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序論：在您撰寫管理體制論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
1.1完整性要求維護(hù)醫(yī)院檔案的完整，可以說是檔案管理的基本原則。要達(dá)到完整性要求，一方面要保證醫(yī)院檔案數(shù)量齊全，成分多樣，使應(yīng)該集中保存的檔案不致分散和遺漏，維護(hù)全宗和全宗群的完整;另一方面要盡量保持醫(yī)院檔案間的歷史聯(lián)系，不能人為地割裂、分散。
1.2安全性要求醫(yī)院檔案是珍貴的歷史記錄，往往只有一份孤本，而且年代越久遠(yuǎn)的檔案，其價值往往越大。但由于社會的和自然的原因，檔案材料不免遭到損毀。因此，盡可能地延長檔案的壽命，保護(hù)其安全，避免醫(yī)院檔案中的機(jī)密泄露，就成為檔案管的基本任務(wù)之一。
1.3科學(xué)性要求現(xiàn)代的醫(yī)院檔案管理工作，不再是對醫(yī)院檔案的簡單出納和保管，而要采用科學(xué)的理論和方法，遵循檔案工作的發(fā)展規(guī)律，把檔案管理活動作為一個復(fù)雜的系統(tǒng)來進(jìn)行科學(xué)管理使醫(yī)院檔案管理工作向更高水平邁進(jìn)。
1.4規(guī)范性要求規(guī)范性要求，也就是醫(yī)院檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)化要求。檔案管理系統(tǒng)不是孤立的系統(tǒng)，各個檔案管理系統(tǒng)之間，檔案管理系統(tǒng)和其它文獻(xiàn)管理系統(tǒng)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，并正在向網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展。這就要求統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實行檔案管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，使得檔案信息資源得以共享。要達(dá)到規(guī)范性要求，除了要制訂各項醫(yī)院檔案管理業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并貫徹實施外，還可通過法規(guī)手段來實現(xiàn)。
1.5經(jīng)濟(jì)性要求在醫(yī)院檔案管理過程中應(yīng)盡可能用最少的投資達(dá)到最大的效益，無論采用哪種管理手段，都要考慮它是否經(jīng)濟(jì)實用，能否用較少的成本獲得較大的經(jīng)濟(jì)效益。由于我國大多數(shù)檔案機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)條件有限，經(jīng)濟(jì)因素往往在檔案管理系統(tǒng)運行中起決定作用。
1.6現(xiàn)代化要求醫(yī)院檔案管理現(xiàn)代化已成為一種發(fā)展趨勢，將各種現(xiàn)代化技術(shù)如計算機(jī)技術(shù)、縮微技術(shù)、復(fù)制技術(shù)、視聽技術(shù)等應(yīng)用于檔案管理中，可大大提高檔案管理工作的效率，提高醫(yī)院檔案現(xiàn)代化管理水平。
2醫(yī)院檔案管理工作的特點
醫(yī)院檔案管理活動與其它文獻(xiàn)管理活動一樣，包含了信息的輸入、存貯、加工、輸出這樣一個信息傳輸過程，是一種信息控制系統(tǒng)，主要表現(xiàn)在以下四個方面:
2.1醫(yī)院檔案管理工作對社會的相對封閉性醫(yī)院檔案直接關(guān)系到其形成者的切身利益，所以，檔案一般自形成之日起，對外有相當(dāng)一段時間的封閉期，然而醫(yī)院檔案管理的封閉性造成了檔案保管和利用的矛盾，這種矛盾貫穿于檔案管理的整個過程，并由此推動檔案管理工作不斷向前發(fā)展。
2.2醫(yī)院檔案管理過程的階段性就醫(yī)院檔案的流轉(zhuǎn)程序而言醫(yī)院，檔案管理過程可分為檔案室管理和檔案館管理兩個階段。處于不同階段的檔案所起作用不同，具有不同的價值，服務(wù)對象不同，醫(yī)院檔案管理方式也有不少差異。在檔案室階段，檔案具有憑證價值，主要為其形成單位控制和使用，為本單位日常工作經(jīng)常查考，具有過渡性;在檔案館階段，檔案對其形成單位的作用降低，具有歷史價值和科學(xué)文化價值，進(jìn)入永久保存時期。這個階段的檔案管理工作不僅僅是為某個單位服務(wù)，而是要有意識地開發(fā)檔案信息資源，主動地提供檔案為整個醫(yī)院的各項工作服務(wù)。
2.3醫(yī)院檔案管理活動對檔案形成者的依附性醫(yī)院檔案是在其形成者活動過程中產(chǎn)生的，反映了形成者的全部歷史及其觀點、經(jīng)驗和成果，包含了與其形成者利益密切相關(guān)的事實和數(shù)據(jù)。因此，檔案歷來為形成者所有與控制，其價值與它的形成者有密切關(guān)系。目前普遍采用的在檔案整理中保持檔案的來源聯(lián)系的作法就充分說明了這一點。
3醫(yī)院檔案管理工作的新思路
3.1提高檔案管理人員的素質(zhì),增強人們對檔案管理的意識，檔案資源是一種潛在的生產(chǎn)力醫(yī)院的檔案管理與醫(yī)院的醫(yī)療、教學(xué)、科研是緊密相連的。隨著醫(yī)院管理向科學(xué)化、現(xiàn)代化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展,檔案工作已成為醫(yī)院管理的重要組成部分,醫(yī)院檔案工作人員是醫(yī)院檔案工作的管理者,對醫(yī)院的檔案工作實施全面的管理,在檔案管理中起著領(lǐng)導(dǎo)、決策、指導(dǎo)、監(jiān)督作用。因此,建立一支具有堅定理想信念、掌握現(xiàn)代科技知識和專業(yè)技能、勝任本職工作、富有創(chuàng)新能力的檔案管理隊伍,并使他們充分意識到檔案的價值及檔案帶來的社會效益和經(jīng)濟(jì)利益,自覺參與檔案管理工作,已經(jīng)成為我們工作的當(dāng)務(wù)之急。
3.2完善醫(yī)院檔案管理的體制建設(shè)和制度建設(shè)多數(shù)醫(yī)院原來的檔案管理沒有獨立的機(jī)構(gòu),造成檔案管理沒有自,工作處于被動狀態(tài)。醫(yī)院應(yīng)通過認(rèn)真地調(diào)查研究,制定相應(yīng)的改革措施,逐步建立醫(yī)院檔案管理的職能機(jī)構(gòu),確立檔案室在醫(yī)院中的地位,實現(xiàn)檔案管理從分散模式向集中模式的轉(zhuǎn)變,從而有利于檔案的保管和檔案信息的綜合開發(fā)。檔案管理是一項長期工作,醫(yī)院各級部門要嚴(yán)格把關(guān),責(zé)任到人,建立相應(yīng)的考核制度。醫(yī)院應(yīng)將檔案管理工作納入科室管理責(zé)任書之中,與科室主任工作實績考核獎懲掛鉤,明確科室主任對科室檔案工作的管理責(zé)任,抓好歸檔材料的收集、整理,促進(jìn)檔案管理的規(guī)范化。
3.3實行檔案標(biāo)準(zhǔn)化管理是檔案管理信息化的根本檔案管理現(xiàn)代化不僅是先進(jìn)設(shè)備的配置，還包括管理方式的標(biāo)準(zhǔn)化。醫(yī)院檔案的標(biāo)準(zhǔn)化是指現(xiàn)代化檔案管理要符合檔案的各項標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容、分類、編號及案卷目錄，各個項目都要求標(biāo)準(zhǔn)化，符合各標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。檔案要做到標(biāo)準(zhǔn)化是指現(xiàn)代化醫(yī)院檔案管理必須有章可循、有法可依，在檔案管理的各個環(huán)節(jié)、各個步驟，從初步收集、整理到最后歸檔、存入微機(jī)，都要做到條理清晰、目的明確，保證檔案完整，避免漏失檔案的內(nèi)容。
4結(jié)論
檔案從幾千年來的紙質(zhì)載體到21世紀(jì)的電子載體，從理論到實踐，從思想意識到管理模式，從工作手段到工作方法，從工作規(guī)范到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等都面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。研究知識經(jīng)濟(jì)給檔案管理帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，針對醫(yī)院檔案管理的特點和要求，探索知識經(jīng)濟(jì)時代新形勢下的醫(yī)院檔案管理對策，提出具體的、針對性的措施，對于提高醫(yī)院檔案管理水平，強化醫(yī)院的檔案管理，豐富醫(yī)院檔案管理的理論內(nèi)容，促進(jìn)醫(yī)院檔案管理現(xiàn)代化建設(shè)，具有重要的理論意義和應(yīng)用價值。
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海南大學(xué)實行大檔案管理后，全校的檔案資源得到有效整合，檔案工作為學(xué)校改革與發(fā)展和社會建設(shè)提供服務(wù)的功能得到充分保證，同時也為今后學(xué)校檔案的現(xiàn)代化建設(shè)提供了廣闊的發(fā)展空間。但是大檔案管理模式在現(xiàn)行高校管理體制下也遇到亟待解決的新問題。
1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，弱化了檔案部門依法管理行為。《檔案法》第七條規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)職責(zé)是：“監(jiān)督、指導(dǎo)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作?！钡诎藯l第一款規(guī)定：高校檔案機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)是“貫徹執(zhí)行國家有關(guān)檔案工作的法律和方針政策，綜合規(guī)劃學(xué)校檔案工作?！蹦壳?，全國各高校檔案管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置上，一是設(shè)立獨立檔案館，一般列為學(xué)校直屬業(yè)務(wù)單位或與圖書館、學(xué)報等單位一并定為教輔單位；二是設(shè)立非獨立檔案館(室)，掛靠校辦或其他相關(guān)部門。兩種設(shè)置的檔案機(jī)構(gòu)，都被排除在行政管理系列之外。建立了大檔案的高校檔案管理機(jī)構(gòu)，也沒有改變這種現(xiàn)狀。準(zhǔn)確地講，檔案館沒有行政管理權(quán)。有關(guān)檔案工作文件要通過校辦轉(zhuǎn)發(fā)，檔案工作會議也需要學(xué)校出面組織。由此可見，在現(xiàn)行高校檔案管理體制下，檔案館本應(yīng)依法承擔(dān)的行政管理職能，被不科學(xué)的“定位”完全弱化了。
2.職責(zé)與權(quán)力相分離所帶來的困惑。實行大檔案管理后，檔案館的業(yè)務(wù)職責(zé)與任務(wù)加大數(shù)倍，但相應(yīng)的管理職權(quán)卻沒有發(fā)生根本性變化，管理權(quán)限仍僅限于對本單位的內(nèi)部管理。只有職責(zé)，沒有職權(quán)的檔案館，在對學(xué)校各立卷部門歸檔管理及其他文獻(xiàn)檔案收繳工作中處于一種尷尬境遇。
3.沒有相關(guān)配套政策而引發(fā)出“山寨”收費現(xiàn)象。《辦法》首次賦予高校檔案服務(wù)社會的新功能，同時也明確“用于個人或者商業(yè)目的的，可以按照有關(guān)規(guī)定合理收取費用”；《辦法》還規(guī)定“高等學(xué)校對長期接觸有毒有害物質(zhì)的檔案工作人員，可以按照有關(guān)規(guī)定予以補助?！钡?，《辦法》已經(jīng)頒布實施近一年，各地方政府還沒有出臺針對高校檔案管理的相關(guān)收費政策和檔案人員的補助政策。而建立大檔案后，隨著高校檔案的有效整合，極大擴(kuò)充和豐富了的信息資源，吸引了眾多的利用者。于是，收費問題在沒有一個統(tǒng)一規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各高校根據(jù)各自的政策采取了不同的收費標(biāo)準(zhǔn)。類似現(xiàn)象同樣反映在對檔案人員的工作補助上。
4.檔案重要性被忽視的現(xiàn)象仍較普遍。主要反映在二級學(xué)院的一些領(lǐng)導(dǎo)干部身上。由于高校的特殊性，二級學(xué)院的主要負(fù)責(zé)人大多是單位教學(xué)、科研骨干，主要精力放在業(yè)務(wù)上。檔案法制觀念淡漠，視檔案工作可有可無，對本單位的檔案工作很少關(guān)心過問，檔案工作被邊緣化。
對策1：機(jī)構(gòu)職能設(shè)置不科學(xué)和職責(zé)與權(quán)力相分離的問題，是一個問題的兩個方面，只要賦予檔案管理機(jī)構(gòu)依法治檔的職能，管理權(quán)的問題也就落到了實處。建議高校參照地方政府檔案局(館)兩塊牌子一套A-5的做法，在校機(jī)關(guān)設(shè)置檔案處(館)。這樣，檔案管理機(jī)構(gòu)就能夠承擔(dān)起對全校檔案工作的行政管理職責(zé)了。
對策2：行業(yè)收費是一個敏感且嚴(yán)肅的問題，必須認(rèn)真對待。建議由省一級教育行政管理部門牽頭，通過調(diào)研提出一個收費與補助標(biāo)準(zhǔn)，報送物價部門審批，從根本上解決檔案利用收費和檔案工作人員補助不統(tǒng)一，不規(guī)范問題。
對策3：單位領(lǐng)導(dǎo)的檔案意識對檔案部門的影響至關(guān)重要，要加大檔案宣傳力度，加強法制教育，提高他們的檔案意識。
關(guān)鍵詞：消防服務(wù)；民營化；合同承包；政府規(guī)制
一、引言：問題研究之緣起
