時(shí)間：2022-10-01 11:27:50
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彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)制約社會(huì)治安綜合治理協(xié)力的形成發(fā)展
社會(huì)治安綜合治理工作出現(xiàn)互不相干、各自為戰(zhàn)，無(wú)法形成綜治協(xié)力的重要原因是現(xiàn)行社會(huì)治安綜合治理工作系統(tǒng)中存在的彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)制約了綜治協(xié)力的形成和發(fā)展。
（一）公安機(jī)關(guān)內(nèi)部打防工作關(guān)系不利于形成綜治協(xié)力
目前我國(guó)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部打防工作關(guān)系缺乏制度化的穩(wěn)定協(xié)同機(jī)制，以系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)視角審視，可以“公安機(jī)關(guān)打防關(guān)系系統(tǒng)循環(huán)圖1”表示①。圖中“案件查處工作”代表公安機(jī)關(guān)內(nèi)部屬于“打”的工作，“管理預(yù)防工作”代表公安機(jī)關(guān)內(nèi)部屬于“防”的工作。從圖中可以看出，在化解社會(huì)矛盾、綜合治理社會(huì)治安的工作中，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部“案件查處工作”與“管理預(yù)防工作”之間構(gòu)成彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)。受其系統(tǒng)運(yùn)行特征所決定，在領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有施加特別干預(yù)的情況下，“案件查處工作”與“管理預(yù)防工作”之間系統(tǒng)自然運(yùn)行的結(jié)果是此漲彼消、彼消此長(zhǎng)、歸責(zé)在外、推諉指責(zé)。“案件查處工作”越增長(zhǎng)，“管理預(yù)防工作”越消減，并反過(guò)來(lái)推動(dòng)“案件查處工作”進(jìn)一步增長(zhǎng)。一方的增長(zhǎng)會(huì)帶來(lái)另一方的消減并進(jìn)而加重己方負(fù)擔(dān)，隨著系統(tǒng)的日益運(yùn)行，雙方都趨向失靈、崩潰，同時(shí)在系統(tǒng)趨向失靈、崩潰的進(jìn)程中，雙方在壓力之下必然互相推諉指責(zé)。顯然，這是不利于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部綜治協(xié)力形成發(fā)展的工作系統(tǒng)，必須依賴(lài)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不斷輸入有力的干預(yù)指令才能暫時(shí)避免、緩解系統(tǒng)此漲彼消、彼消此長(zhǎng)、歸責(zé)在外、推諉指責(zé)的現(xiàn)象。
（二）公安機(jī)關(guān)和政府其他職能部門(mén)之間的打防關(guān)系、防防關(guān)系不利于形成綜治協(xié)力
同樣，在“公安機(jī)關(guān)打、防的工作”與“其他職能部門(mén)防的工作”之間也不利于形成綜治協(xié)力的彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)(見(jiàn)“公安機(jī)關(guān)與其他職能部門(mén)打防、防防關(guān)系系統(tǒng)循環(huán)圖1”)。由于社會(huì)矛盾激化而發(fā)生的案件大多直接屬于公安機(jī)關(guān)職能管轄范圍，案件發(fā)生后，領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界一般會(huì)首先對(duì)公安機(jī)關(guān)提出要求和批評(píng)，因此，在這一彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)中，公安機(jī)關(guān)迫于職能壓力必須首先啟動(dòng)工作。而在彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)中，如果上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有施加特別干預(yù)，公安機(jī)關(guān)首先啟動(dòng)增強(qiáng)工作的結(jié)果必然是其自身工作壓力越來(lái)越大、機(jī)構(gòu)日趨膨脹、警察不斷增員、警察職業(yè)倦怠日益明顯的惡性循環(huán)。社會(huì)各界不斷指責(zé)公安機(jī)關(guān)沒(méi)有維護(hù)好社會(huì)治安，而公安機(jī)關(guān)則不斷指責(zé)其他職能部門(mén)沒(méi)有在職能范圍內(nèi)化解社會(huì)矛盾。
（三）社會(huì)治安綜合治理工作系統(tǒng)各組成部分間存在的彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)不利于形成綜治協(xié)力
不但公安機(jī)關(guān)內(nèi)部、公安機(jī)關(guān)與政府其他職能部門(mén)之間的彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)不利于形成綜治協(xié)力，社會(huì)治安綜合治理工作系統(tǒng)各組成部分之間所有存在的彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)都不利于綜治協(xié)力的形成。“社會(huì)治安綜合治理工作系統(tǒng)循環(huán)圖1”可以描述社會(huì)治安綜合治理工作系統(tǒng)所有組成部分之間的彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)及其對(duì)綜治協(xié)力形成發(fā)展的制約作用。對(duì)于任何社會(huì)治安綜合治理工作系統(tǒng)組成部分“綜治工作單位A”和“綜治工作單位B”，如果它們之間缺乏制度化的穩(wěn)定協(xié)同機(jī)制，它們之間就構(gòu)成彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)。正是彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)所具有的此漲彼消、歸責(zé)在外、推諉指責(zé)特征制約了我國(guó)社會(huì)治安綜合治理工作系統(tǒng)綜治協(xié)力的形成和發(fā)展。雖然通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)輸入特別干預(yù)指令可以暫時(shí)避免、緩解彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)不和諧運(yùn)行現(xiàn)象，但隨著彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)的不斷增強(qiáng)運(yùn)行，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)將變得越來(lái)越困難、效果也越來(lái)越有限。
建立、完善科學(xué)的正反饋協(xié)同工作機(jī)制，健全完善社會(huì)治安綜合治理工作格局，促進(jìn)綜治協(xié)力形成發(fā)展
（一）簡(jiǎn)單加強(qiáng)黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化綜治機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)并非加強(qiáng)綜治協(xié)力的最優(yōu)途經(jīng)
