時間：2022-07-04 09:21:07
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[摘 要] 建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共管理體制,需要創(chuàng)新政府管理模式。實現(xiàn)政府管理模式創(chuàng)新的前提是樹立全新的管理理念,重點是大力推動政府職能轉(zhuǎn)變。
[關(guān)鍵詞] 政府管理模式; 公共管理體制; 政府職能
當(dāng)前,我國改革已進(jìn)入攻堅階段,如何建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共管理體制,是我國在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期急需解決的重大問題。其中,深化政府改革的核心,是從政府管理模式創(chuàng)新入手,去推進(jìn)公共管理體制的轉(zhuǎn)變和完善。
一、政府管理模式創(chuàng)新的方向
建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng),與社會主義民主政治相配套,行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府管理體制,需要對政府管理模式進(jìn)行改革和創(chuàng)新,實現(xiàn)政府管理模式的四個轉(zhuǎn)變。
第一,由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。由計劃經(jīng)濟(jì)條件下的管制型政府向市場經(jīng)濟(jì)條件下的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,是近年來各級政府在深化行政體制改革中確定的一個目標(biāo)選擇,同時這也是政府管理模式創(chuàng)新的根本所在。按照產(chǎn)業(yè)分類,政府是第三產(chǎn)業(yè)部門,屬于服務(wù)領(lǐng)域,因此,各級政府的首要職責(zé)就是提供服務(wù)。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會本位、民本位,政府管什么不管什么,都要從社會和公民的需要出發(fā),并以此作為政府職能定位的依據(jù)。它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較,是兩種不同的管理理念和管理方式。政府公共部門與社會公眾之間,由治理者與被治理者之間的關(guān)系變?yōu)楣卜?wù)的提供者與消費者、顧客之間的關(guān)系。社會公眾成了政府服務(wù)的對象,是公共服務(wù)的消費者和顧客,從而使根據(jù)社會公眾的需要提供公共服務(wù)成了政府公共行政的應(yīng)有之義。
第二,由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,高度集權(quán)的政府管理形態(tài)不僅極大地壓制了非政府力量參與經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的管理,而且導(dǎo)致政府職能龐雜、機構(gòu)臃腫、成本高昂、效率低下,存在很多管理盲區(qū),容易誘發(fā)行政權(quán)力腐敗。政府管理中長期存在的越位、缺位和錯位現(xiàn)象,根本原因就在于此。公共管理的內(nèi)涵在于其高度的社會性和公共利益最大化。具體實現(xiàn)形式就是由政府的單一管理轉(zhuǎn)向社會共同治理。公共權(quán)力的壟斷被打破,公共事務(wù)的管理主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢。社會組織及公眾對公共事務(wù)管理活動的廣泛參與,主要表現(xiàn)在其對政府決策的影響,通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等,促進(jìn)政府在公共服務(wù)質(zhì)量上的提高,增強各自在公共管理中的獨特作用。而政府管理的重點則放在維護(hù)市場秩序和創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上,具體而言主要是三個方面:制定市場規(guī)則,維護(hù)市場秩序,創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境;依靠經(jīng)濟(jì)和法律手段,保證經(jīng)濟(jì)總量關(guān)系的基本平衡,優(yōu)化與提升經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),提升社會就業(yè)水平;組織公共產(chǎn)品生產(chǎn),發(fā)展公共事業(yè),提供公共服務(wù),建立公共保障。通過權(quán)力下放和讓渡,使政府管理的效能進(jìn)一步提高,同時也促進(jìn)社會發(fā)展更加和諧。
第三,由權(quán)力型政府向責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟(jì)時期權(quán)力高度集中的行政體制下,政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)和失衡,強調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責(zé)任,重視權(quán)力行使而忽視承擔(dān)責(zé)任。權(quán)力和責(zé)任的不對等造成嚴(yán)重的集權(quán)主義、官僚主義和形式主義,政府權(quán)力滲透到經(jīng)濟(jì)社會的每一個領(lǐng)域,而且由于缺乏有效的監(jiān)督制約機制,造成權(quán)力的濫用和行政資源的浪費。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主化進(jìn)程的推進(jìn),計劃經(jīng)濟(jì)的直接命令式的管理顯然不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,把政府活動和行為規(guī)范到現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代民主法治的范圍之內(nèi)成為時展的必然要求。各級政府必須建立責(zé)任制,使其各就其位,各負(fù)其責(zé),各盡其職。大力推行政務(wù)公開,增強政府管理的透明度,把行政行為放在公眾的監(jiān)督之下,使公共權(quán)力不僅在權(quán)力制約機制內(nèi)得到監(jiān)督,而且必須接受整個社會的普遍監(jiān)督和普遍制約。
第四,由人治型政府向法治型政府轉(zhuǎn)變。建設(shè)法治政府,是要確立法律的至上地位,將法律所確定的秩序關(guān)系引入私人領(lǐng)域和政府領(lǐng)域。在國際交往中自覺將政府行為納入WTO規(guī)則的軌道,自覺按規(guī)則行事。按法治化的要求,政府必須調(diào)整行為理念和行為模式,在遵守和履行世貿(mào)組織法的規(guī)則和義務(wù)時,推進(jìn)政府自身法治化的進(jìn)程。
二、政府管理模式創(chuàng)新需要樹立全新的管理理念
第一,樹立公共管理理念?！靶鹿补芾怼焙诵囊x在于公共性,突出強調(diào)管理主體的多元化,管理導(dǎo)向的社會化,公共服務(wù)的市場化等新的觀念。特別是“企業(yè)化政府”概念的提出,政府把服務(wù)的對象重新界定為顧客,讓顧客有所選擇;政府下放權(quán)力,積極采取參與式的管理;政府寧可要市場機制而不是官僚主義機制;政府關(guān)注的中心并不簡單是提供公共服務(wù),而且也向公營、私人和志愿服務(wù)各部分提供催化劑,使之行動起來解決面臨的問題。當(dāng)前,我國明確提出要把政府職能轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)上來,并特別強調(diào)要更加注重社會管理和公共服務(wù),體現(xiàn)了與公共管理導(dǎo)向的一致性,同時也明確了政府管理創(chuàng)新的總體方向。
