時間：2022-07-04 08:45:38
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論文摘要 隨著公共危機事件的不斷發(fā)生，政府作為危機管理的主導(dǎo)者，面臨著巨大的壓力。公眾作為社會成員需要與政府協(xié)作，但是作為一種新的治理方式，無論是在理念還是實踐上，公眾參與都還存在很多問題，例如危機意識不強，意識與能力欠缺，傳統(tǒng)管理理念嚴(yán)重阻礙束縛著公眾參與危機管理，公眾參與危機管理的法律體系不健全，缺乏廣泛靈活的組織等，亟待措施解決：開展危機教育，培養(yǎng)危機意識，提升參與能力;轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的管理理念，積極促進公眾參與危機管理;建立健全公眾參與危機管理法律體系;支持社會組織的發(fā)展，保證社會組織的自由性和靈活性。
論文關(guān)鍵詞 公共危機管理 政府 公眾參與
近幾年來各類公共危機事件，無論是自然災(zāi)害事件還是社會危機事件層出不窮，嚴(yán)重影響著社會的進步發(fā)展，建立一個全面的有效的公共危機管理體系就顯得尤為重要。目前我國的公共危機管理體系初步建立，政府作為管理體系的主導(dǎo)人承受著巨大壓力，面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但是單靠政府的單薄的力量是無法出色完成公共危機的治理完善，這個時候就需要組成社會成員的公眾、各種社會組織的力量。古語說，水可載舟亦可覆舟，因此公眾的參與對于公共危機的管理起著不可或缺的作用。
一、 公眾參與對于公共危機管理的實際意義
首先，公眾參與具有堅實的理論基礎(chǔ)。上世紀(jì)90年代興起的“新公共管理”理論表達了一種管理的新思想，要實現(xiàn)治理，實現(xiàn)善治，不單單依靠政府這一角色，更需要公眾、社會組織積極參與進來，努力協(xié)作，共同實現(xiàn)善治;其次，由于公共危機具有不可預(yù)料性、不確定性、破壞性大等特點，政府也因為自身的局限性，在短時間內(nèi)提供的公共資源有限，空間分配的密度也有限，從而對于某些突發(fā)的公共危機事件無法做到有效及時的處理，導(dǎo)致大量人力、財產(chǎn)損失，這樣的結(jié)果是得不償失的。因此單單依靠政府的力量是無法達到良好的危機管理的，公眾的參與是實現(xiàn)良好危機管理的重要保障;再次，公眾參與能夠增強與政府的良性互動。公眾通過參與危機管理，了解危機事實，增強防范意識，提高防范能力，而且，公眾能夠監(jiān)督政府，保證政府依法履行自己的職責(zé)，保證公共利益，促進政府有效及時的處理危機事件。政府也通過公眾參與，了解到公眾的利益訴求，盡可能的滿足公眾的正當(dāng)利益，從而也能夠減少了一些社會危機事件的發(fā)生。
二、公眾參與的現(xiàn)狀及出現(xiàn)的問題
在近些年的公共危機事件中，可以看到，公眾參與在不斷地進步。表現(xiàn)在幾個方面：
第一，公眾的危機意識和參與意識在不斷地提高，而且參與的能力也不斷地增強。例如云南魯?shù)榈卣鸷?，有許多公眾自愿組成救護隊趕往災(zāi)區(qū)，大量的公眾捐獻的物資源源不斷地送往災(zāi)區(qū)。
第二，公眾參與的理性化程度增加。在以往的危機參與中，公眾分析看待事件往往依據(jù)情感因素，理性因素比較少，而隨著教育水平的不斷推進，公眾在分析事件中就尤為客觀和科學(xué)，參與管理時也比較理性化。
第三，與政府的溝通互動趨于良性化。政府在危機事件處理過程中保證了信息的公開透明，讓公眾了解到事情的進展，也有效的抵制謠言的傳播擴散;第四，危機參與的主體越來越廣泛，各種社會組織，各個社會階層都積極參與到危機管理中，齊心協(xié)力促進危機事件的解決。然而，我們不難發(fā)現(xiàn)，公眾參與依然存在著大量的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
（一）公眾參與危機意識不強，參與意識與能力欠缺
首先，從公眾自身情況來看，公眾習(xí)慣把自己當(dāng)做危機管理中的受助者，處于被動地位，等待政府的救援，雖然在每次自然災(zāi)害發(fā)生后，很多公眾會自愿獻血，自駕車去救災(zāi)等等，但是從整體上看，公眾參與的自覺性和主動性不高。
其次，大部分的公眾缺乏危機前積極的預(yù)警意識和防范意識，從而使得危機會造成更大的損失;再次，由于公眾在危機發(fā)生時會處在一種恐慌狀態(tài)，心理承受能力低，任何一種風(fēng)吹草動都會使其做出強烈的反應(yīng)，更有小部分公眾會產(chǎn)生從眾的心理，做出不理性的行為，不僅不利于危機事件的圓滿解決，而且會造成社會秩序的混亂。
（二）傳統(tǒng)管理理念嚴(yán)重阻礙束縛著公眾參與危機管理
在傳統(tǒng)的管理理念中，政府一直占據(jù)各種管理體系中的核心地位，起著主導(dǎo)的作用。在濃厚的官僚制和官本位思想的影響下，公眾一直被看做是政策的被動接受者，在危機發(fā)生之時，政府首先想到的是自己解決問題，而不是讓廣大的公眾參與進來，政府對公眾參與的作用認(rèn)識不到位，忽視公眾的力量，這樣可能會導(dǎo)致政府作出的決策與公眾的實際利益脫節(jié)或者相沖突，達不到良好的危機管理效果。而且，政府官員本身還有自利性，為防止公眾觸及自己的利益，極力排斥公眾的參與。
（三）公眾參與危機管理的法律體系不健全，缺乏制度保障
目前，我國現(xiàn)有的法律制度為公眾參與危機管理提供了可能性，但是公眾參與的程序，需要承擔(dān)的責(zé)任等具體事項并沒有在法律中呈現(xiàn)，保障公眾參與的法律法規(guī)并不完善，很多有關(guān)的程序規(guī)則模棱兩可，模糊不清，無法為公眾參與提供參考，具體表現(xiàn)在：公眾成為管理主體的地位無法得到制度程序上的保證，公眾參與的合法權(quán)利也沒有制度上的規(guī)定，制度上的不明確使得公民在參與危機管理過程中無法可依，極易造成混亂。另外，對于公眾在參與過程中出現(xiàn)的人身或財產(chǎn)上損失也沒有制度上的保障。
（四）公眾參與危機管理缺乏廣泛靈活的組織
公眾作為單一的個體，沒有形成有序的組織或集體，盲目參與到危機管理過程中，可能會造成危機管理的無序和混亂。隨著社會的進步，更多的代表公眾、表達公眾利益訴求的社會組織大量涌現(xiàn)，如志愿者協(xié)會、慈善協(xié)會等，但是在數(shù)量和能力上低于發(fā)達國家的水平。并且，我國的社會組織一般為官辦組織，尋求政府的庇護，帶有濃厚的行政色彩，相對來說缺乏自由性、靈活性和創(chuàng)新性，很難真正發(fā)揮社會組織應(yīng)有的作用。
三、 公眾有效參與危機管理的對策措施
（一）開展危機教育，培養(yǎng)危機意識，提升參與能力
第一，全國各大中小學(xué)、高等教育、職業(yè)教育等都應(yīng)該開設(shè)危機教育課程，政府注重加強危機方面的宣傳監(jiān)獄，讓每位公民都能切身體會到危機防范的重要性，逐步培養(yǎng)起公眾的危機意識。
第二，紙上得來終須淺，絕知此事要躬行。理論的實現(xiàn)需要實踐，在危機管理中，公眾需要的不僅僅是防范危機的意識和知識，而且更需要具備相關(guān)的防范技能，所以，各個社會單位要經(jīng)常組織危機演習(xí)，通過虛擬的危機現(xiàn)場，不僅可以完善危機管理的監(jiān)控和預(yù)警體系，而且能夠提高政府和公眾的危機意識，提升參與能力。
（二）轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的管理理念，積極促進公眾參與危機管理
第一，在我國傳統(tǒng)的管理理念中，政府是管理者和主導(dǎo)者，公眾作為被管理者要接受政府的領(lǐng)導(dǎo)，聽從政府的安排，被動的接受政策，按照政策開展工作學(xué)習(xí)。而且由于官僚組織結(jié)構(gòu)的封閉性，管理強調(diào)技術(shù)和專家指導(dǎo)，公眾參與一直被否定排斥，但是，隨著危機事件的不斷發(fā)生，政府單薄的力量需要公眾和社會團體的幫助，因此，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變管理理念，大膽放權(quán)，給予公眾充分的信任。
第二，政府還應(yīng)當(dāng)不斷改革和完善組織結(jié)構(gòu)，促進組織更加透明開放，為公眾參與奠定基礎(chǔ)。