晚近三十年來，隨著公共事務(wù)日趨多樣化和復(fù)雜化，傳統(tǒng)的官僚化政府顯得格外遲鈍，一場聲勢浩大的公共行政改革運動幾乎同時在西方國家發(fā)起。從大的方面來說，這場“重塑政府”的新公共管理運動的主要內(nèi)容包括“政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權(quán)力的多中心化。政府職能的市場化包括國有企業(yè)的民營化、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場機(jī)制等”。[①]在這一過程中，“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾需求”的民營化（Privatization）方式因為契合了“政府退縮、市場回歸”的題旨而備受各國的青睞，進(jìn)而成為各國公共行政改革的重要舉措。民營化并不意味著國家承擔(dān)公共行政義務(wù)和責(zé)任的徹底免除（即所謂的“國家除任務(wù)化”），它僅僅表明私人部門對某些公共行政事務(wù)程度不同的參與。正如民營化大師E？S？薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會?！盵②]
在我國，自改革開放以來，伴隨著政府管制的不斷放松，這種以謀求私人部門參與行政任務(wù)履行為旨趣的民營化改革運動同樣一路高歌猛進(jìn)。如今，不僅公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)特許經(jīng)營、合同外包等形式的民營化改革舉措為世人所熟知，就連傳統(tǒng)上涉及國家安全、公共安全等屬于國家保留的行政領(lǐng)域，民營化改革的觸角仍然依稀可見，“治安有償承包”、“老板消防隊”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出現(xiàn)即是明證。[③]就公共事務(wù)的治理而言，這種公私部門之間的合作確實能夠直接起到有效緩解政府壓力的作用，甚至還可能進(jìn)一步提升行政任務(wù)的履行質(zhì)量。但是，我國當(dāng)下的一些公共行政民營化之舉普遍都存在規(guī)范依據(jù)不足、法律位階過低等問題，甚至很多民營化改革完全是依照行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件進(jìn)行的。由于法律保障機(jī)制的嚴(yán)重匱乏，一些行政領(lǐng)域的民營化改革亂象叢生，政府不負(fù)責(zé)任的淡出、公共服務(wù)質(zhì)量的下降、私人部門的惟利是圖已經(jīng)成為公眾熱議的話題。近期發(fā)生的民營消防隊“見火不救”及其所引發(fā)的生存危機(jī)事件，則進(jìn)一步暴露出公共行政民營化過程中的重重困局，也為行政法學(xué)界剖析民營化的利弊、時機(jī)、方式及后續(xù)責(zé)任分擔(dān)等問題提供了難得的個案。
“民營消防隊見火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四時許，吉林省公主嶺市范家屯鎮(zhèn)尖子村農(nóng)民修文國的家突起大火。危急時刻村民們數(shù)次求救，但范家屯鎮(zhèn)民營消防隊因該村沒有上交防火費而拒絕出火警。眾村民眼睜睜地看著修文國的數(shù)萬元的房產(chǎn)在大火中付之一炬。據(jù)悉，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊成立于1999年10月。當(dāng)初，有關(guān)部門同意成立這家民營消防隊主要是考慮到公主嶺市管轄面積較大，對于一些較遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的火災(zāi)，公安消防隊無法及時趕到現(xiàn)場實施撲救，就近設(shè)立民間性質(zhì)的消防隊正好可以彌補這一不足。范家屯鎮(zhèn)民營消防隊成立之初的幾年，由于鎮(zhèn)政府每年代為征收部分防火費，消防隊勉強能夠支撐。然而，自2003年之后，防火費作為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”被吉林省有關(guān)部門廢除。無奈之下，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊不得不逐個村屯簽協(xié)議，對于沒有與其簽訂協(xié)議的村就不能提供服務(wù)。時至今日，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊已經(jīng)名存實亡。[④]
消防隊“見火不救”事件經(jīng)過多家媒體的報道之后引起了社會各界的廣泛關(guān)注，爭議之焦點集中在作為公共物品的消防能否完全由私人部門提供？政府能否因此而放棄相關(guān)的責(zé)任？進(jìn)一步言之，公共行政的民營化是否存在或界限？遺憾的是，學(xué)界尚未從民營化及政府管制的角度對這一典型社會事件進(jìn)行認(rèn)真分析，從而使相關(guān)的社會議論僅僅停留于感情層面的爭執(zhí)。筆者認(rèn)為，抽象而宏觀地論述公共行政民營化的界限問題并非易事，為此，本文擬從民營消防隊見火不救事件入手，圍繞當(dāng)下中國社會轉(zhuǎn)型的特殊背景，對消防事業(yè)的管理能否實行民營化、需要什么形式的民營化以及政府在后民營化階段需要采取哪些行動等問題進(jìn)行初步研究，希冀通過這種個案式的分析以點及面地觸及公共行政民營化的界限問題，從而為我國當(dāng)下日益深入的民營化改革提供理論支撐和相應(yīng)的制度保障，并求教于學(xué)界同仁。
二、消防服務(wù)民營化之必要性
如同洪水、地震一樣，火災(zāi)是嚴(yán)重威脅人類生命安全和財產(chǎn)安全的災(zāi)害之一，所不同的是：由于火災(zāi)的突發(fā)性和人為因素，使人類還無法象對待其他災(zāi)害一樣，對其進(jìn)行預(yù)警。加之現(xiàn)代大工業(yè)社會所造成的人口集中和產(chǎn)業(yè)稠密，火災(zāi)一旦發(fā)生，其后果往往不堪設(shè)想。正是基于消防服務(wù)所具有的非排他性和非競爭性，這種公共物品的無償提供一直被認(rèn)為是現(xiàn)代福利國家中政府的份內(nèi)之責(zé)。問題在于，政府提供作為公共物品的消防服務(wù)是否就一定意味著必須由政府親自去執(zhí)行？也就是說，政府是否應(yīng)當(dāng)同時扮演消防服務(wù)提供者和消防服務(wù)生產(chǎn)者的雙重角色？域外有關(guān)國家的公共管理實踐似乎對此給出了否定的回答。例如，在丹麥，多數(shù)城市和一家私人企業(yè)福爾克公司簽訂合同以提供消防服務(wù)，大多數(shù)人通過這一安排得到了保護(hù)。在瑞典，大約有三分之二的居民從私人承包商那里獲得消防服務(wù)。[⑤]
在理論上，消防事務(wù)的管理畢竟涉及公共安全的維護(hù)，屬于現(xiàn)代政府的“天職”，因而往往被人們認(rèn)為是當(dāng)然的國家任務(wù)而不能轉(zhuǎn)嫁由私人來承擔(dān)。[⑥]然而，“某項公共任務(wù)是否確屬公權(quán)力主體的特殊任務(wù)，必須依據(jù)特定時空下的具體法秩序來決定”，也就是說，“國家可否將某項公共任務(wù)視為國家任務(wù)納入管理，或者可否將該公共任務(wù)釋出由私人負(fù)責(zé)，首先應(yīng)解釋憲法以及所有合憲法的規(guī)范的規(guī)定才能決定”。[⑦]根據(jù)我國現(xiàn)行《消防法》第二十七條及第三十條的規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建立公安消防隊、專職消防隊，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊、義務(wù)消防隊，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位以及鄉(xiāng)、村可以根據(jù)需要，建立由職工或者村民組成的義務(wù)消防隊。可見，借助多種形式的民間力量參與消防事務(wù)的治理非但不為現(xiàn)行法律禁止反而為其所鼓勵和提倡。那么，消防事務(wù)的民營化在轉(zhuǎn)型時期的當(dāng)下中國為何具有必要性呢？筆者認(rèn)為，這種客觀必要性主要源自以下三個方面：
第一，城鄉(xiāng)二元對立結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村巨變。一切制度的變遷都可歸因于社會結(jié)構(gòu)的變遷。就我國當(dāng)下的消防管理體制變革而言，同樣離不開對現(xiàn)實社會結(jié)構(gòu)的考察。改革開放二十多年來，我國整體的社會結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元對立的格局，城市與鄉(xiāng)村之間在各個方面都形成了巨大差距。正是基于城鄉(xiāng)二元對立的社會結(jié)構(gòu)，很多行政領(lǐng)域的改革（如醫(yī)療、社保等改革）實際上主要都是在城市進(jìn)行的，或者說改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。現(xiàn)行消防體制的確立以及消防資源的配置大抵上也是如此。無論是上個世紀(jì)八十年代之初頒行的《消防條例》還是九十年代末期頒行的《消防法》，無不將消防資源偏向于廣大城市。[⑧]也就是說，城市的消防事務(wù)得到了政府的高度關(guān)注，政府所提供的消防服務(wù)基本上覆蓋了城市地區(qū)；相比之下，廣大農(nóng)村地區(qū)由于人口、產(chǎn)業(yè)都沒有城市密集，火災(zāi)的發(fā)生概率及其造成的損失較低，因而所獲得的消防資源極少。如此以來，政府所提供的消防服務(wù)自然就難以惠及農(nóng)村和農(nóng)民。然而，伴隨著城市化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村面貌已經(jīng)發(fā)生了巨變。特別是在江浙等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的企業(yè)日益增多，其規(guī)模和密集程度甚至超過了一般的城市，火災(zāi)發(fā)生的幾率日益增大，消防服務(wù)的需求也隨之提升。在這一背景之下，舊有的公共消防管理體制和消防資源分配模式的弊端日漸顯露，以行政為主導(dǎo)的城市消防體制面對中國農(nóng)村的變化表現(xiàn)出強烈的促不及防。舊行政體制的巨大慣性和農(nóng)村地區(qū)對消防服務(wù)的巨大需求，為民間力量參與消防服務(wù)的供給提供了廣闊的空間。特別是伴隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)運動的開展，城鄉(xiāng)二元對立的緊張格局有望得到及時緩解。于是，消防事務(wù)的民營化自然就成了社會發(fā)展之需。
第二，消防事務(wù)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在的可分解性。在直觀層面上，消防事務(wù)的治理邏輯地包含了兩個組成部分：“火災(zāi)預(yù)防”（即“防”）和“滅火救援”（即“消”）。從公共安全維護(hù)和社會治理效果的角度上看，火災(zāi)預(yù)防遠(yuǎn)比滅火救援更為重要，這也正是現(xiàn)行消防管理貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合原則”的原因所在。大體上來說，火災(zāi)預(yù)防涉及消防規(guī)劃的編制、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、消防設(shè)施的配置、消防安全的檢查以及火災(zāi)隱患的整治等相關(guān)事務(wù)，宏觀性、政策性特點十分明顯；相比之下，滅火救援則以盡量減少人員傷亡和財產(chǎn)損失為目標(biāo)，微觀性、單一性特點更為突出。由于火災(zāi)預(yù)防大多涉及公共政策的制定以及政策落實與否的監(jiān)管，因而作為現(xiàn)代國家公共政策制定者和監(jiān)管者的政府無疑應(yīng)當(dāng)去“親歷”。至于滅火救援，因其涉及面廣、不確定因素多，并不一定完全依賴政府去親自實施，更多的時候都可以借助民間力量的參與取得更好的救援效果。事實上，現(xiàn)行《消防法》對專職消防隊、義務(wù)消防隊等多種非政府形式的消防組織發(fā)展的鼓勵，本身就意味著立法者對民間消防力量參與滅火救援的認(rèn)可。在民營化理論上，這屬于典型的“組織民營化”，即行政主體并不解除所擔(dān)當(dāng)?shù)墓踩蝿?wù)，只是通過私法的組織形態(tài)來繼續(xù)擔(dān)當(dāng)。我國山東、深圳等地通過招聘方式錄用合同制消防隊員彌補公安消防力量在滅火救援方面的不足即為有效的制度嘗試?？梢姡朗聞?wù)雖然觸及社會公共安全，但由于其自身治理結(jié)構(gòu)的可分解性，對于其中具有執(zhí)行性質(zhì)的滅火救援事務(wù)完全可以吸收民間力量的參與。
第三，公共部門消防服務(wù)供給能力的不足。目前，我國消防機(jī)構(gòu)的設(shè)置和消防資源的分配都完全與行政區(qū)劃、行政級別相吻合，最基層的公安消防機(jī)構(gòu)基本上都設(shè)置在區(qū)縣一級。這種高度行政化的消防管理模式固然能夠優(yōu)先滿足城市對消防資源的需求，但對于地處偏僻的廣大鄉(xiāng)村來說，就難以與城市平等地享有政府所提供的消防服務(wù)。由于現(xiàn)有的消防人力、物力資源都集中在城區(qū)，即便消防機(jī)構(gòu)在接警之后能夠立即趕往鄉(xiāng)村火災(zāi)現(xiàn)場，也會因為耽擱最佳救火時間而無濟(jì)于事。事實上，在前文敘及的民營消防隊見火不救事件中，村民也曾試圖向城區(qū)的公安消防隊求救，但由于路途遙遠(yuǎn)，最終也未能成功滅火。雖然伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，一些近郊的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)為城市所吞并，但農(nóng)村地區(qū)的徹底消滅永遠(yuǎn)都無法實現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有的消防管理體制之下，公共部門尚無法為廣大農(nóng)村地區(qū)供給基本的消防服務(wù)。即使將公安消防機(jī)構(gòu)設(shè)置的末梢延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，也因為財政資金的匱乏、審批程序的繁雜和行政編制的控制而難以實現(xiàn)。可見，面對廣大農(nóng)村地區(qū)日益增長的消防需求，公共部門消防服務(wù)的供給能力明顯不足，只能更多地借助于民間的力量向農(nóng)村提供應(yīng)有的消防服務(wù)。由此可見，消防事務(wù)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)消防事務(wù)的民營化將是我國未來消防體制改革的必由之路。