目前我國(guó)正處于社會(huì)矛盾凸顯、對(duì)敵斗爭(zhēng)復(fù)雜、刑事案件高發(fā)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期。社會(huì)轉(zhuǎn)型期嚴(yán)峻的治安形勢(shì)和繁重的維穩(wěn)責(zé)任要求更高效的社會(huì)治安綜合治理工作和更強(qiáng)大的社會(huì)治安綜合治理協(xié)力。為了破解由彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)導(dǎo)致的綜治協(xié)力不足問(wèn)題，實(shí)踐中常見(jiàn)的做法是強(qiáng)調(diào)要不斷加強(qiáng)黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化綜治機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)。但這種方法必須謹(jǐn)慎避免陷入簡(jiǎn)單加強(qiáng)黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化綜治機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)的誤區(qū)。從“黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)綜治機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)系統(tǒng)循環(huán)圖1”可以看出，黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治機(jī)構(gòu)與任意綜治工作單位A、B之間均構(gòu)成動(dòng)態(tài)平衡的調(diào)節(jié)系統(tǒng)。在社會(huì)治安綜合治理工作系統(tǒng)中，調(diào)節(jié)系統(tǒng)運(yùn)行的結(jié)果原本會(huì)使黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治機(jī)構(gòu)與任意綜治工作單位A、B之間在社會(huì)治安綜合治理工作上保持動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。但是，由于綜治工作單位A、B之間的彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)是不平衡的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，其不平衡增強(qiáng)運(yùn)行經(jīng)常會(huì)破壞黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治機(jī)構(gòu)與任意綜治工作單位A、B之間在綜治工作上的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系，導(dǎo)致黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治機(jī)構(gòu)忙于協(xié)調(diào)綜治工作或難以有效協(xié)調(diào)綜治工作。處于彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)中的任意綜治工作單位A、B為了避免自己處于被動(dòng)地位，常常在黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)綜治工作時(shí)加強(qiáng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治機(jī)構(gòu)的“游說(shuō)”工作，希望推卸、減輕自己的綜治責(zé)任；黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治機(jī)構(gòu)若在缺乏科學(xué)論證的情況下強(qiáng)力推進(jìn)綜治協(xié)調(diào)工作，還可能使自己卷入任意綜治工作單位A、B之間的彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)矛盾中，作出缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，往往是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的決策[1]。同時(shí)，黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜治機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)若只是在對(duì)社會(huì)治安形勢(shì)加強(qiáng)分析研究的基礎(chǔ)上做出工作部署，強(qiáng)化“各負(fù)其責(zé)、齊抓共管”，強(qiáng)化“管好自己的人，看好自己的門(mén)，辦好自己的事”，強(qiáng)化“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則的落實(shí)，并不能從根本上改變?nèi)我饩C治工作單位A、B之間彼此負(fù)反饋增強(qiáng)系統(tǒng)所必然導(dǎo)致的綜治工作協(xié)調(diào)難的系統(tǒng)運(yùn)行特征。因此，進(jìn)一步健全和完善黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜治機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)，各部門(mén)各方面各負(fù)其責(zé)、齊抓共管，廣大人民群眾積極參與的社會(huì)治安綜合治理工作格局，不能簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化綜治機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)。
優(yōu)化打擊效能
首先，堅(jiān)持既嚴(yán)又厲的打擊態(tài)勢(shì)。打擊是公安機(jī)關(guān)的主業(yè)，也是公安機(jī)關(guān)強(qiáng)化社會(huì)治安控制力的重要手段支撐。我們以往的嚴(yán)打整治往往關(guān)注個(gè)案打擊的力度與強(qiáng)度，忽視社會(huì)面防控的嚴(yán)密程度，存在處罰苛厲而法網(wǎng)疏漏的厲而不嚴(yán)現(xiàn)象。其實(shí)，我們通常所說(shuō)的嚴(yán)厲是嚴(yán)與厲的復(fù)合，包含嚴(yán)與厲的兩層含義:嚴(yán)意指防控嚴(yán)密;厲是指處置苛厲。公安機(jī)關(guān)優(yōu)化打擊效能，強(qiáng)化社會(huì)治安控制力，必須實(shí)施“零容忍”導(dǎo)向，堅(jiān)持既嚴(yán)又厲的打擊態(tài)勢(shì)，編織嚴(yán)密的社會(huì)治安防控網(wǎng)絡(luò)，做到法網(wǎng)恢恢，疏而不漏，有罪必罰，違法必究。因?yàn)椤胺缸飳?duì)公共利益的危害越大，促使人們犯罪的力量越強(qiáng)，制止人們犯罪的手段就應(yīng)該越強(qiáng)有力”。⑦其次，突出打防互動(dòng)的辯證關(guān)系。打擊與防范有如車(chē)之兩輪、鳥(niǎo)之雙翼，打擊是積極主動(dòng)的防范，積極有效的防范是打擊的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)與強(qiáng)力支撐。打擊不力就會(huì)防不勝防，防范不力就會(huì)打不勝打，公安機(jī)關(guān)只有堅(jiān)持打防互動(dòng)的辯證關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)打防雙贏。因?yàn)?，偵查破案與治安防控是公安機(jī)關(guān)駕馭社會(huì)治安的關(guān)鍵。缺乏打擊依托的防范是徒有虛名的防范，沒(méi)有防范支撐的打擊是缺乏質(zhì)量的打擊。公安機(jī)關(guān)既不能重打輕防，也不能重防輕打，而是應(yīng)當(dāng)打防并舉、打防聯(lián)動(dòng)，致使欲為者不敢為、敢為者望而卻步，有力遏制違法犯罪，憑借打擊與防范的兩輪驅(qū)動(dòng)全面提升公安機(jī)關(guān)的社會(huì)治安控制力。其三，注重打擊處理的實(shí)際成效。公安機(jī)關(guān)的依法打擊處理必須重視打擊處理的政治效果、社會(huì)效果與法律效果。自覺(jué)把依法打擊處理工作融入國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，確保國(guó)家安全、政治穩(wěn)定與社會(huì)安定，實(shí)現(xiàn)打擊處理的政治效果;主動(dòng)適應(yīng)當(dāng)前執(zhí)法環(huán)境變化，規(guī)范執(zhí)法行為，關(guān)注人民群眾對(duì)打擊處理成效的評(píng)價(jià)與社會(huì)安全的容忍度，增強(qiáng)人民群眾的安全感與滿意度，凸顯打擊處理的社會(huì)效果;準(zhǔn)確把握嚴(yán)格執(zhí)法與熱情服務(wù)的關(guān)系，講究執(zhí)法藝術(shù)，“從‘破案抓人’為主向‘追贓減損’并重轉(zhuǎn)變”，“從‘就事論事’向‘以情動(dòng)人’轉(zhuǎn)變”，⑧努力實(shí)現(xiàn)法、理、情深度融合，提升執(zhí)法公信力，弱化被打擊處理對(duì)象的抗拒心理，增強(qiáng)裁決的可接受性，防止被打擊處理對(duì)象的二次違法犯罪，優(yōu)化打擊處理的法律效果。
創(chuàng)新警務(wù)戰(zhàn)略
