時間：2022-12-01 13:31:08
序論：在您撰寫農(nóng)村社保論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
摘要：根據(jù)我國工業(yè)化的新格局與社會保障制度改革的實際進程，目前，我國應(yīng)該建立相對獨立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)者的社會保障體系，以適應(yīng)我國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀需要，推進農(nóng)村社會保障體系的規(guī)范化改革，保證城市社會保障體系的順利進行。從長期看，面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會保障體系必將與城市企業(yè)職工社會保障體系實現(xiàn)統(tǒng)一。
1978年以后，我國農(nóng)村改革的成功及對傳統(tǒng)的偏向重工業(yè)與基礎(chǔ)工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略的調(diào)整，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”與迅猛發(fā)展。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)已達1.3億人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值比1978年增長了近百倍，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)增加值已經(jīng)占到全國工業(yè)增加值的近一半。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展在推進農(nóng)村工業(yè)化的同時，也推進了農(nóng)村人口城市化的進程。到2000年底，中國城市及建制鎮(zhèn)總數(shù)已達2萬個，其中設(shè)市城市668個，比1978年增加475個，新增的中小城市大多是在原先的小城鎮(zhèn)特別是縣城鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。此外，我國還有超過1.9萬個的建制鎮(zhèn)與縣城鎮(zhèn)亦在我國的工業(yè)化與城市化中發(fā)揮著重要的作用。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與小城鎮(zhèn)的興起是改革開放以來我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生的最引人注目的變化，是對與舊體制相適應(yīng)的城鄉(xiāng)二元社會格局的一次重大的調(diào)整，它將對我國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的進一步改革并最終走向一體化產(chǎn)生更加積極的推動作用。適應(yīng)城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的新變化并積極促進這種變化，在原先的城市社會保障體系的改革尚未到位，在一定時期內(nèi)難以覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))的從業(yè)人員，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員依然納入農(nóng)村社會保障體系又實際妨礙城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與對傳統(tǒng)農(nóng)村社會保障體系實行規(guī)范化改革的情況下，建立相對獨立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會保障體系具有客觀必然性。同時，建立這一體系亦有助于推動我國城市企業(yè)職工社會保障體系的改革，并最終與前者實現(xiàn)統(tǒng)一。
一、建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的必要性
(一)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系是我國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀需要
改革初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移采取的是所謂“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”模式，其中許多人實行“亦工亦農(nóng)”模式，至今未有根本的變動。在改革之初，由于農(nóng)村改革取得了巨大的成功，原先尚不明顯的剩余勞動力問題一下子變得尖銳起來，而在僵化的城鄉(xiāng)分割格局尚未松動的情況下，農(nóng)業(yè)剩余勞動力就地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“亦工亦農(nóng)”不失為—種可行的選擇。但它畢竟是迫不得已而實行的一種權(quán)宜之計，從長遠來看，這種模式和城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型總趨勢是相背離的，日益增多的農(nóng)村剩余人員對我國農(nóng)業(yè)的長期發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重的障礙，因此，必須將他們徹底轉(zhuǎn)移出去。不經(jīng)歷這個徹底了斷過程，我國的城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型就不可能實現(xiàn)。
要徹底了斷已被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)錄用并已確定或愿意在小城鎮(zhèn)居住的原農(nóng)村人口與農(nóng)村的聯(lián)系，實現(xiàn)其向小城鎮(zhèn)的完全轉(zhuǎn)移，就必須對原先實行的土地保障方式做出相應(yīng)的調(diào)整，根據(jù)城鎮(zhèn)的風(fēng)險結(jié)構(gòu)，將這部分人納入比較規(guī)范的現(xiàn)代社會保障體系之中。只有對已實際進入小城鎮(zhèn)就業(yè)與居住的原農(nóng)業(yè)從業(yè)人員實行比較規(guī)范的現(xiàn)代社會保障制度，才有可能使他們在小城鎮(zhèn)作長久打算，而不至于選擇“亦工亦農(nóng)”方式或年輕時進入小城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商，年老了再回家鄉(xiāng)依托土地養(yǎng)老。
(二)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系有助于推進農(nóng)村社會保障體系的規(guī)范化改革
現(xiàn)代意義的比較規(guī)范的社會保障體系是以社會保險制度為核心與重點的。我國建國以來一直未對農(nóng)民實行真正意義上的社會保險制度，城鄉(xiāng)社會保障體系呈現(xiàn)明顯的二元化特征。要對農(nóng)村社會保障體系加以規(guī)范化改革，其前提是減少農(nóng)業(yè)從業(yè)人口，提高農(nóng)民經(jīng)濟收入，國家財政通過適當(dāng)方式實現(xiàn)工業(yè)積累向農(nóng)村與農(nóng)民的轉(zhuǎn)移。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系有助于創(chuàng)造上述前提。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建立及與之相伴的對農(nóng)村土地承包制度的相應(yīng)改革，有助于減少農(nóng)業(yè)從業(yè)人口，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；c現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益愈來愈高，相應(yīng)地，農(nóng)村集體積累亦將愈來愈多，農(nóng)民收入將不斷提高，從而有利于農(nóng)村社會保障體系的改革，在根本上消除城鄉(xiāng)社會保障待遇的差異，進而實現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)—或一體化。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建立，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立比較規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市國有企業(yè)展開平等競爭，從而導(dǎo)致農(nóng)村工業(yè)化向更高水平推進。隨著工業(yè)化的推進與工業(yè)積累的增加，可以拿出更多的積累反哺農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會保障體系的改革。
(三)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系是保證城市社會保障體系及其他改革順利進行的需要
建立相對獨立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會保障體系對城市社會保障體系等各項改革的必要性在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建立，有助于農(nóng)業(yè)剩余勞動力選擇把小城鎮(zhèn)作為其安身立命的依托，而不至于繼續(xù)盲目地向大中城市流動。在城市國有企業(yè)對勞動者所背負的包袱依然相當(dāng)沉重，社會保障體系及其他各方面改革步履維艱的情況下，大中城市所能接納的農(nóng)業(yè)剩余勞動力是相當(dāng)有限的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建立，必將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力過程中發(fā)揮更加有效的作用，從而減輕大中城市社會保障體系等方面的改革所可能受到的沖擊。
二、建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系涉及的具體問題
(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障的現(xiàn)狀及其成因