三、消防服務(wù)民營化之模式選擇
上文的分析表明：在社會急速轉(zhuǎn)型時期的當(dāng)下中國，作為公共產(chǎn)品的消防服務(wù)的提供雖然依舊是政府的天職，但借助于民間力量的參與卻能夠進(jìn)一步擴(kuò)大消防服務(wù)的實際覆蓋面，從而使城市與鄉(xiāng)村、富人與窮人都能夠平等地享有政府所安排的消防服務(wù)。然而，這是否意味著消防服務(wù)可以隨意地選擇各種民營化方式呢？在民營消防隊見火不救事件中，對于誰交錢就給誰救火、不交錢就不給救火的民營消防隊來說，排他性已經(jīng)十分明顯，消防服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性全然不復(fù)存在。而原本屬于公共產(chǎn)品的消防一旦變成了排他性的私人產(chǎn)品，其供給的公平性也將喪失殆盡。如此以來，純粹以市場化為取向的改革必將使政府在公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)地位被削弱、公共責(zé)任被規(guī)避。很顯然，這種所謂的民營化改革不僅無助于消防服務(wù)的公平提供，而且還將直接導(dǎo)致政府民主性的喪失。
民營化理論的一個重要創(chuàng)新就在于重新將公共服務(wù)的構(gòu)成要素區(qū)分為三個基本的參與者，即消費者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。其中，消費者直接獲得或接受服務(wù)，可以是個人、特定地區(qū)的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織、擁有共同特征的社會階層或者獲得輔助的政府機(jī)構(gòu)；生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費者提供服務(wù)，可能是政府單位、特別行政區(qū)、市民志愿組織、私人企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)，有時甚至是消費者自身；服務(wù)安排者或提供者指派生產(chǎn)者給消費者，指派消費者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者，通常是政府單位但也有例外。服務(wù)“提供或安排”與服務(wù)“生產(chǎn)”之間的這一區(qū)分構(gòu)成了整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。民營化理論從靜態(tài)分析角度據(jù)此歸納出了公共服務(wù)的十種不同制度安排（見下表）。[⑨]
公共服務(wù)提供的制度安排
生產(chǎn)者安排者（提供者）
公共部門私人部門
公共部門政府服務(wù)政府出售
政府間協(xié)議
私人部門合同承包自由市場
特許經(jīng)營志愿服務(wù)
補助自我服務(wù)
憑單制
值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七種安排的生產(chǎn)者是私人部門，民營化一般運用到其中的若干形式。按照這一制度框架來分析，吉林省范家屯鎮(zhèn)的民營消防隊可以歸入“自由市場”式服務(wù)提供模式。在這一制度安排模式之下，生產(chǎn)者是私人部門，消費者自己安排服務(wù)、選擇生產(chǎn)者并向其支付費用，政府則不加任何干預(yù)。問題在于，市場制度所提供的僅僅是最普通的個人物品和可收費物品，而現(xiàn)代社會所需要的消防服務(wù)恰恰是一種典型的公益物品，政府不能假借民營化之名放棄其作為公共服務(wù)安排者或提供者的責(zé)任。正如學(xué)者所言：真正的民營化政府責(zé)任是不能被轉(zhuǎn)移的，所轉(zhuǎn)移的只是透過民間功能所表現(xiàn)出來的績效；且真正的民營化并不會造成政府角色的消失，而只是減少而已。因為政府仍要承擔(dān)政策說服、規(guī)劃、目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)擬訂以及執(zhí)行、評估及修訂導(dǎo)正等功能，因此民營化的成功，是建立在一個健全的政府功能基礎(chǔ)上的。[⑩]可見，消防服務(wù)的民營化并非沒有任何界限可言。
通常地，根據(jù)私人部門參與公共事務(wù)程度的不同，可以將民營化分為實質(zhì)民營化和形式民營化兩種基本類型。其中，實質(zhì)民營化指的是特定行政事務(wù)的公共屬性不變，但國家本身不再負(fù)擔(dān)執(zhí)行或負(fù)擔(dān)全部執(zhí)行，而開放由民間部門負(fù)責(zé)或提供。例如，在城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營上，國家就可以通過特許經(jīng)營（如BOT模式）等方式吸引民間參與。在特許制下，政府通常授予某一私人組織一種排他性的權(quán)利——直接向公眾出售其服務(wù)和產(chǎn)品，民營部門則往往為此向政府付費，并在政府價格管制之下通過向消費者收費的方式取得投資回報?？梢?，在實質(zhì)民營化的過程中，政府與民營部門之間并不存在委托關(guān)系，毋寧說是民營部門以自己的名義獨立完成行政事務(wù)的運營。形式民營化又可稱為功能的民營化，指的是特定行政事務(wù)仍由國家承擔(dān)且不放棄自身執(zhí)行的責(zé)任，僅在執(zhí)行階段借助于私人部門的力量完成既定的行政任務(wù)。功能的民營化主要有行政助手、專家參與、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服務(wù)的合同承包最為典型?！罢摷皞鹘y(tǒng)公共服務(wù)的民營化（區(qū)別于國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的民營化）時，‘合同外包''''是最經(jīng)常提到的方式?！盵11]在合同承包下，政府可以通過與營利或非營利性民間組織簽訂承包合同的形式實現(xiàn)某一公共服務(wù)的民營化，即民間部門是生產(chǎn)者，政府是安排者并由其向生產(chǎn)者支付費用?？梢?，在形式民營化的過程中，政府與民營部門之間實際上存在委托關(guān)系，即政府仍然承擔(dān)公共服務(wù)的全部責(zé)任，只不過把實際生產(chǎn)活動委托給民營部門實施而已。
由此可見，作為公益物品之一的消防服務(wù)的供給事務(wù)宜采取合同承包的方式實現(xiàn)民營化。相比較特許經(jīng)營等實質(zhì)民營化方式及其他類似政府淡出等更為激進(jìn)的民營化方式而言，合同承包的優(yōu)點十分明顯。一方面，在合同外包的制度安排下，政府沒有放棄作為公共服務(wù)提供者的責(zé)任，由其向作為生產(chǎn)者的民營部門支付費用本身即是公共服務(wù)型政府理念的充分彰顯；另一方面，通過委托民間力量生產(chǎn)消防服務(wù)，可以大大減輕政府的壓力，特別是有效緩解社會日益增長的消防需求與有限行政資源之間的矛盾，從而實現(xiàn)公共產(chǎn)品的公平供給。當(dāng)然，與目前無償?shù)墓蚕婪?wù)尚未覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)相比，政府將消防服務(wù)（尤其是農(nóng)村地區(qū)的消防服務(wù)）外包給民營部門之后，勢必會引起成本的抬升，甚至還可能加重地方政府的財政負(fù)擔(dān)，但與政府親自生產(chǎn)相比，外包方式還是能夠節(jié)約部分費用。有趣的是，根據(jù)國外學(xué)者對公共服務(wù)不同提供機(jī)制精細(xì)的比較研究，消防服務(wù)的合同外包比政府自己生產(chǎn)要節(jié)約20%～50%的費用。[12]考慮到我國普遍高昂的行政運行成本，可以預(yù)見的是，將部分消防服務(wù)外包給民營部門同樣能夠起到節(jié)約行政成本的作用。
四、消防服務(wù)民營化之后續(xù)政府規(guī)制
盡管民營化是在規(guī)制緩和（Deregulation）的背景之下得以大力推行的，但是民營化絕不意味著政府的徹底歸隱，毋寧說是政府從前臺走向幕后、從行政事務(wù)的直接執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者和監(jiān)督者，即“掌舵”而非“劃槳”。正如德國聯(lián)邦議院法律委員會主席魯佩特·朔爾茨教授所指出的那樣：“這一切（指公共行政的民營化——引者注）都不意味著國家和行政機(jī)構(gòu)必須全面從這些職能方面撤退。通過國家監(jiān)督規(guī)定的機(jī)制，特別是國家保證有關(guān)私人在職業(yè)和專業(yè)上的可靠性和素質(zhì)，公共利益完全可以得到充分的保障。我們可以這樣說，行政機(jī)構(gòu)從自己執(zhí)行的責(zé)任中撤出越遠(yuǎn)，就越可通過監(jiān)督和檢查私人和保證專業(yè)與職業(yè)素質(zhì)來承擔(dān)更多的保障責(zé)任?！盵13]在部分消防服務(wù)通過合同外包形式實施民營化之后，政府同樣必須加強后續(xù)規(guī)制，從而保證公民的人身、財產(chǎn)安全以及公共財產(chǎn)安全免遭以私法形式實現(xiàn)公共任務(wù)的私人部門的威脅。筆者認(rèn)為，消防服務(wù)民營化之后的政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)著重解決好規(guī)制目標(biāo)和規(guī)制手段兩個基本問題。
（一）規(guī)制目標(biāo)
作為公共物品的消防服務(wù)以合同外包的形式交由民營組織去生產(chǎn)，其根本目的在于借私人部門之手彌補公共部門在提供公共服務(wù)能力上的不足，從而更好地向公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，在部分消防服務(wù)民營化之后，政府對民營組織的規(guī)制也必須保障服務(wù)公共性的實現(xiàn)，避免因私人部門天生的逐利性而損害公共利益。具體而言，消防服務(wù)民營化后續(xù)政府規(guī)制的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是安全和公平。首先，消防安全屬于公共安全范疇，無論采取什么方式提供，都必須確保公民人身、財產(chǎn)的安全以及公共財產(chǎn)的安全。特別是對于廣大農(nóng)村地區(qū)的居民來說，房屋及家產(chǎn)是其安身立命之本，應(yīng)當(dāng)受到格外關(guān)注。這不僅是民營消防組織的基本任務(wù)和使命，而且更是政府監(jiān)管所追求的崇高目標(biāo)。其次，作為公共產(chǎn)品的消防服務(wù)的供給必須堅持公平優(yōu)先的原則，向特定區(qū)域的全體社會成員提供普遍的服務(wù)。特別是在通過政府付費形式外包消防服務(wù)的情況下，民營組織更不能自行選擇服務(wù)對象實施區(qū)別對待，而應(yīng)當(dāng)向承包區(qū)域內(nèi)所有的人提供公平的服務(wù)，這也當(dāng)然地成為政府監(jiān)管的重要目標(biāo)。
（二）規(guī)制手段
在公私部門對立的時代，政府大多習(xí)慣性地選擇傳統(tǒng)的“命令——控制”型規(guī)制模式來實現(xiàn)既定的規(guī)制目標(biāo)。但在公共服務(wù)民營化時代，公共部門與私人部門之間業(yè)已形成了日益親密的合作關(guān)系，因而政府更應(yīng)當(dāng)重視通過契約模式來實現(xiàn)社會治理和規(guī)制的目標(biāo)。就消防服務(wù)的合同外包來說，規(guī)制目標(biāo)的實現(xiàn)更多地取決于承包合同的簽訂。筆者以為，消防服務(wù)承包合同的主要條款應(yīng)當(dāng)包括四個方面：一是消防服務(wù)的具體內(nèi)容，包括服務(wù)的對象、服務(wù)的事項以及服務(wù)的具體要求。這部分條款實際上框定了民營組織的基本任務(wù)，也是政府對其實施績效評估的主要依據(jù)。二是政府的付費，包括付費的數(shù)額、時間及方式等內(nèi)容。應(yīng)該說這部分內(nèi)容的訂立最為關(guān)鍵，一方面，政府必須比較內(nèi)部機(jī)構(gòu)提供消防服務(wù)的成本和該服務(wù)由民營組織合同外包的成本，盡可能節(jié)約財政支出；另一方面，政府又必須給予民營組織投資參與消防服務(wù)生產(chǎn)以必要的回報，從而吸引更多的民間力量以便最終形成相互競爭的局面?？偟膩碚f，承包費用應(yīng)當(dāng)?shù)陀谡畽C(jī)構(gòu)親自提供消防服務(wù)的成本。至于具體的付費方式，可以采取具有激勵性質(zhì)的“固定價加獎勵”的方式，在確保民營組織能夠維護(hù)正常運行的基礎(chǔ)上，根據(jù)其績效情況（如火災(zāi)發(fā)生率的下降、滅火救援的效果等）進(jìn)行適當(dāng)獎勵，從而敦促承包者盡可能降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量。[14]值得注意的是，費用的合理確定是建立在充分掌握行業(yè)內(nèi)相關(guān)信息的基礎(chǔ)之上的，這對政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是違約處罰，包括承包者違約的具體情形及其處罰措施。四是爭議處理，包括爭議處理的機(jī)制以及處理期間不中斷服務(wù)等。對于政府來說，在消防服務(wù)外包合同簽訂之后，借助于監(jiān)督、促進(jìn)合同的履行就能夠確保規(guī)制目標(biāo)的實現(xiàn)。當(dāng)然，在通過契約規(guī)制的同時，政府也可以采取一些傳統(tǒng)的規(guī)制手段對民營消防組織進(jìn)行控制，其中以行政許可最為重要。根據(jù)現(xiàn)行《行政許可法》第12條的規(guī)定，“直接關(guān)系公共安全、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范通過檢驗、檢測等方式進(jìn)行審定的事項”可以設(shè)定行政許可。事實上，一些地方（如浙江、廣東等地）政府已經(jīng)根據(jù)《消防法》分別就專職消防隊和義務(wù)消防隊的設(shè)立條件、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了規(guī)定，從而為民間組織參與消防服務(wù)確立了起碼的市場準(zhǔn)入條件。由此，政府也可以將行政許可作為規(guī)制民營消防組織的重要手段之一。此外，鑒于火災(zāi)發(fā)生的不確定性，民營消防組織參與火災(zāi)撲救可能會造成過多損耗，這也需要政府以補貼的方式適當(dāng)給予扶持。