首先，推行本地化警務(wù)戰(zhàn)略。公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)期的警務(wù)實(shí)踐確立了許多行之有效的警務(wù)原則與方法，這些警務(wù)原則與方法是一般化的警務(wù)原理。而警務(wù)實(shí)戰(zhàn)所立足的治安形勢(shì)、警力資源、民眾基礎(chǔ)、人文環(huán)境是本地化的警務(wù)特點(diǎn)。由于“矛盾著的兩方面中，必有一方面是主要的，他方面是次要的。其主要的方面，即所謂矛盾起主導(dǎo)作用的方面。事物的性質(zhì)，主要是由取得支配地位的矛盾的主要方面所規(guī)定的?！雹岜镜鼗木瘎?wù)特點(diǎn)是警務(wù)實(shí)踐這一矛盾的主要方面，是起著主導(dǎo)作用的方面。一般化的警務(wù)原理只有結(jié)合本地化的警務(wù)特點(diǎn)才能切實(shí)發(fā)揮實(shí)際效用?！耙磺泄ぷ鞫家呷罕娐肪€，公安工作也要走群眾路線?！雹夤补ぷ髯呷罕娐肪€是一般化的警務(wù)原理，但是走群眾路線必須結(jié)合本地化的警務(wù)資源特點(diǎn)，否則徒勞，甚至走向反面。比如，入戶(hù)走訪是警務(wù)工作走群眾路線的典型范例，但是其面對(duì)農(nóng)村與城市的處境大相徑庭，農(nóng)村居民普遍歡迎民警入戶(hù)走訪，座談交流;但是城市居民尤其是高檔住宅區(qū)的白領(lǐng)階層基于個(gè)人隱私與生活安寧考慮大多對(duì)民警入戶(hù)走訪存在戒備心理甚至抵觸情緒。以上樸素事例表明，世上沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的警務(wù)工作模式，公安機(jī)關(guān)意欲通過(guò)警務(wù)戰(zhàn)略創(chuàng)新強(qiáng)化社會(huì)治安控制力，推行本地化警務(wù)戰(zhàn)略不啻是一劑良方。其次，踐行主動(dòng)化警務(wù)戰(zhàn)略。積極改變以往個(gè)案被動(dòng)反應(yīng)式的警務(wù)工作模式，主動(dòng)出擊解決違法犯罪問(wèn)題。布警模式由原來(lái)的靜態(tài)屯警轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)布警，形成主要警力投向違法犯罪高發(fā)時(shí)段、高發(fā)部位的態(tài)勢(shì);針對(duì)突出治安問(wèn)題、治安混亂地區(qū)與違法犯罪高危人員聚居點(diǎn)，采取增加見(jiàn)警率、設(shè)立檢查站、增強(qiáng)巡查力度、查封不法商戶(hù)、組織專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)等綜合措施，集中警力資源加以整治;建立警情牽引警務(wù)機(jī)制，樹(shù)立先發(fā)制人、后發(fā)制于人的工作理念，根據(jù)警務(wù)跟著警情走、警務(wù)跟著打防實(shí)效走的要求，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、打擊違法犯罪，實(shí)現(xiàn)警務(wù)工作前移，提高主動(dòng)出擊、實(shí)時(shí)反應(yīng)的實(shí)戰(zhàn)能力。同時(shí)，積極搭建平臺(tái)開(kāi)展各類(lèi)警民懇談，通過(guò)“民主懇談會(huì)”、“民主聽(tīng)證會(huì)”、“民情溝通日”等制度，進(jìn)一步健全為民辦實(shí)事長(zhǎng)效機(jī)制，積極引導(dǎo)群眾合理表達(dá)利益訴求，瑏瑡努力將各種矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，消除違法犯罪誘因，預(yù)防與減少的發(fā)生。其三，施行信息化警務(wù)戰(zhàn)略。信息化警務(wù)戰(zhàn)略是提升公安機(jī)關(guān)社會(huì)治安控制力的重要途徑，也是公安機(jī)關(guān)迎接時(shí)代挑戰(zhàn)的重要舉措。施行信息化警務(wù)戰(zhàn)略必須強(qiáng)化信息采集，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量、質(zhì)量與時(shí)效并重，明確每個(gè)警種、每個(gè)崗位日常采集信息的渠道、種類(lèi)、內(nèi)容與方法，多層次、廣領(lǐng)域、全方位地采集各類(lèi)與警務(wù)工作相關(guān)聯(lián)、所需求的情報(bào)信息，尤其要突出對(duì)高危人員、物品、線索及案件等重要基礎(chǔ)信息的采集;注重信息研判，以深化信息深度應(yīng)用為抓手，依托打防控主干應(yīng)用系統(tǒng)，加強(qiáng)案件信息、嫌疑人員信息、物品信息與社會(huì)信息的研判工作，通過(guò)信息研判預(yù)測(cè)警情，滿足超前預(yù)警、科學(xué)決策、精確打擊與嚴(yán)密管理對(duì)信息的主導(dǎo)需求;優(yōu)化信息共享，突破區(qū)域屏蔽，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)及周邊區(qū)域間信息交流機(jī)制建設(shè)，建立跨省域、跨市域違法犯罪信息交流合作平臺(tái)，“使信息資源實(shí)現(xiàn)高度整合和共享，打破部門(mén)、警種之間的壁壘，提高公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)能力，推動(dòng)打防管控一體化”。
（一）法律是一種不可朝令夕改的規(guī)則體系，一旦法律制度設(shè)定了一種權(quán)利和義務(wù)的方案，那么為了自由、安全和預(yù)見(jiàn)性，就應(yīng)當(dāng)盡可能地避免對(duì)該制度進(jìn)行不斷的修改和破壞。當(dāng)法律的規(guī)定極為詳盡具體而不易得到修正，那么它在某些情形下就可能成為進(jìn)步和改革的羈絆。
（二）當(dāng)前制定法對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的制約作用日益凸顯。1、制定法規(guī)范的事實(shí)只是現(xiàn)實(shí)事實(shí)的一小部分。社會(huì)現(xiàn)實(shí)是無(wú)限豐富的，而法律規(guī)范卻是相當(dāng)有限的。以規(guī)范的有限衡量社會(huì)現(xiàn)實(shí)的無(wú)限性，必然導(dǎo)致大量的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題缺乏相應(yīng)的調(diào)整規(guī)范。2、制定法具有一定的滯后性。法律規(guī)范的變化往往趕不上社會(huì)現(xiàn)實(shí)變化的步伐，不能及時(shí)反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)的本質(zhì)要求。3、由于制定法是抽象的，法官往往根據(jù)自身文化素質(zhì)和司法環(huán)境的影響去理解分析法律概念和法律條文，這就使同樣情況的案件由于不同法官的裁判而得到不同的結(jié)果，嚴(yán)重沖擊司法統(tǒng)一性。4、制定法的原則性使法官在面對(duì)紛繁復(fù)雜的案件時(shí)只能依據(jù)固定的法律條文來(lái)審判，法官常常處于依據(jù)法律和個(gè)案公正的矛盾中。
（三）與制定法相對(duì)應(yīng)的法系是判例法，判例法具有制定法不可取代的優(yōu)勢(shì)，借鑒判例法優(yōu)點(diǎn)彌補(bǔ)制定法不足，完善我國(guó)司法制度已經(jīng)是大勢(shì)所趨。
二、建立案例指導(dǎo)制度的必要性與可行性分析
（一）引入案例指導(dǎo)制度的必要性
1．統(tǒng)一審判標(biāo)準(zhǔn)，充分實(shí)現(xiàn)法的安全價(jià)值?；谖覈?guó)法制不甚健全，法官業(yè)務(wù)水平參差不齊的狀況，導(dǎo)致同樣案件出現(xiàn)不同裁判的情況時(shí)有發(fā)生，因此民眾對(duì)法律認(rèn)同感不強(qiáng)。2、節(jié)約司法資源，降低法治成本。案例指導(dǎo)制度借鑒了遵循先例的特點(diǎn)，法官遇到同一法律問(wèn)題時(shí)，可以直接參照指導(dǎo)案例，不必對(duì)統(tǒng)一法律問(wèn)題的分析適用重新進(jìn)行思考，從而節(jié)省大量的人力、物力和財(cái)力。3、增加民眾對(duì)法律的認(rèn)同感，加強(qiáng)司法公信力，提高審判的社會(huì)效果。案例指導(dǎo)體現(xiàn)出的具體生動(dòng)性將促進(jìn)法律更好地普及。
（二）引入案例指導(dǎo)制度的可行性
1．公共選擇理論認(rèn)為，一種制度安排從一個(gè)可供選擇的制度安排集合中選出來(lái)，其主要原因是從生產(chǎn)和交易費(fèi)用兩方面考慮，它比整個(gè)制度安排集合中的其他制度更有效。案例指導(dǎo)作為非正式制度，與正式立法相比，起指導(dǎo)作用的案例是已經(jīng)生效的案例，其生產(chǎn)成本很低；從交易過(guò)程來(lái)看，其主要是配合正式制度發(fā)揮作用，具有節(jié)約司法資源和提高司法效率的優(yōu)點(diǎn)。因此可以說(shuō)，案例指導(dǎo)制度是在我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件下比較理性的一個(gè)選擇。2、就中國(guó)今天的法治現(xiàn)狀而言，我們并不是要強(qiáng)調(diào)判例的主導(dǎo)地位，而是呼吁恢復(fù)判例的有益之處，建立案例指導(dǎo)制度以彌補(bǔ)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)制定法的缺陷。2005年10月26日，在最高人民法院的《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)二五綱要）中，特別增加“改革和完善審判指導(dǎo)制度和法律統(tǒng)一適用機(jī)制”一節(jié)，提出5項(xiàng)改革措施。其中一項(xiàng)就是“規(guī)范和完善案例指導(dǎo)制度，建立指導(dǎo)性案例的編選標(biāo)準(zhǔn)、編選程序、方式、指導(dǎo)規(guī)則”。這是最高人民法院第一次以正式文件的方式向全社會(huì)發(fā)出的一個(gè)改革意見(jiàn)。
