時間：2022-01-29 16:01:34
序論：在您撰寫社會政策論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
1.公共政策
中西方學者對公共政策內涵的界定有所不同。西方學者把公共政策內涵的界定分為：政治行為型、政治過程型、價值分配型和生態(tài)行政型四種。例如：美國學者詹姆斯•安德森認為，“公共政策是由政府機關或政府官員制定的政策”。哈羅德•拉斯韋爾與亞伯拉罕•卡普蘭認為，“公共政策就是一種既定的目標、價值與策略的大型計劃?！绷_伯特•艾斯頓認為，“公共政策就是政府機構和它周圍環(huán)境之間的關系”。我國學者陳振明認為，“公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”。總結并借鑒中西方學者對公共政策含義的界定，本文認為社會轉型時期公共政策是指社會公共權威為了實現一定的目標，根據公眾需要所制定的各項行為準則和行為規(guī)范。
2.公共政策價值
在現代社會，政府如果能夠適應社會需要，滿足公共需要，實現公共利益，那就是有價值的，否則，就是無價值的，其存在的合法性就會受到懷疑。因此，“政府為了擺脫合法性危機，在公共事務管理的過程中，會根據不同社會主體多元化的公共需求，進行公共政策制定、執(zhí)行與評估，促進公共利益實現，以達到各社會主體的利益共享?！被诓煌鐣黧w多元化公共需求的公共政策制定模式，既體現了公共政策的科學價值，又體現了公共政策的民主價值。
3.公共政策價值理念
公共政策價值理念表現為一定的需求和利益、有用與無用。因而，公共政策價值也就具有兩層含義：一是政策本身的價值，即公共政策本身具有很重要的作用；二是公共政策的價值影響，即公共政策所追求的價值，所要達到的目的。本文中的概念是指公共政策的價值影響，即公共政策價值分配的利益要求和對社會各方面的影響。公共政策價值理念是指在一定價值觀支配下的公共政策價值分配的利益傾向與選擇，亦即公共政策制定者以及其他涉及政策決策過程的人共有的偏好、個人愿望和目標。
二、社會轉型時期我國公共政策價值理念轉變的歷史演進
1.我國公共政策價值理念的第一次轉變：以物為本
20世紀80年代，我國公共政策價值理念經歷了第一次轉變，圍繞著效率與公平展開的，這次轉變是以急轉方式出現的。在政策領域方面，它從“抓革命，促生產”的以政治革命和階級斗爭為綱，轉向“發(fā)展才是硬道理”的以經濟建設為中心，提出了“以提高經濟效益為中心”和“效率優(yōu)先，兼顧公平”的決策原則。由此產生的公共政策價值理念中，效率被作為中心價值，公平只是作為補充性價值。從公共政策的角度關注公平時，考察的主要不是現實在多大程度上滿足了經濟和社會公平的價值要求，而更多地是考慮為促進經濟效率而出臺的改革政策是否超出了“民眾的承受能力”。這種公共政策價值理念對推動經濟領域的市場化改革產生了重要的推動作用。
2.我國公共政策價值理念的第二次轉變：以人為本
進入21世紀以來，我國公共政策價值理念經歷了第二次轉變，是繞著改革、發(fā)展與公平展開的，這次轉變是以平緩方式出現的。我國公共政策價值理念在處理效率與公平的關系上出現了一些新的變化。一是公平和正義的概念不再僅僅是以“兼顧”的方式出現；二是提出了“讓全體人民共享改革和建設的成果”原則；三是在處理發(fā)展中的各種矛盾時，提出了“以人為本”的基本理念，“以人為本”成為更高的價值理念；四是認識到公平對效率的正面影響；五是提出了改革是實現社會公平的手段；六是明確政府在促進和保障經濟和社會公平方面的責任，將政府工作的重心更多地轉移到維護經濟和社會公平，并且成為衡量政府是否稱職的重要標準。
三、社會轉型時期我國公共政策價值理念的創(chuàng)新與定位
改革開放以來，我國公共政策價值理念經歷了以物為本和以人為本兩階段，如何定位社會轉型時期我國公共政策價值理念，成為我們當下必須要解決的首要任務。
1.基于治理的公共政策價值理念：公共治理
目前我國正處于社會轉型時期，個人暴力恐怖事件、社會等社會問題凸顯，這些長期積累下的社會問題隨時都可能引發(fā)公共危機。每當爆發(fā)公共危機時，人們習慣于依賴政府解決。然而政府的管理、責任、能力是有限的，政府必須尋求社會力量的參與、合作與支持，全社會共同面對危機、共同承擔化解危機的責任，構建一個政府主導、多方參與、和衷共濟、相互信任的危機應對機制。
2.基于和諧的公共政策價值理念：公共和諧
中國社會轉型時期，改革的收益與代價之間呈現出一種不平衡的狀態(tài)，貧富分化、環(huán)境惡化、城鄉(xiāng)差距等社會問題凸顯。政府必須重新審視公共政策，滿足不同利益群體的訴求。這些問題的解決都依賴于公共政策核心價值理念的確立。在社會轉型時期，以公共和諧作為公共政策價值理念，有利于各社會階層、社會群體之間的協(xié)調與發(fā)展。公共和諧理念的提出，為公共政策價值取向的選擇提供了新的視角。
3.福的公共政策價值理念：公共幸福
關鍵詞：經濟適用房；權利邊界；定位
目前，經濟適用房制度在實施過程中出現了諸多問題與弊端，該制度根本無法解決經濟房的權利定位問題，亦無法做到與其他法律規(guī)定的有機銜接。由于目前相關規(guī)定未能對經濟房的權利予以準確定位與限制，巨大的利益驅動使經濟適用房制度在實施過程中出現權力尋租與黑幕事實上成為不可避免。比較中外相似于我國經濟適用住房制度的法律制度，楊遂全教授認為關鍵是缺少民事基本法的支撐［1］。目前我國各種有關保障性住房的規(guī)定，都只是行政法規(guī)或規(guī)章。。作為一種基本的物權制度，其他國家都有一些立法層次較高的法規(guī)調控。我們不能把這種長期的基本類型的物權制度一直置于立法之外。諾斯曾說過“對經濟增長起決定作用的是制度性因素而非技術性因素”［2］。本文認為，當前經濟適用房制度在實施過程中出現諸多問題，其根源在于目前的制度設計未能構建經濟房與商品房之間的巨大鴻溝，未以法律形式對經濟適用房的權利屬性及限制予以明確定位。本文試圖通過深入分析，探討我國未來的相關制度設計，以解決經濟適用房的權利定位與限制問題，并力爭做到與其他法律的規(guī)定相互銜接與協(xié)調。
一、經濟適用房的范圍及其物權化的意義
首先，目前經濟適用房制度在實施過程中屢屢出現舞弊與暗箱操作事件，經濟適用房領域成為投機與利益不正當輸送的重災區(qū)，經濟適用房制度實施的結果遠未能實現制度設計的初衷。對此有學者提出取消經濟適用房，也有學者提出經濟適用房不修廁所，希望以此來解決經濟適用房制度在實施過程中出現的問題。但本文認為，造成當前弊端重重局面的根本原因，在于當前的規(guī)定側重于公法上的審查與核準，未能在私法上對經濟房的權利予以明確界定與限制。由于現行的制度未能確定經濟適用房的物權邊界，私法上權利的模糊導致了巨大潛在利益的存在。在巨大利益的沖擊下，經濟適用房形式上的層層審查與核準形同虛設。因此，我們只有在物權上明確界定經濟適用房的權利邊界，給房屋購買人一個確定的權利預期，方能物當其用，有效解決當前經濟適用房制度在實施過程中出現的腐敗與權力尋租行為。
其次，要界定經濟適用房的權利邊界，則需要厘清經濟適用房的范圍。盡管2007年《經濟適用住房管理辦法》指出，經濟適用房是指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。但在實踐及理論上，對經濟適用房涵蓋的范圍卻并不明確。廣義上的經濟適用房既包括面向不特定社會公眾由政府主導修建的經濟適用房，也包括面向特定對象，單位自建、單位集資建房及住宅合作社建房等。但就現狀而言，目前許多單位自建、單位集資建設的房屋盡管掛著經濟適用房的名義，但建設內容幾乎沒有不超標的，且在分配上往往根據工齡、級別等予以劃定，此類房屋僅體現了福利而絕對未體現保障功能。本文認為，造成目前經濟適用房超標準、超面積建設的原因，很大程度上在于未對經濟適用房的范圍做出明確界定。要理順目前經濟適用房領域的各種關系，首先應將其范圍嚴格限定在面向不特定社會公眾而由政府主導修建的經濟適用房以及符合《經濟適用住房管理辦法》規(guī)定條件面向本單位低收入住房困難家庭而由該部分職工集資修建的經濟適用房。除此之外其余各類房屋均應被排除在經濟適用房范圍之外。不符合此類標準的房屋應由其他規(guī)范予以規(guī)定，而我們應逐步取消沒有法定依據的住房供給，減少住房供給的種類。
最后，根據物權法定原則，只有通過立法方能有效界定經濟適用房的權利邊界。目前普遍觀點認為經濟適用房的產權是受到一定限制的，其依據在于經濟適用房土地的劃撥性質而將其視為一種區(qū)別于商品房的新的物權。也有學者提出經濟適用房產權由政府與購買人共有的設想，但不論是對經濟適用房的物權予以限制還是增設一種限制物權，按照物權法定原則，這些內容只能以立法形式予以規(guī)定與明確。根據立法法及物權法的規(guī)定，現行的部門規(guī)章無權也無力對經濟適用房的權利予以定位及限制。此外，經濟適用房制度尚涉及與民法、合同法、擔保法、房地產法、物權法和婚姻法等法律的協(xié)調與銜接，因此，我們只有以法律形式對經濟適用房的權利予以定位，才能在效力及內容上使該制度與其他法律規(guī)定相互銜接與協(xié)調。
二、經濟適用房的權利定位
經濟適用房就其本意而言，一要經濟，也就是要限定銷售價格、要便宜。其便宜的主要因素在于政府提供政策優(yōu)惠（包括無償劃撥土地、減免各種稅費等）。二是要適用，適用應理解為當且僅當適用，即要限定套型面積不能超標準建設，但也要具備基本的使用功能。作這些方面限定的原因在于經濟適用房保障功能的特定性以及其面向對象的特定性。正是由于經濟適用房是具有保障性質的政策性住房，購買人享受了特殊的利益輸送，因而經濟適用房的產權是不完整應受到一定限制的。產權是經濟適用房制度中的核心和全局性的問題，是不容回避的。經濟適用房是保障性住房，其在出租、出售時往往受到一定限制，也就是說其收益權和處分權是有限制的，這種限制不僅僅來自于政府，現實中更多還來自于單位或住宅合作社。亦有學者在區(qū)分產權和所有權的基礎上進而認為，經濟適用房的產權雖受到一定限制，但仍不失為完全產權。對此，筆者不予茍同，一方面承認其權能受到一定限制，另一方面又認定其為完全產權，如此，則無論何種產權皆可認定為完全產權，那么一種產權是否是完全產權也就失去了辨別的意義了。在此拋開經濟適用房產權受限是否是應然之義不提，其權能受限當是無疑的［1］。對于經濟適用房的產權性質，目前尚有爭論。另有觀點認為產權是可以分解的，完整的產權一經分解，就不再與所有權有對等關系。如果一個人擁有的只是對某物的使用權，并不能說他對該物享有所有權［3］。物權法第三十九條規(guī)定了所有權的四項權能，即所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。但這是指取得完全所有權的情形，對經濟適用房這類特殊的物權，法律尚沒有予以明確規(guī)定。