第三，政府應(yīng)不斷完善公眾參與的環(huán)境，改善傳統(tǒng)的公民參與制度，如信訪制度，保證公眾參與渠道暢通。
（三）建立健全公眾參與危機管理法律體系
第一，應(yīng)該通過立法明確公眾的參與權(quán)利，使其成為合法權(quán)利。這點是重中之重，也是首先必需要做的。在我國，所有的事情都要做到有法可依，有法必依，公眾沒有合法的參與權(quán)利，就無法實施合法的行為。
第二，在公眾參與危機管理法律體系的構(gòu)建中，需要明確哪些危機事件是需要公眾參與的，哪些事件是避免公眾參與的，換言之，就是公眾參與事件的范圍。同時，還需要對參與的主體范圍、參與的方式、程序、參與權(quán)的監(jiān)督和制約都要做出明確的規(guī)定，使公眾做到有法可依，有程序可依。
第三，在處理危機事件的過程中，政府為確保危機事件在可以掌控的范圍內(nèi)，必須對公眾的某些權(quán)利和義務(wù)做出規(guī)定或限制，保證社會的秩序和穩(wěn)定。
（四）支持社會組織的發(fā)展，保證社會組織的自由性和靈活性
社會組織是公眾參與危機管理的重要橋梁，也是危機管理中不可忽視的重要成員，因此，政府應(yīng)大力支持社會組織的建立發(fā)。
第一，政府應(yīng)努力轉(zhuǎn)變政府職能，完成向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，為社會組織的發(fā)展提供大量的資源和優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境，同時，在財政上給予社會組織優(yōu)惠或補貼，也可以給予一定的技術(shù)支持。
第二，政府要在社會組織參與危機管理的過程中，做好引導(dǎo)和規(guī)范，保證社會組織在法律范圍內(nèi)，按照程序，充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢，協(xié)助危機事件圓滿解決。
第三，政府需要放開對社會組織的管制，為其發(fā)展創(chuàng)造一個自由的氛圍，并對其創(chuàng)新給予鼓勵和獎勵，使社會組織能夠自由發(fā)展。
[論文關(guān)鍵詞]公共危機管理 法制化建設(shè) 必要性 基本原則 基本內(nèi)容
[論文摘要]公共危機的本質(zhì)是社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的失衡,現(xiàn)代社會危機發(fā)生的頻率越來越高,種類越來越多,應(yīng)對和處置的難度也越來越大。深入地探索和認(rèn)識危機形成、發(fā)生和發(fā)展的客觀規(guī)律,并據(jù)此構(gòu)建完備的危機管理法律體系,以有效的制度保障和有力的秩序控制來應(yīng)對、調(diào)控和處置危機,是必然選擇。
危機管理又稱突發(fā)事件管理、緊急狀態(tài)管理(Emergency Mana-gement),特指公共危機的潛伏、爆發(fā)、控制、化解、修復(fù)、常態(tài)化等全過程中的應(yīng)對機制和制度安排。在現(xiàn)代法治國家,為防止突發(fā)事件對國家和社會秩序的巨大沖擊,需要實施應(yīng)急法律規(guī)范并運用行政緊急權(quán)力,來調(diào)整緊急情況下國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各種社會關(guān)系,以有效控制和消除危機,恢復(fù)正常的社會生活秩序和法律秩序,維護社會公共利益與公民合法權(quán)益。
在危機時期,政府必須采取各種有效的緊急措施來對抗危機,而法治行政的原則又要求政府在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行使危機管理的各項權(quán)力,即政府危機管理的法治化。離開法治化的基本要求,政府的危機管理可能會違背憲法和法律的要求,可能導(dǎo)致濫用職權(quán)、超越職權(quán),損害公民的憲法權(quán)利。所以在現(xiàn)代法治社會中,加強對政府危機管理的理論研究和制度建設(shè),首先應(yīng)該從法治原則的要求出發(fā),將政府危機管理嚴(yán)格地限制在法治行政的范圍之內(nèi)來加以討論。
一、公共危機管理法制化建設(shè)的必要性
重大自然災(zāi)害、疫病、恐怖主義或者重大社會沖突與騷亂等事件的發(fā)生將導(dǎo)致社會進入危機狀態(tài),公共管理機構(gòu)必須行使非常權(quán)力并采取特別的應(yīng)急措施以領(lǐng)導(dǎo)和組織社會與民眾共渡危機,盡快結(jié)束危機狀態(tài)。在危機狀態(tài)下,政府的權(quán)力與措施將會突破常態(tài)法制的框架,超越平時法治的要求,甚至可以暫停某些法律乃至某些憲法條款的執(zhí)行或效力。但是非常時期和特別狀態(tài)下不能成為背離法治的理由,非常時期需要非常法制。危機狀態(tài)法制或稱非常法制的出發(fā)點,就是迎接各種社會危機對法治提出的挑戰(zhàn)。在憲法中規(guī)定危機狀態(tài)是為了通過憲法對危機狀態(tài)制度的確立,明確政府在危機狀態(tài)下所享有的行政緊急權(quán)力,防止政府在危機狀態(tài)時期隨意行使行政緊急權(quán)力,以免對憲法所確立的公民權(quán)利造成侵犯。實施危機狀態(tài)制度是為了能更好更快地恢復(fù)社會的正常狀態(tài)以恢復(fù)正常的憲法秩序。
關(guān)于危機狀態(tài)法,在現(xiàn)代法治原則的支配下, 各個國家十分注意制定法律來調(diào)整危機狀態(tài)下的各種社會關(guān)系,以防止危機狀態(tài)的發(fā)生而導(dǎo)致整個國家和社會秩序的全面失控。因此,各個國家都制定了在危機狀態(tài)時期如何處理國家權(quán)力與國家權(quán)力、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間以及公民權(quán)利與公民權(quán)利之間關(guān)系的法律、法規(guī)。這些法律、法規(guī)就構(gòu)成了危機狀態(tài)法,是一個國家緊急狀態(tài)時期實行法治的法律基礎(chǔ)。
二、公共危機管理法制化建設(shè)的基本原則
將危機管理納入法制化的軌道,是世界各國建立公共危機管理機制普遍遵循的一項基本原則,也是現(xiàn)代行政法的一項重要法律原則。政府危機管理遵循的法律原則有:
1.合憲性和合法性原則。合憲性主要是指政府采取危機管理措施必須有憲法上的授權(quán);合法性主要是指政府啟動危機管理機制必須要有法律上的明確規(guī)定。合憲性和合法性原則是依法行政的前提,也是政府危機管理是否符合法治原則的重要標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于合憲性原則,《馬爾代夫共和國憲法》第37條規(guī)定:在國家面臨緊急情況時,共和國總統(tǒng)有命令臨機應(yīng)變之權(quán),但這種應(yīng)變命令不得違反憲法[1](P88)。關(guān)于合法性原則,如美國《全國緊急狀態(tài)法》規(guī)定:當(dāng)出現(xiàn)聯(lián)邦法規(guī)規(guī)定的可宣布緊急狀態(tài)的情況時,總統(tǒng)有權(quán)宣布全國進入緊急狀態(tài)[2](P158)。上述規(guī)定都是從合憲性和合法性兩個不同角度強調(diào)了政府危機管理的“合法”原則。
2.合理性原則。所謂合理性原則,就是指政府在啟動危機管理機制的時候,必須針對所發(fā)生的公共危機狀態(tài)的具體情況,采取相應(yīng)的措施。為了避免政府不必要地實施危機管理,許多國家對政府危機管理的期限作了嚴(yán)格規(guī)定。如法國1955年《緊急狀態(tài)法》規(guī)定:非經(jīng)法律批準(zhǔn),實施緊急狀態(tài)不得超過12天[2](P158)。此外,還規(guī)定對于那些可以通過正常法律程序來處理的事務(wù),也不應(yīng)當(dāng)通過實施應(yīng)急管理的手段來進行。如1987年《菲律賓共和國憲法》就規(guī)定:戒嚴(yán)期間,不得停止實施憲法,不得取代民事法院和立法議會的職能,不得在民事法院能夠正常行使職能的情況下授權(quán)軍事法庭和軍事機構(gòu)行使對平民的司法管轄權(quán)[1](P89)。合理性原則主要是為了防止政府濫用危機管理權(quán)力而破壞憲法和法律秩序的基本要求。