三、建立我國(guó)案例指導(dǎo)制度的具體構(gòu)想
中國(guó)的案例指導(dǎo)制度應(yīng)該是在以制定法為主要法律淵源的前提下，由最高人民法院形成作為非正式法律淵源的判例；最高人民法院和其他法院根據(jù)“同案同判”的原則受這些判例的約束并且在判決書(shū)中加以引用，以指導(dǎo)判例補(bǔ)充制定法、解釋制定法。
（一）指導(dǎo)性案例的創(chuàng)制主體
案例的創(chuàng)制權(quán)應(yīng)授予最高人民法院，原因在于：（1）我國(guó)是單一制國(guó)家，全國(guó)只有一套上下有序的法院系統(tǒng)，判例要能在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一適用，必須由級(jí)別最高且最具有權(quán)威的法院來(lái)創(chuàng)制。（2）我國(guó)的基層法院數(shù)量龐大，如果允許每個(gè)法院均享有案例的創(chuàng)制權(quán)，那么勢(shì)必會(huì)造成同樣案件有多個(gè)裁判版本，導(dǎo)致判例與判例之間相互矛盾。（3）最高人民法院作為我國(guó)最高審判機(jī)關(guān)，承擔(dān)指導(dǎo)全國(guó)審判工作的職責(zé)，享有法律賦予的司法解釋權(quán)和具體案件批復(fù)權(quán)，與司法解釋類(lèi)似的案例指導(dǎo)由最高法院負(fù)責(zé)合理可行。
（二）指導(dǎo)性案例的選用標(biāo)準(zhǔn)和程序
1．選用標(biāo)準(zhǔn)方面，對(duì)指導(dǎo)性案例的文書(shū)形式應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的要求。根據(jù)法律規(guī)定，裁判文書(shū)主要由案情、判決理由、適用法律和判決結(jié)果四部分組成。作為指導(dǎo)性案件應(yīng)該符合幾項(xiàng)條件：1、案件類(lèi)型具有新穎性，是社會(huì)矛盾凸顯期的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物。對(duì)案件的裁判理由和裁判結(jié)果對(duì)社會(huì)價(jià)值取向和未來(lái)社會(huì)發(fā)展有進(jìn)步作用。2、案件類(lèi)型屬于易發(fā)、多發(fā)的，對(duì)此類(lèi)案件進(jìn)行精當(dāng)適用，有典型代表意義。3、案例特點(diǎn)疑難復(fù)雜，分析探討案例，準(zhǔn)確裁量，有深遠(yuǎn)的借鑒意義。4、對(duì)如何適用新頒布的法律條文有普遍指導(dǎo)意義的。
2．選用程序方面，各級(jí)法院已經(jīng)生效了的，符合上文選用標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)體條件的均可報(bào)送。有觀點(diǎn)認(rèn)為，案例指導(dǎo)制度的建立，每年需要頒行一定數(shù)量的案例，這些案例都有審判委員會(huì)審核、討論，工作負(fù)擔(dān)相當(dāng)大，對(duì)此觀點(diǎn)筆者也是認(rèn)同的。如何解決這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以在法院內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的指導(dǎo)性案例選編委員會(huì)。由本院審判經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的法官參與，必要時(shí)吸收法學(xué)專(zhuān)家和知名律師，使之形成一種運(yùn)作體系，因此筆者建議最高人民法院用明文規(guī)定的方式確立下來(lái)。案例實(shí)行逐級(jí)上報(bào)制，中院匯總基層法院和本院的案例上報(bào)至高級(jí)法院，高級(jí)法院匯總各中院上報(bào)的案例上報(bào)至最高人民法院。同時(shí)賦予高級(jí)法院對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的案例進(jìn)行初審權(quán)，此舉可以確保報(bào)送案例的質(zhì)量。
3．案例匯編方面。（1）最高人民法院專(zhuān)設(shè)的案例指導(dǎo)委員會(huì)組織相關(guān)人員對(duì)各高級(jí)法院報(bào)送的案例進(jìn)行認(rèn)真審核和分類(lèi)。在編排過(guò)程中，消除各案件之間相互沖突或矛盾重疊的部分，并在每個(gè)案例后附上指導(dǎo)性意見(jiàn)，如案例的適用范圍，專(zhuān)家學(xué)者對(duì)此問(wèn)題的不同意見(jiàn)見(jiàn)解，該案例的現(xiàn)實(shí)意義等。并將編排好的案例匯編成冊(cè)。（2）指導(dǎo)性案例必須經(jīng)過(guò)公布才有效。建議最高人民法院將案例匯編成冊(cè)后，指定其官方刊物如《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》上公布才生效。
（三）案例指導(dǎo)制度的后續(xù)問(wèn)題探討
案例制度借鑒于判例法，難免帶有判例法非法典化的固有缺陷。1、判例隨著時(shí)間的推移必然越積越多，自然而然地造成適用不便。法官面對(duì)一個(gè)需要判決的案件，首先要考慮如何在成百上千的陳年舊卷中找到一個(gè)與審理中的案件最相似的案件，比照處理。而當(dāng)事人要預(yù)先知道自己行為的后果，也需不厭其煩地查閱大量先例，這與我國(guó)的訴訟經(jīng)濟(jì)和司法為民原則是相違背的。2、指導(dǎo)性畢竟是從個(gè)案中總結(jié)出來(lái)的，而且判例一旦形成便具有普遍的約束力，這就很容易出現(xiàn)一些絕對(duì)化的規(guī)則，實(shí)際上帶有濃厚的形而上學(xué)色彩。3、法官創(chuàng)制的指導(dǎo)性案件難免有所擅斷，而這些擅斷的先例一旦生效，又會(huì)約束以后的審判，指導(dǎo)性案件擁有的不合理優(yōu)勢(shì)地位，可能導(dǎo)致違背善良和正義。
因此，筆者認(rèn)為案例指導(dǎo)制度在運(yùn)行時(shí)必須注意以下幾點(diǎn)：1、堅(jiān)持制定法的主導(dǎo)地位。法官在審理案件的過(guò)程中，首先應(yīng)盡量尋求制定法作為裁判依據(jù)，也只有在制定法需要被解釋、協(xié)調(diào)、完善時(shí)，才援引指導(dǎo)性案例。2、要根據(jù)情況及時(shí)變更和廢止不適用的案例。指導(dǎo)性案例一經(jīng)公布，就具有統(tǒng)一法律適用的普遍約束力，而由于成文法的修改、廢止或者頒布，或者隨著社會(huì)關(guān)系變更以及生產(chǎn)力進(jìn)步，法學(xué)研究領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，有些指導(dǎo)性案例不可避免的需要被變更或廢止。建議最高法院在指導(dǎo)性案例運(yùn)作一段時(shí)間后委派專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，定期排查經(jīng)其公布的指導(dǎo)性案例，確保指導(dǎo)性案例緊貼當(dāng)今社會(huì)。3、指導(dǎo)性案例只是審判的借鑒，必須嚴(yán)格依照成文法規(guī)定，不得與之抵觸，而通過(guò)加強(qiáng)后期的跟蹤論證與調(diào)研，使部分成熟的指導(dǎo)性案例上升為司法解釋是指導(dǎo)性案例最主要的效力空間，也是案例指導(dǎo)制度承載的重大責(zé)任。
現(xiàn)狀分析
保證城建檔案完整、齊全、系統(tǒng)移交，依靠的是法律、行政、經(jīng)濟(jì)三位一體的制約保障手段。但在具體執(zhí)行時(shí)，往往難以取得較好的效果。一是法制手段不完善。經(jīng)過(guò)多年的法制建設(shè)，檔案法制體系已初步構(gòu)建，但細(xì)化不夠，可操作不強(qiáng)。國(guó)家有關(guān)檔案法規(guī)比較宏觀，強(qiáng)制性較弱，只規(guī)定了程序過(guò)程，而對(duì)令不行、禁不止的行為監(jiān)管處理辦法相對(duì)欠缺。據(jù)筆者多次調(diào)研考察了解，內(nèi)地很多省市地方性城建檔案法規(guī)尚未跟上，針對(duì)性不強(qiáng)，執(zhí)行檔案法律法規(guī)力度較弱。二是行政手段不過(guò)硬。一方面，依賴(lài)建設(shè)行政主管部門(mén)以及規(guī)劃、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)支持把關(guān)。雖然能取得一定效果，但由于體制上的不足，容易出現(xiàn)工作斷鏈和漏洞，監(jiān)管責(zé)任不清晰，容易出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象；另一方面，城建檔案部門(mén)自身行政職能。據(jù)了解，湖南省內(nèi)大多數(shù)城建檔案館尚未加掛“城建檔案管理處”的牌子，不具備行政管理職能和執(zhí)法主體資格。
