時間：2022-09-04 07:31:09
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〔關(guān)鍵詞〕電子政務(wù),行政體制,空間
信息時代的國家競爭力最高評價標(biāo)準(zhǔn)已從過去的土地、原材料、技術(shù)、人才等變?yōu)橐孕畔⒛芰樽罡邊?shù)的評價標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。對信息的把握和支配能力,是影響國家競爭力的重大要素之一。利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和其他相關(guān)技術(shù)構(gòu)造更加適合時代要求的政府結(jié)構(gòu)和運行方式,推行電子政務(wù),深化行政體制改革顯得尤為重要。十六大報告指出了我國政府下一步改革的方向:“深化行政管理體制改革。進一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進管理方式,推行電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”當(dāng)前我國政府面臨著重大的變革和挑戰(zhàn),但同時也更具備了進一步改革的思想基礎(chǔ)、方向指南與技術(shù)準(zhǔn)備。作為技術(shù)創(chuàng)新與體制創(chuàng)新相結(jié)合的典范,電子政務(wù)在推動我國行政體制改革方面將發(fā)揮巨大的作用,具有深遠的歷史意義和重要的現(xiàn)實意義。
一、當(dāng)前推行電子政務(wù)過程中存在的問題
(一)三大矛盾
1.嶄新的電子政務(wù)工作形式與陳舊的政府組織結(jié)構(gòu)的矛盾。我國政府組織結(jié)構(gòu)是條塊分割的二維模式,是縱向?qū)蛹壓蜋M向職能制的矩陣結(jié)構(gòu)。縱向?qū)蛹壷频男姓M織系統(tǒng)由縱向的若干層次構(gòu)成,形成一個金字塔狀。橫向職能制的組織結(jié)構(gòu)由橫向的若干部門構(gòu)成,實施垂直領(lǐng)導(dǎo)。
電子政務(wù)是以公共服務(wù)需求為出發(fā)點,將政府各個部門整合起來,公眾享受政府服務(wù)只需一個入口,不必再一個一個“衙門”去拜訪的串行工作方式。電子政務(wù)希望展現(xiàn)的一種比較理想的公共服務(wù)結(jié)果可能是,公眾一次性地將辦理業(yè)務(wù)所需的證明材料或其他文件傳遞給一個政府業(yè)務(wù)處理入口,政府內(nèi)部業(yè)務(wù)處理可以并行式辦公,提高工作效率。這種并行式辦公方式并非簡單的“一站式”或“一廳式”的服務(wù),很多部門簡單地集合辦公,而是后臺系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作。市場經(jīng)濟發(fā)展到今天,伴隨著越來越多的政府服務(wù)轉(zhuǎn)移至網(wǎng)上實現(xiàn),這種電子政務(wù)要求的后臺協(xié)調(diào)一致的工作流程與政府“條塊分割”的組織結(jié)構(gòu)的之間的矛盾將會愈發(fā)尖銳。
2.快速發(fā)展的信息技術(shù)與墨守成規(guī)的法律建設(shè)之間的矛盾。伴隨政府上網(wǎng)工程的推進,人們對于電子政務(wù)的需求已經(jīng)不只停留在瀏覽政府網(wǎng)頁,知悉一些政府法規(guī)的狀態(tài)上,而是希望可以通過政務(wù)平臺可以與政府進行交流。這時電子政務(wù)法規(guī)的不健全對于電子政務(wù)的制約就逐步顯現(xiàn)出來,如電子郵件是否具備法律效率,電子簽名是否合法等。
環(huán)顧世界電子政務(wù)法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀,世界各國電子政務(wù)法律體系目前處于無統(tǒng)一規(guī)范、不斷修訂的不成熟階段,我國目前要建立相關(guān)的法規(guī)確實具有一定的風(fēng)險性。電子政務(wù)法規(guī)的制定不同于傳統(tǒng)法律法規(guī),并非對于電子政務(wù)的事事都要有個說法,應(yīng)該抓住重點逐步完善。主要集中在電子簽名的有效性、信息公開程度等方面做出規(guī)定或者司法解釋,這是目前電子政務(wù)法律法規(guī)建設(shè)方面的核心問題。
3.的安全性要求與為公眾服務(wù)的信息開放之間的矛盾。不同于商務(wù)活動,它關(guān)系到黨政部門、各大系統(tǒng)乃至整個國家的利益。因為政務(wù)信息比商務(wù)信息更為敏感,所以電子政務(wù)作為在信息時代的一種新的表現(xiàn)形式,在安全性方面有著很高的要求。“安全第一”的思想一直貫穿于電子政務(wù)建設(shè)的全過程。
同時,政府是為公眾服務(wù)的,政府的大多數(shù)部門和大多數(shù)公務(wù)員承擔(dān)著政府的公共服務(wù)職能,政府的大多數(shù)信息是為公眾服務(wù)的,是需要為公眾所知悉的。電子政務(wù)倡導(dǎo)的就是利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢加速信息的流通,使公眾更好的享受政府服務(wù)。
由此,電子政務(wù)的安全要求與電子政務(wù)平臺的開放性要求成為電子政務(wù)實施過程中最難以平衡的一對矛盾。如何把握安全與開放的平衡,一方面要把握住哪些信息是政府機密哪些是可公開信息;另一方面,在電子政務(wù)平臺的建設(shè)過程中要擺脫“安全絕對化”傾向。
(二)三大難點
1.電子政務(wù)一體化即業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性較強的政府信息化系統(tǒng)之間的一體化。標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理流程不暢通等,是企業(yè)電子商務(wù)建設(shè)中的老問題,如今在電子政務(wù)建設(shè)中依然存在。目前我國政府機構(gòu)復(fù)雜,彼此之間缺乏溝通,為電子政務(wù)的建設(shè)帶來了不小的困難,并將給未來全國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)構(gòu)成極大障礙。