1.占有權
占有權是指占有某物或某財產的權利，即在事實上或法律上控制某物或某財產的權利。占有權是所有權最重要的權能之一，是行使所有權的基礎，也是實現資產使用權和處分權的前提。在通常情況下，資產一般為所有人占有，即占有權與所有權合一，但在特定條件下，占有權也可與所有權分離，形成為非所有人享有的獨立的權利。經濟適用房的購買人通過支付一定代價（亦可以看做是若干年累計的房屋租金）取得房屋的合法占有權。但是，這種占有權取得的前提是基于一定的身份，因此其取得房屋后的占有應是事實上的占有而非法律上的占有，這里不論其是所有人還是按份共有人或非所有人，在規(guī)定的年限屆滿并取得完全產權前，本文認為，購買人在居住滿一定年限并補繳土地出讓金及被減免的稅費后，方能取得完全產權。均不能移轉對房屋的實際占有（當然基于合法事由房屋被依法處分的除外）。
2.使用權
使用權是指不改變財產的本質而依法加以利用的權利。經濟適用房購買人的使用權涉及到房屋和土地兩個層面。購買人對房屋的占有和使用均應由本人及其家庭成員行使，不能移轉給第三人。并且，購買人須按照房屋的用途和性質合理使用房屋，不能改變房屋的用途。對于土地使用權，本文認為，不論是國有土地還是農村集體土地，在一定年限內及購買人未補繳土地出讓金前，均不可為購買人分割土地使用權，這也應是經濟適用房與普通商品房的差別。經濟適用房其性質是用于居住保障，故其不能也不應具備投資功能。購買人所取得的物權屬于一種限制物權，我們只有構建起經濟適用房與商品房之間的巨大鴻溝，方有希望解決目前經濟適用房制度在實施過程中的種種弊端與無奈。
3.收益權
收益權是所有權在經濟上的實現形式。對于收益，經濟學與會計學有著不同的解釋，亞當•斯密在《國富論》中將收益定義為“那部分不侵蝕資本的可予消費的數額”，把收益看做是財富的增加。后來，大多數經濟學家都繼承并發(fā)展了這一觀點。而作為一種權利的收益權，本文認為其屬于法學范疇，即不管收益內涵如何界定，收益權強調的是獲取收益的權利或收益的歸屬。本文認為，未來的立法應對經濟適用房的收益歸屬做出明確限定。由于經濟適用房的土地為劃撥土地，房屋購買人取得房屋時沒有繳納土地出讓金或未支付土地使用價款（地租），因此，其對房屋的收益權應受一定限制。基于房屋的保障性質，可規(guī)定在一定年限內不可用做出租收益。滿一定年限并補繳土地出讓金取得完全產權后房屋方可上市轉讓，該轉讓收益應歸屬于所有權人。按照現行《經濟適用房管理辦法》規(guī)定，購買人符合條件上市轉讓經濟適用房的，應按照屆時同地段普通商品住房與經濟適用住房差價的一定比例向政府繳納土地收益等相關價款。從制度設計的嚴謹性出發(fā)，我們將不得不考慮如果屆時同地段普通商品住房與經濟適用住房沒有差價或者差價為負的情況該如何處理，基于此，目前的該規(guī)定顯得不夠嚴謹。本文認為，以同地段普通商品住房與經濟適用房差價來確定土地收益，既不準確，又缺乏操作性。第一，房屋的價格往往取決于多種因素包括戶型、樓層、朝向、采光、通風等等而不僅僅局限于地段，同地段同面積的房屋售價往往并不相同甚至差異很大。第二，買受人最初已完全支付了房屋價款（價款中尚有部分利潤），因而房屋升值的收益應歸屬于購買人。購買人未支付的僅僅是最初的地價及享受了部分稅收優(yōu)惠，因此本文認為，購買人上市轉讓房屋，其補交土地出讓金以屆時該地段土地評估價直接補交即可，將房屋與土地分開計價既清晰又簡便易行。
4.處分權
處分權是財產所有人對其財產在法律規(guī)定的范圍內最終處理的權利，是所有權四項權能的核心，是財產所有人最基本的權利。處分權可分為事實上的處分權和法律上的處分權。事實上的處分意味著實物形態(tài)的改變，法律上的處分意味著物的轉讓即物權主體的變化。經濟適用房的購買人對房屋事實上的處分受到民法、物權法等相關法律、法規(guī)的調控，本文認為經濟適用房購買人事實上的處分權與商品房買受人的處分權并無差別。但經濟適用房基于其保障性質以及購買人取得房屋的特定事由（低收入及住房困難），經濟適用房購買人在法律上的處分權應受到限制。本文認為，經濟適用房性質是為了滿足住房需求，故購買人不能任意轉讓（限制措施如前所述包括使用年限限制及補繳地租和稅費后取得完全產權的限制），如果因特殊情況需要轉讓，在未取得完全產權前，應交由主管部門回購；取得完全產權后需要轉讓的，主管部門享有優(yōu)先購買權；經濟適用房購買人的其他處分權，如離婚分割、繼承、贈與、抵押、出資等實體權利的處分亦應受到一定限制，本文探討的權利限制是在購買人未取得完全產權前的限制。購買人取得完全產權后，可依據物權法等法律享有所有權的全部權能。對這些具體權利的限制，未來的住房保障立法應予以重視與體現，而相關制度設計應與其他法律規(guī)定相互銜接與協(xié)調。
三、經濟適用房的權利限制
1.經濟適用房在夫妻共同財產中的權利定位
2001年修正后的《婚姻法》規(guī)定了夫妻共同財產制、個人特有財產制和約定財產制三種形式，在夫妻對財產無約定或約定不明、約定不合法的情況下，法定財產制是當然適用的夫妻財產制［4］。我國關于夫妻財產實行約定優(yōu)先，沒有約定則實行法定共同所有制?；橐龇ㄒ?guī)定夫妻在婚姻關系存續(xù)期間所得的財產歸夫妻共同所有，這里“所得的財產”，按照通說，并非需要實際占有?！柏敭a”可以是權利而非完全的所有權。但是，由于經濟適用房性質的特殊性，其涉及家庭其他成員的住房保障，因此，對于經濟適用房在夫妻共同財產制中的權利定位應解決以下三個方面的問題。
（1）就權利主體而言，按照經濟適用房制度設計的初衷，其保障對象是低收入住房困難家庭即以家庭為保障對象而非個人，目前已經有城市將符合一定條件的個人納入經濟適用房的保障范圍，但本文認為，從效率角度出發(fā)，單個個人的住房保障應主要通過廉租房方式予以保障。受保障人是基于身份而取得財產，故就房屋的權利主體而言，本文認為，全體家庭成員均應成為房屋的權利主體，因此在對經濟適用房房屋權屬進行登記時，應將全體家庭成員均登記為房屋權利人。實務中可能存在部分家庭成員未支付經濟適用房價款，但本文認為經濟適用房是基于家庭成員關系共同取得，在沒有相反證據的情況下，可視為對其他家庭成員的贈與。而在家庭取得經濟適用房后而成為該家庭成員的，不成為權利人。
（2）關于夫妻之間對經濟適用房權利的約定，婚姻法規(guī)定夫妻可以約定婚姻關系存續(xù)期間所得的財產以及婚前財產歸各自所有、共同所有或部分各自所有、部分共同所有。但鑒于經濟適用房的保障性及取得人身份的特定性，本文認為，夫妻之間可以對房屋未來的收益及處分權予以約定，但不得以約定方式排除對方的占有和使用權。此外，夫妻之間的約定不具有對抗第三人的效力，亦不得損害其他家庭成員的合法權利。
（3）關于經濟適用房的離婚分割，經濟適用房系基于家庭成員共同身份而取得，身份關系的消滅可導致房屋的分割。但基于經濟適用房的特殊屬性，未來立法對于離婚時經濟適用房的分割本文僅探討尚未取得完全產權前的分割，取得完全產權后房屋的分割與商品房并無二致。應把握以下方面：第一，如雙方均不主張使用房屋的，該房屋可交由主管部門回購，就所得價款進行分割。但有其他具有完全民事行為能力的家庭成員主張繼續(xù)使用的除外。第二，雙方均主張使用且同意競價取得的，應當準許，但取得房屋的一方不得排除家庭其他權利人的占有使用權。第三，一方主張房屋使用權的，可由評估機構按市場價格對房屋做出評估或競價，使用房屋的一方給予另一方相應的補償。第四，法院不判決房屋所有權的歸屬，可根據實際情況判決由當事人使用這里的使用人還應包含家庭內的其他權利人。及房屋項下的其他權利人。使用方給予另外一方補償，但補償的金額應考慮繼續(xù)使用房屋的家庭其他成員人數所占的份額。第五，為防止以離婚為手段再次申請購買經濟適用房，因此，將經濟適用房的購買對象限定為以家庭為單位而非個人是必要的。
2.經濟適用房的繼承
我國的繼承分為法定繼承和遺囑繼承，關于遺贈和遺贈扶養(yǎng)協(xié)議，二者處分的本質相同，將在經濟適用房的贈與中予以討論。繼承法規(guī)定法定繼承人包括第一順序：配偶、子女、父母和第二順序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。經濟適用房的繼承，屬于權利人財產的一種移轉形式。本文認為，經濟適用房以家庭作為保障對象，而家庭則是由夫妻關系和子女關系結成的最小的社會生產和生活的共同體，即這里的家庭成員僅僅包括配偶及其子女。為避免經濟適用房權利主體的多元化以及避免經濟適用房喪失保障功能，在購買人取得完全產權前，未來的立法可規(guī)定經濟適用房的繼承人應限于第一順序的繼承人，即配偶、子女、父母之間。如被繼承人沒有第一順序法定繼承人，則由主管部門予以回購，回購的價款作為普通遺產，按照相關法律規(guī)定予以繼承。
3.經濟適用房的贈與
基于經濟適用房的社會保障功能，因此應不允許經濟適用房購買人在取得房屋后任意拋棄即無償讓與其權利。經濟適用房的取得系以家庭為單位取得，單個家庭成員無權將房屋贈與他人。即使全體家庭成員均一致同意將房屋贈與他人，由于該權利的取得系基于身份的特定性而取得，也為避免實踐中以贈與之名行買賣之實，故本文主張經濟適用房的購買人在取得完全產權前，其不能將房屋贈與第三人，但公益性贈與或由主管部門回購后贈與價款的除外。關于公民遺贈或簽訂遺贈扶養(yǎng)協(xié)議的處理，本文認為，訂立該類遺囑的公民在遺產處分時應取得該房屋的全部產權，即該房屋已經可以自由轉讓；在未取得全部產權前遺贈人死亡的，應認定遺囑人無權處分，房屋可由主管部門回購，受遺贈人可獲得相應價款；如存在其他權利共有人，而其他共有人不同意主管部門回購房屋，則由其他共有人按照遺贈人所享有份額對應價款向受遺贈人予以補償。