改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，從業(yè)人員已超過1億人。但除其中極少數(shù)規(guī)模較大、效益較好、發(fā)展時間較長的鄉(xiāng)辦或鎮(zhèn)辦企業(yè)對職工提供社會保障外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未為職工提供制度化的社會保障。根據(jù)有的學(xué)者近年對江蘇、浙江、江西和湖北四省四個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))進行的有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會保障現(xiàn)狀的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)普遍存在著覆蓋面窄、受益水平低、不規(guī)范與區(qū)別對待等方面的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為發(fā)達的江蘇省無錫市實行統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險后，到1997年參保人數(shù)仍只占應(yīng)保人數(shù)的23％，當(dāng)然，這里包含非鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員?？鄢@一因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參保比例應(yīng)當(dāng)稍高些。就受益水平而言，向職工提供社會保障待遇的企業(yè)無一例達到保障職工在生命波折期基本生活需要的水平，如有的企業(yè)支付給老職工的退休金僅約合在職職工月均工資的10％左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會保障存在的另一個問題是有濃厚的臨時應(yīng)付色彩，領(lǐng)導(dǎo)意愿起著相當(dāng)重要的作用，沒有規(guī)范化與制度化操作，不僅不同企業(yè)之間差異極大，即使在同一企業(yè)內(nèi)部亦表現(xiàn)出明顯的差別。此外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對非本地職工采取區(qū)別對待的政策，他們基本被排斥在任何形式的社會保障待遇之外。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會保障之所以存在以上問題，其原因是多方面的。從雇主一方看，他們一般無國家財政投資，靠自身積累創(chuàng)業(yè)，維持低生產(chǎn)成本對企業(yè)參與市場競爭有利。如果他們也像城市國有企業(yè)那樣對職工提供全方位的保障，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)非但難以發(fā)展，連生存亦成問題。況且即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益提高了，如果沒有外在強大的壓力，企業(yè)主一般亦難主動地為職工提供社會保障待遇，這樣做顯然有利于增加企業(yè)主的利潤。這在個體企業(yè)和私營企業(yè)中表現(xiàn)得更為明顯。2000年國家農(nóng)業(yè)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局和勞動與社會保障部農(nóng)村社會保險司對浙江、湖北兩省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險情況的調(diào)查表明：這兩個省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中個體企業(yè)和私營企業(yè)的從業(yè)人員分別占到61.4％和55.5％。在職工養(yǎng)老保險問題上，多數(shù)個體、私營、股份制企業(yè)把股東利益放在首位，為了多賺利潤，降低人工成本，都不愿為職工繳納保險費。原來屬于集體企業(yè)的退休養(yǎng)老制度在企業(yè)改制后亦難再堅持，企業(yè)經(jīng)營者以各種理由少繳或不繳保險費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員一般年輕力壯，離開土地來到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，主要的動機是賺錢，而對老年及疾病的憂患意識不很強烈。在這種情況下，如果按市場經(jīng)濟要求與社會保障的國際慣例，讓從業(yè)者個人從不高的工資收入中每月抽出一定比例參與有關(guān)保障項目，顯然他們是不會情愿的。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會保障亦缺乏可行的、透明度大的執(zhí)行與監(jiān)督機構(gòu)，基金運作風(fēng)險較大，使企業(yè)以及職工個人對此都缺乏足夠的信心。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障制度涉及的幾個具體問題
應(yīng)當(dāng)指出，盡管導(dǎo)致上述各種問題的原因是多方面的，但直至目前尚無根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特點的、促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇主及其從業(yè)者參與社會保障體系的強制性規(guī)范，是其基本原因。20世紀(jì)90年代初起在農(nóng)村推行的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》不適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，亦不具強制性色彩。而實施與城市企業(yè)職工社會保障制度相同的法規(guī)，現(xiàn)階段尚不具備條件。在這種情況下，頒布并實施相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))利：會保障法規(guī)或條例是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先加以考慮的。建立相對獨立運行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系涉及的問題很多，在有關(guān)法規(guī)中都應(yīng)做出明確規(guī)定，以便于實際工作的開展。
1.有關(guān)法規(guī)的頒布
按照正常的立法程序，有關(guān)社會保障的法律制度和其他法律制度一樣，應(yīng)由國家立法機構(gòu)頒行。但在我國，直至目前，一般由中央政府即國務(wù)院頒布有關(guān)法規(guī)、條例并實際推行。在這種情況下，沿用這一傳統(tǒng)做法，由國務(wù)院頒行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系實施的基本方案或辦法是比較可行的。有了這樣的基本方案或辦法，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建構(gòu)，便有了基本的、權(quán)威性的依據(jù)。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障的實施方案應(yīng)帶有強制性(當(dāng)然其前提是符合實際)。不這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系就難以逐步建立起來。因為在目前的情況下，在企業(yè)經(jīng)營者及從業(yè)職工方面都有阻力，克服這種阻力最有效的辦法，就是增強有關(guān)制度的強制性色彩。但這種“強制性”又和目前城市社會保障制度改革所實行的“強制性”有所不同，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))的情況與城市不同。對建制鎮(zhèn)與縣城鎮(zhèn)等范圍內(nèi)的從業(yè)人員，這種強制性應(yīng)是明確的；而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、村鎮(zhèn)辦企業(yè)從業(yè)人員，就應(yīng)具有較大程度的靈活性。在市場競爭加劇的情況下，后一類企業(yè)生存與發(fā)展局面比較復(fù)雜，效益好的，可以繼續(xù)得以發(fā)展壯大，差的則會不斷走向破產(chǎn)。這些情況應(yīng)加以考慮。因此，可以對此類企業(yè)保留一定的自由度。但如果這類企業(yè)或人員后來向縣城鎮(zhèn)或建制鎮(zhèn)集中，則應(yīng)強制性地加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系。
2.項目設(shè)計與資金來源
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系，應(yīng)當(dāng)包括現(xiàn)代社會保障的一些基本項目，以社會保險為核心。當(dāng)然，在其起步階段，不可能設(shè)計得非常全面，以后可以逐步完善，但一些基本的項目是必不可少的，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)及最低生活保障等。至于其資金來源，就養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等項目而言，應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟的原則，體現(xiàn)國家、企業(yè)(雇主)及勞動者三方的責(zé)任。當(dāng)然，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))發(fā)展的實際情況，采取怎樣的方式將國家、企業(yè)(雇主)及個人的責(zé)任結(jié)合起來，是一個可以探討的問題。像城市國有企業(yè)那樣，直至今天，仍由企業(yè)對職工：的社會保障承擔(dān)主要責(zé)任的做法，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)肯定行不通。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)的時間不長，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，要企業(yè)拿出更多的錢來上繳社會保障機構(gòu)是不現(xiàn)實的。在一個較長的時期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳社保機構(gòu)的資金比例，都應(yīng)保持在一個比較合理的較低的范圍內(nèi)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠承受為限，以利于企業(yè)的發(fā)展。國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障事業(yè)的支持，將通過讓利途徑來進行，對企業(yè)利潤中上繳社會保障金部分，實行稅前列支，對社會保障基金運營收益及受保人社會保障收入不征稅，等等。
既然來自國家與企業(yè)(雇主)的支持力度不可能像國有企業(yè)職工那么大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員的個人繳費顯然就比較重要了。目前在農(nóng)村推行的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》對個人繳費實行絕對數(shù)額的辦法，并確定從2元到20元10個等級由受保人選擇，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工不可行，因為這個辦法沒有動態(tài)觀點和發(fā)展眼光，不能保證受保者老年的基本生活。而采取與工資額相聯(lián)的相對比例做法比較可行。醫(yī)療保險及失業(yè)保險都可采取這個辦法。采取這個辦法一般不會加重職工的負擔(dān)，原因在于，一方面，企業(yè)繳費及國家讓利盡管不多，但已承擔(dān)了一部分，這將按照有關(guān)具體法規(guī)、條例執(zhí)行；另一方面，小城鎮(zhèn)生活、醫(yī)療等費用一般遠較大中城市為低，以此為基礎(chǔ)而設(shè)計出的個人繳費比例亦就不可能太高，個人一般應(yīng)能承受。少數(shù)特殊情況，可采取具體針對措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員個人繳費一般應(yīng)全部歸入社會保障機構(gòu)為個人建立的社會保障賬戶。企業(yè)繳費則作為統(tǒng)籌、調(diào)劑基金。
而就最低生活保障制度而言，其資金來源由國家與當(dāng)?shù)刎斦块T等負責(zé)解決，加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))的原農(nóng)業(yè)從業(yè)人員承包土地的轉(zhuǎn)讓金或轉(zhuǎn)讓后的土地收益的一部分，可由國家統(tǒng)一收取，再按實際需要，分配到地方作為最低生活保障基金的來源。
3.基金的給付
