)合理地建立動(dòng)態(tài)的目錄管理機(jī)制。目錄的制定應(yīng)由社會(huì)各界共同確定，出現(xiàn)了這樣一種趨勢，它應(yīng)該是很客觀的和顯而易見和必需的，并作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的重要要求之一，對生產(chǎn)的自發(fā)調(diào)節(jié)的市場的基礎(chǔ)一定會(huì)漸漸地顯示出來，將逐步減少政府不適當(dāng)?shù)母深A(yù)行為，納入目錄類型的工業(yè)產(chǎn)品必然會(huì)漸漸的減少，比如許可證存單就由以前 84 類減少至現(xiàn)在的 61 類。長期趨勢就是必須逐步減少在許可證目錄被少部分人利益進(jìn)行壟斷增加目錄的情況出現(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
【關(guān)鍵詞】排污許可證；探討
新《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定，從2015年1月1日起，我國實(shí)行排污許可管理制度。相關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物，未取得排污許可證的，不得排放污染物。這就是說，新環(huán)保法再次明確了相關(guān)企業(yè)的義務(wù)，確立了排污許可證的法律地位。
作為基層環(huán)保工作人員，在大量工作實(shí)踐和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)中，按照職責(zé)權(quán)限核發(fā)排污許可證過程遇到一些問題，迫切需要國家出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范，以應(yīng)對排污許可證管理中難以界定的技術(shù)層面問題。
1、排污許可管理政策現(xiàn)狀
排污許可證經(jīng)過試點(diǎn)試行之后，新《環(huán)境保護(hù)法》以綜合性、基礎(chǔ)性法律規(guī)定在全國范圍內(nèi)實(shí)施。規(guī)定明確提升了企業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，給現(xiàn)有重污染企業(yè)造成一定壓力，在一定程度上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，對調(diào)整污染企業(yè)布局，淘汰落后產(chǎn)能起到了一定引導(dǎo)和刺激作用。
但在實(shí)際執(zhí)行工作中，也遇到一些難題。國家的《排污許可證管理?xiàng)l例》、《主要污染物排污權(quán)核定暫行辦法》均處在征求意見階段，具備地方立法資格的省市已對此作出了專門的立法，但是還不足以指導(dǎo)基層環(huán)保部門監(jiān)管排污許可證工作實(shí)踐。
2、實(shí)際工作遇到的問題
2、1廢水不外排企業(yè)是否屬于實(shí)行排污許可證管理的范疇
在某轄區(qū)某采選金礦被列入重點(diǎn)排污單位名錄，但是這些單位環(huán)評批復(fù)驗(yàn)收文件中，工業(yè)廢水不外排（尾礦經(jīng)壓濾廢水澄清回用），尾礦干渣壓濾堆存處置，廢氣中有少量重金屬排放量（通過排氣筒排放）。該企業(yè)咨詢該轄區(qū)環(huán)境保護(hù)相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門辦理排污許可證，結(jié)果卻無法辦理。
2.2 實(shí)行排污許可證管理對象如何界定
排污單位分為重點(diǎn)排污單位和一般排污單位。哪些排污單位納入排污許可證管理？
按照各地排污許可證分級分批實(shí)施管理的規(guī)定，目前依法要取得排污許可證或者納入排污許可證管理的企業(yè)，必須一是重點(diǎn)排污單位，二在重點(diǎn)排污名錄，三有主要污染物排放總量控制指標(biāo)的要求，四是排放污染物，也就是所說的重點(diǎn)排污單位。而排放污染物數(shù)量少、對環(huán)境影響輕微的生活源可以免除申領(lǐng)排污許可證的義務(wù)。
2.3 實(shí)行排污許可證管理的污染物界定
實(shí)行排污許可證管理的污染物如何界定？是當(dāng)前“十二五”時(shí)期的實(shí)行總量控制的主要污染物？哪些又是重點(diǎn)控制污染物？
根據(jù)《河南省排污許可證分級管理辦法》（豫環(huán)文〔2015〕124號）第三條規(guī)定：重點(diǎn)排污單位應(yīng)按照本辦法申請領(lǐng)取排污許可證；第四條規(guī)定：本辦法所稱重點(diǎn)污染物，是指國家和本省確定的對環(huán)境影響較大，需要實(shí)施重點(diǎn)控制的污染物。
2.4排污許可證中污染物排放量核定的依據(jù)