4.經濟適用房的抵押
抵押是指為擔保債務的履行，債務人或第三人不轉移財產的占有，將該財產抵押給債權人，債務人不履行到期債務或發(fā)生當事人約定的實現抵押權的情形，債權人有權就該財產優(yōu)先受償。根據目前相關法律規(guī)定，經濟適用房的抵押及實行將可能導致兩個方面的問題：第一，涉及抵押權實現后房屋的受讓人身份，如經濟適用房通過拍賣方式流轉，喪失房屋的家庭將重新依靠社會救濟與保障，而取得房屋的買受人一般而言不會是應予以保障的對象，這將可能違背經濟適用房制度設計的初衷。此外，亦不排除購買人通過這種方式惡意將房屋變相轉讓，從而實現投資增值目的。第二，物權法第一百八十二條規(guī)定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財產視為一并抵押。因此，如將房屋抵押，則該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。由于經濟適用房所使用土地為劃撥土地，其制度設計初衷是為促進社會公平而對低收入住房困難家庭予以的一種福利安排。因此，在相關主體未繳納土地出讓金的情況下，土地使用權主體不能發(fā)生變更。因此，本文認為，經濟適用房的權利人在未取得完全產權前，其不能將房屋用于抵押擔保。
但是，這里卻需要解決另一個問題，即由于經濟適用房的購買人其本身就是低收入家庭，其很可能無力一次性支付全部房款，此外部分人群或繳納了住房公積金，也需要用住房公積金貸款解決居住問題。根據中國人民銀行《個人住房貸款管理辦法》規(guī)定，借款人借款需有貸款人認可的資產作為抵押或質押，或有足夠代償能力的單位或個人作為保證人。而在房屋買賣中，通行的做法是將房屋抵押給貸款人以獲取貸款，這就需要經濟適用房具備融資擔保的功能。本文認為，經濟適用房的購買人可以將房屋抵押給指定的貸款人（主管機構認可的金融機構）用于支付購房款，此外其不能用于其他目的抵押擔保。此種情況下權利人實現抵押權的，如是國有土地則可按現行規(guī)定予以處理。如果是集體建設用地未來可以考慮在集體建設用地上修建經濟適用房，限于本文主旨，在此不作深入探討。，主管機關應先將房屋所占范圍的土地征收為國有，而后將該經濟適用房產權填補完整后房屋的取得人應補繳土地成本，即土地出讓金。，按照相關法律規(guī)定予以處置。
5.經濟適用房的出資
公司法第二十七條規(guī)定，股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財產除外。房屋及土地使用權為現實生活中較為常見的出資形式，但房屋或土地用于出資應符合兩個方面的限制性條件：一是可以用貨幣估價。二是可以依法轉讓，即以房屋或土地出資后，出資人應向公司轉移財產所有權或土地使用權。經濟適用房雖然可以用貨幣估價，但購買人取得房屋支付的價款未包含土地價款并享受了特別的政策性優(yōu)惠，故作為經濟適用房的購買人，在其未取得完全產權時，其處分房屋的權能應受到限制。且經濟適用房的保障性質決定了經濟適用房的所有人只能是自然人而不能是法人，這亦是經濟適用房出資的制度性阻礙。此外，在現行土地管理制度下，與經濟適用房無法分離的土地使用權不能流轉?；诖?，本文認為，經濟適用房僅具有保障功能而不具有投資功能，房屋的投資功能應由商品房市場予以解決。同時，由于土地權屬性質的不同及取得土地的特殊方式，故購買人在取得完全產權前及土地未變更為國有出讓土地前，經濟適用房不能用于出資。
經濟適用房制度作為住房保障制度的一部分，將對國民住房條件的改善產生深遠影響。但鑒于其具有的特殊性，我們只有以立法形式從私法上明確界定經濟適用房的權利邊界，明確其物權上的定位與限制，構建經濟適用房與商品房的巨大鴻溝，方能有效解決經濟適用房制度在實施過程中的弊端與無奈，實現我們制度設計的初衷。
參考文獻：
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伴隨經濟全球化進程的加速發(fā)展，發(fā)展中國家的社會風險將日趨嚴峻、傳統(tǒng)社會保障的制度框架和政策思路面臨諸多挑戰(zhàn)，迫切需要新的理念和創(chuàng)新制度框架，以適應新形勢變化的客觀需要。
一、社會風險管理策略框架及其重要決策意義
社會風險管理（SocialRiskManagement）是世界銀行為應對經濟全球化背景下對社會發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)，于1999年提出的社會保護政策的全新理念，旨在拓展現有的社會保障政策思路，強調運用多種風險控制手段，多種社會風險防范與補償的制度安排，系統(tǒng)、綜合、動態(tài)地處置新形勢下各國面臨的日趨嚴峻的社會風險，實現經濟社會的平衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。
社會風險管理是在全面系統(tǒng)的社會風險分析基礎上，強調綜合運用各種風險控制手段，合理分配政府、市場、民間機構及個人的風險管理責任，強調通過系統(tǒng)的、動態(tài)調節(jié)的制度框架和政策思路，有效處置社會風險，實現經濟、社會的平衡和協(xié)調發(fā)展的新的策略框架。概而言之，社會風險管理的制度框架具有非常重要的意義和決策價值。
其一，社會風險管理強調將風險管理的理念和框架用于社會政策領域，尤其強調系統(tǒng)思維、綜合控制和整體協(xié)調的管理哲學；強調運用新的方法和工具，包括社會風險的在險價值（VaR）測試、社會風險心理測試方法，并在社會風險定性和定量分析基礎上，實現對社會風險的有效控制。在變化、動態(tài)的社會風險背景下，孤立、靜止、片面的思維和政策框架必然四處受阻，而系統(tǒng)、綜合、整體協(xié)調與動態(tài)調整的思維方式和制度框架將發(fā)揮愈來愈重要的決策及政策效應。應當說，社會風險管理正是適應變化復雜的經濟社會系統(tǒng)變遷而提出的創(chuàng)新理念。
其二，社會風險管理的制度框架強調綜合協(xié)調政府社會保障制度、市場保險機制、家庭及民間互助機構在處置社會風險與實現社會穩(wěn)定上的重要作用。既注重強化并發(fā)揮社會保障這一政府主導的正式制度安排的支柱作用，又充分運用市場保險機制，充分發(fā)揮商業(yè)保險公司的經濟保障功能。同時，充分發(fā)揮各種傳統(tǒng)的非正規(guī)制度安排機制在社會穩(wěn)定上所起的重要作用，重視家庭保障、民間互助援助在社會穩(wěn)定上所起的基礎性作用，發(fā)揮和調動傳統(tǒng)文化心理、習俗的社會風險自控機制的潛在價值。惟有綜合發(fā)揮社會保護的正式制度安排和非正式制度安排的作用，才能更有效地處置社會風險并探索適合各國國情的社會保護機制。
其三，社會風險管理的政策框架強調綜合運用風險分析技術和方法，充分發(fā)揮風險控制工具、風險補償工具的重要作用并構建社會風險預警系統(tǒng)。與傳統(tǒng)的社會保障制度旨在強化基本生活保障的作用相比，社會風險管理的內涵和外延無疑更為寬廣，它拓展了傳統(tǒng)社會保障制度性框架的作用，體現了一種新的社會風險控制理念和更為科學合理的政策思路及創(chuàng)新制度框架。社會風險管理體系自身的綜合優(yōu)勢，無疑為在新形勢下進行社會保護的制度創(chuàng)新提供了一個新的制度和管理框架，對有效化解經濟全球化背景下日趨嚴峻的社會風險，實現社會穩(wěn)定具有十分重要的決策意義。
其四，社會風險管理策略框架是在極為復雜的社會經濟發(fā)展背景下提出的系統(tǒng)處置社會風險問題，實現經濟社會協(xié)調發(fā)展的新思維。它強調運用復雜性科學的基本方法，探索社會風險管理的風險分析、風險控制、風險預警，風險補償系統(tǒng)及其各系統(tǒng)的有機組合、相互配合、相互協(xié)調的政策取向，強調層次結構、功能結構的結合，靜態(tài)與動態(tài)的融合，定性與定量的結合，控制、預警與補償的結合，分析、決策與反饋機制的結合，尋求最佳的社會風險管理績效。
在我國社會風險日漸凸顯的背景下，強調實施社會風險管理的制度和政策框架，具有更為重要的決策價值和現實意義：（1）運用創(chuàng)新思維對我國加入WTO之后的社會風險管理策略進行系統(tǒng)研究，有助于為測度我國入世后社會風險的復雜性，探索系統(tǒng)處置社會風險的方式，提供新的理論分析視角。（2）將為我國入世后有效處置日趨嚴峻的社會風險提供新的策略框架和政策思路。（3）有助于我們運用新的研究方法探索分析復雜的經濟社會保障系統(tǒng)的新途徑。
二、加入WTO背景下我國社會保障改革面臨的新風險和新挑戰(zhàn)
其一，在轉型期，我國社會保障體系在構建過程中自身存在復雜性和脆弱性，這能否應對和有效處置入世后日趨嚴峻的社會風險，具有較大的不確定性。我國經濟轉型的復雜性及其社會保障改革進程的受阻，已成為經濟社會發(fā)展的制約因素之一。正是在我國國有經濟布局調整和國企改革尚未到位的特定背景下，入世所引發(fā)的外部壓力，無疑會加劇國企下崗職工分流與再就業(yè)的壓力，對正在推進的下崗制度與失業(yè)保險并軌的改革，產生嚴重的資金短缺矛盾。同時，我國現行社會保障制度尚未覆蓋到城鎮(zhèn)所有勞動者，即便加速擴展步伐，在短期內也較難積累WTO壓力下所需的巨額社會保障基金，并對制度穩(wěn)定運行帶來壓力。顯然，企業(yè)改革短期內難以走出困境，隨著失業(yè)和下崗人數的增加，一方面失業(yè)保險金需求在短期內會增大，而下崗分流的人提前退休形式則又會構成長期養(yǎng)老保險金的巨大需求；另一方面，企業(yè)繳費機制受阻，將減少社會保障的資金供給來源。尤其在現行社會保障制度的隱性債務未能有效吸收的條件下，新增社會保險金的較大需求，亦會給制度運行帶來潛在壓力。在近幾年內，現行社會保障制度的資金供求矛盾將顯得格外突出，并可能大大超出人們目前的估計。
