時間：2022-04-27 08:55:57
序論：在您撰寫公共管理體系時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
一般認(rèn)為，公共管理和公共管理學(xué)是有所不同的，前者著重研究實踐活動領(lǐng)域，后者則著重研究理論領(lǐng)域。為了研究方便，本文不做嚴(yán)格的區(qū)分。
在我國，“公共管理”出現(xiàn)并廣為使用只是近幾年的事，雖然在解放前我國就引入了行政管理學(xué)的研究，但是在解放后，1952-1953 年的全國高校調(diào)整中，撤消了政治學(xué)的有關(guān)學(xué)科，行政管理學(xué)也在其中。直至 1979年底，行政管理學(xué)的研究才得到恢復(fù)和重建。后來國務(wù)院相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，修訂了學(xué)科專業(yè)目錄，將行政學(xué)、公共行政學(xué)，行政管理學(xué)從政治學(xué)歸劃到公共管理學(xué)中。從此公共管理學(xué)的研究體系才算正式形成。
所以在討論公共管理的問題時，不僅僅要解讀公共管理的體系構(gòu)成，還要涉及行政管理學(xué)、政治學(xué)，行政學(xué)等相關(guān)的學(xué)科與行政管理關(guān)系，但國家有關(guān)部門對學(xué)科門類的編訂，將公共管理學(xué)歸屬到管理學(xué)的門類中，似乎這個問題已經(jīng)有了定論，所以本文對這個問題不做太多的討論。
本文著重討論的是行政和管理之間的關(guān)系、行政管理和公共管理的關(guān)系還有公共管理體系這三個問題。
1.1 行政和管理的關(guān)系
管理和行政體現(xiàn)在人類社會活動同一過程中的兩方面，簡而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理，試析公共管理體系與公共道德體系宋 鑫(浙江海洋學(xué)院，浙江 舟山 316022)又要有行政。而與管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事務(wù)微觀的主體要兩個人以上。在傳統(tǒng)社會中，行政就已經(jīng)存在了，只是那時的行政性質(zhì)和現(xiàn)在的國家社會行政有區(qū)別而已。而現(xiàn)今管理與行政遍及整個人類社會，二者究竟是什么關(guān)系，是等同，并列還是包含隸屬的關(guān)系，值得深入研究。一般來講管理是側(cè)重在特定的組織內(nèi)，通過計劃，組織、控制和分配各種資源，達(dá)到組織的目的，可以細(xì)致到具體事務(wù)的處理上;而行政則是比較宏觀的，側(cè)重于對全局的戰(zhàn)略行動處理。馬克思說，行政是國家的活動，掌握國家政務(wù)和公共社會資源活動。根據(jù)馬克思的這一觀點(diǎn)，國家在社會產(chǎn)生時位置就在社會之上，因此，國家行政具有宏觀性，涉及到誰執(zhí)政，如何執(zhí)政等問題。當(dāng)我們把行政定位在對全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定內(nèi)容和新的關(guān)系。經(jīng)過學(xué)者的多年研究，將行政和管理關(guān)系界定為：行政層級與行政性質(zhì)成反比，而與管理性質(zhì)成正比。即行政層級越高就越具有行政性質(zhì)，而具有較少的管理性質(zhì)。從橫向上看，往往領(lǐng)導(dǎo)職位上的公務(wù)員更具行政性質(zhì)，而非領(lǐng)導(dǎo)職位的公務(wù)員更具備管理性質(zhì)。我國政府經(jīng)常在行政管理中出現(xiàn)的不該管，管不了的事情，和不同部門的推諉、扯皮現(xiàn)象，都是由于在理念上沒有清楚的劃分行政管理角色所造成的。
1.2 行政管理和公共管理的關(guān)系
行政在天生就具有“公共性質(zhì)“，夏書章認(rèn)為行政管理學(xué)，實際的英文原文就是公共管理學(xué)，從這個角度看，行政管理和公共管理本質(zhì)上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差異，這些差異表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：
從學(xué)科分類上看，行政管理屬于二級學(xué)科，公共管理屬于一級學(xué)科，顯然不能把他們等同看待，他們在學(xué)摘要：公共管理和公共道德在構(gòu)建和諧社會主義道路上是不可或缺的，但是對于什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設(shè)公共管理和公共道德體系，在當(dāng)今的學(xué)術(shù)界一直懸而未決。本文解釋了什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設(shè)公共管理及公共道德體系，使他們在社會發(fā)展中起到應(yīng)有的作用。關(guān)鍵詞：政府 公共道德 公共管理科內(nèi)涵和外延以及研究的主、客體內(nèi)容都是不同的。從靜態(tài)維度看，公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理，而在廣義上指得不僅限于政府工作;行政管理在狹義上是僅指政府的管理，而在廣義上非政府的機(jī)構(gòu)也具有行政管理的職能。從動態(tài)維度上看，行政管理是先于公共管理行動的，公共管理是行政管理的未來發(fā)展及展望。公共行政是在近代社會中發(fā)展起來的，在未來的社會中，行政管理超越公共管理的范疇，但屬于行政發(fā)展的兩個階段。公共管理是由公共行政發(fā)展而來的，在未來的社會發(fā)展構(gòu)成中，公共管理中又會形成行政的形式和內(nèi)容。
從價值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在實質(zhì)上是有區(qū)別的。中國行政管理學(xué)有三大學(xué)派，夏書章派，郭濟(jì)學(xué)派和歐陽雄飛派。其中郭濟(jì)學(xué)派的影響比較大，曾經(jīng)掀起了一陣“公共管理學(xué)”熱潮。但此學(xué)說認(rèn)為世界上沒有“公共管理一說”只有少數(shù)人對多數(shù)人的管理，這是對公共管理學(xué)的曲解。各個學(xué)說知識討論的側(cè)重點(diǎn)不同，沒有本質(zhì)的區(qū)別。實際上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同點(diǎn)在于側(cè)重行政還是側(cè)重管理。其實從實踐的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作為行政和管理之間的媒介。
1.3 公共管理體系
以當(dāng)下中國的來看，以政府為主體的公共管理是值得提倡和發(fā)展的。從政府為主體到社會為主體公共管理的歷史進(jìn)程中，我國政府作為管理的主體和主導(dǎo)作用還尚未完全發(fā)揮。公共管理是相對私人管理而言的，一方面私人行政管理是不屬于國家和政府的管轄范疇，如果越界管轄會侵犯到私人的利益;另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府組織，也有公共事務(wù)，對這些公共事務(wù)的管理也可以稱作“公共管理”。公共管理可非為三種類型：第一種是國家機(jī)構(gòu)的行政管理，它具有權(quán)威，廣泛，多樣的特點(diǎn)，第二種是私人行政和私人管理組織結(jié)合體，它其實是放大了的私人管理;第三種是非國家機(jī)構(gòu)的公共組織。我國現(xiàn)在并長期處于社會主義的初級階段，現(xiàn)在效仿其他國家公共管理體系的多元化是不合時宜的，所以必須要加強(qiáng)以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性，這是符合我國道德體系和社會發(fā)展水平的。
2. 公共道德體系
道德可以分為社會道德，職業(yè)道德，家庭道德等等，人們通常把社會道德稱之為“社會公共道德”或者“公民道德”簡稱“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社會管理體系的，不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型，有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會存在相對應(yīng)的公共道德，政府公共道德屬于職業(yè)道德的一種。政府在公共管理和社會服務(wù)中要履行的職能包括社會管理和階級統(tǒng)治，這導(dǎo)致了政府公共道德的特殊性。這種既體現(xiàn)了社會階級屬性又體現(xiàn)了社會管理的綜合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用，無論正負(fù)方面都影響重大。
張康之教授指出公共管理是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)基礎(chǔ)和倫理道德基礎(chǔ)上的，公共管理活動是一個比較特殊的職業(yè)活動，公共管理的目的是公共利益的實現(xiàn)。在所有的社會活動中公共管理是直接服務(wù)于公眾利益的，所以，在公共道德素養(yǎng)是公共管理中最具現(xiàn)實意義。不論是公共利益的保障方面，還是社會生活的指導(dǎo)示范意義方面，公共道德都發(fā)揮著直接的作用。
通過本文對公共管理的闡釋，認(rèn)同陳慶云先生的三級公共管理體系，認(rèn)為公共管理體系分為三個部分，那么公共道德就應(yīng)該分為政府道德，非政府的公共組織的道德和公民道德三方面。從公共管理各種類型的角度上來看，公共道德體系主要分為兩個方面：其一是國家機(jī)構(gòu)的政府以及私人的行政管理道德以及作為政府公共職能的公共行政組織管理道德的宏觀公共道德體系，或者叫宏觀道德生態(tài)，這種體系下公共道德的承擔(dān)者因為公共行政和公共管理而變得多元化了，如同政府不是公共管理的唯一主體一樣。其二就是政府行政所承載的道德體系，它主要有四個內(nèi)容組成，分別是：政府的理念、制度、體系和組織結(jié)構(gòu)。
所謂以德治國，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人員。相對于政府公共管理人員的公共道德相比，公共道德化的政府里面，機(jī)構(gòu)設(shè)置，政策制度，決策更具根本性。只有通過全面道德化的政府建設(shè)，制度建設(shè)，組織建設(shè)、決策建設(shè)，才能使政府工作人員將道德牢記于心，行為和行政管理工作更具道德化，更好的為民謀利。
1.公共管理體系
一般認(rèn)為，公共管理和公共管理學(xué)是有所不同的，前者著重研究實踐活動領(lǐng)域，后者則著重研究理論領(lǐng)域。為了研究方便，本文不做嚴(yán)格的區(qū)分。
在我國，“公共管理”出現(xiàn)并廣為使用只是近幾年的事，雖然在解放前我國就引入了行政管理學(xué)的研究，但是在解放后，1952-1953年的全國高校調(diào)整中，撤消了政治學(xué)的有關(guān)學(xué)科，行政管理學(xué)也在其中。直至1979年底，行政管理學(xué)的研究才得到恢復(fù)和重建。后來國務(wù)院相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，修訂了學(xué)科專業(yè)目錄，將行政學(xué)、公共行政學(xué)，行政管理學(xué)從政治學(xué)歸劃到公共管理學(xué)中。從此公共管理學(xué)的研究體系才算正式形成。