第二,樹立充分競爭理念?！靶鹿补芾怼敝鲝堄檬袌龅牧α縼砀脑煺?在公共部門中引入市場機制,在公共部門與私人部門之間、公共部門機構(gòu)之間展開競爭,以縮小政府規(guī)模,提高公共物品及服務(wù)供給的效率。將企業(yè)管理原則引入政府管理,進(jìn)行“政府再造”,促進(jìn)政府管理創(chuàng)新,是提高政府管理效能的重要途徑。在公共物品和服務(wù)的提供上采用市場的方法(合同承包、、拍賣、招標(biāo)等),并在公共機構(gòu)以及政府組織中確立節(jié)約成本和提高效益的激勵機制,對正處于轉(zhuǎn)型時期的我國政府管理體制來說,具有非常積極的借鑒意義。
第三,樹立注重效率理念。追求效率是政府管理改革的重要目標(biāo)之一。與傳統(tǒng)公共行政追求效率原則不同,新公共管理以追求“三E”(即經(jīng)濟(jì)、效率和效益)為目標(biāo),實現(xiàn)從效率優(yōu)位向績效優(yōu)位轉(zhuǎn)移。因此,公共行政的目的,就是對各種資源加以最有效能的利用,使公共計劃得以最迅速、最經(jīng)濟(jì)、最圓滿地被完成。政府是否高效運作,一直是判斷一個公共管理體系是否優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn),也是判斷政府是否負(fù)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。高效率和高績效意味著公共部門能夠充分地利用各種資源實現(xiàn)管理的目標(biāo),意味著公共部門和公共管理者要重視金錢的價值、時間的價值、結(jié)果的價值和服務(wù)的價值。
第四,樹立以人為本協(xié)調(diào)發(fā)展理念。以人為本是政府管理制度創(chuàng)新的靈魂。制度文明,本質(zhì)上是如何善待人類自己,如何尊重人、為多數(shù)人服務(wù)。為增強國力服務(wù),為經(jīng)濟(jì)主體服務(wù),為民眾服務(wù),這是制度創(chuàng)新的方向。黨的十六屆三中全會提出了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀,標(biāo)志著我們黨執(zhí)政理念更趨理性,也使政府管理的目標(biāo)更為明確。
三、政府管理模式創(chuàng)新的重點是大力推動政府職能轉(zhuǎn)變
按照公共管理和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,政府的行政方式既要充分運用各種法律、制度、規(guī)章來調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動,同時要 綜合運用經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段管理社會事務(wù),提供公共服務(wù),由“行政——控制型”向“規(guī)則——服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。政府職能范圍和內(nèi)容要進(jìn)行調(diào)整和改革,主要是解決政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關(guān)系,轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)社會管理職能。其目的在于,充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,更好地滿足社會公眾的物質(zhì)和精神需求。
在計劃體制下,政府管了許多“不該管、管不了、管不好”的事,造成職能“越位”、“錯位”和“缺位”,因此,必須對政府權(quán)力和社會權(quán)利進(jìn)行重新配置,對政府內(nèi)部職能進(jìn)行重新設(shè)置,對政府職能行使方式進(jìn)行重新界定,使政府職能實現(xiàn)“歸位”、“到位”和“補位”。政府職能轉(zhuǎn)變的根本要求是承認(rèn)政府權(quán)力的有限性,還權(quán)于社會,還權(quán)于市場,還權(quán)于公民,改變過去政府包攬一切的做法,把政府的某些職能轉(zhuǎn)移到民間,由非政府機構(gòu)和社會組織承擔(dān)。拋棄過去那種全能型政府管理模式,由微觀干預(yù)的管理方式向宏觀調(diào)控的管理方式轉(zhuǎn)變,把政府的決策職能和管理職能分開,把決策職能置于政府職能的中心位置,將執(zhí)行職能更多地交由社會其他權(quán)力主體承擔(dān)。為此,政府應(yīng)著力培育多元化的社會活動主體,為社會中介組織的健康發(fā)展提供各種制度保障。同時,為了提高公共服務(wù)質(zhì)量,政府還應(yīng)積極引入競爭機制,讓更多的私營部門和非政府組織參與公共服務(wù)的供給,促使政府組織節(jié)約成本,以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效益。
總之,政府管理模式創(chuàng)新,是一個浩大的系統(tǒng)工程,是一個漸進(jìn)的歷史過程,也是推進(jìn)公共管理體制轉(zhuǎn)變和完善的重要路徑。
論文關(guān)鍵詞:新公共管理 責(zé)任機制 管理責(zé)任 政府改革
論文摘要:政府責(zé)任機制的改變是傳統(tǒng)行政管理模式向新公共管理模式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。在新公共管理責(zé)任機制中行政部門的管理責(zé)任上升并成為主導(dǎo)責(zé)任，它關(guān)注的是管理結(jié)果和目標(biāo)的實現(xiàn)以及管理者對此負(fù)有的個人責(zé)任，同時加入了行政系統(tǒng)對公民的直接責(zé)任，而官僚系統(tǒng)的政治責(zé)任則不像以往那么突出，管理者與政治家之間形成了更加靈活而緊密的關(guān)系。在這種新的責(zé)任機制框架下，公共管理在實踐中形成了績效管理、引人市場、顧客至上等多種靈活有效的管理方式與技術(shù)。因此，從責(zé)任機制的轉(zhuǎn)變與構(gòu)建來把握新公共管理對于我國行政體制改革的研究及實踐具有重要意義。
20世紀(jì)70年代以來，新公共管理運動在西方國家掀開了政府改革的新篇章。針對傳統(tǒng)公共行政模式下官僚體制的僵化、低效等種種弊端，新公共管理從多元、民主的現(xiàn)代社會沖豁正出發(fā)，借鑒私營部門的成功經(jīng)驗為政府量身裁制了一套全新管理模式。政府運作模式轉(zhuǎn)向新公共管理的過程從根本上說在于責(zé)任機制的改變和再造。作為官僚系統(tǒng)運行的根本動力和約束，責(zé)任機制成為研究和把握新公共管理的一個重要視角。下面將退封丈對政府責(zé)任機制的轉(zhuǎn)換和建構(gòu)研究來深人而全面到斷垂析新公共管理模式。
一、傳統(tǒng)公共行政到新公共管理的資任機制轉(zhuǎn)變
上世紀(jì)70年代以來.新公共管理興起并日益成為傳統(tǒng)公共行政的替代物。傳統(tǒng)的公共行政模式是在工業(yè)發(fā)展的特殊時期應(yīng)運而生的，其體系和技術(shù)都與早期的工業(yè)年代相吻合;常規(guī)的等級制和政治與行政的分離是其突出特征，也反映著傳統(tǒng)公共行政模式的責(zé)任機制。然而，這種傳統(tǒng)模式在今天表現(xiàn)出的僵化、低效使其不能再有效發(fā)揮作用了。
休斯曾把公共部門的責(zé)任歸結(jié)為兩種相關(guān)的責(zé)任機制:政治責(zé)任與官僚或管理責(zé)任。第一種是選舉產(chǎn)生的政府對選民的責(zé)任;第二種則主要表明官僚制組繆拐寸選舉產(chǎn)生的政府的責(zé)任。以此來審視傳統(tǒng)公共行政模式，就會發(fā)現(xiàn)它在今天力不從心的根源:沒有明顯的指向結(jié)果的管理責(zé)任，政治責(zé)任也是間接的、含混的。