需要指出的是，發(fā)生在吉林的“民營消防隊見火不救”事件是我國目前大量民間消防隊尷尬處境的真實寫照。其間所反映出來的核心問題有二：一是民間消防隊的資金缺乏應(yīng)有的保障，難以更好地發(fā)揮其在整個消防體系中應(yīng)有的補充作用；二是政府面對民間消防隊的出現(xiàn)反應(yīng)較為遲鈍，沒有通過監(jiān)管和扶持因勢利導(dǎo)。為此，必須通過《消防法》的修改，明確規(guī)定政府可以通過締結(jié)外包契約的方式委托民間消防隊提供部分消防服務(wù)，并通過對政府監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定保障消防服務(wù)民營化的順利推行。
五、結(jié)語：通過民營化破解行政管理體制改革難題
引人關(guān)注的是，轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政管理體制業(yè)已成為我國當(dāng)下政治體制改革的主要任務(wù)。從大的方面來講，行政管理體制改革所要解決的就是“政府應(yīng)該做什么”、“政府通過什么樣的組織形式以什么樣的方式去做”的問題。按照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的要求，今后在繼續(xù)加強經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更要完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能，特別是要強化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。事實上，正如有的學(xué)者所指出的那樣：“過小的政府和過大的政府都不利于社會發(fā)展，規(guī)模適度、職能適度的政府才是社會發(fā)展所需要的。適度的政府取決于兩個方面，一是政府職能的范圍是有限的，二是政府運作的質(zhì)量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個基本標(biāo)準(zhǔn)?！盵15]為此，就必須在公共服務(wù)領(lǐng)域引入民間力量的參與，形成多元服務(wù)主體的格局。通過“政府瘦身”和“市場回歸”，有效克服全能政府的諸多缺陷，從而實現(xiàn)現(xiàn)代福利國家對政府的角色期待。當(dāng)然，公共服務(wù)民營化的改革并不是政府責(zé)任的放棄，相反地，通過民營化之后的重新規(guī)制（Reregulation），政府的“掌舵”作用更能夠充分顯現(xiàn)。正如美國學(xué)者彼得·德魯克所言：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡''''，相反，我們需要一個有活力的、強大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著一個選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導(dǎo)從而把’實干''''讓給他人去做的強有力的政府。我們需要一個能夠治理和實行治理的政府。這不是一個實行‘實干''''的政府，不是一個’執(zhí)行''''的政府。這是一個‘治理''''的政府?！盵16]就此層面而言，本文有關(guān)消防服務(wù)民營化的粗略探討就具有潛在的標(biāo)本意義，對其他公共服務(wù)領(lǐng)域的民營化改革也能產(chǎn)生啟示，從而為當(dāng)下行政管理體制改革難題的化解提供另一種思路。
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[①][美]埃莉諾？奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海三聯(lián)書店2000年版，譯叢總序第1頁。
[②][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第350頁。
[③]參見《農(nóng)村治安該不該“承包”》，載《報刊文摘》2003年5月28日第一版；戴敦峰：《“老板消防隊”涌現(xiàn)瑞安》，載《南方周末》2004年4月1日A3版；沈穎：《海上戒毒》，載《南方周末》2004年10月7日A4版。
[④]參見彭興庭：《消防隊“見火不救”公用事業(yè)民營化的困局》，載《檢察日報》2005年9月12日第6版。
[⑤][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第74頁。
[⑥]參見《從民營消防隊的困境反思〈消防法〉》，/Articles/2005/08/734159.HTM，2006年6月15日最后訪問。
[⑦][臺]陳愛娥：《公營事業(yè)民營化之合法性與合理性》，載《月旦法學(xué)雜志》1998年第5期。
[⑧]參見《中華人民共和國消防條例》第17條及《中華人民共和國消防法》第27條的規(guī)定。
[⑨][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第70頁。
[⑩][臺]詹中原：《民營化政策——公共行政理論與實務(wù)之分析》，五南圖書出版公司1993年版，第10—11頁。
[11][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第74頁。
[12][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第160頁。
[13][德]魯佩特·朔爾茨：《法治國家和行政法：連續(xù)性和活力》，“法制國家現(xiàn)代化：德國國家行政管理經(jīng)驗及中國的前瞻”研討會交流論文，2000年3月27—28日，北京。
[14]一般來說，公共服務(wù)合同外包的付款有固定價格、固定價加獎勵及成本加固定費用等三種具體方式。[美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第202頁。
1.1完整性要求維護(hù)醫(yī)院檔案的完整，可以說是檔案管理的基本原則。要達(dá)到完整性要求，一方面要保證醫(yī)院檔案數(shù)量齊全，成分多樣，使應(yīng)該集中保存的檔案不致分散和遺漏，維護(hù)全宗和全宗群的完整;另一方面要盡量保持醫(yī)院檔案間的歷史聯(lián)系，不能人為地割裂、分散。
1.2安全性要求醫(yī)院檔案是珍貴的歷史記錄，往往只有一份孤本，而且年代越久遠(yuǎn)的檔案，其價值往往越大。但由于社會的和自然的原因，檔案材料不免遭到損毀。因此，盡可能地延長檔案的壽命，保護(hù)其安全，避免醫(yī)院檔案中的機(jī)密泄露，就成為檔案管的基本任務(wù)之一。
1.3科學(xué)性要求現(xiàn)代的醫(yī)院檔案管理工作，不再是對醫(yī)院檔案的簡單出納和保管，而要采用科學(xué)的理論和方法，遵循檔案工作的發(fā)展規(guī)律，把檔案管理活動作為一個復(fù)雜的系統(tǒng)來進(jìn)行科學(xué)管理使醫(yī)院檔案管理工作向更高水平邁進(jìn)。
1.4規(guī)范性要求規(guī)范性要求，也就是醫(yī)院檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)化要求。檔案管理系統(tǒng)不是孤立的系統(tǒng)，各個檔案管理系統(tǒng)之間，檔案管理系統(tǒng)和其它文獻(xiàn)管理系統(tǒng)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，并正在向網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展。這就要求統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實行檔案管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，使得檔案信息資源得以共享。要達(dá)到規(guī)范性要求，除了要制訂各項醫(yī)院檔案管理業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并貫徹實施外，還可通過法規(guī)手段來實現(xiàn)。
1.5經(jīng)濟(jì)性要求在醫(yī)院檔案管理過程中應(yīng)盡可能用最少的投資達(dá)到最大的效益，無論采用哪種管理手段，都要考慮它是否經(jīng)濟(jì)實用，能否用較少的成本獲得較大的經(jīng)濟(jì)效益。由于我國大多數(shù)檔案機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)條件有限，經(jīng)濟(jì)因素往往在檔案管理系統(tǒng)運行中起決定作用。
1.6現(xiàn)代化要求醫(yī)院檔案管理現(xiàn)代化已成為一種發(fā)展趨勢，將各種現(xiàn)代化技術(shù)如計算機(jī)技術(shù)、縮微技術(shù)、復(fù)制技術(shù)、視聽技術(shù)等應(yīng)用于檔案管理中，可大大提高檔案管理工作的效率，提高醫(yī)院檔案現(xiàn)代化管理水平。
2醫(yī)院檔案管理工作的特點
醫(yī)院檔案管理活動與其它文獻(xiàn)管理活動一樣，包含了信息的輸入、存貯、加工、輸出這樣一個信息傳輸過程，是一種信息控制系統(tǒng)，主要表現(xiàn)在以下四個方面:
2.1醫(yī)院檔案管理工作對社會的相對封閉性醫(yī)院檔案直接關(guān)系到其形成者的切身利益，所以，檔案一般自形成之日起，對外有相當(dāng)一段時間的封閉期，然而醫(yī)院檔案管理的封閉性造成了檔案保管和利用的矛盾，這種矛盾貫穿于檔案管理的整個過程，并由此推動檔案管理工作不斷向前發(fā)展。
2.2醫(yī)院檔案管理過程的階段性就醫(yī)院檔案的流轉(zhuǎn)程序而言醫(yī)院，檔案管理過程可分為檔案室管理和檔案館管理兩個階段。處于不同階段的檔案所起作用不同，具有不同的價值，服務(wù)對象不同，醫(yī)院檔案管理方式也有不少差異。在檔案室階段，檔案具有憑證價值，主要為其形成單位控制和使用，為本單位日常工作經(jīng)常查考，具有過渡性;在檔案館階段，檔案對其形成單位的作用降低，具有歷史價值和科學(xué)文化價值，進(jìn)入永久保存時期。這個階段的檔案管理工作不僅僅是為某個單位服務(wù)，而是要有意識地開發(fā)檔案信息資源，主動地提供檔案為整個醫(yī)院的各項工作服務(wù)。
2.3醫(yī)院檔案管理活動對檔案形成者的依附性醫(yī)院檔案是在其形成者活動過程中產(chǎn)生的，反映了形成者的全部歷史及其觀點、經(jīng)驗和成果，包含了與其形成者利益密切相關(guān)的事實和數(shù)據(jù)。因此，檔案歷來為形成者所有與控制，其價值與它的形成者有密切關(guān)系。目前普遍采用的在檔案整理中保持檔案的來源聯(lián)系的作法就充分說明了這一點。
3醫(yī)院檔案管理工作的新思路
3.1提高檔案管理人員的素質(zhì),增強人們對檔案管理的意識，檔案資源是一種潛在的生產(chǎn)力醫(yī)院的檔案管理與醫(yī)院的醫(yī)療、教學(xué)、科研是緊密相連的。隨著醫(yī)院管理向科學(xué)化、現(xiàn)代化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展,檔案工作已成為醫(yī)院管理的重要組成部分,醫(yī)院檔案工作人員是醫(yī)院檔案工作的管理者,對醫(yī)院的檔案工作實施全面的管理,在檔案管理中起著領(lǐng)導(dǎo)、決策、指導(dǎo)、監(jiān)督作用。因此,建立一支具有堅定理想信念、掌握現(xiàn)代科技知識和專業(yè)技能、勝任本職工作、富有創(chuàng)新能力的檔案管理隊伍,并使他們充分意識到檔案的價值及檔案帶來的社會效益和經(jīng)濟(jì)利益,自覺參與檔案管理工作,已經(jīng)成為我們工作的當(dāng)務(wù)之急。
3.2完善醫(yī)院檔案管理的體制建設(shè)和制度建設(shè)多數(shù)醫(yī)院原來的檔案管理沒有獨立的機(jī)構(gòu),造成檔案管理沒有自,工作處于被動狀態(tài)。醫(yī)院應(yīng)通過認(rèn)真地調(diào)查研究,制定相應(yīng)的改革措施,逐步建立醫(yī)院檔案管理的職能機(jī)構(gòu),確立檔案室在醫(yī)院中的地位,實現(xiàn)檔案管理從分散模式向集中模式的轉(zhuǎn)變,從而有利于檔案的保管和檔案信息的綜合開發(fā)。檔案管理是一項長期工作,醫(yī)院各級部門要嚴(yán)格把關(guān),責(zé)任到人,建立相應(yīng)的考核制度。醫(yī)院應(yīng)將檔案管理工作納入科室管理責(zé)任書之中,與科室主任工作實績考核獎懲掛鉤,明確科室主任對科室檔案工作的管理責(zé)任,抓好歸檔材料的收集、整理,促進(jìn)檔案管理的規(guī)范化。
3.3實行檔案標(biāo)準(zhǔn)化管理是檔案管理信息化的根本檔案管理現(xiàn)代化不僅是先進(jìn)設(shè)備的配置，還包括管理方式的標(biāo)準(zhǔn)化。醫(yī)院檔案的標(biāo)準(zhǔn)化是指現(xiàn)代化檔案管理要符合檔案的各項標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容、分類、編號及案卷目錄，各個項目都要求標(biāo)準(zhǔn)化，符合各標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。檔案要做到標(biāo)準(zhǔn)化是指現(xiàn)代化醫(yī)院檔案管理必須有章可循、有法可依，在檔案管理的各個環(huán)節(jié)、各個步驟，從初步收集、整理到最后歸檔、存入微機(jī)，都要做到條理清晰、目的明確，保證檔案完整，避免漏失檔案的內(nèi)容。
4結(jié)論
檔案從幾千年來的紙質(zhì)載體到21世紀(jì)的電子載體，從理論到實踐，從思想意識到管理模式，從工作手段到工作方法，從工作規(guī)范到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等都面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。研究知識經(jīng)濟(jì)給檔案管理帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，針對醫(yī)院檔案管理的特點和要求，探索知識經(jīng)濟(jì)時代新形勢下的醫(yī)院檔案管理對策，提出具體的、針對性的措施，對于提高醫(yī)院檔案管理水平，強化醫(yī)院的檔案管理，豐富醫(yī)院檔案管理的理論內(nèi)容，促進(jìn)醫(yī)院檔案管理現(xiàn)代化建設(shè)，具有重要的理論意義和應(yīng)用價值。
