時間：2023-01-03 02:00:41
序論：在您撰寫行政管理改革論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現代經濟學和私營企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎，不強調利用集權、監(jiān)督以及加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。由于嚴格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們在此將其稱為一種“思想”而不是一種“理論”。根據西方行政學者P·格里爾、D·奧斯本和T·蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：
1.政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率?！罢贫娴娜藨摽吹揭磺袉栴}和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構需要發(fā)現達到目標的最佳途徑。劃槳型組織機構傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道?！盵1](P12)因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。
2.新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務并不完全合適，但企業(yè)管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業(yè)績。
3.政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權結構，這種結構將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機構不能對新情況及時作出反應。由于信息技術的發(fā)展趨勢，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應。企業(yè)界經理采取分權的辦法，通過減少層級、授權和分散決策權的辦法迅速作出反應，從而有效地解決問題。因此，政府也應該通過授權或分權的辦法來對外界變化迅速作出反應。政府應將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當家庭、居民點、學校、志愿組織和企業(yè)公司健全時，整個社區(qū)也會健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導這些社會機構和組織健康發(fā)展。……那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途。它們進行更多的決策。它們使更多的社會和經濟機構行動起來。”[1](P7～8)這是因為，健康而有活力的社會基本單元構成健康而有活力的國家。新公共管理認為，與集權的機構相比，授權或分權的機構有許多優(yōu)點：比集權的機構有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創(chuàng)新精神；能夠比集權的機構產生更高的士氣，更強的責任感，更高的生產率等等。
4.政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理、強調成本—效率分析、全面質量管理，強調降低成本，提高效率等。新公共管理認為，政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機構，特別是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開，決策與執(zhí)行分開；移植私營部門的某些管理辦法，如采用短期勞動合同、開發(fā)合作方案、簽訂績效合同以及推行服務承諾制；主張全面的貨幣化激勵，不過分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵機制。特別是主張對高級雇員的雇用實施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。
5.政府應在公共管理中引入競爭機制。傳統(tǒng)的觀念認為，微觀經濟領域應該由私營企業(yè)承擔，而公共服務領域則應該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理強調政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率。之所以需要引入競爭，是因為競爭有種種好處：競爭可以提高效率，即投入少產出多；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應；競爭獎勵革新，而壟斷則扼殺革新；競爭提高公營組織雇員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效地實現公共服務的職能，應該讓許多不同的行業(yè)和部門有機會加入到提供服務的行列中來。
6.政府應重視提供公共服務的效率、效果和質量。傳統(tǒng)的政府注重的是投入，而不是結果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。例如當治安工作不利，犯罪率上升時，它們通常會得到更多的撥款。與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理根據交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產出和結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量，應能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應該與管理人員的業(yè)績和效果聯系起來。在管理和付酬上強調按業(yè)績而不是按目標進行管理，按業(yè)績而不是按任務付酬。在對財力和物力的控制上強調采用根據效果而不是根據投入來撥款的預算制度。即按使命作預算；按產出作預算；按效果作預算；按顧客需求作預算。
7.政府應放松嚴格的行政規(guī)則，實施明確的績效目標控制。新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制，實行嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估。他們認為，雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運行，但是過于刻板的規(guī)章則會適得其反?！拔覀兘邮芤?guī)章和繁文縟節(jié)以防止發(fā)生壞事，但是同樣這些規(guī)章會妨礙出現好事。它們會使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對正在迅速變化中的環(huán)境不可能作出反應。它們使得時間和精力的浪費成為組織結構的固有組成部分。”[1](P91)他們認為，企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府。它們規(guī)定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實現使命的預算制度和規(guī)章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實現組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織的士氣更高、也更具有靈活性、更具有創(chuàng)新精神、從而更有效率。
