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【關(guān)鍵詞】傳統(tǒng)行政文化 行政活動 影響
中國幾千年的歷史積淀所形成的傳統(tǒng)文化，有強(qiáng)大的生命力，根植于每個中國人的精神深處。尤其是中國傳統(tǒng)的行政文化更有其強(qiáng)大的影響力。因此，考察傳統(tǒng)文化在現(xiàn)代行政管理中的利弊得失，進(jìn)而趨利避害以用之，已成為行政管理工作者、特別是研究者的當(dāng)務(wù)之急。
一、中國傳統(tǒng)行政文化及其基本特征
以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)和君主專制統(tǒng)治為基礎(chǔ)的封建王朝，經(jīng)過長期發(fā)展逐漸形成了具有深遠(yuǎn)影響的行政文化。中國傳統(tǒng)行政文化是一種倫理文化，一方面倡導(dǎo)仁政、親民，要愛民如子，同時又強(qiáng)調(diào)權(quán)力至上，致使官僚之風(fēng)盛行；另一方面主張個人修身養(yǎng)性，號召仕人修身、齊家、治國、平天下，同時又推行等級觀念，訓(xùn)導(dǎo)人們養(yǎng)成唯上是從的行為習(xí)慣。其特征包括：
（一）中央集權(quán)制下的人治思想
“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣?！奔词菍骷瘷?quán)，君主的權(quán)威至高無上的典型寫照。君權(quán)神授、天人合一一直是歷代統(tǒng)治者奉為至上原則，形成了中國兩干多年的集權(quán)行政文化的基礎(chǔ)。其結(jié)果必然導(dǎo)致人治重于法治，一切為維護(hù)統(tǒng)治階級的利益為重。
（二）民本主義下的官本位思想嚴(yán)重
幾千年君主專制的統(tǒng)治中，民本主義一直為圣君賢相所推崇，“水能載舟亦能覆舟”。所以統(tǒng)治者要施行仁政，體恤于民。但表現(xiàn)出的往往是治民大于得民。使人們逐漸形成敬官、畏官的社會心理，使官本位思想在全社會中得以深化。更是將官職的大小作為衡量一個人成功與否的標(biāo)準(zhǔn)。
（三）倫理道德主導(dǎo)社會秩序
德治作為人治的一個有利補(bǔ)充，共同服務(wù)于君主專制統(tǒng)治。做為統(tǒng)治階級維護(hù)統(tǒng)治的另一個重要手段，主要體現(xiàn)在用倫理規(guī)范及其衍生下的禮制束縛人們的思想，從社會生活到政治生活控制著社會中的每一個人。一個顯著特征是等級的長期存在和牢不可破，體現(xiàn)在行政中更加明顯。
二、傳統(tǒng)行政文化對現(xiàn)代行政的影響
中國幾千年的歷史積淀所形成的傳統(tǒng)文化，有強(qiáng)大的生命力，對我國各方面產(chǎn)生了一定的影響，同時也有根深蒂固的消極因子。其植根于每個中國人的精神深處，并對現(xiàn)代行政管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。
（一）倫理性行政明顯
傳統(tǒng)行政文化中的倫理性對現(xiàn)代行政的影響主要包括以下兩個方面：
（1）家長制思想。家長制管理在當(dāng)今政企管理中依然比較明顯，特別在一些落后地區(qū)，整個組織的活動完全按最高領(lǐng)導(dǎo)者的個人經(jīng)驗控制。其組織管理的隨意性比較大，沒有一定的程序和規(guī)則。并存在任人唯親的現(xiàn)象。結(jié)果使大量不稱職的人員占據(jù)組織管理職位最終導(dǎo)致組織效率低下，影響組織健康發(fā)展。
（2）衙門思想。在現(xiàn)代行政中，“政府統(tǒng)御一切，所有社會單元只能圍繞行政決策者的指揮棒轉(zhuǎn)，政府是高居于所有社會力量之_仁的權(quán)力。”，這種觀念認(rèn)識還存在于不少行政人員的思想中，并通過一定的行為表現(xiàn)出來。如等級觀念、家長制權(quán)威、宗法觀念等，這些觀念的存在就會一直存在并影響著行政人員的思維和行為方式。
（二）形式主義嚴(yán)重
形式主義它不僅導(dǎo)致行政官員不思進(jìn)取，官僚作風(fēng)嚴(yán)重，而且導(dǎo)致行政活動效率低下。當(dāng)今政府行政活動（績效評估、宣傳方面）中奉行形式主義，這不僅違背了政府的性質(zhì)、職責(zé)、原則，滋生腐敗、權(quán)力濫用等不良作風(fēng)，更不能切實維護(hù)人民的根本利益。
（三）官本位意識
在封建專制體制下，一切權(quán)力歸于王權(quán)，國家和百姓的命運系于政治一途，知識精英只有通過仕途實現(xiàn)自己的理想抱負(fù)。同時以儒家學(xué)說為根基的入仕文化更是促進(jìn)了中國傳統(tǒng)社會中官本位思想的形成。其對現(xiàn)代行政的影響主要表現(xiàn)在以下兩個方面：
（1）拜權(quán)主義。拜權(quán)主義把權(quán)力看作是一切。在當(dāng)今政府行政活動中表現(xiàn)出以權(quán)壓法、以權(quán)越法的現(xiàn)象。其結(jié)果是公務(wù)員將行政級別看作工作的價值標(biāo)準(zhǔn)，以追求更高的職位和更大的行政權(quán)力作為人生的根本目標(biāo)。將百姓排斥于政治生活之外，從而失去了對官員監(jiān)督和制約的權(quán)力，同時在家長本位傳統(tǒng)的影響下，脫離群眾。
（2）。在現(xiàn)代行政中，其主要表現(xiàn)出一種高高在上、脫離群眾，強(qiáng)調(diào)個人的威信的觀念和作風(fēng)。作為一種觀念，它表現(xiàn)為一些行政人員對權(quán)力的崇拜以及對民眾權(quán)利的輕視；作為一種作風(fēng)，表現(xiàn)為一些行政人員忽視調(diào)查研究、濫用權(quán)力、辦事拖沓等行為。不僅滋生腐敗，而且不利于政府活動中的民主性的發(fā)揮。
（四）法治過程中無法擺脫人治影響
中國封建社會行政系統(tǒng)是采取一整套封建倫理規(guī)范約束個人，通過禮治和德治控制每個人的生活。雖然也存在的一定法制，但總體上而言，人治與德治占據(jù)主導(dǎo)地位。主張“為政以德”，主張“以德去刑”，以達(dá)到無為的理想社會。雖在當(dāng)時政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下有一定推動作用。但卻嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)代法治國家的建設(shè)：
（1）法治受到阻礙。傳統(tǒng)行政活動中人治與德治的需要，導(dǎo)致法治一直未取得應(yīng)有的地位。其重人輕法的現(xiàn)象，在行政活動中表現(xiàn)為行政權(quán)力凌駕于法律之上，行政決策和執(zhí)行缺乏法律約束，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)成為常事。中國傳統(tǒng)社會缺乏法治，尤其是缺乏現(xiàn)代意義上的法治，使得民眾利益得不到根本保障。
（2）陽光行政難。在傳統(tǒng)行政文化的負(fù)面影響下，某些政府機(jī)關(guān)和政府官員滋生出了行政行為內(nèi)趨、神秘的習(xí)慣，使民眾無法參與決策。在一些政府行政活動中，如人員的錄用、重要決策的確定，都存在暗箱操作、官員專斷的現(xiàn)象。其結(jié)果是忽視公眾利益，導(dǎo)致政府公信度下降，政府行政得不到健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
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(一)文化―行政,當(dāng)代行政學(xué)研究的新視野。早期行政理論和現(xiàn)代行政理論都是建立在傳統(tǒng)實證主義方法基礎(chǔ)之上的,在這種方法指導(dǎo)下,行政學(xué)理論盡管取得了一系列成果,但無法從根本上擺脫其局限。70年代以后,這些思想受到了批判,胡格韋爾特在分析里格斯的行政生態(tài)理論后尖銳地指出:行政生態(tài)理論“象所有功能主義有關(guān)現(xiàn)代化的理論一樣是有缺陷的。這是因為功能主義者忽視了把發(fā)達(dá)的世界和欠發(fā)達(dá)的世界之間歷史的和當(dāng)代的結(jié)構(gòu)關(guān)系考慮在內(nèi)”。這一缺陷“造成了特殊的不良后果[1]”。在這里,胡格韋爾特所批評的缺陷也就是缺乏具體對應(yīng)的、實在的具體環(huán)境。行政不僅與環(huán)境相關(guān),而且是特定條件下的特定環(huán)境,對任何行政的分析必須建立在其所賴以存在的特定環(huán)境基礎(chǔ)之上。
而要研究特定的、具體的環(huán)境下的行政問題,就必然地與文化聯(lián)系在一起。因為在很大程度上來說,正是文化高度體現(xiàn)了一個社會、民族所特有的那種特殊意義,也正是特殊性的影響才使得行政研究的具體化要求顯得格外強(qiáng)烈。當(dāng)代西方管理學(xué)者也都強(qiáng)調(diào):“管理不僅是一門學(xué)問,還是一種文化,即有它自己的價值觀、信仰、工具和語言的一種文化?！敝链?文化與行政的問題就成為當(dāng)代行政學(xué)關(guān)注的一個熱點問題,行政文化也正是在這一認(rèn)識基礎(chǔ)上被提出的。從此,文化作為一個新的角度,為行政學(xué)的研究開辟了新的空間,也提供了一個更為科學(xué)恰當(dāng)?shù)姆治鲂姓姆椒ā＊?/p>
(二)政治文化概念的誕生,是行政文化引起世人關(guān)注的邏輯原因。我們知道,行政學(xué)是從政治學(xué)分出來的一門學(xué)科,自從威爾遜的《行政學(xué)研究》以來,行政作為“國家意志的執(zhí)行”才徹底獨立出來。但是,在研究行政學(xué)的同時不能完全撇開政治學(xué),它始終都是受政治的影響的。概括地說,就相對而言,行政與政治關(guān)系緊密;就被包含而言,行政與政治不可分割。因而,在阿爾蒙德的“政治文化”概念提出以后,行政文化也相應(yīng)地引起人們的關(guān)注。