加掛了牌子的城建檔案部門(mén)又往往因?yàn)槿藛T配備、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)以及體制阻力等原因不能充分行使行政職能。同時(shí)，城建檔案部門(mén)是否應(yīng)具有行政職能在業(yè)界意見(jiàn)不一。如瓦房店市檔案局認(rèn)為，城建檔案館是一個(gè)文化事業(yè)單位，不具備行政職能的基本條件。事實(shí)上，這也是大多數(shù)城建檔案部門(mén)尚未加掛“城建檔案管理處”的主要原由。由此來(lái)看，在城建檔案發(fā)展中“行政職能部門(mén)”給“文化事業(yè)單位”的讓位，也逐步佐證了城建檔案應(yīng)注重的是其實(shí)效價(jià)值，而非其行政執(zhí)法功能。目前，一些建設(shè)部門(mén)實(shí)行了聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)移交城建檔案在程序上進(jìn)行了進(jìn)一步理順，邁出了規(guī)范治檔的一步，但要把城建檔案的依法管理與衡量工程質(zhì)量的優(yōu)劣掛鉤，作為其重要參考數(shù)據(jù)之一，筆者認(rèn)為還有很多工作要做。三是經(jīng)濟(jì)手段不長(zhǎng)效。經(jīng)濟(jì)手段一度是最重要的城建檔案保障手段，即建設(shè)單位交納一定檔案押金。對(duì)確保檔案的移交具有一定作用，但其弊端也顯而易見(jiàn)，如占用建設(shè)資金，對(duì)重點(diǎn)工程和邊施工邊報(bào)建工程的檔案報(bào)送缺乏制約等。上世紀(jì)九十年代，國(guó)家已取消檔案保證金的收取，經(jīng)濟(jì)手段不再存在。
當(dāng)今城市快速發(fā)展，社會(huì)對(duì)信息需求具有廣、快、精的特點(diǎn)。城建檔案信息量大、類(lèi)別雜，必須實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理才能適應(yīng)社會(huì)的需求。國(guó)家檔案局辦〔2010〕116號(hào)文件明確指出，數(shù)字檔案館建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要經(jīng)過(guò)調(diào)研、立項(xiàng)、論證、軟件開(kāi)發(fā)、平臺(tái)構(gòu)建、資源準(zhǔn)備、系統(tǒng)運(yùn)行、項(xiàng)目驗(yàn)收、運(yùn)行維護(hù)等諸多環(huán)節(jié)，需要各業(yè)務(wù)部門(mén)、檔案管理部門(mén)以及其他單位的共同參與，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作任務(wù)。建設(shè)數(shù)字城建檔案館必須要大量資金投入，這個(gè)過(guò)程不像建設(shè)項(xiàng)目那樣能很快看到立竿見(jiàn)影的成果。一些單位負(fù)責(zé)人缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，不愿投入足夠的人力、物力、財(cái)力，檔案經(jīng)費(fèi)緊張，管理和開(kāi)發(fā)利用設(shè)施落后，還停留在計(jì)算機(jī)應(yīng)用初級(jí)階段。同時(shí)，檔案宣傳、調(diào)研工作也難以開(kāi)展，社會(huì)對(duì)城建檔案部門(mén)了解甚少，一些服務(wù)對(duì)象不知道到哪個(gè)部門(mén)查閱利用檔案。此外，一些重要檔案信息更新慢，與現(xiàn)狀不符，服務(wù)被動(dòng)，利用有限，難以滿足社會(huì)需求，如城市地下管網(wǎng)檔案等，不能發(fā)揮城建檔案信息的優(yōu)勢(shì)。反過(guò)來(lái)，利用率的低下又嚴(yán)重影響了城建檔案部門(mén)的口碑和形象，造成一種惡性循環(huán)。
對(duì)策措施
筆者認(rèn)為，要增加城建檔案事業(yè)的動(dòng)力與活力，確保與城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急是要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作：加強(qiáng)配套法規(guī)建設(shè)，完善檔案法制體系依據(jù)《檔案法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》等法律法規(guī)，借鑒沿海城市做法，結(jié)合本省實(shí)際，可由省人大或省政府制定《城建檔案管理辦法》、《建設(shè)工程檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收認(rèn)可辦法》、《城市地下管線檔案管理辦法》，各地州市也可制定一些政策措施，注重針對(duì)性、配套性和操作性。一是應(yīng)明確城建檔案接收范圍。城建檔案的范圍和城建檔案館的接收范圍必須明確界定，同時(shí)明確規(guī)定城建檔案的歸檔時(shí)間和報(bào)送要求。二是應(yīng)明確城建檔案機(jī)構(gòu)行政職能和行政執(zhí)法資格。賦予城建檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行業(yè)管理和監(jiān)督職能。明確城建檔案經(jīng)費(fèi)納入城建經(jīng)費(fèi)年度計(jì)劃，特別是《數(shù)字城建檔案館的建設(shè)》要立項(xiàng)，列入年度預(yù)算。三是城建檔案法規(guī)應(yīng)列入城建法規(guī)體系。即在規(guī)劃、工程質(zhì)量、房地產(chǎn)等法規(guī)中體現(xiàn)城建檔案要求，明確城建檔案的執(zhí)法條款，明確城建檔案執(zhí)法人員職責(zé)和處罰細(xì)則。建立檔案領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，理順行政管理機(jī)制一方面，組建綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
1.秦漢簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案的收藏機(jī)構(gòu)和管理人員。秦漢時(shí)期是我國(guó)封建制度的初創(chuàng)期，從中央到地方政府各項(xiàng)管理制度不斷建立和完善，簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案管理已建立了一套從中央到地方比較完善的管理機(jī)構(gòu)，配有專(zhuān)門(mén)的檔案管理人員和檔案庫(kù)房,在中央設(shè)有石渠閣、蘭臺(tái)、東觀、麒麟閣、天祿閣、仁壽閣、石室等，專(zhuān)門(mén)收藏官文書(shū)檔案、圖籍等，由令史專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)官文書(shū)檔案的保存和管理。班固《兩都賦》曰“：天祿、石渠，典籍之府?！薄稘h宮殿疏》云“：天祿、麒麟閣，蕭何造，以藏秘書(shū)賢才也。”《太平御覽》曰“：未央宮有石渠閣，蕭何所造，藏入關(guān)所得秦之圖籍?！碧m臺(tái)隸屬于御史府，由御史中丞負(fù)責(zé)管理，具體掌管圖籍秘書(shū)，稱(chēng)為“蘭臺(tái)令史”，主要收藏和保存皇帝的詔令、各級(jí)官員的奏章和奏疏、國(guó)家頒布的重要法律文書(shū)、各類(lèi)輿圖、郡縣的上計(jì)考核集簿檔案等。東觀是東漢時(shí)國(guó)都洛陽(yáng)的一處收藏文書(shū)檔案和秘書(shū)典籍的檔案庫(kù)?！逗鬂h書(shū)•安帝紀(jì)》注引“:洛陽(yáng)宮殿名‘:南宮有東觀’。”《隋書(shū)》載：“四方鴻生巨儒，負(fù)褒自遠(yuǎn)而至者，不可勝算。石室，蘭臺(tái)，彌以充積。又于東觀及仁壽閣集新書(shū)?！睎|觀藏有皇帝的詔書(shū)制令、歷朝注記、臣僚的奏疏、功臣功勞簿等重要的檔案文書(shū)。石室是兩漢時(shí)期用來(lái)存放功臣受封時(shí)所立丹書(shū)鐵券的專(zhuān)用檔案庫(kù)房。《史記•太史公自序》記載：“‘小子不敏，請(qǐng)悉論先人所次舊聞，弗敢闕，’卒三歲而遷為太史令，觸史記石室金匱之書(shū)?！薄稘h書(shū)•高帝紀(jì)》云：高祖“與功臣剖符作誓，丹書(shū)鐵契，金匱石室，藏之宗廟?！鼻貪h地方各級(jí)政府和軍事機(jī)構(gòu)也有系統(tǒng)的專(zhuān)屬分管簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案工作的官員和專(zhuān)門(mén)收藏簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案的庫(kù)房?？ぜ?jí)行政單位設(shè)有主簿、主記室史和書(shū)佐等官職專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)相關(guān)簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案工作?！