傳統(tǒng)的公共行政理論在政黨分贓之弊的解決對策中形成了政治—行政二分原則，引門色其作為要永久堅持的理論基礎(chǔ)。由此，傳統(tǒng)官僚制要求行政獨立于特定的政治范圍之外。官僚制組織僅僅是在政策方面給政治領(lǐng)袖提供建議，并且盡可能地代表政治領(lǐng)袖管理其擁有的各項資源。這樣，行政部門的責(zé)任鏈走向便表現(xiàn)為公務(wù)員通過各個部門的等級結(jié)構(gòu)，在技術(shù)上對政治領(lǐng)袖負(fù)責(zé)，并最終對人民負(fù)責(zé)。此外，傳統(tǒng)公政責(zé)任機制假設(shè)，作為政治官員活動領(lǐng)域的政策事務(wù)與留待公務(wù)員完成的行政事務(wù)是可以嚴(yán)格區(qū)分開來的;實際上公務(wù)員是中立的、匿名的，且與任何特定政策無關(guān)，因此，只有政治官員才真正負(fù)責(zé)任。
不難看出，傳統(tǒng)公共行政模式下官僚系統(tǒng)的政治責(zé)任是模糊不清的。民主政治要求官僚系統(tǒng)必須對公民負(fù)責(zé)，然而傳統(tǒng)公共行政模式下的官僚體系只有通過政治領(lǐng)導(dǎo)人而間接地對公民負(fù)責(zé)，也就是說，由于官僚系統(tǒng)直接對政治領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，行政者的行動也就成為政治領(lǐng)導(dǎo)的行動，因此選民通過投票選舉政治領(lǐng)導(dǎo)人來評寸古政治方面和官僚方面的能力。傳統(tǒng)官僚制的政治責(zé)任機制實質(zhì)上振當(dāng)恿過某種政治制度把官僚系統(tǒng)和公民最終聯(lián)系起來，這種對公民責(zé)任的間接性是其政治責(zé)任模糊含混的根源所在。
傳統(tǒng)模式下的行政責(zé)任機制被認(rèn)為是一種“范圍較窄的責(zé)任”，“在這種機制中，雖然由誰最終負(fù)責(zé)是很明確的，但這種責(zé)任是對錯誤，而非對成就而言的。傳統(tǒng)的公共行政要求公務(wù)員準(zhǔn)確無誤地貫徹執(zhí)行既定政策，在行政“習(xí)卜政治化”的原則下，這也是對公務(wù)員的唯一要求及衡量標(biāo)準(zhǔn)。這種激勵使得“照章辦事”比取得成果重要，必然導(dǎo)致官僚系統(tǒng)中“不求無功，但求無過”的消極作風(fēng)的盛行。另外，由于嚴(yán)格的等級制和命令一一一月民從模式，行政者可能以沒有下達(dá)命令或命令不清楚為由逃避責(zé)任，特別是個人的責(zé)任。在此，傳統(tǒng)官僚體系的僵化、低效等弊病也就容易解釋了。
傳統(tǒng)公共行政模式的責(zé)任機制存在的缺陷使其不能在今天的社會中有效運行、發(fā)揮應(yīng)有作用，也成為采用管理主義模式的主要原因。新公共管理以管理主義、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論為基礎(chǔ)，試圖用適合當(dāng)代社會的一系列全新.構(gòu)建一套根本不同于以往的公共管理模式，來代替漏洞百出、力不從心的傳統(tǒng)官僚機制，這些理念包括:公務(wù)員被假定為具有經(jīng)濟(jì)利益動機;私營部門的靈活管理為政府部門提供了經(jīng)驗;政治與行政不可分離;在從行政到管理的理論變化中，一個關(guān)鍵的區(qū)別是，行政是執(zhí)行指令，而管理是獲取結(jié)果并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
要全面理解新公共管理，應(yīng)從其責(zé)任機制的更新與構(gòu)建人手。這一變革的突出特點就是行政系統(tǒng)的管理責(zé)任上升并成為了行政組織的主導(dǎo)責(zé)任。也就是說，在完成政治領(lǐng)導(dǎo)制定的戰(zhàn)略目標(biāo)時，官僚組織需要負(fù)的是管理責(zé)任而非政治責(zé)任;雖然在對政策目標(biāo)的分解和細(xì)化中公務(wù)員常常要參與政策制定并監(jiān)督目標(biāo)的實現(xiàn)，下旦這一過程也被視為公務(wù)員指向戰(zhàn)略目標(biāo)的一系列管理過程，他們在其間的責(zé)任也就更多地表現(xiàn)在管理方面。所以，新公共管理模式的顯著變化就在于關(guān)注重點轉(zhuǎn)向了管理目標(biāo)的實現(xiàn)和管理者對結(jié)果所負(fù)的個人責(zé)任。
從本質(zhì)上說，行政是指聽從指令，而管理則是實曬勝吉果。既然管理責(zé)任成為官僚組織的主導(dǎo)責(zé)任，那么它的一切行為責(zé)任就集中在對結(jié)果的實現(xiàn)上了。新公共管理并不認(rèn)為實現(xiàn)某結(jié)果有一條最好的途徑，管理者在被賦予責(zé)任之前也就沒有被告知如何獲得結(jié)果。決定工作方式是管理者的一個職責(zé)，如果沒有實現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，管理者對此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。這意味著公務(wù)員的角色已從行政者變?yōu)楣芾碚?，他可以綜合運用計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等多種方式來更好地實現(xiàn)目標(biāo)。于是，新公共管理下官僚組織的運作模式及公務(wù)員職能都比傳統(tǒng)的公共行政模式有了根本性的擴展與轉(zhuǎn)變。
阿利森右少付公共管理的某些刃乙點進(jìn)布予綜合的基礎(chǔ)上歸結(jié)出了“管理的一般職能”，主要是三個方面:戰(zhàn)略、管理內(nèi)部構(gòu)成因素和管理夢卜部構(gòu)成因素。其中“戰(zhàn)略”又可劃分為:(1)確定(組織的)目標(biāo)和重點(以對外部環(huán)境和組織能力的預(yù)測為依據(jù));(2)設(shè)針也展作討戈蛆以實現(xiàn)所定目標(biāo)?！肮芾韮?nèi)部構(gòu)成要素”包括:(1)人員的組織和調(diào)配;(2)人事指揮和人事管理制度;(3)控制績效。“管理外部構(gòu)成要素”有: (1)與組織的“外部”單位協(xié)調(diào)關(guān)系(它們服從于同一個權(quán)力機關(guān));(2)與獨立的組織協(xié)調(diào)關(guān)系;(3)與新聞媒介和公眾協(xié)調(diào)關(guān)系。
管理的自由性與靈活性使公務(wù)員能因地制宜、因時制宜地積極發(fā)揮能動性，找到完成目標(biāo)的最佳或最適宜方式，出色地完成目標(biāo)。像企業(yè)家一樣發(fā)揮自身的創(chuàng)造性，把資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方，達(dá)到優(yōu)化配置原本十分有限的政府資源，使得在稅收不變的情況下，提供更多更有效的公共服務(wù)。很明顯這種指向結(jié)果的管理責(zé)任鼓勵官僚組織內(nèi)的創(chuàng)新意識、效率和成本意識，也就是運用私營部門的成功經(jīng)驗來改善公共部門的運作和績效。
在注重結(jié)果的同時，管理責(zé)任還強調(diào)“誰對結(jié)果負(fù)責(zé)”，也就是公務(wù)員對結(jié)果的個人責(zé)任?？梢哉f這種個人負(fù)責(zé)機制是公務(wù)員成為管理者的基礎(chǔ)和前提，因為謂織寸結(jié)果負(fù)責(zé)誰就有權(quán)選擇管理方式。同時這也是公務(wù)員積極工作、爭創(chuàng)業(yè)績，同時努力減少和避免失誤的有效激勵。個人負(fù)責(zé)的責(zé)任機制包含對出色實現(xiàn)目標(biāo)的個人獎勵和未實現(xiàn)或達(dá)到預(yù)期目的的個人責(zé)任追究和懲罰機制。由此引申出的“責(zé)任管理”更是以往官僚行政中消極懈怠，“不求有功，但求無過”等思想的克星。英國曾對政府責(zé)任機制進(jìn)行過一系列改革，富爾頓報告認(rèn)為責(zé)任管理就是要“使個人和單位對已得到盡可能客觀評價的績效負(fù)責(zé)”，它的實現(xiàn)依賴于“在政府部門內(nèi)部確認(rèn)或建立責(zé)任單位一這些單位的產(chǎn)出能夠被盡可能客觀地加以考核，同時，這些單位中的個人則可以個人的名義對自己的績效負(fù)責(zé)。