8.公務員不必保持中立。在看待公務員與政務官員關系的問題上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分歧。傳統(tǒng)公共行政強調政治與行政的分離，強調公務員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不得以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務員與政務官員之間的相互影響是不可避免的。因此，與其回避，倒不如正視這種關系的存在?；谶@種看法，新公共管理主張對部分高級公務員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。在新公共管理者看來，政策制定與政策執(zhí)行不應截然分開。正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執(zhí)行政策，還能使他們以主動的精神設計公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會功能。這體現了新公共管理者重視激勵、鼓勵公民參與的價值取向。
新公共管理思想在西方的出現不是偶然的。首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔過重等因素，西方各國普遍出現了經濟衰退，公共財政也因收入減少和福利開支過大等因素出現了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二次世界大戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫，效率低下。第三，由于科技革命，特別是信息技術革命的影響，使得各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導致了西方各國政府行政與組織的內在變革。通過在政府管理中實施企業(yè)化管理，以顧客為導向引進競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，這些現象的出現標志著西方國家普遍進入了新公共管理時代。
二、新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義
新公共管理思想是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發(fā)展條件下的產物，體現了西方公共行政發(fā)展的趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍展開，已經在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了西方國家經濟與社會的發(fā)展，滿足了更多的公共服務需求，同時也增強了西方國家在國際社會中的競爭能力。
中國是發(fā)展中國家，同時也是經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家。中國市場經濟建設雖起步時間不長，卻已獲得了經濟高速增長，人民生活水平不斷提高等舉世公認的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進一步發(fā)揮政府在完善我國社會主義市場經濟建設中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務，提高公共行政服務的質量和效率，實現公共行政管理的現代化，這是擺在國人面前的現實而又緊迫的問題，有必要進行深入的研究和探索。而以市場化為導向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐，顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經驗，起到一定的借鑒作用。
從我國改革開放的實踐來看，自20世紀70年代末以來，我國普遍開始了政治、經濟、文化、教育、科研體制等各個領域的全方位的改革。其中經濟體制改革的步伐最快，開創(chuàng)了具有漸進特色的社會主義市場經濟體制的道路。經濟體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性，另一方面也為這一改革創(chuàng)造了必要的條件。
雖然在20世紀70年代以前，中國政府也進行過多次機構改革，但這些改革主要與計劃經濟體制下政府機構規(guī)模膨脹過快，超過財政承受力有關。而從1978年開始，政府機構改革的動因則主要與市場化改革的進程相關。尤其是20世紀90年代初以來的政府機構改革，更是主要與為適應社會主義市場經濟發(fā)展的需要，要求政府轉變職能有關。
1998年以前的政府機構改革都未能取得預期效果，其原因或者是因為沒有將政府機構改革與職能轉變聯系起來，或者是因為雖然將二者聯系起來，但由于沒有制度上的保證，所以效果仍不明顯。我們認為，在當前世界經濟、科技發(fā)展速度日趨加快，競爭日趨勢激烈的背景下，我國政府機構改革的目標不僅是轉變職能，而且還要提高效率。只有這樣，才能適應社會未來發(fā)展趨勢。
1998年，新一輪的國務院機構改革開始。這次改革的目標是：建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。從這次機構改革的基本目標和原則可以看出，這次機構改革的指導思想仍然主要是公共行政的傳統(tǒng)準則，即集權性的韋伯式的官僚體制的基本準則，尚缺少當前西方各國流行的新公共管理的準則。但是根據我國國情和公共行政管理實際發(fā)展水平，我們認為傳統(tǒng)的公共行政模式的基本準則在我國并未完全過時。畢竟，西方發(fā)達國家公共行政管理改革與我國公共行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同。但是我們認為，這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方新公共管理的某些思想。這是因為，世界各國在公共行政管理改革中面臨的許多問題都是共同的，這一點不論在理論上還是在實踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓，對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。縱觀西方新公共管理思想的理論和實踐，至少在如下幾個方面對我國公共行政管理體制的改革具有借鑒意義：
1.新公共管理強調政府的企業(yè)化管理，強調管理的高效率。我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象。造成這種現象的原因是多方面的：由于長期實行計劃經濟體制，造成權力過分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機構不合理，機構重疊，從而使得職責不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機構龐大、臃腫，人浮于事。新公共管理強調政府公共管理應該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產品，提供更好的服務。
2.新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務并不完全合適，但企業(yè)管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業(yè)績。
3.新公共管理將競爭機制引入政府公共服務領域，打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位。這一方面提高了公共服務的效率和質量，另一方面也緩解了政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務領域，特別是基礎設施行業(yè)的管理效率和水平，更好地發(fā)揮市場機制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時，將競爭機制引入公共服務領域，開放一些公共服務的市場，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。例如在具有自然壟斷性質的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供應等基礎設施產業(yè)中便可以進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，從而產生更好的經濟效益和社會效益。