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員在履行相應(yīng)的個人繳費義務(wù)并達到規(guī)定的年限后，可以按規(guī)定按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險金。其養(yǎng)老保險待遇一般由個人賬戶養(yǎng)老金與社會平均養(yǎng)老金兩部分合并而成，其中后者屬于由企業(yè)(雇主)交納的進入社會統(tǒng)籌部分，按當(dāng)?shù)厣夏昶骄べY的一定比例給付。由于企業(yè)(雇主)繳費比例較低，這部分退休金一般數(shù)額較小。職工醫(yī)療保險待遇的支付辦法可參照城市所實行的，日常醫(yī)療由個人賬戶支付；超額部分在規(guī)定的較低范圍內(nèi)，由個人自理；達到年工資的一定比例，則由醫(yī)療社會保險統(tǒng)籌基金支付主要部分，個人自理小部分；數(shù)額越大，社會保險支付比例越高，個人自付比例越小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員的失業(yè)待遇一般按從業(yè)時間長短而定。從業(yè)時間越長，享受失業(yè)保險待遇時間亦相應(yīng)延長，但不能超過某一規(guī)定時間限度。超過這個時限，如仍未找到工作，則進入最低生活保障制度覆蓋范圍之中。
除超過一定時限的失業(yè)人員將由最低生活保障制度提供生活來源外，參與養(yǎng)老、醫(yī)療保險但不夠享受有關(guān)待遇條件，或雖可享受有關(guān)待遇但達不到維持其最基本生活水平，或因各種原因未參加上述保險，但在小城鎮(zhèn)居住生活達到一定年限的人員，其在老年或其他生活波折期的生活來源，亦由
最低生活保障制度加以解決。
4.統(tǒng)籌層次與管理
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金在多大范圍內(nèi)實行統(tǒng)籌，是一個值得探討的問題。目前城市社會保障基金的統(tǒng)籌進展最快的項目——老年社會保險，已經(jīng)達到省(自治區(qū)、直轄市)層次，其他項目仍在縣(市)層次。城市尚且如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金的統(tǒng)籌層次更不應(yīng)進展過快。全國乃至各省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展極不平衡，但在一縣(市)范圍內(nèi)，這種不平衡則不明顯。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金的統(tǒng)籌層次目前放在縣(市)一級，是可以考慮的。統(tǒng)籌層次太低，則起不到資金調(diào)劑使用的作用。隨著各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金可以過渡到在更大范圍內(nèi)實行統(tǒng)籌。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障事業(yè)的管理可由縣(市)級職工社會保障事業(yè)經(jīng)辦機構(gòu)，即勞動與社會保障部門(社會保險)及民政部門(最低生活保障)具體執(zhí)行，籌措的基金可委托銀行或其他金融機構(gòu)代為運營。除按規(guī)定提取的管理服務(wù)費外，社會保障基金必須?？顚Ｓ?。縣(市)級以上人民政府應(yīng)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金監(jiān)督委員會，吸收政府相關(guān)各部門人員及專家學(xué)者、民間人士、受保人等，實施對社會保障基金運作的指導(dǎo)與監(jiān)督。
5.覆蓋面
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系中的社會保險部分，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等，應(yīng)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))所有從業(yè)者。至于最低生活保障項目，則應(yīng)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、家屬及小城鎮(zhèn)全體居民。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))城鎮(zhèn)戶口職工與原農(nóng)業(yè)戶口職工在社會保險上是否實行統(tǒng)一制度，研究者有不同的看法。不少研究者建議，對這兩類職工應(yīng)實行區(qū)別對待的政策，他們認為，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)城鎮(zhèn)戶口職工納入城市職工社會保險體系是可行的，但把大批新增原農(nóng)業(yè)戶口職工納入這一體系則行不通。原因在于，就后一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工而言，他們都有一塊維持其基本生活的承包地，土地是農(nóng)民的最后保障。上述意見值得商榷。在筆者看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，特別是依托小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員承包地的轉(zhuǎn)讓只是一個時間問題，繼續(xù)維持現(xiàn)狀不符合工業(yè)化、城市化的發(fā)展趨勢。那么，上述對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兩類職工采取區(qū)別對待的社會保險政策便失去了充足的理由。但如將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工全部納入城市社會保險體系，企業(yè)將要負擔(dān)大筆的統(tǒng)籌費用，肯定不會情愿，客觀上也難以做到。這便是筆者提出建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的一個重要原因。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系中，企業(yè)繳費比例應(yīng)降下來，達到一個比較合適的比例，使其能夠承受擴大覆蓋范圍的壓力。個人繳費的比例，兩類職工也應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這樣，在保險待遇給付上兩類職工就不存在差異。城鎮(zhèn)戶口職工原已加入城市社會保險體系的，可繼續(xù)實行老辦法；未加入的或新增職工，兩類戶口人員應(yīng)實行同一制度。當(dāng)然，原鄉(xiāng)村戶口職工實行和原城鎮(zhèn)戶口職工同一的社會保險辦法，其前提是將家鄉(xiāng)的承包地按規(guī)定轉(zhuǎn)讓。
三、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系與城市企業(yè)職工社會保障體系統(tǒng)一的必然性與途徑
(一)必然性
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員和城市企業(yè)從業(yè)者一樣，都屬于第二、第三產(chǎn)業(yè)，其所遭遇的風(fēng)險結(jié)構(gòu)和農(nóng)民已顯著不同，它是一種和市場經(jīng)濟、工業(yè)化相適應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險結(jié)構(gòu)：他們不再經(jīng)營土地，年老或生病后面臨喪失生活來源的風(fēng)險；和市場經(jīng)濟相適應(yīng)，從業(yè)者在激烈競爭的環(huán)境下，時刻面臨失業(yè)的風(fēng)險；工業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)危險性大，從業(yè)者面臨著工傷和患職業(yè)病的風(fēng)險，等等。因此，傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障形式就難以再為其提供最基本的生活保護了，而必須將其納入和城市企業(yè)勞動者相同的社會保護體系，即社會保險體系中。在實施的基本原則、經(jīng)費來源(各方比例)、保險金給付(具體標(biāo)準(zhǔn))、保險金的管理與運營、基本項目設(shè)置等方面，都應(yīng)實行相同的制度。
各國特別是工業(yè)化國家社會保障制度建設(shè)的經(jīng)驗表明，它們一般對企業(yè)從業(yè)者實行統(tǒng)一的社會保險制度，并推進“國民皆保險”，只是在工業(yè)化起步與加速發(fā)展時期對企業(yè)從業(yè)者與個體從業(yè)者(如從事個體經(jīng)營的農(nóng)民)的處理有所不同。這主要是由于這些國家的工業(yè)化與社會轉(zhuǎn)型是一個自然的、整體的推進過程，與我國的情況不同。由于長期受計劃經(jīng)濟與城鄉(xiāng)分割的影響，中國的工業(yè)化出現(xiàn)了以城市為依托的工業(yè)化與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托的工業(yè)化的二元格局。正是鑒于二者之間目前還存在較大差別的現(xiàn)實，筆者提出建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的構(gòu)想。但這種二元化格局畢竟只是階段性的，從長遠看，面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會保障體系必將與城市企業(yè)職工：社會保障體系實現(xiàn)統(tǒng)一。
(二)途徑
至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系與城市企業(yè)職工社會保障體系統(tǒng)一的途徑，筆者在此尚難提出具體的方案，只是提出一個基本的思路，以供參考。
在探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系與城市企業(yè)職工社會保障體系統(tǒng)一的途徑之前，統(tǒng)一的參照系究竟是什么，這是應(yīng)當(dāng)加以明晰的。這種統(tǒng)一，無疑是前者與后者逐步實現(xiàn)統(tǒng)一。過去的城市企業(yè)職工社會保障體系弊病太多，不足以作為參照。即便是在目前，該體系尚在改革過程之中，遠未到位。就社會保險而言，其標(biāo)準(zhǔn)是保障被保險者在生命波折期的基本生活(高于最低生活標(biāo)準(zhǔn)而又與在職人員較高的生活水準(zhǔn)不同)，這是國際慣例。過去的城市企業(yè)職工社會保險制度便是按此標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的，目前及未來這一點都應(yīng)是不變的；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系目前尚達不到此標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)逐步達到。問題的關(guān)鍵在于，個人、企業(yè)與國家對職工的社會保險義務(wù)應(yīng)如何做出合理的、符合國際慣例的劃分。過去的城市企業(yè)職工社會保險只是名義上的，實際上個人不承擔(dān)任何義務(wù)，與社會福利沒有差別。目前經(jīng)過改革，情況才有所改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系在這方面應(yīng)當(dāng)避免重蹈覆轍。
現(xiàn)階段影響這兩大社會保障體系走向統(tǒng)一的最大障礙，乃是城市國有企業(yè)如何進一步減輕負擔(dān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如何繼續(xù)提高繳費比例的問題。目前城市國有企業(yè)承擔(dān)的繳納職工各項保險金比例還相當(dāng)高。按1997年7月16日國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》要求，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費為企業(yè)工資總額的20％左右(包括交納社會統(tǒng)籌基金和劃入職工個人賬戶部分)。企業(yè)為職工交納的醫(yī)療保險基金占工資總額比例一般在8％-10％之間。以上兩項相加，企業(yè)交費占工資總額的30％左右(不包括企業(yè)負擔(dān)的失業(yè)保險交費)，這給企業(yè)造成的潛在壓力相當(dāng)大。綜合各方面的測算結(jié)果，目前國有企業(yè)的隱性失業(yè)人員在2000萬人以上，如果全部顯性化并繼續(xù)在國有企業(yè)內(nèi)部實施失業(yè)保險統(tǒng)籌，以每人每月200元計，每年的支付額將達500億元左右，大致為目前國有企業(yè)職工工資總額的10％以上。考慮到有些人能夠?qū)崿F(xiàn)再就業(yè)，同時通過等待期、給付期等措施加以控制，實際需要支付的失業(yè)保險金會低于上述數(shù)字。但如考慮到還必須支付相應(yīng)的管理費用、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)費用等，實際需要的繳費率至少不會低于工資總額的10％。這樣，加上養(yǎng)老、醫(yī)療兩項，企業(yè)繳費應(yīng)在工資總額的40％以上，這還不包括生育、工傷、死亡、遺屬等項目上的企業(yè)繳費。