可以說，新公共管理責(zé)任機制的楊:就是公務(wù)員的管理責(zé)任。在這一機制下，公共管理者應(yīng)為自己的行為及所屬機構(gòu)的行為負(fù)責(zé)任，在政策執(zhí)行中他們不能以所有行動應(yīng)是政治責(zé)任為由而否認(rèn)他們自己的職責(zé)。這一點對于責(zé)任追究和功績獎勵來說是十分重要的，同時也是新公共管理在責(zé)任機制方面比傳統(tǒng)公共行政模式的進(jìn)步之處。表面上看強調(diào)公務(wù)員的管理責(zé)任仿佛會降低整個行政系統(tǒng)的政治責(zé)任，同時也減少了政治領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。事實上，管理責(zé)任的上升并不提多寸政治責(zé)任的削減，而是使政府責(zé)任得以明晰化。傳統(tǒng)行政機制下，政治官員在為其所主管的部門承擔(dān)責(zé)任時并不曾明確真正的管理責(zé)任，以致承擔(dān)了與自身職位不相稱的政治責(zé)任，而行政人員則可因此而形成逃避責(zé)任或規(guī)避風(fēng)險的傾向，其管理績效與成就方面的責(zé)任就顯得很微弱了。所以說，要克服傳統(tǒng)行政機制的弊端必須明晰政治責(zé)任和管理責(zé)任;即便新模式下政治責(zé)任在某種意義上真的有所減弱，然而“政治責(zé)任任何程度的減弱都可以被管理責(zé)任的改進(jìn)所抵消。"
新公共管理責(zé)任機制的另一個顯著變化就是增加了對公民的直接責(zé)任。它要求官僚組織建立對公眾的直接聯(lián)系與責(zé)任，這種聯(lián)系的建立可以是為公眾提供相關(guān)咨，增加行政透明度，接受公眾監(jiān)督，傾聽公眾意見，或是提供政府服務(wù)時與社會私營部門、非營利組織等各類團(tuán)體的直接接觸及共同協(xié)商等。實際上，行政系統(tǒng)在政策執(zhí)行過程中渴望得到公眾的認(rèn)可與支持。從系統(tǒng)論來看，行政系統(tǒng)生存和發(fā)展的活力之源來自外界不斷的需求信息和能量的輸人，經(jīng)過一系列內(nèi)化、整合過程后再向外界輸出，并得到反饋，以此來調(diào)整和促進(jìn)組織的再運行。并在與外界的互動中不斷更新自身，達(dá)到與環(huán)境的適應(yīng)和共同發(fā)展。因此有學(xué)者認(rèn)為，由于這種對公眾直接責(zé)任的存在，官僚制組織本身甚至比政治官員或利益集團(tuán)更具有責(zé)任感:“作為政治代表，官僚制組織的優(yōu)勢在于它們既有信息也有責(zé)任感。在令人信服地處理某事務(wù)時需要第一個特點，而在證明行政的合法性時則需要第二個李東點。像立法者等選舉產(chǎn)生的代表具有高度的責(zé)任感，但有時卻會嚴(yán)重缺乏專門知識。私人利益集團(tuán)—立法者經(jīng)常依靠它們獲取信息(及金錢)—擁有豐富的信息，但卻對合法權(quán)力的來源缺乏責(zé)任感。相反，公共官僚制組織部同時具備了專業(yè)技術(shù)及正式的法定權(quán)力。從有效性以及可提供廣泛聯(lián)系的角度來看，這是一種獨一無二的組合。如果沒有官僚制組織，將會使社會更加不平等，使政治更加動蕩。
為了突出行政系統(tǒng)與公眾間的直接責(zé)任關(guān)系，新公共管理把公眾喻為公共服務(wù)的“顧客”，并提出政府在公共管理中要做到“以顧客為中心”，對顧客需求敏感并作出及時、周到的回應(yīng)。“以顧客為中心”成為了新公共管理對傳統(tǒng)公共行政的重大突破與創(chuàng)新，正如休斯所言;“傳統(tǒng)模式缺乏對顧客的特定反應(yīng)，事實上也不需要。但對責(zé)任體制的思考改變了這一點，并且反過來導(dǎo)致了行政體制的改變。世界經(jīng)合組織(OECD)甚至認(rèn)為，整個經(jīng)濟(jì)效率須依賴于公共部門在提供商品及服務(wù)時如何對顧客需求作出反應(yīng)。經(jīng)合組織還就此提出建議，認(rèn)為政府可以通過提高行政體制的可理解性，對顧客的需要予以滿足，保證政府與公民接觸渠道的暢通，以及推動公民的積極參與等等方法改進(jìn)對公眾作出的反應(yīng)。
對公民的直接責(zé)任機制，使行政部門像企業(yè)關(guān)注顧客一樣關(guān)心公眾需求，有針對性地為不同公眾群體提供又快又好的服務(wù)，以滿足今天多元的社會需求。在此需要指出一點，把公眾當(dāng)作顧客來對待并不是像有的批評所說的那樣要改變公民的主權(quán)地位，而是強調(diào)一種以公眾現(xiàn)實需求為出發(fā)點和導(dǎo)向的服務(wù)理念，這恰恰提歲寸公民權(quán)利的最大尊重與實現(xiàn)。根據(jù)公共選擇理論，企業(yè)把顧客作為上帝是為了爭得更多的“貨幣選票”，使自己在激烈的市場競爭中生存和發(fā)展;政府以顧客為中心為自己贏得了政治選票，這樣才能在公民的認(rèn)可中獲得和鞏固自身的合法地位。因此，對公民的直接責(zé)任成為了公共管理模式的責(zé)任機制中必不可少的一部份。
二、公務(wù)員與政治家、公眾間的貴任關(guān)系
傳統(tǒng)的公井襯了政模式因其責(zé)任機制的單一、僵化和政治—行政二分法的不切實際而遭到批評，隨著從行政到管理的轉(zhuǎn)變，新公共管理模式下公務(wù)員與政治家、公為匕之間的責(zé)任關(guān)系必然發(fā)生改變。
傳統(tǒng)模式中，管理者與政治家之間的關(guān)系是范圍狹小的和技術(shù)性的，類似于主人和仆從之間的那種發(fā)號施令和唯命是從關(guān)系。但在新公共管理模式下，政治家與管理者之間的關(guān)系變得比以前靈活而緊密，突破了傳統(tǒng)的狹隘范圍和技術(shù)性局限”由于政治權(quán)威依然存在，公共管理必然是處于政治權(quán)威影響下的管理……其結(jié)果是將公共管理與未受政治權(quán)威影響的其他管理形式區(qū)別開來。今天的公務(wù)員(公共管理者)日益卷人公共政策制定中，也與傳統(tǒng)嚴(yán)格意義上的政治事務(wù)發(fā)生了千絲萬縷的聯(lián)系;正如雷尼所說;“在技術(shù)合理性的基礎(chǔ)之上，公共管理者在某些情況、某些層次上有較大的自主權(quán)而不受政治干預(yù)。政治干預(yù)在其他情況下則有支配權(quán)。而在某些情況下，政治和行政標(biāo)準(zhǔn)則有效地融合在一起?！谑?，特別是在行政管理的高層人員身上，管理責(zé)任與政治性也出現(xiàn)了交融—出現(xiàn)了一批“官僚政治家”。他們更有可能帶有政治色彩地致力于公共管理，而不是無黨派或中立的。人們越來越明顯地看到，一個有效的管理者必須在政治上也要長袖善舞?？梢哉f，公務(wù)員與政治家之間這種靈活而緊密的關(guān)系是與當(dāng)代政治與行政發(fā)展趨勢相一致的，因此也是相適應(yīng)的。
另外，隨著“以顧客為中心”的提出，公務(wù)員與公民間建立了直接和互動的責(zé)任關(guān)系。新的責(zé)任機制改變了公民的被動服從或接受地位，公民要求可以直接成為政府部門提供公共服務(wù)的動力和壓力，公務(wù)員與公民間變成了傾聽與合作關(guān)系，行政部門以積極的回應(yīng)態(tài)度與公民共同努力，以創(chuàng)建更好的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境。
三、新公共管理資任機制在實踐中的運用
以管理責(zé)任和對公民的直接責(zé)任為主要特征的新公共管理責(zé)任機制，成為了政府運行模式和管理方式全面革新的內(nèi)在動因和根據(jù)。新型的責(zé)任機制促使政府逐漸在各個層級之間、在監(jiān)督機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)之間、在公共部門與私營部門之間以及公共部門內(nèi)部引進(jìn)一種更為契約化、更具參與性、選擇更為自由的關(guān)系。在新公共管理的具體實踐中，指向目標(biāo)和結(jié)果的責(zé)任、管理者個人責(zé)任、對公眾的直接責(zé)任和與政治的靈活關(guān)系構(gòu)成了一個全新的責(zé)任機制框架，以此為基礎(chǔ)創(chuàng)設(shè)出了一系列的管理方式和方法。我國學(xué)者陳振明曾將其概括為以下幾個方面:1)“讓管理者進(jìn)行脊里，(強調(diào)職業(yè)化管理);2)衡量業(yè)績(明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估);3)產(chǎn)出控制(項目預(yù)算與戰(zhàn)略管理);4)顧客至上(提供回應(yīng)性服務(wù));5)分散化(公共服務(wù)機構(gòu)的分散化和小型化);6)引人競爭機制;7)采用私人部門的管理方式;8)改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。