3.保障公民權(quán)利原則。在政府啟動危機管理機制期間,政府依據(jù)憲法和法律采取各種危機管理措施來有效地應(yīng)對公共危機緊急狀態(tài),特別是可以通過適當(dāng)限制公民權(quán)利的方式來維護社會秩序。但是政府在啟動危機管理機制后,仍然具有保護公民權(quán)利的職責(zé)。這種法律上的義務(wù)主要表現(xiàn)在,不應(yīng)該對那些公民依據(jù)憲法和法律所享有的基本人權(quán)加以不必要的限制。此外,對于因采取危機措施的需要,給公民的財產(chǎn)和權(quán)利造成損失的,也應(yīng)當(dāng)在事后給予必要的補償。如1984年《馬來西亞共和國憲法》規(guī)定:在緊急狀態(tài)生效期間,不得依據(jù)憲法的規(guī)定將議會權(quán)力擴大到涉及伊斯蘭教法律和馬來人習(xí)俗的任何事項,不得使與憲法關(guān)于宗教、公民資格及語言的規(guī)定相抵觸的任何規(guī)定生效[1](P94)。
4.責(zé)任原則。要保障政府實行危機管理權(quán)力符合憲法和法律的要求,就必須建立起與行使危機管理權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任制度,這是各國政府危機管理法律制度所確立的重要法律原則之一。如1978年《西班牙憲法》第55條就規(guī)定,凡在法律規(guī)定的范圍內(nèi)宣布特別狀況和戒嚴(yán)時,非法使用或者是濫用有關(guān)組織法所賦予的權(quán)力將像踐踏法律所保障的自由和權(quán)利一樣應(yīng)當(dāng)受到法律的制裁[1](P348)。這一規(guī)定可以說是非常清晰地表明了政府危機管理的責(zé)任制度。
5.時效原則。政府危機管理一般會以限制公民權(quán)利為前提,從保障公民權(quán)利的角度出發(fā),政府采取危機管理的措施必須嚴(yán)格控制在一定的期限內(nèi),否則必須通過法律規(guī)定的形式來延長。這一制度可以有效地防止政府利用實施應(yīng)急管理的便利,濫用或者超越職權(quán),給公民的權(quán)利保護造成一定的危害。各國實施政府危機管理的期限并不是統(tǒng)一的,有的規(guī)定不超過12天,有的規(guī)定不超過3個月?？梢匝娱L的次數(shù)有的是一次,有的允許兩次以上。但少見無限期延長的。如《馬耳他憲法》規(guī)定:宣布緊急狀態(tài)的公告令如未被總統(tǒng)提前撤銷,應(yīng)自宣布之日起屆滿14日停止生效,延長生效期不得超過3個月[1](P362)。
三、公共危機管理法制化建設(shè)的基本內(nèi)容
在現(xiàn)代法治社會中,政府一切行為的準(zhǔn)則是守法、依法。政府在危機狀態(tài)下享有更大的權(quán)力,這種權(quán)力可能對國民的基本人權(quán)、社會的法治造成一定的威脅。為了將政府行為在危機狀態(tài)下納入法治的范圍,使政府的緊急權(quán)力接受法律的約束和規(guī)范,從20世紀(jì)以來,許多國家開始制定專門的危機狀態(tài)法,在各種有關(guān)的行政管理法中規(guī)定危機狀態(tài)下行政權(quán)行使的特別條款?，F(xiàn)代法律對危機狀態(tài)下的行政權(quán)主要是從以下五個方面來加以規(guī)范的:
1.通過危機狀態(tài)法和其他有關(guān)法律來明確政府緊急權(quán)力的范圍和邊界。法律對政府在危機狀態(tài)下必須具有的權(quán)力,事前應(yīng)明確規(guī)定。如制定和具有限制人身自由的強制措施和處罰的條例、決定、命令的權(quán)力;作出對疫區(qū)實施封鎖、對被污染水源實施封閉決定的權(quán)力;命令停止集市、集會、停工、停業(yè)、停課,征用房屋和交通工具;以及強制疏散、強制隔離、強制檢疫和強制治療的權(quán)力等。另一方面,法律也要嚴(yán)格確定政府應(yīng)用緊急權(quán)力的邊界。如政府不得限制緊急狀態(tài)法和其他有關(guān)法律沒有授權(quán)其限制的公民的基本權(quán)利和自由,現(xiàn)代法治不允許法律授予政府無邊界、無限制的緊急權(quán)力。
2.通過危機狀態(tài)法和其他有關(guān)法律明確規(guī)定政府的職責(zé)。確定其處理危機事件的職責(zé)范圍,是防止其應(yīng)對緊急狀態(tài)失職、不作為。如法律規(guī)定政府在突發(fā)危機事件出現(xiàn)后,應(yīng)迅速制定應(yīng)急預(yù)案,組織突發(fā)事件信息的收集、分析、報告和;采取救助遇難、遇險、致病、致傷、致殘人員以及防止危害擴大等各種措施;組織應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械及其他物資和技術(shù)的儲備和調(diào)度;等等。對于政府部門及其工作人員疏忽履行法定職責(zé)的不作為,法律應(yīng)對之規(guī)定嚴(yán)格的責(zé)任追究機制。
3.通過危機狀態(tài)法和其他有關(guān)法律確定政府行使緊急權(quán)力的條件。在危機狀態(tài)下,政府雖然享有比平時更多且更具強制性的權(quán)力,但法律授予政府這些權(quán)力是附有條件的。如我國傳染病防治法在授予公安部門可協(xié)助防疫部門采取強制隔離措施的權(quán)力時,也規(guī)定了具體條件:(1)隔離對象應(yīng)是甲類傳染病病人和病源攜帶者或乙類傳染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人;(2)隔離對象拒絕隔離治療或隔離期未滿擅自脫離隔離治療[3](P73)。如果政府和政府部門違反法定條件行使權(quán)力,即構(gòu)成濫用權(quán)力,將因此被追究法律責(zé)任。
4.通過危機狀態(tài)法和其他有關(guān)法律確定政府行使緊急權(quán)力的程序。法律應(yīng)明確規(guī)定行使緊急權(quán)力的嚴(yán)格程序。如意大利憲法規(guī)定,警察機關(guān)采取限制人身自由的臨時預(yù)防措施,須于48小時內(nèi)通知司法機關(guān)并申請其批準(zhǔn),如在48小時內(nèi)未獲司法機關(guān)批準(zhǔn),則視為該措施已被取消,警察機關(guān)應(yīng)解除對相應(yīng)人的人身自由限制[1](P343)。
5.通過各種相應(yīng)法律規(guī)定政府行使緊急權(quán)力的目的。在法律授予政府權(quán)力時明確規(guī)定授權(quán)的目的,以便制約政府機關(guān)及其工作人員在法定目的的范圍內(nèi)行使所授權(quán)力,防止其濫用緊急權(quán)力,在授予政府緊急權(quán)力時尤其如此。例如日本的《警察法》在授予警察處理緊急事態(tài)以及各種相應(yīng)權(quán)力時,為保障這些權(quán)力和警察的其他權(quán)力的正當(dāng)行使和不被濫用,在該法第一條明確規(guī)定,本法的目的是保護個人的權(quán)利和自由,維護公共安全與秩序,保障以民主觀念為基礎(chǔ)的警察管理工作和有效地完成其任務(wù)[2](P183)。
為了保障公民的權(quán)利不因危機狀態(tài)的發(fā)生而被政府隨意剝奪,許多國家憲法和國際人權(quán)文件都規(guī)定,即使是在危機狀態(tài)時期,一些最基本的人權(quán),如生命權(quán)、語言權(quán)、宗教信仰權(quán)等也不得被限制,更不得被剝奪。這些規(guī)定都是為了防止政府隨意濫用行政緊急權(quán),而使公民失去不應(yīng)當(dāng)失去的權(quán)利。在危機狀態(tài)下,政府不僅享有法律權(quán)利也要承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)。
還有一些權(quán)利,如公民的知情權(quán),因為它不僅實現(xiàn)著危機管理的公開性,使民眾能夠有效地參與公共危機治理,而且有利于公民“趨利避害”,減少危機產(chǎn)生的社會危害。政府必須通過履行公開義務(wù)和危機信息通報責(zé)任來予以切實回應(yīng)。