所以在討論公共管理的問題時，不僅僅要解讀公共管理的體系構(gòu)成，還要涉及行政管理學(xué)、政治學(xué)，行政學(xué)等相關(guān)的學(xué)科與行政管理關(guān)系，但國家有關(guān)部門對學(xué)科門類的編訂，將公共管理學(xué)歸屬到管理學(xué)的門類中，似乎這個問題已經(jīng)有了定論，所以本文對這個問題不做太多的討論。
本文著重討論的是行政和管理之間的關(guān)系、行政管理和公共管理的關(guān)系還有公共管理體系這三個問題。
1.1行政和管理的關(guān)系
管理和行政體現(xiàn)在人類社會活動同一過程中的兩方面，簡而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理，又要有行政。而與管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事務(wù)微觀的主體要兩個人以上。在傳統(tǒng)社會中，行政就已經(jīng)存在了，只是那時的行政性質(zhì)和現(xiàn)在的國家社會行政有區(qū)別而已。而現(xiàn)今管理與行政遍及整個人類社會，二者究竟是什么關(guān)系，是等同，并列還是包含隸屬的關(guān)系，值得深入研究。
一般來講管理是側(cè)重在特定的組織內(nèi)，通過計劃，組織、控制和分配各種資源，達(dá)到組織的目的，可以細(xì)致到具體事務(wù)的處理上；而行政則是比較宏觀的，側(cè)重于對全局的戰(zhàn)略行動處理。馬克思說，行政是國家的活動，掌握國家政務(wù)和公共社會資源活動。根據(jù)馬克思的這一觀點(diǎn)，國家在社會產(chǎn)生時位置就在社會之上，因此，國家行政具有宏觀性，涉及到誰執(zhí)政，如何執(zhí)政等問題。當(dāng)我們把行政定位在對全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定內(nèi)容和新的關(guān)系。
經(jīng)過學(xué)者的多年研究，將行政和管理關(guān)系界定為：行政層級與行政性質(zhì)成反比，而與管理性質(zhì)成正比。即行政層級越高就越具有行政性質(zhì)，而具有較少的管理性質(zhì)。從橫向上看，往往領(lǐng)導(dǎo)職位上的公務(wù)員更具行政性質(zhì)，而非領(lǐng)導(dǎo)職位的公務(wù)員更具備管理性質(zhì)。我國政府經(jīng)常在行政管理中出現(xiàn)的不該管，管不了的事情，和不同部門的推諉、扯皮現(xiàn)象，都是由于在理念上沒有清楚的劃分行政管理角色所造成的。
1.2行政管理和公共管理的關(guān)系
行政在天生就具有“公共性質(zhì)“，夏書章認(rèn)為行政管理學(xué)，實際的英文原文就是公共管理學(xué)，從這個角度看，行政管理和公共管理本質(zhì)上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差異，這些差異表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：
從學(xué)科分類上看，行政管理屬于二級學(xué)科，公共管理屬于一級學(xué)科，顯然不能把他們等同看待，他們在學(xué)科內(nèi)涵和外延以及研究的主、客體內(nèi)容都是不同的。
從靜態(tài)維度看，公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理，而在廣義上指得不僅限于政府工作；行政管理在狹義上是僅指政府的管理，而在廣義上非政府的機(jī)構(gòu)也具有行政管理的職能。
從動態(tài)維度上看，行政管理是先于公共管理行動的，公共管理是行政管理的未來發(fā)展及展望。公共行政是在近代社會中發(fā)展起來的，在未來的社會中，行政管理超越公共管理的范疇，但屬于行政發(fā)展的兩個階段。公共管理是由公共行政發(fā)展而來的，在未來的社會發(fā)展構(gòu)成中，公共管理中又會形成行政的形式和內(nèi)容。
從價值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在實質(zhì)上是有區(qū)別的。中國行政管理學(xué)有三大學(xué)派，夏書章派，郭濟(jì)學(xué)派和歐陽雄飛派。其中郭濟(jì)學(xué)派的影響比較大，曾經(jīng)掀起了一陣“公共管理學(xué)”熱潮。但此學(xué)說認(rèn)為世界上沒有“公共管理一說”只有少數(shù)人對多數(shù)人的管理，這是對公共管理學(xué)的曲解。各個學(xué)說知識討論的側(cè)重點(diǎn)不同，沒有本質(zhì)的區(qū)別。實際上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同點(diǎn)在于側(cè)重行政還是側(cè)重管理。其實從實踐的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作為行政和管理之間的媒介。
1.3公共管理體系
以當(dāng)下中國的來看，以政府為主體的公共管理是值得提倡和發(fā)展的。從政府為主體到社會為主體公共管理的歷史進(jìn)程中，我國政府作為管理的主體和主導(dǎo)作用還尚未完全發(fā)揮。公共管理是相對私人管理而言的，一方面私人行政管理是不屬于國家和政府的管轄范疇，如果越界管轄會侵犯到私人的利益；另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府組織，也有公共事務(wù)，對這些公共事務(wù)的管理也可以稱作“公共管理”。公共管理可非為三種類型：第一種是國家機(jī)構(gòu)的行政管理，它具有權(quán)威，廣泛，多樣的特點(diǎn)，第二種是私人行政和私人管理組織結(jié)合體，它其實是放大了的私人管理；第三種是非國家機(jī)構(gòu)的公共組織。我國現(xiàn)在并長期處于社會主義的初級階段，現(xiàn)在效仿其他國家公共管理體系的多元化是不合時宜的，所以必須要加強(qiáng)以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性，這是符合我國道德體系和社會發(fā)展水平的。
2.公共道德體系
道德可以分為社會道德，職業(yè)道德，家庭道德等等，人們通常把社會道德稱之為“社會公共道德”或者“公民道德”簡稱“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社會管理體系的，不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型，有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會存在相對應(yīng)的公共道德，政府公共道德屬于職業(yè)道德的一種。政府在公共管理和社會服務(wù)中要履行的職能包括社會管理和階級統(tǒng)治，這導(dǎo)致了政府公共道德的特殊性。這種既體現(xiàn)了社會階級屬性又體現(xiàn)了社會管理的綜合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用，無論正負(fù)方面都影響重大。
張康之教授指出公共管理是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)基礎(chǔ)和倫理道德基礎(chǔ)上的，公共管理活動是一個比較特殊的職業(yè)活動，公共管理的目的是公共利益的實現(xiàn)。在所有的社會活動中公共管理是直接服務(wù)于公眾利益的，所以，在公共道德素養(yǎng)是公共管理中最具現(xiàn)實意義。不論是公共利益的保障方面，還是社會生活的指導(dǎo)示范意義方面，公共道德都發(fā)揮著直接的作用。
通過本文對公共管理的闡釋，認(rèn)同陳慶云先生的三級公共管理體系，認(rèn)為公共管理體系分為三個部分，那么公共道德就應(yīng)該分為政府道德，非政府的公共組織的道德和公民道德三方面。從公共管理各種類型的角度上來看，公共道德體系主要分為兩個方面：其一是國家機(jī)構(gòu)的政府以及私人的行政管理道德以及作為政府公共職能的公共行政組織管理道德的宏觀公共道德體系，或者叫宏觀道德生態(tài)，這種體系下公共道德的承擔(dān)者因為公共行政和公共管理而變得多元化了，如同政府不是公共管理的唯一主體一樣。其二就是政府行政所承載的道德體系，它主要有四個內(nèi)容組成，分別是：政府的理念、制度、體系和組織結(jié)構(gòu)。
所謂以德治國，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人員。相對于政府公共管理人員的公共道德相比，公共道德化的政府里面，機(jī)構(gòu)設(shè)置，政策制度，決策更具根本性。只有通過全面道德化的政府建設(shè)，制度建設(shè)，組織建設(shè)、決策建設(shè)，才能使政府工作人員將道德牢記于心，行為和行政管理工作更具道德化，更好的為民謀利。
一般來說,以政府機(jī)構(gòu)與公眾及私人組織之間的相互作用水平為準(zhǔn),政府管理方式發(fā)展至今經(jīng)歷了信息、交互、提交和交易這四個階段[1](見表1)。目前處于交易階段,這一階段政府管理方式不再是單純的信息與公共服務(wù)提供,而是政府信息、服務(wù)的融合,公眾通過政府信息平臺能夠更方便進(jìn)入一個多機(jī)構(gòu)、多服務(wù)的政府管理系統(tǒng)。這也是政府管理方式的一次變革,其更關(guān)注政策或戰(zhàn)略的制定,為公眾和企業(yè)提供更有效的全面在線服務(wù)媒介,而且能夠借助外部的技術(shù)和人力資源來完成這些活動。這一階段,受眾能夠全面與政府服務(wù)機(jī)構(gòu)交互,享受全面和制定式的信息及公共服務(wù)。這是一個更加復(fù)雜和不斷完善的系統(tǒng),豐富的信息、交易平臺及多媒介是主要的特征。交易階段的政府管理模式的一個明顯特征是政府顯著的數(shù)字及多極化特征,因此,這一階段的政府也被成為“數(shù)字政府”。數(shù)字政府包含狹義和廣義的定義,美國得克薩斯州數(shù)字政府規(guī)劃中將數(shù)字政府明確定義為:“各級政府與公眾、企業(yè)之間借助電子通信技術(shù)開展的政府活動,包括:產(chǎn)品及服務(wù)的提供和購買,產(chǎn)生及接受(政府)指令,提供及獲取信息以及完成金融交易”。[2]數(shù)字政府被認(rèn)為是新公共管理理論革命最后的實踐,成為公共部門改革公共服務(wù)的主要推動力,其對政府管理的影響更傾向于歸入后新公共管理理論。最早的數(shù)字政府可以追溯到1997年,由美國國家科學(xué)基金會發(fā)起并逐步引入。1997年,基于一份關(guān)于21世紀(jì)邁向數(shù)字政府的報告,美國國家科學(xué)基金會開始指導(dǎo)美國聯(lián)邦政府利用Internet技術(shù)來提高公共服務(wù)透明度,由此利用現(xiàn)有的先進(jìn)技術(shù)建立高效數(shù)字政府的理念雛形,隨后發(fā)展迅猛并得到推廣和應(yīng)用。僅1997年,世界范圍內(nèi)有1915個中央級政府機(jī)構(gòu)建立了相應(yīng)的政府公共網(wǎng)站,2000-2001年,短短一年,這一數(shù)字增長到9363個,美國以擁有403家政府公共服務(wù)網(wǎng)站(這里,僅以數(shù)量計,不論服務(wù)質(zhì)量)獨(dú)霸數(shù)字政府發(fā)展鰲頭,一些發(fā)展較早的國家包括法國、巴西、葡萄牙及丹麥等,[3]。Gartner將數(shù)字政府的特征概括為:“數(shù)字政府,即通過各種技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)及新媒體發(fā)展,推動政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部及社會外部的連續(xù)轉(zhuǎn)型,從而對政府提供的公共服務(wù),參與公共事務(wù)活動的能力和管理水平進(jìn)行最優(yōu)化的結(jié)果”,其實質(zhì)是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo進(jìn)一步概況了數(shù)字政府區(qū)別于傳統(tǒng)政府的主要功能:(1)公眾獲知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性規(guī)則;(3)公眾借助政府提供的數(shù)字平臺和公共協(xié)助更有效地取得個人利益;(4)政府之間活動及政府與企業(yè)之間活動的便利和公開;(5)政府對政府的信息和服務(wù)融合;(6)公眾參與公共管理活動的更廣泛性。[5]數(shù)字政府將進(jìn)一步帶動整個社會信息技術(shù)的融合和應(yīng)用,形成“數(shù)字政府———數(shù)字企業(yè)———數(shù)字公眾”三位一體的“數(shù)字社會”。