其二，入世后，收入差距拉大的風險難以避免，弱勢群體人數的增多，將對我國社會保障制度的現行格局產生嚴重壓力。作為經濟全球化的一個重要組成部分，WTO的各項規(guī)則的實施，將程度不同地制約和影響各國的社會發(fā)展。富國越富、窮國越窮是經濟全球化演進中隱含的重要邏輯。在此意義上，入世可能會加劇我國業(yè)已存在的收入分配差距。在短期內，我國弱勢群體的最低生活保障問題將會更為突出，部分農民貧困問題將對我國現行扶貧戰(zhàn)略帶來嚴峻挑戰(zhàn)。同時，加入WTO將對我國現行社會救助制度帶來極為嚴重的挑戰(zhàn)。強化非常規(guī)的政策思路以緩解收人差距的繼續(xù)擴大，強化臨時性救助顯得格外重要。
其三，WTO將對我國社會保障制度新舊模式的轉型帶來巨大的潛在壓力。我國社會保障改革的歷程表明，社會保障改革的復雜性遠遠超出人們的預期。社會保障的若干深層次矛盾正逐漸凸顯，如隱性債務的吸收與消化，三條保障線與失業(yè)保險制度的平穩(wěn)過渡等對近期和長期的社會穩(wěn)定均具有十分重要的意義。入世后的全方位挑戰(zhàn)，無疑會使我國現行社會保障的諸多改革措施受阻。加入WTO引發(fā)的新的社會風險，又對我國社會保障改革的可持續(xù)發(fā)展提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，并且會較大幅度地增大改革的成本。因而，加入WTO對我國社會保障的近期與長期的嚴峻挑戰(zhàn)不應低估。
最后，除上述已引起決策部門的高度關注的各類顯性社會風險外，由于經濟保障、就業(yè)保障、企業(yè)單位保障逐漸缺位和社會保障改革滯后，長期積累的隱性社會風險及其嚴重性不應低估。這主要表現為下崗職工以及基本收入保障難以得到保障的社會群體長期的心理壓力及對收入差距懸殊等社會不公平現象的心理壓抑。這形成不可低估的潛在社會風險，若不有效防范，加以引導或疏導，在特定背景下將可能釀成重大的社會問題。因而，基本經濟保障和心理疏導并重，乃是社會風險策略框架關注的一個重要政策層面。宣傳輿論機構的正確導向和政府部門及時化解各類社會矛盾，將有助于緩解長期積累的部分社會成員的心理壓力。當代風險社會理論認為，風險被定義為違背社會文化規(guī)范的行為與不幸事故。由多種因素引起的社會不公平現象，尤其是收入與分配的過分懸殊及城鄉(xiāng)貧困人口的增加，無疑會使我國特定制度背景下的潛在社會風險更趨嚴峻，迫切需要新的思路和新的策略框架。因此，盡快實施社會風險管理策略具有非常重要的意義。
三、用創(chuàng)新思維構建我國社會風險管理體系
如何應對我國社會保障制度改革在經濟全球化和加入WTO背景下面臨的嚴峻挑戰(zhàn)呢？筆者認為，應突破現有制度框架，用創(chuàng)新思維制定應對策略，構建我國社會風險管理體系，實施積極的、動態(tài)調整的社會風險管理策略。
首先，在對WTO引發(fā)的社會風險進行充分估計和準確測度的基礎上，盡快構建我國的社會風險管理體系。應對WTO的挑戰(zhàn)，固然需要完善現行社會保障制度，但必須從戰(zhàn)略高度上運用創(chuàng)新思維來構建社會風險管理體系，構建我國應對WTO挑戰(zhàn)的社會風險補償新機制。即在強化現行社會保障體系的同時，拓展社會保障空間，強調構建政府——社會保障機制，市場——商業(yè)保險機制，社會——家庭、社區(qū)、民間救助機制三位一體的、系統(tǒng)的、動態(tài)調整和迅速反饋的社會風險補償機制，研究相應的社會風險管理的政策思路，以應對經濟全球化尤其是入世后對我國近期內的社會穩(wěn)定所形成的嚴峻挑戰(zhàn)。顯然，如果對現有社會風險缺乏充分的估計、沒有決策思路乃致發(fā)展模式的重大調整，現行社會保障制度改革的政策空間和保障力度可能會陷于未曾預料的困境。應強調發(fā)揮既有家庭保障、民間組織及個人防范與化解社會風險的作用，強調政府、企業(yè)、家庭、個人及社區(qū)組織的社會風險管理責任，對有效控制WTO背景下的社會風險、維護社會穩(wěn)定，具有重要的決策意義。
關鍵詞：和諧社會就業(yè)形勢擴大就業(yè)財政政策
我國目前就業(yè)狀況分析
（一）就業(yè)結構的變化
我國勞動力市場的發(fā)育和發(fā)展，勞動力要素的流動，我國就業(yè)結構包括就業(yè)的城鄉(xiāng)結構、產業(yè)結構、所有制結構，都發(fā)生了重大的變化。勞動力由農村向城鎮(zhèn)轉移，由第一產業(yè)向第二、三產業(yè)轉移，由國有企業(yè)向非國有企業(yè)轉移。從就業(yè)的城鄉(xiāng)結構看，2006年與1978年相比城鎮(zhèn)就業(yè)比重由23.7%上升到37.1%，上升了13.4個百分點；與此同時，鄉(xiāng)村就業(yè)比重由76.3%下降到62.9%，下降13.4個百分點。從就業(yè)的產業(yè)結構看，2006年與1978年相比第一產業(yè)就業(yè)比重由70.5%降到42.6%，下降了27.9個百分點；第二產業(yè)就業(yè)比重由17.3%上升到25.2%，上升了7.9個百分點；第三產業(yè)就業(yè)比重由12.2%上升到32.2%，上升了20個百分點。從1997年起，第二產業(yè)加第三產業(yè)的就業(yè)比重超過了第一產業(yè)。從就業(yè)的所有制結構看，2006年與1978年相比，國有單位就業(yè)比重由78.3%下降到22.7%，下降了55.6個百分點；城鎮(zhèn)中各種非國有單位的就業(yè)比重由21.7%上升到77.3%，上升了55.6個百分點。從1998年起，城鎮(zhèn)中各種非國有單位的就業(yè)比重超過了國有單位。
（二）就業(yè)形勢的變化
從就業(yè)形勢來看，我國面臨著巨大的就業(yè)壓力。據統(tǒng)計數據顯示，我國每年城鎮(zhèn)需要安排的就業(yè)人口大約是2400萬人，可是市場上能夠提供的就業(yè)崗位大約只有1100多萬個，這兩者之間的差距就達到了1300萬；農村勞動力轉移就業(yè)任務十分繁重，我國尚有1億農村富余勞動力需要逐步向非農領域轉移。按照“十一五”規(guī)劃目標要求，“十一五”期間規(guī)劃實現轉移農村勞動力就業(yè)4500萬人，每年需要轉移就業(yè)900萬人，就業(yè)再就業(yè)形勢十分嚴峻。擴大就業(yè)是建設和諧社會的重要內容。財政作為國家重要的宏觀調控手段，從公共財政角度出發(fā)，應以財稅政策推進就業(yè)，實行有利于創(chuàng)業(yè)的財政支出政策、稅收優(yōu)惠政策以及綜合配套政策。
當前我國財政政策在促進就業(yè)方面存在的問題
促進就業(yè)的財政支出占財政總支出的比重偏低，就業(yè)的財力保障不足。我國當前的財政政策對就業(yè)的支持力度過低，且法律制度約束力不強，并帶有明顯的隨意性。我國歷年促進就業(yè)的財政支出占財政總支出的比重不僅偏低，且呈現逐年下降的趨勢。導致公共就業(yè)服務質量難以有效提高，從而使再就業(yè)行為短期化，社會保障沒有足夠資金作為保證，而且保障的規(guī)章制度還不完善，造成“三條保障線”與再就業(yè)政策銜接效果不佳，尚未形成良性互動機制。
以需求拉動型為主的財政政策，使得創(chuàng)造長期性就業(yè)崗位的能力下降。我國從1998年實施積極財政政策以來，擴大了社會投資，對經濟增長起到推動作用，同時促進了就業(yè)，其中，1998-2004年，中央政府發(fā)行國債用于基礎設施建設累計創(chuàng)造就業(yè)崗位750萬個。但靠GDP拉動的就業(yè)彈性系數卻在逐年降低?！熬盼濉逼陂g平均就業(yè)彈性系數為0.13，“十五”期間下降到0.11，經濟對勞動的吸納能力降低，主要原因之一是現階段我國的產業(yè)結構正逐漸由勞動密集型進入資本密集型。但是財政政策沒有對就業(yè)需求結構性變化進行及時有效的調整。
在具體實施過程中，財政政策的負效應可能被擴大。財政政策對就業(yè)的影響不僅是正效應的，而且也有負效應，如果實施不當，則會對就業(yè)政策產生較大的逆效應。例如，由于財政投資政策對私人投資有“擠出效應”，政府的投資在充分就業(yè)時鼓勵生產能力過剩的國有企業(yè)投資，長期完全擠占私人投資，使整個社會投資水平下降，以致就業(yè)量下降。財政政策對就業(yè)的負效應又會因不合理的制度安排而過度放大，這樣財政政策的功效大大降低。
轉型時期的制度降低財政政策對就業(yè)的促進作用。要最大化發(fā)揮財政政策對就業(yè)的促進作用，就要有完善的制度環(huán)境、健全的資本市場、勞動力市場、信息市場、技術市場等。我國處于制度轉型時期，勞動力市場的地區(qū)性分割，阻礙了勞動力的自由流動，高昂的轉移成本剝奪了勞動力市場的弱勢群體的就業(yè)機會；信息市場的不完善無法為求職者提供充分的求職信息。制度不規(guī)范導致隱性就業(yè)、非正規(guī)就業(yè)大量存在，工資價格無法真實反映勞動力市場的變化，降低財政政策對就業(yè)的正效應。
和諧社會背景下擴大就業(yè)的財政政策選擇及實施
（一）實現擴大就業(yè)與經濟發(fā)展的良性互動