四、啟用危機管理法律機制的條件
政府啟動危機管理機制,行使危機管理權(quán)力,即便是依據(jù)合法,正確行使應(yīng)急權(quán)力,這種非正常行使管理權(quán)力的方式也會對公民的權(quán)利造成一定的威脅。在各國憲法和法律中,都對政府啟動管理機制提出了程序化和制度化的要求,以保證政府行使管理權(quán)力的合法性,更好地約束政府行使應(yīng)急管理權(quán)力的行為。這些程序化和制度化的要求主要包括以下幾點:一是危機事實的存在。所謂危機事實,即是社會正常秩序或者說社會關(guān)系內(nèi)部和社會關(guān)系之間出現(xiàn)了混亂,國家的正常管理機制失靈,人民的生命和財產(chǎn)安全處于危險狀態(tài)之中。危機事實的存在是政府啟動應(yīng)急管理機制的客觀要件,沒有危機事實的存在,政府是不能啟動法律所規(guī)定的危機管理機制的。二是危險要迫在眉睫。沒有危險性的社會秩序,不能稱之為危機狀態(tài)。危機狀態(tài)必須具有高度的危險性,對于危機狀態(tài),由于其迫在眉睫,不能通過正常的管理手段來加以控制,所以,必須要啟動危機管理機制。所謂迫在眉睫,主要是指危險已經(jīng)發(fā)生,威脅到人民的生命財產(chǎn)安全或者是危險不可避免地將要發(fā)生,必須立即采取危機措施來加以防范和制止。三是有必要采取危機措施。在社會出現(xiàn)了公共危機狀態(tài)之后,如果是政府可以采取一般性的管理措施就可以有效加以解決的,就沒有必要啟動危機管理機制,行使危機管理權(quán)力。政府啟動危機管理機制是迫不得已而為之。四是對需要采取政府危機管理措施的緊急狀態(tài)應(yīng)當(dāng)通過合法程序加以確認(rèn),并且通過合法的程序加以宣布。此外,對于危機管理機制生效的期限、宣布解除應(yīng)急管理措施等,都必須有明確的法律規(guī)定。
五、立法機關(guān)在公共危機法制化建設(shè)中的作用
現(xiàn)代憲政國家,在危機狀態(tài)下政府能否依法辦事,是對一個政府的能力和法治水平的考驗,是法治和憲政的一個重要標(biāo)志。
危機狀態(tài)法作為憲法秩序下的一套非常制度,是一項非常嚴(yán)肅的立法,需要解決一系列重大而復(fù)雜的問題。它包括:第一,宣布進入危機狀態(tài)的條件、程序和決定,危機狀態(tài)的及時解除。我國憲法明確規(guī)定,戰(zhàn)爭狀態(tài)和戒嚴(yán)(全國和個別省)由全國人大常委會宣布;自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生而引起的危機狀態(tài),由政府來宣布。第二,給政府或社會組織的授權(quán)。它主要包括:特別指揮機構(gòu)的建立,對立法和行政機關(guān)特別授權(quán)的范圍和界限。危機狀態(tài)時期的特別權(quán)力涉及到:危機立法權(quán)和特別立法程序;危機的財政權(quán),主要是增加財政撥款和預(yù)算的變更,以及所需的特別程序;危機狀態(tài)下的行政措施和特別行政程序;對公民人身自由的特別強制措施和對公民財產(chǎn)的限制與征用;警察的特別使用和軍隊的投入使用的條件和指揮;對危機狀態(tài)下某些現(xiàn)行犯罪的處理和特別司法程序;授權(quán)程序和限制;等等。必須對授權(quán)的程序和范圍有較明確的規(guī)定。第三,對公民的基本權(quán)利應(yīng)予以保護。在危機狀態(tài)下要對公民的基本權(quán)利進行一些限制,但應(yīng)該明確限制的條件和程序,特別要規(guī)定哪些是不可限制和剝奪的權(quán)利。危機狀態(tài)立法的核心主要是要解決給政府特別授權(quán)和對公民權(quán)利予以適當(dāng)保護和救濟的界限問題。給政府授權(quán)要充分、有效,但又要給出必要的界限和程序限制。
立法機關(guān)在危機狀態(tài)下不是無所作為,放任政府,而是負(fù)有更重大的職責(zé)。為此,立法機關(guān)也要獲得一些特別的權(quán)力和程序,包括宣布危機狀態(tài)、召開立法臨時或緊急會議、按特別程序行使緊急立法權(quán)。立法的形式也可以多樣化(可以就特定問題或特別時間的問題制定特別問題的法或特別時間效力的法),如決定對政府的授權(quán)、決定緊急財政問題、決定設(shè)立臨時應(yīng)急指揮機構(gòu);監(jiān)督緊急權(quán)力的行使、宣布或監(jiān)督危機狀態(tài)的及時結(jié)束;等等。
立法機關(guān)不僅在危機時刻需要研究新形勢、新問題,需要啟動緊急程序,還要從法制的角度尋找防范和化解危機的手段,把危機管理納入法制化軌道,規(guī)范和約束公共權(quán)力,同時要保護公民的基本權(quán)利不受侵害,實現(xiàn)公共利益的最大化。當(dāng)危機過后在社會常態(tài)下,立法機關(guān)應(yīng)該積極主動地研究有關(guān)公共危機的法律問題,針對不同類型的危機,制定防范和處理的法律法規(guī),保證危機狀態(tài)下有法可依。一些社會性的公共危機,如突發(fā)性群體事件發(fā)生的原因恰恰是由于法律的不健全、執(zhí)法的不公或者司法的腐敗造成的。對于這一類問題,公共危機管理機關(guān)在依法處理之后,還要認(rèn)真研究有關(guān)立法、司法與行政問題,完善有關(guān)法律法規(guī),做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法。
論文摘要：政府公共關(guān)系是將維護社會穩(wěn)定、公眾利益最大化作為最終目標(biāo)，以服務(wù)社會和公眾為目的，是提高政府行政管理效能的重要途徑。在這樣一個危機不斷的社會背景下，公共危機管理是否有成效，在很大程度上取決于政府公關(guān)的決策及其在危機事情中的執(zhí)行。本文從7.23甬溫撞車事件中，來分析我國政府公共關(guān)在危機管理中的現(xiàn)狀，它仍然存在著一些問題，需要結(jié)合社會發(fā)展的需要不斷地提高和完善我國政府公共關(guān)系的職能。
論文關(guān)鍵詞：政府公共關(guān)系；危機管理；問題；措施
“至于你信不信，我反正信了”、“這就是生命的奇跡”這是鐵道路新聞發(fā)言人王勇平在2011年7月23日，D301次列車在甬溫線永嘉至溫州之間的高架橋上與D3115次列車發(fā)生追尾事故后，被記者詢問到為什么事故發(fā)生后掩埋事故動車車頭時及在宣告救援工作結(jié)束后在7月24日下午5點，事故發(fā)生約21小時后，救援人員在損毀的D3115次列車車廂里發(fā)現(xiàn)了2歲半女童項煒伊，在接受媒體采訪時回答的語言，當(dāng)時引起了社會公眾的極其不滿。目前中國的政府公關(guān)很難適應(yīng)中國的政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的發(fā)展需要，它仍然存在一些問題，需要政府職能開始重新定位，政府切實轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”上來，建設(shè)服務(wù)性政府，這是新時期對政府職能的要求。
一、政府公共關(guān)系與公共危機管理的內(nèi)涵
政府公共關(guān)系：是指政府組織為了維護、塑造政府的良好形象，利用現(xiàn)代各種有效傳播途徑和溝通方式，獲取社會公眾的廣泛支持為目的，對社會公眾進行的宣傳、溝通的一種有效的政府活動。政府公共關(guān)系作為一種特定的管理活動或手段，其目的是為了建立良好的政府形象，爭取公眾的理解、信任和支持，維持社會處于一種和諧的狀態(tài)。
公共危機管理：指政府充分運用科學(xué)手段，并在其他社會各級組織和公眾的協(xié)助下，對威脅到環(huán)境，社會利益和生命安全的突發(fā)性的自然災(zāi)害、社會問題和個人因素所引起的公共危機事件中，在以最短的時間內(nèi)進行有效的監(jiān)測、預(yù)警、疏緩、預(yù)防、決策、處理和評估等一系列管理措施，以避免和減少危機帶來的對生命財產(chǎn)、社會秩序、公共安全的威脅，提升政府應(yīng)對危機發(fā)生的預(yù)見能力和處理能力，達到穩(wěn)定社會，維護政府良好形象的目的，它是一種有組織有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程。如果政府危機事件處理不當(dāng)，會導(dǎo)致社會公眾對政府的不滿及信任力的下降，嚴(yán)重?fù)p壞政府形象，甚至威脅到政府的權(quán)威和統(tǒng)治。因此，政府必須要承擔(dān)危機事件帶來的一系列的連鎖反應(yīng)的責(zé)任。而且，在社會秩序處于混亂或社會公眾利益受的損害時，也只有政府才具有整合社會資源，進行社會動員、有效行使危機管理的合法性職能。