Fang將數(shù)字政府的交互內(nèi)容概況為八種:政府—市民,市民—政府,政府—企業(yè),企業(yè)—政府,政府—政府供職人員,政府—政府,政府—非營利組織,非營利組織—政府。數(shù)字政府的建立需要重視其中的五種關(guān)系:市民—政府,企業(yè)—政府,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員。[6]具體來看,首先,市民—政府的關(guān)系反映了公眾個人對政府提供的公共信息與服務(wù)的需求,這些服務(wù)包括發(fā)放有關(guān)許可和執(zhí)照,如駕駛許可,漁業(yè)許可等,不僅包括納稅人對中央政府及地方政府的稅費(fèi)支付,也應(yīng)該囊括政府對納稅人的退稅等服務(wù)。其次,企業(yè)—政府的關(guān)系主要是企業(yè)、商務(wù)活動及合作組織對政府提供服務(wù)的需求,包括營業(yè)許可,用工信息及經(jīng)營選址等服務(wù)。最后,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員的這三種關(guān)系源于其三者相互之間及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)及政府供職人員提供與完善政府服務(wù)的要求,包括政府公務(wù)活動、政府采購、政府內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移及其他相關(guān)的服務(wù)。目前,數(shù)字政府的發(fā)展階段主要存在于市民—政府,企業(yè)—政府,政府—政府這三種關(guān)系之間,尤其是前兩種服務(wù)需求較大,發(fā)展較快。[7]根據(jù)上述八種關(guān)系,多極數(shù)字管理體系的運(yùn)行機(jī)理可以展示為圖2。如圖2所示,城市數(shù)字管理系統(tǒng)是不同機(jī)構(gòu)與組織之間相互傳遞信息,內(nèi)外部聯(lián)動的“開放式循環(huán)”,其中內(nèi)部的信息雙向流動包括地方政府與中央政府之間,以及這兩級政府與非營利組織之間的交流,外部信息流動分支包括地方政府與公眾之間,以及地方政府與企業(yè)之間的相互傳遞,這里,地方政府不僅承擔(dān)著本級政府與公眾和企業(yè)之間的信息、服務(wù)聯(lián)通,更重要的是公眾及企業(yè)與中央政府之間信息交換的媒介,中央政府的各種信息,需要通過地方政府的相關(guān)活動進(jìn)行傳遞和解讀,因此,地方政府在整個數(shù)字整合系統(tǒng)中承擔(dān)著舉足輕重的作用,是中央政府信息傳遞與反饋的主要渠道,這顯示出城市管理系統(tǒng)的重要性,地方政府建立的城市管理系統(tǒng)不僅提供了公眾與企業(yè)及其他組織需要的信息及服務(wù)來源,而且是貫通中央政府信息上下流動的決定性環(huán)節(jié),通過地方政府實施的城市管理系統(tǒng),中央政府的各種信息及政策才能得到順暢的和貫徹,意味著借助于城市管理系統(tǒng),地方政府成為中央政府實現(xiàn)其政策目標(biāo)的主要執(zhí)行者,也是公眾及企業(yè)信息及其他服務(wù)需求的主要提供者。
二、全國省會數(shù)字城市管理體系構(gòu)建的綜合比較
根據(jù)城市管理體系運(yùn)行的主要組成部分,我們選擇政府門戶網(wǎng)站開通情況、城市管理專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立、城市管理專門條例或規(guī)定頒布情況、城市管理分類規(guī)章及制度頒布實施情況以及數(shù)字網(wǎng)格化管理模式建立等五個方面的指標(biāo),對全國31個省會城市(包括直轄市)的數(shù)字城市管理體系進(jìn)行了比較。(1)從擁有政府門戶網(wǎng)站情況看,全國31個省會城市(包括直轄市)無一例外都建立了政府門戶網(wǎng)站,提供有關(guān)政府政策文件、法律法規(guī)信息、重大事件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)、近期工作進(jìn)展、公共服務(wù)信息等一系列瀏覽和查詢服務(wù),并提供政府直屬機(jī)構(gòu)及各相關(guān)部門的鏈接,實現(xiàn)了政府信息與機(jī)構(gòu)的互通互聯(lián),體現(xiàn)出政府信息化建設(shè)初步成功和“數(shù)字城市”打造的前期成果。(2)從頒布專門性城市管理條例情況看,除天津和長沙外,其余城市都沒有出臺相應(yīng)的城市管理專門條例,城市管理法制體系的建立相對滯后,統(tǒng)領(lǐng)性的城市管理條例出臺勢在必行,其頒布實施將有助于完善城市管理法律法規(guī)體系,為未來城市管理的法制化創(chuàng)造必要條件。(3)從城市管理分類條例或規(guī)定實施情況看,市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政管理和園林綠化管理規(guī)定實施情況最好,除烏魯木齊和蘭州外其他城市都有市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定,市政管理規(guī)定僅長春和烏魯木齊沒有,園林綠化管理規(guī)定沒有出臺實施的是石家莊和蘭州。(4)從數(shù)字網(wǎng)格化城市管理模式建立情況看,北京、上海、天津、重慶、西安、成都和昆明都已經(jīng)啟動,其中重慶和成都不僅較早推行實施了數(shù)字網(wǎng)格化管理模式,且取得了較好的成效,在此方面已走在全國前列。
綜合來看,有兩項指標(biāo)沒有體現(xiàn)的為北京、重慶、南昌、杭州、南京、合肥和廣州;表現(xiàn)較好、僅有一個指標(biāo)沒有達(dá)到的城市包括上海、西安、成都、昆明和長沙;而表現(xiàn)最突出,所有指標(biāo)都有所作為的是天津,顯示了天津市近年來對城市管理工作常抓不懈、突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、強(qiáng)調(diào)落實獲得的良好成效。通過對全國省會城市管理體系的綜合比較,發(fā)現(xiàn)以下幾個特點(diǎn):(1)從管理主體上看,政府仍是城市管理活動的組織者、指揮者及承擔(dān)者,目前通過營利性企業(yè)和非政府組織配合政府提供公共物品與服務(wù)的城市較少,政府管理城市的任務(wù)艱巨且過于繁雜,無法完全發(fā)揮其最重要的市場維護(hù)和監(jiān)督職能,管理主體過于單一,不利于分擔(dān)政府管理事務(wù),一定程度上降低了城市管理運(yùn)行效率。(2)從管理技術(shù)上看,數(shù)字網(wǎng)格化城市管理模式僅在幾個城市得到應(yīng)用,大多數(shù)城市還沒有建立起科學(xué)的數(shù)字城市管理系統(tǒng),一定程度上反映出目前管理技術(shù)相對滯后的現(xiàn)狀,制約“柔性化”城市管理的轉(zhuǎn)變及發(fā)展。(3)從管理手段上看,包括城市交通管理、市容環(huán)境管理、舊城區(qū)改造管理、公共服務(wù)保障、公共安全管理、綜合執(zhí)法等多個領(lǐng)域的城市管理運(yùn)行系統(tǒng)整合仍需時日,不同城市都不同程度地存在完善與修訂城市專門性管理條例、加強(qiáng)城市管理資源整合和配置的問題。(4)從管理目標(biāo)上看,城市管理目標(biāo)的法制化是保證其實現(xiàn)的首要因素,我國法制化的城市管理體系雖已起步,但進(jìn)展較慢,目前還沒有城市形成較成熟的城市管理法典,管理目標(biāo)多體現(xiàn)為政府短期政策目標(biāo),從城市長遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮形成的固定化城市管理目標(biāo)仍是未來政府城市管理活動的努力方向。
三、建立多極數(shù)字城市公共管理體系的政策建議
1•建立現(xiàn)代城市管理三元治理結(jié)構(gòu)。加快引入私營部門、第三部門等新的組織要素,建立由政府、企業(yè)、社會組成的多元化主體城市治理結(jié)構(gòu),以彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈。這種三元治理結(jié)構(gòu)中,政府是組織者和指揮者,其行為決定和影響其他城市管理主體的活動方式和活動效果;營利性企業(yè)和非政府組織配合政府提供城市公共物品與服務(wù),其有利于分擔(dān)政府管理事務(wù),提高城市管理運(yùn)行效率和效益;社會公眾作為基礎(chǔ)通過公開與不公開途徑參與城市管理活動,推動城市管理機(jī)制內(nèi)生化轉(zhuǎn)變。[8]其中,政府突出其統(tǒng)領(lǐng)與指導(dǎo)作用,企業(yè)突出其專業(yè)與獨(dú)立作用,社會突出其監(jiān)督與制衡作用,完成“小政府+大社會”的改造,對于城市公共服務(wù)中的自然壟斷產(chǎn)品,建立嚴(yán)厲的政府監(jiān)督下的市場供給體制,對于共有資源或純粹公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給,政府作為投資主體可以通過市場交易委托給專業(yè)的建造者或經(jīng)營者,提供高效高質(zhì)的第三方產(chǎn)品或服務(wù)。[9]
