時(shí)間：2022-06-12 08:54:14
序論：在您撰寫公共事務(wù)管理論文時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的1篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
摘 要:改革開放30年來,我國的經(jīng)濟(jì)社會獲得了前所未有的發(fā)展,政府管理也隨之變革,實(shí)現(xiàn)了一系列突破和創(chuàng)新。多中心治理由于其對公共產(chǎn)品特征的深刻分析、對民主價(jià)值的高度重視以及與多元化社會的適配性而成為中國基層公共事務(wù)管理的一個有益的新取向,是基層公共事務(wù)管理的深度創(chuàng)新。這種模式的改進(jìn)和完善將有力地促進(jìn)當(dāng)代社會基層治理的優(yōu)化,促進(jìn)和諧社會的形成。
關(guān)鍵詞:多中心治理;基層公共事務(wù);業(yè)主自治
改革開放以來,我國的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)已經(jīng)并正在發(fā)生著巨大的變化,這種變化對政府與社會的治理能力不斷提出新的要求,而以政府為主導(dǎo)且社會組織和公民參與其中的公共治理變革也旨在探索新的治理模式,以適應(yīng)不斷發(fā)展的社會現(xiàn)實(shí)。在城市基層治理變遷中,廣大物業(yè)小區(qū)業(yè)主演繹了自我治理的民主序曲,其內(nèi)含的多中心的治理邏輯是基層公共事務(wù)管理的深度創(chuàng)新,也是未來中國社會基層管理的新取向。
一、多中心治理與單中心管理的對比分析
單中心管理的基本邏輯及評價(jià)。單中心管理模式認(rèn)為:為保證社會秩序的生成和穩(wěn)固,就必須有一個權(quán)力中心,這個權(quán)力中心擔(dān)負(fù)著創(chuàng)建和維持秩序的功能。在此體制中,處于權(quán)力中心的個人或集團(tuán)就成為主權(quán)者,而其余民眾就成為臣民?！敖y(tǒng)治者的權(quán)力是絕對的,人類沒有再大的權(quán)力可以交給其他人。最高統(tǒng)治者不必受國內(nèi)法的約束,因?yàn)閲鴥?nèi)法只不過是他的命令;他可以任意地?cái)[脫其束縛,沒有人會向統(tǒng)治者要求財(cái)產(chǎn)權(quán),因?yàn)樗胸?cái)產(chǎn)權(quán)源于法律,即統(tǒng)治者的意志。”
霍布斯的這種論斷給后世留下了深遠(yuǎn)的影響。行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜在《國會制政府》一書中,提出的用于行政科學(xué)建設(shè)的范式所內(nèi)含的核心理論是:在任何一個政府中總是存在一個占支配地位的權(quán)力中心;權(quán)力越一元化,它就會受到來自更為負(fù)責(zé)的單一權(quán)力中心的指導(dǎo)。社會學(xué)家韋伯所倡導(dǎo)至今仍廣泛運(yùn)用的“官僚制”是一種典型的金字塔式的組織結(jié)構(gòu)――只有一個最高權(quán)威,命令和控制是其運(yùn)轉(zhuǎn)的基本的手段和方式。波蘭尼認(rèn)為“一元的單中心秩序”或“設(shè)計(jì)的或指揮的秩序”被一個最終的權(quán)威所協(xié)調(diào),通過一體化的命令結(jié)構(gòu)來實(shí)施控制。在這種秩序里,存在著嚴(yán)格的上下級關(guān)系,并且依賴上下級之間單向的“指揮―服從”的決策與執(zhí)行鏈條得以維系自身的發(fā)展。
綜合而言,此種模式的主要觀點(diǎn)包括:社會的秩序與發(fā)展需要一個單一的權(quán)力中心來維持,這個權(quán)力中心具有單一性和壟斷性,國家、政府、權(quán)力、集體、統(tǒng)一等概念是分析的核心;政府具有無限理性,能夠有效地應(yīng)對來自社會的各種挑戰(zhàn);越是權(quán)力集中的政府就越負(fù)責(zé)任;政府是公共物品或服務(wù)的唯一生產(chǎn)商和供給者;等級制政府組織能夠以最小的投入導(dǎo)致最大的產(chǎn)出。
事實(shí)上,這種模式至少有以下缺陷:首先是對政府的信任過頭,忽視了權(quán)力導(dǎo)致腐敗、絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗的普遍規(guī)律。政府的權(quán)力集中并不必然導(dǎo)致高效率,只有將個人動力激發(fā)起來的組織才能夠獲得更好更快的發(fā)展,權(quán)力集中只是為統(tǒng)治者的意志實(shí)現(xiàn)提供了更為便利的條件,其自上而下的命令結(jié)構(gòu)需要消耗很高的意思傳遞、行為監(jiān)督等成本;其次是忽視了民間力量及其智慧,只有切合民間實(shí)際的秩序才能獲得很好的維持,也只有公民自身才能夠了解自身的需求與偏好所在,政府沒有能力也沒有必要對本來可以由民間來做的事情費(fèi)心地設(shè)計(jì)一切;第三是對多元化和民主化的趨勢估計(jì)不足。社會的發(fā)展日益呈現(xiàn)出多元化的特征,民主化是每個國家都必須面對的問題,而單一中心的治理結(jié)構(gòu)無疑與民主化存在著無法協(xié)調(diào)的矛盾。