擴大就業(yè)歸根到底要靠經濟的發(fā)展。但是，不同的經濟的結構對就業(yè)的拉動能力是不同的。要制定并實施有利于擴大就業(yè)的經濟結構和增長模式，落實就業(yè)工作目標責任制，充分發(fā)揮財政政策促進就業(yè)的效應，提高對就業(yè)的拉動能力。注重加大對有利于擴大就業(yè)的產業(yè)發(fā)展的財政投入，在新建項目立項的同時，充分考慮到創(chuàng)造就業(yè)崗位數量，以經濟發(fā)展帶動就業(yè)增長，實現就業(yè)增長和經濟發(fā)展雙贏。制定并實施大力發(fā)展第三產業(yè)尤其是傳統(tǒng)服務業(yè)的財政稅收政策措施，增加就業(yè)崗位。大力發(fā)展非公有制經濟，發(fā)展勞動密集型企業(yè)和中小企業(yè)，進一步拓寬就業(yè)空間。鼓勵勞動者自主就業(yè)和創(chuàng)業(yè)、鼓勵靈活就業(yè)、鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)。開發(fā)公益性就業(yè)崗位、改進就業(yè)服務和強化職業(yè)培訓，努力拓寬就業(yè)空間。同時，增加并提前分配下?lián)苤醒胴斦蜆I(yè)補助資金，建立實施“以獎代補”的新機制，為各地落實政策、做好就業(yè)再就業(yè)工作提供政策保障。
（二）穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)
要樹立起城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展的思想，統(tǒng)籌做好城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)工作。通過大力發(fā)展農村二、三產業(yè)和多種經營，拓展農村的就業(yè)領域，實現農村勞動力就地轉移。進一步改善農民進城就業(yè)環(huán)境，實行政府搭臺、市場推動、信息引導、規(guī)范服務，加強輸入地與輸出地、用人單位和培訓機構的協(xié)調配合，大力發(fā)展有組織的勞務輸出，開展農村勞動力技能培訓，促進農村勞動力跨地區(qū)就業(yè)，促進農村勞動力有效配置。組織開展部分城市春運期間企業(yè)用工信息調查并及時，引導進城求職農民按需有序流動就業(yè)。切實加強農民工權益保護，著重解決好拖欠克扣工資、勞動環(huán)境差、職業(yè)病和工傷事故頻發(fā)等突出問題。鼓勵和支持有條件的地區(qū)積極探索城鄉(xiāng)就業(yè)一體化管理的政策制度和工作機制，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度。
（三）實施有利于創(chuàng)業(yè)型就業(yè)的財政支出政策
我國從根本上解決就業(yè)的關鍵還是要鼓勵投資，鼓勵創(chuàng)業(yè)，促進就業(yè)。我國是一個人口大國，政府不可能大包大攬，但是政府要鼓勵投資、鼓勵創(chuàng)業(yè)、鼓勵自我就業(yè)，及時給予相關政策。政府應通過制定寬松的政策、降低稅負率，減少行政管理環(huán)節(jié)來促進就業(yè)，而且要轉變就業(yè)觀念，要樹立通過創(chuàng)業(yè)來解決就業(yè)的觀念。
要推動就業(yè)工作，實現以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，就要實行有利于創(chuàng)業(yè)的財政支出政策，設立專項資金，對創(chuàng)業(yè)活動財政資金支持。中小企業(yè)是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主體，也是吸納城鄉(xiāng)就業(yè)的主體。但在成長初期，由于缺少資金支持，很多中小企業(yè)都在建立的前幾年因資金鏈斷裂，嚴重“失血”而倒閉。這一問題不解決，創(chuàng)業(yè)就得不到根本保障，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)也就無從談起。為了幫助中小企業(yè)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，國家應進一步完善《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導資金管理暫行辦法》，設立專項基金，尤其是推動地方政府創(chuàng)業(yè)基金的設立、完善和發(fā)展。就世界發(fā)達國家情況看，各國財政促進就業(yè)支出占GDP的比重一般在1%左右。我國雖然是發(fā)展中國家，但在目前面臨較大就業(yè)壓力的情況之下，也應努力增加財政對職業(yè)介紹、職業(yè)培訓等再就業(yè)的支出，提高財政對再就業(yè)支出占GDP的比重。因此，各級財政部門要加大調整財政支出結構，加大再就業(yè)資金的投入。另外，國家應大力發(fā)展高新技術，通過技術創(chuàng)新提高企業(yè)的競爭力，從而提高商品的銷售量，增加就業(yè)。
（四）加大對勞動密集型產業(yè)及行業(yè)的稅收扶持
1.運用財政稅收政策促進第三產業(yè)發(fā)展以增加就業(yè)。我國的第三產業(yè)發(fā)展相對滯后，吸納勞動能力較弱。據統(tǒng)計，2006年，我國產業(yè)結構第一、二、三產業(yè)比例為11.8：48.7：39.5，而美國等發(fā)達國家的第三產業(yè)占GDP的比重為70%左右，如美國75.3%、日本68.1%、韓國55.1%、法國72.4%。可見，在發(fā)展第三產業(yè)問題上，我國仍然大有潛力可挖，同時第三產業(yè)從業(yè)人員較少，難以滿足現實需求。
從世界各國的情況來看，第三產業(yè)是最能吸引勞動就業(yè)的產業(yè)。就等量的資本投入來看，每投資100萬元，輕工業(yè)創(chuàng)造700個就業(yè)崗位，重工業(yè)能創(chuàng)造400個就業(yè)崗位，而第三產業(yè)能創(chuàng)造1000個就業(yè)崗位。所以政府通過制度建設和財政政策，促進第三產業(yè)的發(fā)展，提高第三產業(yè)占國內生產的比重與占總就業(yè)人數的比重。通過財政政策支持第三產業(yè)的發(fā)展，尤其加快零售業(yè)、餐飲業(yè)、生活服務業(yè)等的勞動密集型產業(yè)，同時也要加快發(fā)展信息產業(yè)、咨詢業(yè)、文化服務業(yè)，非正規(guī)教育服務業(yè)、體育服務業(yè)等勞動密集型和知識密集型的產業(yè)。在保證質量和競爭力提高的前提下，促使第三產業(yè)對就業(yè)的吸納能力不斷地增強。
要加大對國家鼓勵的生產業(yè)、農村服務業(yè)等薄弱環(huán)節(jié)以及與自主創(chuàng)新、節(jié)能減排有關的服務業(yè)的稅收支持力度。要研究制定有關促進服務業(yè)發(fā)展的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策；要進一步擴大扶持現代物流業(yè)發(fā)展的營業(yè)稅政策和鼓勵技術先進企業(yè)發(fā)展有關稅收政策的試點范圍；對生產企業(yè)自營出口產品按現行政策實行出口退稅；對服務業(yè)企業(yè)購置符合國家鼓勵項目規(guī)定的高技術設備，按現行進口稅收政策執(zhí)行。為落實新稅法中規(guī)定的高新技術產業(yè)企業(yè)的認定范圍，一些重點鼓勵的“高新技術領域服務業(yè)企業(yè)”，可享受有關稅收優(yōu)惠政策。
2.進一步深化稅制改革，促進中小企業(yè)、個體經濟的發(fā)展，擴大就業(yè)。改革開放以來，我國中小企業(yè)獲得了迅猛發(fā)展。據有關統(tǒng)計，到2006年底，在全國各級工商部門注冊的中小企業(yè)創(chuàng)造全國GDP的60%，吸收75%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)人口。中小企業(yè)已成為國民經濟發(fā)展的重要力量，特別是對增加就業(yè)發(fā)揮了重要作用。由于現行稅制和稅收政策存在一些不利于中小企業(yè)發(fā)展的因素，中小企業(yè)特別是小企業(yè)在市場競爭中處于相對弱勢的地位。因此，要積極穩(wěn)妥地推進稅制改革。除企業(yè)所得稅外，加快統(tǒng)一其他內外資企業(yè)的稅收政策，積極推進增值稅轉型的改革，為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平競爭的稅收環(huán)境。要針對中小企業(yè)的特點，改進稅收征管制度，完善征管措施，著力提高稅務人員的納稅服務意識，為中小企業(yè)的發(fā)展提供良好的納稅服務環(huán)境。
（五）財政應加大社會保障支出力度
我國社會保障的財政轉移支付占GDP的比重相對國外較低，有時財政資金不能及時到位，甚至被人挪用，所以政府應加大社會保障支出的力度，加強社會保障資金的使用和監(jiān)管，促進社會保障物質基礎的質和量的提高。通過進一步完善我國現行再就業(yè)和社會保障制度，合理確定保障標準、保障制度。財政支持也應由單純保障基本生活向促進再就業(yè)轉變。
參考文獻：
稅制改革與優(yōu)化為稅收征管創(chuàng)造良好的實施基礎,有助于稅收征管質量和效率的提高;稅收征管是稅制改革與優(yōu)化的制約因素,良好的稅收征管是保證稅制有效運行的手段,稅收征管質量和效率的提高有利于稅制改革與優(yōu)化,為稅制改革與優(yōu)化提供更廣闊的空間.只有稅制改革、優(yōu)化與稅收征管均衡發(fā)展.才能更好地實現稅收政策的經濟社會目標,充分發(fā)揮稅收的作用。
新一輪稅制改革已經啟動并且取得相應進展.從2004年出口退稅制度的改革,到2008年1月1日起正式實施的統(tǒng)一各類企業(yè)的所得稅改革,我國的稅制改革可謂是轟轟烈烈
與稅制改革相比,稅收征管改革卻顯得相對滯后.從以往的實踐來看,我國在1983-1984年、1994年進行兩次重大稅制改革時,都沒有推出整體稅收征管改革方案與之協(xié)調.大多數專家學者在研究稅制改革時,都忽略了稅收征管存在的問題.然而,正如維托.坦齊所說“稅收是強調可行性的學問.一種不可管理的稅制是沒有多少價值的.理論上最完美的稅制如果所表示的意圖在實踐中被歪曲,就可能變成蹩腳的稅制“.因此,在進行稅制改革和稅制優(yōu)化時,必須把稅收征管納入其研究范圍,充分考慮稅收征管能力,選擇可操作的“有效稅制“,使稅制改革和稅收征管均衡發(fā)展