很明顯，新公共管理的責(zé)任機制使政府在管理實踐中更傾向于借鑒私營部門的管理技術(shù)和成功經(jīng)驗，以“三E" (F.coramy, Efficiency and E6ec)標(biāo)準(zhǔn)來提高生產(chǎn)力并增強提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力。在這一過程中，世界經(jīng)合組織(OE)認(rèn)為應(yīng)通過“兩個主要途徑”。
其一是:“提高公共組織的生產(chǎn)績效，目的是提高人員、發(fā)展合格人才的招聘以及績效獎勵等方面的人力資源管理水平。具體內(nèi)容包括讓組織員工參與決策和管理過程，在推行嚴(yán)格的績效目標(biāo)時相應(yīng)放松管理控制力度;運用信息技術(shù);改善顧客反饋渠道并強調(diào)服務(wù)的質(zhì)量;將供給與需求決策結(jié)合起來(例如采用使用者付費方式)。”
這一途徑主要為了在組織內(nèi)部加強對公務(wù)員個人的激勵和績效測量，以及改善與顧客的關(guān)系;這與組織內(nèi)部個人負(fù)責(zé)制和對公眾的直接責(zé)任機制是對應(yīng)的。同時，在關(guān)注結(jié)果而非控制過程的管理責(zé)任機制下，行政組織有了充分的自由空間來選擇達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑:而在現(xiàn)有的社健牲圣濟(jì)條件下，市場這個最有效率的資源配置方式必然成為首選方式。
于是，第二個途徑便是“充分利用私營部門建立一個可靠的、有效的、競爭性的以及公開的采購體制，將原來由公共部門提供產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)包出去，通過合同形式購進(jìn)中間形態(tài)的產(chǎn)品和服務(wù)，并終止供應(yīng)的壟斷現(xiàn)象和其他保護(hù)形式?！碑?dāng)然，在公共管理實踐中，管理者還要根據(jù)具體情況選擇或者創(chuàng)造出最適宜的管理方式以求為公眾提供更滿意的服務(wù)。用一個不太貼切的比喻，政府責(zé)任機制與管理方式二者之間好比內(nèi)容和形式的關(guān)系;新公共管理責(zé)任機制的建立使政府運營和治理模式煥然一新，而今后圍繞這一機制，公共管理技術(shù)與方式將隨實際情況的不同而變化發(fā)展，但這種形式的不斷變換卻始終以責(zé)任機制這個“內(nèi)容”為基礎(chǔ)和依據(jù)，也始終反應(yīng)和適應(yīng)其要求。
四、結(jié)語
政府責(zé)任機制的變化是傳統(tǒng)公尹綺于政模式到新公共管理模式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，因此從新責(zé)任機制的構(gòu)建入手可以更透徹、更全面地把握新公共管理范式的本質(zhì)及要素。我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)已初步建立。相應(yīng)的政府體制改革問題也日益突出;因此，對于如何有效借鑒新公共管理模式，以促進(jìn)我國公共管理研究與實踐進(jìn)步來說，這一視角的研究具有不可低估的理論價值和實踐意義。
【論文關(guān)鍵詞】蘇州工業(yè)園區(qū) 公共管理 模式 政策設(shè)計
【論文摘要】蘇州工業(yè)園區(qū)的成功很大程度上得益于園區(qū)積極借鑒新加坡公共管理的經(jīng)驗，形成了一系列富有特色的公共管理意識、體制和模式。研究和分析蘇州工業(yè)園區(qū)的公共管理模式及政策設(shè)計，對于促進(jìn)我國其它地區(qū)開展中外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和現(xiàn)代化建設(shè)具有一定的借鑒意義。
蘇州工業(yè)園區(qū)的開發(fā)與建設(shè)是中國和新加坡政府間重要的合作項目。園區(qū)地處蘇州市城東金雞湖畔，行政區(qū)域面積約260平方公里。其中，中新合作開發(fā)區(qū)面積70平方公里，園區(qū)自1994年5月正式開發(fā)建設(shè)以來，在向著“具有國際競爭力的高科技工業(yè)園區(qū)和現(xiàn)代化、園林化、國際化的新城區(qū)”發(fā)展方面邁出了堅實的步伐，已經(jīng)發(fā)展成為“中國發(fā)展速度最快、協(xié)調(diào)發(fā)展最好、經(jīng)濟(jì)效益最佳、科技含量最高的開發(fā)區(qū)之一”，成為中國對外合作的成功范例。蘇州工業(yè)園區(qū)所以取得巨大成功，與其學(xué)習(xí)和借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗，同時充分地結(jié)合我國特別是蘇州工業(yè)園區(qū)的實際是分不開的。蘇州工業(yè)園區(qū)的公共管理模式及政策設(shè)計具有多方面的內(nèi)容，其中在園區(qū)規(guī)劃、親商理念、協(xié)調(diào)發(fā)展等方面更具有自己鮮明的特色。
一、長遠(yuǎn)規(guī)劃。有效管理
蘇州工業(yè)園區(qū)之所以長盛發(fā)展而不衰，這與它的長遠(yuǎn)規(guī)劃和有效管理是密不可分的。與國內(nèi)一些城市的開發(fā)區(qū)建設(shè)相比，蘇州工業(yè)園區(qū)在學(xué)習(xí)和借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃和有效管理方面更具有其獨到的特色。
1、規(guī)劃長遠(yuǎn)，投入到位。在規(guī)劃設(shè)計方面，蘇州工業(yè)園區(qū)立足長遠(yuǎn)，高端設(shè)計，清晰地預(yù)見未來的發(fā)展面貌。10年前，園區(qū)高價聘請中新雙方專家編制了先進(jìn)、科學(xué)的園區(qū)總體規(guī)劃。規(guī)劃強調(diào)以人為本和可持續(xù)發(fā)展，在園區(qū)中合理布局了工業(yè)、商業(yè)、人居、景觀等各項城市功能，科學(xué)地預(yù)見了園區(qū)未來發(fā)展的方向，為園區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展與科學(xué)管理奠定了堅實的前提基礎(chǔ)。如，考慮到蘇州工業(yè)園區(qū)地處低洼的平原地帶，為保障進(jìn)駐企業(yè)不受洪災(zāi)影響，園區(qū)地坪被填土加高，使之超過百年一遇洪水水位標(biāo)準(zhǔn)0. 5米以上，為投資商放心大膽地投入吃下了定心丸。
在實際投入方面，蘇州工業(yè)園區(qū)認(rèn)真借鑒新加坡“需求未到，基礎(chǔ)設(shè)施先行”的經(jīng)驗，集中資金力量，適度超前建設(shè)了完備的基礎(chǔ)設(shè)施。早在地面建設(shè)啟動之前，園區(qū)的地下工程如水、電、氣、熱、排水、排污、通訊、有線電纜等各種管線隨著道路工程一次性埋入地下，在建成區(qū)，每平方公里基礎(chǔ)設(shè)施投入超過1億美元。良好的基礎(chǔ)設(shè)施為引進(jìn)項目的及時開工投產(chǎn)創(chuàng)造了必要條件。而我國其它一些地方政府，在開發(fā)區(qū)建設(shè)方面，喜歡亂鋪攤子，重復(fù)投入，一個縣甚至有三、四個開發(fā)區(qū)，結(jié)果造成資金分散，基礎(chǔ)設(shè)施投入不到位，對外資缺乏應(yīng)有的吸引力，甚至根本吸引不到外資，開發(fā)區(qū)形同虛設(shè)，給地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成了巨大損失。好在國家已注意到這一問題的嚴(yán)重性，并采取了相應(yīng)的政策措施。據(jù)統(tǒng)計，至2004年6月，我國共撤消各類開發(fā)區(qū)4735個，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的7成。這對于遏制開發(fā)區(qū)投資過熱，避免重復(fù)建設(shè)，認(rèn)真學(xué)習(xí)蘇州工業(yè)園區(qū)經(jīng)驗，長遠(yuǎn)規(guī)劃，高端設(shè)計，集中力量辦大事指明了方向。