2•運(yùn)用先進(jìn)數(shù)字信息管理技術(shù)提升“數(shù)字城市”水平。“數(shù)字城市”提供給城市管理強(qiáng)大的技術(shù)和數(shù)據(jù)支持,使城市管理各部門能夠最大限度地利用城市資源,實現(xiàn)工作流程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和網(wǎng)絡(luò)化,作為其中重要組成的“數(shù)字城管”,更是強(qiáng)調(diào)運(yùn)用信息技術(shù)、地理信息技術(shù)、無線通信技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù),在城市管理信息綜合平臺基礎(chǔ)上建立綜合性的管理信息系統(tǒng),提供準(zhǔn)確、適時、有效的信息搜集和加工處理,為城市管理者的決策和職能履行服務(wù)。[10]目前,“數(shù)字城管”已發(fā)展到城市部件管理和萬米單元網(wǎng)格相結(jié)合的階段,初步實現(xiàn)對城市管理對象的定量、定性和定位,為實現(xiàn)城市管理工作的快速性和準(zhǔn)確性提供了基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)保障。因此,應(yīng)加快建立市區(qū)兩級網(wǎng)格化管理體系,并在此基礎(chǔ)上搭建城市管理信息綜合平臺,推進(jìn)綜合性管理信息系統(tǒng)的建設(shè),從市區(qū)兩級完成城市部件管理和萬米單元網(wǎng)格的整合互通,在技術(shù)上保證城市管理系統(tǒng)的安全高效運(yùn)行。
3•推進(jìn)城市管理資源和管理體系整合。城市管理運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)容繁雜,包括城市交通管理、城市市容環(huán)境管理、城市舊城區(qū)改造管理、城市公共服務(wù)保障、城市公共安全管理、城市綜合執(zhí)法等多個領(lǐng)域,涉及面多,牽涉面廣,必須采用科學(xué)的管理手段才能達(dá)到整合管理資源、管理機(jī)制,提高管理效率和管理水平的目標(biāo)。繼續(xù)加快建設(shè)城市交通誘導(dǎo)信息系統(tǒng),建立ITS(智能交通系統(tǒng)),通過大范圍和密集的信息交換及集成,組織管理交通運(yùn)輸,緩解交通擁阻,提高出行質(zhì)量。完善城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的快速應(yīng)急管理,建設(shè)快速搶險信息系統(tǒng),形成突發(fā)環(huán)境、安全及災(zāi)害事件的應(yīng)急處理系統(tǒng)。[11]目前全國許多城市已完成突發(fā)環(huán)境、安全與災(zāi)害事件應(yīng)急處理預(yù)案的編制,但具體的處理流程及機(jī)制設(shè)計還未落實,應(yīng)急與預(yù)警處理體系建設(shè)相對滯后,應(yīng)進(jìn)一步加快應(yīng)急處理流程及機(jī)制設(shè)計,并建立統(tǒng)一指揮與調(diào)度體系,保證各區(qū)域應(yīng)急資源、信息之間的統(tǒng)籌調(diào)配。
公共科技管理活動是政府、社會（公眾）、市場（企業(yè)）等多方互動治理的過程。公共科技管理是管理制度與提供公共產(chǎn)品服務(wù)二者的統(tǒng)一，本質(zhì)上是滿足社會與公眾科技需求的公共利益的政府行為。在公共科技管理的框架下提供公共產(chǎn)品與服務(wù)屬于一種非市場機(jī)制的提供，政府作為公共事務(wù)管理的主體，在市場中發(fā)揮非市場機(jī)制的提供，政府作為公共事務(wù)管理的主體，在市場中發(fā)揮積極干預(yù)作用。科技公共管理體系是國家創(chuàng)新體系的有機(jī)組成部分，同時為國家創(chuàng)新活動及其戰(zhàn)略管理提供重要的支撐。其主要目標(biāo)任務(wù)是建立高層次與多層次的專家決策咨詢系統(tǒng)，為科技資源配置中的市場失靈提供“有限科技管理”；建立一個共享的流暢快捷準(zhǔn)確及時的信息傳遞網(wǎng)絡(luò)；在有效公共科技管理部門的基礎(chǔ)上，建設(shè)一支高效迅速的科技管理人力資源隊伍；建立起公共科技活動的長期有效的健全機(jī)制，形成與市場中科技活動互動的公共科技平臺（科技公共管理體系框架結(jié)構(gòu)見圖1）?？萍脊补芾眢w系作為一個管理系統(tǒng)需要由各種機(jī)構(gòu)來支撐，可以有以下幾個部分組成：行政機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)主要由國家教育部、科技部、宣傳部，組織部、中國科協(xié)、江蘇省科協(xié)等部門構(gòu)成，決策機(jī)構(gòu)要做好各部門間的事權(quán)配置，防止出現(xiàn)在履行公共科技服務(wù)中的模糊行為、責(zé)任承擔(dān)時的相互推諉。服務(wù)機(jī)構(gòu)為各個科技單位，例如科技型企業(yè)、風(fēng)險投資公司、中小科技公司等科技單位進(jìn)行咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)，為其提供稅務(wù)、審計、法律等多方面服務(wù)。另外，政府應(yīng)當(dāng)為科技創(chuàng)新提供溫床，為孕育出更多高科技成果提供條件。例如，建立專門的科技圖書館，便于科研人員在研究過程中尋找資料。中介機(jī)構(gòu)包括科技律師事務(wù)所、科技中介組織等為科技成果轉(zhuǎn)化成為商業(yè)成果提供中介服務(wù)以及最終執(zhí)行起到直接或間接促進(jìn)作用的機(jī)構(gòu)。
2.科技公共服務(wù)體系存在的問題
（1）科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)不足。在科技管理體制改革過程中，科技系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在推進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步方面都取得了很大進(jìn)展，但這依然是在各自相對封閉的系統(tǒng)內(nèi)部完成的，科技系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)依然是兩個平行的系統(tǒng)，沒有廣泛的交匯點(diǎn)，科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的問題并沒有從根本上得以解決。具體表現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)方面：產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步主要依靠技術(shù)引進(jìn)，許多重要產(chǎn)業(yè)沒有形成自主創(chuàng)新能力，一些重要領(lǐng)域甚至依賴于國外技術(shù)，產(chǎn)業(yè)本身缺乏自主創(chuàng)新，競爭力不足，在競爭中常常陷入被動局面?？茖W(xué)技術(shù)方面：科技改革和發(fā)展主要在科技系統(tǒng)內(nèi)部完成，沒有完全走出自身的小循環(huán)，沒有全面進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大循環(huán)之中。我國科技體制是一個自封閉的垂直結(jié)構(gòu)體系，科研單位從事科學(xué)技術(shù)研究除了追求科學(xué)技術(shù)本身的發(fā)展之外，更多地考慮對上級領(lǐng)導(dǎo)部門負(fù)責(zé)，而缺少與社會及企業(yè)之間的橫向聯(lián)系，是的科技成果轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力的過程中遇到阻力。這兩方面因素導(dǎo)致了科技和經(jīng)濟(jì)之間問題無法從根本上得到解決?？萍寂c經(jīng)濟(jì)相互脫節(jié)的關(guān)鍵原因在于管理體制：政府的科技與經(jīng)濟(jì)管理職能在組織結(jié)構(gòu)和管理對象上分離，科技管理職能與經(jīng)濟(jì)管理職能分別由科技管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)行使，科技管理機(jī)構(gòu)的管理對象主要是科研機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的管理對象主要是企業(yè)。在工作上，科技管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)彼此間缺少有效的配合與協(xié)調(diào)。在這種體制下，經(jīng)濟(jì)政策與科技政策之間缺乏有機(jī)銜接，不利于科技與經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合和協(xié)調(diào)發(fā)展。
（2）頂層體制設(shè)計尚有欠缺。當(dāng)前南京市在科技管理機(jī)制上，沒有突破傳統(tǒng)的計劃管理模式，行政色彩濃厚，體制性的障礙仍是制約科技發(fā)展的“瓶頸”。如條塊分割、各自為政的局面仍然存在；沒有建立起適應(yīng)科研和技術(shù)開發(fā)規(guī)律的研發(fā)、評價和監(jiān)管機(jī)制；對如何為科研人員創(chuàng)造良好的工作氛圍、培養(yǎng)鼓勵創(chuàng)新的環(huán)境等探索不夠。結(jié)果造成科技資源分散、組織動員能力與協(xié)調(diào)能力不足，甚至影響到科技發(fā)展目標(biāo)和科技發(fā)展戰(zhàn)略的實施。分析南京市目前科技管理體制存在的問題，在很大程度上是由于舊制度的問題和制度變遷引出的問題。只有逐步探索、研究和解決好這些科技管理中出現(xiàn)的新情況和新問題，走一條適合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的企業(yè)科技管理之路，我國的科技發(fā)展才會有一個更健康、穩(wěn)定的發(fā)展基礎(chǔ)。
（3）科技管理部門管理不當(dāng)。南京市的科技工作由于長期以來傳統(tǒng)的影響，無論是管理模式的思維不夠開闊，效率也都不夠高。并且管理的范圍過于寬泛、工作過于死板，而且制度陳腐且不善于與時俱進(jìn)，這些都為科研機(jī)構(gòu)的自主創(chuàng)新造成了很大的障礙。這種注重細(xì)節(jié)的管理方式很難保證科研經(jīng)費(fèi)的使用效果。另外，一些科研組織和科技管理部門之間的信息不對稱，造成雙方形成了一種“委托與”的關(guān)系。使得政府對社會組織的情況不可能進(jìn)行全面的調(diào)查和了解，工作效果不能達(dá)到最好。因此科技管理部門監(jiān)管還存在許多的不足之處，也因為這些原因科技管理部門科技管理難免存在較大盲目性，最終獲得的效果也就不言而喻，而目前凸顯的問題有：①計劃管理缺乏科學(xué)性和公正性，管理人員對項目決策參與程度較高。近年來，南京市出臺了《科技計劃管理辦法》，但《辦法》大多都是集科技計劃管理部門的項目決策、實施管理、監(jiān)督、驗收等職能于一體，對內(nèi)部各處（科）室之間相互制約的關(guān)系很少?！掇k法》中還缺乏有關(guān)公開征集項目或課題的條款，也沒有有關(guān)科技項目評估、信用制度等方面的條款，使得計劃管理的科學(xué)性、公正性受到影響。管理人員對項目及經(jīng)費(fèi)的安排擁有較大的決定權(quán)，專家的意見只是輔助手段，再加上各種人為因素的影響，使項目管理缺乏科學(xué)性和公正性。②缺乏監(jiān)督控制機(jī)制，計劃的跟蹤管理、績效評價還較薄弱。目前地方科技計劃“重立項，輕管理”的現(xiàn)象在一定程度上依然存在，在科技計劃審批論證、立項確認(rèn)及實施中，時有入口緊，中、后期松的情況。項目立項、實施、產(chǎn)業(yè)化情況缺乏必要的監(jiān)督和控制機(jī)制，對管理人員和科技人員均缺乏必要的約束機(jī)制，導(dǎo)致了項目申報和審批立項的隨意性。計劃項目執(zhí)行的績效評價體系，特別是更加科學(xué)、高效、符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的外部評估體系還沒有形成。