4.新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，注重提供優(yōu)質服務的方向發(fā)展。我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說，建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務。但是必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時，應該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處。而這一點恰是目前我國行政管理工作尤其應該加強的一個方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴；有令不行、有禁不止的現象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。
論文摘要：對水資源行政管理問題進行了詳細分析，同時對水資源行政管理改革的目標、利益結構、動力和阻力進行了分析，以此深化對水資源行政管理改革及其進程的認識。
水資源問題用系統(tǒng)的觀點來看，可以分為工程體系問題和行政管理體系問題。水資源的工程體系問題包括水源、水調度、水土保持、水污染治理、防洪排澇等工程的規(guī)模是否適度、布局是否合理、利用效率是否高效等；水資源的行政管理體系問題包括行政管理體制是否適應社會經濟發(fā)展的需要、管理職能的確定是否符合科學合理和適應性的要求、管理手段是否先進有效、管理效果是否達到預期目標等。本文將著重對水資源行政管理問題進行討論。
1問題的分析
1.1管理觀念問題首先對管理落后的認識不足。嚴格來講，我國目前仍然處于從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型時期，尤其在水資源管理方面。其次對人與自然的辨證關系認識不足。我們一直把人放在自然的對立面，對自然無休止地索取，人也就必然受到自然的懲罰。如為解決糧食問題，不加控制地超采地下水而出現地下漏斗；為防洪排澇，一味加高堤防。
1.2行政體制問題由于水資源的開發(fā)、利用和保護，縱向涉及中央和地方的權益，橫向涉及水利、農業(yè)、建設和環(huán)保等部門的權益，重復管理現象嚴重，責任不明，“政出多門”，不但增加了政府的管理成本，減弱了財政資金的使用效果，而且不利于水資源的統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌兼顧、優(yōu)化配置、節(jié)約保護和高效利用，違背了水的自然規(guī)律，尤其在流域管理和城市水務管理問題上矛盾更為突出。
1.3管理職能問題管理上仍然存在嚴重的“越位”和“缺位”現象。“越位”主要指該由市場來解決的問題仍由政府來承擔。如水資源合理配置問題，其中最典型的是我國北方缺水地區(qū)水資源分配問題。“缺位”主要指宏觀調控不到位。如政策、法規(guī)的透明度、統(tǒng)一性和預見性較差；水資源監(jiān)測、評價水平偏低；政策引導、信息服務跟不上等。
2改革的分析
2.1改革目標的分析水資源行政管理改革必須以適應社會主義市場經濟發(fā)展為基本原則，以建立水市場為中心，把行政管理體制及其運行機制的改革作為重點，以實現水資源的合理配置，提高水的利用效率，最終實現以水資源的可持續(xù)利用支持我國社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。
主要包括：①加快水法、節(jié)水法等水法規(guī)體系的建設；②在明確水權的基礎上，建立流域水資源統(tǒng)一管理機構；結合城市供水及水處理市場的對外開放形勢，積極推行城市水務一體化管理；③以水價政策改革為契機，建立和完善水市場規(guī)制體系；④啟動水利資產管理運行機制，提高水利建設融資和水利國有資產增值保值能力。
2.2改革動力與阻力的分析
2.2.1改革的動力。改革的動力一方面是利益的驅動，另一方面是現實的需要。
①客觀形式的需要。所謂客觀形勢主要是指：我國水資源所面臨的危機已經嚴重制約社會經濟的正常發(fā)展，水利部門的改革顯然已經到了“不改不行”的地步，需要進一步開放水務市場等。
②履行職責的需要。供水價格偏低，造成水資源浪費嚴重；眾多供水企業(yè)以及相關水管單位經營失敗、普遍虧損等等。問題的解決取決于水資源行政管理改革的深度和進程，因此，履行職責的需要也是改革的推動力之一。
2.2.2改革的阻力。水資源行政管理改革的阻力，一方面來自既得利益者，另一方面來自傳統(tǒng)觀念的束縛和習慣勢力的制約。
只注重了水資源的開發(fā)利用，而忽視了水資源的合理配置、水資源的節(jié)約和保護。由于人們對水資源危機的認識不足，同時又由于改革的道路是艱難而曲折的，需要社會以及個人付出一定代價，因此，舊觀念的束縛對改革是一種無形障礙。同時，習慣勢力的影響也對改革形成阻礙。在計劃經濟條件下，人們通常認為水利是福利事業(yè)，理應由國家投資和無償用水和排污。在這樣一種思維定式下，要想確立新的水資源觀念、水市場觀念，其難度是顯而易見的。
3改革的構想
3.1行政體制改革水資源行政管理體制改革的總體思路是：以加強流域水資源統(tǒng)一和城市水務一體化管理為突破口，構建現代水資源行政管理體制，以保證政府職能系統(tǒng)效益最佳，保證中央、地方以及社會組織對科學合理開發(fā)利用和保護水資源的積極性的發(fā)揮。
3.1.1流域水資源實行統(tǒng)一管理。設立流域管理委員會，其成員由中央政府代表、地方政府代表、用水戶代表、專家代表；委員會主席由選舉產生；流域委員會依法擁有對流域水資源的分配權，依法對流域水資源進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，實現流域水資源的優(yōu)化配置。
3.1.2城市水務實行一體化管理。對供水企業(yè)、水處理企業(yè)實行出租或轉讓；對經營性水務工程實行資產管理；將用水許可與排污許可有機結合起來，推進城市節(jié)水。
3.2建立水市場
3.2.1水權管理改革。水權管理的核心是產權的明晰和確定。將水資源的所有權和使用權分離開，是促進水資源優(yōu)化配置的前提，是建立水市場的基礎。
建議通過法律的形式，首先確定以占有優(yōu)先權原則為主、河岸優(yōu)先權及慣例水權原則為輔的優(yōu)先權原則，再結合水資源現狀，因地制宜，制定相關法律法規(guī)及實施細則。第二，設定總量控制、保障生活用水和環(huán)境用水，旱情調度預案、水污染防治的事權劃分等限制條件。第三，實行以水資源規(guī)劃為先導，有計劃、分類分批地進行水資源使用權登記并公告社會。第四，建立水資源使用權招投標、使用權拍賣等管理機制。通過以上努力，逐步建立起適應我國社會主義市場經濟發(fā)展的水權制度。
3.2.2水價政策改革。改革現行的水價制定方法，按提高公眾參與程度，即由政府代表、用水戶代表、供水企業(yè)以及有資質的獨立審計事務所共同協(xié)商確定水價；水價應計入資源水價、工程成本、利潤；資源水價應在政府統(tǒng)一評估基礎上允許在合理的范圍內浮動；利潤不再以工程成本及運行成本加成的方式計算，而是以國家的社會平均利潤率和資本金來計算；水價的確定要兼顧公眾承受能力和政府的財政能力。
3.3改革管理模式
3.3.1資產管理。要盡快調整政府及水利部門在水利工程建設及管理中的定位。水務企業(yè)完成企業(yè)自我發(fā)展的公司制經營實體，經營性、科研性、開發(fā)性的事業(yè)單位要逐步轉制為企業(yè)。依據不同的情況和條件，對原有的水利工程要逐步實行企業(yè)化管理。
3.3.2節(jié)約用水。在國家宏觀調控與市場機制下，水價是調節(jié)供需方矛盾最敏感的經濟杠桿。國外研究表明，水價提高10%，將使家庭用水減少3%～7%，同時如果水費沒有占到市民收入的1%以上，人們就不會注意節(jié)水問題。
因此，政府應在建立和完善相關法律法規(guī)、調整產業(yè)結構、制定相關用水標準及定額、推進節(jié)水技術發(fā)展的同時，以改革水價政策、提高全社會節(jié)水意識為重點，運用信息技術等現代管理手段，在建立節(jié)水型社會過程中充分發(fā)揮政府的宏觀調控作用。
與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現代經濟學和私營企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎，不強調利用集權、監(jiān)督以及加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。由于嚴格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們在此將其稱為一種“思想”而不是一種“理論”。根據西方行政學者P·格里爾、D·奧斯本和T·蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：