2、嚴(yán)格制度，有效管理。在蘇州工業(yè)園區(qū)，最大的權(quán)威不是管委會的領(lǐng)導(dǎo)，而是園區(qū)的總規(guī)劃師，這已經(jīng)成為蘇州工業(yè)園區(qū)政策設(shè)計的特色之一。10年來，只要是規(guī)劃圖上的線條和色塊仍然符合現(xiàn)實要求，那么，這些線條和色塊就仍然具有法律效力，任何人都無權(quán)改動，這與國內(nèi)其它許多地方因領(lǐng)導(dǎo)喜好而異，因班子調(diào)整而異，建了拆，拆了建，反復(fù)折騰的情況形成了鮮明的對比。在許多外商看來，園區(qū)最值得稱道的莫過于10年來的開發(fā)建設(shè)與10年前的規(guī)劃一模一樣，這種可預(yù)見的、充滿著管理者誠信的投資環(huán)境，自然是投資商最為放心的。
當(dāng)然，隨著園區(qū)投資規(guī)模的不斷擴大，原來的規(guī)劃設(shè)計與現(xiàn)實要求也會有不盡相符的地方，這時，管理者并不囿于條條框框，而是采取積極的管理措施。他們認(rèn)為:對于一個有效的公共管理者來說，不是被動地適應(yīng)環(huán)境，而是要積極主動地改造環(huán)境，克服管理環(huán)境中各種不和時宜的約束和障礙，做到忠實執(zhí)行與靈活運用相結(jié)合—但決不能偏離原有規(guī)劃的精神實質(zhì)。具體實施中，就是在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)劃師的意見，適當(dāng)縮減彈性綠地，重新設(shè)計預(yù)留“白地”，從而達(dá)到規(guī)劃與發(fā)展的協(xié)調(diào)。所謂彈性綠地，就是指在性質(zhì)不同的規(guī)劃用地中間，因發(fā)展程度的原因，權(quán)且綠化而成為類似公共綠地的綠化區(qū)。當(dāng)園區(qū)發(fā)展到一定程度，在整體規(guī)劃框架內(nèi)，可以適當(dāng)縮小彈性綠地，使之最終成為一條綠化帶。所謂“白地”，就是為了使規(guī)劃能夠隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而做相應(yīng)調(diào)整，對目前做什么尚沒有確定認(rèn)識地段?！鞍椎亍笔切录悠略O(shè)計公司提出的最新概念，也是目前世界上最流行的設(shè)計理念，它充分地體現(xiàn)了變與不變的辨證關(guān)系，為管理的與時俱進(jìn)提供了空間。
二、親商不忘親民。親商而不唯商
有人說，“親商”這一概念是蘇州工業(yè)園區(qū)第一個從新加坡引進(jìn)中國的，這話或許需要考證，但是，園區(qū)親商不忘親民，親商而不唯商的政策設(shè)計卻是它10年來既能蒸蒸日上地發(fā)展，又能夠得到當(dāng)?shù)鼐用駸崆橹С值脑蛩凇?
1、親商不忘親民。其實，在中國，親商的做法，比“親商”這一概念的引進(jìn)要早的多。改革開放之初，親商的做法就己在全國開花，其口號也一個比一個響，什么“親商、安商、富商”、“引商、重商、扶商”等等，這些做法，對于增強該地區(qū)的自我親和力、吸引外商投資，無疑具有積極的作用?？蛇z憾的是，在許多地方，“親商”有余，而親民不足，殊不知這是否暖了“商”的心也尚未可知，但卻實實在在地涼了“民”的心。不久前發(fā)生的“嘉禾拆遷事件”就鮮明地說明了這一問題。如此顧此失彼，實際上是與新加坡管理理念中的“親商”原意背道而馳的。
在蘇州工業(yè)園區(qū)，親商與親民是統(tǒng)一的，親商首先親民。在園區(qū)建設(shè)過程中，首先考慮的是拆遷安置問題。園區(qū)管委會把失地農(nóng)民的補償安置當(dāng)作重大工程來抓，確保了農(nóng)民“失地不失業(yè)、失地不失崗、失地不失利”02002年，全區(qū)累計已有近4萬農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)換為具有就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能的新型市民。園區(qū)親民的另一典型舉措是“鄰里中心”的設(shè)計。鄰里中心是蘇州工業(yè)園區(qū)在第三產(chǎn)業(yè)和公益事業(yè)及其經(jīng)營管理方面借鑒新加坡經(jīng)驗而興建的一種新穎的社區(qū)服務(wù)形式。它涵蓋了所有商業(yè)服務(wù)、社會服務(wù)設(shè)施(包括農(nóng)貿(mào)市場、學(xué)校、郵政所、診所、文娛體育設(shè)施、書店、理發(fā)室、浴室、洗衣房、修理鋪等)，集商業(yè)、文教和社區(qū)服務(wù)于一體，其服務(wù)半徑約0. 5平方公里，不僅可為1萬多戶居民提供服務(wù)，大大方便了當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活，而且解決了相當(dāng)數(shù)量的適齡拆遷戶的就業(yè)問題，這實在是親民的切實之舉，值得提倡和推廣。
2、親商而不唯商。親商、尊商、重商，給投資商提供良好的投資環(huán)境，是各地政府應(yīng)該做的份內(nèi)之事?？墒?，在國內(nèi)吸引投資商競爭日益激烈的今天，許多地方為吸引投資紛紛降低門檻，待投資商如上賓，而視百姓如草芥，親商到了唯商的地步，更有甚者竟置法律于不顧。近聞某縣為啟動“親商愛民工程”，規(guī)定:“……對涉及正在進(jìn)行重大項目洽談，重要經(jīng)營活動和科技攻關(guān)骨干人員的違法犯罪案件，只要上述人員犯罪情節(jié)不是十分嚴(yán)重，又沒有現(xiàn)實危害的，一般不采取強制措施;對輕微違法犯罪行為不予立案追究……”。在這里，之所以出現(xiàn)了“沒有現(xiàn)實危害”的“犯罪”、“輕微違法犯罪行為不予立案追究”的超越法律的怪事，恐怕就是“唯商”的思想在作祟。既然在你這里法律都可以超越，法律面前不能人人平等，那么投資商還會相信你的承諾嗎?事實上，因“親商過頭”而嚇走投資商的報道已不止一例。
蘇州工業(yè)園區(qū)在政策設(shè)計上的“親商”理念，改變了傳統(tǒng)行政體系中的主體中心主義，但是，它親商而不唯商，一切按國際商務(wù)活動的通行規(guī)則辦事，從而贏得了投資商的信賴。在園區(qū)，親商的概念就是創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，切實為投資商做好服務(wù)。10年來，管委會科學(xué)定位政府職能，不斷強化服務(wù)意識、完善服務(wù)機制、提高服務(wù)水準(zhǔn)，從精簡行政審批項目、清理壓縮行政事業(yè)性收費著手，先后推出了社會服務(wù)承諾制、一站式服務(wù)中心、電子審批、網(wǎng)上預(yù)審等，千方百計營造有利于企業(yè)發(fā)展的投資環(huán)境，與此同時，園區(qū)還在招募人才、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、實行快速通關(guān)、方便員工生活等各方面為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，大大提高了辦事效率，受到了外資企業(yè)的廣泛好評?！坝H商”，這種主體的邊緣化不僅使腐敗現(xiàn)象喪失了發(fā)生的依據(jù)，而且，讓園區(qū)從發(fā)展理念、體制機制到每個工作人員的觀念和作風(fēng)都與國際接軌。
三、強調(diào)園區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展
蘇州工業(yè)園區(qū)堅持科學(xué)的發(fā)展觀，高度重視經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，為園區(qū)的持久繁榮創(chuàng)造了條件。具體說來，園區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展理念主要有三個方面:即經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)和資源的協(xié)調(diào)、核心地帶和周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)。