2.數(shù)字鴻溝的出現(xiàn)同樣困擾著電子政務(wù)的建設(shè)。隨著政府“E化”的加深,電子政務(wù)反而可能進一步強化社會不均,因為最需要政府提供服務(wù)的人往往是那些無法上網(wǎng)、無力應(yīng)用高科技手段的弱勢群體。若數(shù)字鴻溝的問題不能得到很好的解決,將有可能加大貧富分化,導(dǎo)致“強者愈強、弱者愈弱”的局面出現(xiàn)。而盡管我國已經(jīng)擁有1.11億上網(wǎng)人口,數(shù)字鴻溝仍是一個較為嚴(yán)重的問題。
3.電子政務(wù)計劃成功率的低下同樣困擾著建設(shè)者。作為一個新興項目,電子政務(wù)還處于發(fā)展初期,電子政務(wù)的相關(guān)概念也還在探討之中。這就使得即使是電子政務(wù)發(fā)展最快的國家,能夠做到雙向互動或事務(wù)處理的電子政務(wù)項目尚不足30%,能對現(xiàn)有政府形態(tài)實施電子政務(wù)改造的就更少了。如何提高電子政務(wù)項目的成功率是現(xiàn)階段我國電子政務(wù)建設(shè)亟待解決的難題。
(三)三大滯后
1.對電子政務(wù)的重要性和發(fā)展趨勢認(rèn)識滯后。電子政務(wù)打破了傳統(tǒng)的政府管理模式,政府部門的工作機制、工作方法、工作思路都有了很大的改變。電子政務(wù)的推行,打破了原有政府的金字塔之間的界線,構(gòu)成了一個全面電子化的虛擬政府,傳統(tǒng)政府的金字塔式結(jié)構(gòu)改變成平面化、無中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),網(wǎng)絡(luò)中沒有權(quán)威,行政機關(guān)原有的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。政府官員在發(fā)展電子政務(wù)的認(rèn)識上還存在不少誤區(qū),一種是把電子政務(wù)僅僅當(dāng)作政府部門的計算機化;另一種是簡單地把電子政務(wù)等同于“政府上網(wǎng)”。事實上,人是推行電子政務(wù)的關(guān)鍵因素,人的思想觀念至關(guān)重要。
2.電子政務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃滯后,沒有建立相應(yīng)的組織機構(gòu)。世界主要發(fā)達國家,都把電子政務(wù)作為政府工作和國家信息化的重要戰(zhàn)略。我國相對滯后,既缺乏宏觀規(guī)劃,也沒有制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。目前我國的電子政務(wù)建設(shè)主要有兩種方式:一種是系統(tǒng)內(nèi)自上而下的縱向推動;一種是地區(qū)內(nèi)橫向推動。從理論上講,可以大大加速我國政府信息化進程,但是,如果兩者之間缺乏協(xié)調(diào),那么最終就會產(chǎn)生嚴(yán)重的兼容性問題。還有,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上的條塊分割,是我國電子政務(wù)面臨的突出問題。
3.對電子政務(wù)的理論研究明顯地滯后于電子政務(wù)實踐。歷史上幾乎每一項重大科技進步,都是以理論上的突破為基礎(chǔ)和先導(dǎo)的。電子政務(wù)是一個涉及方方面面問題的系統(tǒng)工程,無論是技術(shù)上還是政策上所存在的問題,都在一定程度上影響著電子政務(wù)本身的發(fā)展。目前,理論的研究工作已經(jīng)明顯地滯后于實踐。在這種情況下,電子政務(wù)的實踐存在一定的盲目性。
二、電子政務(wù)為我國行政體制改革拓展了全新的空間
實現(xiàn)傳統(tǒng)政務(wù)到電子政務(wù)的轉(zhuǎn)變是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。歷史上,政府形態(tài)經(jīng)歷了專制型——管制型——管理型——服務(wù)型等幾種。未來政府的理想目標(biāo)是:作為電子化的服務(wù)型政府,應(yīng)該成為社會資源優(yōu)化配置中心,形成所有資源的無縫集成、零成本運行、個性化服務(wù)和即時反應(yīng)的管理體系。服務(wù)型政府的模式是,EG—G:電子政府—政府;EG—B:電子政府—企業(yè);EG—C:電子政府—公民;EG—E:電子政府—公務(wù)員。根據(jù)這種模式,電子政務(wù)的實施,除了要解決信息收集、過程建模、系統(tǒng)集成、安全保密技術(shù)等問題外,最主要的是政府職能要做相應(yīng)的轉(zhuǎn)變,要公開公共信息,盡量公開政府部門掌握的、目前尚處于封閉狀態(tài)的大量公共信息,使其充分發(fā)揮作用;要規(guī)范業(yè)務(wù)流程,明確每項業(yè)務(wù)所包括的內(nèi)容及程序,減少政府工作人員的隨意性;要加強相互溝通,通過網(wǎng)絡(luò)縱向及橫向的信息同步更新,防止各個部門成為信息孤島;要講求實用有效,在認(rèn)真做好系統(tǒng)分析及設(shè)計的基礎(chǔ)上分步實施,并在實踐中總結(jié)經(jīng)驗,逐步完善。
(一)外網(wǎng)中電子政務(wù)實際應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)將是今后的重點。在門戶網(wǎng)站已基本建成后,電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重點將逐步轉(zhuǎn)向應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)上來。國家“863”計劃“中國電子政務(wù)管理系統(tǒng)”課題組組長許光建教授認(rèn)為,中國電子政務(wù)的發(fā)展經(jīng)歷了四個階段,即設(shè)備階段、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)階段、應(yīng)用環(huán)境建設(shè)階段和系統(tǒng)鏈接階段,經(jīng)過前三個階段的發(fā)展,實現(xiàn)了在一個政務(wù)體系內(nèi)應(yīng)用的縱深發(fā)展,但是各政務(wù)體系之間的互聯(lián)互通還遠未實現(xiàn),不同政務(wù)環(huán)境間尚需有效的整合,系統(tǒng)鏈接將是中國電子政務(wù)下一步發(fā)展的重中之重。