逗鬂h書(shū)•百官志》“：皆置諸曹掾史。本注曰：諸曹略如公府曹，無(wú)東西曹。有功曹史，主選署功勞。有五官掾，署功曹及諸曹事。其監(jiān)屬縣，有五部督郵，曹掾一人。正門(mén)有亭長(zhǎng)一人。主記室史，主錄記書(shū)，催期會(huì)。無(wú)令史。閤下及諸曹各有書(shū)佐，干主文書(shū)。”縣級(jí)及縣級(jí)以下的行政單位也設(shè)有專(zhuān)門(mén)的簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案管理人員，如縣令長(zhǎng)的屬吏中縣丞、令史、主簿、戶(hù)曹等?？h丞有兼署文書(shū)檔案的職責(zé)；令史的主要職責(zé)就是掌管收發(fā)文書(shū)檔案相關(guān)事宜；主簿的主要職責(zé)是記事和管理文書(shū)；戶(hù)曹負(fù)責(zé)管理本縣的戶(hù)口名籍檔案等?！逗鬂h書(shū)•秦彭傳》“：每于農(nóng)月，親度頃畝，分別肥塉，差為三品，各立文簿，藏之鄉(xiāng)縣。”睡虎地秦簡(jiǎn)《編年記》載，墓室的主人喜，19歲被任命為“史”。史就是當(dāng)時(shí)從事官文書(shū)管理的小吏。喜還先后擔(dān)任過(guò)安陸御史、安陸令史與郡令史，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)掌管文書(shū)檔案等工作。秦漢時(shí)期的軍事邊塞地區(qū)也設(shè)有專(zhuān)門(mén)的簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案的管理機(jī)構(gòu)和人員，汪桂海先生在其《漢代官文書(shū)制度》一書(shū)中就指出，侯官是漢代軍事邊塞文書(shū)檔案管理的基層單位?！昂蚬偈亲罨鶎拥恼?guī)的文書(shū)檔案保存機(jī)構(gòu)，烽隧和部收到候官所下的文書(shū)最后都要繳回候官立卷存檔，所以在部與烽隧一級(jí)的單位里很少存留文書(shū)檔案，而候官以上的官署則或?yàn)槭詹卮罅课臅?shū)檔案的地方?！?976年出土的居延甲渠侯官遺址，就發(fā)掘一個(gè)文書(shū)管理室，出土相關(guān)官文書(shū)簡(jiǎn)牘九百余枚，整理出王莽天鳳到建武初年的官文書(shū)檔案四十多卷。
2.秦漢簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案的分卷收藏。從大量的秦漢出土簡(jiǎn)牘的放置情況來(lái)分析，秦漢時(shí)期已經(jīng)有意識(shí)的對(duì)簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案進(jìn)行分類(lèi)收藏保管，官文書(shū)檔案分級(jí)保存意識(shí)已經(jīng)初露端倪，同一時(shí)期或同一類(lèi)型的簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案在處理完畢之后，會(huì)被分類(lèi)捆扎成卷或捆簡(jiǎn)冊(cè)的形式，在各個(gè)級(jí)別的衙署文書(shū)檔案室進(jìn)行妥善保存。如在睡虎地、張家山、尹灣、居延等地出土的大量秦漢時(shí)期的簡(jiǎn)牘中充分反映了秦漢時(shí)期簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案的分卷收藏制度，官文書(shū)按照時(shí)間、內(nèi)容、性質(zhì)、范圍等進(jìn)行分類(lèi)保存。秦漢簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案按時(shí)間分卷收藏，簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案多以月、季度或年份為分界線，分別稱(chēng)之為月簿（籍）、四時(shí)簿（籍）和年簿（籍），有時(shí)為了需要官文書(shū)還以日記載分類(lèi)。其中以月簿最為常見(jiàn)。如居延漢簡(jiǎn)中的兵簿簡(jiǎn)牘文書(shū)載“，漢元始廿六年十一月庚申朔甲戌，甲渠鄣候獲敢言之，謹(jǐn)移十月盡十二月完兵出入簿一編敢言之?！蓖艄鸷Ｏ壬谄洹稘h代官文書(shū)制度》一書(shū)中考證居延漢簡(jiǎn)中的案卷簽牌的起訖時(shí)間，并把漢代官文書(shū)檔案分卷歸類(lèi)為六種類(lèi)型：某年某月盡某月、某年某月盡某年某月、某年盡某年、某年某月、某年、某年某月以來(lái)。除最后一種是進(jìn)行過(guò)程中的文書(shū)以外，前五種都為完整的官文書(shū)檔案體例。其實(shí)，可以看出簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案多以月、季度或年份來(lái)分類(lèi)。
二、秦漢簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案立法
1.秦漢官文書(shū)檔案的副本制度。秦漢時(shí)期為了防止官文書(shū)檔案被篡改，設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的文書(shū)檔案副本制度，并制定定期核對(duì)的制度。官文書(shū)的正本由長(zhǎng)官簽署發(fā)出后，由書(shū)佐或史謄抄留底的官文書(shū)檔案為副本。副本制度是秦漢官文書(shū)檔案管理制度的重要組成部分，關(guān)于簡(jiǎn)牘官文書(shū)檔案副本制度的記載有很多，如睡虎地秦簡(jiǎn)《秦律十八種•尉雜》曰“：歲讎辟律于御史?！崩镆睾?jiǎn)“：庫(kù)武敢言之，廷書(shū)曰令史操律令詣廷讎，署書(shū)到、吏起時(shí)。有追。今以庚戌遣佐處讎”《里耶秦簡(jiǎn)牘校釋》解釋“：讎律令，?？甭闪??！痘哿找袅x》卷七十七‘讎校’注引《風(fēng)俗通》云‘：二人對(duì)校為讎。’《正字通•言部》‘：讎，?？睍?shū)籍曰讎，比言?xún)杀鞠鄬?duì)覆如仇讎。’”
2.秦漢官文書(shū)檔案的安全與保密制度。為保障文書(shū)檔案的收藏安全，秦漢政府專(zhuān)門(mén)立法來(lái)防止火災(zāi)，嚴(yán)禁把火種帶進(jìn)收藏文書(shū)檔案的府庫(kù)。檔案入庫(kù)后，必須經(jīng)過(guò)檢查確認(rèn)沒(méi)有火源以后，才能關(guān)閉府庫(kù)房門(mén)。制定了文書(shū)檔案定期檢查制度，派專(zhuān)人輪流值夜巡查。規(guī)定不能在收藏文書(shū)檔案的府庫(kù)周邊新建官員居舍。睡虎地秦簡(jiǎn)《秦律十八種•內(nèi)史雜》中就規(guī)定“:毋敢以火入臧（藏）府、書(shū)府中。吏己收臧（藏），官尚夫及吏府夜更行官。毋火，乃閉門(mén)戶(hù)。令令史循其廷府節(jié)（即）新為吏舍，毋依臧（藏）府、書(shū)府?！鼻貪h時(shí)立法對(duì)于丟失官文書(shū)檔案和偽造文書(shū)的官吏都予以嚴(yán)厲的處罰，睡虎地秦簡(jiǎn)《法律答問(wèn)》規(guī)定“:亡久(記)書(shū)、符券、公璽、衡羸（累），己坐以論，后自得所亡，論當(dāng)除不當(dāng)?不當(dāng)?！啊卑l(fā)偽書(shū)，弗智（知），貲二甲。今咸陽(yáng)發(fā)偽傳，弗智（知），即復(fù)封傳它縣，它縣亦傳其縣次，到關(guān)而得，今當(dāng)獨(dú)咸陽(yáng)坐以貲，且它縣當(dāng)盡貲？咸陽(yáng)及它縣發(fā)弗智（知）者當(dāng)皆貲?！鼻貪h時(shí)期的統(tǒng)治者們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到官文書(shū)的運(yùn)作對(duì)于保障國(guó)家政令正常傳遞，保護(hù)國(guó)家重大機(jī)密的重要性，為此建立了嚴(yán)格的官文書(shū)檔案保密制度。如居延漢簡(jiǎn)中有“坐外吏窺府書(shū)，甚毋狀”就是指不負(fù)責(zé)官文書(shū)檔案管理工作的外任官吏不能閱覽府庫(kù)中的官文書(shū)，如有違反必定以重刑懲罰。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，檔案工作是給人印象比較神秘的工種之一，因?yàn)楹芏鄼n案都具有機(jī)密或者保密的性質(zhì)，所以大家關(guān)注的焦點(diǎn)是如何實(shí)現(xiàn)檔案的良好保存，而不是如何利用。改革開(kāi)放之后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，這種守舊的思想意識(shí)已經(jīng)不能很好的繼續(xù)檔案管理工作。而高校更是一個(gè)新銳思想的聚集地，對(duì)于改革的理念貫徹也更加深入，這種守舊的檔案管理模式已經(jīng)與高校發(fā)展相脫節(jié)。因此，主動(dòng)的更新傳統(tǒng)觀念，建立起現(xiàn)代服務(wù)意識(shí)非常有必要。檔案管理工作應(yīng)該與學(xué)校的發(fā)展相結(jié)合，并將學(xué)校發(fā)展置于中心地位，緊緊圍繞這一中心展開(kāi)相應(yīng)的工作，為高職院校的師生提供完善的檔案服務(wù)。
二、加大檔案管理工作的改革力度，提升服務(wù)質(zhì)量和水平
（一）加強(qiáng)檔案管理的制度化