參考文獻(xiàn)
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[2]潘習(xí)龍,徐莉,趙茜倩等.醫(yī)院改革——醫(yī)改的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[J].國醫(yī)院管理,2008,28(5)
[3]張新芳.醫(yī)院檔案管理工作現(xiàn)狀及對策[J].中國科技信息,2005,(21)
[4]郭祥麗,嚴(yán)曉春.加強醫(yī)院檔案管理工作的對策[J].中國醫(yī)院管理,2006,26(7)
三、建設(shè)大檔案管理體制在實踐中亟待解決的問題及對策
海南大學(xué)實行大檔案管理后，全校的檔案資源得到有效整合，檔案工作為學(xué)校改革與發(fā)展和社會建設(shè)提供服務(wù)的功能得到充分保證，同時也為今后學(xué)校檔案的現(xiàn)代化建設(shè)提供了廣闊的發(fā)展空間。但是大檔案管理模式在現(xiàn)行高校管理體制下也遇到亟待解決的新問題。
1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，弱化了檔案部門依法管理行為?！稒n案法》第七條規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)職責(zé)是：“監(jiān)督、指導(dǎo)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作?！钡诎藯l第一款規(guī)定：高校檔案機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)是“貫徹執(zhí)行國家有關(guān)檔案工作的法律和方針政策，綜合規(guī)劃學(xué)校檔案工作?！蹦壳?，全國各高校檔案管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置上，一是設(shè)立獨立檔案館，一般列為學(xué)校直屬業(yè)務(wù)單位或與圖書館、學(xué)報等單位一并定為教輔單位；二是設(shè)立非獨立檔案館(室)，掛靠校辦或其他相關(guān)部門。兩種設(shè)置的檔案機(jī)構(gòu)，都被排除在行政管理系列之外。建立了大檔案的高校檔案管理機(jī)構(gòu)，也沒有改變這種現(xiàn)狀。準(zhǔn)確地講，檔案館沒有行政管理權(quán)。有關(guān)檔案工作文件要通過校辦轉(zhuǎn)發(fā)，檔案工作會議也需要學(xué)校出面組織。由此可見，在現(xiàn)行高校檔案管理體制下，檔案館本應(yīng)依法承擔(dān)的行政管理職能，被不科學(xué)的“定位”完全弱化了。
2.職責(zé)與權(quán)力相分離所帶來的困惑。實行大檔案管理后，檔案館的業(yè)務(wù)職責(zé)與任務(wù)加大數(shù)倍，但相應(yīng)的管理職權(quán)卻沒有發(fā)生根本性變化，管理權(quán)限仍僅限于對本單位的內(nèi)部管理。只有職責(zé)，沒有職權(quán)的檔案館，在對學(xué)校各立卷部門歸檔管理及其他文獻(xiàn)檔案收繳工作中處于一種尷尬境遇。
3.沒有相關(guān)配套政策而引發(fā)出“山寨”收費現(xiàn)象?！掇k法》首次賦予高校檔案服務(wù)社會的新功能，同時也明確“用于個人或者商業(yè)目的的，可以按照有關(guān)規(guī)定合理收取費用”；《辦法》還規(guī)定“高等學(xué)校對長期接觸有毒有害物質(zhì)的檔案工作人員，可以按照有關(guān)規(guī)定予以補助。”但是，《辦法》已經(jīng)頒布實施近一年，各地方政府還沒有出臺針對高校檔案管理的相關(guān)收費政策和檔案人員的補助政策。而建立大檔案后，隨著高校檔案的有效整合，極大擴(kuò)充和豐富了的信息資源，吸引了眾多的利用者。于是，收費問題在沒有一個統(tǒng)一規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各高校根據(jù)各自的政策采取了不同的收費標(biāo)準(zhǔn)。類似現(xiàn)象同樣反映在對檔案人員的工作補助上。
4.檔案重要性被忽視的現(xiàn)象仍較普遍。主要反映在二級學(xué)院的一些領(lǐng)導(dǎo)干部身上。由于高校的特殊性，二級學(xué)院的主要負(fù)責(zé)人大多是單位教學(xué)、科研骨干，主要精力放在業(yè)務(wù)上。檔案法制觀念淡漠，視檔案工作可有可無，對本單位的檔案工作很少關(guān)心過問，檔案工作被邊緣化。
對策1：機(jī)構(gòu)職能設(shè)置不科學(xué)和職責(zé)與權(quán)力相分離的問題，是一個問題的兩個方面，只要賦予檔案管理機(jī)構(gòu)依法治檔的職能，管理權(quán)的問題也就落到了實處。建議高校參照地方政府檔案局(館)兩塊牌子一套A-5的做法，在校機(jī)關(guān)設(shè)置檔案處(館)。這樣，檔案管理機(jī)構(gòu)就能夠承擔(dān)起對全校檔案工作的行政管理職責(zé)了。
對策2：行業(yè)收費是一個敏感且嚴(yán)肅的問題，必須認(rèn)真對待。建議由省一級教育行政管理部門牽頭，通過調(diào)研提出一個收費與補助標(biāo)準(zhǔn)，報送物價部門審批，從根本上解決檔案利用收費和檔案工作人員補助不統(tǒng)一，不規(guī)范問題。
對策3：單位領(lǐng)導(dǎo)的檔案意識對檔案部門的影響至關(guān)重要，要加大檔案宣傳力度，加強法制教育，提高他們的檔案意識。
大檔案管理是一個長期、系統(tǒng)、艱巨的工程，除了需要高校自身的努力，還需要政府有關(guān)部門和社會的支持與關(guān)注。只要堅持科學(xué)發(fā)展觀，從實際出發(fā)，把《辦法》的各項規(guī)定落到實處，才能實現(xiàn)大檔案管理目標(biāo)，把高校檔案管理工作推向新的發(fā)展階段。
一、管理體制改革的思考
㈠解放思想，逐步實現(xiàn)水利產(chǎn)業(yè)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，興修水利是治國安邦的百年大計。水利建設(shè)的狀況如何，直接影響著灌區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，關(guān)系到人民群眾生活水平的進(jìn)一步提高。但是，由于多方面的原因，致使水利工程老化失修，影響效益的發(fā)揮；防洪標(biāo)準(zhǔn)和抗旱能力逐年降低，干旱仍然是主要災(zāi)害；水利建設(shè)投入不足、水費征收越來越困難，不能足額征收；社會經(jīng)濟(jì)效益不顯著，自身財務(wù)效益低，工資難以保證；受長期計劃經(jīng)濟(jì)束縛，行業(yè)經(jīng)營單一，缺乏活力。因此，在新的市場經(jīng)濟(jì)體制下，要解放思想，打破長期束縛水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的計劃經(jīng)濟(jì)體制，把思想觀念轉(zhuǎn)移到水利是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)上來，把水利產(chǎn)業(yè)納入市場機(jī)制，建立具有活力和生機(jī)的水利經(jīng)濟(jì)新體制。以經(jīng)濟(jì)效益為中心，鞏固與發(fā)展、興利與除害結(jié)合，治理與開發(fā)、建設(shè)與管理、服務(wù)與經(jīng)營并重，逐步壯大水利基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，更好地為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供高效、優(yōu)質(zhì)、全面的服務(wù)。㈡改革投資體系，拓寬籌資渠道改革投資體系，拓寬籌資渠道，是水利產(chǎn)業(yè)改革的關(guān)鍵?！八麨樯鐣?，社會辦水利”必須依靠社會的力量，籌措資金，建立多元化、多層次、多渠道的水利投資體系。搶抓機(jī)遇，積極爭取國家投資。目前國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點向中西部轉(zhuǎn)移，要抓住國家投資開發(fā)大西北這個千載難逢的機(jī)遇，積極爭取國家、省級財政投資，壯大灌區(qū)實力，同時多方籌措地方投資進(jìn)行工程建設(shè)。水利產(chǎn)業(yè)有它的特殊性，要按照社會公益型、有償服務(wù)型和生產(chǎn)經(jīng)營型三種不同的水利產(chǎn)業(yè)類型，確定不同的投資方式。對于防洪和灌溉等公益型工程，應(yīng)走國家無償投資和社會受益對象集資相結(jié)合的路子，從單純治理服務(wù)型向開發(fā)經(jīng)營型發(fā)展，合股開發(fā)、合股經(jīng)營、拍賣經(jīng)營。中型灌溉工程、支渠以上以國家投資為主，田間配套工程和小型灌溉工程實行投資分?jǐn)?，誰受益、誰負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)供水、水電等生產(chǎn)經(jīng)營性工程，實行有償貸款、自籌、股份制等為主的多種形式的集資辦法。㈢建立水利固定資產(chǎn)良性經(jīng)營管理體制水利固定資產(chǎn)是水利發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是水利走向市場的物質(zhì)條件，必須加強對水利固定資產(chǎn)的經(jīng)營管理。經(jīng)營管理的目的是固定資產(chǎn)增值和保值，制止水利固定資產(chǎn)流失、損壞或被無償轉(zhuǎn)移。首先，要對水利工程進(jìn)行加固改造，使其達(dá)到應(yīng)有的效益；其次，要轉(zhuǎn)變思想觀念，由過去單純管理型轉(zhuǎn)向管理、開發(fā)、經(jīng)營型，由單純?yōu)檗r(nóng)業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)向為全社會服務(wù)、變無償服務(wù)為有償服務(wù)、變確定性水費收取為適應(yīng)市場變化的動態(tài)性水費收取，拓寬管理的內(nèi)涵，把管理、服務(wù)、經(jīng)營結(jié)合起來，努力建立建設(shè)、管理、開發(fā)、經(jīng)營、服務(wù)融為一體的一體化經(jīng)營機(jī)制，壯大水利產(chǎn)業(yè)，辦成真正的水利經(jīng)濟(jì)實體。㈣改革價格體系，合理收取各項費用價格是市場經(jīng)濟(jì)的核心，水費是水管單位的經(jīng)濟(jì)來源，古浪河灌區(qū)水利工程基本上是為農(nóng)業(yè)服務(wù)的，農(nóng)業(yè)效益較低，影響灌區(qū)的水利建設(shè)。扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象的根本出路是建立合理的價格體系和依法收費的法制管理體系。在搞好灌區(qū)續(xù)建配套的同時應(yīng)進(jìn)一步加大灌區(qū)水價改革力度。
二、運行機(jī)制改革的思考
㈠全面實行合同化管理，調(diào)整運行機(jī)制管理處根據(jù)下設(shè)單位性質(zhì)和職能職責(zé)，按照現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，在實行定崗、定員、定責(zé)的基礎(chǔ)上，推行全員聘用制，所有人員競爭上崗，建立單位自主用人，個人自由擇業(yè)，以合同為紐帶的用人機(jī)制。單位、個人都簽訂相應(yīng)的責(zé)任合同，實行基礎(chǔ)工資、崗位工資與績效工資相結(jié)合的工資分配制度。㈡明確經(jīng)費渠道，嚴(yán)格定崗定編，推行管養(yǎng)分離管養(yǎng)分離，就是本著公開、公平、公正的原則，合理招聘、競爭上崗，在定編定崗的情況下，減員分流，以改增效。將管理處從單一的服務(wù)型轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾斫?jīng)營型，積極推行“千分制”崗位目標(biāo)考核責(zé)任制，以工資為突破口，每人每月拿出工資總額的10%，按“千分制”考核等級發(fā)放，若全年累積得到3個三等考核成績者，不得享受年終獎金。這樣，既增強了干部職工的危機(jī)感和責(zé)任感，調(diào)動了積極性，明確了責(zé)任權(quán)利，又可以使干部職工的收入與實績直接掛鉤，扼制人浮于事的被動局面。同時，在管理工作中實行“四包一定”，即包工程管理、包水費計收、包供水管理、包維修養(yǎng)護(hù)，人人定崗，責(zé)任到人，不斷提高水利工程的管理水平和經(jīng)濟(jì)效益，確保水利工程的安全運行。㈢大力發(fā)展多種經(jīng)營，為分流富裕人員開辟新的崗位為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)，爭創(chuàng)效益，增收節(jié)支，一定要從長遠(yuǎn)利益出發(fā)，本著自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、互惠互利的原則，采取集體入股與個人入股相結(jié)合，個人集一點，單位補一點的辦法，大力發(fā)展多種經(jīng)營，為減員增效創(chuàng)造一定的條件。㈣提高用水透明度，吸收用水戶參與灌區(qū)管理，逐步建立節(jié)水型社會借鑒其他各縣區(qū)成功經(jīng)驗，進(jìn)一步推行用水戶協(xié)會的管理模式，定期或不定期向用水戶協(xié)會通報灌區(qū)上游來水量、灌區(qū)需水量、水量調(diào)配等情況；在灌溉供水和水費征收環(huán)節(jié)中實行水票制和“兩卡一證”（灌溉用水明白卡、水費收繳明白卡、水權(quán)證）的管理方式，以提高灌溉用水透明度。灌區(qū)管理處將根據(jù)協(xié)會內(nèi)各用水戶水權(quán)證限定的用水控制指標(biāo)和定額管理指標(biāo)以及當(dāng)年來水量預(yù)測，審核用水計劃，并負(fù)責(zé)將水量分配到支渠分水口，下達(dá)用水戶協(xié)會；斗渠水量由“用水戶協(xié)會”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)分配；水費由“用水戶協(xié)會”負(fù)責(zé)收取后上交管理處統(tǒng)一購買水票。斗渠管理及維修由“用水戶協(xié)會”負(fù)責(zé)，實行工程維護(hù)“一事一議”的參與式管理機(jī)制，增強用水戶在灌區(qū)管理上的“主人翁”責(zé)任感，使灌區(qū)的灌溉管理運行機(jī)制更為規(guī)范，以解決長期以來工程建設(shè)與后期維修養(yǎng)護(hù)脫節(jié)的問題。