二、目前我國關(guān)于行政文化概念的各種認(rèn)識
行政文化不論是作為一門學(xué)科還是一種研究行政學(xué)的方法論,在我國都引起學(xué)術(shù)界的重視,但是究竟行政文化是什么這一概念性的問題學(xué)界還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。人們對行政文化概念的概念有各種不同的看法,主要有以下幾種代表性的觀點:
(一)第一種觀點是從行政文化的主體界定的,臺灣著名學(xué)者張金鑒認(rèn)為“行政文化是政府官吏和公務(wù)人員所應(yīng)共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價值觀念[2]”。這種觀點揭示了作為行政主體的政府官吏和公務(wù)人員所表現(xiàn)的環(huán)境主體的行政文化,不過對于行政文化的內(nèi)涵卻沒有明確的指出來。
(二)第二種觀點從精神層面界定,“行政文化的內(nèi)涵,有廣義和狹義的不同界定,就廣義而言,行政文化是指行政意識形態(tài),以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機(jī)構(gòu)。從狹義來說,行政文化僅指行政意識形態(tài),即在行政實踐活動基礎(chǔ)上所形成的,直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)[3]”。這種觀點突出了行政文化的觀念形態(tài),卻沒有明確指出行政文化的主體。
(三)第三種觀點認(rèn)為,“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化樣式,是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認(rèn)的文化,是行政物質(zhì)文化、行政制度文化和行政精神文化的有機(jī)結(jié)合的整體[4]”這是從文化與行政的關(guān)系揭示了行政文化的內(nèi)涵,但這里的文化是包含了物質(zhì)、制度、精神三個方面的大文化的概念。不符合行政文化是社會文化在行政這一特殊領(lǐng)域內(nèi)的表現(xiàn)這一說法。
(四)第四種觀點從心理層面定義的,“行政文化是人們在行政實踐中產(chǎn)生的并反映行政實踐的觀念意識,是客觀行政進(jìn)程在社會成員心理反映上的積累和積淀,是人們在一定社會內(nèi)由學(xué)習(xí)和社會傳遞獲得的關(guān)于行政的態(tài)度、道德、思想、價值觀等觀念[5]?！毙姓幕恰笆窃谔囟v史階段,社會民眾在社會化過程中所形成的關(guān)于公共行政系統(tǒng)的普遍性認(rèn)知、情感態(tài)度和價值取向等心理活動的總和,是公共行政系統(tǒng)及其運行過程在社會成員心理上的穩(wěn)定反映與沉淀[6]?！睆男睦韺用娑x行政文化比較準(zhǔn)確地突出了它的本質(zhì),也與政治文化的概念相一致,都是狹義方面的定義。但這兩個概念把行政文化的主體界定為社會大眾,顯然擴(kuò)大了其狹義的范圍。
三、合理界定行政文化概念需要澄清的幾個基本問題
我們認(rèn)為,合理的界定行政文化概念必須弄清它與文化、政治文化的關(guān)系,搞清楚這一概念的內(nèi)涵與外延的準(zhǔn)確定位,從而才能得出比較科學(xué)合理的定義。
(一)行政文化概念的理論前提。
1、合理界定行政文化概念必須找準(zhǔn)“行政”與“文化”的契合點行政是國家意志的執(zhí)行,是國家行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)國家目標(biāo)而依法管理國家政務(wù)和社會公共事務(wù)的執(zhí)行性活動。而文化作為一種深藏于心的精神積淀,是人的一切目的的心理動力,是推動行政過程有序進(jìn)行的精神動力。可以說,將文化引入行政學(xué)研究,具有一定的必然性。但是,我們要清楚的是,將國家政務(wù)和社會公共事務(wù)的管理視為一種文化現(xiàn)象,將文化引入行政的領(lǐng)域是為了行政學(xué)領(lǐng)域開拓一種新的研究方法。要知道,行政文化首先是公共行政研究的一個領(lǐng)域或者是研究公共行政的一個視角。對行政文化的研究主要是為了揭示社會文化對行政主體在行政活動中的影響以及如何發(fā)揮影響作用的。所以絕對不能文化全能論的傾向,行政文化也不是萬能的工具。
關(guān)于文化的定義眾說紛紜,主要是人們界定的角度不同。對于文化這樣一個內(nèi)容豐富、復(fù)雜的概念來講,只能用哲學(xué)抽象的方法給文化確定一個大致的范圍,一般包括三種文化觀:廣義文化觀、中義文化觀和狹義文化觀。廣義文化觀就是人類社會歷史實踐過程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財富和精神財富的總和。中義文化觀是指社會的意識形態(tài)以及與之相適應(yīng)的制度和組織機(jī)構(gòu)。狹義文化觀是指社會的意識形態(tài)或社會的觀念形態(tài)。為了便于對行政文化下定義,不使概念過于寬泛,我們從狹義文化觀的角度對進(jìn)行分析。因此,分析行政文化的概念我們也主張狹義的角度。
2、合理界定行政文化必須理順其與政治文化概念的關(guān)系行政是政治過程的一部分,政治主導(dǎo)行政,行政反作用于政治,與行政活動有關(guān)的行政文化以及與政治活動有關(guān)的政治文化是一種既有共性,又有個性的辯證統(tǒng)一關(guān)系。政治文化主導(dǎo)行政文化,政治文化的改變必將帶動行政文化的改變,行政文化是政治文化中的一種特殊文化形態(tài),政治文化引導(dǎo)著行政文化的前進(jìn)方向,從這一意義上說,其概念的內(nèi)涵必須與政治文化概念相吻合。
二戰(zhàn)后,隨著比較政治學(xué)研究的興起,政治文化研究開始引起學(xué)者的關(guān)注。特別是隨著大批民族國家的建立,西方國家極力向新興民族國家輸出政治制度和行政制度,但西方模式在廣大發(fā)展中國家的推廣并沒有達(dá)到預(yù)想的效果,有的甚至引起了嚴(yán)重的社會動蕩和社會危機(jī)。于是,部分學(xué)者將研究眼光深入到制度背后的文化因素,研究文化與制度的互動關(guān)系,指出一定的制度必須建立在相應(yīng)的文化基礎(chǔ)之上,必須不斷培育相應(yīng)的社會文化氛圍,并提出了“政治文化”這一嶄新的概念,開啟了比較政治學(xué)新的研究領(lǐng)域。其中,以阿爾蒙德為代表的比較政治學(xué)體系最具權(quán)威性,他給政治文化下的定義也得到學(xué)術(shù)界的承認(rèn)。“政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰、和感情[7]。”我們認(rèn)為,政治文化從狹義角度即從觀念形態(tài)來界定可理解為人們在長期的政治生活和政治實踐中所形成和發(fā)展的,對政治活動、政治關(guān)系、政治形式及自身在政治活動中的地位和角色的政治意識形態(tài)、政治心理傾向和政治價值取向的總和。那么作為和政治文化如出一轍的行政文化也應(yīng)該從狹義的角度來界定,從觀念形態(tài)、心理傾向等精神意識的角度去把握行政文化概念。
(二)行政文化內(nèi)容的合理界定。
1、行政文化主體的確定。對于行政文化的主體,我比較認(rèn)同臺灣學(xué)者張金鑒的看法,把行政文化的主體界定為政府官員和公務(wù)人員。有的學(xué)者從生態(tài)學(xué)的角度認(rèn)為,行政文化是政府官員和人民大眾相互認(rèn)同、相互作用而形成的,所以行政文化的主體既包括政府人員,也包括行政系統(tǒng)外的廣大人民群眾。對此,我們認(rèn)為應(yīng)該從狹義的角度來界定行政文化的概念,是在行政人員之間的相互活動之間即行政過程中形成的,而這一系統(tǒng)外的人民大眾是被影響者,他們雖然也參與了行政活動,但最終是通過行政人員來界入行政過程的,所以從根本上說不屬于行政文化的主體。
2、合理界定行政文化概念的內(nèi)涵與外延。行政文化是從文化的高度來認(rèn)識和研究社會公共行政管理工作,從文化深層次來探討行政管理高效化、制度化、法制化的規(guī)律性,從文化底蘊(yùn)角度來研究如何全面提高國家公務(wù)員整體素質(zhì)的一種思想道德文化體系,一種精神文化的復(fù)合體,包含著極其豐富的內(nèi)涵。
首先,從文化的角度把握行政文化的本質(zhì)。行政文化是文化的下位概念,是社會文化中行政活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的政治文化形式,它與社會行政活動有著直接的關(guān)系。政治文化是社會文化體系中的一個特殊方面,是上層建筑中意識形態(tài)領(lǐng)域的一種特殊文化,是人們參與政治活動所形成的文化。行政文化是政府在行政活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化形式。它包括行政人員對行政系統(tǒng)的態(tài)度、感情、信仰、價值等。所以把握行政文化,要從文化的角度來看:既要把握行政中的文化,又要看到行政文化中的行政,從文化的角度看行政,把握行政中的文化,這才是行政文化的本質(zhì)。
其次,要充分認(rèn)識行政文化的特征。行政文化同文化一樣,是人的后天實踐的產(chǎn)物,是通過學(xué)習(xí)、傳遞而被社會成員接受掌握。具體來說,行政文化有三個特征:①時代性。行政文化是階級社會的產(chǎn)物,具有鮮明的時代特征。另外,作為一種社會文化形態(tài),不是凝固不變的,它總是隨著社會的變遷而變化。②繼承性。任何行政文化都或多或少受到傳統(tǒng)文化的影響,并且相互滲透。新的行政文化總是在批判和繼承傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。③模式性。行政文化是客觀行政過程在社會成員心理反映上的積累和積淀,表現(xiàn)出模式性的特征。具體反映在因為歷史背景、地理環(huán)境、民族性格、生活習(xí)慣及價值觀念的不同,各國行政系統(tǒng)所反映和表現(xiàn)出來的文化意識和特色,即不同的國家存在著不同的行政文化模式。