政府要公共危機中順利處理好危機的工作，滿足廣大民眾的意愿和要求，減少公共危機造成的損害，維護政府良好形象，并順利開展國際交流和合作，必須進行有效的政府公共關(guān)系工作。危機處理是公共關(guān)系一個重要實務(wù)，從處理危機的效果上可以看出政府公共關(guān)系的水平，也是執(zhí)政能力的直觀評價標(biāo)準(zhǔn)之一。
二、我國政府公關(guān)在危機管理中存在的問題
政府公共關(guān)系作一種管理職能，服從并服務(wù)于政府的整體職能，這在構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的服務(wù)型政府過程中相當(dāng)重要，日益成為政府工作中的一項重要任務(wù)。但是公共關(guān)系作為一門新型的綜合性學(xué)科，在我國發(fā)展歷史才20余年，而政府公關(guān)作為公關(guān)的一領(lǐng)域，發(fā)展的時間比較短，在我國政府公關(guān)實踐中存在許多缺陷，從甬溫撞車事件中分析主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）政府公務(wù)人員的優(yōu)越感。受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，一些政府機關(guān)管理人員和工作人員公關(guān)意識還相當(dāng)薄弱，沒有真正認(rèn)清楚政府和人民的關(guān)系，在現(xiàn)實生活中,許多為官者仍不知權(quán)從何來、權(quán)為何用;社會公眾也不明了誰賦官權(quán)、權(quán)應(yīng)何用。現(xiàn)代政府理論告訴我們,官員僅僅是權(quán)力的行使者,而不是所有者，摒棄高高在上的統(tǒng)治思想和官僚作用。一些領(lǐng)導(dǎo)喜歡高高在上，讓公眾捧著他，不認(rèn)真、踏實的為公眾服務(wù)，做人民的公仆，為社會服務(wù)，意識不到通過自己的工作為人民帶來滿意，用熱誠的服務(wù)為政府在人民心目中樹立良好的形象，政府的責(zé)任就是為公眾謀利，對人民負(fù)責(zé)，對社會負(fù)責(zé)，為公眾服務(wù)是政府的根本宗旨。
（二）信息傳播不公開、透明。信息傳播是公共關(guān)系活動過程中最基本也是最重要的一個要素，它是實現(xiàn)政府公關(guān)目標(biāo)的重要手段。要運用有說服力的傳播手段或方式去影響公眾，加強與相關(guān)公眾之間的傳播管理，以達成與公眾的相互理解。“凡是公開的都不是重要的，凡是重要的都是不公開”這樣的說法，在公眾心中已經(jīng)根深地固，現(xiàn)實中，政府公共關(guān)系傳播透明度不高已經(jīng)成為不爭的事實。政府向公眾信息時有意隱瞞事實的真相，任何隱藏、遮掩的行為都只會給社會新一輪的矛盾。政府危機公關(guān)的核心就是信息的透明和公開，而人民對政府的信任，也來于政府的透明和高效。
（三）核實信息，慎原因。政府雖說掌握了大量的傳播工具。報紙雜志、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒都由政府管理，政府可牢牢掌握主動機，將各種需要傳播的信息，從各個角度反復(fù)進行信息傳播，從而大大提高公關(guān)效率，牽引輿論導(dǎo)向，但是隨著民主化程度的提高，實事求是是政府公關(guān)的生命，核實真實信息、真實信息在政府危機管理中最至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)，它不僅可以向公眾開展信息宣傳和互相交流以，而且可以取信于民，真正樹立起政府的良好信譽和形象，并不是把危機事件的真正原因給掩蓋，把責(zé)任推到天災(zāi)人禍中去，政府公共關(guān)系的本源就是客觀存在的事實，任何歪曲事實、脫離實際的做法，都會根本上動搖政府公共關(guān)系的基礎(chǔ)，阻礙實現(xiàn)政府公共關(guān)系的目標(biāo)，甚至使政府公關(guān)活動無法順利地開展下去。
三、完善我國政府公共關(guān)系在危機管理中的解決措施
隨著民主化程度的提高和公眾參與意識的覺醒，良好形象對于政府的重要性與日俱增，總之，當(dāng)代政府的一舉一動都會波及和影響到政府的形象。
（一）增強政府公關(guān)人員的公關(guān)意識。
目前，我國一些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)對公共關(guān)系工作的任務(wù)了解甚少，重要性認(rèn)識比較膚淺，或者存在各種偏見。因此，提高各政府部門公務(wù)人員的公共關(guān)系意識是當(dāng)前加強政府公共關(guān)系在危機管理工作的當(dāng)務(wù)之急。首先，各政府部門公務(wù)人員要轉(zhuǎn)變官本位思想，強化公共關(guān)系意識，要深刻認(rèn)識到自身形象是政府整體形象的一部門，他們代表著政府的良好形象，始終堅持為公眾服務(wù)是政府的根本宗旨。其次，要加強公務(wù)員的專業(yè)知識能力的提高。公共關(guān)系作為一門綜合性的學(xué)科，政府公關(guān)人員不僅要加強專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，還要對其他相關(guān)學(xué)科學(xué)習(xí)，來完善自己的知識體系，不能保守僵化、一成不變；最后，要增強政府機關(guān)工作人員的公關(guān)意識，并加強公關(guān)人才的培訓(xùn)。
（二）重新設(shè)置公共關(guān)系機構(gòu)。目前，我國還沒有成立專門從事政府公關(guān)的機構(gòu)，大多部分分散在辦公室、宣傳、對外聯(lián)絡(luò)、辦事處、新聞等職能部門中，即使有些部門設(shè)置了公共關(guān)系職位，但設(shè)置分散，職責(zé)不一，各執(zhí)其咎，很難滿足政府公共關(guān)系在發(fā)生危機突發(fā)的處理。國外一些國家的危機管理體制非常健全，如日本的國家危機管理體制是以法律為依據(jù)：內(nèi)閣總理大臣為最高指揮官，內(nèi)閣官房長負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，通過安全保障會議、中央防災(zāi)會議以及相關(guān)省廳負(fù)責(zé)人緊急協(xié)商會議等決策機構(gòu)制定危機對策，由國土廳、氣象廳、防衛(wèi)廳和消防廳等職能部門負(fù)責(zé)具體實施。在這一體制下，中央各部門和地方政府分別建有各自的危機管理體系。所以，目前我國在成立專門的危機管理機構(gòu)特別重要。
（三）加強公共關(guān)系溝通渠道。溝通作為政府公務(wù)人員的行為準(zhǔn)則，包含兩層意思：一是把溝通作為搞好政府公共關(guān)系的重要渠道，并使之制度化和規(guī)范化；二是溝通必須堅持不懈、長久開展，不斷鞏固政府公關(guān)的已有成果，最終實現(xiàn)政府的目標(biāo)。要做好溝通工作，應(yīng)當(dāng)建立健全溝通的各種制度和渠道，如建議制度、聽證制度、談心服務(wù)制度、民意測驗制度、定期評議制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日制度等；還要大膽創(chuàng)新，開辟新的溝通機制，如市長、網(wǎng)絡(luò)直播面對面、開通政府微博等。同時，注重溝通的技巧和藝術(shù)，如會談會見、會議組織、對話、傾聽、演講、談判的各種方法。
四、總結(jié)
政府公共關(guān)系在危機管理中，對管理者來說它是一個嚴(yán)峻的考驗，為了有效的對公共危機進行管理，政府應(yīng)高度關(guān)注公共關(guān)系的開展，以依據(jù)事實，客觀真實地進行信息傳遞和互動交流，從而建立與社會公眾之間的彼此信任的基礎(chǔ)上，維護公共利益、社會利益、公民利益，協(xié)調(diào)政府與公眾關(guān)系，真正樹立政府的良好信譽和形象。