(二)政府專網(wǎng)將成為今后電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的焦點,也是今后政府加大投資的主要領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)引起各服務(wù)廠商的重點關(guān)注。目前我國的外網(wǎng)建設(shè)已基本結(jié)束,而內(nèi)網(wǎng)(局域網(wǎng))僅僅實現(xiàn)了聯(lián)接到互聯(lián)網(wǎng),大量信息資源庫建設(shè)尚處于空白階段,內(nèi)網(wǎng)的很多功能都無法進行。而各地的政府網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)接存在很多問題,中央政府網(wǎng)站和地方政府網(wǎng)站、地方政府各部門網(wǎng)站之間幾乎是互不聯(lián)接,嚴(yán)重制約了全國電子政務(wù)業(yè)務(wù)的發(fā)展,這正是因為電子政務(wù)專網(wǎng)目前幾乎處于空白階段,政府部門之間的網(wǎng)站缺乏有機聯(lián)系所造成的。
(三)根據(jù)政府機構(gòu)改革的需要和政府行使公共職能的要求,進一步設(shè)計我國電子政務(wù)的整體結(jié)構(gòu)。加快推進中央政府已定的建設(shè)項目,邊建設(shè)邊發(fā)揮效益,要在整合外網(wǎng)平臺、建設(shè)門戶網(wǎng)站等方面取得實質(zhì)性進展,其他項目要穩(wěn)步推進;根據(jù)電子政務(wù)的發(fā)展,加快建立健全管理體制、安全保障機制和一系列規(guī)范的管理辦法,使電子政務(wù)的發(fā)展與振興我國信息產(chǎn)業(yè)密切結(jié)合,促進創(chuàng)新能力增強,提高產(chǎn)業(yè)競爭力。創(chuàng)造有利于電子政務(wù)發(fā)展的外部環(huán)境,加快制定電子政務(wù)建設(shè)技術(shù)政策,實施有利于國內(nèi)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府采購政策,促進國內(nèi)軟件和系統(tǒng)集成產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,制定電子政務(wù)項目概算標(biāo)準(zhǔn),保障運行、維護和培訓(xùn)經(jīng)費,特別要合理確定和提高軟件費用占項目總投資的比重,研究建立電子政務(wù)績效的評估機制。
根據(jù)黨的十四大報告精神，從今年起，我國將進行大規(guī)模的機構(gòu)改革。人事勞動制度改革，盡快推行公務(wù)員制度。它標(biāo)志著我國行政管理體制和模式將隨之而發(fā)生巨大變化，并對黨政機關(guān)的秘書工作產(chǎn)生重要影響。
十多年來，黨和政府一直致力于行政體制改革，其間進行過三次較大規(guī)模的機構(gòu)改革，基本方向是實行政企分開、轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)，提高效率。但由于社會主義市場經(jīng)濟的大環(huán)境還沒有完全形成，舊的高度集中統(tǒng)一的思想觀念還沒有徹底轉(zhuǎn)變，干部人事制度改革沒有及時跟上，致使一些機構(gòu)減而復(fù)增。黨的十四大確定建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)，隨著市場經(jīng)濟的建立，加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，可以預(yù)見行政體制將要發(fā)生一系列的重大變化。
政府的微觀經(jīng)濟管理職能逐漸削弱或消失，宏觀經(jīng)濟管理的職能將進一步加強。
行政與企業(yè)將進一步分離，企業(yè)將真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體。
財政投資管理體制將發(fā)生重大變化。今后國家的財政支出將分為三大部分：一是用于那些周期長、利潤少、規(guī)模大、單個企業(yè)不愿投資或無力投資，又是社會所必需的項目。二是用于社會公共事業(yè)，如教育、衛(wèi)生、撫恤、救濟、公共工程等。三是用于行政支出和國防支出。這些變化，對減輕財政負(fù)擔(dān)，增強企業(yè)的生存和發(fā)展能力;促進市場經(jīng)濟的發(fā)展大有益處。
金融機構(gòu)的性質(zhì)將朝著企業(yè)化的方向變化。
國家包辦、包管事業(yè)單位的格局將被打破。
人事制度改革將在更廣闊的領(lǐng)域里展開。
教育行政部門將逐漸減少對學(xué)校的行政干預(yù)，使各類學(xué)校朝著自主辦學(xué)的方向發(fā)展。一是教育、教學(xué)將朝著注重職業(yè)教育和能力培訓(xùn)的方向發(fā)展，以適應(yīng)市場經(jīng)濟對各類人才的需求。二是改變單一的辦學(xué)經(jīng)費由國家統(tǒng)一撥款的模式，學(xué)?？梢远喾交I集辦學(xué)資金，私立學(xué)校、社會辦學(xué)將有一個較大的發(fā)展。三是高等學(xué)校將淘汰一些落后的專業(yè)，根據(jù)市場經(jīng)濟的要求設(shè)置專業(yè)和課程，配備師資。四是學(xué)校內(nèi)部將實行教師職務(wù)聘任制，進行工資分配制度的改革，建立激勵競爭機制。五是大中專學(xué)校畢業(yè)生的就業(yè)，同樣要經(jīng)過市場的挑選。在實行國家公務(wù)員制度后，大學(xué)畢業(yè)生不再和官員資格劃等號。
政府行政機構(gòu)和人員將大幅度削減。
行政管理體制改革也給秘書工作提出了新的更高的要求：
首先，要迅速轉(zhuǎn)變觀念。秘書工作是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)參謀助手的工作。
其次，要轉(zhuǎn)變工作方式和工作作風(fēng)。在市場經(jīng)濟條件下，政府用行政命令直接管理的方式逐步向用政策引導(dǎo)的方式轉(zhuǎn)變，秘書工作的方式方法也要適應(yīng)這個轉(zhuǎn)變。