一個概念在正確反映對對象本質(zhì)的同時,也要反映具有這些本質(zhì)屬性的對象,即概念的外延。行政文化的外延包括行政價值,行政態(tài)度,行政道德,行政思想以及行政習(xí)俗。
行政價值是行政文化核心的價值觀。行政價值觀是價值觀在行政領(lǐng)域內(nèi)的具體化,是行政主體對行政活動及其目標(biāo)、結(jié)果的穩(wěn)定的心理取向、評價標(biāo)準(zhǔn)和行為定勢,實質(zhì)是行政主體需要和利益的內(nèi)化。行政價值觀是人的行為的內(nèi)在驅(qū)動力,是一定社會行政管理的整體化、意志化、個體化的群體意識,從根本上決定了行政活動的走向。
行政態(tài)度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政態(tài)度是行政主體在行政過程中所表現(xiàn)出來的比較穩(wěn)定的評價和行為傾向,突出表現(xiàn)為行政情感,即行政主體在行政過程中的直觀評價和內(nèi)心體驗,如好惡、愛憎等。行政道德是存在于人們內(nèi)心并以一定的善惡標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整行政關(guān)系、指導(dǎo)行政行為的規(guī)范準(zhǔn)則。行政思想是對行政活動的一種高級的理性思維和高度抽象的精神活動。它是對行政活動的一種本質(zhì)的、自覺的反映,并通過一系列的概念、判斷、推理等思維形式表現(xiàn)出來。
行政習(xí)俗是行政文化的行為樣式和載體,是行政主體在長期共同生活中形成的具有普遍意義的習(xí)慣和風(fēng)俗。
四、結(jié)論新晨
基于以上對行政文化的分析,我們認(rèn)為應(yīng)該這樣定義行政文化:所謂行政文化是指行政人員在一定的社會文化文化背景下所形成的對行政體系行政活動的態(tài)度、情感、信仰、價值觀等觀念,以及行政人員中行政實踐中所遵循的行政原則、行政傳統(tǒng)和行政習(xí)慣等。作為行政管理深層次的軟件因素,行政文化綜合反映了政府管理的進(jìn)步狀,是行政管理之魂。
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關(guān)鍵詞 文化 行政文化 政治文化
上世紀(jì)80年代以來，隨著我國當(dāng)代行政學(xué)的重建和發(fā)展，行政文化作為一個外來的研究術(shù)語也被一同引入到行政研究的工作中。現(xiàn)在，行政文化研究已經(jīng)成為我國當(dāng)代公共行政研究的重要領(lǐng)域。不過作為一種學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，它還處在一個探索發(fā)展階段，對其研究對象、研究范圍、研究方法甚至行政文化的概念都還沒有形成一致的認(rèn)識。這無疑對行政文化研究的深入帶來極大的困惑。本文針對目前行政文化概念的不一致認(rèn)識，試圖對行政文化的概念進(jìn)行界定。
一、行政文化概念的提出
（一）文化―行政，當(dāng)代行政學(xué)研究的新視野。早期行政理論和現(xiàn)代行政理論都是建立在傳統(tǒng)實證主義方法基礎(chǔ)之上的，在這種方法指導(dǎo)下，行政學(xué)理論盡管取得了一系列成果，但無法從根本上擺脫其局限。70年代以后，這些思想受到了批判，胡格韋爾特在分析里格斯的行政生態(tài)理論后尖銳地指出:行政生態(tài)理論“象所有功能主義有關(guān)現(xiàn)代化的理論一樣是有缺陷的。這是因為功能主義者忽視了把發(fā)達(dá)的世界和欠發(fā)達(dá)的世界之間歷史的和當(dāng)代的結(jié)構(gòu)關(guān)系考慮在內(nèi)”。這一缺陷“造成了特殊的不良后果［1］”。在這里，胡格韋爾特所批評的缺陷也就是缺乏具體對應(yīng)的、實在的具體環(huán)境。行政不僅與環(huán)境相關(guān)，而且是特定條件下的特定環(huán)境，對任何行政的分析必須建立在其所賴以存在的特定環(huán)境基礎(chǔ)之上。
而要研究特定的、具體的環(huán)境下的行政問題，就必然地與文化聯(lián)系在一起。因為在很大程度上來說，正是文化高度體現(xiàn)了一個社會、民族所特有的那種特殊意義，也正是特殊性的影響才使得行政研究的具體化要求顯得格外強(qiáng)烈。當(dāng)代西方管理學(xué)者也都強(qiáng)調(diào)：“管理不僅是一門學(xué)問，還是一種文化，即有它自己的價值觀、信仰、工具和語言的一種文化?！敝链耍幕c行政的問題就成為當(dāng)代行政學(xué)關(guān)注的一個熱點問題，行政文化也正是在這一認(rèn)識基礎(chǔ)上被提出的。從此，文化作為一個新的角度，為行政學(xué)的研究開辟了新的空間，也提供了一個更為科學(xué)恰當(dāng)?shù)姆治鲂姓姆椒?。?/p>
（二）政治文化概念的誕生，是行政文化引起世人關(guān)注的邏輯原因。我們知道，行政學(xué)是從政治學(xué)分出來的一門學(xué)科，自從威爾遜的《行政學(xué)研究》以來，行政作為“國家意志的執(zhí)行”才徹底獨立出來。但是，在研究行政學(xué)的同時不能完全撇開政治學(xué)，它始終都是受政治的影響的。概括地說，就相對而言，行政與政治關(guān)系緊密；就被包含而言，行政與政治不可分割。因而，在阿爾蒙德的“政治文化”概念提出以后，行政文化也相應(yīng)地引起人們的關(guān)注。
二、目前我國關(guān)于行政文化概念的各種認(rèn)識
行政文化不論是作為一門學(xué)科還是一種研究行政學(xué)的方法論，在我國都引起學(xué)術(shù)界的重視，但是究竟行政文化是什么這一概念性的問題學(xué)界還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。人們對行政文化概念的概念有各種不同的看法，主要有以下幾種代表性的觀點：
（一）第一種觀點是從行政文化的主體界定的，臺灣著名學(xué)者張金鑒認(rèn)為“行政文化是政府官吏和公務(wù)人員所應(yīng)共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價值觀念［2］”。這種觀點揭示了作為行政主體的政府官吏和公務(wù)人員所表現(xiàn)的環(huán)境主體的行政文化，不過對于行政文化的內(nèi)涵卻沒有明確的指出來。
（二）第二種觀點從精神層面界定，“行政文化的內(nèi)涵，有廣義和狹義的不同界定，就廣義而言，行政文化是指行政意識形態(tài)，以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機(jī)構(gòu)。從狹義來說，行政文化僅指行政意識形態(tài)，即在行政實踐活動基礎(chǔ)上所形成的，直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)［3］”。這種觀點突出了行政文化的觀念形態(tài)，卻沒有明確指出行政文化的主體。
（三）第三種觀點認(rèn)為，“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化樣式，是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認(rèn)的文化，是行政物質(zhì)文化、行政制度文化和行政精神文化的有機(jī)結(jié)合的整體［4］”這是從文化與行政的關(guān)系揭示了行政文化的內(nèi)涵，但這里的文化是包含了物質(zhì)、制度、精神三個方面的大文化的概念。不符合行政文化是社會文化在行政這一特殊領(lǐng)域內(nèi)的表現(xiàn)這一說法。
（四）第四種觀點從心理層面定義的，“行政文化是人們在行政實踐中產(chǎn)生的并反映行政實踐的觀念意識，是客觀行政進(jìn)程在社會成員心理反映上的積累和積淀，是人們在一定社會內(nèi)由學(xué)習(xí)和社會傳遞獲得的關(guān)于行政的態(tài)度、道德、思想、價值觀等觀念［5］。”行政文化是“是在特定歷史階段，社會民眾在社會化過程中所形成的關(guān)于公共行政系統(tǒng)的普遍性認(rèn)知、情感態(tài)度和價值取向等心理活動的總和，是公共行政系統(tǒng)及其運行過程在社會成員心理上的穩(wěn)定反映與沉淀［6］?！睆男睦韺用娑x行政文化比較準(zhǔn)確地突出了它的本質(zhì)，也與政治文化的概念相一致，都是狹義方面的定義。但這兩個概念把行政文化的主體界定為社會大眾，顯然擴(kuò)大了其狹義的范圍。
三、合理界定行政文化概念需要澄清的幾個基本問題
我們認(rèn)為，合理的界定行政文化概念必須弄清它與文化、政治文化的關(guān)系，搞清楚這一概念的內(nèi)涵與外延的準(zhǔn)確定位，從而才能得出比較科學(xué)合理的定義。
（一）行政文化概念的理論前提。
1、合理界定行政文化概念必須找準(zhǔn)“行政”與“文化”的契合點行政是國家意志的執(zhí)行，是國家行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)國家目標(biāo)而依法管理國家政務(wù)和社會公共事務(wù)的執(zhí)行性活動。而文化作為一種深藏于心的精神積淀，是人的一切目的性行為的心理動力，是推動行政過程有序進(jìn)行的精神動力。可以說，將文化引入行政學(xué)研究，具有一定的必然性。但是，我們要清楚的是，將國家政務(wù)和社會公共事務(wù)的管理視為一種文化現(xiàn)象，將文化引入行政的領(lǐng)域是為了行政學(xué)領(lǐng)域開拓一種新的研究方法。要知道，行政文化首先是公共行政研究的一個領(lǐng)域或者是研究公共行政的一個視角。對行政文化的研究主要是為了揭示社會文化對行政主體在行政活動中的影響以及如何發(fā)揮影響作用的。所以絕對不能文化全能論的傾向，行政文化也不是萬能的工具。轉(zhuǎn)貼于