作者:曾魁單位:甘肅省古浪縣古浪河系水利管理處
項目管理為現(xiàn)代企業(yè)管理模式提供了一種有力的組織形式，改善了企業(yè)對各種人力和資源利用的計劃、組織、執(zhí)行和控制方法，對管理實踐做出了重要的貢獻(xiàn)。從國外項目管理的發(fā)展看，美國在20世紀(jì)60年代只有航空、航天、國防和建筑企業(yè)才愿意采用項目管理；70年代項目管理在新產(chǎn)品開發(fā)領(lǐng)域中擴(kuò)展到了復(fù)雜性略低、變化迅速、環(huán)境比較穩(wěn)定的中型企業(yè)中；到70年代后期和80年代，愈來愈多的中小企業(yè)也開始注目項目管理，將其靈活地運用于企業(yè)活動的管理中，項目管理技術(shù)及其方法本身也在此過程中逐步發(fā)展和完善，到80年代，項目管理已經(jīng)被公認(rèn)為是一種有生命力并能實現(xiàn)復(fù)雜的企業(yè)目標(biāo)的良好方法。直到今天，國外項目管理已發(fā)展的相當(dāng)成熟，并廣泛應(yīng)用于各種類型的企業(yè)之中。
隨著市場全球化、信息化的發(fā)展，全球企業(yè)對有限資源的爭奪越來越激烈，客觀上要求企業(yè)對資源進(jìn)行最大效用的利用，具體來說就是對資源在成本、時間、質(zhì)量三個方面進(jìn)行全方位、全過程的控制，同時以目標(biāo)導(dǎo)向的價值觀指導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營管理活動。項目管理方法符合這種要求，因此在傳統(tǒng)的項目行業(yè)之后，越來越多的企業(yè)開始廣泛應(yīng)用項目管理方法來管理企業(yè)的經(jīng)營活動，進(jìn)行“企業(yè)項目管理（EnterpriseProjectManagement，EPM）”或者“按項目進(jìn)行管理（ManagementByProject，MBP）”的理念成為了企業(yè)管理發(fā)展的主流方向。
項目化管理模式的出現(xiàn)與應(yīng)用
項目管理的核心方法在20世紀(jì)中葉產(chǎn)生之后，在管理實踐中取得了意想不到的效果，世界各國紛紛在政府投資的項目中給予強行要求。在這一背景下，許多企業(yè)也在其投資項目的管理過程中采用了現(xiàn)代化的項目管理方法，然而這一時期項目管理的應(yīng)用還僅僅限制在單一項目的實踐基礎(chǔ)上，從企業(yè)整體考慮的多項目管理和組織變更還沒有提出。
項目化管理模式的真正出現(xiàn)是在20世紀(jì)80年代末期開始的，特別是當(dāng)時信息技術(shù)類企業(yè)的飛速發(fā)展和技術(shù)的急速變化使得此類企業(yè)在管理模式上出現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。一批信息技術(shù)類的龍頭企業(yè)，諸如IBM、朗訊、AT&T等紛紛采用項目化的管理模式，并為企業(yè)帶來了新的經(jīng)營活力。
按項目進(jìn)行管理（MBP）是現(xiàn)代項目管理理論對項目和運作活動進(jìn)行管理的技術(shù)和手段，MBP將傳統(tǒng)的項目管理方法應(yīng)用于全面的企業(yè)運作，是傳統(tǒng)項目管理方法和技術(shù)在企業(yè)所有項目上的綜合應(yīng)用，沖破了傳統(tǒng)的管理方式和界限。MBP將項目觀念滲透到企業(yè)所有的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，包括市場、工程、質(zhì)量管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、人力資源管理、組織變革、業(yè)務(wù)管理等。項目管理者也不再被認(rèn)為僅僅是項目的執(zhí)行者，他們應(yīng)能勝任更為復(fù)雜的工作，參與需求確定、項目選擇、項目計劃直至項目收尾的全過程，在時間、成本、質(zhì)量、風(fēng)險、合同、采購、人力資源等方面對項目進(jìn)行全方位管理。
按項目管理是企業(yè)迎接挑戰(zhàn)的有力武器
國外企業(yè)發(fā)展的實踐已經(jīng)證明，項目管理是一種行之有效的管理變革的方法。正如著名管理顧問TomPeters和DavidCleland所指出的：“在當(dāng)今紛繁復(fù)雜的世界中，項目管理是成功的關(guān)鍵。”“戰(zhàn)略管理和項目管理在這全球性的市場變化中起著關(guān)鍵作用。”再加上運作日趨項目化的特點。在新的市場環(huán)境下，越來越多的企業(yè)引入項目管理的思想和方法，將企業(yè)的各種任務(wù)“按項目進(jìn)行管理”，不但對傳統(tǒng)的項目型任務(wù)實行項目管理，而且還將一些傳統(tǒng)的運作型業(yè)務(wù)當(dāng)作項目對待進(jìn)而實行項目管理。
企業(yè)項目管理是伴隨著項目管理方法在長期性組織中的廣泛應(yīng)用而逐步形成的一種以長期性組織為對象的管理方法和模式，其主導(dǎo)思想就是把任務(wù)當(dāng)作項目以實行項目管理，即“按項目進(jìn)行管理”。企業(yè)項目管理就是站在企業(yè)高層管理者的角度對企業(yè)中各種各樣的任務(wù)實行項目管理，是一種以“項目”為中心的長期性組織管理方式，其核心是基于項目管理的組織管理體系。具體的講，項目管理能有效地解決當(dāng)前企業(yè)發(fā)展中所面臨的分權(quán)問題、多元化管理問題、資源共享問題及人員進(jìn)出問題等，有效地提高企業(yè)的管理效率和競爭力。
未來企業(yè)發(fā)展的三大支柱應(yīng)該是戰(zhàn)略管理、項目管理、營銷管理，戰(zhàn)略管理面向未來，營銷管理面向成果，項目管理面向過程。可以看出，項目管理是戰(zhàn)略和營銷中間的載體和過渡，它既是一種思維方式和工作方法，也是一種先進(jìn)的文化理念。在企業(yè)發(fā)展中，如果說戰(zhàn)略管理是核心、營銷管理是命脈，那么項目管理則是企業(yè)發(fā)展的主體。項目管理的組織形式已經(jīng)為企業(yè)組織的發(fā)展，提供了一種新的擴(kuò)展形式，21世紀(jì)企業(yè)的生產(chǎn)與運作將更多的采用以項目為主的發(fā)展模式。
項目管理為企業(yè)發(fā)展帶來的經(jīng)營活力
在新的不斷變化的市場環(huán)境下，項目管理已成為企業(yè)發(fā)展的有力保障，而企業(yè)項目管理也將成為未來長期性組織管理的一種發(fā)展趨勢。這是因為通過實施企業(yè)項目管理可以保證：
組織的靈活性。企業(yè)項目管理采取面向?qū)ο螅错椖浚┑墓芾砟Ｊ?，把項目本身作為一個組織單元，圍繞項目來組織資源，打破了傳統(tǒng)的固定建制的組織形式，根據(jù)項目生命周期各個階段的具體需要適時地配備來自不同職能部門的工作人員，項目成員共同工作，為項目目標(biāo)的實現(xiàn)而努力。組織具有較大的靈活性。
管理責(zé)任的分散。按項目進(jìn)行管理，是把企業(yè)的管理責(zé)任分散為一個一個具體項目的管理責(zé)任，由各項目經(jīng)理具體對各項目負(fù)責(zé)，確保各項目的執(zhí)行及完成。此外，各項目經(jīng)理可以將項目分解為許多小的責(zé)任單元。而管理責(zé)任被細(xì)分為一個個細(xì)小的責(zé)任單元，有利于組織對項目執(zhí)行情況及成員工作的考核、監(jiān)督，有利于企業(yè)整體目標(biāo)的實現(xiàn)。
以目標(biāo)為導(dǎo)向解決問題的過程。企業(yè)負(fù)責(zé)人根據(jù)項目實施的目標(biāo)和情況來考核項目經(jīng)理，而項目經(jīng)理只要求項目成員在約束條件下實現(xiàn)項目目標(biāo)，強調(diào)項目實施的結(jié)果，項目成員根據(jù)協(xié)商確定的目標(biāo)及時間、經(jīng)費、工作標(biāo)準(zhǔn)等限定條件，獨自處理具體工作，靈活地選擇有利于實現(xiàn)各自目標(biāo)的方法，以目標(biāo)為導(dǎo)向逐一地解決問題，最終來確保項目總體目標(biāo)的實現(xiàn)，保證企業(yè)戰(zhàn)略的實現(xiàn)。
有利于對復(fù)雜問題的集中攻關(guān)。企業(yè)項目管理關(guān)注項目整體目標(biāo)的實現(xiàn)，關(guān)注客戶對項目實現(xiàn)程度的滿意度，并且在項目的實施過程中，團(tuán)隊成員能以項目目標(biāo)的實現(xiàn)、客戶滿意度為動力，相互之間充分交流和合作，不斷做出科學(xué)決策，力爭高質(zhì)量按時在預(yù)算內(nèi)完成全部項目范圍，保證了問題解決方案的質(zhì)量和接受的可能性。
個人發(fā)展與組織發(fā)展的有效結(jié)合。企業(yè)項目管理可以使企業(yè)不斷地完成一個一個項目，以實現(xiàn)企業(yè)的目標(biāo)，促使企業(yè)不斷上升到一個一個新的作業(yè)平臺，使企業(yè)始終處在發(fā)展前進(jìn)中。對于個人的發(fā)展，傳統(tǒng)的職能模式使人們追求的是數(shù)量有限的職能部門經(jīng)理，而項目管理為企業(yè)每位員工的發(fā)展提供了更加廣闊的空間，員工責(zé)任的界定可以從小項目開始，員工的成長也就從小項目的經(jīng)理逐漸發(fā)展為大項目的經(jīng)理，同時有利于員工發(fā)展為綜合性的管理人才。
結(jié)論
實施企業(yè)項目管理給企業(yè)帶來的競爭優(yōu)勢有：更加科學(xué)化、系統(tǒng)化的決策、對經(jīng)營活動更加嚴(yán)格的監(jiān)控、更柔性的組織結(jié)構(gòu)、以目標(biāo)為導(dǎo)向的決策方式、促進(jìn)團(tuán)隊合作和人才培養(yǎng)、促進(jìn)企業(yè)文化的建設(shè)。
世界上任何一個國家或地區(qū)，都關(guān)心政府與市場的關(guān)系。政府的作用是通過宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，為市場運行創(chuàng)造一個公平競爭的良好環(huán)境。中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)成長過程相比西方國家市場經(jīng)濟(jì)成長過程，政府所起的作用不完全相同，中國的市場經(jīng)濟(jì)主要是由政府主導(dǎo)和扶持起來的，因此政府在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中的作用尤其重要。在市場化過程中，中國政府不僅承擔(dān)著一些基本的職能：提供公共物品、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、外部性的管制、制定壟斷行業(yè)的法規(guī)，而且承擔(dān)著改革計劃經(jīng)濟(jì)體制、完善市場經(jīng)濟(jì)體制的職能。中國經(jīng)濟(jì)的市場化進(jìn)程也就是政府逐漸轉(zhuǎn)變職能、精簡政府規(guī)模、改革經(jīng)濟(jì)管理方式、完善市場經(jīng)濟(jì)體制的過程。
一、政府規(guī)模不斷縮小
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，從政府與市場的關(guān)系來說，政府規(guī)模小一點，對市場自由運行有好處，但是在市場失靈面前，政府也不能無所作為，政府應(yīng)有適度的規(guī)模，對經(jīng)濟(jì)有一定程度的干預(yù)。國際上通常用經(jīng)濟(jì)自由化的尺度衡量市場化程度，對經(jīng)濟(jì)自由化研究比較著名的兩份報告——美國傳統(tǒng)基金會和《華爾街日報》共同主辦的《經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)》以及加拿大弗雷澤研究所的《世界經(jīng)濟(jì)自由度報告》，都運用政府規(guī)模的大小衡量政府對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度，并且他們都認(rèn)為政府規(guī)模和市場化程度存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，即政府規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)的市場化程度越低。借鑒他們的方法，利用1992－2001年的數(shù)據(jù)，從政府收入、政府機(jī)構(gòu)與人員、政府消費支出、政府投資和政府補貼等方面衡量一下中國的政府規(guī)模。
政府收入占GDP的比重體現(xiàn)了政府在社會總產(chǎn)品的價值形態(tài)分配中所能直接分配的份額，這一比重顯著下降，說明從收入的角度看中國政府規(guī)模明顯縮小。1993年政府收入比重從1992年的42．02％急劇下降到20．83％，原因是1992年開始了以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的國有小企業(yè)改革和以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為主要內(nèi)容的國有大中型企業(yè)改革，政府從國有企業(yè)中取得的收入大大減少。政府收入占GDP的比重從1993年的20．83％上升到2001年的25．78％，提高了4．95個百分點。主要原因有三：第一是財源因素，經(jīng)濟(jì)增長和企業(yè)效益的提高擴(kuò)大了財源；第二是政策因素，清理和取消了已到期的稅收優(yōu)惠政策；第三是管理因素，強化稅收征管，有效地堵塞了稅收流失的漏洞，企業(yè)緩稅、欠稅得到抑制。
政府消費支出占GDP的比重，1992年為13．11％，2001年上升到13．58％，十年間政府消費支出比重變化不大。政府投資占GDP的比重從2．24％上升到3．9％，原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求交通運輸、能源、原材料等基礎(chǔ)設(shè)施的配套，而這些領(lǐng)域都需要政府進(jìn)行投資。