在實(shí)踐中，重點(diǎn)污染源污染物實(shí)際排放量核算較難。排污許可證中污染物排放量的核定，是技術(shù)關(guān)鍵。目前，重點(diǎn)污染源污染物排放數(shù)據(jù)混亂，共存在9套數(shù)據(jù)（環(huán)評批復(fù)量、驗(yàn)收監(jiān)測數(shù)據(jù)、排污申報(bào)數(shù)據(jù)、排污權(quán)交易數(shù)據(jù)、環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)、污染物普查數(shù)據(jù)、自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、排污許可證數(shù)據(jù)、有償使用數(shù)據(jù)等），實(shí)際管理過程中如何準(zhǔn)確地獲得重點(diǎn)源的實(shí)際排放量是排污許可證得到有效監(jiān)督管理的主要障礙，同時(shí)也給環(huán)保部門對已申領(lǐng)排污許可證的排污單位實(shí)際排放量與排放總量控制目標(biāo)的核查帶來一定困擾。
3 建議探討
3.1加快排污許可證制度的立法、核定技術(shù)規(guī)范和導(dǎo)則
盡快出臺(tái)排污許可證制度立法，明確管理對象，明確管理體制，明確信息、資金、監(jiān)測核查和問責(zé)處罰機(jī)制的目標(biāo)和原則，以便基層環(huán)保部門在實(shí)際監(jiān)管過程中明確環(huán)境管理部門和企業(yè)各自的責(zé)任和權(quán)利，以及對違規(guī)企業(yè)的處罰權(quán)利和權(quán)限。
3.2 加快制定企業(yè)排放總量核算技術(shù)規(guī)范
實(shí)施排污許可證制度涉及總量核算、許可證分配、基于監(jiān)測監(jiān)管的核定、許可證交易、初始排污權(quán)的核定等，但是排污許可證污染物核定是技術(shù)關(guān)鍵。
3.2.1按排污績效計(jì)算的排污權(quán)，與排污單位項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)進(jìn)行比較，初步確定初始排污權(quán)。（一）若按排污績效計(jì)算的結(jié)果高于環(huán)評批復(fù)允許排放量的，按環(huán)評批復(fù)允許排放量預(yù)分配初始排污權(quán)；（二）若按排污績效計(jì)算的結(jié)果低于環(huán)評批復(fù)允許排放量的，在可分配初始排污權(quán)總量不足的地區(qū)，按排污績效計(jì)算的結(jié)果分配初始排污權(quán)。
未制定排污績效標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)，現(xiàn)有工業(yè)排污單位初始排污權(quán)的核定原則上以環(huán)評批復(fù)允許排放量為主，同時(shí)參考2010年污染源普查動(dòng)態(tài)更新調(diào)查數(shù)據(jù)、原排污許可證許可排放量、“三同時(shí)”竣工驗(yàn)收監(jiān)測報(bào)告和滿負(fù)荷生產(chǎn)情況下的實(shí)際排放量；分配的初始排污權(quán)不應(yīng)超過環(huán)評批復(fù)允許排放量。
環(huán)評批復(fù)和經(jīng)批復(fù)的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告沒有明確允許排放量的，其初始排污權(quán)的核定以2010年污染源普查動(dòng)態(tài)更新調(diào)查數(shù)據(jù)為主，同時(shí)參考原排污許可證允許排放量、“三同時(shí)”竣工驗(yàn)收監(jiān)測報(bào)告和滿負(fù)荷生產(chǎn)情況下的實(shí)際排放量。
3.2.2 基于容量和總量控制核算的許可證分配辦法，新、改、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目的許可排放量可參考項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)中預(yù)測的年污染物排放總量，并參照環(huán)境保護(hù)工程竣工驗(yàn)收報(bào)告中監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行修正。對現(xiàn)有排污單位，建議根據(jù)環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境保護(hù)工程竣工驗(yàn)收數(shù)據(jù)確定排水量，并與近3年排水量監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行對比。在實(shí)施了排污權(quán)有償使用與交易的試點(diǎn)地區(qū)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)通過審批的排污單位申購或交易量確定其最終許可排放量。