關(guān)于文化的定義眾說紛紜，主要是人們界定的角度不同。對于文化這樣一個內(nèi)容豐富、復(fù)雜的概念來講，只能用哲學(xué)抽象的方法給文化確定一個大致的范圍，一般包括三種文化觀：廣義文化觀、中義文化觀和狹義文化觀。廣義文化觀就是人類社會歷史實踐過程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財富和精神財富的總和。中義文化觀是指社會的意識形態(tài)以及與之相適應(yīng)的制度和組織機(jī)構(gòu)。狹義文化觀是指社會的意識形態(tài)或社會的觀念形態(tài)。為了便于對行政文化下定義，不使概念過于寬泛，我們從狹義文化觀的角度對進(jìn)行分析。因此，分析行政文化的概念我們也主張狹義的角度。
2、合理界定行政文化必須理順其與政治文化概念的關(guān)系行政是政治過程的一部分，政治主導(dǎo)行政，行政反作用于政治，與行政活動有關(guān)的行政文化以及與政治活動有關(guān)的政治文化是一種既有共性，又有個性的辯證統(tǒng)一關(guān)系。政治文化主導(dǎo)行政文化，政治文化的改變必將帶動行政文化的改變，行政文化是政治文化中的一種特殊文化形態(tài)，政治文化引導(dǎo)著行政文化的前進(jìn)方向，從這一意義上說，其概念的內(nèi)涵必須與政治文化概念相吻合。
二戰(zhàn)后，隨著比較政治學(xué)研究的興起，政治文化研究開始引起學(xué)者的關(guān)注。特別是隨著大批民族國家的建立，西方國家極力向新興民族國家輸出政治制度和行政制度，但西方模式在廣大發(fā)展中國家的推廣并沒有達(dá)到預(yù)想的效果，有的甚至引起了嚴(yán)重的社會動蕩和社會危機(jī)。于是，部分學(xué)者將研究眼光深入到制度背后的文化因素，研究文化與制度的互動關(guān)系，指出一定的制度必須建立在相應(yīng)的文化基礎(chǔ)之上，必須不斷培育相應(yīng)的社會文化氛圍，并提出了“政治文化”這一嶄新的概念，開啟了比較政治學(xué)新的研究領(lǐng)域。其中，以阿爾蒙德為代表的比較政治學(xué)體系最具權(quán)威性，他給政治文化下的定義也得到學(xué)術(shù)界的承認(rèn)?！罢挝幕且粋€民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰、和感情［7］?！蔽覀冋J(rèn)為，政治文化從狹義角度即從觀念形態(tài)來界定可理解為人們在長期的政治生活和政治實踐中所形成和發(fā)展的，對政治活動、政治關(guān)系、政治形式及自身在政治活動中的地位和角色的政治意識形態(tài)、政治心理傾向和政治價值取向的總和。那么作為和政治文化如出一轍的行政文化也應(yīng)該從狹義的角度來界定，從觀念形態(tài)、心理傾向等精神意識的角度去把握行政文化概念。
（二）行政文化內(nèi)容的合理界定。
1、行政文化主體的確定。對于行政文化的主體，我比較認(rèn)同臺灣學(xué)者張金鑒的看法，把行政文化的主體界定為政府官員和公務(wù)人員。有的學(xué)者從生態(tài)學(xué)的角度認(rèn)為，行政文化是政府官員和人民大眾相互認(rèn)同、相互作用而形成的，所以行政文化的主體既包括政府人員，也包括行政系統(tǒng)外的廣大人民群眾。對此，我們認(rèn)為應(yīng)該從狹義的角度來界定行政文化的概念，是在行政人員之間的相互活動之間即行政過程中形成的，而這一系統(tǒng)外的人民大眾是被影響者，他們雖然也參與了行政活動，但最終是通過行政人員來界入行政過程的，所以從根本上說不屬于行政文化的主體。
2、合理界定行政文化概念的內(nèi)涵與外延。行政文化是從文化的高度來認(rèn)識和研究社會公共行政管理工作，從文化深層次來探討行政管理高效化、制度化、法制化的規(guī)律性，從文化底蘊(yùn)角度來研究如何全面提高國家公務(wù)員整體素質(zhì)的一種思想道德文化體系，一種精神文化的復(fù)合體，包含著極其豐富的內(nèi)涵。
首先，從文化的角度把握行政文化的本質(zhì)。行政文化是文化的下位概念，是社會文化中行政活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的政治文化形式，它與社會行政活動有著直接的關(guān)系。政治文化是社會文化體系中的一個特殊方面，是上層建筑中意識形態(tài)領(lǐng)域的一種特殊文化，是人們參與政治活動所形成的文化。行政文化是政府在行政活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化形式。它包括行政人員對行政系統(tǒng)的態(tài)度、感情、信仰、價值等。所以把握行政文化，要從文化的角度來看：既要把握行政中的文化，又要看到行政文化中的行政，從文化的角度看行政，把握行政中的文化，這才是行政文化的本質(zhì)。
其次，要充分認(rèn)識行政文化的特征。行政文化同文化一樣，是人的后天實踐的產(chǎn)物，是通過學(xué)習(xí)、傳遞而被社會成員接受掌握。具體來說，行政文化有三個特征：①時代性。行政文化是階級社會的產(chǎn)物，具有鮮明的時代特征。另外，作為一種社會文化形態(tài)，不是凝固不變的，它總是隨著社會的變遷而變化。②繼承性。任何行政文化都或多或少受到傳統(tǒng)文化的影響，并且相互滲透。新的行政文化總是在批判和繼承傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。③模式性。行政文化是客觀行政過程在社會成員心理反映上的積累和積淀，表現(xiàn)出模式性的特征。具體反映在因為歷史背景、地理環(huán)境、民族性格、生活習(xí)慣及價值觀念的不同，各國行政系統(tǒng)所反映和表現(xiàn)出來的文化意識和特色，即不同的國家存在著不同的行政文化模式。
一個概念在正確反映對對象本質(zhì)的同時，也要反映具有這些本質(zhì)屬性的對象，即概念的外延。行政文化的外延包括行政價值，行政態(tài)度，行政道德，行政思想以及行政習(xí)俗。
行政價值是行政文化核心的價值觀。行政價值觀是價值觀在行政領(lǐng)域內(nèi)的具體化，是行政主體對行政活動及其目標(biāo)、結(jié)果的穩(wěn)定的心理取向、評價標(biāo)準(zhǔn)和行為定勢，實質(zhì)是行政主體需要和利益的內(nèi)化。行政價值觀是人的行為的內(nèi)在驅(qū)動力，是一定社會行政管理的整體化、意志化、個體化的群體意識，從根本上決定了行政活動的走向。
行政態(tài)度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政態(tài)度是行政主體在行政過程中所表現(xiàn)出來的比較穩(wěn)定的評價和行為傾向，突出表現(xiàn)為行政情感，即行政主體在行政過程中的直觀評價和內(nèi)心體驗，如好惡、愛憎等。行政道德是存在于人們內(nèi)心并以一定的善惡標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整行政關(guān)系、指導(dǎo)行政行為的規(guī)范準(zhǔn)則。行政思想是對行政活動的一種高級的理性思維和高度抽象的精神活動。它是對行政活動的一種本質(zhì)的、自覺的反映，并通過一系列的概念、判斷、推理等思維形式表現(xiàn)出來。
行政習(xí)俗是行政文化的行為樣式 和載體，是行政主體在長期共同生活中形成的具有普遍意義的習(xí)慣和風(fēng)俗。
四、結(jié)論
基于以上對行政文化的分析，我們認(rèn)為應(yīng)該這樣定義行政文化：所謂行政文化是指行政人員在一定的社會文化文化背景下所形成的對行政體系行政活動的態(tài)度、情感、信仰、價值觀等觀念，以及行政人員中行政實踐中所遵循的行政原則、行政傳統(tǒng)和行政習(xí)慣等。作為行政管理深層次的軟件因素，行政文化綜合反映了政府管理的進(jìn)步狀，是行政管理之魂。
參考文獻(xiàn)
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4．郭濟(jì)主.行政哲學(xué)導(dǎo)論［M］.哈爾濱:黑龍江人民出版社，2003
5．呂元禮.行政文化概念淺析［J］.深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），1996；（2）
1.行政文化概念與主要內(nèi)容
行政文化是行政方式在文化領(lǐng)域的一種反映，是一種社會現(xiàn)象。關(guān)于行政文化的理解，不同的學(xué)者觀點不一樣，我國學(xué)者對行政文化的理解大體上可以分為以下幾點：一是廣義的行政文化。它的出發(fā)點是文化的廣義概念，即人們的生產(chǎn)勞動中創(chuàng)造的一切物質(zhì)的和精神的財富總和，包括制度文化、組織文化和精神文化，具體說來有行政機(jī)構(gòu)的一般設(shè)置、人員的分配和行政人員的思想狀態(tài)、行為方式等等。二是狹義的行政文化。這種觀點是源于狹義的文化觀念，認(rèn)為文化就是人們的行為方式和體現(xiàn)出來的價值觀念。在這種觀念的影響下，行政文化包括行政管理理念、行政習(xí)慣和原則、行政思想和道德等等。三是綜合的行政文化觀點。認(rèn)為行政文化是行政方式和行為在文化領(lǐng)域的反映，即行政文化可以通過行政中的制度文化、精神文化、物質(zhì)文化三方面加以概括。
2.行政管理現(xiàn)代化概念與內(nèi)容