、規(guī)范化建設(shè)實(shí)施由檔案館(室)集中統(tǒng)一管理，學(xué)校各個(gè)管理職能部門(mén)專(zhuān)人負(fù)責(zé)的檔案兩級(jí)管理體制，從源頭加強(qiáng)檔案的收集、整理、歸檔工作。檔案管理工作采取人員崗位責(zé)任制和嚴(yán)格的考核獎(jiǎng)懲制度。
（二）創(chuàng)新檔案管理模式
利用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)舊有的管理模式進(jìn)行創(chuàng)新，提升管理水平，最大限度地發(fā)揮信息化管理優(yōu)勢(shì)，提高檔案管理效率。
（三）引入市場(chǎng)化管理機(jī)制
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何事物的存在和發(fā)展都要看其是否符合市場(chǎng)的需要，只有以市場(chǎng)為導(dǎo)向，才能獲得最大的發(fā)展動(dòng)力。檔案管理工作也應(yīng)該考慮廣大師生的實(shí)際需求，更具其需要構(gòu)建自己的服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)一定的收費(fèi)既可以擴(kuò)大部門(mén)收入來(lái)源，又能夠提升軟硬件水平進(jìn)而為廣大師生提供更好的服務(wù)，同時(shí)還應(yīng)該加強(qiáng)服務(wù)管理機(jī)制的建立，不斷獲得反饋意見(jiàn)，及時(shí)的整改，提升部門(mén)工作服務(wù)質(zhì)量。
三、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高檔案工作人員的專(zhuān)業(yè)技能和素質(zhì)
在信息化的快速發(fā)展格局下，計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)的大量應(yīng)用改變了傳統(tǒng)的檔案管理工作模式，工作人員要緊緊契合這一時(shí)展機(jī)遇，積極的掌握新技術(shù)，培養(yǎng)新技能，接受新思想，加強(qiáng)自己的專(zhuān)業(yè)能力建設(shè)，提高自己的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，切實(shí)提高檔案管理工作的水平。首先，要確立人才意識(shí)。現(xiàn)代社會(huì)對(duì)人才的重視程度不斷增加“，以人為本”的理念正在逐步確立，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，人才對(duì)于工作的持續(xù)穩(wěn)定開(kāi)展具有重要的推動(dòng)作用。人才并不是憑空產(chǎn)生的，需要自我的不斷努力和大量的工作經(jīng)驗(yàn)累積才能造就?；诖耍呗氃盒?yīng)該對(duì)現(xiàn)有的工作人員提供定期培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，并鼓勵(lì)他們加強(qiáng)自己的繼續(xù)教育，提升其知識(shí)能力，加強(qiáng)對(duì)新技術(shù)的理解和掌握能力，從而建立起一支專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)，技能素質(zhì)過(guò)硬，責(zé)任感強(qiáng)的人才隊(duì)伍。其次，要嘗試建立人才的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)從業(yè)人員不斷積極進(jìn)取。優(yōu)秀的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，可以極大的激發(fā)人迸發(fā)自己的工作熱情，對(duì)于個(gè)人的提升和整體工作水平的提高都具有很大的促進(jìn)作用。國(guó)內(nèi)外已經(jīng)有無(wú)數(shù)的企事業(yè)單位在這方面取得了成功，本文認(rèn)為，高職院校的檔案管理工作也應(yīng)該引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，讓更多的人在工作中感受到壓力的存在，也感受到美好前景的存在，有助于改變當(dāng)前多數(shù)高職院校檔案管理中改變沉悶守舊的工作作風(fēng)。另外，可以嘗試建立動(dòng)態(tài)化的用人機(jī)制，實(shí)行優(yōu)秀人才走進(jìn)來(lái)，無(wú)能低素質(zhì)之人請(qǐng)出去的辦法，保障檔案管理隊(duì)伍的優(yōu)質(zhì)性。再次，引導(dǎo)檔案管理工作人員及時(shí)的了解國(guó)內(nèi)外先進(jìn)行業(yè)動(dòng)態(tài)，多與其他兄弟單位進(jìn)行交流與合作，既能引進(jìn)來(lái)，又能走出去，實(shí)現(xiàn)良好的交流互動(dòng)，有助于培養(yǎng)對(duì)新技術(shù)、新信息的了解和掌握。檔案管理人員也要及時(shí)的適應(yīng)新要求所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，通過(guò)新理論、新技能的學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)自己全面素質(zhì)的提高。
四、結(jié)語(yǔ)
中國(guó)是發(fā)展中大國(guó)，煤炭是中國(guó)的主體能源，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要大量煤炭資源支撐。加快煤炭資源開(kāi)發(fā)是保證中國(guó)能源安全的重要舉措之一。煤炭生產(chǎn)安全管理直接關(guān)系到中國(guó)煤礦的安全生產(chǎn)，直接關(guān)系到煤礦職工生命安全。當(dāng)前中國(guó)一些地區(qū)仍頻繁發(fā)生煤礦安全事故，危害礦工生命健康，影響改革發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。搞好煤礦安全生產(chǎn)工作，可控制事故、消除隱患、減少損失。要深刻吸取煤礦生產(chǎn)安全事故教訓(xùn)，迅速扭轉(zhuǎn)煤礦安全被動(dòng)局面。不能為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而置安全于不顧，始終要明白安全是生產(chǎn)紅線，任何時(shí)候都堅(jiān)決不要“帶血”的GDP，一定要堅(jiān)守安全生產(chǎn)紅線，實(shí)行精細(xì)化管理，責(zé)任到人，落實(shí)到位，嚴(yán)于監(jiān)督，才能為生產(chǎn)過(guò)程提供有效安全保障。此外，在煤礦開(kāi)采中應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行操作，落實(shí)嚴(yán)格的獎(jiǎng)罰條例，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)、對(duì)照要求、尋找差距，同時(shí)強(qiáng)化安全措施。只有全面推行人本化、精細(xì)化管理，才能?chē)?yán)格規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)制度全覆蓋，使職工的職業(yè)安全健康及安全得到保障，走新型工業(yè)化道路。
2煤礦安全管理制度措施
2.1加強(qiáng)人員安全知識(shí)學(xué)習(xí)
主要采用共享式學(xué)習(xí)、體驗(yàn)式學(xué)習(xí)，增強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)意識(shí)。共享式學(xué)習(xí)，是在實(shí)景式體驗(yàn)過(guò)程中，使職工在內(nèi)心感到震撼的同時(shí)認(rèn)同企業(yè)安全管理，認(rèn)同遵守各項(xiàng)操作規(guī)程的重要性和必要性，樹(shù)立起“安全就在你我身邊”的意識(shí)，從而認(rèn)真學(xué)習(xí)安全規(guī)程及制度，實(shí)現(xiàn)由“要我安全”到“我要安全”的轉(zhuǎn)變。在共享式學(xué)習(xí)、體驗(yàn)式學(xué)習(xí)過(guò)程中和職工形成平等、對(duì)話和伙伴的關(guān)系，與員工談形勢(shì)、話長(zhǎng)遠(yuǎn)、說(shuō)事實(shí)、講道理，使職工坦率而真誠(chéng)地參與到教與學(xué)的活動(dòng)中來(lái)，讓職工充分認(rèn)識(shí)到學(xué)習(xí)的目的及所帶來(lái)的效益，從而激發(fā)職工學(xué)習(xí)興趣，通過(guò)一系列關(guān)于安全的故事及游戲，營(yíng)造輕松和諧氛圍，使職工從中體會(huì)到安全的重要性，深刻認(rèn)識(shí)安全規(guī)程與制度對(duì)自身的保護(hù)作用。把體驗(yàn)互動(dòng)作為安全教育的重要手段，通過(guò)運(yùn)用典型案例、安全故事、互動(dòng)游戲、親情幫教、音樂(lè)感化、視頻特效、心理測(cè)試等多種形式的思想教育引導(dǎo)，切實(shí)增強(qiáng)職工安全生產(chǎn)意識(shí)，筑牢礦井安全生產(chǎn)基礎(chǔ)。除此之外，讓職工了解生產(chǎn)中所面臨的形勢(shì)，開(kāi)展安全知識(shí)有獎(jiǎng)問(wèn)答活動(dòng)，同時(shí)讓家屬協(xié)管員進(jìn)行安全親情宣講活動(dòng)、送親情卡片等形式多樣的教育活動(dòng)，讓職工在輕松的氛圍中提升安全意識(shí)，加大區(qū)隊(duì)職工計(jì)分和隊(duì)務(wù)公開(kāi)檢查力度，促進(jìn)人員安全知識(shí)學(xué)習(xí)。