政府補貼主要指價格補貼和國有企業(yè)虧損補貼，占GDP的比重從2．88％下降到1．08％。在政府補貼總額中，價格補貼的比重從1992年的41．96％上升到2001年的71．19％，國有企業(yè)虧損補貼的比重從1992年的58．04％下降到2001年的28．81％，價格補貼大大超過國有企業(yè)虧損補貼，成為補貼的主要組成部分。而價格補貼屬于宏觀調(diào)控性支出，是政府調(diào)節(jié)收入、穩(wěn)定價格的一種手段。
政府機(jī)構(gòu)規(guī)模和政府人員的數(shù)量也是判斷政府規(guī)模大小常用的標(biāo)準(zhǔn)。中國歷次政府機(jī)構(gòu)改革都是縮減政府規(guī)模的改革，1998機(jī)構(gòu)改革后，政府人員占全社會從業(yè)人員的比重由1992年的5．16％下降到2001年的4．56％。
二、政府管理體制日趨完善
中國政府初步建立了以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系框架，基本形成了國家計劃和財稅體制、金融體制相互配合、相互制約的調(diào)控機(jī)制。國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃突出了宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性，基本取消了指令性計劃指標(biāo)，強調(diào)計劃總體上的預(yù)測性和指導(dǎo)性。財稅體制正在向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下的公共財政轉(zhuǎn)變，以分稅制為核心的新財稅體制初步形成。金融體制正在按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，構(gòu)建現(xiàn)代化的金融機(jī)構(gòu)體系、金融市場體系和金融調(diào)控監(jiān)管體系。綜合運用財政政策和貨幣政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運行，促使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過熱時，通過實施適度從緊的財政、貨幣政策使國民經(jīng)濟(jì)成功地實現(xiàn)了“軟著陸”；經(jīng)濟(jì)增長速度回落時，實施積極的財政政策，如增發(fā)建設(shè)國債用于加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力擴(kuò)大內(nèi)需。同時發(fā)揮貨幣政策的作用，綜合運用各種貨幣政策工具，如運用調(diào)節(jié)利息率和存款準(zhǔn)備金率、公開市場操作、信貸政策等工具改變貨幣的供應(yīng)量。
全面推進(jìn)行政審批制度改革，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制。2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》，重點對國務(wù)院各部門和省級人民政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政審批事項進(jìn)行徹底清理。2001年11月，國家計委對于不需要中央政府投資、國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵發(fā)展、總投資限額以下的項目，屬于地方政府出資的由地方計劃部門審批的項目，屬于企業(yè)出資的由企業(yè)自主決策的項目取消行政審批，第一批取消的審批事項有：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、不需要中央投資的農(nóng)林水利項目、地方和企業(yè)自籌資金建設(shè)的社會事業(yè)項目、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)項目、商貿(mào)設(shè)施項目等。對其他不應(yīng)繼續(xù)審批的事項，正與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，將盡快予以公布取消。對保留的審批事項，提出了簡化程序，提高效率，建立監(jiān)督制約機(jī)制等具體措施。同年，國家經(jīng)貿(mào)委第一批取消了30項行政審批項目，財政部取消七項涉及企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)的行政審批事項。除對涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安全長遠(yuǎn)規(guī)劃和合理布局的公益性項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目繼續(xù)保留由政府審批外，逐步取消其它審批事項。凡是能由市場調(diào)節(jié)的、能由中介組織提供服務(wù)的、能由企業(yè)自主決定的事項都由市場決定，行政審批制的改革促進(jìn)了市場作用的發(fā)揮，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。
三、政府大幅度減少對經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)
政府已大大減少對價格的直接干預(yù)。國務(wù)院價格主管部門及有關(guān)部門的商品和服務(wù)項目由1992年定價目錄頒布時管理的141種（類）減少到2001年的13種（類）。在社會商品零售總額、社會農(nóng)副產(chǎn)品的收購總額和生產(chǎn)資料銷售總額中，政府定價的比重分別從1992年的5．6％、10．3％、19．8％下降到2001年的2．7％、2．7％、9．5％。政府僅對極少數(shù)重要商品與勞務(wù)有定價權(quán)或價格控制權(quán)?！秲r格法》規(guī)定，在必要時政府可對以下五類商品和服務(wù)實行政府指導(dǎo)價或者政府定價：（1）與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價格；（2）資源稀缺的少數(shù)商品價格；（3）自然壟斷經(jīng)營的商品價格；（4）重要的公用事業(yè)價格；（5）重要的公益價格。目前，政府對價格的管理只是作為宏觀調(diào)控的一種手段，目的在于維持物價穩(wěn)定、調(diào)節(jié)收入分配。
生產(chǎn)由市場調(diào)節(jié)。政府除了對少數(shù)重要產(chǎn)品實行指令性計劃外，其余由市場調(diào)節(jié)或?qū)嵭兄笇?dǎo)性計劃。在工業(yè)品生產(chǎn)方面，指令性計劃只局限于木材、黃金、卷煙、食鹽和天然氣等5種，其中木材、天然氣和黃金只是在某些環(huán)節(jié)或部分產(chǎn)品實行指令性計劃。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，指令性計劃已全部取消，對主要農(nóng)產(chǎn)品實行指導(dǎo)性計劃和市場調(diào)節(jié)。全社會各市場主體的生產(chǎn)主要是由企業(yè)和市場決定，政府的職能主要是反對不正當(dāng)競爭，創(chuàng)造公平的生產(chǎn)和經(jīng)營環(huán)境。
目前政府對農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置是沿襲過去的計劃經(jīng)濟(jì)管理方式，存在著管理真空，并形成部門分割、行業(yè)壟斷的缺陷，使農(nóng)業(yè)資源不能有效配置。在經(jīng)營權(quán)上，外貿(mào)部門沒有內(nèi)貿(mào)權(quán)，內(nèi)貿(mào)部門沒有外貿(mào)權(quán)，一個產(chǎn)品經(jīng)過幾個部門，參與國際競爭的成本就高了。過去由于我們的人多地少，糧食安全有很大的壓力，所以我們對農(nóng)業(yè)的管理采取的是一種分段式的管理。比如某一個省，糧食生產(chǎn)由一個省長負(fù)責(zé)，糧食生產(chǎn)出來以后，就由另外一個省長負(fù)責(zé)倉儲，糧食要加工，可能是第三個省長，而糧食出口可能是管外貿(mào)的省長。從管理部門看，目前在中央一級有8－9個部委是涉農(nóng)部門。農(nóng)業(yè)局或者農(nóng)業(yè)部管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)科研推廣；糧食生產(chǎn)出來后，給糧食部門，棉花給供銷公司，還有輕工食品等等其它部門；如果要出口，得給外貿(mào)部門。這種部門分割、行業(yè)壟斷，再加上地區(qū)封鎖，每個地方都有自己的利益，形成地方保護(hù)主義；內(nèi)貿(mào)外貿(mào)脫節(jié)，產(chǎn)供銷脫節(jié)。這種管理方式解決過去的短缺問題是很有效的，但今后的管理體制設(shè)計要以國際化為定位，以提升全民產(chǎn)業(yè)競爭力設(shè)置管理機(jī)構(gòu)。
大多數(shù)發(fā)達(dá)國家不管農(nóng)業(yè)有沒有優(yōu)勢，都是實行從田間到餐桌的一體化的管理體制。也就是農(nóng)業(yè)部門的管理，是從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的田間開始，最后配送到消費者的餐桌。像中國這樣一種分散的農(nóng)業(yè)管理體制，要與對農(nóng)業(yè)進(jìn)行綜合管理的體制競爭，顯然是沒辦法抗衡的。
農(nóng)業(yè)政策存在巨大的效益損失
現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)政策也是按照過去那樣一種計劃經(jīng)濟(jì)的設(shè)計，也就是解決短缺問題，動用一切資源搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我們的農(nóng)業(yè)補貼，實際上是給了中間部門、流通環(huán)節(jié)。比如國家對糧食的補貼，不可能到糧食生產(chǎn)者的手上，而是通過國家訂購制度、保護(hù)價制度等等，補給了糧食企業(yè)、糧食流通部門，對農(nóng)業(yè)的支持和補貼實際上是不到位的。
生產(chǎn)政策與銷售政策不配套，與進(jìn)出口政策也不配套，在這種互相隔離的情況下，政府在政策上支持的效果與初衷是不一致的。農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)實質(zhì)是針對生產(chǎn)者的，但農(nóng)民得不到好處，都被消耗到中間環(huán)節(jié)，實際上存在巨大的政策效益損失。
過去的農(nóng)業(yè)政策設(shè)計，主要是考慮解決糧食供給問題，沒有考慮農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，也沒有考慮到參與國際市場競爭?，F(xiàn)在考慮加入世貿(mào)組織后的應(yīng)對問題，要提高競爭能力，感覺在政策上缺的東西太多。比如歐洲的瘋牛病出來以后，騰出很大的牛肉市場空間，按道理我們有豐富的畜牧生產(chǎn)資源，我們的畜產(chǎn)品應(yīng)該是具有優(yōu)勢的，但是就是因為長期以來，我們的畜產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、我們的整個市場體系都是按照國內(nèi)市場與需求設(shè)計的，沒有考慮到歐洲市場的需要，也沒有考慮其他國家市場的需要，因此在這樣的關(guān)鍵時刻，我們沒有任何政策手段能夠動員資源，拿出具有競爭能力的、符合要求的牛肉進(jìn)軍歐洲市場。今后我國農(nóng)業(yè)政策的設(shè)計，要考慮如何提升中國農(nóng)業(yè)的競爭能力問題，要由過去解決短缺問題，向解決質(zhì)量問題、解決競爭能力問題轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在到了必須大規(guī)模調(diào)整農(nóng)業(yè)政策的時候。
沒有全國大市場流通體制弊端暴露
流通體制最大的缺陷是，至今為止，我們還沒有形成競爭有序、全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品大市場，這也意味著失去農(nóng)產(chǎn)品的價格權(quán)力。
從技術(shù)角度看，目前流通體制還存在下述問題：第一，市場的基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，批發(fā)市場、期貨市場發(fā)育不健全，影響了農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場的機(jī)會，農(nóng)產(chǎn)品沒有一個充分競爭的環(huán)境，雖然是糧食主要需求方，由于市場的隔離，定價權(quán)等于交給了外方，如果不能預(yù)先掌控價格變化，對營銷就缺乏一個制高點。我們開放程度較高的產(chǎn)品都應(yīng)進(jìn)入期貨交易，不能進(jìn)行期貨交易的可進(jìn)入批發(fā)市場。第二，沒有健全的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。農(nóng)產(chǎn)品到目前為止，往往是無標(biāo)上市，無標(biāo)流通。農(nóng)民生產(chǎn)的時候，根本不知道市場究竟需要什么樣的農(nóng)產(chǎn)品。對于農(nóng)產(chǎn)品來講，沒有健全的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的約束，怎能進(jìn)入國際市場？怎么能符合人家的要求呢？第三，缺乏一個比較完備的、系統(tǒng)的信息體系。也就是農(nóng)民種糧食或者是種蔬菜、水果，往往是馬路信息、鄰里信息，沒有辦法得到真實的市場反應(yīng)與信號。不完備的農(nóng)產(chǎn)品市場信息體系極大制約了農(nóng)業(yè)競爭能力的提高。
改革開放以來，凡是開放時間比較早的農(nóng)產(chǎn)品，市場化程度比較高的農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)在競爭能力已經(jīng)開始形成。凡是國家管得比較死的農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)在面臨巨大挑戰(zhàn)。而且現(xiàn)在流通體系缺乏市場化的特征。所以在國內(nèi)的市場全面開放以后，要抓緊時間進(jìn)行調(diào)整，真正的讓它市場化、商業(yè)化，不能由政府管死。
政府不是競爭主體