行政管理現(xiàn)代化是一個動態(tài)發(fā)展的概念，它是指行政管理的發(fā)展過程。行政管理的現(xiàn)代化經(jīng)歷了長期的發(fā)展，是由落后向先進(jìn)、由野蠻向文明發(fā)展的過程。行政文化的發(fā)展與一定的社會經(jīng)濟(jì)文化因素緊密相關(guān)，具有十分明顯的社會性。在我國當(dāng)前社會中，社會性質(zhì)的社會主義社會，發(fā)展階段是初級階段，行政管理就是建立在這個基礎(chǔ)之上的，行政管理的現(xiàn)代化必須與社會現(xiàn)代化相適應(yīng)。從整體上說行政管理現(xiàn)代化就是要在行政管理的廣度和深度上實現(xiàn)現(xiàn)代化。從廣度出發(fā)，主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域和社會領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化；從深度出發(fā)，主要是從行政管理的制度層面、物質(zhì)層面、精神層面實現(xiàn)現(xiàn)代化，以現(xiàn)代化的制度管理方式實現(xiàn)行政管理的科學(xué)化、規(guī)范化。
二、行政文化建設(shè)與行政管理現(xiàn)代化之關(guān)系
行政文化是行政管理之中的重要一環(huán)，在行政管理上起推動作用,行政文化通過一種物質(zhì)上的保障、精神上的鼓舞、制度上的規(guī)范來實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化。我國行政文化發(fā)展至今，取得了一些成效，也面對著一些不足：受傳統(tǒng)觀念影響，封建思想濃重，在行政上專制、集權(quán)思想比較濃重，法治程度不高，民主程度低下等，因而有必要針對其不足性進(jìn)行行政文化建設(shè)。行政文化建設(shè)就是要從制度上、物質(zhì)上、精神上加大影響力，保證行政文化在行政管理上的推動作用，促進(jìn)行政文化管理的現(xiàn)代化。另一方面，行政文化對行政管理方式有很大影響，這種影響通過行政管理的結(jié)構(gòu)組織形式表現(xiàn)出來。我國的行政文化之中，集權(quán)成分較多，因而在行政管理上表現(xiàn)為相對集中；在西方，由于行政文化的不一樣，其行政管理方式則表現(xiàn)為權(quán)力的分散與制衡。行政文化與行政管理的關(guān)系還表現(xiàn)在行政文化對行政管理有重要影響。這種影響主要體現(xiàn)在以下幾點：首先是行政文化透過影響行政行為從而影響行政管理。行政文化通過一種意識上的、心理上的、思想上的影響，影響行政人員的行政行為，一般而言行政意識比較強(qiáng)的行政人員，在行為上表現(xiàn)為果斷、堅定、有執(zhí)行力，反之則表現(xiàn)為猶豫不決、缺乏決斷力、行政效率低等。其次，行政文化通過影響行政體制從而影響行政管理。行政文化的影響一般是一種潛在性的影響，它通過對文化傳統(tǒng)、社會條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等條件影響著行政體制。通常來說，在文化傳統(tǒng)較為開明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的社會條件下，其行政體制相對民主性較好、法治程度較高；然而當(dāng)一個地區(qū)這些條件較差，其行政體制就朝著專制化、集權(quán)化發(fā)展。最后，行政文化通過影響行政觀念從而影響行政管理。行政文化通過作用于行政人員之上的觀念、習(xí)慣，從而影響行政人員的行政方式，這種影響是一種深層次的長遠(yuǎn)的影響。行政人員在一定的社會環(huán)境下，受教育和接觸到的一些社會現(xiàn)象的影響，這些影響也會體現(xiàn)在之后的行政管理之上。如行政人員的行事風(fēng)格、任命習(xí)慣等等，都會受到行政文化的影響。
三、基于行政文化建設(shè)的視角探討促進(jìn)行政管理現(xiàn)代化的措施
行政文化對行政管理的重要性不言而喻，文章從行政文化建設(shè)的視角，從行政文化對行政管理的作用和影響發(fā)面作了一些探討，認(rèn)為加強(qiáng)行政文化建設(shè)，促進(jìn)行政管理的現(xiàn)代化主要可以從以下幾點著手。
1.行政文化建設(shè)要把握好行政管理現(xiàn)代化的方向
行政文化對行政管理的影響主要是通過一種潛在的方式實現(xiàn)的，所謂潛在的方式即不明顯的方式，主要是通過與行政管理有直接影響的因素從而對行政管理產(chǎn)生影響。因此在行政文化建設(shè)中，首先要把握好行政管理的現(xiàn)代化方向。當(dāng)前，我國正處在社會主義初級階段，各種制度還不健全，行政管理制度也較為落后，主要體現(xiàn)在行政效率偏低、法制化程度不高等方面，要明確行政管理的現(xiàn)代化目標(biāo)，就是在行政管理之中堅持推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高行政工作的效率，建設(shè)服務(wù)型政府、法治型政府。所以，在行政文化的建設(shè)上，也必須堅持文化建設(shè)的方向，在文化建設(shè)過程中，始終向著服務(wù)型、法治型、高效型方向前進(jìn)，努力創(chuàng)建與行政管理現(xiàn)代化相符合的行政文化。
2.積極進(jìn)行行政文化本身的建設(shè)，帶動行政管理的現(xiàn)代化
行政文化作為行政行為和行政組織方式在文化層面上的反映，對行政管理本身有著一定的促進(jìn)作用。因而要實現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化，就必須重視行政文化本身的建設(shè)。從行政文化的內(nèi)涵來看，創(chuàng)建優(yōu)秀的行政文化，就要從行政思想和道德、行政心理等方面著手。具體的做法是，首先要認(rèn)真審視行政文化，對行政文化進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)和歸納，取其精華去其糟粕。行政文化經(jīng)歷了長期的發(fā)展，具有豐富的內(nèi)容，因而可以從中借鑒許多有益的東西，同樣也會存在一些落后的東西，因而要學(xué)會取舍。其次就是積極引進(jìn)先進(jìn)的行政文化理念，如西方的分權(quán)思想有利于促進(jìn)我國的行政管理的民主化、法制化，因此可以借鑒，結(jié)合本國國情，變?yōu)樽约旱臇|西。通過創(chuàng)建優(yōu)秀的行政文化，形成一個良好的行政氛圍，讓行政文化對行政管理施加積極的影響，以行政文化帶動行政管理的現(xiàn)代化。
3.積極推動社會改革，創(chuàng)建有利于行政管理現(xiàn)代化的氛圍
當(dāng)前，我國正處在社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不高，政治民主的程度也偏低，在這一階段，我國的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化精神需求同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾。要解決這一矛盾，就要大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，發(fā)展有利于推動行政管理民主化的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，當(dāng)我國的經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到一定程度之后，人們的認(rèn)識水平提高了，觀念也會產(chǎn)生相應(yīng)的變化。行政管理水平也會相應(yīng)的提高以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。另一方面，經(jīng)濟(jì)與政治存在著密切的關(guān)系，當(dāng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)生了重大變化，政治形態(tài)也會發(fā)生相應(yīng)的改變，因而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有利于行政改革的推進(jìn)，行政改革使得行政管理朝著現(xiàn)代化的方向不斷前進(jìn)。
四、結(jié)語
一、行政文化與行政管理現(xiàn)代化概述
1.行政文化概念與主要內(nèi)容
行政文化是行政方式在文化領(lǐng)域的一種反映，是一種社會現(xiàn)象。關(guān)于行政文化的理解，不同的學(xué)者觀點不一樣，我國學(xué)者對行政文化的理解大體上可以分為以下幾點：一是廣義的行政文化。它的出發(fā)點是文化的廣義概念，即人們的生產(chǎn)勞動中創(chuàng)造的一切物質(zhì)的和精神的財富總和，包括制度文化、組織文化和精神文化，具體說來有行政機(jī)構(gòu)的一般設(shè)置、人員的分配和行政人員的思想狀態(tài)、行為方式等等。二是狹義的行政文化。這種觀點是源于狹義的文化觀念，認(rèn)為文化就是人們的行為方式和體現(xiàn)出來的價值觀念。在這種觀念的影響下，行政文化包括行政管理理念、行政習(xí)慣和原則、行政思想和道德等等。三是綜合的行政文化觀點。認(rèn)為行政文化是行政方式和行為在文化領(lǐng)域的反映，即行政文化可以通過行政中的制度文化、精神文化、物質(zhì)文化三方面加以概括。
2.行政管理現(xiàn)代化概念與內(nèi)容