一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)狀以及重要性
人總是要老的，這是一各客觀的不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。人老的后果就是獲得生存條件的各種能力逐漸喪失，那么，曾經(jīng)為這個社會做了貢獻的老人們在其獲得生存的能力逐漸失去時，誰應(yīng)該向老人伸出援助之手，為其提供物質(zhì)和精神的幫助呢？這就是養(yǎng)老問題。隨著計劃生育政策在農(nóng)村的實施，擁有大多數(shù)老年人口的農(nóng)村地區(qū)將迅速出現(xiàn)家庭小型化的傾向。同時，農(nóng)村勞動力向城市的流動、農(nóng)村年輕一代道德觀念的下降等因素，都使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老形式面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。不難想象，在新的世紀(jì)，農(nóng)村老問題將是最大的社會問題之一。農(nóng)村養(yǎng)老這個被我們回避了半個世紀(jì)的課題，在人權(quán)制度逐漸完善、社會物質(zhì)文化水平不斷提高的今天，我們已經(jīng)沒有了回避理由。
（一）農(nóng)村居民生產(chǎn)方式分化，大量農(nóng)村勞動力從土地轉(zhuǎn)移。我國正處于從農(nóng)業(yè)會走向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型期，社會流動性大大增加。
（二）農(nóng)村人口老齡化速度加快，傳統(tǒng)家庭模式改變。據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村60歲以老人已超過農(nóng)村總?cè)丝诘?0%，且高出城市1.24個百分點，進入老人典型的老齡社會。
二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展困境的分析
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新意義不言而喻，它是中國歷史上第一次為農(nóng)民建立的社會保險制度。然而現(xiàn)如今卻產(chǎn)生了“政策微效”的現(xiàn)象，即政策結(jié)果距離政策預(yù)期有很大的差距。是什么原因?qū)е铝恕罢呶⑿А钡慕Y(jié)果呢？許多研究者大多從經(jīng)濟學(xué)的角度或是具體操作層面尋求制度萎縮的原因，
（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的價值理念發(fā)生偏移。
社會學(xué)研究探討的問題很多，但社會公平一直是核心問題。因此在社會學(xué)視野中，社會保障制度作為一項社會政策，應(yīng)該是以追求社會公平為價值目標(biāo)，旨在保障公民個人及家庭的基本生活要求和生活水平的提高。而目前社會保障制度的改革與建設(shè)以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為指導(dǎo)。面對城鄉(xiāng)收入的逐漸擴大和當(dāng)前最大的弱勢群體—農(nóng)民的邊緣化和弱勢化的進一步加深，政府將更多的社會保障資源投向了城鎮(zhèn)居民。
（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不能很好的適應(yīng)社會變遷
目前社會正處于快速變遷過程中：工業(yè)化、城市化進程不斷加快；家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；農(nóng)村人口出現(xiàn)分化等。這一系列變遷引發(fā)了諸多社會問題，農(nóng)民養(yǎng)老問題就是其中之一。鑒于此，政府積極探索為農(nóng)民養(yǎng)老建立正式制度安排?？梢哉f，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是對社會變遷的積極回應(yīng)，但卻又未能很好地適應(yīng)并促進這一變遷過程。
三、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的對策建議
（一）分類實施對策建議
1.為純農(nóng)業(yè)人口（以經(jīng)營土地為生的農(nóng)民）建立農(nóng)村養(yǎng)老保障。在已經(jīng)推行的農(nóng)村養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與改革。最重要的是改變“個人繳納為主、集體繳納為輔、政府給與政策扶持”的原則，政府應(yīng)該給與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一定的財政投入，由政府和個人共同負擔(dān)。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險，政府投入一部分納入到社會統(tǒng)籌基金，農(nóng)民個人繳費和部分政府投入一部分納入劃入個人賬戶，國家投入要偏重于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。同時鼓勵建立由集體補助的補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄式的商業(yè)養(yǎng)老保險。
2.為農(nóng)民工建立社會養(yǎng)老保障。農(nóng)民工是一個流動不定、龐大而且復(fù)雜的群體。因此，為農(nóng)民工建立社會保障制度是有一定困難的，但鑒于農(nóng)民工中的絕大多數(shù)客觀上已經(jīng)走上了非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的不歸之路，并必然會因各種生活風(fēng)險的客觀存在和平等意識的覺醒而提出相應(yīng)的社會保障訴求，應(yīng)該從現(xiàn)在起開始起動建立這項制度，并根據(jù)進城務(wù)工農(nóng)民的不同情況納入有差別的社會養(yǎng)老保險制度。
（二）建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的資金來源
除了通過發(fā)行國債的部分收益和部分國有資產(chǎn)的部分收益進行融資外，我們還要注意到另一條新的融資當(dāng)?shù)溃褪前言诔鞘谢M程中的征地補償轉(zhuǎn)化為社會養(yǎng)老保障資金。但是，農(nóng)民的土地被征用之后，只能得到政府和用地單位支付的數(shù)額不多的土地補償費和安置費。按目前農(nóng)村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活。按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。如果把這僅有的補償轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保障基金是不現(xiàn)實的，對于建立養(yǎng)老保障基金也是杯水車薪。因此，今后應(yīng)該提高征地補償，從其中拿出一部分資金作為保障基金。但需要引起注意的是不能僅僅把這筆資金用來為失地農(nóng)民建立保障基金。如果認為誰的土地被征用誰得益的話，這樣又會制造出新的不公平。因此，征用土地的補償應(yīng)該為全體農(nóng)民甚至全體城鄉(xiāng)人民分享。
論文摘要：目前，江蘇省的農(nóng)村社會保障仍存在著法律制度缺失、覆蓋范圍窄、保障水平低、政府扶持力度小、社會化程度低等問題，針對這些問題，本文提出了建立和健全農(nóng)村社會保障制度的法律、構(gòu)筑覆蓋廣泛的農(nóng)村救助體系、增加投入、擴大宣傳等建議，以建立健全農(nóng)村社會保障體系，實現(xiàn)社會公平，促進城鄉(xiāng)融合和共同發(fā)展。
江蘇省的農(nóng)村社會保障體系主要經(jīng)歷了三個階段，即1992一1998年為試點起步階段，1999一2002年為整頓規(guī)范階段,2003年至今為探索發(fā)展階段。截止2006年6月，全省已有13個省轄市、101個縣(市、區(qū)),1310個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立了農(nóng)保制度，參保人數(shù)已達859.95萬人(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工)，基金積累總額74. 45億元，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)127. 57萬人，經(jīng)過十多年的探索，農(nóng)村社會保障工作取得一定的進展，參保人數(shù)和基金積累居全國首位。
目前，全省農(nóng)業(yè)人口3699. 88萬人，其中農(nóng)村勞動力人口2665萬人。而江蘇省參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)僅為859.95萬人，占全省農(nóng)業(yè)人口的23.2%，占農(nóng)村勞動力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖參保人數(shù)較少，覆蓋率較低，其余地區(qū)情況大體相同。因此，總體來講，江蘇省參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發(fā)揮和實現(xiàn)。
一、江蘇省農(nóng)村社會保障存在的問題
1、制度不健全
健全的社會保障制度，是維護社會長治久安，保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，完善社會保障制度，建立市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)。由于受社會經(jīng)濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)起步較晚等因素制約，許多關(guān)于農(nóng)村社會保障的實施辦法都是通過行政性文件，缺乏法律強制力，資金難以得到有力保證，部分地區(qū)還存在政策落實不到位等問題，江蘇省尚未形成較為理想的制度模型，可以說農(nóng)村社會保障基本上處于一種缺失狀態(tài)。
2.覆蓋面窄
目前，全省農(nóng)業(yè)人口3699. 88萬人，其中農(nóng)村勞動力人口2665萬人。而參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)僅為859.95萬人，占全省農(nóng)業(yè)人口的23.2%，占農(nóng)村勞動力人口32. 2%，社會保障制度主要集中在城市各類企業(yè)下崗職工或失業(yè)人員，因此，總體來講，參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發(fā)揮和實現(xiàn)。
3、資金缺口大
目前全省農(nóng)民社保資金來源渠道少，且數(shù)量較低，與建立、健全農(nóng)民社保體系所需資金相差甚遠，隨著人口老齡化趨勢的加強，資金投入的問題會更加突出。
4、生活保障水平低
改革開放以來，全省農(nóng)村貧困地區(qū)的狀況得到了顯著改善，但是，由于城市經(jīng)濟發(fā)展迅速帶來了城鄉(xiāng)兩級分化的狀況日益嚴(yán)重，農(nóng)村居民收入相對于城市居民收入的比例下降了，農(nóng)村貧困問題仍然嚴(yán)重。因此，農(nóng)民的實際收入水平并不高，用于養(yǎng)老保障能力有限，農(nóng)民的現(xiàn)金收入用于購買生活必需品和購置生產(chǎn)資料后所剩無幾。