1.政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構需要發(fā)現達到目標的最佳途徑。劃槳型組織機構傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。
2.新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務并不完全合適，但企業(yè)管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業(yè)績。
3.政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權結構，這種結構將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機構不能對新情況及時作出反應。由于信息技術的發(fā)展趨勢，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應。企業(yè)界經理采取分權的辦法，通過減少層級、授權和分散決策權的辦法迅速作出反應，從而有效地解決問題。因此，政府也應該通過授權或分權的辦法來對外界變化迅速作出反應。政府應將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當家庭、居民點、學校、志愿組織和企業(yè)公司健全時，整個社區(qū)也會健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導這些社會機構和組織健康發(fā)展?！切┘芯Ψe極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途。它們進行更多的決策。它們使更多的社會和經濟機構行動起來?！盵1](P7～8)這是因為，健康而有活力的社會基本單元構成健康而有活力的國家。新公共管理認為，與集權的機構相比，授權或分權的機構有許多優(yōu)點：比集權的機構有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創(chuàng)新精神；能夠比集權的機構產生更高的士氣，更強的責任感，更高的生產率等等。
4.政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理、強調成本—效率分析、全面質量管理，強調降低成本，提高效率等。新公共管理認為，政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機構，特別是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開，決策與執(zhí)行分開；移植私營部門的某些管理辦法，如采用短期勞動合同、開發(fā)合作方案、簽訂績效合同以及推行服務承諾制；主張全面的貨幣化激勵，不過分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵機制。特別是主張對高級雇員的雇用實施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。
5.政府應在公共管理中引入競爭機制。傳統(tǒng)的觀念認為，微觀經濟領域應該由私營企業(yè)承擔，而公共服務領域則應該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理強調政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率。之所以需要引入競爭，是因為競爭有種種好處：競爭可以提高效率，即投入少產出多；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應；競爭獎勵革新，而壟斷則扼殺革新；競爭提高公營組織雇員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效地實現公共服務的職能，應該讓許多不同的行業(yè)和部門有機會加入到提供服務的行列中來。
6.政府應重視提供公共服務的效率、效果和質量。傳統(tǒng)的政府注重的是投入，而不是結果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。例如當治安工作不利，犯罪率上升時，它們通常會得到更多的撥款。與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理根據交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產出和結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量，應能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應該與管理人員的業(yè)績和效果聯系起來。在管理和付酬上強調按業(yè)績而不是按目標進行管理，按業(yè)績而不是按任務付酬。在對財力和物力的控制上強調采用根據效果而不是根據投入來撥款的預算制度。即按使命作預算；按產出作預算；按效果作預算；按顧客需求作預算。
7.政府應放松嚴格的行政規(guī)則，實施明確的績效目標控制。新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制，實行嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估。他們認為，雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運行，但是過于刻板的規(guī)章則會適得其反?！拔覀兘邮芤?guī)章和繁文縟節(jié)以防止發(fā)生壞事，但是同樣這些規(guī)章會妨礙出現好事。它們會使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對正在迅速變化中的環(huán)境不可能作出反應。它們使得時間和精力的浪費成為組織結構的固有組成部分?！盵1](P91)他們認為，企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府。它們規(guī)定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實現使命的預算制度和規(guī)章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實現組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織的士氣更高、也更具有靈活性、更具有創(chuàng)新精神、從而更有效率。
8.公務員不必保持中立。在看待公務員與政務官員關系的問題上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分歧。傳統(tǒng)公共行政強調政治與行政的分離，強調公務員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不得以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務員與政務官員之間的相互影響是不可避免的。因此，與其回避，倒不如正視這種關系的存在。基于這種看法，新公共管理主張對部分高級公務員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。在新公共管理者看來，政策制定與政策執(zhí)行不應截然分開。正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執(zhí)行政策，還能使他們以主動的精神設計公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會功能。這體現了新公共管理者重視激勵、鼓勵公民參與的價值取向。