行政管理改革對于實現(xiàn)創(chuàng)新、特色發(fā)展是非常必要的。行政管理體制改革工作的開展，需要采取循序漸進的方式和原則，并且與其他經(jīng)濟、政治體制改革進行配套。當(dāng)前國內(nèi)外形勢較為復(fù)雜，行政管理工作的開展，也要與之進行更好的適應(yīng)，并且堅持正確的理論方針，不斷地開拓進取，為行政管理制度的改革提供良好的基礎(chǔ)，更好地突出行政體制改革的特色性與創(chuàng)新性。
二、行政管理體制改革工作的開展核心與重點
第一，明確思想。在開展行政管理體制改革時，要明確思想，并且關(guān)注核心問題。行政體制的改革，要將政企分開、政資分開、政事分開以及政社分開作為工作的核心內(nèi)容，充分地將市場調(diào)節(jié)機制的優(yōu)勢進行發(fā)揮。各級政府要樹立相應(yīng)的責(zé)任思想，對于自身的審批過程進行改革，規(guī)范政府權(quán)力。不同部門和崗位要確立不同的權(quán)責(zé)，并且給予企業(yè)充分的自主決定空間，讓社會組織自身的作用得到有效地發(fā)揮和實現(xiàn)。第二，加強宏觀調(diào)控。在開展宏觀調(diào)控的過程中，要對于調(diào)控的體系和機制進行不斷的調(diào)整，對宏觀調(diào)控的效果進行有效的強化。我國經(jīng)濟發(fā)展正處于快速政治的階段，農(nóng)業(yè)化、農(nóng)業(yè)化與城鎮(zhèn)化逐漸推進，并且各地的經(jīng)濟發(fā)展水平都處于快速增長的階段。面對快速增長的經(jīng)濟形勢，要對當(dāng)前人口問題、就業(yè)問題、環(huán)境問題等進行深入的研究，并且以提高經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定性為目標(biāo)，制定相應(yīng)的宏觀調(diào)控政策，將穩(wěn)定經(jīng)濟、就業(yè)增長，促進從而對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)整，平衡經(jīng)濟發(fā)展。第三，確定政府職能范圍和改革目標(biāo)。在行政管理體制改革的過程中，要對于改革目標(biāo)進行確立，并且將構(gòu)建社會主義公共行政體制，作為整體改革發(fā)展的重要方向。在改革過程匯總，要對于制度、機制以及體制等多方面進行統(tǒng)一的創(chuàng)新和發(fā)展。管理體制的創(chuàng)新改革應(yīng)該實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順楊、監(jiān)督有力。市場經(jīng)濟環(huán)境下，行政體制的改革要不斷的完善，并且真正地適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟的發(fā)展需求，凸顯政府行政管理的公共性、服務(wù)性與公正性的特點。第四，行政管理內(nèi)容的確定。在公共管理職能的確定上，要對于公共的責(zé)任和權(quán)利進行明確，并且關(guān)注優(yōu)勢的公共領(lǐng)域，集中精力針對于當(dāng)前社會中的熱點問題（公共醫(yī)療、公共教育、社會保障以及公共科技等）進行服務(wù)。在行政權(quán)利體制的確定上，要保證相關(guān)權(quán)力行為的約束力度。行政管理機制的改革，必須要對于人民、法律以及立法機構(gòu)進行負(fù)責(zé)。在公共組織體系的構(gòu)建上，要將政府的執(zhí)行職能與決策職能進行分離，進而提高公共組織體系的科學(xué)性與規(guī)范性。在公共治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新上，要實現(xiàn)公共服務(wù)補給結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，并且采取分權(quán)化和自治化的權(quán)力結(jié)構(gòu)模型，落實基層、地方與社區(qū)自治相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)。另外，在公共效能管理上，要對于公共行政管理活動進行關(guān)注，對于服務(wù)流程進行不斷的完善，充分地落實政務(wù)公開化的要求，保證行政活動符合經(jīng)濟性、效能性的原則，提高行政服務(wù)的質(zhì)量。第五，管理機制的創(chuàng)新。行政管理體制的創(chuàng)新，是為了實現(xiàn)政府職能的改變和效能的提高，從而更加適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的基本需求。在管理機制創(chuàng)新上，要關(guān)注政務(wù)公開的落實，提高廣大群眾的參與積極度。在改革過程中，也要對于決策過程進行合理的調(diào)整，并且落實相關(guān)責(zé)任，提高決策的民主性與科學(xué)性。政府還要提高法制建設(shè)水平，落實依法行政，并且推進電子政務(wù)，調(diào)整和再造政府管理流程。對于公共危機管理上，要提高政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力，改進和完善當(dāng)前危機管理制度。與此同時，政府還要積極推進績效管理制度的落實，設(shè)立政府管理質(zhì)量獎，并且行政問責(zé)制度，提高行政監(jiān)督能力。
三、結(jié)語
行政管理作為一個名詞術(shù)語，在我國和其他國家，其使用范圍都是很廣泛的。以下就是由求學(xué)網(wǎng)為您提供的試論行政管理體制改革的原則。
無論是政府對社會事務(wù)的管理，還是公共機構(gòu)、社會團體、經(jīng)濟組織等內(nèi)部事務(wù)的管理，都被叫做行政管理。但是，作為一個社會科學(xué)研究的學(xué)科專有概念，我國理論界普遍把行政管理定義為政府對社會事務(wù)的管理活動。具體來說，主要包括一下三個方面：