多中心治理的基本邏輯及評價(jià)。治理一般指“在政治系統(tǒng)的特定范圍內(nèi)行使權(quán)威,對政務(wù)或公共事務(wù)作出有效的安排,以達(dá)到維護(hù)政治秩序和維護(hù)正義價(jià)值的目的”。[1]“多中心治理”主張同時(shí)存在著多個相互獨(dú)立的行為單位,這些單位能夠計(jì)算受風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素影響的潛在成本和收益,促進(jìn)自身利益擴(kuò)大;另一方面,體系的各組成部分之間受著一般性規(guī)則的制約,又可進(jìn)行調(diào)適,使決策者通過相互作用和相互影響來保證整個秩序的穩(wěn)定和運(yùn)行,從而使這一體系成為富有活力的系統(tǒng)。隨著社會的不斷發(fā)展進(jìn)步,民眾對于政府的期望愈來愈高,也愈來愈趨于多元化,而傳統(tǒng)的以政府為中心的“單中心供給”思路在龐大的需求面前是缺乏效率和回應(yīng)性的,因此,以支持“權(quán)力分散、管理交疊和政府市場社會多元共治”為特征的多中心理論就成為滿足民眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量和效率的理想模式。
在治理主體方面,有多個權(quán)力中心同時(shí)進(jìn)行,社會秩序的生成并不是一個單一的權(quán)力中心努力構(gòu)建的結(jié)果。在秩序生成過程中,來自于基層的力量和智慧起著更為重要的作用。多中心治理理論發(fā)展了以是否具有競爭性和排他性為標(biāo)準(zhǔn)的物品分類方式,認(rèn)為大部分公共物品都不是嚴(yán)格意義上具有非競爭性和非排他性的純公共物品,而表現(xiàn)為具有一定競爭性或排他性的準(zhǔn)公共物品,這一特性的區(qū)分使得在公共物品生產(chǎn)和公共事務(wù)治理上,可以通過產(chǎn)權(quán)契約安排使相互獨(dú)立的分散主體,將傳統(tǒng)的鐵板一塊的公共物品按照地域、特性等方面分散化。每個部分擁有該物品的有限生產(chǎn)權(quán),或公共事務(wù)的有限處理權(quán),對自己生產(chǎn)的物品、提供的服務(wù)承擔(dān)責(zé)任。每個單位或主體既相互獨(dú)立,又相互聯(lián)系。多中心治理試圖通過多種參與者提供性質(zhì)相似,特征相近的物品,從而在傳統(tǒng)中由單一部門壟斷的公共事務(wù)上建立一種競爭或者準(zhǔn)競爭機(jī)制,公民可以根據(jù)各生產(chǎn)者的相對優(yōu)勢,按照自己的意愿,在各個生產(chǎn)者之間進(jìn)行選擇,從而迫使各生產(chǎn)者自我約束,降低成本,提高質(zhì)量和增強(qiáng)回應(yīng)性。
在縱向治理選擇方面,多中心治理強(qiáng)調(diào)集體行動應(yīng)當(dāng)盡可能在較低的治理層次上得到解決。強(qiáng)調(diào)多元、民主、合作、非意識形態(tài)化,指向的是政府向社會分權(quán)、權(quán)力回歸于民眾,鼓勵公民參與地方或社區(qū)的公共事務(wù)管理的全過程,倡導(dǎo)培育和提升公民的自主管理能力。
多中心治理意味著多種治理手段的綜合應(yīng)用。以政府能力有限為前提,主張政府和市場既是公共事務(wù)處理的主體,又是公共物品配置的兩種不同的手段和機(jī)制,主張?jiān)诠彩聞?wù)的處理中,既充分保證政府公共性、集中性的優(yōu)勢,又充分利用市場的回應(yīng)性強(qiáng)、效率高和社會組織的公益性、成本低的特點(diǎn),綜合多個主體、多種手段的優(yōu)勢,從而提供了一種合作共治的公共事務(wù)治理新范式。
多中心治理中政府角色的重新定位。在公共物品的生命周期中,大致存在著消費(fèi)者、生產(chǎn)者、中介者三個角色。在公共物品的生產(chǎn)過程中,它們分別由不同的主體來扮演。多中心治理既反對政府壟斷,也不是所謂的私營化。它不意味著政府從公共事務(wù)領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡,而是政府角色、責(zé)任與管理方式的變化。在以往的物品提供方面,政府扮演著公共物品的直接生產(chǎn)者和提供者,參與了整個過程,扮演著多重角色。而多中心治理則主張通過其他主體的參與,通過多種方式將公共物品的部分生產(chǎn)任務(wù)委托給其他部門來提供。政府的管理方式也從以往的直接管理為主變?yōu)殚g接管理為主。政府更多地扮演了中介者的角色,即制定多中心制度的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則,同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務(wù)的處理提供依據(jù)和便利。