行政管理現(xiàn)代化是一個動態(tài)發(fā)展的概念，它是指行政管理的發(fā)展過程。行政管理的現(xiàn)代化經(jīng)歷了長期的發(fā)展，是由落后向先進(jìn)、由野蠻向文明發(fā)展的過程。行政文化的發(fā)展與一定的社會經(jīng)濟(jì)文化因素緊密相關(guān)，具有十分明顯的社會性。在我國當(dāng)前社會中，社會性質(zhì)的社會主義社會，發(fā)展階段是初級階段，行政管理就是建立在這個基礎(chǔ)之上的，行政管理的現(xiàn)代化必須與社會現(xiàn)代化相適應(yīng)。從整體上說行政管理現(xiàn)代化就是要在行政管理的廣度和深度上實現(xiàn)現(xiàn)代化。從廣度出發(fā)，主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域和社會領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化;從深度出發(fā)，主要是從行政管理的制度層面、物質(zhì)層面、精神層面實現(xiàn)現(xiàn)代化，以現(xiàn)代化的制度管理方式實現(xiàn)行政管理的科學(xué)化、規(guī)范化。
二、行政文化建設(shè)與行政管理現(xiàn)代化之關(guān)系
行政文化是行政管理之中的重要一環(huán)，在行政管理上起推動作用,行政文化通過一種物質(zhì)上的保障、精神上的鼓舞、制度上的規(guī)范來實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化。我國行政文化發(fā)展至今，取得了一些成效，也面對著一些不足：受傳統(tǒng)觀念影響，封建思想濃重，在行政上專制、集權(quán)思想比較濃重，法治程度不高，民主程度低下等，因而有必要針對其不足性進(jìn)行行政文化建設(shè)。行政文化建設(shè)就是要從制度上、物質(zhì)上、精神上加大影響力，保證行政文化在行政管理上的推動作用，促進(jìn)行政文化管理的現(xiàn)代化。另一方面，行政文化對行政管理方式有很大影響，這種影響通過行政管理的結(jié)構(gòu)組織形式表現(xiàn)出來。我國的行政文化之中，集權(quán)成分較多，因而在行政管理上表現(xiàn)為相對集中;在西方，由于行政文化的不一樣，其行政管理方式則表現(xiàn)為權(quán)力的分散與制衡。行政文化與行政管理的關(guān)系還表現(xiàn)在行政文化對行政管理有重要影響。這種影響主要體現(xiàn)在以下幾點：首先是行政文化透過影響行政行為從而影響行政管理。行政文化通過一種意識上的、心理上的、思想上的影響，影響行政人員的行政行為，一般而言行政意識比較強(qiáng)的行政人員，在行為上表現(xiàn)為果斷、堅定、有執(zhí)行力，反之則表現(xiàn)為猶豫不決、缺乏決斷力、行政效率低等。其次，行政文化通過影響行政體制從而影響行政管理。行政文化的影響一般是一種潛在性的影響，它通過對文化傳統(tǒng)、社會條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等條件影響著行政體制。通常來說，在文化傳統(tǒng)較為開明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的社會條件下，其行政體制相對民主性較好、法治程度較高;然而當(dāng)一個地區(qū)這些條件較差，其行政體制就朝著專制化、集權(quán)化發(fā)展。最后，行政文化通過影響行政觀念從而影響行政管理。行政文化通過作用于行政人員之上的觀念、習(xí)慣，從而影響行政人員的行政方式，這種影響是一種深層次的長遠(yuǎn)的影響。行政人員在一定的社會環(huán)境下，受教育和接觸到的一些社會現(xiàn)象的影響，這些影響也會體現(xiàn)在之后的行政管理之上。如行政人員的行事風(fēng)格、任命習(xí)慣等等，都會受到行政文化的影響。
三、基于行政文化建設(shè)的視角探討促進(jìn)行政管理現(xiàn)代化的措施
行政文化對行政管理的重要性不言而喻，文章從行政文化建設(shè)的視角，從行政文化對行政管理的作用和影響發(fā)面作了一些探討，認(rèn)為加強(qiáng)行政文化建設(shè)，促進(jìn)行政管理的現(xiàn)代化主要可以從以下幾點著手。
1.行政文化建設(shè)要把握好行政管理現(xiàn)代化的方向
行政文化對行政管理的影響主要是通過一種潛在的方式實現(xiàn)的，所謂潛在的方式即不明顯的方式，主要是通過與行政管理有直接影響的因素從而對行政管理產(chǎn)生影響。因此在行政文化建設(shè)中，首先要把握好行政管理的現(xiàn)代化方向。當(dāng)前，我國正處在社會主義初級階段，各種制度還不健全，行政管理制度也較為落后，主要體現(xiàn)在行政效率偏低、法制化程度不高等方面，要明確行政管理的現(xiàn)代化目標(biāo)，就是在行政管理之中堅持推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高行政工作的效率，建設(shè)服務(wù)型政府、法治型政府。所以，在行政文化的建設(shè)上，也必須堅持文化建設(shè)的方向，在文化建設(shè)過程中，始終向著服務(wù)型、法治型、高效型方向前進(jìn)，努力創(chuàng)建與行政管理現(xiàn)代化相符合的行政文化。
2.積極進(jìn)行行政文化本身的建設(shè)，帶動行政管理的現(xiàn)代化
行政文化作為行政行為和行政組織方式在文化層面上的反映，對行政管理本身有著一定的促進(jìn)作用。因而要實現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化，就必須重視行政文化本身的建設(shè)。從行政文化的內(nèi)涵來看，創(chuàng)建優(yōu)秀的行政文化，就要從行政思想和道德、行政心理等方面著手。具體的做法是，首先要認(rèn)真審視行政文化，對行政文化進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)和歸納，取其精華去其糟粕。行政文化經(jīng)歷了長期的發(fā)展，具有豐富的內(nèi)容，因而可以從中借鑒許多有益的東西，同樣也會存在一些落后的東西，因而要學(xué)會取舍。其次就是積極引進(jìn)先進(jìn)的行政文化理念，如西方的分權(quán)思想有利于促進(jìn)我國的行政管理的民主化、法制化，因此可以借鑒，結(jié)合本國國情，變?yōu)樽约旱臇|西。通過創(chuàng)建優(yōu)秀的行政文化，形成一個良好的行政氛圍，讓行政文化對行政管理施加積極的影響，以行政文化帶動行政管理的現(xiàn)代化。
3.積極推動社會改革，創(chuàng)建有利于行政管理現(xiàn)代化的氛圍
1．物態(tài)文化
所謂物態(tài)文化就是指司法行政機(jī)關(guān)為保障司法行政日常工作與活動而必須具備的建筑場所、活動設(shè)施、服飾裝備等具體的物化形態(tài)。物態(tài)文化通過物化的方式來表達(dá)司法行政理念和司法行政精神。
2．制度文化
制度文化指司法行政系統(tǒng)為了使司法行政工作正常進(jìn)行而制定的具有特定約束力的行為規(guī)范、準(zhǔn)則以及各種組織調(diào)節(jié)形式的制度體系。其具有凝聚性、結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和時間的延續(xù)性等特點。
3．行為文化
行為文化是指在司法行政工作中形成的活動方式，它體現(xiàn)著司法行政機(jī)關(guān)的精神面貌、思想理念、工作活力和價值情操。不管是領(lǐng)導(dǎo)還是普通員工，他們的行為反映出該機(jī)關(guān)總體的價值選擇和精神趨向。
4．精神文化
精神文化能夠深入司法行政文化的內(nèi)核，體現(xiàn)出司法行政工作人員的精神信仰和理想追求。在長期的司法行政實踐過程中，司法行政工作人員形成共同的思想形態(tài)、意志態(tài)度和精神狀況。精神文化滲透于司法行政工作的各個方面，直接推動著司法行政工作的發(fā)展與進(jìn)步。
二、司法行政文化建設(shè)的目標(biāo)與原則
1．司法行政文化建設(shè)目標(biāo)
司法行政文化建設(shè)應(yīng)以“十”精神為指導(dǎo)，高舉中國特色的社會主義理論偉大旗幟，密切聯(lián)系群眾，深入司法行政工作實際，思想上高瞻遠(yuǎn)矚，行動上扎實有效，結(jié)合我國法治社會的建設(shè)目標(biāo)，吸收地方文化精髓，突出司法行政工作特點，認(rèn)真把社會主義核心價值觀和法治精神融合起來，并滲透其中，進(jìn)一步弘揚(yáng)司法行政文化風(fēng)貌和道德風(fēng)尚。提高工作人員的文化素養(yǎng)和精神品質(zhì)，逐步培養(yǎng)政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，文化素質(zhì)精，“德才兼?zhèn)洹钡乃痉ㄐ姓瞬?，努力?gòu)建一個學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型和激勵型的司法行政文化。
2．司法行政文化建設(shè)應(yīng)遵循的基本原則
（1）立足司法行政特色。立足司法行政工作實際，善于從司法行政工作實踐活動中尋求工作思路。根據(jù)司法行政工作的特點去設(shè)計目標(biāo)和制定措施，努力把司法行政文化滲透于實踐活動的每一個環(huán)節(jié)、每一個角落。
（2）要循序漸進(jìn)。根據(jù)文化的特性與司法行政工作的實際需求，司法行政文化建設(shè)應(yīng)該按部就班、循序漸進(jìn)。分層次、分部門，低位起步，一步一個腳印地完成建設(shè)任務(wù)。
（3）堅持前瞻性與創(chuàng)新性原則。學(xué)習(xí)中西優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，借鑒其他豐富多彩又充滿活力的行業(yè)文化經(jīng)驗，吸取法治文化的精髓，認(rèn)真研究司法行政文化創(chuàng)新理論，積極探索創(chuàng)新實踐，力爭建設(shè)一種順應(yīng)司法行政發(fā)展要求，體現(xiàn)時代精神文化，具有前瞻性和自我更新能力的先進(jìn)文化形態(tài)。
（4）秉從以人為本的原則。司法行政文化要求把服務(wù)司法行政工作作為基本的目標(biāo)，把司法行政工作人員作為承擔(dān)主體，只有這樣，才能充分挖掘他們的文化創(chuàng)新和建設(shè)的潛在能量，賦予司法行政文化以源源不斷的內(nèi)在動力。