首先，行政管理的實質(zhì)是國家權(quán)力的運作過程。明確行政管理的實質(zhì)，可以把政府對社會事務(wù)的管理活動同公共機構(gòu)、社會團體、經(jīng)濟組織等內(nèi)部事務(wù)的管理活動明確的區(qū)分開來，有助于人們深刻地認(rèn)識政府活動所具有的特殊性，更加準(zhǔn)確地理解和把握行政管理的實質(zhì)及其規(guī)律性;其次，行政管理是一種管理活動管理是人類社會普遍存在的一種組織活動。明確國家行政活動的管理屬性，可以把行政管理同國家的立法活動、司法活動區(qū)別開來，突顯行政管理的執(zhí)行功能，這有助于更好地借鑒和吸收其他管理活動中的有益經(jīng)驗和作法，提高行政管理的操作和技術(shù)水平;再次，行政管理活動的主體和客體有著明確的規(guī)定性。
所謂精簡，就是各級政府的規(guī)模要適度，行政機構(gòu)的設(shè)置和人員編制要少而精。新時期堅持精簡原則，一是機構(gòu)、層次、編制定多少，必須嚴(yán)格根據(jù)實際工作的需要，凡屬重疊和多余的機構(gòu)、層次、人員，一律合并和撤銷。二是隨著行政工作的發(fā)展，應(yīng)把某些事務(wù)交給企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和群眾組織去管理。三是建立和健全各種工作制度，提倡科學(xué)方法，以降低國家行政管理中人力、物力、財力的消耗，提高工作效率。
所謂統(tǒng)一，就是保持各級政府的行政管理過程的完整統(tǒng)一性。任何國家都只能有一個政府行使行政管理權(quán)，因此，在行政管理體制改革過程中無論是權(quán)力下放，還是分級管理，都不能破壞國家行政管理的完整統(tǒng)一性。遵循統(tǒng)一原則，首先是要堅持行政目標(biāo)的統(tǒng)一性，各級政府必須以共同的總體行政目標(biāo)為基礎(chǔ)，進行目標(biāo)同一的行政管理。在目標(biāo)統(tǒng)一的前提下，分解政府職能，建立政府內(nèi)部的各層次和各部門，并依此明確它們的職、權(quán)、責(zé)及它們之間的關(guān)系，從而成為一個有機整體。其次是要堅持行政領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性，實行首長負(fù)責(zé)制，形成明確的上下級行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，防止政出多門，多頭指揮現(xiàn)象，保證各個行政部門之間的協(xié)調(diào)配合。
【作者】高小平/靳江好/沈榮華
【摘要題】行政管理體制改革
【正文】
黨的十六大報告提出了深化行政改革的目標(biāo)和主要任務(wù)，在許多方面都有較大突破和發(fā)展。改革的目標(biāo)是進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推進電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。重點是轉(zhuǎn)變政府職能，依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限，推進政府機構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位改革和國有資產(chǎn)管理體制改革，建立和完善決策機制、權(quán)力監(jiān)督和制約機制，大力推進電子政務(wù)建設(shè)等項內(nèi)容。
（一）建立服務(wù)型政府
建立服務(wù)型政府是近年來理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個目標(biāo)選擇。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據(jù)，它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。將建立服務(wù)型政府作為新時期行政改革的一個目標(biāo)選擇，將有助于從新的視角，把行政改革和政府職能轉(zhuǎn)變引向深入。在實踐中，已有越來越多的地方政府認(rèn)識到建立服務(wù)型政府的必要性，著手改革以往“重管理、輕服務(wù)”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府紛紛提出創(chuàng)建服務(wù)型政府的目標(biāo)，并在創(chuàng)新服務(wù)、社會評議、減少管制等方面進行了有益探索。
我國中央、省級政府的主要功能要于決策和宏觀調(diào)控，在管理上具有宏觀性、調(diào)控性和間接性的特點，同時在決策和管理上也要體現(xiàn)我國服務(wù)型政府的本質(zhì)要求；省以下地方政府直接面對社會、企事業(yè)單位和公眾提供公共服務(wù)。因此，不同層級政府的職能定位應(yīng)有所不同，中央和省級政府可以作為以宏觀管理為主的“決策——服務(wù)型政府”，省以下地方政府應(yīng)為以公共服務(wù)為主的“服務(wù)型政府”。
（二）建立面向市場的政府
建立面向市場、親市場、以市場為導(dǎo)向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場的關(guān)系上，凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢或能做的事，都應(yīng)當(dāng)由市場來做，充分發(fā)揮市場的作用。強調(diào)政府要面向市場，將有利于進一步明確市場經(jīng)濟條件下政府與市場的關(guān)系，促進政府職能轉(zhuǎn)變。政論要起好“掌舵”作用、催化作用、促進作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用；也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向，放在加強宏觀調(diào)控上，放在創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上，圍繞市場行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務(wù)職能。
（三）建立責(zé)任政府
責(zé)任政府的提法，主要是為了按照依法行政的要求，強化政府責(zé)任。在以往權(quán)力高度集中的行政體制下，政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)和失衡，強調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責(zé)任，重視行使權(quán)力而忽視承擔(dān)責(zé)任，注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責(zé)任。