多中心治理也意味著權(quán)力向度上的改變,即公共事務(wù)權(quán)力從強(qiáng)調(diào)單向的自上而下的運(yùn)作轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄印Ｒ馕吨性S多在形式上相互獨(dú)立的決策中心,“它們在競爭性關(guān)系中相互重視對方的存在,相互簽訂各種各樣的合約,并從事合作性的活動,或者利用核心機(jī)制來解決沖突,在這一意義上大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以以連續(xù)的、可預(yù)見的互動行為模式前后一致地運(yùn)作?！盵2]11-12
綜合而言,多中心治理包括著以下基本觀點(diǎn):本段歸納參考了黃德發(fā):《政府治理范式的制度選擇》[M],廣東人民出版社,2005年版,第112-114頁。一個社會的權(quán)力中心具有多元性和分散交疊的特質(zhì),政府或國家是多極權(quán)力中最大的一極;政府具有有限理性,它無法勝任“無所不能”的角色要求,一群相互依賴的人可以把自己組織起來,進(jìn)行自主治理,從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為誘惑的情況下,取得持久的共同利益;權(quán)力越分散,政府就越容易針對不同的公民需求做出有效的回應(yīng),越容易進(jìn)行及時(shí)的科學(xué)決策并采取相應(yīng)的行動,越容易防止權(quán)力的非公共性濫用,反之,集中的權(quán)力在信息收集、決策做出、靈活性等方面具有無法回避的劣勢;政府官員和決策機(jī)構(gòu)分享著有限、相對自主的專有權(quán),來決定、實(shí)施和變更法律關(guān)系,其中沒有一個機(jī)關(guān)或者決策機(jī)構(gòu)對強(qiáng)制力的合法使用擁有終極的壟斷權(quán);政府并非是公共物品和服務(wù)的唯一供給者,在公共物品的生產(chǎn)和提供上,社會組織和個人可以有所作為;從長遠(yuǎn)看,民主政體的效率必然優(yōu)于專制或集權(quán)政體,因?yàn)槊裰髡w可以回避大的甚至致命的失誤。
多中心治理理論是人類在尋求解決社會問題上的一次深刻的認(rèn)識轉(zhuǎn)折,它拓展了國家與社會關(guān)系的分析架構(gòu),超越了自由主義與國家主義的傳統(tǒng)對立,形成了一種新型的國家與社會關(guān)系范式,打破了社會科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式,即市場與計(jì)劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會等,把有效的管理看作是兩者的合作過程,力圖發(fā)展起一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù),強(qiáng)調(diào)管理就是合作。核心思想是要打破政府作為唯一管理主體和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)管理主體和權(quán)力中心的多元化。
單中心管理與多中心治理的對比。單中心管理與多中心治理的主要觀點(diǎn)可歸納為下表(見表1):
二、業(yè)主自治:一種更具有多中心色彩的基層治理
業(yè)主自治,是指在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主,基于建筑物區(qū)分所有權(quán),依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,根據(jù)民主的原則建立自治組織、確立自治規(guī)范、自我管理本區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動的一種基層治理模式。業(yè)主自治強(qiáng)調(diào)的是民事法律關(guān)系的設(shè)立、變更和消滅均取決于當(dāng)事人自己的意思,原則上國家不作干預(yù),只有在當(dāng)事人之間發(fā)生糾紛不能通過協(xié)商解決時(shí),國家才以仲裁者的身份出面予以裁決。私法自治的實(shí)質(zhì),就是由平等的當(dāng)事人通過協(xié)商決定相互間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。業(yè)主自治的主體是實(shí)行自治的全體業(yè)主,組織是業(yè)主大會和業(yè)主委員會;所遵循的基本原則是民主;自治的事項(xiàng)是有關(guān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)管理活動;其核心內(nèi)容包括對業(yè)主委員會的民主選舉以及對物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。