3.科技公共管理體系———南京科技廣場服務(wù)模式
南京科技廣場由南京市人民政府主辦，南京市科學(xué)技術(shù)局、鼓樓區(qū)人民政府、南京工業(yè)大學(xué)三方共同建設(shè)，通過整合科技資源、行政資源和中介服務(wù)資源，建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才集聚區(qū)、科技成果轉(zhuǎn)化示范區(qū)、專利技術(shù)交易窗口區(qū)、科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展高端區(qū)，將建成“兩大平臺五個中心”，實現(xiàn)“十大功能”。省科技情報研究所查新中心是原國家科委批準(zhǔn)的國家一級科技查新咨詢單位，以其查新報告的權(quán)威性、客觀性、公正性樹立了良好的科技咨詢服務(wù)品牌。
4.完善科技公共管理體系的政策建議
（1）支持南京實現(xiàn)股權(quán)激勵試點(diǎn)。在寧高等院校和科研院所以科技成果作價入股的企業(yè)、國有及國有控股的院所轉(zhuǎn)制企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、其他科技創(chuàng)新企業(yè)，可以對科技成果研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化做出突出貢獻(xiàn)的技術(shù)人員和企業(yè)經(jīng)營管理人員實行股權(quán)獎勵、股權(quán)出售、股票期權(quán)、分紅激勵等股權(quán)激勵。企業(yè)用于股權(quán)獎勵和股權(quán)出售的激勵總額，不得超過近3年稅后利潤形成的凈資產(chǎn)增值額的35％。其中，激勵總額用于股權(quán)獎勵的部分不得超過50%。企業(yè)以股票期權(quán)方式實施激勵的，應(yīng)當(dāng)在激勵方案中明確規(guī)定激勵對象的行權(quán)價格以及行權(quán)的業(yè)績考核目標(biāo)等事項。企業(yè)以科技成果實施產(chǎn)業(yè)化、對外轉(zhuǎn)讓、合作轉(zhuǎn)化、作價入股形成的凈收益，可以根據(jù)不同情況采取收益分成的方式進(jìn)行分紅激勵。由本企業(yè)自行投資實施科技成果產(chǎn)業(yè)化的，自產(chǎn)業(yè)化項目開始盈利的年度起，在3～5年內(nèi)，每年從當(dāng)年投資項目凈收益中，提取不低于5%但不高于30%用于激勵；向本企業(yè)以外的單位或者個人轉(zhuǎn)讓科技成果所有權(quán)、使用權(quán)（含許可使用）的，從轉(zhuǎn)讓凈收益中，提取不低于20%但不高于50%用于一次性激勵；以科技成果作為合作條件與其他單位或者個人共同實施轉(zhuǎn)化的，自合作項目開始盈利的年度起，在3～5年內(nèi)，每年從當(dāng)年合作凈收益中，提取不低于5%但不高于30%用于激勵；以科技成果作價入股其他企業(yè)的，自入股企業(yè)開始分配利潤的年度起，在3～5年內(nèi)，每年從當(dāng)年投資收益中，提取不低于5%但不高于30%用于激勵。股權(quán)激勵具體辦法參照財政部、科技部有關(guān)《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)股權(quán)和分紅激勵實施辦法》(財企[2010]8號)文件執(zhí)行。
（2）積極建立“政府引導(dǎo)+市場運(yùn)作”的社會科技資源配置模式。公共政策學(xué)認(rèn)為，政策是政府實施宏觀管理的主要方式之一?？萍颊呤乾F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)政府科技管理宏觀調(diào)控的重要手段。一是要增加我國的科技投入，二是要引導(dǎo)企業(yè)成為科技投入的主體。通過政府投入、中長期發(fā)展規(guī)劃、信貸、稅收、價格等經(jīng)濟(jì)手段，建立起社會科技資源投入體系。日本、德國、韓國三國政府都是根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的重要，非常注重強(qiáng)調(diào)科研等科技工作一定要對社會和經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)，非常重視科技與經(jīng)濟(jì)的極為密切聯(lián)系。因此，國家和地區(qū)中、長期科研規(guī)劃的制定，應(yīng)以法規(guī)形式制定嚴(yán)密的制度和嚴(yán)格的程序，減少科研項目的隨意性、盲目性、使科研計劃與經(jīng)濟(jì)計劃緊密銜接。保證重點(diǎn)領(lǐng)域的科技投入，對其他大多數(shù)領(lǐng)域采取社會化和市場化的投入機(jī)制。在多方吸納資源的同時還要加強(qiáng)對資源的管理，提高資源的使用效率。應(yīng)加快國家預(yù)算體制的改革，根據(jù)不同類型科技活動的具體目標(biāo)和資金運(yùn)行規(guī)律，建立適應(yīng)不同需求的國家資金預(yù)算管理方法和財政資金投入方式。
一般來說,以政府機(jī)構(gòu)與公眾及私人組織之間的相互作用水平為準(zhǔn),政府管理方式發(fā)展至今經(jīng)歷了信息、交互、提交和交易這四個階段[1](見表1)。目前處于交易階段,這一階段政府管理方式不再是單純的信息與公共服務(wù)提供,而是政府信息、服務(wù)的融合,公眾通過政府信息平臺能夠更方便進(jìn)入一個多機(jī)構(gòu)、多服務(wù)的政府管理系統(tǒng)。這也是政府管理方式的一次變革,其更關(guān)注政策或戰(zhàn)略的制定,為公眾和企業(yè)提供更有效的全面在線服務(wù)媒介,而且能夠借助外部的技術(shù)和人力資源來完成這些活動。這一階段,受眾能夠全面與政府服務(wù)機(jī)構(gòu)交互,享受全面和制定式的信息及公共服務(wù)。這是一個更加復(fù)雜和不斷完善的系統(tǒng),豐富的信息、交易平臺及多媒介是主要的特征。交易階段的政府管理模式的一個明顯特征是政府顯著的數(shù)字及多極化特征,因此,這一階段的政府也被成為“數(shù)字政府”。數(shù)字政府包含狹義和廣義的定義,美國得克薩斯州數(shù)字政府規(guī)劃中將數(shù)字政府明確定義為:“各級政府與公眾、企業(yè)之間借助電子通信技術(shù)開展的政府活動,包括:產(chǎn)品及服務(wù)的提供和購買,產(chǎn)生及接受(政府)指令,提供及獲取信息以及完成金融交易”。[2]數(shù)字政府被認(rèn)為是新公共管理理論革命最后的實踐,成為公共部門改革公共服務(wù)的主要推動力,其對政府管理的影響更傾向于歸入后新公共管理理論。最早的數(shù)字政府可以追溯到1997年,由美國國家科學(xué)基金會發(fā)起并逐步引入。1997年,基于一份關(guān)于21世紀(jì)邁向數(shù)字政府的報告,美國國家科學(xué)基金會開始指導(dǎo)美國聯(lián)邦政府利用Internet技術(shù)來提高公共服務(wù)透明度,由此利用現(xiàn)有的先進(jìn)技術(shù)建立高效數(shù)字政府的理念雛形,隨后發(fā)展迅猛并得到推廣和應(yīng)用。僅1997年,世界范圍內(nèi)有1915個中央級政府機(jī)構(gòu)建立了相應(yīng)的政府公共網(wǎng)站,2000-2001年,短短一年,這一數(shù)字增長到9363個,美國以擁有403家政府公共服務(wù)網(wǎng)站(這里,僅以數(shù)量計,不論服務(wù)質(zhì)量)獨(dú)霸數(shù)字政府發(fā)展鰲頭,一些發(fā)展較早的國家包括法國、巴西、葡萄牙及丹麥等,[3]。Gartner將數(shù)字政府的特征概括為:“數(shù)字政府,即通過各種技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)及新媒體發(fā)展,推動政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部及社會外部的連續(xù)轉(zhuǎn)型,從而對政府提供的公共服務(wù),參與公共事務(wù)活動的能力和管理水平進(jìn)行最優(yōu)化的結(jié)果”,其實質(zhì)是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo進(jìn)一步概況了數(shù)字政府區(qū)別于傳統(tǒng)政府的主要功能:(1)公眾獲知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性規(guī)則;(3)公眾借助政府提供的數(shù)字平臺和公共協(xié)助更有效地取得個人利益;(4)政府之間活動及政府與企業(yè)之間活動的便利和公開;(5)政府對政府的信息和服務(wù)融合;(6)公眾參與公共管理活動的更廣泛性。[5]數(shù)字政府將進(jìn)一步帶動整個社會信息技術(shù)的融合和應(yīng)用,形成“數(shù)字政府———數(shù)字企業(yè)———數(shù)字公眾”三位一體的“數(shù)字社會”。
Fang將數(shù)字政府的交互內(nèi)容概況為八種:政府—市民,市民—政府,政府—企業(yè),企業(yè)—政府,政府—政府供職人員,政府—政府,政府—非營利組織,非營利組織—政府。數(shù)字政府的建立需要重視其中的五種關(guān)系:市民—政府,企業(yè)—政府,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員。[6]具體來看,首先,市民—政府的關(guān)系反映了公眾個人對政府提供的公共信息與服務(wù)的需求,這些服務(wù)包括發(fā)放有關(guān)許可和執(zhí)照,如駕駛許可,漁業(yè)許可等,不僅包括納稅人對中央政府及地方政府的稅費(fèi)支付,也應(yīng)該囊括政府對納稅人的退稅等服務(wù)。其次,企業(yè)—政府的關(guān)系主要是企業(yè)、商務(wù)活動及合作組織對政府提供服務(wù)的需求,包括營業(yè)許可,用工信息及經(jīng)營選址等服務(wù)。最后,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員的這三種關(guān)系源于其三者相互之間及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)及政府供職人員提供與完善政府服務(wù)的要求,包括政府公務(wù)活動、政府采購、政府內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移及其他相關(guān)的服務(wù)。目前,數(shù)字政府的發(fā)展階段主要存在于市民—政府,企業(yè)—政府,政府—政府這三種關(guān)系之間,尤其是前兩種服務(wù)需求較大,發(fā)展較快。[7]根據(jù)上述八種關(guān)系,多極數(shù)字管理體系的運(yùn)行機(jī)理可以展示為圖2。如圖2所示,城市數(shù)字管理系統(tǒng)是不同機(jī)構(gòu)與組織之間相互傳遞信息,內(nèi)外部聯(lián)動的“開放式循環(huán)”,其中內(nèi)部的信息雙向流動包括地方政府與中央政府之間,以及這兩級政府與非營利組織之間的交流,外部信息流動分支包括地方政府與公眾之間,以及地方政府與企業(yè)之間的相互傳遞,這里,地方政府不僅承擔(dān)著本級政府與公眾和企業(yè)之間的信息、服務(wù)聯(lián)通,更重要的是公眾及企業(yè)與中央政府之間信息交換的媒介,中央政府的各種信息,需要通過地方政府的相關(guān)活動進(jìn)行傳遞和解讀,因此,地方政府在整個數(shù)字整合系統(tǒng)中承擔(dān)著舉足輕重的作用,是中央政府信息傳遞與反饋的主要渠道,這顯示出城市管理系統(tǒng)的重要性,地方政府建立的城市管理系統(tǒng)不僅提供了公眾與企業(yè)及其他組織需要的信息及服務(wù)來源,而且是貫通中央政府信息上下流動的決定性環(huán)節(jié),通過地方政府實施的城市管理系統(tǒng),中央政府的各種信息及政策才能得到順暢的和貫徹,意味著借助于城市管理系統(tǒng),地方政府成為中央政府實現(xiàn)其政策目標(biāo)的主要執(zhí)行者,也是公眾及企業(yè)信息及其他服務(wù)需求的主要提供者。