現(xiàn)階段推行依法行政的關(guān)鍵，在于強化政府責(zé)任，使權(quán)力的責(zé)任掛鉤，建立責(zé)任政府。為此，下一步行政改革應(yīng)力爭取得以下突破：一是賦予權(quán)力的同時必須明確責(zé)任；二是健全政府責(zé)任制度，制定落實法定質(zhì)詢、罷免等追究責(zé)任的具體程序，創(chuàng)設(shè)引咎辭職、責(zé)令辭職等易于實施的責(zé)任制度；三是推行行政執(zhí)法責(zé)任制度，并與政府外部評議制度相掛鉤；四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨立性、公開性和民主參與。
（四）依照公共管理理念轉(zhuǎn)變管理模式
公共管理是從發(fā)達國家引進的管理理念，核心涵義在于公共性，突出強調(diào)管理主體的多元化，管理導(dǎo)向的社會化，公共服務(wù)的市場化等新的觀念，與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。
在實踐中，各級政府開始運用這一理論，轉(zhuǎn)變職能，改進管理，推進改革。例如，財政部門提出了建立“公共財政體制”的目標(biāo)，人事部門提出了人力資源管理戰(zhàn)略，深圳等地政府提出了政府職能從無限到有限、從部門性轉(zhuǎn)向公共性、從政府單一治理轉(zhuǎn)向社會共同治理等項改革目標(biāo)，都是十分有益的探索。
（五）借鑒企業(yè)經(jīng)驗提高政府效能
中國行政管理體制改革的內(nèi)容比較豐富而龐雜，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從總體上看，主要涉及到政府職能、機構(gòu)設(shè)置、政府管理和政府監(jiān)督等方面的問題。
（一）政府職能問題
政府職能是行政管理體制改革的核心問題，也是當(dāng)今世界各國政府共同面臨的問題。中國政府在轉(zhuǎn)變職能方面必須圍繞“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”四個方面，抓好以下幾項工作：
1.建立良好的法治環(huán)境。要通過加強法制建設(shè)，制定和完善各種法律、規(guī)章和制度，嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)和行政行為，使政府能夠依法履行各項職能，包括依法規(guī)范市場主體的行為，依法維護公平競爭的市場秩序，依法保護人民群眾各方面的權(quán)益，依法協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，依法打擊各種違法犯罪行為等，確保行政管理體制在法制的軌道上運行。
2.創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟社會環(huán)境。穩(wěn)定是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要前提。只有創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和社會發(fā)展環(huán)境，才能使投資者和消費者保持良好的心理預(yù)期，促進投資和消費健康發(fā)展。這就要求各級政府必須轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新管理方式，綜合運用法律、經(jīng)濟手段和必要的行政手段，保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，促進社會不斷進步。
3.保護好環(huán)境和生態(tài)。要堅持以人為本的理念，全面實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，為人的生存和發(fā)展提供良好、持久、和諧的環(huán)境與條件。這是各級政府必須切實負(fù)起的責(zé)任。從各國發(fā)展經(jīng)驗看，在經(jīng)濟高速增長時期往往忽視環(huán)境和生態(tài)保護，造成長期的嚴(yán)重后果。我們決不能走先污染破壞再治理恢復(fù)的老路。我們已經(jīng)有過這方面的教訓(xùn)。
4.努力提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。要按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，把提供人民群眾必需的公共服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的切入點。通過制度和政策安排，合理調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，努力縮小貧富差距，保護不同群體的合法權(quán)益和創(chuàng)造力，切實維護社會的公平正義。特別要著力為城鄉(xiāng)低收入群體提供必要的社會保障、教育、醫(yī)療等方面的公共服務(wù)，保障他們的基本生活，幫助他們提高自身發(fā)展能力。
（二）政府機構(gòu)改革問題
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國的基層政權(quán)組織。改革開放以來，已經(jīng)進行了三次全國范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。2004年在農(nóng)村稅費改革的基礎(chǔ)上，進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的試點。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是鞏固農(nóng)村稅費改革成果，從源頭上和制度上防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一項根本措施。要從完善社會主義市場經(jīng)濟體制、發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會的要求出發(fā)，思考和明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能。