1、經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)。與有的開發(fā)區(qū)片面追求GDP不同，蘇州工業(yè)園區(qū)在開發(fā)建設(shè)過程中，十分注重經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，園區(qū)以不到蘇州市3%的土地、3. 5%的人口和5%的工業(yè)用電量，創(chuàng)造了全市14%的地方一般預(yù)算收入、18%的工業(yè)產(chǎn)值、21%的注冊外資,28%的進(jìn)出口額。園區(qū)每萬元GDP耗水5. 9噸、耗能0. 22噸標(biāo)準(zhǔn)煤，達(dá)到了90年代世界先進(jìn)水平，初步走出了一條高產(chǎn)出、低能耗的新型工業(yè)化發(fā)展之路。10年來，園區(qū)中新合作區(qū)內(nèi)常住人口己超過8萬人，累計創(chuàng)造就業(yè)崗位13萬余個，周邊70%農(nóng)民己遷入設(shè)施齊全的現(xiàn)代化居住小區(qū)，其中4萬余農(nóng)村富余勞動力完成身份置換，成為初步具有就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能的新型市民。2003年，全區(qū)職工人均收入達(dá)25000元，農(nóng)民人均純收入8510元。如今，蘇州工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會穩(wěn)定，自然生態(tài)良性循環(huán)，人民群眾安居樂業(yè)，成為人們生活和創(chuàng)業(yè)的樂園。
2、產(chǎn)業(yè)和資源的協(xié)調(diào)。蘇州工業(yè)園區(qū)十分重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源的協(xié)調(diào)，在金雞湖及環(huán)湖地區(qū)建設(shè)過程中，決策者認(rèn)為:湖濱是公共資源，公共資源的第一享受者是公眾，不允許有錢人或有特權(quán)者單獨享受。因此，在具體設(shè)計中，環(huán)金雞湖22公里全部是開放公共地帶，寬闊的綠化帶和道路之外，才是低密度的住宅或娛樂設(shè)施。根據(jù)規(guī)劃，環(huán)繞著金雞湖，設(shè)置了玲瓏灣、文化水廊、金姬墩望湖角、水巷鄰里、湖濱大道、城市廣場、波心島8個特色區(qū)，并通過綠地系統(tǒng)和步行系統(tǒng)連為一體，盡可能與湖畔公共空間相融。有人算了一筆帳。1994年園區(qū)初期開發(fā)房地產(chǎn)價格是50美元每平方米，2002年園區(qū)拍賣至今最高的房地產(chǎn)價500多美元每平方米。8年地價上漲10倍，這與園區(qū)的科學(xué)開發(fā)模式和政策設(shè)計，特別是注重產(chǎn)業(yè)與資源的協(xié)調(diào)發(fā)展是分不開的。
3、核心地帶和周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)。在蘇州工業(yè)園區(qū)，核心地帶和周邊區(qū)域脈絡(luò)清晰，發(fā)展協(xié)調(diào)。商業(yè)用地居其核心，其周邊是生活居住用地，再外圍為工業(yè)用地。這種功能布局縮短了人們居住與就業(yè)購物、休閑娛樂等生活空間的距離，緩解了城市的交通擁擠。蘇州工業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃70平方公里，按照規(guī)劃，將建成一座60萬人在這里居住工作的新型工業(yè)城市。首期開發(fā)8平方公里，這里緊靠蘇州古城，將建成一個以工商業(yè)為主體、包括金融業(yè)和旅游業(yè)的中心區(qū):第二區(qū)環(huán)繞秀美的金雞湖，將建成一個富有水城特色的居住區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū);第三區(qū)靠近上海，地勢開闊，將建成一個技術(shù)密集的制造業(yè)和加工工業(yè)基地。全部建成后，園區(qū)將提供36萬個就業(yè)崗位。規(guī)劃就是效益，園區(qū)的核心地帶和周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展大大提升了園區(qū)土地的價值。園區(qū)各鎮(zhèn)主動接受中新合作區(qū)開發(fā)建設(shè)的輻射效應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。所轄的婁薪鎮(zhèn)2003年被評為江蘇省綜合實力第一鎮(zhèn)。
蘇州工業(yè)園區(qū)在借鑒新加坡經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身特點，形成了自己特色的管理模式和政策設(shè)計?？梢哉f，蘇州工業(yè)園區(qū)的公共管理模式和政策設(shè)計，己經(jīng)為我國發(fā)展中外經(jīng)濟(jì)技術(shù)互利合作積累了寶貴的經(jīng)驗。
一、憲政基本原則與現(xiàn)代公共管理的內(nèi)在張力
憲政是現(xiàn)代國家運用憲法管理國家的政治制度，我國憲法學(xué)家張友漁先生曾經(jīng)指出：“所謂憲政，就是拿憲法規(guī)定國家體制、政權(quán)組織以及政府和人民相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而使政府和人民都在這些規(guī)定之下，享受應(yīng)享受的權(quán)利，負(fù)擔(dān)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，無論誰都不許違反和超越這些規(guī)定而自由行動的這樣一種政治形態(tài)”。顯然，公共管理是憲政國家重要的組成部分，憲政基本原則與現(xiàn)代公共管理之間存在一系列的矛盾和沖突，并由此構(gòu)成了公共管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在張力。
（一）權(quán)利保障原則與部門條塊化的沖突
憲政的基本價值追求就是對人權(quán)的保障，“憲政的本質(zhì)就是用憲法和法律來限制政府專橫的權(quán)力保障公民的基本權(quán)利”，?憲法以根本大法的形式對公民的基本權(quán)利加以確認(rèn)和保障成為近代憲法鮮明的主旨。從制度安排的角度講，應(yīng)本文由論文聯(lián)盟收集整理當(dāng)“以保障個人基本權(quán)利作為國家機關(guān)職權(quán)的確立和執(zhí)行的底線”，?這有利于保障公民的合法權(quán)利免受國家權(quán)力的非法入侵與傷害，同時可以“以權(quán)利制約權(quán)力”。尊重人的主體性和個體性，以公民的權(quán)利為出發(fā)點和歸宿，是近代憲法的真諦。然而，目前我國以分工為基礎(chǔ)、以各司其職和層級節(jié)制為特征的傳統(tǒng)官僚制日益導(dǎo)致了行政業(yè)務(wù)之間、政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門與地方政府之間、各行政層級之間的分割，形成了“碎片化”的分割管理模式。?隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化的快速發(fā)展，這種管理模式的缺陷日益凸顯，既妨礙了政府整體效能的實現(xiàn)，又妨礙了服務(wù)政府的建設(shè)，對保障公民的基本全力帶來了極大不便。
（二）權(quán)力制約原則與公共權(quán)力拓張的風(fēng)險
在馬克思主義的視閾中，國家是社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，并有其萌芽、異化與回歸的過程。權(quán)力制約原則認(rèn)為權(quán)力需要制約，國家權(quán)力的各部分之間相互監(jiān)督、彼此牽制，以保障公民權(quán)利。然而，國家公共權(quán)力的回歸需要經(jīng)歷過一個漫長的歷史過程，在這個過程中，限制和制約公共權(quán)力成為了公共利益最大化的前提條件。正如黃健榮指出：“沒有憲政保障和制約的公共管理尤如沙灘上的樓閣一樣，而沒有規(guī)范和有效的公共管理的支撐，憲政則如同空中樓閣”，?公共權(quán)力與公共利益的辯證關(guān)系需要統(tǒng)一于憲政的現(xiàn)實基礎(chǔ)之上。