三、司法行政文化建設(shè)中存在的問題
1．對司法行政文化內(nèi)涵缺乏深刻理解
目前，司法行政機(jī)關(guān)對文化的理解不夠完整和全面，因此在具體的建設(shè)活動中就出現(xiàn)了很多偏差。首先，司法行政文化建設(shè)事關(guān)整個司法行政機(jī)關(guān)，但活動只落實到了下設(shè)的宣傳教育部門，其余部門并無協(xié)調(diào)和聯(lián)系，更談不上互贏共建，領(lǐng)導(dǎo)對此也漠不關(guān)心，司法行政文化建設(shè)成了一個職能部門的事情。其次，文化活動簡單，內(nèi)容單一：把文化建設(shè)省略為幾次簡單的文藝節(jié)目和幾項法制宣傳教育活動，文化陣地普遍存在規(guī)模小、影響力弱等問題，缺少叫得響，群眾認(rèn)知度高的優(yōu)秀文藝作品。這樣的文化就失去了它應(yīng)有的整合功能，建設(shè)效果可想而知。
2．司法行政隊伍力量薄弱
在法制社會和法治中國建設(shè)的大背景下，司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了更加繁重的任務(wù)，據(jù)調(diào)研得知，由于歷史的原因，司法行政機(jī)關(guān)隊伍與過去相比較雖然有所增加，但明顯跟不上目前形勢和發(fā)展的需要，機(jī)關(guān)編制緊張、年齡老化、學(xué)歷層次較低，文化知識亟待更新。因此可以說，工作人員的綜合素質(zhì)和能力已經(jīng)難以適應(yīng)新的任務(wù)與挑戰(zhàn)，工作效率不高、執(zhí)行力不強(qiáng)，因循守舊多、創(chuàng)新思變少，思維方式和工作方法有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和提升。在司法行政人才隊伍中，缺乏精通文化和法治的復(fù)合型人才，文化作品創(chuàng)作質(zhì)量不高，受群眾歡迎的司法行政文化品牌匱乏，機(jī)關(guān)部門、領(lǐng)導(dǎo)群眾廣泛參與度也不夠，使各類司法行政文化活動的影響力、吸引力不夠、滲透力不強(qiáng)，司法行政文化中獨特的人文魅力，因受人才的制約而沒有真正全面地呈現(xiàn)出來。
3．建設(shè)經(jīng)費不足
受財政預(yù)算的制約，司法行政機(jī)關(guān)工作所面臨的經(jīng)費問題也比較突出。有些領(lǐng)導(dǎo)只重視外在的形象工程，對文化建設(shè)這樣的軟實力投入重視不夠，這樣，司法文化建設(shè)中的場所、軟硬件、環(huán)境設(shè)施、服飾裝備、文化活動等都受到了很大的限制。再者，經(jīng)費的不足，也影響了工作人員的積極性和主動性。目前，由于很多原因，司法行政隊伍的凝聚力不高、自覺性不夠。在工作中凝心聚力干事業(yè)、團(tuán)結(jié)拼搏創(chuàng)品牌的意識不強(qiáng)，講大局講奉獻(xiàn)、全局一盤棋統(tǒng)籌開展工作的干勁和精神呈現(xiàn)出下降的趨勢和狀況。
4．司法行政機(jī)關(guān)的地位、形象和影響力有待提升
由于歷史和體制設(shè)計的原因，司法行政工作面臨著地位不高、基礎(chǔ)薄弱、影響力不足等一系列問題。首先，從社會角度看，把司法行政工作人員和其他相近的機(jī)關(guān)如公安機(jī)關(guān)相比較，我們就會顯出明顯的弱勢，僅僅是工作性質(zhì)的不同使司法行政工作人員在自我定位時過分地依賴社會公眾意識的認(rèn)知，從而表現(xiàn)出自卑和失落的心態(tài)，這種心理狀況對工作積極性也有著不小的影響。其次，司法行政工作在社會上還沒有得到廣泛的認(rèn)可與支持，其形象也就自然而然地得不到真實的彰顯。
5．司法行政文化發(fā)展缺少理論生存根基
成熟的理論體系能夠堅定司法行政文化建設(shè)的發(fā)展方向，從觀念更新和制度變革等各個方面，為在建設(shè)中出現(xiàn)的許多新問題、新情況提供智力支持。目前，理論研究水平的低下、理論體系的闕如直接制約了司法行政文化工作的全面發(fā)展，由于理論生存根基的薄弱，司法行政文化在建設(shè)動力、創(chuàng)新制度、模式方法、未來走向等諸多方面存在著難以克服的現(xiàn)實困境。
四、司法行政文化建設(shè)的路徑及措施
司法行政文化建設(shè)是項系統(tǒng)工程，應(yīng)該長遠(yuǎn)規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，重在落實。要做好理論研究和實際調(diào)研，制訂行之有效的方案目標(biāo)，循序漸進(jìn)，扎扎實實地向前推進(jìn)，以期達(dá)到預(yù)期的目的和效果。
1．精心謀劃，明確司法行政文化定位
為探索司法行政文化這一全新的課題，首先是積極開展調(diào)查研究，組織人員積極赴外和先進(jìn)單位學(xué)習(xí)考察，并通過各種形式開展多層次的專題研討活動，廓清司法行政文化概念本身的內(nèi)涵和外延，力求在學(xué)習(xí)中創(chuàng)新，在發(fā)展中超越。其次，上級主管部門要重視司法行政文化建設(shè)，指派專門分管領(lǐng)導(dǎo)，提供財政保障，出臺專門的指導(dǎo)性文件來明確司法行政文化建設(shè)的基本思想和具體規(guī)劃，包括基本原則、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)路徑與保障措施。
2．加強(qiáng)研究和創(chuàng)作，不斷豐富司法行政文化建設(shè)實踐
加強(qiáng)法治文化建設(shè)關(guān)鍵還是要加強(qiáng)對法治文化的學(xué)術(shù)理論研究和解決現(xiàn)實問題的應(yīng)用研究，注重在司法行政實踐中豐富和發(fā)展司法行政文化理論。因此，要充分調(diào)動廣大司法行政工作人員以及相關(guān)人員的創(chuàng)作積極性，多研究、多摸索、多創(chuàng)新，力爭多出研究成果，指導(dǎo)司法行政文化建設(shè)實踐。要充分發(fā)揮各類專業(yè)文藝創(chuàng)作團(tuán)體和專門人才創(chuàng)作司法行政文化作品的優(yōu)勢，鼓勵司法行政機(jī)關(guān)基層各類文藝骨干和積極分子參與文化作品的創(chuàng)作，努力實現(xiàn)形式多樣的司法行政文化品牌的規(guī)模化，進(jìn)一步增強(qiáng)司法行政文化宣傳教育資源的豐富性和導(dǎo)向性。利用群眾喜愛的各類藝術(shù)形式（比如故事、書畫、戲曲、廣告語等）傳播司法行政文化。要加強(qiáng)司法行政文化成果的推廣，通過召開文化建設(shè)經(jīng)驗交流會，推廣經(jīng)驗，擴(kuò)大其建設(shè)成效。對已有的司法行政文化理論研究成果和文化作品，要進(jìn)一步研究放大其功效。要堅持司法行政文化建設(shè)與司法行政工作實踐的緊密結(jié)合，在推進(jìn)司法行政文化建設(shè)中，不斷鞏固司法行政工作建設(shè)的成效，進(jìn)一步促進(jìn)依法行政、公正司法。
3．加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施及陣地建設(shè)，夯實司法行政文化建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)
基礎(chǔ)設(shè)施要注重品味和質(zhì)量，不論是硬件還是軟件都要立足文化建設(shè)的特點和規(guī)律。努力做到司法行政標(biāo)志統(tǒng)一、窗口人員工作著裝統(tǒng)一、業(yè)務(wù)臺賬統(tǒng)一、工作流程規(guī)范統(tǒng)一、辦公室環(huán)境統(tǒng)一、文化設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一等幾個標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。統(tǒng)一的服飾、標(biāo)志，彰顯出司法行政工作的整齊劃一的格調(diào)氣質(zhì)，對外便于識別和記憶，有利于工作的開展，對內(nèi)能規(guī)范形象，增加工作人員的自豪感和職業(yè)認(rèn)同感。印發(fā)統(tǒng)一的《業(yè)務(wù)臺賬規(guī)范要求》，包括人民調(diào)解、社會矯正、法律援助、法制宣傳和幫扶安置等幾個方面實現(xiàn)規(guī)范操作，業(yè)務(wù)臺賬格式統(tǒng)一、程序一致。辦公環(huán)境和文化設(shè)施統(tǒng)一會給工作場所增添氣氛。比如辦公用品的配備和擺放，工作環(huán)境的美化、綠化、凈化和亮化，不僅使辦公室、會議室、活動室、圖書館、運動室和文化展覽場所環(huán)境優(yōu)美潔凈，使人心情舒暢、激發(fā)工作積極性，也能營造出健康高雅的文化氛圍，提升工作人員的文化品位。陣地建設(shè)是司法文化建設(shè)工作的重中之重，是必須持續(xù)抓好的實事工程。在一段時期內(nèi)，須完成各級各類文化中心平臺建設(shè)，如文化廣場、電臺、宣傳欄、報紙、網(wǎng)站新媒體等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建幾級司法行政文化陣地網(wǎng)絡(luò)，市級文化陣地建設(shè)要由市、縣司法局向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法所和村（社區(qū)）司法單位延伸，在轄區(qū)內(nèi)形成一批傳播司法行政文化的主陣地；中心分設(shè)司法行政文化外景展區(qū)和室內(nèi)幾大功能展區(qū)，運用聲、光、電、多媒體等多種手段，結(jié)合實物陳設(shè)、專題展板等方式，集中展示司法行政文化。要整合各類資源，借助社會的各種宣傳媒介和力量，利用圖書館、展覽館、博物館、市內(nèi)交通等公益平臺構(gòu)建覆蓋全市的司法行政文化服務(wù)體系。