5、參保意識淡薄
全省的農(nóng)村社會保障工作缺乏總體的設(shè)計和政策支持，各級政府尤其是基層部門對農(nóng)村社會保障工作的緊迫性、重要性認識不足，使得保障措施難以落實到實處。由于政治、經(jīng)濟和文化條件的限制，農(nóng)民沒有參保的意識，缺乏長遠打算，因而對參加社會保險、合作醫(yī)療等積極陛不高。
二、針對江蘇目前的農(nóng)村社會保障情況。為建立、健全全省農(nóng)民社會保障體系提出了一些的對策與建議
1、建立和健全農(nóng)村社會保障制度的法律
法律制度的不完善，社會保障資金的使用監(jiān)督力度不夠，使得全省農(nóng)村社會保障沒有落實到實處，可以通過建立農(nóng)民社會保障基金的咨詢和質(zhì)問制度，給農(nóng)民提供有關(guān)社保咨詢的平臺，同時賦予農(nóng)民社保機構(gòu)相應(yīng)的行政處罰權(quán)力，對應(yīng)繳納農(nóng)民社保費用而未予繳納的單位和個人給予相應(yīng)的處罰。
2、繼續(xù)推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度
不斷完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，切實做好新型合作醫(yī)療資金籌集工作。新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金實行區(qū)縣統(tǒng)籌，農(nóng)民個人負擔(dān)部分以戶為單位自愿繳納合作醫(yī)療費用?；I集標(biāo)準(zhǔn)原則上農(nóng)民個人負擔(dān)每人每年不低于24元，經(jīng)濟條件較好的地區(qū)可適當(dāng)提高繳費標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村五保戶、低保戶參加新型合作醫(yī)療，其個人應(yīng)承擔(dān)的部分，由財政負擔(dān)，市和區(qū)、縣各負擔(dān)50%，確保區(qū)縣低保戶、五保戶能無障礙進入合作醫(yī)療。
3、構(gòu)筑覆蓋廣泛的農(nóng)村救助體系，農(nóng)村最低生活保障做到應(yīng)保盡保
農(nóng)村最低生活保障做到應(yīng)保盡保。低保資金由區(qū)、縣負擔(dān)，對經(jīng)濟較薄弱的區(qū)縣，市級財政給予適當(dāng)補助，確保按時足額支付。進一步建立和完善以低保制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救助為重點、社會互助為依托的農(nóng)村救助體系。全市分散供養(yǎng)的，不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的110%，集中供養(yǎng)的，不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的150%。進一步提高五保戶集中供養(yǎng)率。
4、堅持“個人墩費、政府補貼、以收定支、收支平衡、統(tǒng)賬結(jié)合、多繳多得、制度街接、保障基本”的原則
建立繳費水平與收入現(xiàn)狀和承受能力相適應(yīng)、保障水平與本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、社會保障與家庭保障相結(jié)合、保險關(guān)系與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險相銜接的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。
5、增加投入，建立多元融資渠道
為解決全省對農(nóng)村社會保障投入資金不足的現(xiàn)狀，首先要建立穩(wěn)定可靠的資金來源渠道，建立以政府為主體的融資渠道;其次應(yīng)積極拓展社保資金的來源渠道，市、區(qū)、縣要加大對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的投入，如果財政資金有限，可以開展慈善投資、社會捐贈活動減輕財政的壓力，也可以通過冷行農(nóng)民社保資金債券方式來緩解目前社保資金的不足。
6、參照城市居民最低生活保障制度，提高農(nóng)村最低生活保障水平
首先，應(yīng)該完善最低生活保障制度?？梢詤⒄粘鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ现贫?，增加對無人贍養(yǎng)的老年人、失去工作能力的殘疾人、無勞動能力的未成年人給予基本生存的最低保障制度規(guī)范，以解決其溫飽問題。其次，要對建立農(nóng)村低保制度所需資金進行統(tǒng)籌規(guī)劃，以確保資金來源的穩(wěn)定性，加強對資金的管理和監(jiān)督。最后，應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的實際情況修改、完善低保制度，以確保低保制度符合各地區(qū)的發(fā)展水平，從而更好的保障當(dāng)?shù)厝嗣褡畹偷纳钏健?/p>
7、擴大宣傳，提高農(nóng)民參保的積極性
全省農(nóng)民參保意識薄弱，沒有意識，參保率自然就低，因此加強社保在農(nóng)村的宣傳力度就顯得尤為重要。要充分利用電視、報紙、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等多種媒體，擴大宣傳，營造社會保障工作的輿論氛圍。對新出臺的政策措施，要及時宣傳到位;對在農(nóng)村社會保障工作上有突出貢獻的單位、個人，要及時宣傳報道。
8、各有關(guān)部門要統(tǒng)一行動，加大工作力度
二要在資源有限的情況下，依輕重緩急優(yōu)先保障社會救助和醫(yī)療保險制度的可持續(xù)發(fā)展。從世界其他國家的經(jīng)驗來看，社會保障體系的建設(shè)和完善是一個長期過程，并非一蹴而就，具有明顯的層次性和階段性。農(nóng)村社會保障體系主要包括社會救助、醫(yī)療保險、災(zāi)害保險、養(yǎng)老保險等方面的內(nèi)容，分別實現(xiàn)不同的保障功能。在當(dāng)前，我國農(nóng)村社會保障“安全網(wǎng)”首先是針對貧困所建立的社會保障，消滅絕對貧困現(xiàn)象是建立我國農(nóng)村社會保障體系的核心。因而，在資源有限的情況下，必須分輕重緩急。其中，包括低保、五保在內(nèi)的社會救助是保障農(nóng)民以及特殊人群基本生存權(quán)利的最重要的一道防線，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先予以考慮。同時，當(dāng)前農(nóng)民因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象相對突出?！熬茸o車一響，一頭豬白養(yǎng)”，“得了闌尾炎，白種一年田”，“辛辛苦苦幾十年，一病回到解放前”。針對這種現(xiàn)象則要給予醫(yī)療保障足夠的優(yōu)先地位，進一步提高醫(yī)療保障水平。
三要健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，控制醫(yī)療成本，提高農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的保障水平。當(dāng)前，農(nóng)民就醫(yī)的費用和成本較高。有效控制醫(yī)療費用過快上漲是保證農(nóng)村合作醫(yī)療可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)村基層衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)是保障成本控制的方面。要健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，改善基層衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，提高基層衛(wèi)生服務(wù)水平，充分發(fā)揮基層醫(yī)療機構(gòu)的功能，合理引導(dǎo)農(nóng)民就醫(yī)選擇，減輕不必要的醫(yī)療負擔(dān)；探索有效的醫(yī)療費用支付方式，有效控制由于信息不對稱所形成的醫(yī)療機構(gòu)誘導(dǎo)需求和過度供給問題；引進競爭機制，建立定點醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的進入和退出機制，消除定點醫(yī)療機構(gòu)的壟斷地位；加強定點醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)督、考核、管理體系建設(shè)，采取綜合措施有效約束定點醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)行為，規(guī)范新農(nóng)合藥品目錄、制定診療規(guī)范，限制就診價格、加強處方監(jiān)管，促進合理用藥、合理診療；推行信息化建設(shè)，實施網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控、動態(tài)跟蹤和預(yù)警控制，提高管理能力和內(nèi)部運行效率，有效降低籌資、運營和管理成本。
四要提高統(tǒng)籌層次，增強互濟功能，推進農(nóng)村大病醫(yī)療保險，降低農(nóng)民因大病致貧風(fēng)險。現(xiàn)在農(nóng)民最怕的就是大病，大病對農(nóng)民的醫(yī)療壓力最大?！?008年我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2007年中國住院病人平均醫(yī)療費用為4，973.8元，而農(nóng)民人均純收入僅為4，140.4元。大病的風(fēng)險最大，據(jù)專家研究，農(nóng)民醫(yī)療費用如到個人年收入的70％，就可能因病致貧。推進大病統(tǒng)籌體現(xiàn)了農(nóng)村合作醫(yī)療的互助共濟特性，增強了農(nóng)村居民應(yīng)對巨大疾病風(fēng)險的能力，有效化解因病致貧風(fēng)險。推進大病統(tǒng)籌，提高保障水平，大病的省級統(tǒng)籌最關(guān)鍵。提高統(tǒng)籌層次，可以分散風(fēng)險、增強互濟功能，提高保障水平；有利于加大基金調(diào)劑，減少區(qū)域差異，促進社會公平；可以減少管理環(huán)節(jié)，降低管理風(fēng)險。在推行省級統(tǒng)籌的過程中，要注意調(diào)動市縣的積極性，建立有效的責(zé)任分擔(dān)機制。
五要按照分類指導(dǎo)的原則對不同的農(nóng)民工群體區(qū)別對待，讓完全市民化了的農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)居民社保體系，率先實現(xiàn)農(nóng)民工社保的城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)民工是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的一個特殊群體，他們長期被排斥在城市經(jīng)濟的體制之外，城市“取而不予”，企業(yè)“用而不養(yǎng)”。為此，我們需要高度重視與這一群體相關(guān)的社會保障制度建設(shè)。當(dāng)前農(nóng)民工群體內(nèi)部已經(jīng)發(fā)生了分化，建立適合農(nóng)民工特點的社保制度，必須堅持分類指導(dǎo)。第一，對完全市民化或城市歸屬意愿強烈或有正規(guī)和穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，可直接納入城市社保體系。比如那些已經(jīng)成為城鎮(zhèn)私營業(yè)主的農(nóng)民工，他們早已熟悉城市生活，融入城鎮(zhèn)已經(jīng)相當(dāng)容易，市民化可能只是形式上的問題，成本較??；新生代農(nóng)民工淡化了對鄉(xiāng)土的認同，并嘗試去認同城市社會，并且他們大多沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，也不再適應(yīng)農(nóng)村生活，具有十分強烈的城市歸屬感。第二，對回流性強的農(nóng)民工，要保障其在城市的基本生存，在以較低標(biāo)準(zhǔn)和流動賬戶來實現(xiàn)回鄉(xiāng)后的保險轉(zhuǎn)換。例如，對老一代農(nóng)民工，其進城務(wù)工主要的目的還是為了增加家庭收入，而且他們的觀念仍然是典型的傳統(tǒng)農(nóng)民思維方式：鄉(xiāng)土觀念十分濃厚，土地是最根本的保障，因而回流性很強。第三，對一般流動性較大的農(nóng)民工，可設(shè)計“便攜式”個人賬戶，降低參保門檻，建立社會統(tǒng)籌部分隨個人賬戶轉(zhuǎn)移的制度，提高參保積極性。