（三）法治原則與市場化政府行為的矛盾
法治也稱“法的統(tǒng)治”，是指“統(tǒng)治階級按照民主原則把國家事務(wù)法律化、制度化，并嚴(yán)格依法進(jìn)行管理的一種治國理論、制度體系和運行狀態(tài)”，?公平和正義成為法治原則的核心內(nèi)容。對于中國公共管理而言，法治原則是一項基本內(nèi)容。然而隨著市場化改革，中國公共服務(wù)的供給主體結(jié)構(gòu)由單一的政府供給轉(zhuǎn)向政府公共部門、市場企業(yè)組織及社會非營利組織多元參與，關(guān)鍵問題是：在社會公共服務(wù)產(chǎn)品購買過程中，政府管理部門能否做到公開、透明和規(guī)范？如何改變社會公共服務(wù)產(chǎn)品的“臨時性”？政府把本應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任推給市場，容易引發(fā)公共服務(wù)供給過程中政府與市場的錯位，“不少公立服務(wù)機構(gòu)偏離甚至拋棄了公共服務(wù)機構(gòu)的定位與定向，產(chǎn)生了大量的趨利行為，少數(shù)甚至成了自行其是的營利機構(gòu)，陷入了畸形市場化與產(chǎn)業(yè)化的困境。公立服務(wù)機構(gòu)在體制上的嚴(yán)重缺陷是造成近些年來所謂的‘上學(xué)難’與‘看病難’等一系列社會問題的重要根源。”?顯然，中國公共管理和公共服務(wù)改革在實現(xiàn)效率的同時，在一定程度上犧牲了公平和正義的法治原則。
二、憲政視閾下公共管理創(chuàng)新的模式分析
構(gòu)建一種有效、合理的公共管理模式成為一種必然選擇。目前學(xué)界對公共管理模式的認(rèn)識存在著諸多見仁見智的觀點，但分類依據(jù)都缺乏整體性的視角，很難為我們提供一種具有普遍性和科學(xué)性的范式。在憲政視閾下，以公共權(quán)力的組織形態(tài)為依據(jù)，公共管理的模式可以分為分割管理模式、整體管理模式和服務(wù)型管理模式三種類型。
（一）“市場主導(dǎo)-效率優(yōu)先”模式
該模式強調(diào)效率和合法性，公共管理具有高效的管理能力以及這種效能得到了憲政支持，但是沒有價值訴求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場競爭是產(chǎn)生效率的前提，因此我們可以此種范式視為一種由市場主導(dǎo)的公共管理模式。在這種范式下，政府不僅需要積極完善市場秩序，創(chuàng)造各類市場活動主體公平競爭的環(huán)境，而且還需要根據(jù)市場的競爭機制，解決公共服務(wù)產(chǎn)品的供需問題。因此，這種模式一定程度上能夠克服官僚體制下公共服務(wù)的政府單一供給模式，有助于糾正傳統(tǒng)公共服務(wù)的失效現(xiàn)象。但是，為公共利益而進(jìn)行的公共管理同樣有可能面臨著如何代表和實現(xiàn)公眾要求和愿望的合法性，即政治學(xué)意義的合法性的挑戰(zhàn)。
（二）“分權(quán)融合-公平至上”模式
高模式強調(diào)價值和公民政治訴求，公共管理由明確的政治價值訴求，而且有憲政支持，但是缺乏高效率的管理效率。在當(dāng)下的社會條件下，公平、正義、民主的價值訴求成為一種主流，該模式能夠凸顯公共行政的公共利益指向和公民指向，將公共服務(wù)的范式建立在民主治理框架的基礎(chǔ)上，但是對與高效率相關(guān)的管理技術(shù)、體制安排和行政程序并沒有具體的主張，而且認(rèn)為以市場價值作為公共行為的主要導(dǎo)向，無法克服市場失效帶來的價值問題，即市場在限制壟斷、提供公共品、約束個人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)、降低統(tǒng)計成本等方面存在著內(nèi)在的局限，尤其在實現(xiàn)社會公平方面更是無能為力。
（三）“多元競合——均等共享”模式
此種模式能夠比較清晰地反映出當(dāng)前我國公共服務(wù)的供給狀況，最突出的特征就是激發(fā)各級地方政府以及市場主體和社會主體在公共服務(wù)供給方面的能量，以期推動公共服務(wù)總量和質(zhì)量的迅速提升。但是，由于我國現(xiàn)行憲法仍存在著公民基本權(quán)利與自由保障乏力、國家權(quán)力分配體制不明確、秩序缺位和面臨憲法實施困境等憲政缺失，官僚體制的弊端依然存在，整個公共管理體系存在著明顯的缺陷和不足。在缺乏憲政支持的背景下，基于不同的利益定位和實現(xiàn)機制，不同供給主體對公共服務(wù)供給具有不同的目的，容易導(dǎo)致公共服務(wù)供給過程中不公平的現(xiàn)象產(chǎn)生。
三、憲政視閾下公共管理模式創(chuàng)新的路徑
一個政府如何選擇自己的公共政策，選擇什么樣的公共政策來干預(yù)社會生活，直接關(guān)系到該社會中種種矛盾的解決以及社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而也直接影響社會的未來發(fā)展方向?！?基于上述范式分析，我們認(rèn)識到，中國公共服務(wù)范式的構(gòu)建和完善，既要強調(diào)公共服務(wù)行為的管理效率、能力（怎么做事），又要充分考慮公共服務(wù)的政治價值取向（為誰做事），同時還需要發(fā)揮憲政作為一種支持的存在（何以可能）?！坝捎诠补芾淼膬芍貙傩允谷唬仁菄遗c社會的中介，又是政治過程與技術(shù)過程的統(tǒng)一，公共管理難免會陷人民主與效率、價值理性與工具理性選擇的兩難?！?只有建立在憲政基礎(chǔ)上，公共管理才能夠?qū)崿F(xiàn)民主與效率以及價值理性與工具理性的辯證統(tǒng)一。
公共管理需要同時強調(diào)效率、價值和憲政支持的模式，既有政治的價值，同時管理又具備足夠的能力，還有來自憲政的權(quán)力支持。處于這個區(qū)域中的公共服務(wù)范式是最具有價值，也最有可能獲得成功，我們將此定位為“效率優(yōu)先-均等共享-憲政支持”范式。此種范式包括符合憲法原則的合法性和政治學(xué)意義的合法性。一方面，社會公共事務(wù)大量增加，角色群體不斷分化，公共管理只有最大限度的實現(xiàn)公共利益，不斷滿足個人的利益需求和意愿才能獲得合法性基礎(chǔ)；另一方面，公民社會正日益發(fā)育成熟，公民的參與性不斷增強，社會自治能力明顯提高，社會自主治理功能本身蘊涵著合法性。這就要求政府不斷回應(yīng)公民，形成一種以政府權(quán)力為中心，同時包含社會自治權(quán)在內(nèi)的互動體系。同樣，公民只有主動參與到與自己切身利益相關(guān)的公共事務(wù)的管理，形成在一定公共事務(wù)范圍內(nèi)維護(hù)相應(yīng)權(quán)益的組織，才有利于達(dá)成與公共部門的良好合作。
可以明確，“效率優(yōu)先-均等共享-憲政支持”模式是對管理、政治和憲政這三種不同途徑所擁有的價值、結(jié)構(gòu)與程序安排以及技術(shù)方法進(jìn)行的整合，倡導(dǎo)在實現(xiàn)憲政的框架下充分發(fā)揮公民的參與意識，從而形成一種具有相對合理的公共管理模式。首先，公共管理中所運行的民主機制本質(zhì)上不僅不排斥效率要求，而且在某種意義上還有利于從根本上提高效率；其次，從制度規(guī)范的角度來看，此范式使政治運作實現(xiàn)法律化的理念或理想狀態(tài)，要求政府所有權(quán)利的行使都以憲法為基準(zhǔn)并受憲法的制約；再次，憲政的實施保障人民的自由和權(quán)利與限制和制約公共權(quán)力尤其是政府權(quán)力，公共利益通過一定的方式體現(xiàn)為公共權(quán)力意志和政治價值。最后，因為現(xiàn)代社會公共事務(wù)趨向復(fù)雜化、多樣化，現(xiàn)代管理也日益專業(yè)化、技術(shù)化，不可能由每一個社會成員都親自參與對社會事務(wù)的管理，政府主導(dǎo)這種公共權(quán)力意志，通過設(shè)立一系列必要的專門機構(gòu)授予其相應(yīng)的權(quán)力來履行相關(guān)職能的方式來進(jìn)行，從而能夠?qū)崿F(xiàn)公眾共同的意愿和要求。