2.2加強(qiáng)技術(shù)和設(shè)備的管理
加強(qiáng)技術(shù)和設(shè)備的管理是安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)，可以為生產(chǎn)開(kāi)展提供有力保障?，F(xiàn)代企業(yè)完成生產(chǎn)任務(wù)離不開(kāi)設(shè)備，而在自動(dòng)化、機(jī)械化程度較高的煤礦生產(chǎn)企業(yè)中，從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低、設(shè)備不規(guī)范管理是引發(fā)煤礦安全事故的重要因素，如：觸電、機(jī)械傷害、高空墜落等安全事故[1]。當(dāng)前中國(guó)煤礦生產(chǎn)中，技術(shù)和設(shè)備安全生產(chǎn)基礎(chǔ)不牢固、部分領(lǐng)導(dǎo)安全意識(shí)薄弱、安全生產(chǎn)責(zé)任不落實(shí)、防范和監(jiān)管措施不到位及違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)等問(wèn)題依然存在。加強(qiáng)技術(shù)和設(shè)備的管理要做到：a)要明令禁止使用淘汰的設(shè)備、工藝；b)煤礦應(yīng)急處置工作要到位；c)礦井通風(fēng)系統(tǒng)不合理、不完善，不可組織生產(chǎn)；d)礦井防滅火工作要到位；e)礦井運(yùn)輸提升設(shè)備使用管理要符合規(guī)定；f)煤礦供電系統(tǒng)要可靠，電氣設(shè)備管理要嚴(yán)格；g)礦井瓦斯防治工作要到位；h)礦井粉塵防治工作要到位；i)煤礦執(zhí)行防治水規(guī)定要嚴(yán)格；j)爆炸材料和爆破管理要嚴(yán)格。通過(guò)不定期巡視檢查，確保設(shè)備安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)，堅(jiān)持“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”的方針，加強(qiáng)機(jī)電運(yùn)輸設(shè)備檢查，確保設(shè)備正?？煽浚瑖?yán)防機(jī)電設(shè)備失爆和運(yùn)輸“跑車(chē)”事故，開(kāi)展安全管理提升活動(dòng)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)設(shè)備的高效管控，實(shí)現(xiàn)全年安全生產(chǎn)中的設(shè)備管理目標(biāo)[2]。加強(qiáng)煤炭資源地質(zhì)勘查，加大資源整合力度，優(yōu)化設(shè)備配置，提升煤礦安全保障能力，促進(jìn)煤炭工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展。此外，還應(yīng)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，利用典型案例，推廣優(yōu)秀成果。
2.3優(yōu)化生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)
合理的生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)，可以發(fā)揮生產(chǎn)時(shí)間間隔的優(yōu)勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)提供可靠保障。例如，在進(jìn)行生產(chǎn)時(shí)，要注意組織結(jié)構(gòu)中的崗位設(shè)置，要注意簡(jiǎn)化，因?yàn)榉比叨嘤嗟某绦虿粌H降低辦事工作效率，貽誤工作的最好契機(jī)，而且還浪費(fèi)大量時(shí)間成本和人力成本?？蓪?shí)施多層次防護(hù)：a)第一層。設(shè)備崗位職工按照設(shè)備管理要求，按時(shí)、按標(biāo)準(zhǔn)巡檢設(shè)備；b)第二層。班長(zhǎng)按照區(qū)域負(fù)責(zé)制，每天對(duì)區(qū)域所有設(shè)備進(jìn)行巡查，檢查督促崗位點(diǎn)巡檢工作，及時(shí)補(bǔ)位；c)第三層。機(jī)電隊(duì)包機(jī)組人員按照專(zhuān)業(yè)分工，每周對(duì)所負(fù)責(zé)設(shè)備進(jìn)行巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題隱患；d)第四層。區(qū)隊(duì)機(jī)電副隊(duì)長(zhǎng)按照包機(jī)責(zé)任制，每周對(duì)所屬區(qū)域設(shè)備進(jìn)行巡查。在管理中，形成質(zhì)量管理無(wú)漏洞、巡檢無(wú)空白區(qū)的設(shè)備管理網(wǎng)絡(luò)。優(yōu)化生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)，合理分配人員，達(dá)到崗位職能化；同時(shí)合理調(diào)配設(shè)備資源配置，提高模塊利用率。在科學(xué)組織施工的條件下，確保煤礦安全生產(chǎn)，是順利提高生產(chǎn)效率的重要手段。
2.4明確安全生產(chǎn)責(zé)任
通過(guò)全體干部職工扎實(shí)、精細(xì)化的安全管理工作，明確各個(gè)部門(mén)間的職責(zé)，并樹(shù)立紅線意識(shí)，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定抓好安全監(jiān)管，進(jìn)一步明確責(zé)任，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，重點(diǎn)抓好復(fù)工復(fù)產(chǎn)煤礦瓦斯和水害綜合治理工作。同時(shí)積極做好隱患排查和裝備升級(jí)改造工作，結(jié)合煤礦攻堅(jiān)戰(zhàn)推進(jìn)情況，不斷提高煤礦的機(jī)械化、信息化和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化水平，確保安全生產(chǎn)。要深入開(kāi)展隱患排查治理行動(dòng)，按照自查自改、排查、回頭看3個(gè)步驟，對(duì)井下所有系統(tǒng)、設(shè)備開(kāi)展好全覆蓋排查，對(duì)查出的隱患做好整改；要貫徹落實(shí)好新的《安全生產(chǎn)法》，明確安全生產(chǎn)的責(zé)任主體、責(zé)任劃分等，推進(jìn)依法治安；要在強(qiáng)基固本上下功夫，完善煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，做到安全、規(guī)范。此外，對(duì)于影響到本礦安全的水文、地質(zhì)、危險(xiǎn)爆破作業(yè)等情況進(jìn)行責(zé)任劃分，進(jìn)而預(yù)防安全事故的發(fā)生。
2.5安全考核長(zhǎng)效制度
由于煤礦安全生產(chǎn)是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，這就需要建立一套完善的安全考核長(zhǎng)效制度。要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、要害問(wèn)題不放，制定了《生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)定》。通過(guò)簡(jiǎn)單明了、易操作好執(zhí)行的規(guī)定條款，讓企業(yè)員工充分了解企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督、參與企業(yè)安全生產(chǎn)管理，幫助企業(yè)搞好安全生產(chǎn)，最大限度地保障從業(yè)人員及企業(yè)周邊人員的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展。在安全考核長(zhǎng)效制度設(shè)立過(guò)程中，應(yīng)提高人員安全生產(chǎn)責(zé)任感，因?yàn)榘踩a(chǎn)是做好各項(xiàng)工作的前提保證。在安全生產(chǎn)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)激勵(lì)制度進(jìn)行安全考核，安全檢查以不定期突擊檢查為主，并實(shí)行檢查責(zé)任追究制，重獎(jiǎng)重罰，注重實(shí)效。調(diào)動(dòng)人員積極性和主動(dòng)性。在煤礦安全監(jiān)督中建立防控體系，在提升安全生產(chǎn)水平方面進(jìn)行積極有益的探索和實(shí)踐，將有煤礦職工經(jīng)過(guò)和工作的地點(diǎn)都列入長(zhǎng)效機(jī)制覆蓋范圍。
3結(jié)語(yǔ)