摘 要：在發(fā)生公共危機的條件下，信息成為政府、傳媒和公眾共同關(guān)注的焦點。圍繞著信息的控制與管理、信息的辨別與篩選、信息的接受與傳播，政府、媒體和大眾之間形成了一種特殊的博弈關(guān)系。對公共危機條件下的信息博弈與管理進行研究，將有助于提高政府應(yīng)急動員能力，構(gòu)建高效、有力的公共危機管理體系，進而提升政府公共管理的品質(zhì)。
關(guān)鍵詞：公共危機 信息博弈 危機管理
在發(fā)生公共危機的條件下，政府和公眾是應(yīng)對危機的最重要主體，但是應(yīng)對危機的主體并不限于此。考慮到傳媒對新聞事件具有高度的敏銳性，同時傳媒對普通民眾具有輿論優(yōu)勢，所以，在公共危機的應(yīng)對過程中，傳媒同樣扮演著重要的角色。由此可見，在公共危機管理過程中，參與的主體主要有三類：政府、傳媒、公眾。上述三者之間的互動會直接影響到公共危機應(yīng)對和管理的效果，其中一個重要的因素就是三者在公共危機相關(guān)信息問題上的博弈。
一、公共危機條件下政府、傳媒、公眾的信息訴求
1.公共危機條件下政府的信息訴求。在公共危機產(chǎn)生之后，政府憑借其行政特權(quán)可以在第一時間獲取相關(guān)的信息，并據(jù)此決定應(yīng)對策略。但是這種信息優(yōu)勢并不能夠直接轉(zhuǎn)化為決策優(yōu)勢，這主要是因為：首先，政府所掌握的危機信息并不充分。相對其他主體，政府可以更快、更全面地掌握有關(guān)公共危機的信息。但是在重大的危機面前，這種信息優(yōu)勢并不足以支撐政府做出必然正確的選擇。由于造成公共危機的因素十分復(fù)雜，而且處在不斷的變化過程中，所以政府很難獲得充分的信息。在某些情況下，錯誤的信息還可能引導(dǎo)政府做出錯誤的政策選擇。其次，政府傾向于對信息進行篩選甚至是屏蔽。除一些不可抗拒力造成的危機以外，有一部分公共危機的產(chǎn)生和發(fā)展都是有人為因素的。在某些情況下，公共危機與政府部門及其工作人員的行政不作為有著一定的聯(lián)系。所以，在面對公共危機時，政府部門及其工作人員會傾向于對相關(guān)信息進行篩選，盡量防止傳媒和公眾了解到對自身不利的信息。最后，在特殊情況下，政府還可能對信息“視而不見”。在突發(fā)性公共危機，尤其是自然災(zāi)害型公共危機發(fā)生前，往往會出現(xiàn)種種先兆。出于社會穩(wěn)定和多方面的考慮，政府很可能會對其中的某些信息暫不做出反應(yīng)。而在危機爆發(fā)之后，出于控制風(fēng)險和減少損失的考慮，政府也可能會繼續(xù)選擇對此類信息控制或有選擇地傳播。
所以，在公共危機條件下，政府相對于其他主體具有信息優(yōu)勢，但是由于所獲取的信息與其職責(zé)往往難以匹配，政府仍然具有很強的信息訴求。同時，出于規(guī)避風(fēng)險和控制局勢的目的，政府會傾向于適度控制信息的傳播。這種行為雖然會妨礙到傳媒和公眾的部分知情權(quán)，但是對于避
免在更大范圍內(nèi)引起恐慌是具有積極意義的。
2.公共危機條件下傳媒的信息訴求。由于公共危機會對社會造成重大的沖擊，所以往往會被傳媒格外關(guān)注。但是，傳媒對公共危機的報道卻并不是處在“真空”之中。事實上，在對公共危機進行報道的過程中，傳媒往往是處在政府與公眾之間，受到各方利益與需求的制衡。所以，公共危機條件下傳媒的信息訴求也就具有高度復(fù)雜性。首先，公眾的知情權(quán)和傳媒的職業(yè)道德是傳媒信息訴求的基點。在公共危機條件下，公眾既是危險的承擔(dān)者，又是潛在的危機應(yīng)對者。由于危機與自身利益密切相關(guān)，所以公眾應(yīng)享有充分的知情權(quán)，這是構(gòu)建危機應(yīng)對機制的前提。同時，傳媒負(fù)有將事實真相呈現(xiàn)在公眾面前的義務(wù)。所以，在公共危機條件下，傳媒的信息訴求必須以維護公眾知情權(quán)為基點，以恪守職業(yè)道德為底線。其次，有利于公共危機的控制與化解是傳媒信息訴求的價值標(biāo)準(zhǔn)。傳媒對公共危機的報道不應(yīng)被視作個體行為，而必須考慮到其社會影響。對于傳媒來說，負(fù)責(zé)任的做法是將自身的信息訴求融入到公共危機的應(yīng)對中，把維護公共福利作為行為的出發(fā)點，把有利于公共危機的控制與化解作為重要的價值標(biāo)準(zhǔn)。最后，不僅要有及時的報道，還要通過深層的分析來引導(dǎo)公眾。在公共危機發(fā)生之后，傳媒的價值不僅僅限于在危機發(fā)生的第一時間將資訊傳遞給公眾，更重要的是傳媒可以通過基于事實的深度分析來引導(dǎo)公眾。在國內(nèi)外多次公共危機過程中，傳媒都扮演了公眾利益和公共理性捍衛(wèi)者的角色。例如，2005年我國部分地區(qū)出現(xiàn)禽流感疫情。在此情況下，許多媒體不僅及時報道了禽流感的動態(tài)情況，還通過與專家合作進行宣傳等形式來消除公眾對于禽類食品的恐懼，有效地起到了安定人心、穩(wěn)定社會的作用。
綜上，在公共危機條件下，大眾傳媒負(fù)有傳遞信息的義務(wù)，也有及時、準(zhǔn)確報道危機進展的訴求。但是，鑒于應(yīng)對公共危機的特殊需要，傳媒對于公共危機的報道還要受到多種因素的制約，需要有所取舍。所以，任何媒體對公共危機的報道都要在全面性和公益性之間進行平衡。
3.公共危機條件下公眾的信息訴求。任何公共危機發(fā)生之后，公眾都會在第一時間將注意力放在危機發(fā)生的地區(qū)，通過各種各樣的渠道來獲取相關(guān)的信息，并進而對此次危機可能引發(fā)的后果進行判斷。當(dāng)公眾認(rèn)為危機可能威脅到自身利益的時候，就會普遍地表現(xiàn)出不安、緊張甚至是恐慌的心態(tài)。而這種恐慌及其引發(fā)的社會動蕩往往比公共危機本身更加可怕。究其緣由，還是由于公眾對信息的訴求得不到滿足，對未知的恐懼壓倒了理性的思維。所以，從政府公共危機管理的角度講，及時有效的向公眾傳遞公共危機的信息是緩解公眾恐慌心理，控制危機破壞力的最為有效的手段。但是，這并不意味著政府應(yīng)該沒有保留的將公共危機的所有信息都傳遞給公眾。在危機爆發(fā)之后，政府應(yīng)該向公眾如實通報危機出現(xiàn)的原因、危機造成的損失等信息，著重公布政府采取的政策措施，在公眾面前樹立堅強的政府形象，幫助民眾重建信心。同時，應(yīng)該對惡意散布虛假信息的媒體或個人進行嚴(yán)厲的打擊。
二、公共危機條件下政府、傳媒、公眾的博弈模式分析
在公共危機條件下，政府、傳媒和公眾之間形成了復(fù)雜的互動關(guān)系。依據(jù)上述三類主體在公共危機中關(guān)系的性質(zhì)，我們可以大體將公共危機管理分為兩類：
1.公共危機條件下政府、傳媒與公眾的良性博弈模式。這主要是指在公共危機發(fā)生之后，政府通過媒體與公眾之間建立了直接、迅速、有效的聯(lián)系。這其中包含著三層意思：首先，公眾可以通過媒體了解到危機的嚴(yán)重程度和后續(xù)發(fā)展?fàn)顩r；其次，政府可以通過媒體將危機管理措施傳達給民眾；最后，民眾關(guān)于此次危機的疑問和訴求可以在傳媒整合之后傳達給政府，政府對此做出及時回應(yīng)。要達到這種模式，政府必須從以下幾個角度做好安排：首先，注重時效。在傳媒高度發(fā)達的社會里，危機的蔓延是極為迅速的，而危機管理的時效性往往對危機的處理效果有決定性的意義，按照國際社會公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，“公共危機發(fā)生之后的24小時是公共危機管理的‘黃金生命線’，也是媒體報道的黃金時間?！雹僭谖C發(fā)生之后，如果能迅速引導(dǎo)媒體、掌控輿論，就可以安定民心，將危機帶來的損失控制到最小。同時，在短時間內(nèi)給媒體足夠的信息可以有效的抑制虛假消息的產(chǎn)生和傳播，這樣就可以極大地限制危機的社會負(fù)面影響。其次，要注意管理行為的指向性。危機發(fā)生之后，政府的管理行為應(yīng)立足于減少危害，控制事態(tài)，防止危機加劇這些目標(biāo)上。所以，政府的具體作為應(yīng)該明確傳遞給民眾這樣一個信息：政府是以所轄人民的生命財產(chǎn)為重的，所采取的行動都是為了保證民眾基本利益，決不允許犧牲民眾利益來保全政府形象的情況發(fā)生。再次，政府在與傳媒溝通時要有所選擇。危機發(fā)生后，三類主體都對于了解事實真相有強烈的訴求。在這種情況下，政府由于自身特殊地位而享有信息優(yōu)勢。從總體上說，政府負(fù)有將事實真相告知媒體和民眾的義務(wù)。但是，出于更好的處理危機的目的，政府可以對信息共享的范圍和對象做出篩選，這在危機管理過程中是必須注意的。在這里，需要強調(diào)指出的是，對信息進行篩選并不包括制造虛假信息。因為，任何低估傳媒和民眾智力的行為都必將隨著時間的流逝而被揭穿，到時政府喪失的就不僅僅是危機干預(yù)的時機，更是民意民心。