一、稅制改革和優(yōu)化有利于稅收征管質量和效率的提高
優(yōu)化稅制理論的精髓是,既然扭曲性稅收所帶來的效率損失是不可避免且可能很大,我們的任務就是要盡量使這些損失達到最小.在最簡化的優(yōu)化稅制模式中,將效率損失降低到最小就是唯一的目標.而在較為復雜的優(yōu)化稅制模式中,則應在效率損失最小化與稅收公平、社會福利的社會分配等方面尋求一個權衡點.優(yōu)化的稅制是理論上的一種理想模式,是各國稅制改革追求的目標.通過不斷的稅制改革與完善逐漸向最優(yōu)化的稅制結構靠攏,在這一改革過程中效率損失逐漸降低,稅收公平逐步實現,社會福利分配更加公平,使得納稅人的遵從意識不斷增強,減輕納稅人的抵觸情緒.這樣既有利于征集到適度規(guī)模的稅收收入,又能降低稅收征管成本;同時,有利于納稅人對政府職能部門的監(jiān)督,有利于納稅人之間的相互監(jiān)督.這一切無疑會提高稅收征管的質量與效率（編世界稅制改革的實踐表明,許多國家以復雜的稅制去服務于眾多的政策目標,結果實際執(zhí)行的稅制往往不同于稅法意義的名義稅制,實際效果也大大偏離了政策初衷.這種情況在我國也很突出.因此,試圖利用稅收工具實現過多的社會經濟目標是不現實的.稅收作為政策工具有其局限性,并不是萬能的.如果賦予它過多的額外的目標,本身也不符合優(yōu)化稅制的思想,反而會使稅制變得極其復雜.如過多的稅種、過高的稅率、過多地對納稅人的區(qū)別對待和繁雜的稅收優(yōu)惠的形式和數量等.都是直接造成稅制復雜的因素.對過窄的稅基征收高稅率不僅違背了有效和公平課稅的要求,而且也鼓勵了逃稅,啟動了過多的稅收優(yōu)惠待遇降低了納稅人的奉行.所有這些因素都增加了稅收征管的難度,降低了稅收征管效率.反之,擴大稅基、降低稅率、減少繁雜的稅收優(yōu)惠形式和數量,則會降低征管的難度,提高征管的質量和效率;同時,也有利于稅制優(yōu)化,實現經濟社會目標
一般而言,稅制本身包含的區(qū)別對待特征越少,稅率越低,稅收優(yōu)惠越簡單,稅收征管中的漏洞和隨意性就越小,可操作性就越強,稅收成本就越低,就更有助于提高稅收征管的質量和效率.玻利維亞、哥倫比亞、印度尼西亞、韓國和墨西哥就是采取了更寬和更加簡單限定稅基,加上更加統(tǒng)一的稅率結構的稅制改革和優(yōu)化的措施,促進了稅收征管水平的提高.為此,世界銀行把通過簡化稅基的確定加強稅收征管作為稅制改革的目標之一
二、稅收征管質量和效率提高有助于稅制改革與優(yōu)化的發(fā)展
稅收征管是整個稅收理論中非常重要的組成部分,因為稅收征管質量和效率的提高能夠使稅務部門高效率地貫徹和執(zhí)行稅法,使稅收職能真正發(fā)揮出效能與作用.也就是說,如果僅有稅率、征稅對象、征稅依據等稅制要素是不足以使稅收發(fā)揮其功能與作用的,還必須有稅務部門的征管行為,才能夠真正發(fā)揮稅收的各種職能作用。稅收征管對稅制改革與優(yōu)化具有約束作用.稅收制度是通過稅收征管作用于稅收分配的,稅收征管充當了稅收制度與稅收分配之間的中介.嚴密而有效的征管,有利于稅制的貫徹執(zhí)行,并能及時發(fā)現稅制規(guī)定中的不完善之處.相反,超前或滯后的征管會成為稅制正確實施的絆腳石,阻礙稅制改革與稅制優(yōu)化的過程.如世界銀行2006年11月發(fā)表的《全球納稅情況總圖》指出,許多國家稅務征管要求過于苛刻,遵從征管已成為企業(yè)的重負.如規(guī)定公司年平均報送35頁的納稅申報表,每家公司處理稅務事務平均耗時約322小時.但發(fā)展中國家和發(fā)達國家差異較大,巴西的企業(yè)填報年申報表要花2600小時,而瑞典的企業(yè)平均只需花68小時.復雜的稅收征管體制效率低下,勢必導致稅收收入下滑,無法體現其真實稅負,不能實現稅制改革和優(yōu)化的目標。
雖然稅制改革與優(yōu)化會受到稅收征管質量和效率的制約,但是政府的稅收征管質量和效率并不是一成不變的.隨著技術進步、法制的健全、稅務人員素質的提高以及管理制度更加科學規(guī)范,政府的征管質量和效率會逐漸提高.而政府稅收征管質量與效率的逐步提高則會給稅制改革與優(yōu)化的選擇提供更廣闊的空間,有助于稅制結構更加合理、更加完善、更能適應市場經濟的發(fā)展,充分發(fā)揮稅收的職能作用。
我國目前的個人所得稅課稅采用分類所得稅模式,實行源泉扣繳的方式.它不能就個人各項所得的高低實行統(tǒng)一的累進稅率,難于體現公平稅負,也不利于對個人總收入水平的調節(jié).所以很多學者主張我國采取綜合所得稅制模式.然而,在稅收征管上,綜合所得課稅模式比分類所得課稅模式要求更高.國際稅收發(fā)展的實踐表明,綜合所得課稅模式要求建立納稅人編碼制度;準確掌握納稅人各項收入;推行非貨幣化個人收入結算制度;建立電腦管理資訊網路,實現與銀行、工商、公安、海關等部門的聯(lián)網.而我國目前尚不具備這些條件,這就造成了部分不透明、不公開、不規(guī)范的“灰色“或“黑色“個人收入的存在,妨礙了稅務部門對個人所得稅稅源的確定和稽核管理,而且大量現金交易也使許多個人收入游離于控管之外.隨著我國稅收征管改革以及相關配套改革的完成,征管水平的大幅度提高,我國的個人所得稅的課稅模式會逐漸向綜合所得稅模式過渡,這樣,我國的個人所得稅制在調解收入、促進公平方面將充分發(fā)揮作用,從而使整個稅制結構更加完善,進而促進稅制改革和優(yōu)化的實現稅收收入是理論稅制、稅收政策導向及稅收征管水平等因素的函數.在其他因素既定的條件下,稅收征管的水平對稅收收入顯得尤為重要.不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,稅法規(guī)定與實際課稅結果都存在差異.如果理想的稅制超越了現存的征管水平,漏征率比重很大,稅收收入大大低于應征稅款,則稅制的目標就難以充分實現.隨著我國稅收征管水平的提高,稅收的綜合征收率已經由1994年的50%上下提升至2003年的70%以上,10年間提升了20個百分點.具體到作為第一大稅種的增值稅,其征收率則已由1994年的57.45%提升到了2004年的85.73%,11年間提升了28.28個百分點.這是我國近年來稅收收入持續(xù)高速增長的原因之一.稅收征管質量和效率的提高,使得實征稅款與應征稅款的差距逐漸縮小,當初稅制設計的目標逐漸顯現。
三、稅制改革、優(yōu)化與稅收征管均衡發(fā)展的對策
綜上所述,稅制改革、優(yōu)化與稅收征管存在兩個層面的關系.一方面,完善科學的稅制可以為稅收征管創(chuàng)造良好的實施基礎;另一方面,有效的稅收征管是實現稅收制度政策目標的必要手段和保證.無論從哪一個層面看,客觀上都要求稅收制度與稅收征管相互協(xié)調,均衡發(fā)展.也正是因為稅收在幫助促進政府政策目標的實現方面雖然可以發(fā)揮積極作用,但同時要受到稅收征管能力的限制并存在一定的代價,決定了稅制在確定其政策目標和繁簡程度時,應當以已經或可能達到的稅收征管能力為前提.明確二者的關系,有助于我們充分認識稅收征管對于稅制改革和優(yōu)化的重要性,它對于我們實事求是地研究制定稅制改革和優(yōu)化方案具有重要的現實意義.因此,無論是在稅制改革和優(yōu)化時,還是在優(yōu)化征管、提高征管質量和效率時,都應該綜合考慮二者之間的關系,使稅制改革和優(yōu)化與稅收征管均衡發(fā)展,更好地實現稅收政策的經濟社會目標。
(一)應對稅制進行改革與優(yōu)化
稅制改革與優(yōu)化應遵循法制化、簡化稅制、便利征納的原則.首先,要盡快完成稅收基本法的立法工作.稅收基本法應包括各級政府開征新稅種、調整已有稅種的程序、納稅人的權利等內容,逐步健全稅收實體法,將所有稅種完成立法手續(xù).以維護稅收法律的權威性和嚴肅性;完善稅收程序法,使稅收執(zhí)法程序法制化.其次,簡化稅制,以便于征收管理.一項法律要得到恰當地執(zhí)行就必須既適應環(huán)境又便于執(zhí)行.如果將太多的社會和經濟政策目標融入稅法,就會造成稅制的復雜,既不便于納稅人也不便于稅務機關掌握.納稅人如果發(fā)現他們難以正確確定其納稅義務,就不會自覺遵守稅法進行稅收的自我評估.同樣,如果稅基設計不合理,或者規(guī)定了許多減免和扣除等,就會使執(zhí)行碰到困難.在健全稅收實體法過程中應盡量使稅制簡化.簡化稅制不等于實行簡單的稅制,更不是說稅種越少越好,而是根據國家經濟社會發(fā)展的需要和稅收的本質、特點及作用,科學、合理地設置稅種.我們應注意兩方面的工作:一是作為具體體現稅制主要形式的稅法,必須全面、系統(tǒng)、協(xié)調、簡明、清楚,易于理解,易于執(zhí)行.在不同稅種和同一稅種的稅法規(guī)定中,既不要含糊不清,模棱兩可,也不要拖泥帶水,冗長繁雜,更不能存在自相矛盾或重疊等問題.以免出現年年補充解釋、層層補充解釋和“打補丁“的現象.二是稅種和稅基、稅目、稅率以及計算征收制度等的選擇與確定應具體,符合客觀實際.只有這樣,才能增加稅法的透明度、易懂性,便于社會監(jiān)督,嚴格執(zhí)行,減少稅收漏洞,降低征管成本,以充分發(fā)揮稅收的雙重作用
(二)優(yōu)化稅收征管,為稅制改革與優(yōu)化提供更廣闊的空間
1、改變整個社會征納稅環(huán)境.影響稅收征管的除了稅收制度之外,還有文化因素,主要包括:懲治腐敗的制度化程度、公共道德的標準以及對達官貴人遵守法律的態(tài)度.盡管這些因素并非一成不變.而且它們對納稅人依法納稅的影響絕不是顯而易見的,但納稅人的遵從行為很大程度上與這些重要的但又看不見摸不著的因素有關.通過改善這些因素可以使納稅人更好地遵從稅法.具體途徑有:對納稅人進行教育,使其相信稅收是支付給社會的公共費用;徹底改變政府形象,使納稅人相信政府征稅是為了改善人民生活而不是增加人民負擔;政府對稅款的使用應該公開、透明,并接受社會的有效監(jiān)督,使腐敗減少到最小.