二、全國省會數(shù)字城市管理體系構(gòu)建的綜合比較
根據(jù)城市管理體系運(yùn)行的主要組成部分,我們選擇政府門戶網(wǎng)站開通情況、城市管理專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立、城市管理專門條例或規(guī)定頒布情況、城市管理分類規(guī)章及制度頒布實施情況以及數(shù)字網(wǎng)格化管理模式建立等五個方面的指標(biāo),對全國31個省會城市(包括直轄市)的數(shù)字城市管理體系進(jìn)行了比較。(1)從擁有政府門戶網(wǎng)站情況看,全國31個省會城市(包括直轄市)無一例外都建立了政府門戶網(wǎng)站,提供有關(guān)政府政策文件、法律法規(guī)信息、重大事件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)、近期工作進(jìn)展、公共服務(wù)信息等一系列瀏覽和查詢服務(wù),并提供政府直屬機(jī)構(gòu)及各相關(guān)部門的鏈接,實現(xiàn)了政府信息與機(jī)構(gòu)的互通互聯(lián),體現(xiàn)出政府信息化建設(shè)初步成功和“數(shù)字城市”打造的前期成果。(2)從頒布專門性城市管理條例情況看,除天津和長沙外,其余城市都沒有出臺相應(yīng)的城市管理專門條例,城市管理法制體系的建立相對滯后,統(tǒng)領(lǐng)性的城市管理條例出臺勢在必行,其頒布實施將有助于完善城市管理法律法規(guī)體系,為未來城市管理的法制化創(chuàng)造必要條件。(3)從城市管理分類條例或規(guī)定實施情況看,市容環(huán)境衛(wèi)生 管理、市政管理和園林綠化管理規(guī)定實施情況最好,除烏魯木齊和蘭州外其他城市都有市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定,市政管理規(guī)定僅長春和烏魯木齊沒有,園林綠化管理規(guī)定沒有出臺實施的是石家莊和蘭州。(4)從數(shù)字網(wǎng)格化城市管理模式建立情況看,北京、上海、天津、重慶、西安、成都和昆明都已經(jīng)啟動,其中重慶和成都不僅較早推行實施了數(shù)字網(wǎng)格化管理模式,且取得了較好的成效,在此方面已走在全國前列。
綜合來看,有兩項指標(biāo)沒有體現(xiàn)的為北京、重慶、南昌、杭州、南京、合肥和廣州;表現(xiàn)較好、僅有一個指標(biāo)沒有達(dá)到的城市包括上海、西安、成都、昆明和長沙;而表現(xiàn)最突出,所有指標(biāo)都有所作為的是天津,顯示了天津市近年來對城市管理工作常抓不懈、突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、強(qiáng)調(diào)落實獲得的良好成效。通過對全國省會城市管理體系的綜合比較,發(fā)現(xiàn)以下幾個特點(diǎn):(1)從管理主體上看,政府仍是城市管理活動的組織者、指揮者及承擔(dān)者,目前通過營利性企業(yè)和非政府組織配合政府提供公共物品與服務(wù)的城市較少,政府管理城市的任務(wù)艱巨且過于繁雜,無法完全發(fā)揮其最重要的市場維護(hù)和監(jiān)督職能,管理主體過于單一,不利于分擔(dān)政府管理事務(wù),一定程度上降低了城市管理運(yùn)行效率。(2)從管理技術(shù)上看,數(shù)字網(wǎng)格化城市管理模式僅在幾個城市得到應(yīng)用,大多數(shù)城市還沒有建立起科學(xué)的數(shù)字城市管理系統(tǒng),一定程度上反映出目前管理技術(shù)相對滯后的現(xiàn)狀,制約“柔性化”城市管理的轉(zhuǎn)變及發(fā)展。(3)從管理手段上看,包括城市交通管理、市容環(huán)境管理、舊城區(qū)改造管理、公共服務(wù)保障、公共安全管理、綜合執(zhí)法等多個領(lǐng)域的城市管理運(yùn)行系統(tǒng)整合仍需時日,不同城市都不同程度地存在完善與修訂城市專門性管理條例、加強(qiáng)城市管理資源整合和配置的問題。(4)從管理目標(biāo)上看,城市管理目標(biāo)的法制化是保證其實現(xiàn)的首要因素,我國法制化的城市管理體系雖已起步,但進(jìn)展較慢,目前還沒有城市形成較成熟的城市管理法典,管理目標(biāo)多體現(xiàn)為政府短期政策目標(biāo),從城市長遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮形成的固定化城市管理目標(biāo)仍是未來政府城市管理活動的努力方向。
三、建立多極數(shù)字城市公共管理體系的政策建議
1?建立現(xiàn)代城市管理三元治理結(jié)構(gòu)。加快引入私營部門、第三部門等新的組織要素,建立由政府、企業(yè)、社會組成的多元化主體城市治理結(jié)構(gòu),以彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈。這種三元治理結(jié)構(gòu)中,政府是組織者和指揮者,其行為決定和影響其他城市管理主體的活動方式和活動效果;營利性企業(yè)和非政府組織配合政府提供城市公共物品與服務(wù),其有利于分擔(dān)政府管理事務(wù),提高城市管理運(yùn)行效率和效益;社會公眾作為基礎(chǔ)通過公開與不公開途徑參與城市管理活動,推動城市管理機(jī)制內(nèi)生化轉(zhuǎn)變。[8]其中,政府突出其統(tǒng)領(lǐng)與指導(dǎo)作用,企業(yè)突出其專業(yè)與獨(dú)立作用,社會突出其監(jiān)督與制衡作用,完成“小政府+大社會”的改造,對于城市公共服務(wù)中的自然壟斷產(chǎn)品,建立嚴(yán)厲的政府監(jiān)督下的市場供給體制,對于共有資源或純粹公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給,政府作為投資主體可以通過市場交易委托給專業(yè)的建造者或經(jīng)營者,提供高效高質(zhì)的第三方產(chǎn)品或服務(wù)。[9]
2?運(yùn)用先進(jìn)數(shù)字信息管理技術(shù)提升“數(shù)字城市”水平?！皵?shù)字城市”提供給城市管理強(qiáng)大的技術(shù)和數(shù)據(jù)支持,使城市管理各部門能夠最大限度地利用城市資源,實現(xiàn)工作流程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和網(wǎng)絡(luò)化,作為其中重要組成的“數(shù)字城管”,更是強(qiáng)調(diào)運(yùn)用信息技術(shù)、地理信息技術(shù)、無線通信技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù),在城市管理信息綜合平臺基礎(chǔ)上建立綜合性的管理信息系統(tǒng),提供準(zhǔn)確、適時、有效的信息搜集和加工處理,為城市管理者的決策和職能履行服務(wù)。[10]目前,“數(shù)字城管”已發(fā)展到城市部件管理和萬米單元網(wǎng)格相結(jié)合的階段,初步實現(xiàn)對城市管理對象的定量、定性和定位,為實現(xiàn)城市管理工作的快速性和準(zhǔn)確性提供了基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)保障。因此,應(yīng)加快建立市區(qū)兩級網(wǎng)格化管理體系,并在此基礎(chǔ)上搭建城市管理信息綜合平臺,推進(jìn)綜合性管理信息系統(tǒng)的建設(shè),從市區(qū)兩級完成城市部件管理和萬米單元網(wǎng)格的整合互通,在技術(shù)上保證城市管理系統(tǒng)的安全高效運(yùn)行。
3?推進(jìn)城市管理資源和管理體系整合。城市管理運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)容繁雜,包括城市交通管理、城市市容環(huán)境管理、城市舊城區(qū)改造管理、城市公共服務(wù)保障、城市公共安全管理、城市綜合執(zhí)法等多個領(lǐng)域,涉及面多,牽涉面廣,必須采用科學(xué)的管理手段才能達(dá)到整合管理資源、管理機(jī)制,提高管理效率和管理水平的目標(biāo)。繼續(xù)加快建設(shè)城市交通誘導(dǎo)信息系統(tǒng),建立ITS(智能交通系統(tǒng)),通過大范圍和密集的信息交換及集成,組織管理交通運(yùn)輸,緩解交通擁阻,提高出行質(zhì)量。完善城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的快速應(yīng)急管理,建設(shè)快速搶險信息系統(tǒng),形成突發(fā)環(huán)境、安全及災(zāi)害事件的應(yīng)急處理系統(tǒng)。[11]目前全國許多城市已完成突發(fā)環(huán)境、安全與災(zāi)害事件應(yīng)急處理預(yù)案的編制,但具體的處理流程及機(jī)制設(shè)計還未落實,應(yīng)急與預(yù)警處理體系建設(shè)相對滯后,應(yīng)進(jìn)一步加快應(yīng)急處理流程及機(jī)制設(shè)計,并建立統(tǒng)一指揮與調(diào)度體系,保證各區(qū)域應(yīng)急資源、信息之間的統(tǒng)籌調(diào)配。
1、公共管理體系
一般認(rèn)為,公共管理和公共管理學(xué)是有所不同的,前者著重研究實踐活動領(lǐng)域,后者則著重研究理論領(lǐng)域。為了研究方便,本文不做嚴(yán)格的區(qū)分。
在我國,“公共管理”出現(xiàn)并廣為使用只是近幾年的事,雖然在解放前我國就引入了行政管理學(xué)的研究,但是在解放后,1952-1953年的全國高校調(diào)整中,撤消了政治學(xué)的有關(guān)學(xué)科,行政管理學(xué)也在其中。直至1979年底,行政管理學(xué)的研究才得到恢復(fù)和重建。后來國務(wù)院相關(guān)研究機(jī)構(gòu),修訂了學(xué)科專業(yè)目錄,將行政學(xué)、公共行政學(xué),行政管理學(xué)從政治學(xué)歸劃到公共管理學(xué)中。從此公共管理學(xué)的研究體系才算正式形成。