3.3 整合排污許可證制度和其他點(diǎn)源排放控制政策
排污許可證制度應(yīng)貫穿企業(yè)生存周期的全過程，其管理核心應(yīng)將排污者應(yīng)執(zhí)行的環(huán)評批復(fù)、驗(yàn)收監(jiān)測、排污申報(bào)、總量控制、排污交易、排污收費(fèi)、排污口設(shè)置規(guī)范化、限期治理及清潔生產(chǎn)強(qiáng)制審核等環(huán)境管理制度等要求具體化，確在每個(gè)排污者的排污許可證上，實(shí)施一證式排污管理，一本排污許可證能聯(lián)系企業(yè)建設(shè)、生產(chǎn)、污染控制、現(xiàn)場監(jiān)理等環(huán)境管理的全過程。
3.4 提高現(xiàn)有監(jiān)測與監(jiān)管能力，滿足許可證核查要求
許可證制度的推行，調(diào)整環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)方法，以滿足許可證核查的管理要求?；诃h(huán)境統(tǒng)計(jì)確立實(shí)際污染物排放核定體系，將排污許可證制度實(shí)際污染物排放核定體系與環(huán)境統(tǒng)計(jì)體系相對接，以整合現(xiàn)存的排污申報(bào)、排污收費(fèi)、排污權(quán)有償使用與交易等多套統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一的實(shí)際排放量核定統(tǒng)計(jì)體系。
3.5 建立基于許可證的污染源動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)
推行基于許可證的排污臺(tái)賬信息化，錄入排污單位污染物排放濃度及排水量監(jiān)測數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)月度實(shí)際排污量計(jì)算，并匯總形成季度、年度排污量以備查詢，同時(shí)滿足各項(xiàng)制度的需要。其中，監(jiān)測數(shù)據(jù)的錄入與現(xiàn)有的在線監(jiān)測體系進(jìn)行銜接，利用現(xiàn)有的在線監(jiān)測設(shè)備與各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門之間的聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)排污單位監(jiān)測數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)傳輸與監(jiān)控。最后，依托這一信息平臺(tái)每年度對許可排污量、實(shí)際排污量進(jìn)行對比，以判定是否需要執(zhí)行超總量處罰，從而形成系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的污染源管理系統(tǒng)。
參考文獻(xiàn)：
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[7]《河南省排污許可證分級管理辦法》（豫環(huán)文〔2014〕14號）及修訂后（豫環(huán)文〔2015〕124號）
環(huán)境保護(hù)許可證制度，是指從事有害或可能有害環(huán)境的活動(dòng)之前，必須向有關(guān)管理機(jī)關(guān)提出申請，經(jīng)審查批準(zhǔn)，發(fā)給許可證后，方可進(jìn)行該活動(dòng)的一整套管理措施。它是環(huán)境行政許可的法律化，是環(huán)境管理機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的重要手段。采取環(huán)境保護(hù)許可證制度，可以把各種有害或可能有害環(huán)境的活動(dòng)納入國家統(tǒng)一管理的軌道，并將其嚴(yán)格控制在國家規(guī)定的范圍內(nèi)。有利于對開發(fā)利用環(huán)境的各種活動(dòng)進(jìn)行事先審查和控制。便于發(fā)證機(jī)關(guān)對持證人實(shí)行有效的監(jiān)督和管理。