以往政府管理的力量非常強大，在經(jīng)濟(jì)中參與的程度比較深，但政府不是市場競爭主體。政府最多是提供一個競爭的環(huán)境，公平競爭的環(huán)境是政府該爭取的，競爭主體應(yīng)是企業(yè)?？哭r(nóng)民是不行的，但是我們又有多少企業(yè)能夠參與挑戰(zhàn)呢？所以我覺得，在目前分散的農(nóng)戶家庭經(jīng)營制度下，面對越來越激烈的國際市場競爭，有一個制度上的缺陷，那就是我們沒有真正的農(nóng)業(yè)的市場競爭主體。我們現(xiàn)在沒有大的糧商，也沒有大的油商、畜牧商，也沒有什么果商，我們這么多柑橘，但是似乎沒有一個柑橘協(xié)會，沒有一個組織來把這個行業(yè)組織起來。
在這種分散的農(nóng)戶和激烈競爭的大市場之間，應(yīng)該有一個制度創(chuàng)新。創(chuàng)新的重點是：一要培育我們的龍頭企業(yè)，尤其要培養(yǎng)我們的航空母艦。二要把農(nóng)民組織起來，成立行業(yè)協(xié)會。
沒有好產(chǎn)品也談不上競爭
產(chǎn)品是競爭的起點，也是競爭的終點。市場全面開放后，對農(nóng)業(yè)的沖擊，最可怕的是來自國外企業(yè)的競爭，我們不怕美國的大豆、小麥到中國市場，而是怕它的跨國公司來分配和壟斷中國農(nóng)產(chǎn)品市場，所以我們需要通過制度創(chuàng)新來解決競爭主體問題。但是如果我們有了企業(yè)，沒有好的產(chǎn)品也是不行，今后的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)該包含四個基本的競爭要素：
第一，品質(zhì)。要實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)格化和標(biāo)準(zhǔn)化，像做工業(yè)品一樣來做農(nóng)產(chǎn)品。就像日本市場上的大蔥，不同的長度、不同的規(guī)格，有不同的價格，我們應(yīng)該培養(yǎng)農(nóng)民有這樣一個意識。
第二，安全性?，F(xiàn)在全球都對農(nóng)產(chǎn)品的安全性提出懷疑，對農(nóng)產(chǎn)品有信任危機(jī)，不敢吃。像歐洲出現(xiàn)瘋牛病以后，在歐洲吃牛排是很困難的。這意味著，今后中國農(nóng)產(chǎn)品要參與國際競爭
，首先得讓全世界的消費者信任我們的農(nóng)產(chǎn)品和食品。因此，我們必須抓好農(nóng)產(chǎn)品的安全體系建設(shè)，不管是政府部門，還是企業(yè)、行業(yè)，以及我們的農(nóng)民，應(yīng)該樹立這個安全觀，要讓全世界的消費者對中國的產(chǎn)品放心。我們不僅要讓國內(nèi)的消費者、城市的消費者放心，更重要的要讓全世界的消費者對中國的農(nóng)產(chǎn)品放心。
第三，外觀和風(fēng)味。既好看，又好吃，這是農(nóng)產(chǎn)品競爭的最基本因素。
第四，均衡供應(yīng)，通過技術(shù)手段分散上市。農(nóng)產(chǎn)品是靠天吃飯的，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)就有季節(jié)性，不均衡供應(yīng)，比如說到收獲季節(jié)，是集中上市的，到淡季就沒有了。這樣，價格就有波動性特征，對農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定的供給就產(chǎn)生一些風(fēng)險。如果通過技術(shù)、設(shè)施能夠熨平這種波動的話，很顯然，這個農(nóng)產(chǎn)品就能夠保持市場的穩(wěn)定供給，相應(yīng)就可以穩(wěn)定市場份額。
突破壁壘，讓中國的農(nóng)產(chǎn)品走出國門
中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入國際市場首先要考慮是否符合國際市場的標(biāo)準(zhǔn)和要求。比如說禽肉，中國本來具有優(yōu)勢，在國際市場中，價格上的優(yōu)勢也比較大。為什么現(xiàn)在我們的禽肉進(jìn)入不了歐洲等市場或者進(jìn)入的很少呢？就是因為我們國內(nèi)的很多禽肉生產(chǎn)的廠家，過去沒有考慮歐洲等國際市場的要求或者說它不知道歐洲市場、美國市場有何規(guī)定，而歐洲、日本、美國市場的技術(shù)壁壘也令人望而卻步。所以，一方面，我們的產(chǎn)品可能不符合這些市場的要求；另一方面，也很難突破這些市場的技術(shù)壁壘，由此就難以進(jìn)入歐洲等國際市場。他說，進(jìn)入歐洲市場時，國內(nèi)企業(yè)在商業(yè)運作時，要考慮與歐洲的營銷商合作，通過歐洲衛(wèi)生檢疫部門的認(rèn)可。一般歐洲官方會對養(yǎng)雞廠周圍的環(huán)境，水的質(zhì)量，包括雞舍條件、飼料、殘留等等，都要進(jìn)行檢查，如果符合它的標(biāo)準(zhǔn)，就意味著你可以得到進(jìn)入歐洲市場的“通行證”。
由于農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)主義在歐洲、日本非常盛行，因此，具有競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，也不一定能夠進(jìn)入他們的市場。政府應(yīng)在多邊、雙邊貿(mào)易談判中發(fā)揮巨大作用。某一個國家市場對你的某種產(chǎn)品不一定是開放的，我們的企業(yè)、行業(yè)組織就應(yīng)向政府提出要求，讓政府積極談判，這樣才使產(chǎn)品出口成為可能。比如說禽肉，歐盟于1996年8月1日停止了中國產(chǎn)品進(jìn)入其市場，經(jīng)過雙方政府的艱苦談判，到今年5月份才僅僅開放了上海和山東地區(qū)的市場，對北京市場和其他市場還沒有開放。要想打開所有市場，還需經(jīng)過政府部門艱苦的談判。
受不了沖擊該怎么辦
按照世貿(mào)組織的規(guī)定，我們可采取的貿(mào)易政策主要是以下三種類型：
第一，對于中國的農(nóng)產(chǎn)品來講，可以使用關(guān)稅政策的產(chǎn)品，但不能采取比承諾條件更高的關(guān)稅。世貿(mào)組織也有一些配套的保障措施，如反傾銷、反補貼條款等。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對關(guān)稅化農(nóng)產(chǎn)品還設(shè)置了“特殊保障條款”。日本限制我們?nèi)N農(nóng)產(chǎn)品的時候就打了這個旗號。日本是沒有道理的，但是這提醒我們，如果今后的某一個產(chǎn)品或者某一個產(chǎn)業(yè)遇到國外產(chǎn)品沖擊時，應(yīng)該考慮動用世貿(mào)組織的這些保障措施。
第二，關(guān)稅配額管理。關(guān)稅配額管理不是對所有農(nóng)產(chǎn)品，對中國來說，主要針對糧棉油糖毛，這些所謂關(guān)系到國計民生的重點農(nóng)產(chǎn)品。這種管理辦法最主要的特點就是為農(nóng)產(chǎn)品設(shè)置了一個進(jìn)口配額，配額內(nèi)的進(jìn)口是低關(guān)稅，超過配額采取高關(guān)稅。所以在管理方式上，按照世貿(mào)組織的規(guī)則來搞一些管理辦法，盡量把可能的漏洞堵住。
第三個，技術(shù)性的貿(mào)易壁壘（TBT）。主要是包括像動植物檢疫（SPS）、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等措施。如果別國的產(chǎn)品不符合我們的標(biāo)準(zhǔn)，我們就不允許進(jìn)入市場?，F(xiàn)在爭論比較多的就是轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品問題，現(xiàn)在美國、加拿大，還有一些南美國家，支持搞轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。而歐盟、日本等國家，對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品有限制。這實際上是技術(shù)加政治問題。歐盟、日本就利用轉(zhuǎn)基因問題，限制美國的玉米、大豆進(jìn)入其市場。TBT是非常復(fù)雜的貿(mào)易政策問題，要綜合使用，前提是必須在世貿(mào)組織的框架之內(nèi)，不能超越世貿(mào)組織的框架，否則就會引起人家的。
加入世貿(mào)后農(nóng)民怎么辦？這是一個難以回答的戰(zhàn)略問題。對我們的農(nóng)民來講，要提高科學(xué)種田水平，生產(chǎn)出消費者滿意的，甚至是全世界消費者滿意的農(nóng)產(chǎn)品。盡可能的走出土地，轉(zhuǎn)向其他部門。對于基層政府來講，在我們的農(nóng)業(yè)組織制度還不健全的情況下，能夠擔(dān)起保護(hù)農(nóng)民利益的重任，目前最緊要的就是減少強加給農(nóng)民身上的一些負(fù)擔(dān)。
過渡期內(nèi)的主要對策建議
應(yīng)對加入WTO給我國農(nóng)業(yè)帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，最根本的措施是加大支持力度，全面提升我國農(nóng)業(yè)的競爭能力。與此同時，要抓緊建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全保障體系，采取措施減少市場開放所帶來的沖擊。
1．深化農(nóng)業(yè)管理體制改革。要抓緊改革目前部門分割、行業(yè)壟斷、地方保護(hù)主義嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通與內(nèi)外貿(mào)脫節(jié)，管理部門職能重疊、管理環(huán)節(jié)過多的農(nóng)業(yè)管理體制，針對加入WTO后我國擴(kuò)大對外開放、國際競爭更趨激烈的新形勢，統(tǒng)一設(shè)計和部署農(nóng)業(yè)管理體制。要在明確界定政府職能的基礎(chǔ)上，加強中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和宏觀調(diào)控的職能，逐步形成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、對外貿(mào)易一體化管理體制。
2．加強農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策，從根本上提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力。
第一，加大對農(nóng)產(chǎn)品科研、推廣、病蟲害防治、市場信息服務(wù)、基建等“綠箱政策”的支持力度。應(yīng)設(shè)立專項育種科研支持基金，加快農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)品種選育，縮小與國外農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)差距。加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、質(zhì)量檢測檢驗體系、市場信息體系、病蟲害防疫防治體系建設(shè)，全面提升農(nóng)產(chǎn)品競爭能力。
第二，對進(jìn)口敏感農(nóng)產(chǎn)品及具有出口潛力的農(nóng)產(chǎn)品，根據(jù)WTO“微量允許標(biāo)準(zhǔn)”建立價格支持制度，保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但應(yīng)調(diào)整補貼結(jié)構(gòu)，由現(xiàn)在補貼流通環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向補貼農(nóng)
產(chǎn)品生產(chǎn)者。
3．盡快建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全保障體系，采取措施減少市場開放所帶來的沖擊。
建立農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口監(jiān)測與產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警系統(tǒng)和快速反應(yīng)機(jī)制；有效利用WTO反傾銷、反補貼和保障措施機(jī)制，加強主要敏感農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口管理，提高海關(guān)監(jiān)管水平與效率，堅決打擊和防范農(nóng)產(chǎn)品走私。
4．積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。加快農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的重組與技術(shù)改造，重點扶持和培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售一體化的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系。要鼓勵建立幾個大糧商、畜牧商等農(nóng)產(chǎn)品大企業(yè)，控制國內(nèi)市場分配，參與國際競爭。
5．鼓勵組建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、加工及外貿(mào)一體化管理。農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會主要負(fù)責(zé)：提供農(nóng)產(chǎn)品國際國內(nèi)市場信息、政策法規(guī)咨詢服務(wù)；農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)與服務(wù)；國際市場開拓；行業(yè)準(zhǔn)入管理；國內(nèi)市場價格及進(jìn)出口價格協(xié)調(diào)與管理；反傾銷反補貼調(diào)查、應(yīng)訴，行業(yè)損害調(diào)查，貿(mào)易糾紛處理等。
6．實施農(nóng)產(chǎn)品出口促進(jìn)政策。
完善農(nóng)產(chǎn)品出口退稅制度，實現(xiàn)出口農(nóng)產(chǎn)品的“零”稅率；提供農(nóng)產(chǎn)品國外市場拓展國際博覽會、交易會參展費、裝修費，市場調(diào)查、廣告促銷等；對企業(yè)開拓新市場提供保險支持；資助企業(yè)的研究開發(fā)活動。