所以在討論公共管理的問題時,不僅僅要解讀公共管理的體系構(gòu)成,還要涉及行政管理學(xué)、政治學(xué),行政學(xué)等相關(guān)的學(xué)科與行政管理關(guān)系,但國家有關(guān)部門對學(xué)科門類的編訂,將公共管理學(xué)歸屬到管理學(xué)的門類中,似乎這個問題已經(jīng)有了定論,所以本文對這個問題不做太多的討論。
本文著重討論的是行政和管理之間的關(guān)系、行政管理和公共管理的關(guān)系還有公共管理體系這三個問題。
1.1行政和管理的關(guān)系
管理和行政體現(xiàn)在人類社會活動同一過程中的兩方面,簡而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理,又要有行政。而與管理不同,行政天生就具有“公共性”,一般的行政事務(wù)微觀的主體要兩個人以上。在傳統(tǒng)社會中,行政就已經(jīng)存在了,只是那時的行政性質(zhì)和現(xiàn)在的國家社會行政有區(qū)別而已。而現(xiàn)今管理與行政遍及整個人類社會,二者究竟是什么關(guān)系,是等同,并列還是包含隸屬的關(guān)系,值得深入研究。
一般來講管理是側(cè)重在特定的組織內(nèi),通過計劃,組織、控制和分配各種資源,達(dá)到組織的目的,可以細(xì)致到具體事務(wù)的處理上;而行政則是比較宏觀的,側(cè)重于對全局的戰(zhàn)略行動處理。馬克思說,行政是國家的活動,掌握國家政務(wù)和公共社會資源活動。根據(jù)馬克思的這一觀點(diǎn),國家在社會產(chǎn)生時位置就在社會之上,因此,國家行政具有宏觀性,涉及到誰執(zhí)政,如何執(zhí)政等問題。當(dāng)我們把行政定位在對全局重大事件的把控上,“行政管理”就有了特定內(nèi)容和新的關(guān)系。
經(jīng)過學(xué)者的多年研究,將行政和管理關(guān)系界定為:行政層級與行政性質(zhì)成反比,而與管理性質(zhì)成正比。即行政層級越高就越具有行政性質(zhì),而具有較少的管理性質(zhì)。從橫向上看,往往領(lǐng)導(dǎo)職位上的公務(wù)員更具行政性質(zhì),而非領(lǐng)導(dǎo)職位的公務(wù)員更具備管理性質(zhì)。我國政府經(jīng)常在行政管理中出現(xiàn)的不該管,管不了的事情,和不同部門的推諉、扯皮現(xiàn)象,都是由于在理念上沒有清楚的劃分行政管理角色所造成的。
1.2行政管理和公共管理的關(guān)系
行政在天生就具有“公共性質(zhì)“,夏書章認(rèn)為行政管理學(xué),實際的英文原文就是公共管理學(xué),從這個角度看,行政管理和公共管理本質(zhì)上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差異,這些差異表現(xiàn)為以下幾點(diǎn):
從學(xué)科分類上看,行政管理屬于二級學(xué)科,公共管理屬于一級學(xué)科,顯然不能把他們等同看待,他們在學(xué)科內(nèi)涵和外延以及研究的主、客體內(nèi)容都是不同的。
從靜態(tài)維度看,公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理,而在廣義上指得不僅限于政府工作;行政管理在狹義上是僅指政府的管理,而在廣義上非政府的機(jī)構(gòu)也具有行政管理的職能。
從動態(tài)維度上看,行政管理是先于公共管理行動的,公共管理是行政管理的未來發(fā)展及展望。公共行政是在近代社會中發(fā)展起來的,在未來的社會中,行政管理超越公共管理的范疇,但屬于行政發(fā)展的兩個階段。公共管理是由公共行政發(fā)展而來的,在未來的社會發(fā)展構(gòu)成中,公共管理中又會形成行政的形式和內(nèi)容。
從價值取向上看,行政管理和公共管理行政管理在實質(zhì)上是有區(qū)別的。中國行政管理學(xué)有三大學(xué)派,夏書章派,郭濟(jì)學(xué)派和歐陽雄飛派。其中郭濟(jì)學(xué)派的影響比較大,曾經(jīng)掀起了一陣“公共管理學(xué)”熱潮。但此學(xué)說認(rèn)為世界上沒有“公共管理一說”只有少數(shù)人對多數(shù)人的管理,這是對公共管理學(xué)的曲解。各個學(xué)說知識討論的側(cè)重點(diǎn)不同,沒有本質(zhì)的區(qū)別。實際上,公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性,不同點(diǎn)在于側(cè)重行政還是側(cè)重管理。其實從實踐的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政,可以作為行政和管理之間的媒介。
1.3公共管理體系
以當(dāng)下中國的來看,以政府為主體的公共管理是值得提倡和發(fā)展的。從政府為主體到社會為主體公共管理的歷史進(jìn)程中,我國政府作為管理的主體和主導(dǎo)作用還尚未完全發(fā)揮。公共管理是相對私人管理而言的,一方面私人行政管理是不屬于國家和政府的管轄范疇,如果越界管轄會侵犯到私人的利益;另一方面,私人行政和私人管理,以及非政府組織,也有公共事務(wù),對這些公共事務(wù)的管理也可以稱作“公共管理”。公共管理可非為三種類型:第一種是國家機(jī)構(gòu)的行政管理,它具有權(quán)威,廣泛,多樣的特點(diǎn),第二種是私人行政和私人管理組織結(jié)合體,它其實是放大了的私人管理;第三種是非國家機(jī)構(gòu)的公共組織。我國現(xiàn)在并長期處于社會主義的初級階段,現(xiàn)在效仿其他國家公共管理體系的多元化是不合時宜的,所以必須要加強(qiáng)以政府為主導(dǎo),發(fā)揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性,這是符合我國道德體系和社會發(fā)展水平的。
2、公共道德體系
道德可以分為社會道德,職業(yè)道德,家庭道德等等,人們通常把社會道德稱之為“社會公共道德”或者“公民道德”簡稱“公德”,但是本文中研究的公共道德是基于社會管理體系的,不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型,有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會存在相對應(yīng)的公共道德,政府公共道德屬于職業(yè)道德的一種。政府在公共管理和社會服務(wù)中要履行的職能包括社會管理和階級統(tǒng)治,這導(dǎo)致了政府公共道德的特殊性。這種既體現(xiàn)了社會階級屬性又體現(xiàn)了社會管理的綜合道德,叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用,無論正負(fù)方面都影響重大。
張康之教授指出公共管理
［關(guān)鍵詞］新公共管理；多極數(shù)字城市；城市管理體系
當(dāng)前，我國正經(jīng)歷社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌等一系列重大變革，城市發(fā)展及其管理體系 也將面臨前所未有的調(diào)整壓力，城市人口及城市數(shù)量的擴(kuò)張性增加，城市內(nèi)在素質(zhì)和外在形 象提升的要求都亟須在城市管理理念、運(yùn)作機(jī)制、方式手段上進(jìn)行創(chuàng)新以適應(yīng)城市化發(fā)展的 需求，在此背景下，本文擬提出新公共管理框架下多極城市數(shù)字管理體系建立的理論依據(jù) ，并對全國省會城市（包括直轄市）城市管理實踐進(jìn)行比較，最終給出建立多極數(shù)字城市管 理體系的政策建議。
一、城市新公共管理：多極數(shù)字管理體系
一般來說，以政府機(jī)構(gòu)與公眾及私人組織之間的相互作用水平為準(zhǔn)，政府管理方式發(fā)展至今 經(jīng)歷了信息、交互、提交和交易這四個階段［1］（見表1）。目前處于交易階段，這 一階段政府管理方式不 再是單純 的信息與公共服務(wù)提供，而是政府信息、服務(wù)的融合，公眾通過政府信息平臺能夠更方 便進(jìn)入一個多機(jī)構(gòu)、多服務(wù)的政府管理系統(tǒng)。這也是政府管理方式的一次變革，其更關(guān)注政 策或戰(zhàn)略的制定，為公眾和企業(yè)提供更有效的全面在線服務(wù)媒介，而且能夠借助外部的技術(shù) 和人力資源來完成這些活動。這一階段，受眾能夠全面與政府服務(wù)機(jī)構(gòu)交互，享受全面和制 定式的信息及公共服務(wù)。這是一個更加復(fù)雜和不斷完善的系統(tǒng)，豐富的信息、交易平臺及多 媒介是主要的特征。
最早的數(shù)字政府可以追溯到1997年，由美國國家科學(xué)基金會發(fā)起并逐步引入。1997年，基于 一份關(guān)于21世紀(jì)邁向數(shù)字政府的報告，美國國 家科學(xué)基金會開始指導(dǎo)美國聯(lián)邦政府利用Internet技術(shù)來提高公共服務(wù)透明度，由此利用現(xiàn) 有的先進(jìn)技術(shù)建立高效數(shù)字政府的理念雛形，隨后發(fā)展迅猛并得到推廣和應(yīng)用。僅1997年， 世界范圍內(nèi)有1915個中央級政府機(jī)構(gòu)建立了相應(yīng)的政府公共網(wǎng)站，2000-2001年，短短一年 ，這一數(shù)字增長到9363個，美國以擁有403家政府公共服務(wù)網(wǎng)站（這里，僅以數(shù)量計，不論 服務(wù)質(zhì)量）獨(dú)霸數(shù)字政府發(fā)展鰲頭，一些發(fā)展較早的國家包括法國、巴西、葡萄牙及丹麥等 ，［3］(見表2)。
根據(jù)上述八種關(guān)系，多極數(shù)字管理體系的運(yùn)行機(jī)理可以展示為圖2。如圖2所示，城市數(shù)字 管理系統(tǒng)是不同機(jī)構(gòu)與組織之間相互傳遞信息，內(nèi)外部聯(lián)動的“開放式循環(huán)”，其中內(nèi)部的 信息雙向流動包括地方政府與中央政府之間，以及這兩級政府與非營利組織之間的交流，外 部信息流動分支包括地方政府與公眾之間，以及地方政府與企業(yè)之間的相互傳遞，這里，地 方政府不僅承擔(dān)著本級政府與公眾和企業(yè)之間的信息、服務(wù)聯(lián)通，更重要的是公眾及企業(yè)與 中央政府之間信息交換的媒介，中央政府的各種信息，需要通過地方政府的相關(guān) 活動進(jìn)行傳遞和解讀，因此，地方政府在整個數(shù)字整合系統(tǒng)中承擔(dān)著舉足輕重的作用，是中 央政府信息傳遞與反饋的主要渠道，這顯示出城市管理系統(tǒng)的重要性，地方政府建立的城市 管理系統(tǒng)不僅提供了公眾與企業(yè)及其他組織需要的信息及服務(wù)來源，而且是貫通中央政府信 息上下流動的決定性環(huán)節(jié)，通過地方政府實施的城市管理系統(tǒng)，中央政府的各種信息及政策 才能得到順暢的和貫徹，意味著借助于城市管理系統(tǒng)，地方政府成為中央政府實現(xiàn)其政 策目標(biāo)的主要執(zhí)行者，也是公眾及企業(yè)信息及其他服務(wù)需求的主要提供者。
二、全國省會數(shù)字城市管理體系構(gòu)建的綜合比較
根據(jù)城市管理體系運(yùn)行的主要組成部分，我們選擇政府門戶網(wǎng)站開通情況、城市管理專門機(jī) 構(gòu)的設(shè)立、城市管理專門條例或規(guī)定頒布情況、城市管理分類規(guī)章及制度頒布實施情況以及 數(shù)字網(wǎng)格化管理模式建立等五個方面的指標(biāo)，對全國31個省會城市（包括直轄市）的數(shù)字城 市管理體系進(jìn)行了比較，表3僅列出主要城市的比較結(jié)果。