新公共管理思想在西方的出現不是偶然的。首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔過重等因素，西方各國普遍出現了經濟衰退，公共財政也因收入減少和福利開支過大等因素出現了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二次世界大戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫，效率低下。第三，由于科技革命，特別是信息技術革命的影響，使得各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導致了西方各國政府行政與組織的內在變革。通過在政府管理中實施企業(yè)化管理，以顧客為導向引進競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，這些現象的出現標志著西方國家普遍進入了新公共管理時代。
二、新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義
新公共管理思想是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發(fā)展條件下的產物，體現了西方公共行政發(fā)展的趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍展開，已經在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了西方國家經濟與社會的發(fā)展，滿足了更多的公共服務需求，同時也增強了西方國家在國際社會中的競爭能力。
中國是發(fā)展中國家，同時也是經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家。中國市場經濟建設雖起步時間不長，卻已獲得了經濟高速增長，人民生活水平不斷提高等舉世公認的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進一步發(fā)揮政府在完善我國社會主義市場經濟建設中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務，提高公共行政服務的質量和效率，實現公共行政管理的現代化，這是擺在國人面前的現實而又緊迫的問題，有必要進行深入的研究和探索。而以市場化為導向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐，顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經驗，起到一定的借鑒作用。
從我國改革開放的實踐來看，自20世紀70年代末以來，我國普遍開始了政治、經濟、文化、教育、科研體制等各個領域的全方位的改革。其中經濟體制改革的步伐最快，開創(chuàng)了具有漸進特色的社會主義市場經濟體制的道路。經濟體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性，另一方面也為這一改革創(chuàng)造了必要的條件。
雖然在20世紀70年代以前，中國政府也進行過多次機構改革，但這些改革主要與計劃經濟體制下政府機構規(guī)模膨脹過快，超過財政承受力有關。而從1978年開始，政府機構改革的動因則主要與市場化改革的進程相關。尤其是20世紀90年代初以來的政府機構改革，更是主要與為適應社會主義市場經濟發(fā)展的需要，要求政府轉變職能有關。
1998年以前的政府機構改革都未能取得預期效果，其原因或者是因為沒有將政府機構改革與職能轉變聯系起來，或者是因為雖然將二者聯系起來，但由于沒有制度上的保證，所以效果仍不明顯。我們認為，在當前世界經濟、科技發(fā)展速度日趨加快，競爭日趨勢激烈的背景下，我國政府機構改革的目標不僅是轉變職能，而且還要提高效率。只有這樣，才能適應社會未來發(fā)展趨勢。
1998年，新一輪的國務院機構改革開始。這次改革的目標是：建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。從這次機構改革的基本目標和原則可以看出，這次機構改革的指導思想仍然主要是公共行政的傳統(tǒng)準則，即集權性的韋伯式的官僚體制的基本準則，尚缺少當前西方各國流行的新公共管理的準則。但是根據我國國情和公共行政管理實際發(fā)展水平，我們認為傳統(tǒng)的公共行政模式的基本準則在我國并未完全過時。畢竟，西方發(fā)達國家公共行政管理改革與我國公共行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同。但是我們認為，這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方新公共管理的某些思想。這是因為，世界各國在公共行政管理改革中面臨的許多問題都是共同的，這一點不論在理論上還是在實踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓，對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的?？v觀西方新公共管理思想的理論和實踐，至少在如下幾個方面對我國公共行政管理體制的改革具有借鑒意義：
1.新公共管理強調政府的企業(yè)化管理，強調管理的高效率。我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象。造成這種現象的原因是多方面的：由于長期實行計劃經濟體制，造成權力過分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機構不合理，機構重疊，從而使得職責不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機構龐大、臃腫，人浮于事。新公共管理強調政府公共管理應該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產品，提供更好的服務。
2.新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務并不完全合適，但企業(yè)管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業(yè)績。
3.新公共管理將競爭機制引入政府公共服務領域，打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位。這一方面提高了公共服務的效率和質量，另一方面也緩解了政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務領域，特別是基礎設施行業(yè)的管理效率和水平，更好地發(fā)揮市場機制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時，將競爭機制引入公共服務領域，開放一些公共服務的市場，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。例如在具有自然壟斷性質的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供應等基礎設施產業(yè)中便可以進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，從而產生更好的經濟效益和社會效益。
4.新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，注重提供優(yōu)質服務的方向發(fā)展。我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說，建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務。但是必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時，應該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處。而這一點恰是目前我國行政管理工作尤其應該加強的一個方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴；有令不行、有禁不止的現象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。