環(huán)境保護(hù)許可證從其作用上看有三種類型：一是防止環(huán)境污染許可證。如排污許可證，危險(xiǎn)廢物收集、貯存、處置許可證，放射性同位素與射線裝置的生產(chǎn)、使用、銷售許可證，廢物進(jìn)口許可證等；二是防止環(huán)境破壞許可證。如林木采伐許可證，漁業(yè)捕撈許可證，野生動(dòng)物特許捕獵證、狩獵證、馴養(yǎng)繁殖許可證等；三是整體環(huán)境保護(hù)許可證。如建設(shè)規(guī)劃許可證等。從表現(xiàn)形式看，有的叫許可證，有的稱為許可證明書、批準(zhǔn)證書、注冊證書、批件等。環(huán)境保護(hù)許可證與其它方面的許可證制度一樣，都要有申請、核審、頒發(fā)、中止或吊銷等一整套程序和手續(xù)。許可證發(fā)放以后，發(fā)證單位必須對持證單位進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，使持證單位按許可證的要求排放污染物。這種監(jiān)督管理包括對排污情況的監(jiān)測、對排污數(shù)據(jù)的報(bào)送、對持證單位排污情況定期和不定期的檢查等。對違反許可證排污的，要依法給予處罰，直到吊銷許可證。
關(guān)鍵詞：水污染物排放；點(diǎn)源污染；排污許可證制度
中圖分類號：C935 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）14-0132-02
水污染物排放許可證制度是世界范圍內(nèi)廣泛采用的控制水污染、保護(hù)環(huán)境的重要制度。20世紀(jì)80年代，我國首次引入水污染物排放許可證制度，并在很多地市開展了水污染物排放許可證試點(diǎn)工作。部分省市，如上海、江蘇，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，還將其納入地方環(huán)境保護(hù)條例之中。但我國的水污染狀況依然嚴(yán)峻，水污染物排放總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境自身承載能力。2010年全國七大水系監(jiān)測斷面中Ⅳ類及以下水質(zhì)占40.1%，水環(huán)境質(zhì)量不容樂觀。
一、法律依據(jù)
水污染物排放許可證制度是指具有法定環(huán)境管理權(quán)限的行政機(jī)關(guān)針對相對人提出的水污染物排放申請，依法進(jìn)行審查，允許其從事符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)的水污染物排放活動(dòng)并對此項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)控的制度。該制度的核心是將排污者應(yīng)執(zhí)行的有關(guān)國家環(huán)境保護(hù)的總量控制目標(biāo)和環(huán)境技術(shù)規(guī)范的內(nèi)容有針對性、具體集中地規(guī)定在每個(gè)排污許可證上，要求排污者必須持證排污，否則即屬違法。我國在1987年推行水污染物排放許可證制度的試點(diǎn)工作，在此基礎(chǔ)上頒布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，詳細(xì)規(guī)定水污染物排放的申報(bào)登記，確定本地區(qū)污染物排放總量控制指標(biāo)，許可證的審核、發(fā)放、監(jiān)督與管理制度。該《辦法》是早期我國水污染物排放許可證制度實(shí)施的主要法律，今已廢除。1995年，國務(wù)院在《淮河流域水污染防治暫行條例》中14條規(guī)定“在淮河流域排污總量控制計(jì)劃確定的重點(diǎn)排污控制區(qū)域內(nèi)的排污單位和重點(diǎn)排污控制區(qū)域外的重點(diǎn)排污單位，必須按照國家有關(guān)規(guī)定申請領(lǐng)取排污許可證”。2000年國務(wù)院了水污染物排污許可證制度的另一個(gè)主要法律依據(jù)——《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，從行政法規(guī)的層面對水污染物排放許可證制度作了新的規(guī)定。第10條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證；對超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理。限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排污許可證。具體辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門制定?！庇捎谖匆?guī)定具體的實(shí)施機(jī)制，該條規(guī)定實(shí)際上成為一紙空文。2001年國家環(huán)保局的《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法》規(guī)定了特定水域必須實(shí)施重點(diǎn)污染物排污許可證制度。2008年修訂的《水污染防治法》，更是明確規(guī)定了國家實(shí)行排污許可證制度。該條文只是原則規(guī)范，具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定。但至今，國務(wù)院都未出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定，因此該條文的執(zhí)行力也大打折扣。