由表3分析可見：(1)從擁有政府門戶網(wǎng)站情況看，全國31個省會城市（包括直轄市） 無一例外都建立了政 府門戶網(wǎng)站，提供有關(guān)政府政策文件、法律法規(guī)信息、重大事件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)、近期 工作進(jìn)展、公共服務(wù)信息等一系列瀏覽和查詢服務(wù)，并提供政府直屬機(jī)構(gòu)及各相關(guān)部門的鏈 接，實現(xiàn)了政府信息與機(jī)構(gòu)的互通互聯(lián)，體現(xiàn)出政府信息化建設(shè)初步成功和“數(shù)字城市” 打造的前期成果。(2) 從頒布專門性城市管理條例情況看，除天津和長沙外，其余城市都沒有出臺相應(yīng)的城 市管理專門條例，城市管理法制體系的建立相對滯后，統(tǒng)領(lǐng)性的城市管理條例出臺勢在必行 ，其頒布實施將有助于完善城市管理法律法規(guī)體系，為未來城市管理的法制化創(chuàng)造必要條件 。(3)從城市管理分類條例或規(guī)定實施情況看，市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政管理和園林綠化管 理規(guī)定實施情況最好，除烏魯木齊和蘭州外其他城市都有市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定，市政管理 規(guī)定僅長春和烏魯木齊沒有，園林綠化管理規(guī)定沒有出臺實施的是石家莊和蘭州。 (4) 從數(shù)字網(wǎng)格化城市管理模式建立情況看，北京、上海、天津、重慶、西安、成都和昆 明都已經(jīng)啟動，其中重慶和成都不僅較早推行實施了數(shù)字網(wǎng)格化管理模式，且取得了較好的 成效，在此方面已走在全國前列。
綜合來看，有兩項指標(biāo)沒有體現(xiàn)的為北京、重慶、南昌、杭州、南京、合肥和廣州；表現(xiàn)較 好、僅有一個指標(biāo)沒有達(dá)到的城市包括上海、西安、成都、昆明和長沙；而表現(xiàn)最突出，所 有指標(biāo)都有所作為的是天津，顯示了天津市近年來對城市管理工作常抓不懈、突出重點(diǎn)、統(tǒng) 籌規(guī)劃、強(qiáng)調(diào)落實獲得的良好成效。
通過對全國省會城市管理體系的綜合比較，發(fā)現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)：(1) 從管理主體上看，政府仍是城市管理活動的組織者、指揮者及承擔(dān)者，目前通過營利性企業(yè) 和非政府組織配合政府提供公共物品與服務(wù)的城市較少，政府管理城市的任務(wù)艱巨且過于繁 雜，無法完全發(fā)揮其最重要的市場維護(hù)和監(jiān)督職能，管理主體過于單一，不利于分擔(dān)政府管 理事務(wù)，一定程度上降低了城市管理運(yùn)行效率。(2) 從管理技術(shù)上看，數(shù)字網(wǎng)格化城市管理模式僅在幾個城市得到應(yīng)用，大多數(shù)城市還沒有建立 起科學(xué)的數(shù)字城市管理系統(tǒng)，一定程度上反映出目前管理技術(shù)相對滯后的現(xiàn)狀，制約“柔性 化”城市管理的轉(zhuǎn)變及發(fā)展。(3) 從管理手段上看，包括城市交通管理、市容環(huán)境管理、舊城區(qū)改造管理、公共服務(wù)保障、公 共安全管理、綜合執(zhí)法等多個領(lǐng)域的城市管理運(yùn)行系統(tǒng)整合仍需時日，不同城市都不同程度 地存在完善與修訂城市專門性管理條例、加強(qiáng)城市管理資源整合和配置的問題。(4) 從管理目標(biāo)上看，城市管理目標(biāo)的法制化是保證其實現(xiàn)的首要因素，我國法制化的城市管理 體系雖已起步，但進(jìn)展較慢，目前還沒有城市形成較成熟的城市管理法典，管理目標(biāo)多體現(xiàn) 為政府短期政策目標(biāo)，從城市長遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮形成的固定化城市管理目標(biāo)仍是未來政府城 市管理活動的努力方向。
三、建立多極數(shù)字城市公共管理體系的政策建議
1.建立現(xiàn)代城市管理三元治理結(jié)構(gòu)。 加快引入私營部門、第三部門等新的組織要素，建立由政府、企業(yè)、社會組成的多元化主體 城市治理結(jié)構(gòu)，以彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈。這種三元治理結(jié)構(gòu)中，政府是組織者和指揮者 ，其行為決定和影響其他城市管理主體的活動方式和活動效果；營利性企業(yè)和非政府組織配 合政府提供城市公共物品與服務(wù)，其有利于分擔(dān)政府管理事務(wù)，提高城市管理運(yùn)行效率和效 益；社會公眾作為基礎(chǔ)通過公開與不公開途徑參與城市管理活動，推動城市管理機(jī)制內(nèi)生化 轉(zhuǎn)變。［8］其中，政府突出其統(tǒng)領(lǐng)與指導(dǎo)作用，企業(yè)突出其專業(yè)與獨(dú)立作用，社會 突出其監(jiān) 督與制衡作用，完成“小政府 + 大社會”的改造，對于城市公共服務(wù)中的自然壟斷產(chǎn)品， 建立嚴(yán)厲的政府監(jiān)督下的市場供給體制，對于共有資源或純粹公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，政府 作為投資主體可以通過市場交易委托給專業(yè)的建造者或經(jīng)營者，提供高效高質(zhì)的第三方產(chǎn)品 或服務(wù)。［9］
2.運(yùn)用先進(jìn)數(shù)字信息管理技術(shù)提升“數(shù)字城市”水平。 “數(shù)字城市”提供給城市管理強(qiáng)大的技術(shù)和數(shù)據(jù)支持，使城市管理各部門能夠最大限度地利 用城市資源，實現(xiàn)工作流程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和網(wǎng)絡(luò)化，作為其中重要組成的“數(shù)字城管” ，更是強(qiáng)調(diào)運(yùn)用信息技術(shù)、地理信息技術(shù)、無線通信技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，在城市管理信息 綜合平臺基礎(chǔ)上建立綜合性的管理信息系統(tǒng)，提供準(zhǔn)確、適時、有效的信息搜集和加工處理 ，為城市管理者的決策和職能履行服務(wù)。［10］目前，“數(shù)字城管”已發(fā)展到城市部 件管理和 萬米單元網(wǎng)格相結(jié)合的階段，初步實現(xiàn)對城市管理對象的定量、定性和定位，為實現(xiàn)城市管 理工作的快速性和準(zhǔn)確性提供了基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)保障。因此，應(yīng)加快建立市區(qū)兩級網(wǎng)格化管理體 系，并在此基礎(chǔ)上搭建城市管理信息綜合平臺，推進(jìn)綜合性管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，從市區(qū)兩 級完成城市部件管理和萬米單元網(wǎng)格的整合互通，在技術(shù)上保證城市管理系統(tǒng)的安全高效運(yùn) 行。
3.推進(jìn)城市管理資源和管理體系整合。 城市管理運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)容繁雜，包括城市交通管理、城市市容環(huán)境管理、城市舊城區(qū)改造管理 、城市公共服務(wù)保障、城市公共安全管理、城市綜合執(zhí)法等多個領(lǐng)域，涉及面多，牽涉面廣 ，必須采用科學(xué)的管理手段才能達(dá)到整合管理資源、管理機(jī)制，提高管理效率和管理水平的 目標(biāo)。繼續(xù)加快建設(shè)城市交通誘導(dǎo)信息系統(tǒng)，建立ITS（智能交通系統(tǒng)），通過大范圍和密 集的信息交換及集成，組織管理交通運(yùn)輸，緩解交通擁阻，提高出行質(zhì)量。完善城市基礎(chǔ)設(shè) 施和公共服務(wù)的快速應(yīng)急管理，建設(shè)快速搶險信息系統(tǒng)，形成突發(fā)環(huán)境、安全及災(zāi)害事件的 應(yīng)急處理系統(tǒng)。［11］目前全國許多城市已完成突發(fā)環(huán)境、安全與災(zāi)害事件應(yīng)急處 理預(yù)案的編 制，但具體的處理流程及機(jī)制設(shè)計還未落實，應(yīng)急與預(yù)警處理體系建設(shè)相對滯后，應(yīng)進(jìn)一步 加快應(yīng)急處理流程及機(jī)制設(shè)計，并建立統(tǒng)一指揮與調(diào)度體系，保證各區(qū)域應(yīng)急資源、信息之 間的統(tǒng)籌調(diào)配。
4.提高城市管理決策系統(tǒng)效率。 隨著城市化的快速發(fā)展，城市運(yùn)行系統(tǒng)日趨復(fù)雜，各種活動頻率增加，對城市管理決策的要 求進(jìn)一步提升，決策時需要兼顧社會系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、空間環(huán)境系統(tǒng)以及工業(yè)、商業(yè)、金融 、交通、郵電通訊等各部門子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)一致，［12］因此，城市管理決策需要 運(yùn)用系統(tǒng) 原理，突出決策的針對性、優(yōu)化性和統(tǒng)籌性，通過對城市管理目標(biāo)、任務(wù)、方式方法、手段 、資源、軟硬件條件等各組成要素和大量信息進(jìn)行系統(tǒng)地歸納分析，經(jīng)過可行性研究、咨詢 、論證及必要的聽證過程，促使管理有序化、決策科學(xué)化。
5.探索建立新型高效城市委托管理模式。 探索建立新型的政府城市管理委托化模式，大力吸引民間資本參與公用事業(yè)投資，鼓勵多種 合作形式的試驗，在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)引入多樣化的競爭方式 和投資主體。城市委托管理模式，就是在保持公用事業(yè)所有權(quán)公有的前提下，政府公用事業(yè) 管理部門依照法定程序，通過市場競爭從公開市場選擇企業(yè)，按照雙方簽訂的契約對城市基 礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)進(jìn)行建設(shè)和管理，形成嚴(yán)格意義上的委托合作關(guān)系，選擇的企業(yè)性質(zhì)可以 是私營企業(yè)、國有企業(yè)、公私合營企業(yè)或外資企業(yè)，在經(jīng)營管理過程中接受政府部門和市民 監(jiān)督。［13］這種委托管理模式不僅能夠提高管理效率，發(fā)揮市場主體的專業(yè)優(yōu)勢 ，提高管 理和技術(shù)水平，改善服務(wù)質(zhì)量，還能有效預(yù)防政府直接承擔(dān)管理事務(wù)過程中存在的低效與腐 敗，越來越成為城市管理的主要運(yùn)行模式。
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