2、加強稅收征收管理.應借鑒西方發(fā)達國家和發(fā)展中國家的一些稅收征管經驗,加強稅法宣傳,提高納稅咨詢服務質量.應積極開展稅收經濟分析和企業(yè)納稅評估,建立稅源管理責任制,嚴格稅務登記管理,深入開展納稅評估,切實加強對納稅人的稅源監(jiān)控.同時與稅務評估相配合,開展稅務約談和經常檢查,充分發(fā)揮納稅評估的作用.應加大稅務稽查力度,它不僅是避免稅收損失、增加稅收收入的有效辦法,而且是加強稅法剛性,確保稅制優(yōu)化的重要保證.應將對偷逃稅、騙稅、抗稅等違法者的違反稅法行為的處理作為硬指標,以保證稅務檢查雙重目的的實現.同時,稅務部門應與檢察機關、法院配合,做到有法必依,執(zhí)法必嚴,狠狠打擊涉稅違法者,保障稅收法制的權威性、嚴肅性.應積極穩(wěn)妥地推進多元申報納稅方式,方便納稅人自行申報.通過簡化辦稅程序,減輕納稅人的遵從成本
關鍵詞：糧食直補糧食安全農民增收
糧食直接補貼政策是近年來我國最為重要的政府支農政策之一，盡管糧食直補政策是一種世界性的通行做法，也得到農民的普遍擁護，但仍然存在諸多問題，亟待在實踐中加以優(yōu)化完善。為此，本文就糧食直補政策相關研究中提到的主要問題及對策建議進行歸納總結，以期對當前糧食直補政策的優(yōu)化調整提供必要的啟示和借鑒。
一、糧食直補政策存在的主要問題
糧食直補主要有按農業(yè)計稅面積、計稅常產、糧食實際種植面積、出售商品糧的數量等不同的補貼機制，但為了節(jié)省對種糧農戶進行甄別的高額成本，實踐中以按計稅面積或計稅常產發(fā)放補貼居多(張照斷、陳金強，2007)。糧食直補政策實施以來，遇到了諸多問題，歸納起來主要有以下八個方面。其中，前四個方面表現在政策的預期效果層面，后四個方面表現在政策執(zhí)行層面。
(1)直補政策難以刺激種糧面積持續(xù)增加和糧食持續(xù)增產。在政策出臺初期，直補政策的信號效應較為明顯。但由于普惠制補貼方式缺乏邊際激勵效應，直補政策無法持續(xù)促使農民穩(wěn)定糧食種植面積。從近期的調查來看，農民種糧總土地面積不斷減少，農民棄荒現象嚴重，糧食直補資金在促進農民種糧積極性方面的作用微不足道(李喜同，2009)。甚至部分農民群眾把補貼款簡單理解為黨和政府的關心款，與糧食種植沒多少關系(陳正華，2009)。
(2)直補政策無法顯著促進農民增收。其根本原因在于中國有26,800萬農戶，種糧面積細碎化，而美國只有200萬農戶，撒胡椒面式的直接補貼只占農民種糧收入的很小比例，對確保農民種糧收入的穩(wěn)定作用不明顯(，2008)。因此，盡管糧食直補增加了農民收入，但市場經濟條件下，農民種糧收入主要來源于市場，因而難以完全解決市場穩(wěn)定和農民收入穩(wěn)定的問題(趙曉峰，2008)。
(3)直補政策資金難以彌補種糧成本的持續(xù)上升。從發(fā)展趨勢看，在石油、煤炭、土地、水資源、勞動力等價格不斷上升的背景下，農業(yè)生產成本上升將不是一種短期現象，而是近一個階段農業(yè)發(fā)展的常態(tài)，但直補資金趕不上農資價格上漲的幅度，不足以有效應對農業(yè)生產成本的快速上升(國家發(fā)展改革委宏觀經濟研究院課題組，2008)。
(4)直補政策引發(fā)土地糾紛和制約土地流轉。直補帶來利益關系調整，以往強迫農民土地流轉和征地補償不到位的，農民要求糾正或提高補償標準；許多在外務工經商的農民紛紛棄城返鄉(xiāng)，他們有的索要原有承包地，有的將原轉包給種糧大戶的耕地轉交自己的親屬耕種，擔心自己失去土地，從而引發(fā)新一輪土地承包糾紛(張明梅，2004)。同時，也使種糧大戶的規(guī)模變小，影響適度規(guī)模經營的發(fā)展，也進一步強化了小農生產方式。
(5)直補對象難以準確核實。以實際種植面積作為補貼依據，補貼面積難于核實。農戶分散經營，農民種植的自由性很大，每年、每季的糧食種植品種、面積都會有很大變動，很難準確掌握各農戶的實際種糧面積(付勇等，2009)。并容易引發(fā)虛報畝數等現象，甚至許多已經租賃、征用、非法轉手的非農土地也在堂而皇之地領取直補資金，形成資金流失和腐敗(于代松，2004)
(6)直補范圍難以做到客觀公正。盡管以計稅面積和計稅常產為補貼依據簡化了補貼程序，但卻是變“糧補”為“地補”，由此引發(fā)的問題包括：糧田撂荒、雙季改單季等都能照樣領取糧食補貼，違背直補初衷(陳正華，2009；劉俊，2009)；存在土地承包關系的情況下，直補資金往往由原土地承包人獲得，流轉后實際種糧人沒有享受到政府的相關糧食補貼；以計稅面積或常產為補貼標準忽視了“黑地”問題，農民長期耕種的“黑地”不能領到補貼款，盡管2005年財政部出臺政策將“黑地”納入糧食直補范圍，但至今仍有一部分“黑地”問題沒有得到解決(于娜，2008)。
(7)直補政策落實成本高。由于我國農民眾多且分散，農民土地、人口、糧食產量、價格等統(tǒng)計資料不健全，對農民的補貼難以測算和監(jiān)測，糧食直補行政操作成本較高(，2008)。一方面，相較于戶均很低的直補資金，進行丈量土地、核實補貼的操作成本很高。另一方面，政策執(zhí)行過程中，因利益分配、權力集中而產生的尋租、腐敗的成本，各種補貼的跑冒滴漏現象相當嚴重(盧鋒，2008)。
(8)直補資金在主銷區(qū)和主產區(qū)不匹配。糧食直補是為了激勵農民種糧，尤其是主產區(qū)的農民做種糧。但由于主銷區(qū)政府財力充足，給予農民的糧食直接補貼標準往往要比主產區(qū)高出數倍，而糧食主產區(qū)的糧食直接補貼資金規(guī)模仍然很小。這既違背了產業(yè)發(fā)展比較優(yōu)勢原則，也增大了國家糧食安全成本，損害了主產區(qū)農民的利益(王海全、龔曉，2006；王健、陸文聰，2007)。
二、優(yōu)化糧食直補政策的對策建議
針對以上提到的各種問題，諸多學者提出了糧食直補政策的優(yōu)化建議，具體包括八個方面。其中前五條涉及糧食直補政策實施機制的完善，后三條則主張改進政府支農方式。
(1)糧食直補依據商品糧數量進行。補貼依據改為以農民交售的商品糧數量進行，可以激勵種糧農民多產糧，避免中間環(huán)節(jié)從中弄虛作假來冒領國家的補貼，也可以使糧食直補資金補貼給那些在真正種糧的農民，而不是那些雖承包了責任田的農民，但實際不種田已外出打工或從事非農產業(yè)的農民(蔣和平、辛嶺。2009；袁隆平，2009)。但這存在的潛在問題是農民的口糧沒有得到補貼(劉俊，2009)。
(2)糧食直補向糧食主產區(qū)傾斜。具體方式包括：改革并不斷完善糧食風險基金配套政策，在主產區(qū)糧食風險基金來源制度設計上應該給予主產區(qū)更多的傾斜扶持政策。國家增加主產區(qū)糧食風險基金規(guī)模，并逐步提高主產區(qū)糧食風險基金中國家匹配的比重(王海全、龔曉，2006)：建立產銷區(qū)之間的糧食直補資金轉移機制，銷區(qū)直補資金向產區(qū)轉移的主要途徑是建立合理的財政轉移支付制度，包括中央與地方之間的縱向轉移支付制度及產區(qū)與銷區(qū)之間的橫向轉移支付制度?？蓢L試把我國的糧食直補資金從現行的糧食風險基金中分離出來，建立單獨的糧食直補基金或糧食安全基金，吸納銷區(qū)向中央財政繳納的直補資金，然后由中央財政轉移到產區(qū)財政，最終直補到產區(qū)農民手中(朱金鶴、傅展，2006)。
(3)糧食直補向種糧大戶傾斜。種糧大戶對糧價上漲、農業(yè)補貼反應敏感，可以采取類似累進稅制的補貼方式，制定相應的累進補貼標準(馬彥麗、楊云，2005；楊建利，邢嬌陽，2009)；直補政策對種糧大戶的需求給與合理的考慮，對現代農業(yè)生產方式的推廣應用給與適當的補貼，如對達到一定規(guī)模的種糧大戶按實際面積給與一定的補貼，對農民使用先進的生產耕種方式給與補貼(國家發(fā)展改革委宏觀經濟研究院課題組，2008)；將現行糧食政策由“普惠制”轉變?yōu)槊嫦蚣Z食種植大戶的“?；葜啤?，即以糧食種植大戶與國有糧食收儲企業(yè)簽約的糧食銷售量為依據，核定糧食補貼標準，并同時對種糧農戶實行糧食最低收購價政策保護(張建杰，2008)。
(4)糧食直補以土地經營契約作為補貼依據。全國政協(xié)委員吳正德提出，分離土地承包權與經營權，將經營契約作為獲得補貼的唯一憑據。這樣可以有效避免“糧補”變“地補”，使種糧者能真正得到補貼(王瑜，2009)。
(5)構建糧食直補資金科學化、制度化的動態(tài)變動機制。建立直補總額同國家財政收入總額互動增長的長效機制，補貼要有一個合理比例，而不應根據糧食豐欠或糧價的高低頻繁變動(王玉紅，2006)；建立直補水平同農資價格協(xié)調聯(lián)動機制，把成本上升作為一個常規(guī)變量納入補貼政策的目標之中，使補貼數量增長與成本變化聯(lián)動起來，在國內糧食價格保持穩(wěn)定的情況下，國家對農業(yè)的補貼應基本上能夠彌補生產成本的上漲，以確保種糧始終保持穩(wěn)定的收益水平(國家發(fā)展改革委宏觀經濟研究院，2008)。
(6)以集中用于農業(yè)基礎設施建設取代糧食直補。直補和支持農業(yè)基礎設施建設是不同的政策支農形式，改變政策支農形式，將支農資金更多地投向農業(yè)基礎設施建設，有利于集中資金辦大事。針對目前土地拋荒和土地流轉規(guī)模開始萎縮這兩個現象，將增量糧食直接補貼資金用于促進細碎農地整理和中低產糧田改造，加強農田水利建設，鼓勵農地流轉和種糧農民的專業(yè)合作，推動糧食生產的規(guī)?；洜I，在提高農民收入的同時提高糧食綜合生產能力(蔣和平、吳楨培，2009)。
關鍵詞：和諧社會，綠色生態(tài)型社會，公平性社會，創(chuàng)新性社會，稅收政策
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引言
和諧社會，是指社會系統(tǒng)的各個部分、各種要素處于一種相互協(xié)調、良性互動的狀態(tài)。和諧社會包括人與自然的和諧、人與社會的和諧及公共治理的和諧，是綠色生態(tài)性社會、公平性社會和創(chuàng)新性社會的綜合。構建和諧社會，要求我們拓寬視野，運用多種手段，統(tǒng)籌各種社會資源。稅收作為國家宏觀調控的重要工具，在實現和諧社會的綜合目標過程中，發(fā)揮著不可替代的作用。
一、建設綠色生態(tài)型社會的稅收政策
1.通過稅收調節(jié)，大力發(fā)展循環(huán)經濟。循環(huán)經濟是指通過資源循環(huán)利用使社會生產投入自然資源最少、向環(huán)境中排放的廢棄物最少、對環(huán)境的危害或破壞最小的經濟發(fā)展模式。循環(huán)經濟從本質上改變了傳統(tǒng)經濟呈現的“資源—產品—廢物”的線型增長方式特征，表現出“資源—產品—再生資源”的循環(huán)發(fā)展模式特征，是以有限資源支撐人類社會無限增長的必然趨勢，是構建和諧社會的重要途徑。為達此目的，一是開征原生材料稅、生態(tài)稅、填埋和焚燒稅、開征垃圾稅或垃圾收費，達到通過促進資源的循環(huán)利用和再利用來發(fā)展經濟。二是對銷售工業(yè)余熱、熱電聯(lián)產、煤氣綜合利用項目給予稅收優(yōu)惠，可以采取免征增值稅和所得稅形式。三是通過稅收優(yōu)惠大力推行節(jié)能產品，對循環(huán)經濟的科研成果和技術轉讓可以通過免征營業(yè)稅加以鼓勵。四是繼續(xù)執(zhí)行對廢舊物資回收企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，同時通過征稅措施嚴格限制過度包裝和一次性用品的使用數量和范圍。五是改革現行的資源稅，強調其懲罰性，對資源稅的征收采用累進制方式，將資源的使用量劃分檔次，不同的檔次適用不同的稅率，稅率逐級跳躍式增加。