5.新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響。這一點給我們的啟發(fā)是，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關系，如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度，不能使政府保持一定的政治權威，那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里，政府制定政策和執(zhí)行政策的質量是不能得到制度保證的。因此，盡管政府機構改革的直接目標可以是改善行政績效，但也要與政治體制改革結合起來。要讓行政人員認識到行政工作所負有的政治責任，增強對政治的敏感性，保持對政策的自覺響應性，從而達到忠實地履行行政職責的目的。
值得指出的是，我國政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價值的見解和做法的同時，也要注意結合本國的國情。因為西方發(fā)達國家的公共行政管理體制經過一百多年的發(fā)展，已經形成了一整套完善的法制和規(guī)章，因而以新公共管理作為改革的指導思想是符合其發(fā)展趨勢的，而我國目前正處于由計劃經濟向市場經濟轉軌時期，市場經濟發(fā)育還不成熟，法制還不完善，因此對于西方新公共管理的基本思想，只能從實際出發(fā)，有選擇地借鑒和吸收，而不能全盤照搬。
從20世紀70年代末開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，被譽為是行之有效的主流公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，它賴以建立的基礎——“威爾遜•韋伯范式”無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難。政府規(guī)模的無限擴張和政府角色的膨脹、公眾對政府能力失去信心、公共支出的持續(xù)膨脹帶來的普遍的政府財政危機。正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論與管理模式——新公共管理，在上世紀八十年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。新公共管理是一個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。英國是新公共管理運動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國政府開始引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革。美國是現代管理科學的搖籃，1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的“重塑政府運動”，其目標是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府。新西蘭、澳大利亞被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時間和成效而被學術界稱為“新西蘭模式”。進入上世紀九十年代以后，一些新興的工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，如韓國、菲律賓等國也開始加入這一公共行政改革的大潮。以新公共管理為指導思想的改革在全球范圍內展開。當代西方以新公共管理取向的行政改革運動，在某種意義上克服了傳統(tǒng)公共行政的弊端，有利于政府和社會的良性發(fā)展。但是，新公共管理是特定社會和一定理論發(fā)展階段上的產物，它深受當時公共行政所面臨的環(huán)境和社會需求的影響。由于不同國家和地區(qū)公共行政的實踐及其理論基礎各不相同，新公共管理不可能一成不變地應用于不同的國家和地區(qū)。在一些國家，由于新公共管理與本國傳統(tǒng)的規(guī)范和價值觀相沖突，即使采納這種改革，也產生不了實際成效。
2新公共管理內容概要
根據經濟合作與發(fā)展組織關于西方政府改革的研究報告,新公共管理的核心內容有:
(1)更加關心服務效率、效果和質量的結果。(2)高度集權、等級制的組織結構為分權的管理環(huán)境所取代,在分權的環(huán)境中,資源配置和服務提供的決策更加接近第一線,并且為顧客和其他利益集團反饋提供更多的余地。(3)靈活地選擇成本效益比更好的方法,如市場的方法,來替代政府直接提供和管制。(4)更加關心公共部門直接提供的服務的效率包括生產力目標的設定、在公共部門組織之間建立競爭性的環(huán)境。(5)強化國家核心戰(zhàn)略能力,引導國家變得能夠自動、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益要求作出反應。
新公共管理特別強調企業(yè)和市場導向,注意從私人部門管理中借鑒理論和技術,強調市場經濟中的企業(yè)經營技巧和市場導向的行為激勵機制。作為一種新型的實踐模式與理論思潮,新公共管理反映了新形勢下傳統(tǒng)公共行政模式的信任危機,并提出了許多對策性措施。當代各國行政改革和新公共管理運動都還在發(fā)展當中,大家對于“什么是新公共管理”、“如何進行公共管理”等的認識還存在許多分歧。
3新公共管理對政府行政的影響
新公共管理強調在由傳統(tǒng)工業(yè)時代向信息時代的轉變中,要建立一種靈活的、適應性強的政府管理體制,認為現行政府的失敗之處不在于目的而在于手段,注重引入市場機制,重視企業(yè)管理的理論、方法、技術及模式的應用,以實現公共產品和公共服務的高質量、多樣化。新公共管理是對傳統(tǒng)的政府管理模式的巨大變革,體現了西方公共行政發(fā)展的趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方各國的普遍展開,對政府公共管理產生了深遠影響,已在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平。
（1）推進政府職能的轉換。
在傳統(tǒng)政府模式下,政府不僅制定政策,而且親自提供服務。在信息萬變的社會環(huán)境下,政府試圖向社會提供壟斷并將耗盡它們的精力和智慧,將使政府什么都做又都做不好,而陷入困境。新公共管理的“企業(yè)家政府”充分發(fā)揮市場與競爭的作用,用企業(yè)精神來改革政府,政府不再是無所不包、無所不做的公共服務的提供者。政府的精力主要是做好決策工作,而把具體的服務性工作承包給私營企業(yè)和非營利機構去做。
（2）推動公共組織的變革。
新公共管理是對傳統(tǒng)的官僚組織機構的變革,在這一模式下,政府仍然是專門的公共管理機構,但它們往往以單一的、獨立的形式出現,而在政府之外,還出現了許多私營部門或半私營部門及“合作式組織”,原先由政府承擔的公共管理職能很大一部分可以由這些部門來承擔。此外,在政府內部組織之間,分權使復雜的組織模式層次減少,組織之間由以權力為紐帶而變成以契約為基礎。
（3）防止行政權力的腐敗。
人為設計的以權力制約權力的機制為腐敗的滋生留下了空間,這是傳統(tǒng)公共行政中永遠無法治愈的痼疾。新公共管理卻表現出了的趨向:顧客至上改變了原先行政體系的主體中心主義,主體的邊緣化使腐敗喪失了發(fā)生的根據;服務定位使行政行為更加貼近其公共性,消除等級化的特權和特權意識;公共服務的公開競標,增強了行政行為的透明度,使“暗箱”操作的機會最小化。
（4）導致政府組織文化的革新。
新公共管理強調企業(yè)性的價值,要求政府部門領導和雇員更新舊觀念,吸納新思想,而不是保守怕事,隨遇而安。新公共管理所引發(fā)的公共組織的橫向聯系網絡的發(fā)展,也將開闊組織成員的視野,提高其工作能力。新公共管理用一種全新的眼光看待政府,對待政府改革,對于我們重新審視現代政府角色,正確地認識政府的職能具有重要的啟示。
4新公共管理對我國行政管理改革的借鑒作用
綜觀西方新公共管理的思想和理論,至少在以下方面對我國的公共管理改革有借鑒作用:
（1）強調政府的企業(yè)化管理,強調管理的高效率。
我國政府長期以來之所以效率不高,一方面是由于長期實行計劃經濟,造成權力過分集中,法規(guī)法制不健全;另一方面是由于組織結構不合理,機構重疊,人浮于事。新公共管理強調政府管理應該像企業(yè)那樣,把效率放在首位。這一思想值得借鑒。我國政府應該樹立效率意識,增強活力,進行結構調整,利用有限的資源創(chuàng)造更多的公共物品。
（2）把科學的企業(yè)管理方法引入公共行政領域,以提高政府管理的效率。
盡管政府部門的公共管理和企業(yè)及私營部門的管理對象、方式、目的不同,但是企業(yè)管理的科學性、重視市場需求和客戶反饋這些方面值得政府部門借鑒。把投入產出分析和成本核算等方法引入我國政府部門的管理,可以提高管理人員的責任感,更加科學地進行績效考核。