2.公共危機條件下政府、傳媒、民眾的惡性博弈模式。這主要是指由于各種原因，政府、傳媒、民眾之間沒有建立起順暢的溝通渠道。政府的作為不被民眾了解，因而得不到民眾的支持；媒體無法從政府得到及時、準(zhǔn)確的信息，只能通過各種渠道捕風(fēng)捉影，結(jié)果出現(xiàn)大量虛假信息；民眾對政府作為失望，進而影響到基本的社會價值觀念，造成社會秩序的混亂。在這種模式里，三類主體之間存在著深刻的矛盾，究其根本原因，還是源于政府面對危機的態(tài)度和策略。而其中最大的失策包括以下兩點：首先，試圖控制信息傳播的想法低估了傳媒的能力。傳媒的觸角已經(jīng)深入到當(dāng)今社會的每一個角落，隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起和發(fā)展，民眾個體獲取信息的能力也大大增強。在這種條件下，只要公共危機在小范圍內(nèi)造成影響，其影響的進一步傳播就是不可逆轉(zhuǎn)的。其次，不了解限制謠言產(chǎn)生和傳播的最好方式就是及時向媒體提供真實信息。只有及時給媒體和公眾提供真實消息，才能有效的遏止謠言的傳播，防止社會動蕩。再次，政府沒有對公眾的訴求予以適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，直接導(dǎo)致了公眾對政府的信任危機?！霸谖C狀態(tài)中，社會公眾會提出相應(yīng)的政策訴求，要求政府制定相應(yīng)的危機解決政策……公眾的態(tài)度和要求影響著公共危機的發(fā)展趨向?！雹诙绻荒軌驖M足公眾的合理訴求，公眾就會對政府喪失信心，進而采取各種非理性的手段表達自己的不滿，這將會大大加深公共危機的嚴(yán)重程度。
三、基于信息博弈模式的危機管理制度安排
1.從政府對待媒體的態(tài)度和策略來講，在當(dāng)代社會，媒體發(fā)揮著日益重要的作用。而這個作用在非常態(tài)下更是扮演著不可替代的作用。表現(xiàn)在，正常情況下，大眾對于媒體的報道還有一定的鑒別能力，但是在身處危機的情況下，這種辨別能力會大幅度下降。所以，媒體的報道和引導(dǎo)也是一把雙刃劍：如果媒體統(tǒng)一作正面引導(dǎo)，可以有效的抑制大眾的恐慌心理，防止事件進一步惡化；如果媒體作負(fù)面引導(dǎo)，或與政府口徑不一致，那么就會助長對政府的懷疑，會引發(fā)更深程度的恐慌，甚至引發(fā)騷亂。
在探討媒體在公共危機中的作用的時候，首先要對媒體進行分類。在公共危機爆發(fā)時，媒體可以分為三類：
一是主流大型媒體。這類媒體的特點是和政府關(guān)系密切，擁有強大的新聞采編、報道實力和渠道。由于上述特點，所以這類媒體應(yīng)該成為政府在與公眾溝通過程中的主力軍。政府應(yīng)該與這類媒體建立穩(wěn)固的合作渠道，一旦有危機發(fā)生，保證這類媒體首先對危機進行采訪，并在第一時間通過這類媒體向公眾介紹情況，而且這類媒體的報道應(yīng)該達到一定的數(shù)量級，以顯示政府對于此事件的關(guān)注和處理的決心。這樣可以有效地穩(wěn)定大眾的心理，但是由于這類媒體與官方的密切關(guān)系，所以公眾在接納這類信息時會心存疑慮。所以，在這類媒體的報道中切忌出現(xiàn)“假、大、空”信息。
二是非主流大型媒體。這類媒體的特點是與政府關(guān)系不甚密切，但是同樣擁有較強的新聞報道實力，而且在大眾中間擁有一定的影響力。對于這類媒體，政府應(yīng)該使用有效的策略，控制信息供給，加強信息監(jiān)管，有效利用其影響。因為這類媒體如果采取不負(fù)責(zé)的態(tài)度來進行報道，甚至是捏造負(fù)面報道，那對于政府的殺傷力是巨大的，對于事件的處理是相當(dāng)不利的。所以，政府應(yīng)該將這類媒體當(dāng)作第一種媒體的補充。即允許此類媒體對事件進行跟蹤報道，但是不允許此類媒體在事件處理過程中擅自進行判斷。同時，政府可以授意此類媒體針對主流媒體的某些重點消息進行深度挖掘。這樣一來，此類媒體的報道就可以作為主流媒體報道的佐證，有利于危機的控制。
三是非主流小型媒體甚至是個人。在公共危機的處理過程中，這類媒體可能會起到負(fù)面作用。由于這類媒體規(guī)模有限，同時又不受到政府約束，所以這類媒體普遍是本著吸引公眾眼球的目的撰寫報道，在報道公共危機時可能出現(xiàn)偏差，這樣對這類媒體政府應(yīng)加強監(jiān)管和引導(dǎo)，使其保證新聞報道的真實性，有助于公共危機的順利解決。
2.從政府對待公眾的策略講。在公共危機面前，公眾之間所面臨的其實是一種非合作狀態(tài)下的集體行動。在這種情況下，出于自保的動機，公眾之間不可能產(chǎn)生理性的同盟，取而代之的是公共秩序的混沌失序。尤其是在沒有關(guān)于事件的權(quán)威報道時，公眾會普遍陷入“囚徒的困境”。其結(jié)果不僅是政府權(quán)威的喪失，更是社會運行的危機。在這種情況下，要尤其小心出現(xiàn)公共政策執(zhí)行失范，即由于公眾對公共政策失去信心，而導(dǎo)致政策運行成本激增的情況，這對于政府解決公共危機是具有決定意義的。在出現(xiàn)公共危機時，政府對待公眾的策略應(yīng)該是：首先，迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，保障公眾基本生活條件。在公共危機的初期，伴隨著民眾的擔(dān)心，可能會出現(xiàn)哄搶風(fēng)潮。而如果各類生活必需品供應(yīng)出現(xiàn)了問題，公眾的恐懼心理就會被強化，其結(jié)果可能是毀滅性的。所以，在公共危機下，政府一定要保障公眾的基本生活條件，注意安定民心。其次，在保證正常生活秩序的前提下對相關(guān)危險區(qū)域和行業(yè)進行調(diào)整，保證公眾利益少受損失。政府應(yīng)該視事態(tài)嚴(yán)重程度，及時對發(fā)生危險的區(qū)域進行隔離。應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)該包括在何種情況下采取何種方式疏散哪些人群的內(nèi)容。這樣才能使公眾放心，有助于社會秩序的安定。再次，政府應(yīng)加強與公眾溝通協(xié)調(diào)，促使相應(yīng)民眾自救組織的出現(xiàn)并對其加以有效利用。政府要相信在危機面前，公眾是具有理性的，同時，要意識到公眾的配合對于危機解決的重要性。所以，促使公眾自發(fā)成立應(yīng)對危機的民間組織，并引導(dǎo)這些組織監(jiān)督政府的行為，這種做法可以有效地恢復(fù)民眾的信心。在與公眾溝通的過程中，政府也應(yīng)該注意內(nèi)容的選擇。與其讓公眾接受各種渠道傳來的關(guān)于損失的消極信息，還不如主動披露危機應(yīng)對的結(jié)果。因為“大多數(shù)人并不關(guān)心你是如何做到這一點的，而是關(guān)心結(jié)果。一旦開始產(chǎn)生結(jié)果，政府就必須測量、提供文件并公布數(shù)據(jù)。”③通過對危機結(jié)果的實時跟蹤報道，公眾可以充分地獲得資訊，也就消除了流言傳播可能帶來的后果。再次，政府不僅要充當(dāng)信息的者，更要扮演信息的接收者。在公共危機條件下，公眾并不甘于被動的接受信息，他們會試圖通過各種渠道表達自己的感受。如果政府能夠更加人性化地對待公眾，通過有效的制度安排來聆聽公眾的呼聲，就可以在政府和公眾之間建立起信任關(guān)系?！罢c被管理者之間信任裂痕出現(xiàn)的原因在于傳統(tǒng)上的政府溝通是單向的?！雹茉诎l(fā)生公共危機的特殊情況下，通過雙向溝通獲得民眾的信任和支持無疑是政府明智的選擇。最后，政府在通過各種傳媒手段與公眾進行有效溝通時，要區(qū)分建設(shè)性公眾和發(fā)泄性公眾，對不同公眾采取不同政策。在面臨危機時，公眾會有不同的表現(xiàn)，部分會提出有建設(shè)性的意見，而部分則純粹是借機發(fā)泄，而在恐慌心理的影響下，后者的意見往往容易為公眾接受，并會造成極壞的影響。所以，政府部門要有足夠的抗壓能力，誠實、虛心應(yīng)對公眾的建設(shè)性意見，同時注意鑒別信息，做到不受破壞性意見的影響。