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)設(shè)置不能有太高要求，就是五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制不要增加。可以減，不能增，控制住規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所改革問題，七站八所，主要強調(diào)的是分類管理。要區(qū)分公益性事業(yè)和經(jīng)營性事業(yè)，提高公共服務(wù)資源的利用效率。
2.事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革是行政管理體制改革的重要組成部分。十六大已經(jīng)明確指出，要按照政事分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制。五中全會又進一步提出，要分類推進事業(yè)單位改革。
（三）關(guān)于完善決策、管理機制和建設(shè)法治政府等問題
1.進一步完善科學(xué)民主決策機制。決策是政府管理的基本活動之一，正確決策是做好各項工作的前提。政府決策必須堅持民主和集中的統(tǒng)一，堅持原則性、系統(tǒng)性、預(yù)見性和創(chuàng)造性的統(tǒng)一。進一步完善科學(xué)民主決策機制，當(dāng)前要著力健全五項制度：一是重大決策的調(diào)查研究制度，二是重大事項的集體決策制度，三是重大決策的事項聽證和公示制度，四是重大決策的事項專家咨詢評估制度，五是決策的責(zé)任制和責(zé)任追究制度。要通過健全有效的制度，確保各項決策的民主性、科學(xué)性和公開性，確保各項決策真正符合經(jīng)濟社會發(fā)展實際，確保各項決策真正落到實處。
2.進一步推進政府管理創(chuàng)新。政府管理創(chuàng)新，重點要抓好以下三個方面的工作：要繼續(xù)深化行政審批制度改革。深化行政審批制度改革，必須與貫徹實施行政許可法和治理商業(yè)賄賂結(jié)合起來，通過建立完善的制度和有效的監(jiān)督機制，堅決防止和抵御商業(yè)賄賂滲透到政府系統(tǒng)。要按照“鞏固成果、防止反彈，突出重點、明確任務(wù)，措施配套、深入推進”的總體要求，把取消、調(diào)整和保留的行政許可項目和非行政許可審批項目落實到位，尤其要切實加強后續(xù)監(jiān)管工作；對保留的項目要進一步清理和規(guī)范，確保行政許可法的有關(guān)規(guī)定落到實處。
3.進一步推進法治政府的建設(shè)。建設(shè)法治政府既是行政管理體制改革的重要目標(biāo)，也是鞏固行政管理體制改革成果的客觀要求。要按照《全面推進依法行政實施綱要》的要求，著力把握好兩點：一是進一步完善行政執(zhí)法體制。要按照建設(shè)法治政府的要求，通過法律形式明確政府職能，健全各項制度，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范的行政執(zhí)法體制，保證各級行政機關(guān)及其工作人員嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，從體制上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法效率不高的問題。二是加強依法行政的制度建設(shè)。健全推進依法行政的責(zé)任制，要明確各級行政首長作為本地區(qū)、本部門依法行政工作第一責(zé)任人，全面落實綱要各項要求的具體職責(zé)；健全行政決策監(jiān)督和責(zé)任追究制度，明確決策權(quán)限，完善并嚴(yán)格執(zhí)行行政決策程序，確保依法決策；認(rèn)真實行行政復(fù)議制度，堅決依法受理行政復(fù)議，堅決撤銷或變更違法或者不當(dāng)?shù)男姓Q定；完善規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查制度，及時修訂或廢止不符合備案要求的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。
4.關(guān)于政府績效評估問題。對政府績效進行評估，是規(guī)范行政行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法。我們必須著眼于建立一套符合科學(xué)發(fā)展觀要求、具有中國特色而又行之有效的政府績效評估體系。當(dāng)前，要重點把握并研究解決三個問題：一是要按照貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和加強和諧社會建設(shè)要求，明確績效評估的具體內(nèi)容，設(shè)計既科學(xué)合理、又簡便易行的評估指標(biāo)體系，建立針對不同部門、不同崗位人員的績效評估標(biāo)準(zhǔn)。二是堅持把群眾公認(rèn)作為政府績效評估的根本原則，同時處理好上級評估、同級黨委和人大評估、政府自己評估與群眾評估之間的關(guān)系，處理好對公務(wù)員個人績效評估中行政領(lǐng)導(dǎo)與群眾評議之間的關(guān)系。三是努力提高績效評估的準(zhǔn)確性、公正性、有效性，把績效評估的結(jié)果與行政問責(zé)制和公務(wù)員的選拔任用、升降去留、獎勵懲戒和改進工作有機地結(jié)合起來，形成正確的導(dǎo)向和良好的政風(fēng)。
5.關(guān)于施政理念問題。全心全意為人民服務(wù)，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，是我們深化行政管理體制改革的根本出發(fā)點和落腳點。深化行政管理體制改革，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。要始終堅持人民的利益高于一切，把更多的時間和精力用在幫助人民群眾解決實際問題上，把更多的財力和物力用在經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、努力提高人民生活水平上；要善于尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，善于依靠廣大人民群眾的智慧解決發(fā)展中的各種矛盾和問題，善于依靠人民群眾的力量實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，善于在基層群眾的實踐中總結(jié)發(fā)展的規(guī)律；要把維護社會公平放到更加突出的位置，把公平正義作為執(zhí)政的核心價值、理念和基本原則，努力營造公平公正的社會環(huán)境，讓廣大人民群眾都能享受到改革發(fā)展的成果。