由上述水污染物排污許可制度的發(fā)展歷程可以得知我國水污染物排污許可的法律依據(jù)可以歸納為：第一層次法律：《水污染防治法》；第二層次行政法規(guī)：《淮河流域水污染防治暫行條例》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》《太湖流域管理?xiàng)l例》；第三層次部門規(guī)章：《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法》；第四層次地方規(guī)章：《上海環(huán)境保護(hù)條例》《江蘇環(huán)境保護(hù)條例》。我們不難看出水污染物排放許可證制度的尷尬的法律地位，作為環(huán)境保護(hù)法的基本制度，它的產(chǎn)生必須有一定的法律依據(jù)。但是，縱觀我國《環(huán)境保護(hù)法》卻并未發(fā)現(xiàn)關(guān)于“排污許可”的只言片語，僅僅在第27條規(guī)定了排放污染物的企事業(yè)單位的申報(bào)登記制度，但排污許可證制度是比申報(bào)登記制度更為嚴(yán)格的對水環(huán)境進(jìn)行科學(xué)化、目標(biāo)化和定量化管理的一種制度。
二、適用范圍
我國水污染物排放許可證的規(guī)范對象包括“污染源”“水體”“污染物”三個(gè)要素。2008年修訂的《水污染防治法》對“污染源”“水體”作了明確的規(guī)定。第20條規(guī)定“直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證”。雖沒有明確“點(diǎn)源”的概念，但規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得水污染物排放許可的污染源包括：直接或間接向水體排放工業(yè)廢水的企事業(yè)單位，排放醫(yī)療污水的企事業(yè)單位，城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施運(yùn)營單位，其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證的排污單位?！八w”則是指“中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體”。這些規(guī)定擴(kuò)大了水污染物排放許可證的適用范圍，為在全國全面推行統(tǒng)一的水污染物排污許可制度，確定了原則規(guī)范。但根據(jù)《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》第六條、第十條規(guī)定，可知我國實(shí)踐中的水污染物排放許可證制度主要是以重點(diǎn)污染物總量控制制度為基礎(chǔ)，僅僅適用“實(shí)現(xiàn)污染物達(dá)標(biāo)排放仍不能達(dá)到國家規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水體”。因此，可知我國實(shí)行的是重點(diǎn)污染物總量控制區(qū)域的水污染物排污許可證制度。這些重點(diǎn)區(qū)域包括三河（淮河、海河、遼河）、三湖（太湖、巢湖、滇池）、兩區(qū)（酸雨控制區(qū)、SO2控制區(qū)）、一市（北京市）、一海（渤海），也就是“33211”地區(qū)。而何為水污染物，“十一五”期間國家重點(diǎn)控制的水污染物主要是COD和工業(yè)固體廢棄物（如大腸菌、石油、汞、鎘、鉛、砷等）。但是，《水污染防治法》在29條至33條列舉了“禁止向水體排放油類、酸液、堿液、或者劇毒廢液；禁止將含有汞、鎘、砷、鉻、鉛、氰化物、黃磷等的可溶性劇毒廢渣向水體排放、傾倒或者直接埋入地下?！惫蚀祟惞I(yè)固體廢棄物已經(jīng)被禁止向水體排放。
綜上所述，我國的水污染排污許可證制度僅僅適用于重點(diǎn)流域的重點(diǎn)水污染物總量控制區(qū)域內(nèi)的排污單位。這種僅限定于特定水域特定污染物總量控制框架下的排放許可制度，忽略了“水文活動(dòng)”的系統(tǒng)性、循環(huán)性，是一種典型的“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的環(huán)境管理理念。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對水環(huán)境造成嚴(yán)重污染的不只是重點(diǎn)污染源和重點(diǎn)污染物。因此，進(jìn)一步擴(kuò)大該制度的適用范圍變得十分重要。