（3）將競爭機制引入政府公共服務領域。
這樣一方面可以提高公共服務的質量和效率,另一方面可以緩解政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務領域,特別是基礎設施行業(yè)的管理效率和管理水平,更好地發(fā)揮市場機制的作用,我們應該借鑒西方的做法,在加強公共服務宏觀管理的同時,將競爭機制引入公共服務領域,放開一些公共服務市場,在一定的范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。
（4）注重實際工作績效、注重提供優(yōu)質服務方向。
我國目前法律制度還不健全,健全法律和規(guī)章制度將是政府今后工作的一個重要方面。但是,必須意識到,制度是政府完成公共管理目標和任務的手段。因此,在制定制度法規(guī)時應考慮如何將其落實和執(zhí)行。這一點是目前我國行政管理必須加強的。如果有法不依,執(zhí)法不嚴,即使法律法規(guī)和管理制度再健全,依法行政也只是一句空話。
（5）重視政治體制對行政管理的影響。
行政管理改革也需要與政治體制改革和其他方面結合起來進行。公共行政管理的績效與政治格局有著密切的關系,如果政治體制不能保證有效地建立健全各種政治責任制度,不能使政府保證一定的權威性,那么公共行政就有失政的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制中,政府制定政策和執(zhí)行政策是不能得到保證的。因此,雖然政府機構改革的直接目的是增進行政績效,但也要與政治體制改革結合起來,讓行政人員意識到自己所做工作的政治責任,增強對政治的敏感性,保持對政策的自覺響應性,從而達到忠實履行行政職責的目的。但是,我們在借鑒西方新公共管理有價值的思想和做法的同時,也應該結合本國國情。因為西方國家的公共行政管理體制經過一百多年的發(fā)展,已經形成一套完善的法律和規(guī)章,因而以新公共管理作為改革的指導思想是符合其發(fā)展趨勢的。我國目前處于由計劃經濟向市場經濟的轉軌時期,市場經濟發(fā)育不成熟,法制還不完善,因此對于西方的新公共管理思想,只能從實際出發(fā),有選擇地借鑒和吸收,不能全盤照搬。簡單地照搬新公共管理只會擴大其隱含的內在矛盾。筆者認為，針對我國的行政改革，在宏觀層次上應該承認當代政府改革主導方向及其必然性；在微觀層次上必須走適合我國國情的內生化道路。只有植根于中國國情和社會主義市場經濟體制，循著內生化發(fā)展的公共行政模式才有旺盛的生命力。
參考文獻
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首先，制度現狀與問題。近些年來，我國高校行政管理改革方面，其制度、體制建設，主要參照事業(yè)單位、政府機關模式，高校行政部門類似于政府機關部門，其職責分配、工作內容不明確，未建立工作負責制。處于該類情況下，行政管理效率不高，管理水平較低，很難行政整體管理方法。而隨著高校不斷深化改革行政管理制度，行政管理問題也日益突出，為提升行政效率，必須加快行政管理改革。立足現階段狀況，為確保行政管理平穩(wěn)、高校，需實施相應改革。構建科學、合理組織結構，在高校管理改革方面，立足教學角度，平衡行政辦事能力。同時，隨著教育方針不斷變化，創(chuàng)新高校行政管理改革，有利于促進高校教育目標實現，實現高校的可持續(xù)性、長遠性發(fā)展。其次，人員現狀與問題。其一，我國高校行政人員功利性較高。目前，針對高校行政管理，行政人員功利思想嚴重，存在嚴重。在實際工作過程中，與實際情況相脫離，工作不務實，責任心不強，過于急功近利與官腔官調。教書育人作為高校主要工作，行政管理只是一種輔教學權利，兩者是一種互相協(xié)同、共同發(fā)展的關系，絕非對立關系。若行政權利比教學權利要大，必然會影響日常教學工作，不利于提升教師業(yè)務水平，最終影響學生學習，阻礙學校與學生共同發(fā)展，存在嚴重性后果。其二，行政人員素質不高?，F階段，根據我國高校實際情況，行政人員大多數為一線教學人員所選撥，再發(fā)展到行政崗位上，使得高校行政人員缺乏專業(yè)行政素養(yǎng)，未接受專業(yè)性行政知識培訓，不熟悉行政業(yè)務，工作過于墨守成規(guī)，且操作存在諸多問題。而行政管理思想固化，必然導致高校行政制度不靈活，加上觀念守舊，對高校教育體制發(fā)展造成嚴重影響。
2.我國高校行政管理改革與創(chuàng)新分析
首先，完善行政管理機制，強化更新創(chuàng)新。為促進高?？茖W、合理運轉，需指定科學、合理行政管理機制。通過完善管理機制，方可促進高校教學工作科學開展。對行政管理機制進行改革創(chuàng)新，通過落實決策制度，建立責任制度。在重大決策方面，需明確具體責任人，通過專業(yè)、系統(tǒng)分析決策，行政人員需具備全局管理理念、高度責任心。對于把握性不強事情，不能進行不合理、主觀性臆斷，確保高校決策、制度的民主與科學。同時，加強部門間協(xié)作，明確清晰行政部門的職責，是為全體師生服務，確保各項工作得到順利開展。對于學校整體利益，需建立集體主義意識，有效促進學校工作科學開展。若出現問題，各部門嚴禁相互推諉，必須協(xié)商解決問題。另外，制定科學、合理獎懲機制，對于人員任用，可采取競聘上崗與招賢納士方式，做到人盡其才與人盡其用。對于工作方面，需做到獎懲分明，提高個人辦事效率，全方位考核言行舉止，重點培養(yǎng)優(yōu)秀教師，完善學習平臺，使行政人員潛力得以充分發(fā)揮，充分調動行政人員主動性與積極性，使管理水平、知識水平得以明顯提升。其次，提升行政人員創(chuàng)新能力與個人素質。針對高校行政管理，在實際工作中，行政人員需提升自身專業(yè)素養(yǎng)，不斷創(chuàng)新工作能力。對于實際行政管理，需提升問題應變處理能力，善于發(fā)現問題，解決問題，為行政管理創(chuàng)新奠定良好基礎。針對高校行政管理人員，需提升行政管理高效性、新穎性，具備獨立思考能力，善于發(fā)現情況，主動創(chuàng)造條件，使新問題得以解決。同時，行政人員需具備高度責任感、事業(yè)心，不斷提升工作使命感，將行政管理工作作為自身事業(yè)發(fā)展，以科學發(fā)展觀為指導，提高解決問題能力。對于突發(fā)事件，需具備應變能力，立足高校具體實際情況，與自身綜合素質相結合，在具體工作中，不斷開展素質拓展訓練，提升工作研究興趣、能力。積極創(chuàng)造良好工作氛圍，為全體師生提供輔教學、學習服務，切實做好行政管理工作。
3.結束語
行政管理改革對于實現創(chuàng)新、特色發(fā)展是非常必要的。行政管理體制改革工作的開展，需要采取循序漸進的方式和原則，并且與其他經濟、政治體制改革進行配套。當前國內外形勢較為復雜，行政管理工作的開展，也要與之進行更好的適應，并且堅持正確的理論方針，不斷地開拓進取，為行政管理制度的改革提供良好的基礎，更好地突出行政體制改革的特色性與創(chuàng)新性。
二、行政管理體制改革工作的開展核心與重點
第一，明確思想。在開展行政管理體制改革時，要明確思想，并且關注核心問題。行政體制的改革，要將政企分開、政資分開、政事分開以及政社分開作為工作的核心內容，充分地將市場調節(jié)機制的優(yōu)勢進行發(fā)揮。各級政府要樹立相應的責任思想，對于自身的審批過程進行改革，規(guī)范政府權力。不同部門和崗位要確立不同的權責，并且給予企業(yè)充分的自主決定空間，讓社會組織自身的作用得到有效地發(fā)揮和實現。第二，加強宏觀調控。在開展宏觀調控的過程中，要對于調控的體系和機制進行不斷的調整，對宏觀調控的效果進行有效的強化。我國經濟發(fā)展正處于快速政治的階段，農業(yè)化、農業(yè)化與城鎮(zhèn)化逐漸推進，并且各地的經濟發(fā)展水平都處于快速增長的階段。面對快速增長的經濟形勢，要對當前人口問題、就業(yè)問題、環(huán)境問題等進行深入的研究，并且以提高經濟發(fā)展穩(wěn)定性為目標，制定相應的宏觀調控政策，將穩(wěn)定經濟、就業(yè)增長，促進從而對于產業(yè)結構進行優(yōu)化調整，平衡經濟發(fā)展。第三，確定政府職能范圍和改革目標。在行政管理體制改革的過程中，要對于改革目標進行確立，并且將構建社會主義公共行政體制，作為整體改革發(fā)展的重要方向。在改革過程匯總，要對于制度、機制以及體制等多方面進行統(tǒng)一的創(chuàng)新和發(fā)展。