論文關(guān)鍵詞：公共危機；危機管理；管理機制
論文摘要：建立科學(xué)的公共危機管理機制是當(dāng)前我國公共危機管理中面臨的一個重要課題。我國公共危機管理機制的完善可以從以下幾個方面著手：強化危機意識；建構(gòu)完善的法律體系；加強官員問責(zé)制度，修正考核體系；完善信息溝通機制；建立危機預(yù)警機制和管理機構(gòu)。
美國學(xué)者羅森豪爾對于危機的界定是:“ 危機是指對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。”在公共管理領(lǐng)域中，危機是相對于人類生活中正常的社會關(guān)系秩序而引入的一個概念。它意味著在社會中，一系列終止和平進程和瓦解社會正常秩序的事件正在迅速展開，使對社會穩(wěn)定的破壞力大大超過了正常水平，迫使相關(guān)的系統(tǒng)必須在有限的時間內(nèi)做出反應(yīng)，采取控制或調(diào)節(jié)行為，以維持系統(tǒng)的生存，如果舉措不當(dāng)，就會影響政府的公信力及政府在公眾心目中的形象。筆者以為我國公共危機管理機制的完善可以從以下幾個方面著手。
一、強化危機意識
有效的危機管理需要全社會的危機治理意識，危機意識是危機治理的起點。各級政府必須清醒認(rèn)識到我國現(xiàn)階段危機管理的重要性，充分認(rèn)識公共危機對我國社會主義事業(yè)的危害性，克服僥幸心理和麻痹大意思想，切實做好公共危機防范工作。因此各級政府必須樹立起危機管理不只是危機發(fā)生后政府的迅速回應(yīng)和對危機局勢的嚴(yán)厲控制，更重要的是政府要有及時有效解決社會問題、防止危機爆發(fā)的意識。換言之，各級政府必須要有憂患意識，要能將危機管理于日常的制度建設(shè)和管理之中，優(yōu)化政府常態(tài)管理。在日常的公共決策中，以廣大群眾利益為先導(dǎo)，采取科學(xué)民主的決策方式，在源頭上降低危機事件發(fā)生的可能。
二、建構(gòu)完善的法律體系
依法治國、依法行政是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本戰(zhàn)略，政府的所有管理行為，包括危機治理必須依法進行。法治是政府進行危機管理的必由之路。無論是常態(tài)還是危機狀態(tài)下，政府行為法制化是政府實施有效治理的基本原則，政府在緊急狀態(tài)下的行政應(yīng)急權(quán)力也是法律授權(quán)的結(jié)果。公共危機管理發(fā)達國家的成功經(jīng)驗之一，是他們有比較全面的公共危機管理法律框架，在緊急事態(tài)面前，有法律依據(jù)，政府應(yīng)該做什么，公民應(yīng)該做什么，相關(guān)的社會組織應(yīng)該做什么， 法律有基本的甚至是詳盡細(xì)致的規(guī)定。我國已經(jīng)頒布了《中華人民共和國戒嚴(yán)法》《中華人民共和國傳染病檢疫法》《突法性公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，但是，從總體上來看，體系尚不完整。一是緊急狀態(tài)法律制度不統(tǒng)一，每個單行的法律只能適應(yīng)一種緊急狀態(tài)，一旦緊急狀態(tài)產(chǎn)生的原因復(fù)雜，就很難有一統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的指揮機制；二是有關(guān)緊急狀態(tài)法對政府可以采取的緊急措施規(guī)定得不夠清晰，特別是一些必要的行政程序缺乏，很容易為政府隨意擴大行政權(quán)力或不作為留下法律上的漏洞；三是公民的權(quán)利很容易在緊急狀態(tài)時期遭受各方面的侵害，但無法得到法律上的有效救濟。因此，針對我國突發(fā)性公共危機的特點，亟須建立信息暢通、反應(yīng)敏捷、指揮有力、責(zé)任明確的應(yīng)急法律制度，滿足法律體系中兩個相互關(guān)聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn)：第一，法律體系的全方位內(nèi)涵，囊括國家安全、經(jīng)濟、交通運輸、福利保障、新聞輿論等宏觀領(lǐng)域的危機立法，以及具體管理環(huán)節(jié)的實施細(xì)則。第二，法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在全方位體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，憲法、部門法、地方的行政法規(guī)等法律條文不得相互矛盾沖突，發(fā)現(xiàn)問題能夠及時糾錯和補救。這樣才能在法律上明確各級政府在危機處理中的責(zé)任，建立較為完善的公共危機管理法律體系，用法律保證應(yīng)急減災(zāi)的勝利。
三、加強官員問責(zé)制度
修正考核體系公共危機治理是各級政府部門的職責(zé)和責(zé)任，一個負(fù)責(zé)任的政府，是不容許出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的官員的。 在“ 問責(zé)制”下，貪贓枉法、失職瀆職與平平庸庸的官員必須引咎辭職或被免職，有利于促進政府官員的責(zé)任感、危機感和緊迫感，提高他們的責(zé)任心在加強“ 問責(zé)制”的同時，要進一步修正考核體系，堅持以科學(xué)的發(fā)展觀作為衡量政府績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，盡快按照公共服務(wù)型政府的要求，建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價體系，強化政府的社會服務(wù)功能，加快電子政務(wù)建設(shè)，實現(xiàn)各級政府運作的公開化、程序化、透明化，擴大公民的政治參與，樹立統(tǒng)一的“ 以人為本”的理念，始終堅持最廣大的人民群眾是衡量政府績效的最終標(biāo)準(zhǔn)。
四、完善信息溝通機制
公共危機具有突發(fā)性的特點，當(dāng)社會面臨重大危機時，人們必然會通過各種渠道去獲取與危機相關(guān)的信息，當(dāng)人們獲取的信息不足時，就會出現(xiàn)各種流言。這時，政府應(yīng)在第一時間向社會公眾公開危機真相及相關(guān)信息，以官方的權(quán)威來穩(wěn)定民心。只有及時地傳遞真實的信息，才能正確引導(dǎo)公眾在危機事態(tài)中保持理性， 不產(chǎn)生過激反應(yīng)和行為。而且，及時公布信息有利于提高政府的公信力，壟斷和封鎖信息則會導(dǎo)致公眾對政府不信任，從而降低政府的公信力，并且會影響政府危機管理系統(tǒng)的運行效能。完善的信息溝通機制在公共危機管理的各個環(huán)節(jié)均起到至關(guān)重要的作用，提高危機管理的信息透明度，不僅有利于政府防治危機而且便于全民動員，群防群控，縮短危機周期。在公開危機信息時，要通過召開新聞會、面向群眾開通信息網(wǎng)站以及充分利用報刊、廣播等多種渠道加強政府與公眾的溝通，確保公眾及時、充分地掌握所需的有關(guān)危機的信息。
五、建立危機預(yù)警機制和管理機構(gòu)
由于危機事件具有高度的不確定性，因此政府有必要建立科學(xué)的危機預(yù)警機制和常設(shè)管理機構(gòu)，以搜集分散的各類信息，同時負(fù)責(zé)整個危機事件的處理。預(yù)警機制強化政府責(zé)任，從地方到中央分別制定出突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，建立突發(fā)事件的預(yù)警監(jiān)測制度，定期、定點對可能的危機范圍進行科學(xué)預(yù)測，并采取相應(yīng)防范措施進行避害或?qū)⑽：Φ陌l(fā)生減小在最小范圍。在公共危機全球化的今天，危機管理機制面臨著各種新的挑戰(zhàn)和考驗，要充分認(rèn)識其艱巨性、長期性和復(fù)雜性，以適應(yīng)現(xiàn)代社會新的發(fā)展要求。