4．開展群眾性文體活動，豐富機(jī)關(guān)職工的精神文化生活
精神文化生活是是司法行政文化的核心部分和主要表現(xiàn)形式。豐富的文化生活不僅能夠鍛煉身體、彌補(bǔ)干群裂痕、提高工作效率、增強(qiáng)集體自信心和凝聚力，更能夠在充實精神世界、愉悅心靈、提高生活質(zhì)量、和諧人際關(guān)系、賦予詩意化人生的美好體驗等方面具有極大的推動作用。各級司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣妥陨淼膶嶋H需要，有計劃地開展豐富多彩的各類體育活動，成立文學(xué)、書畫、攝影、歌唱、戲劇等文藝俱樂部，定期開展演講辯論、法律研討、知識競賽、文藝創(chuàng)作等各種沙龍活動。引導(dǎo)廣大職工積極主動參與，激發(fā)他們的創(chuàng)作熱情，培養(yǎng)其業(yè)余愛好，為每一位司法行政工作人員提供溫馨愉悅、展示自我才藝和理想的平臺，提升他們的文化藝術(shù)底蘊(yùn)和健康的審美品質(zhì)。設(shè)立讀書日、文化藝術(shù)節(jié)，成立業(yè)余藝術(shù)團(tuán)，定期組織大型文藝匯演、創(chuàng)作成果競賽活動，努力打造特色鮮明的司法行政文化品牌。
5．加大創(chuàng)新力度，開拓傳播渠道
為提高司法行政文化的社會效應(yīng)和整體形象，在鞏固傳統(tǒng)媒體的基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建以新媒體為主渠道的多形式、多元化、廣覆蓋的司法行政文化傳播體系。充分利用廣播電視、新聞報刊、網(wǎng)絡(luò)平臺等新媒體形式，結(jié)合微博向社會展示司法行政文化，宣傳本系統(tǒng)先進(jìn)模范人物和先進(jìn)事跡；借助各類公共場所比如大型電子顯示屏、地鐵圍擋、路牌燈箱公益法治廣告；協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)匾苿?、?lián)通、電信三家運營商發(fā)送法律公益類短信、彩信。各部門、各單位運用板報、掛圖、橫幅、燈箱等各類載體，在電視臺舉辦“法制宣傳”“釋案說法”，在廣播電臺開通法制熱線等。總之，為了提高司法行政系統(tǒng)的知名度、信譽(yù)度和美譽(yù)度，充分挖掘各種載體，構(gòu)建司法行政文化傳播體系。
6．強(qiáng)化社會化機(jī)制建設(shè)，努力形成合力共建局面
任何一個行政組織的結(jié)構(gòu)、運轉(zhuǎn)程序、決策過程, 以及行政人員的行為、作風(fēng)態(tài)度、價值觀等都直接或間接地受行政文化的影響。新時期, 加強(qiáng)行政文化建設(shè), 推進(jìn)我國行政管理的現(xiàn)代化進(jìn)程, 是中國行政管理現(xiàn)代化的必然要求。
一、行政文化對行政管理的影響
行政文化是社會文化在行政體系中表現(xiàn)出來的一種特殊的文化形式, 是與行政相關(guān)的文化。它是指公共行政人員及其工作人員在一定的社會文化背景下, 通過行政實踐所積累、沉淀和形成的對行政體系、行政活動的態(tài)度、情感、信仰、價值觀, 以及人們所遵循的行政原則、傳統(tǒng)和習(xí)慣等。其核心是行政價值。行政文化是一種多層次的、復(fù)合的文化, 它的形成受到多方面因素的影響, 如歷史條件、地理環(huán)境、社會制度、民族特性、文化心理、文化背景、傳統(tǒng)習(xí)慣等。不同的社會文化背景、不同的行政活動培育出不同的行政文化, 行政文化的形成是一個長期而緩慢的過程, 一旦形成則具有相對穩(wěn)定的特性。
例如, 時代性和民族性, 社會性和積淀性, 整合性與多元性, 普遍性與連續(xù)性, 滲透性與隱蔽性等。行政文化的形成及其特征決定了行政文化是一種潛在的無形的力量, 其影響是巨大的、無處不在、無時不有的。
二、中國傳統(tǒng)的行政文化對行政管理的影響
正如黑格爾所說, 傳統(tǒng)是活的東西, 影響著現(xiàn)在、未來。發(fā)軔于夏商周三代, 定型于兩漢, 因襲發(fā)展與隋唐宋元明清各代, 橫貫數(shù)千年經(jīng)久不衰的中國傳統(tǒng)行政文化, 雖遭受近代以來西學(xué)東漸歐風(fēng)美雨的蕩滌, 但仍然以強(qiáng)韌的生命力固存于今天的行政文化中。中國的行政文化有著鮮明的特色, 高云在他的《傳統(tǒng)行政文化及其對構(gòu)建和諧社會的政府效應(yīng)分析》一文中總結(jié)為德治文化、統(tǒng)御文化、全能文化、專斷文化、保守文化、泛政治化文化、暗箱行政文化等特征。
中國傳統(tǒng)的行政文化存在著專制性與統(tǒng)一性、封建性與適用性、保守性與嚴(yán)密性、排斥性與兼容性、重形式輕效率、重人治輕法治、重權(quán)威輕民主、重集權(quán)輕分權(quán)、重經(jīng)驗輕制度等雙重特征。雙重特征的行政文化同樣是把雙刃劍, 它對行政管理的影響既有積極的作用, 也有消極的一面。首先, 中國傳統(tǒng)行政文化中的德治文化、積極作為的行政文化、強(qiáng)調(diào)價值準(zhǔn)則、強(qiáng)調(diào)集體主義等行政文化對我國的行政管理實踐起著積極的作用。
第一, 傳統(tǒng)行政文化中的某些思想在確定行政改革的價值取向上起著積極的作用。當(dāng)前我國的行政改革包括民主和效率兩個相互依存的價值取向, 但歸根結(jié)底是要提高政府為人民服務(wù)的水平。中國傳統(tǒng)行政文化中的民本思想與之有相通之處, 有助于行政改革價值取向的確定。此外, 主張薄賦稅、輕刑罰、救濟(jì)窮人、保護(hù)工商等的仁政思想, 對當(dāng)前精簡機(jī)構(gòu), 裁減冗員, 減輕納稅人的負(fù)擔(dān),完善社會保障制度, 保護(hù)和救助社會弱勢群體等, 也有著一定的積極意義。
第二, 傳統(tǒng)行政文化中的某些思想有利于推動改革時期行政關(guān)系的協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)行政文化中和為貴 的思想、的思想從中庸思想產(chǎn)生和發(fā)展, 作為處理人際關(guān)系的準(zhǔn)則, 雖然其出發(fā)點是為了維護(hù)統(tǒng)治階級的統(tǒng)治秩序, 但是在今天, 對于正確處理政府內(nèi)部各種關(guān)系乃至政府與社會之間關(guān)系的原則, 仍然有著現(xiàn)實的意義。
三、加強(qiáng)行政文化建設(shè), 推進(jìn)行政管理改革
行政文化在政府行政改革中占有著重要的地位, 其轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新所涉及的范圍, 直接反映了政府行政體制改革的力度、廣度和難度。而且, 行政運行的機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)及管理方法等硬件資源的改革難度, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及滲透于行政主體、行政組織及行政環(huán)境的軟件資源的行政文化的建設(shè)的難度。如果不著眼于變革傳統(tǒng)的、落后的行政文化,政府行政管理體制的改革就很難真正成功。行政文化的建設(shè)是一個長期而又艱巨的任務(wù)。
(一)以行政管理現(xiàn)代化要求為目標(biāo)指向, 明確行政文化的建設(shè)目標(biāo)
行政文化是行政管理的軟環(huán)境, 是行政體系的深層結(jié)構(gòu), 被譽(yù)為行政管理之魂。它對行政管理變革起著積極的潛移默化的影響。處于社會轉(zhuǎn)型時期, 我們的行政文化建設(shè)必然要以行政管理現(xiàn)代化的建設(shè)要求為指向。十六大指出, 我們的行政改革的具體目標(biāo)是, 要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能, 改進(jìn)管理方式, 推行電子政務(wù), 提高行政效率, 降低行政成本, 建設(shè)行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、廉潔高效的行政管理體制。具體而言, 就是要建立服務(wù)型政府、法治型政府、效能型政府、廉潔型政府。行政文化的建設(shè)必須朝著這些方向發(fā)展, 即建立服務(wù)型的行政文化、法治型的行政文化、效能型的行政文化、廉潔型的行政文化。
(二)加強(qiáng)行政文化本身建設(shè)
針對行政文化的內(nèi)涵, 加強(qiáng)行政文化建設(shè)首先要對行政文化本身的各個層面進(jìn)行建設(shè)和創(chuàng)新。要以以上的目標(biāo)為指向, 建設(shè)新型的行政思想、行政心理、行政道德。一方面, 要繼承傳統(tǒng)的行政文化中的優(yōu)秀因子。美國的社會學(xué)家希爾斯指出, 作為一個社會的文化遺產(chǎn)和文化力量, 傳統(tǒng)給人類生存帶來了秩序和意義;一個社會不可能完全破除其傳統(tǒng), 一切從頭開始或完全代之以新的傳統(tǒng), 而只能在舊的傳統(tǒng)基礎(chǔ)上對其進(jìn)行創(chuàng)造性的改造。現(xiàn)代行政文化的建設(shè)并不意味著要擯棄傳統(tǒng)的所有的引子。
要清除傳統(tǒng)中落后的因子, 繼承德治理念, 建立正確、樂觀、健康的行政情緒、行政情感, 挖掘弘揚(yáng)傳統(tǒng)的道德體系中的合理內(nèi)核。另一方面, 我們要借鑒現(xiàn)代西方公共管理浪潮下所倡導(dǎo)的行政文化理念, 以現(xiàn)代化的行政管理的要求樹立穩(wěn)定、健康、和諧的行政心理, 借鑒、吸收國外行政道德中合理的、適合中國國情的地方。我們僅僅需要用我們的憲法把它加以過濾, 只需要把放在批判的文火上烘烤, 并把其中的外國氣體蒸餾掉。