六要理順農(nóng)村社會保障的管理體制，加強部門之間的協(xié)調(diào)與配合，探索不同制度之間的銜接與融合。當(dāng)前，農(nóng)村社會保障的各個方面分屬多個政府部門管理，存在職能的交叉，形成了“多龍治水”的格局。比如，低保、五保等社會救助工作歸屬民政部門管理，新型農(nóng)村合作醫(yī)療歸屬衛(wèi)生部門管理，社會養(yǎng)老保險則又歸屬人力資源和社會保障部管理，此外，農(nóng)業(yè)、扶貧部門也分管不同保障制度。同時，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險在不同的制度框架下運行。因而，這種多頭管理、多種制度框架的格局，不利于保障資金統(tǒng)一管理和使用，而且還會形成重復(fù)參保與低效率的現(xiàn)象。在分治格局下，在外務(wù)工農(nóng)民工、在外的農(nóng)村學(xué)生不僅要參加當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，而且還有可能參加了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險或城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險。這就造成了重復(fù)，甚至還會形成部門間爭奪參保對象的現(xiàn)象。在醫(yī)療保障方面，涉及到人保部的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、衛(wèi)生部的新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及民政部的醫(yī)療救助。當(dāng)前大部分農(nóng)民工被納入到農(nóng)民新型合作醫(yī)療的制度框架下，按照“原籍參合、原籍報銷”的辦法，農(nóng)民工有可能成新農(nóng)合普惠的盲區(qū)。如何實現(xiàn)部門問的協(xié)調(diào)、制度間的銜接顯得十分重要。這里，要加強部門之間在財源、信息和管理方面的協(xié)調(diào)與配合，探索制度問的銜接與融合。
內(nèi)容摘要：我國是一個人口大國，全國總?cè)丝诘?0%是農(nóng)村人口，然而作為社會“減震器”和社會公平“調(diào)節(jié)器”的社會保障制度實施卻長時間內(nèi)只是關(guān)注于城鎮(zhèn)居民，對占人口多數(shù)的農(nóng)村居民投入很少。要建設(shè)好現(xiàn)階段在我國農(nóng)村社會保障制度體系，就應(yīng)以政府為主導(dǎo)，多渠道籌措資金，不斷完善和普及合作醫(yī)療制度，同時，各地應(yīng)結(jié)合實際情況不斷探索新思路，嘗試新方法。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村，社會保障，合作醫(yī)療
一、農(nóng)村社會保障的定義
農(nóng)村社會保障是指以地方政府為主，以基層社區(qū)為依托，由國家、社區(qū)、公民群體及個人合作興辦，通過國民收入再分配和個人消費支出集中資金，根據(jù)國家法律的規(guī)定，向農(nóng)村社會成員中，部分或全部喪失勞動能力者、遭受自然災(zāi)害者、經(jīng)濟收入低于貧困線者提供物質(zhì)幫助，以保證其基本生活的需要，促進農(nóng)村社會安定和經(jīng)濟發(fā)展的一種制度。
二、現(xiàn)階段我國實施農(nóng)村社會保障制度的必要性
（一）現(xiàn)階段實施農(nóng)村社會保障制度是維護社會穩(wěn)定的安全網(wǎng)
社會保障制度本身就是一種社會安全體系，它通過對沒有生活來源者、貧困者、遭遇不幸者和一切在失去勞動能力或工作崗位之后的勞動者給予救助，滿足其基本生活需要、消除其不安全感、來維護社會穩(wěn)定。當(dāng)前，我國農(nóng)民經(jīng)常面臨自然災(zāi)害、市場風(fēng)險等不確定因素，這些不確定因素的存在，很可能就導(dǎo)致農(nóng)民家庭生活的不穩(wěn)定，進而影響農(nóng)村社會的安定團結(jié)。因而，現(xiàn)階段大力建設(shè)農(nóng)村社會保障制度是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)村社會的一道重要防線。
（二）實施農(nóng)村社會保障制度是實現(xiàn)全社會公平的調(diào)節(jié)器
在市場經(jīng)濟條件下，收入分配制度與競爭機制相聯(lián)系，使社會成員間在收入分配方面不均等。為了解決這一社會問題就需要運用政府的力量對社會經(jīng)濟生活進行干預(yù)，通過社會保障的各項措施對社會成員的收入進行必要的再分配，將高收入者的一部分收入適當(dāng)轉(zhuǎn)移給另一部分缺少收入的社會成員，從而在一定程度上縮小社會成員之間的貧富差距，彌補市場經(jīng)濟缺陷，緩和社會矛盾。
（三）建立農(nóng)村社會保障制度是發(fā)展市場經(jīng)濟的必然要求，是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一種手段
在市場經(jīng)濟條件下，激烈的競爭必然會使部分勞動者被迫退出勞動崗位，從而使其本人和家庭因失去或減少收入而陷入生存危機。社會保障通過提供各種幫助使這部分社會成員獲得基本的物質(zhì)資料，維持基本生活水平，從而使勞動力的再生產(chǎn)成為可能。有了基本生活保障，農(nóng)民不再因生計問題而去破壞森林植被，圍湖造田，從而會有利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護。同時，通過社會各方面籌措的農(nóng)村社會保障基金可以通過合理的方式投資于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，緩解農(nóng)村資金緊張的矛盾，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到積極作用。
（四）建立和完善農(nóng)村社會保障體系是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求
隨著我國各項改革的深入進行和城市化水平的不斷提高，我國被征地農(nóng)民人數(shù)越來越多，農(nóng)民工隊伍不斷壯大，純農(nóng)戶逐漸減少，農(nóng)民分化加劇，人口流動增強，新型勞動力就業(yè)市場逐步形成。這就要求社會保障制度適應(yīng)新的形勢需要，不但要求城市社會保障制度擴大覆蓋面接納進城農(nóng)民工，而且也要求盡快建立并完善農(nóng)村社會保障制度，為廣大農(nóng)村居民提供基本生活保障，并且隨時接納返鄉(xiāng)農(nóng)民工的轉(zhuǎn)保。因此，加強城鎮(zhèn)社會保障制度改革，建立健全農(nóng)村社會保障體系，已是中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。
（五）建立和完善農(nóng)村社會保障體系有利于中國人口政策的持續(xù)實施
當(dāng)前，我國計劃生育工作已經(jīng)取得了舉世矚目的成績，然而目前的農(nóng)村社會保障體系的缺失使農(nóng)民在年老喪失勞動能力后，基本生活沒有了保障，就迫使他們通過多生孩子來強化家庭保障。
三、農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀和面臨的問題
（一）現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障形式單一，水平低，覆蓋面小，社會化程度低，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大
我國有80%的居民住在農(nóng)村，但農(nóng)村始終處于中國社會保障的邊緣，有相當(dāng)一部分社會保障的內(nèi)容將整個農(nóng)村人口排擠在保障體制之外，而城鄉(xiāng)居民收入之比卻在不斷擴大，2004年已達3.21/1（資料來源：國家統(tǒng)計局）。2002年底，我國養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的覆蓋面分別占全體居民的18.3%、10.7%和13%，還沒有達到國際上20%的最低標(biāo)準(zhǔn)。
（二）市場經(jīng)濟的發(fā)展不斷打破傳統(tǒng)農(nóng)村集體、家庭和土地等故有的保障形式空間，使得農(nóng)村公共福利事業(yè)發(fā)展缺乏主體
在計劃經(jīng)濟下，國家對農(nóng)村社會保障只進行適當(dāng)投入，大部分主要依靠集體和家庭投入，土地作為穩(wěn)定性高的一種保障手段得到充分利用。但隨著市場經(jīng)濟的不斷深化，集體、家庭和土地等傳統(tǒng)保障手段的功能受到大大的削弱。實行計劃生育政策以來，獨生子女增多，農(nóng)村家庭規(guī)?？s小，家庭社會保障功能不斷弱化。再者，隨著非農(nóng)就業(yè)機會開始增加，農(nóng)村人口尤其是青壯年大量外出，收入來源呈現(xiàn)多元化趨向，土地相對收入不斷下降，土地保障功能也趨于下降。與此同時20世紀(jì)80年代以來，中國人口老齡化速度加快，更加重了農(nóng)村的養(yǎng)老保障任務(wù)。
（三）現(xiàn)行的社會保障體系不健全，管理不完善
目前，農(nóng)村社會保障缺乏統(tǒng)一的管理辦法和監(jiān)督體系。從管理機構(gòu)上看，突出表現(xiàn)為多頭管理、政出多門，最終導(dǎo)致了一系列如農(nóng)村社會養(yǎng)老保險關(guān)系問題、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的保值增值問題、因病致貧、返貧問題等。
四、我國實施農(nóng)村社會保障的對策
（一）政府為主導(dǎo)，建立完善農(nóng)村社會保障體系
政府的主導(dǎo)地位主要體現(xiàn)在制定社會保障政策法規(guī)并監(jiān)督其執(zhí)行，建立、完善和管理社會保障體系以及承擔(dān)最后的財務(wù)責(zé)任。政府之所以要介入社會保障領(lǐng)域，根本原因在于社會保障的公共物品屬性，同時，社會保障領(lǐng)域的市場失靈、政府權(quán)威及其強制力所帶來的管理上的成本收益優(yōu)勢以及政府的最終財政責(zé)任也是其介入社會保障的重要原因。因此，必須由政府來精心策劃養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟等社會保障計劃，以逐步建立農(nóng)村社會保障制度。
（二）繼續(xù)完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，適時與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險接軌
我國的農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)取得了一定成績，受到廣大農(nóng)民的歡迎。然而，由于籌集資金總量有限以及政府為了控制道德風(fēng)險，新型農(nóng)村合作醫(yī)療也設(shè)置了起付線、共付水平和封頂線。當(dāng)前共付部分仍然很高（共付比例在多數(shù)地區(qū)達到30%～50%），對于低收入的農(nóng)民來說更難支付現(xiàn)金部分，這就限制了這種保險對貧困家庭的用處，貧困家庭依然因無力墊付大病的全額醫(yī)療費用而放棄求醫(yī)；其次，自愿參加必然形成對經(jīng)濟困難群體的排斥，能夠參加的是農(nóng)村中相對富裕的群體，也就更有可能享受政府提供的補貼以及相應(yīng)的醫(yī)療保障。這樣客觀上形成了富人越富越有保障，窮人越窮越?jīng)]有保障，政府對參保者的財政補貼，就變成了一種典型的逆向轉(zhuǎn)移支付，違背了社會保障制度應(yīng)當(dāng)對貧困者轉(zhuǎn)移支付和緩解社會不平等的基本原則。