2.建立綠色稅制，保護生態(tài)環(huán)境和合理開發(fā)資源。（1）開征環(huán)境保護稅。將現行的排污、水污染、大氣污染等收費制度改為征收環(huán)境保護稅，建立起獨立的環(huán)境保護稅種。（2）加大消費稅的環(huán)境保護功能。首先，對資源消耗量大的消費品和消費行為，如高檔家具、高檔一次性紙尿布、高檔建筑裝飾材料等，列入消費稅的征收范圍。其次，對導致環(huán)境污染嚴重的消費品和消費行為，如大排量的小汽車、越野車、摩托艇，應征收較高的消費稅。把煤炭、電池、一次性塑料包裝物及會對臭氧層造成破壞的氟利昂產品列入消費稅的征收范圍。第三，對于資源消耗量小、循環(huán)利用資源生產的產品和不會對環(huán)境造成污染的綠色產品、清潔產品，應征收較低的消費稅。如對無鉛汽油可實行較低稅率，對達到高排放指標（歐Ⅲ）的小汽車可以給予一定優(yōu)惠。（3）增強并完善資源稅的環(huán)境保護功能。首先擴大征收范圍。應該在現行對7種礦產品征收資源稅的基礎上，將那些必須加以保護性開發(fā)和利用的資源也列入征收范圍，如土地、森林、草原、灘涂、海洋和淡水等自然資源。其次調整計稅依據。把現行的以銷售量和自用數量為計稅依據，調整為以產量為計稅依據，并提高單位計稅稅額。第三將現行其他資源性稅種如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等并入資源稅，并將各類資源性收費，如礦產資源管理費、林業(yè)補償費等也并入資源稅。第四制定必要的鼓勵資源回收利用、開發(fā)利用替代資源的稅收優(yōu)惠政策，提高資源的利用率。（4）完善科技稅收優(yōu)惠政策，推動環(huán)保產業(yè)發(fā)展。除繼續(xù)保留我國原有的減稅、免稅和零稅率等稅收優(yōu)惠形式外，還應針對不同優(yōu)惠對象的具體情況，采取多種稅收優(yōu)惠形式。主要包括：在增值稅中增加對企業(yè)生產用于消煙、除塵、污水處理等方面的環(huán)境保護設備給予減免增值稅的優(yōu)惠規(guī)定；在企業(yè)所得稅和個人所得稅制度中增加對企業(yè)和個體經營者為治理污染而調整產品結構、改革工藝、改進生產設備發(fā)生的投資給予稅收抵免的規(guī)定；在企業(yè)所得稅制度中增加對實行企業(yè)化管理的污水處理廠、垃圾處理廠（場）實行加速折舊的規(guī)定。這樣可以增強稅收優(yōu)惠手段的針對性，便于靈活運用各種不同稅收優(yōu)惠形式激勵企業(yè)采取措施保護環(huán)境，治理污染，提高稅收優(yōu)惠措施的實施效果。
二、建設公平型社會的稅收政策
1、實現區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的稅收政策。目前我國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實質上是一種地區(qū)間梯度發(fā)展戰(zhàn)略，輪番給出發(fā)展重點，輪番進行政策傾斜，輪番推出區(qū)域優(yōu)惠。這種被扭曲的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從客觀上加劇了地區(qū)發(fā)展的不平衡。我國的經濟結構調整要按行業(yè)來進行，相應地稅收政策的調整也要根據行業(yè)來推進，建立稅收政策的行業(yè)導向機制。
在企業(yè)所得稅的調整上，要注重把所得稅稅收優(yōu)惠政策的重心定位于支持能源、原材料等基礎產業(yè)，采取投資和資源開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，并實行加速折舊和再投資退稅或給予投資稅額抵免，以保證投資者較快收回資本和獲得較高的利潤。
在增值稅的調整上，目前在東北地區(qū)推行的消費型增值稅試點對東北地區(qū)內的行業(yè)有利，從全國范圍來看，會出現同為冶金行業(yè)的鞍鋼和武鋼稅負不均，同為汽車制造業(yè)的二汽比一汽的稅負重，不利于整個產業(yè)結構的調整，影響了全國范圍內的公平競爭。加劇了區(qū)域經濟發(fā)展不平衡的矛盾。因此，要變區(qū)域性試點為行業(yè)性試點，在全國范圍內對行業(yè)（裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金工業(yè)、船舶制造業(yè)、汽車制造業(yè)、高新技術產業(yè)、軍品工業(yè)和農產品加工業(yè)）統(tǒng)一先允許對當年新購進的機器設備應扣稅款給予實際扣除，然后再逐步全面推行對所有行業(yè)的消費型增值稅。
2、實現公平分配的稅收政策。（1）完善個人所得稅，體現稅負公平。一是實行分類與綜合相結合的稅制模式。二是健全費用扣除制度。稅制應該更多的考慮納稅人不同稅收負擔程度，根據納稅人的不同身份分別制定不同的費用扣除標準、級次和稅率，并要綜合考慮納稅人的家庭成員人數和子女教育費用等。應隨著通貨膨脹率和收入水平的變動對扣除標準進行相應調整，即實行“指數化”，消除物價變動對納稅人稅收負擔的影響。三是逐步拓寬稅基。取消或減少某些特定的稅負減免項目，把原來未列入應稅項目的收入如個人證券交易所得、個人股票轉讓所得、資本利得等歸入綜合所得之中；對于附加福利有市場價格的按市價計算，無市場價格的按國家統(tǒng)一規(guī)定標準計算，嚴格管理予以課稅；對個體工商戶或個體專營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)的高收入者一并征收個人所得稅。四是依法治稅，加強征管。完善代扣代繳制度，建立雙向申報納稅制度及交叉稽查處罰制度。盡快推進個人財產、存款實名登記制度。（2）統(tǒng)一內外資企業(yè)兩套稅制，體現環(huán)境公平。一是將內外資企業(yè)所得稅合并為統(tǒng)一的公司（法人）所得稅。統(tǒng)一稅前扣除標準，并與現行企業(yè)財務、會計制度相銜接。二是將房產稅和城市房地產稅合并為統(tǒng)一的房產稅。三是將車船使用牌照稅和車船使用稅合并為統(tǒng)一的車船稅。四是將土地使用費和土地使用稅合并為統(tǒng)一的土地使用稅。五是對外資企業(yè)征收城市維護建設稅和教育費附加，徹底實現內外資企業(yè)稅制的統(tǒng)一。（3）開征遺產稅與贈與稅，調節(jié)存量財產的公平。根據當前我國的情況，遺產稅征收的起點應當高一點，把一般中低收入者排除在外，宜采取累進稅制，建立向慈善機構或其他公益事業(yè)捐獻免納遺產稅或扣除的制度，以鼓勵人們捐獻。同時為了防止遺產稅應納稅人事先轉移、分散財產，遺產稅與贈與稅應同時出臺。（4）改革消費稅制，體現消費公平。一是根據收入水平和消費水平的變化，進一步將一些高檔消費品列入征稅范圍。例如高級皮毛及裘皮制品、別墅、摩托艇、房車、沙灘車、高檔家用電器等高檔消費品納入征稅范圍，并制定較高的稅率。對某些高消費行為征收消費稅。為充分發(fā)揮消費稅引導消費、調節(jié)分配的作用，應對某些高消費行為在征收營業(yè)稅的基礎上再征收消費稅。如高爾夫球、賽馬、垂釣、射擊等高檔體育活動和休閑行為，高檔夜總會等娛樂行為，高檔美容美發(fā)、瘦身、洗浴、影樓等場所的消費行為。二是鑒于摩托車已成為大眾化的交通運輸工具，建議降低或取消對摩托車征收消費稅。三可以考慮將更多地應稅消費品和全部的應稅消費行為，明確在零售環(huán)節(jié)或消費環(huán)節(jié)實行價外征收，突出消費稅的特殊調節(jié)作用。（5）開征房地產稅（物業(yè)稅），調控房地產價格。住房制度改革使越來越多的城市居民擁有了私人住房。高收入群體也將購買住宅作為保值投資的手段。住房占有量的多寡，已經成為區(qū)分人們財富多寡和貧富差異的標準之一。將房地產保有環(huán)節(jié)征收的稅種合并為房地產稅，并同時設置起征點，實行累進稅率，以照顧弱勢群體的住房需求。一方面可以對富人的財產和收入起到調節(jié)作用，避免其多購房進行投機而造成房價的不正常上漲；另一方面也是轉變地方政府職能的需要，地方政府只有去抓社會治安、環(huán)境保護和執(zhí)法情況，改善居住條件，營造和諧的社會環(huán)境。這個地方的房價才會上升，政府收的房地產稅也會越多，地方政府才有了一個良性的穩(wěn)定財源。3實現城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的涉農稅收政策的調整。2006年全國范圍內全面免征農業(yè)稅后，農民作為一個社會階層，仍然應有納稅義務，這也是取得國家公共服務的前提和條件。涉農稅制的改革的遠期目標是構筑農工商業(yè)統(tǒng)一的財產稅、流轉稅、所得稅及社保稅組成的一元復合稅制。并以財產稅作為地方基層政府的主要稅收收入，徹底解決現行城鄉(xiāng)二元稅制的種種弊端。在現階段，可以考慮以措施：
（1）對某些收入高的種植、養(yǎng)殖大戶征收個人所得稅，作為在農村開征個人所得稅的試驗。（2）在企業(yè)所得稅的調整上，對農副產品鏈式產業(yè)化開發(fā)的企業(yè)給予減免企業(yè)所得稅的優(yōu)惠，推進農村工業(yè)化的進程。（3）在增值稅政策的調整上，一是提高農民銷售農產品繳納增值稅的起征點；二是取消對農民同時銷售農產品和其他非農產品時，農產品銷售額要占整個銷售額一半以上的限制，規(guī)定只要農民銷售中含有農產品的，銷售額達不到起征點的，也不繳納增值稅；三是提高收購農產品增值稅進項稅額的扣除比例；四是規(guī)定對農民購進的農資中，如機械設備、種子、肥料、農藥等所包含的增值稅進項稅額允許扣除。（4）城鄉(xiāng)統(tǒng)一征收土地使用稅。將現行耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并，城鄉(xiāng)統(tǒng)一征收土地使用稅，把農業(yè)用地作為土地使用稅中的一個稅目。稅率可根據農業(yè)用地所處地區(qū)、肥沃程度等自然條件劃分等級，實行差別比例稅率，按年征收。
4、完善促進就業(yè)的稅收政策。目前就業(yè)難的問題已成為一個普遍的社會問題。一方面要用稅收政策大力促進中小企業(yè)發(fā)展，形成新增就業(yè)能力。企業(yè)所得稅按企業(yè)組織類型設置差別稅率，對中小企業(yè)專門設置一檔稅率。可適當降低金融業(yè)的營業(yè)稅稅率，以增強金融機構對中小企業(yè)的貸款能力；一方面要用稅收政策大力發(fā)展第三產業(yè)，增強勞動力的吸納能力。對商貿、旅游、社區(qū)服務、餐飲、流通等投資少、就業(yè)成本低、就業(yè)容量大的行業(yè)，實施減免所得稅、降低營業(yè)稅率等優(yōu)惠措施，加快其發(fā)展。發(fā)展多種所有制的服務業(yè)，采取減免稅等政策支持、鼓勵和引導個體、私營企業(yè)大力創(chuàng)辦服務業(yè)，如對從事就業(yè)介紹、勞動者崗位能力培訓的中介機構給予稅收減免和政府資金支持，對對外輸出勞務的中介給予稅收補貼等。另外要用稅收政策大力支持再就業(yè)，降低失業(yè)所造成的各種損失。放寬再就業(yè)安置企業(yè)范圍的限制，各類企業(yè)不分性質，都可享受稅收優(yōu)惠，如可將適用對象放寬到民營企業(yè)和外資企業(yè)。同時，取消對建筑業(yè)、娛樂業(yè)安置下崗失業(yè)人員的稅收優(yōu)惠限制。對現行僅給予下崗失業(yè)人員的優(yōu)惠擴大到尚未獲得就業(yè)機會的群體。如農村富余勞動力、高校畢業(yè)生和中專技校畢業(yè)生等。
三、建設創(chuàng)新型社會的稅收政策