二、深化行政管理體制改革應(yīng)處理好的若干關(guān)系
1.繼承與創(chuàng)新的關(guān)系。深化行政管理體制改革，必須堅持階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一，認(rèn)真吸取過去的好做法、好經(jīng)驗。同時，要根據(jù)新形勢、新任務(wù)的要求，認(rèn)真研究在行政管理方面出現(xiàn)的新情況、新問題，堅持與時俱進、開拓創(chuàng)新，積極探索加強行政管理的新理念、新思路、新方法、新途徑，不斷提高政府的管理能力和管理水平。
2.行政管理體制改革與政府機構(gòu)改革的關(guān)系。長期以來，對行政管理體制改革的認(rèn)識有一個誤區(qū)，就是把政府機構(gòu)改革等同于行政管理體制改革。實際上，行政管理體制改革概念要廣泛得多得多。往往一談到行政管理體制改革，首先考慮的就是撤并機構(gòu)、精減人員。這種認(rèn)識是片面的、不準(zhǔn)確的。行政管理體制改革包括多方面的內(nèi)容，政府機構(gòu)改革僅僅是其中的一個方面。我們要把機構(gòu)改革放在行政管理體制改革的大局中去謀劃、去推動。另一方面，在部署行政管理體制改革的同時，必須深入研究政府的職能和組織結(jié)構(gòu)。只有這樣，才能增強改革的針對性、有效性和科學(xué)性。
3.改革力度與社會可承受程度的關(guān)系。行政管理體制改革是各項改革的聯(lián)結(jié)點和交匯點，必然觸及深層次的社會問題和社會矛盾，觸及錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系和利益格局的調(diào)整，也會關(guān)系到廣大機關(guān)和事業(yè)單位工作人員的切身利益，處理不好將直接影響到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。在改革的過程中，一定要堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進的原則，既要抓住機遇、大膽推進，又要充分考慮各個方面的承受能力；既要確保改革取得實實在在的成效，又要保證經(jīng)濟社會正常運行。
4.借鑒國外經(jīng)驗與立足國情的關(guān)系。在工作中，我們要善于學(xué)習(xí)和借鑒國外的成功經(jīng)驗和做法，把世界各國的先進科學(xué)技術(shù)、優(yōu)秀的文化和具有普遍性的經(jīng)濟和行政管理的經(jīng)驗學(xué)到手。但是也不能盲目的不加思考的照抄照搬。對外國的行政管理理論和做法，我們要認(rèn)真地進行分析，不要一概排斥，也不要照單全收。關(guān)鍵是要下決心深入實際調(diào)查研究，多分析多思考。歸根結(jié)底，必須立足當(dāng)代國情，立足世界，推動中國特色社會主義國家的行政管理體制改革。
高校應(yīng)該如何在復(fù)雜的社會中尋求自身的改革與發(fā)展呢，這要求我們制定出深度的行政管理改革策略：
（1）轉(zhuǎn)變高校內(nèi)部行政管理機制的職能,逐漸增強行政人員的服務(wù)意識一直以來，我國是以政府為主導(dǎo)。因此在教育方面,我國的高校很多都是公辦的,經(jīng)費是國家財政撥款。所以,在管理上，高校實際上就是一個實實在在的小政府，具備官僚體制的弊端。但是隨著我國加入世界貿(mào)易組織,新經(jīng)濟形勢的出現(xiàn)，我國高校面臨著更多的機遇和挑戰(zhàn)。目前，我國高校行政管理與外界越來越不融合,已不符合當(dāng)前社會發(fā)展的要求。
（2）適當(dāng)分散權(quán)力,變垂直管理為扁平化管理，改變傳統(tǒng)管理模式和思路將高校權(quán)力重心慢慢下移，要實行民主決策的方法,讓每高校管理人員都能平等、充分地表達自己的想法,而且管理者要正確處理決策中的不同意見和見解,允許參與者發(fā)表與領(lǐng)導(dǎo)或大多數(shù)人不同的意見。
（3）推行行政職能監(jiān)督問責(zé)制，落實責(zé)任劃分要成立專門的監(jiān)督小組，對執(zhí)行部門進行監(jiān)督，評估，分析，另外推行責(zé)任問責(zé)制度，有效的推動高校內(nèi)部決策的貫徹落實和實施，提高高校內(nèi)部行政辦事效率，改善一些官僚體制的弊端，減少一些錯誤的出現(xiàn)。
（4）提高行政管理者與參與者的自身素質(zhì)，對管理進行專業(yè)化和科學(xué)化建設(shè)的培養(yǎng)，增強管理隊伍的整體水平目前高校普遍存在一些突出的弊端,管理者與參與人員整體素質(zhì)較低,專業(yè)知識欠缺,管理隊伍整體水平低。但是高校內(nèi)部行政管理是一個動態(tài)的發(fā)展的過程,各種決策的制定和政策執(zhí)行需要管理者具有一定的專業(yè)知識和能力,在組織的建設(shè)和實施中,又需要管理者和參與人員按照規(guī)章制度辦事。這些都需要具有專業(yè)化知識和科學(xué)化素養(yǎng)的精銳隊伍來完成。行政管理隊伍整體水平的提高關(guān)鍵在于提高行政管理者和參與人員的自身素質(zhì),一方面對本校的管理隊伍進行改造,壓縮行政人員的內(nèi)部編制,減少冗員和推諉扯皮,精簡行政隊伍。另一方面，加大對管理隊伍的培養(yǎng),要根據(jù)才能，能力，知識來用人，裁減一些無能人員,還要建立健全崗位責(zé)任制度,明確管理者的各自的責(zé)任與風(fēng)險，對管理人員進行嚴(yán)格的考核、考評，并且推行獎懲制度。
（5）建立和完善行政管理的科學(xué)決策機制真正做到?jīng)Q策民主，廣開言路，營造一個民主的氛圍，讓參與人員各抒己見。并且領(lǐng)導(dǎo)者要寬宏大量的聽取不同的意見和不同的聲音。
二、結(jié)束語