針對以上存在的問題，下步政府應(yīng)盡可能加強投資力度和宣傳，改革醫(yī)療保障享受條件，尋求科學(xué)的繳費方式，同時建立醫(yī)療費用控制機制，緩解醫(yī)療基金的壓力。與此同時，適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需要，逐漸提高醫(yī)療基金的統(tǒng)籌層次，將農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)大病統(tǒng)籌保險接軌乃至合并。
（三）建立醫(yī)療救助制度，作為合作醫(yī)療制度的補充
醫(yī)療救助制度是醫(yī)療保障體系的重要組成部分，也是社會救助體系的一個重要方面，在醫(yī)療保險制度尚不普及之時，其重要性更為突出。我國大部分地區(qū)將推行新型合作醫(yī)療制度，然而仍有少部分人群沒有參保或參保了但無法享受的，而這些人群往往卻是最需要救助的單位。為此，在完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強建立醫(yī)療救助制度，為確實有困難、無錢看病的人群實施醫(yī)療救助。
（四）實現(xiàn)社會保障與家庭保障共籌資金，建立多渠道的農(nóng)村社會保障資金籌集體系
社會保障資金是農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的核心問題?？傮w上社會保障資金應(yīng)由個人、集體、政府三方共同負擔(dān)。它體現(xiàn)了責(zé)任主體各自對社會保障的責(zé)任，同時也與我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村集體經(jīng)濟的實際情況相適應(yīng)。我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度難以為繼的根本原因在于，本應(yīng)有三方承擔(dān)的社會保障資金基本上只是農(nóng)民個人繳費，幾乎變成了農(nóng)民的個人儲蓄。由于我國農(nóng)村很多地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平還比較低，因而在短期內(nèi)完全以社會保障取代家庭保障是不現(xiàn)實的，政府就要加大用于農(nóng)民社會保障的財政投入力度，集體經(jīng)濟組織承擔(dān)相應(yīng)的資金比例，通過提高政府和集體對農(nóng)民參保補助比例，激勵農(nóng)民積極參加社會保險，形成社會保障與家庭保障相結(jié)合的有效保障格局。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老保險；養(yǎng)老保障體系
我國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘?1%左右，農(nóng)村的老人占全國老人的比例達到75%，老有所養(yǎng)一直是廣大農(nóng)民群眾夢寐以求的愿望，也是政府十分關(guān)心的問題，但農(nóng)民自愿參加養(yǎng)老保障統(tǒng)籌的積極性不高，部分地區(qū)政府強制收繳養(yǎng)老統(tǒng)籌費，引導(dǎo)變成強制；贍養(yǎng)糾紛事件逐年猛增，家庭養(yǎng)老矛盾重重，危機四伏。筆者認為，出現(xiàn)這些偏差的根本原因在于目前的農(nóng)村養(yǎng)老體制存在重大缺陷。
一、農(nóng)村社會養(yǎng)老的現(xiàn)狀
（一）老齡化加快
自70年代我國成功地實施計劃生育政策后，我國人口的年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。1964年第二次人口普查時，我國60歲以上老年人占總?cè)丝诘谋壤秊?.86％。1982年第三次人口普查時，為7.64％。1990年第四次人口普查時，上升到8.59％。目前我國老年人口已達1.25億人，達到10％的老年型標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)計到2020年將有2.3億老年人，占總?cè)丝诘?5％左右，2050年將達4億多，占總?cè)丝诘?6％左右。人口老齡化在給經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來沉重壓力的同時，也給家庭帶來沉重負擔(dān)，老年供養(yǎng)系數(shù)上升，勞動年齡人口負擔(dān)加重。1991年60歲以上老人供養(yǎng)系數(shù)為13.74％，2000年為15.6％，預(yù)計2010年達到17.62％，2020年達到23.77％，2050年達到48.49％。
（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍太小，覆蓋對象有缺陷
目前我國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，其中百分之七十五在農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計，未納入社會保障的農(nóng)村人口還很多。1998年建立社會保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的41%，建立社會保障基金會的村委會不到村民委員會總數(shù)的20%。另外，據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，我國進城務(wù)工者已從改革開放之初的不到200萬人增加到2003年的1.14億人，所以很有必要考慮這個特殊群體的養(yǎng)老保險問題?；痉桨钢袥]有體現(xiàn)出對留在農(nóng)村的農(nóng)民和進城務(wù)工的農(nóng)民給予區(qū)別對待。進城務(wù)工的農(nóng)民既沒被納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險體系中，也沒被納入到城市養(yǎng)老保險體系中，處于法律保護的空白地帶。
（三）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險的功能被削弱
家庭養(yǎng)老是農(nóng)村養(yǎng)老的主要方式所謂家庭養(yǎng)老，即以家庭為單位，由家庭成員主要是年輕子女或?qū)O子女贍養(yǎng)年老家庭成員的養(yǎng)老方式。養(yǎng)老內(nèi)容，主要是經(jīng)濟上供養(yǎng)，生活上照料，精神上慰籍三個方面。養(yǎng)兒防老的觀念在我國農(nóng)村根深蒂固，家庭贍養(yǎng)一直是最重要的養(yǎng)老方式，“子承父業(yè)”高度概括了上下兩代人之間的密切關(guān)系。這種穩(wěn)定的世代交替，能在家庭內(nèi)部自然的完成贍養(yǎng)老人的職能，并形成相應(yīng)的道德規(guī)范。農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，這是促使家庭養(yǎng)老方式變革的決定性因素。這種進程，一方面促進了社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的變更。弱化了土地保障作用，促使了社會養(yǎng)老方式的產(chǎn)生；另一方面，工業(yè)大生產(chǎn)勞動方式的重大轉(zhuǎn)變，在一定程度上影響了勞動者作為養(yǎng)老義務(wù)承擔(dān)者的角色，家庭贍養(yǎng)和生活照料功能隨之受到削弱。勞動力流動和人口的遷移。隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國不同地區(qū)呈現(xiàn)出了不同的發(fā)展態(tài)勢。城市、沿海地區(qū)由于獨特的地理環(huán)境和各方面的原因出現(xiàn)了加速發(fā)展的態(tài)勢，它們對外來勞動力的吸納能力日漸增強，同時農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，使原先隱藏在集體出工勞動方式中的大量剩余勞動力涌現(xiàn)出來，而戶籍制度和糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策改革，使農(nóng)村勞動力大規(guī)模地向城市、縣城和沿海發(fā)達地區(qū)流動和遷移成為可能。這些“離土又離鄉(xiāng)”、“進廠又進城”人員長年在外務(wù)工經(jīng)商，勢必影響對老人的供養(yǎng)，對傳統(tǒng)家庭產(chǎn)生諸多負面影響。
（四）農(nóng)村養(yǎng)老不能完全依賴土地保障，但是土地對于有的農(nóng)民來說仍然是重要的生產(chǎn)資料
根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)，從1978年到1998年，全國農(nóng)民平均來自第一產(chǎn)業(yè)的收入比重由91.5%下降到了57.2%，其中純農(nóng)業(yè)收入僅占總收入的42.9%。目前農(nóng)民家庭經(jīng)營收入中，大約40%來自第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，1/4左右來自勞動收入。來自轉(zhuǎn)移性與財產(chǎn)性的收入約占純收入的5.7%。由此可見,來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活,以之養(yǎng)老更是奢望。有的農(nóng)民已經(jīng)擺脫土地的束縛，參與到現(xiàn)實的社會保障中。但是，土地對于有的農(nóng)民來說仍然是很重要的生產(chǎn)資料。近年來農(nóng)產(chǎn)品的價格日益下降，從土地上獲得的收益非常微薄。而且農(nóng)民的承包地被大量征用，代價是極少的土地補償費。所以完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇也是不可行的。
（五）伴隨著人口老齡化趨勢及家庭“四、二、一”人口結(jié)構(gòu)的形成，家庭小型化也在發(fā)展
農(nóng)村家庭人口結(jié)構(gòu)也將出現(xiàn)以下變動趨勢：
1、已婚子女與老年人分居的現(xiàn)象逐漸增多，老年人單身戶或一對夫婦比重提高。據(jù)1995年全國人口1％抽樣調(diào)查，全國只有一個老年人或老年夫婦獨自居住的家庭約為2049萬戶。預(yù)計我國老年夫婦家庭、單身老人家庭即純老人家庭將大規(guī)模、大面積地出現(xiàn)。
2、特殊老年群體大量出現(xiàn)。這樣的群體主要有三類：一是喪偶老人群體。由于人類平均壽命延長以及性別比的變化，喪偶老人主要是喪偶老年婦女會大量增加。部分喪偶老人再婚，另組家庭。也有許多老年夫婦因一方去世而成為單身老人家庭。二是獨生子女父母家庭。20世紀(jì)80年代以后出身的大批獨生子女21世紀(jì)初開始步入婚期，他們的父母也將由目前的準(zhǔn)老人步入老年。三是兩代老人家庭。下世紀(jì)隨著人口老齡程度的加深，高齡化也將在我國出現(xiàn)，到那時將是許多低齡老人不能與其子女共居，但卻要贍養(yǎng)已進入高齡的父母，組成低齡老人與高齡老人兩代老人共居的家庭。以上這些純老戶與特殊老人群體，在居家養(yǎng)老方面均有不同程度的困難，需要社會予以關(guān)懷。
所有這些，決定了我國農(nóng)村必須在家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的社會化養(yǎng)老保障體系，這是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和人口變化的必然趨勢。
（六）資金籌集與基金的管理方面存在的問題
由于歷史欠賬的規(guī)模過于龐大，使得我國基本社會養(yǎng)老保險由名義上的部分基金制回歸為事實上的現(xiàn)收現(xiàn)付制；在現(xiàn)收現(xiàn)付體制下，最初幾代退休者享受了遠遠超過其繳納的養(yǎng)老金，而支付這些費用的后參加者又一廂情愿地希望通過自身的繳納換取仍舊慷慨的養(yǎng)老金支付保證；然而，養(yǎng)老基金的積累往往不能達到這種要求，養(yǎng)老金的支付只能靠更高的繳費率來維持，債務(wù)會隨著人口老齡化進程的加快而愈積愈多。房海燕女士（中國人民大學(xué)統(tǒng)計學(xué)博士）于1998年在比較樂觀的假設(shè)條件下，根據(jù)給付配置精算成本法測算出我國隱性公共養(yǎng)老金債務(wù)1997年的現(xiàn)值為17998億元，數(shù)目驚人。理論上的天文數(shù)字已足以使我們擔(dān)憂，而已經(jīng)發(fā)生的養(yǎng)老金拖欠現(xiàn)象就使人們更有理由懷疑社會養(yǎng)老保險的保險系數(shù)。當(dāng)人們對社會養(yǎng)老保險的支付保證產(chǎn)生懷疑時，擴大覆蓋面就成奢談了。