管理體制的創(chuàng)新改革應該實現權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順楊、監(jiān)督有力。市場經濟環(huán)境下，行政體制的改革要不斷的完善，并且真正地適應當前市場經濟的發(fā)展需求，凸顯政府行政管理的公共性、服務性與公正性的特點。第四，行政管理內容的確定。在公共管理職能的確定上，要對于公共的責任和權利進行明確，并且關注優(yōu)勢的公共領域，集中精力針對于當前社會中的熱點問題（公共醫(yī)療、公共教育、社會保障以及公共科技等）進行服務。在行政權利體制的確定上，要保證相關權力行為的約束力度。行政管理機制的改革，必須要對于人民、法律以及立法機構進行負責。在公共組織體系的構建上，要將政府的執(zhí)行職能與決策職能進行分離，進而提高公共組織體系的科學性與規(guī)范性。在公共治理結構的創(chuàng)新上，要實現公共服務補給結構的多元化發(fā)展，并且采取分權化和自治化的權力結構模型，落實基層、地方與社區(qū)自治相結合的治理結構。另外，在公共效能管理上，要對于公共行政管理活動進行關注，對于服務流程進行不斷的完善，充分地落實政務公開化的要求，保證行政活動符合經濟性、效能性的原則，提高行政服務的質量。第五，管理機制的創(chuàng)新。行政管理體制的創(chuàng)新，是為了實現政府職能的改變和效能的提高，從而更加適應當前社會發(fā)展的基本需求。在管理機制創(chuàng)新上，要關注政務公開的落實，提高廣大群眾的參與積極度。在改革過程中，也要對于決策過程進行合理的調整，并且落實相關責任，提高決策的民主性與科學性。政府還要提高法制建設水平，落實依法行政，并且推進電子政務，調整和再造政府管理流程。對于公共危機管理上，要提高政府應對突發(fā)事件的能力，改進和完善當前危機管理制度。與此同時，政府還要積極推進績效管理制度的落實，設立政府管理質量獎，并且行政問責制度，提高行政監(jiān)督能力。
三、結語
改革應當對癥下藥，因此我們首先應當明白中國的行政管理制度到底面臨著怎樣的問題和挑戰(zhàn)。
1.行政管理機構設置不合理。從縱向結構上看，中國政府的行政管理層次和管理幅度都存在著問題。目前，中國的管理層次則普遍存在著偏多的情況。從中央到地方，有4到5級的管理層級，這就導致了很多管理職能上的重合以及互相推卸責任的情況。這種現象帶來的問題是多方面的，不僅大大增加了行政成本，還帶來了大量的超編制人員，給我國的納稅人帶來了沉重的負擔。另一方面，縱向結構還體現在管理幅度上。管理幅度即一級行政機關或一名行政領導者直接領導與指導的下級部門或工作人員的數目。學者一般認為3-9或4-12個為好。不過，在中國省一級，改革前均管轄70-100個縣(市)，為此，自1983年實施地市合并改革以來，增加地級市一個管理層級，試行市管縣體制；然而另一方面，在同級政府內部，又往往存在管理幅度偏小，“官多兵少”現象。同時，縱向結構的不合理還不利于政令的暢通，此外層級過多也會帶來很多不必要的地方保護。這些都是制約我國經濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的障礙。
從橫向結構上看，中國的部門結構即同級行政管理部門之間的平行分工關系有著很多的不合理。這種現象帶來的影響也是嚴重的。在每個部門各自的工作的范圍內，各個部門為了爭取好的業(yè)績紛紛各自為戰(zhàn)、缺少合作，這帶來了很多不必要的競爭，也消耗了很多無謂的競爭成本；在每個部門職能有交叉的范圍內，各個部門又會互相拆臺，同時為了避免責任，往往會踢皮球而采用無作為的方式來對待這部分工作，這樣，顯然會帶來行政效率的低下，不利于政府服務社會、服務大眾。
2.行政組織編制及其管理混亂。行政組織編制是指法定行政組織的人員定額及職務的配置，必須根據職能的需要來設置即定職能，定機構，定編制——“三定”。目前，我國的情況則恰恰相反，很多崗位因人而設，編制因人而定，這會導致編制本身過大，而且在編的人員并不一定是該崗位最需要的人。這樣必然會使得行政管理工作無法正常開展，還會滋生腐敗。同時，由于對編制確定的不嚴肅，還會帶來很多編制外的人員進入行政管理部門。這使得官僚機構越來越膨脹，而根據帕金森定律可以知道，行政機構作的工作數量和人員的數量是成反比的，越來越多的人消耗了納稅人越來越多的錢，卻做著越來越少的工作。
3.行政監(jiān)督明顯不足。我們知道，中國目前的行政監(jiān)督主要由系統(tǒng)內部監(jiān)督和系統(tǒng)外部監(jiān)督兩大部分。系統(tǒng)內部監(jiān)督主要包括上級行政機關的監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督。由于每一級行政機關都有自己繁重的工作，所以要求上級行政機關能對下級行政機關進行長期有效的監(jiān)督顯然是不現實的。行政監(jiān)察機關雖然有法律賦予的監(jiān)察權，但由于監(jiān)察機關只能處以撤職以下的行政處分，而且由于歷史傳統(tǒng)、思想觀念等方面的原因，監(jiān)察機關的影響力和權威性并沒有得到應有的重視。審計機關這些年影響力有了空前的提高，但由于審計監(jiān)督只是審計機關依法律法規(guī)對行政機關及工作人員的財政(務)收支、個人收入、財經法紀等方面情況實行的一種專門性審核活動，它的職能范圍僅限于財務方面的審核，所以也很難全方位的對行政機關進行監(jiān)督。
我國的系統(tǒng)外部監(jiān)督包括執(zhí)政黨監(jiān)督、立法機關(國家權力機關)監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會輿論、參政黨、政協(xié)的監(jiān)督以及公民的監(jiān)督。在我國目前的社會情況下，執(zhí)政黨實際上承擔了很多行政職能和其他公共權力行使的職能，因此，它不可能把自己完全置于中立的位置去監(jiān)督行政行為；同樣，目前的中國，立法機關和司法機關的地位還是無法和行政機關同日而語的，它們也很難切實地起到監(jiān)督的作用；至于社會輿論和普通公民的監(jiān)督都必須還要借助法律的途徑，并不是最直接的手段?？梢?，我國的行政行為是缺乏有力監(jiān)督的。
4.行政法制不健全或無法可依，或有法不依。我國的行政領域上還有很多法律空白，比如行政審批的手續(xù)非常繁瑣，而且各地都有不同，這方面就需要相關的法律規(guī)范來加以規(guī)定。較之無法可依，其實有法不依的危害更為嚴重。我國的行政機關管理人員普遍缺乏依法行政的意識，這不僅極大的破壞了法律的權威，而且也不利于提高公民對行政機關的認同感。
二、關于行政制度改革的個人看法
1.從行政機構入手，努力推進行政機構設置的改革。在縱向結構上，適當的減少我國行政管理的層級，比如江蘇已經開始逐步撤銷地級市，這樣有利于政令的暢通，還可以減少很多行政成本。
2.嚴格我國的行政編制，真正做到由崗定人，杜絕因人設崗的情況，這樣做不僅可以在很大程度上減少腐敗，還有利于選出最適合崗位的管理人員。編制的制定應當合理，對于編制外的工作人員應當嚴格控制數量。
3.努力加強行政監(jiān)督的力度。首先要完善系統(tǒng)內部監(jiān)督，提高行政監(jiān)察機關的權威和影響力，逐步做到對政府的每個重要行政行為實施監(jiān)督，進一步加大審計機關的審計廣度和深度。同時，要充分發(fā)揮新聞媒體作為立法、行政、司法外第四大權力的作用，積極監(jiān)督和報道行政機關的行為，協(xié)助政務公開的推進。參政黨、人民政協(xié)和全體公民也應提高參政意識，積極行使手中的監(jiān)督權力。相信，有了強有力的行政監(jiān)督，我國的行政制度改革一定會走上健康發(fā)展的道路。
4.完善立法并加強依法行政意識的宣傳教育。對于很多行政領域的法律空白，我們應努力建立起完善的法律制度，而更有現實意義的則是，提高全體行政管理人員依法行政的意識，依照已有的法律辦事，增強行政行為的權威性，提高人民群眾的認同感。
三、總結
通過對我國目前行政管理體制的分析，我們不難發(fā)現我國當前的行政管理缺乏服務意識、法制意識以及規(guī)范化的機構設置。我們應當通過各個方面的努力，促使我國政府從傳統(tǒng)的管制型政府轉向服務型政府；從單一的經濟建設型政府，轉向公共治理型政府；從官僚機構臃腫的政府轉向實干而精簡的政府。
總之，我們應當努力促使我國的政府從棱柱型向衍射型發(fā)展，充分發(fā)揮政府的各項職能，同時又不過多的干預經濟和市場。只要我國的行政制度改革能向這個方向發(fā)展，政府一定不會成為經濟發(fā)展的桎梏，相反還會成為我國加入WTO以后保障我國人民、社會和經濟利益的工具。