二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)狀的產(chǎn)生原因
現(xiàn)階段農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的形成是多年的社會經(jīng)濟、文化背景積淀的結(jié)果，是很多因素綜合作用的結(jié)果。下面將講述其中的兩個比較基本的因素。
（一）農(nóng)村經(jīng)濟落后
一方面由于農(nóng)業(yè)本身是第一產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造生產(chǎn)力的效果沒有其他產(chǎn)業(yè)那么明顯，所以國家對其管理與監(jiān)督的力度不夠。另一方面，由于農(nóng)業(yè)的發(fā)展主要在農(nóng)村，國家的管理可能會因管理層級太多而導(dǎo)致管理的失靈。我國的國情是人口多，地區(qū)發(fā)展的速度快慢不一，所以，國家進行干預(yù)，規(guī)定政策為部分地區(qū)先富起來，然后帶動較為貧困的地區(qū)，政策的傾向?qū)τ谵r(nóng)村的發(fā)展極為不利。
（二）立法滯后
關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推行，只有1992年1月3日中華人民共和國民政部公布實行的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行），國家沒有根據(jù)經(jīng)濟與社會的發(fā)展及時地對法律做出調(diào)整。
三、我國農(nóng)村未來社會化養(yǎng)老保障體系構(gòu)想
我國農(nóng)村未來老年人養(yǎng)老方式，應(yīng)在繼續(xù)鼓勵老人自養(yǎng)、家庭贍養(yǎng)的基礎(chǔ)上，大力推進養(yǎng)老社會化體系建設(shè)，并使之與其他養(yǎng)老方式相互補充，各有側(cè)重，共同構(gòu)筑我國農(nóng)村未來養(yǎng)老保障體系，使老年人過上健康、幸福、長壽的生活。
農(nóng)村養(yǎng)老保障體系應(yīng)具備五個方面的內(nèi)容：一是社會養(yǎng)老保險體系；二是老年人生活照料體系；三是老年醫(yī)療保健體系；四是老年救濟體系；五是精神生活體系。由于我國農(nóng)村老年人人數(shù)眾多、地域分布廣、收入差別大，建立社會化養(yǎng)老保障體系應(yīng)體現(xiàn)多元化、多層次、多方式、多渠道的特點。
（一）老年人生活照料體系
這是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的重要組成部分。具體將有兩種方式：一種是集中供養(yǎng)方式。主要針對高齡老人及有特殊困難的老人。1996年我國80歲以上老年人有800萬，75歲以上老人有2000萬，且高齡老人每年正以5.4％的速度在增長，到2020年將有30％左右的老年人進入高齡期。這些老人隨著年齡的增長，都要經(jīng)歷從能夠自理、半自理到不能自理，甚至完全喪失生活能力的過程。他們之中將有部分人住進敬老院、老年公寓、托老所、老年生活服務(wù)中心等設(shè)施，他們的起居日常生活照料由這些老年服務(wù)機構(gòu)承擔(dān)下來，由老人或家庭提供一定的費用。另一種是社區(qū)服務(wù)方式。對居家養(yǎng)老但需要生活照料的老人，由社區(qū)老年服務(wù)組織為主提供服務(wù)人員進入家庭服務(wù)，或提供定時、專項服務(wù)。因此，社區(qū)老年服務(wù)和老年人集中供養(yǎng)機構(gòu)，進入下世紀(jì)將會有較大的發(fā)展。
（二）老年醫(yī)療保障服務(wù)體系
這是老年人社會化保障體系的重要組成部分。疾病是老年人的大敵，對老年人的身心健康影響很大。解決農(nóng)村老年人的醫(yī)療保障問題，完全依靠國家是不可能的。應(yīng)根據(jù)國情和農(nóng)民的意愿，在政府支持下，國家、集體、個人共同投入，建立起多形式、多層次、多類別的醫(yī)療保障制度。尤其要鼓勵農(nóng)民互助共濟興辦合作醫(yī)療，并將它們納入法制管理的軌道。通過充實醫(yī)療設(shè)備，完善醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高醫(yī)務(wù)人員素質(zhì)，確保農(nóng)村老年人享有保健醫(yī)療，提高老年人健康水平，實現(xiàn)健康老齡化。
（三）老年社會救助體系
這是老年人社會化保障體系的補充。相對貧困是人類社會的普遍現(xiàn)象。對生活在貧困線以下的老人，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用褡罨镜纳钚枨蠛徒?jīng)濟發(fā)展水平確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，提供最低生活補助，并對貧困老人減免相應(yīng)費稅，提供醫(yī)療方面的優(yōu)惠和照顧。繼續(xù)對孤寡老人實行“五保”供養(yǎng)，確保其生活水平不低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏健?/p>
（四）老年精神生活體系
主要是根據(jù)老年人的愛好、興趣的需要，以鄉(xiāng)村為單位，建立老年文化、體育、教育、娛樂活動場所。
總之，未來我國農(nóng)村將建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為主體，社會救助、社會照料和社會福利服務(wù)為補充的社會保障體系。
參考文獻：
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1.保障力度不充分
首先，應(yīng)當(dāng)看到，在當(dāng)前的農(nóng)村社會保障體系中，保障力度不充分是一個較為突出的問題，例如在農(nóng)村養(yǎng)老保險方面。目前我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險水平較低，相較于當(dāng)前的物價水平和生活成本來說，遠遠不能滿足正常的生活需求，甚至部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險幾乎不能起到任何保證作用。這一問題也是由于我國農(nóng)村養(yǎng)老保險建設(shè)起步較晚造成的，并且由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不足，養(yǎng)老保險交納水平較低等，都使得養(yǎng)老保險保障力度不充分。
2.老齡化加劇
據(jù)我國最新的人口普查數(shù)據(jù)顯示，目前我國60周歲及以上人口21242萬人，占總?cè)丝诘?5.5%，65周歲及以上人口13755萬人，占總?cè)丝诘?0.1%，老齡化進一步加劇。老齡化現(xiàn)象所帶來的直接問題便是土地保障功能的減弱，在農(nóng)村地區(qū)，土地保障是主要的社會保障途徑之一，隨著老齡化加劇，越來越多的農(nóng)村居民喪失了勞動能力。并且從當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)的務(wù)農(nóng)人口數(shù)據(jù)來看也不容樂觀，平均年齡逐年增大，這也進一步減弱了土地保障功能。同時，隨著近年來城市化的不斷推進，農(nóng)村土地侵占已經(jīng)成為重要的社會性問題，部分農(nóng)民失去土地，導(dǎo)致土地保障功能完全喪失。
3.家庭保障功能減弱
在我國農(nóng)村地區(qū)，家庭保障一直以來都是農(nóng)村地區(qū)主要的社會保障方式，養(yǎng)兒防老的家庭觀念也根深蒂固，對于新社保的建設(shè)造成了一定的阻礙。但是也應(yīng)當(dāng)看待，在新時期，隨著農(nóng)村地區(qū)家庭結(jié)構(gòu)的變化，家庭保障功能也在不斷減弱。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)越來越多的年輕人選擇外出務(wù)工，產(chǎn)生了大量的留守老人和留守兒童，相當(dāng)一部分農(nóng)村，老年人的比例已經(jīng)大大超過了年輕人和中年人的比例。特別是在我國計劃生育政策的推行下，很多家庭只有一個或者連個子女，家庭保障功能減弱已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村社會保障中的不爭事實，更是一個十分突出的現(xiàn)實困境之一。
二、完善農(nóng)村社會保障體系措施
1.加強農(nóng)村社會保障力度
首先，在完善農(nóng)村社會保障體系中，應(yīng)當(dāng)加強農(nóng)村地區(qū)的社會保障力度，例如加強農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的保障力度。針對當(dāng)前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系中的不足和問題，應(yīng)當(dāng)積極進行解決，在財政支出方面予以更大的支持，加強養(yǎng)老保險資金管理。將新農(nóng)合、新社保等養(yǎng)老保險體系納入到全國社會保險基金統(tǒng)籌預(yù)算范圍內(nèi)，以此增強資金保障力度。應(yīng)當(dāng)看到，目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障問題已經(jīng)成為了一個較為突出的社會性問題，隨著社會老齡化的加劇，這一問題所產(chǎn)生的影響也必將更加突出。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極重視，在社會養(yǎng)老保險體系方面深化改革，從國庫中進行集中統(tǒng)籌支付，杜絕該過程中出現(xiàn)的腐敗問題，真正做好農(nóng)村社會保障。
2.大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟
在完善農(nóng)村社會保障中，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟也是非常重要的一個途徑，從我國農(nóng)村社會保障體系中存在的一些問題和面臨的現(xiàn)實困境來看，其中一個重要的原因便是農(nóng)村經(jīng)濟落后。例如在新社保推行中，基于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入水平，難以大幅度提高養(yǎng)老保險繳納水平，因而也就無法較好的做好養(yǎng)老保險保障。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟中，應(yīng)當(dāng)大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更多的政策扶持，如企業(yè)用地、免稅等等，增加企業(yè)就業(yè)人口，這等于引導(dǎo)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)，解決由此產(chǎn)生的社會問題也有著積極意義。
3.完善農(nóng)村社會保障法治
建立完善的農(nóng)村社會保障法治體系對于完善農(nóng)村社會保障也有著重要作用，應(yīng)當(dāng)針對當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障建設(shè)中出現(xiàn)的一些問題進行立法，從法律角度完善農(nóng)村社會保障。農(nóng)民向來是社會中的弱勢群體，通過立法保障農(nóng)民的合法權(quán)益，有利于促進農(nóng)村設(shè)社會保障體系的完善。例如可以在立法中打破傳統(tǒng)的戶籍制度，應(yīng)當(dāng)看到，我國現(xiàn)行的農(nóng)村戶籍制度中還有著諸多不合理指出，尤其是在新時期，農(nóng)村戶籍制度所產(chǎn)生的矛盾和社會問題進一步尖銳，嚴(yán)重阻礙了社會保障的完善。因而從立法角度，改善現(xiàn)有的農(nóng)村戶籍制度，建立更加合理、科學(xué)的戶籍政策對于完善農(nóng)村社會保障有著重要作用。
三、結(jié)語