業(yè)主自治是當(dāng)代城市社會中帶有多中心治理色彩的基層治理,這主要基于業(yè)主自治滿足了多中心治理的諸多特征(見表2)。
三、多中心治理是當(dāng)代基層公共事務(wù)管理的深度創(chuàng)新
業(yè)主自治是優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)的積極探索。中國城市化進(jìn)程不斷加快,探索適合的治理模式具有顯著的社會意義。日益加速的城市化趨勢將不可避免對城市社會的治理能力造成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),城市基層治理的問題將迅速成為建設(shè)社會主義和諧社會的一個極其重要而緊迫的課題,基層自治能力的提高與自治資源的充分利用是緩解政府管理和服務(wù)壓力、促進(jìn)公民社會形成的必然途徑。探索適當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ骄哂酗@著的社會意義。事實(shí)上,我國諸如公共權(quán)力在不同黨派之間進(jìn)行分配、黨政分開、落實(shí)人大的權(quán)力、中央與省級政府之間的分權(quán)、香港和澳門特別行政區(qū)的成立、村民自治、民族區(qū)域自治等一系列中國政府的努力都可視為多中心治理的有益探索。而改革開放以來所取得的偉大成就,在一定程度上講與國家向社會放權(quán)具有密切的關(guān)聯(lián),也帶有與多中心治理內(nèi)在邏輯相一致的成分。在這里強(qiáng)調(diào)業(yè)主自治是更多帶有“多中心治理”色彩的基層治理主要突出的是業(yè)主自治在時(shí)下以及未來的中國具有廣泛的社會基礎(chǔ)和來自基層的強(qiáng)大動力,而且它對于日益龐大的城市公民的民主權(quán)利、秩序生成乃至日常生活都有普遍的、切身的聯(lián)系。而業(yè)主自治的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也可以為其他領(lǐng)域進(jìn)行治理探索提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。
多中心治理契合了當(dāng)代社會民主化的必然趨勢。多中心治理的基本預(yù)設(shè)是基層社會和民眾可以通過自己的理性選擇來有效地管理社會公共事務(wù),比較而言,它更是一種自發(fā)的秩序或生成的秩序,而不是一種強(qiáng)制的秩序或構(gòu)建的秩序。“兩分法”認(rèn)為,政治是國家意志的表達(dá),行政是國家意志的執(zhí)行,行政管理的本質(zhì)屬性就是執(zhí)行性。這種理論主張將科層制的絕大多數(shù)公務(wù)員置于一種缺乏價(jià)值追問和感性認(rèn)知的工具人狀態(tài),也人為地加大了由公民訴求到行政執(zhí)行的流程周期和潛在成本。由于基層組織的回應(yīng)性缺乏導(dǎo)致了官僚制的尷尬狀況――人們已經(jīng)無法容忍“官僚制”組織的專橫、奢華和低效。事實(shí)上,隨著社會多元化的深入,單一中心總會存在著回應(yīng)不足的弊病,而熟知基層社會問題和訴求的基層組織卻缺乏相應(yīng)的治理權(quán)力。社會穩(wěn)定與和諧更多地體現(xiàn)在基層秩序的穩(wěn)健程度,所以,如何給民主化浪潮下的公民意志留有足夠的治理空間是政府管理必須要面對的問題。事實(shí)上,上世紀(jì)70年代末開始的政府治理之道的變革,主要方向是“政府職能市場化、政府行為法制化、政府決策民主化和政府權(quán)力多中心化”。[3]而這“四化”本身又是一個相互聯(lián)系、不可分割的有機(jī)系統(tǒng)。隨著這種改革的不斷深入,多中心治理將日益顯示出其生命力。
多中心治理的深入發(fā)展將緩解傳統(tǒng)模式的治理壓力。中國漸進(jìn)式改革是在政府主導(dǎo)的情況下進(jìn)行的,這種模式到目前為止,取得了巨大的成功,但也面對著一系列難以克服的結(jié)構(gòu)性矛盾。前期之所以取得成功,其原因在于這種模式確保了改革主體的強(qiáng)勢性,它可以有力地打破原有的各種制度和利益結(jié)構(gòu),可以對改革進(jìn)行較為系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和強(qiáng)力推進(jìn),而且效果的取得也與當(dāng)時(shí)的民主化程度不高、民間社會發(fā)育弱小、法制落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力巨大等因素高度相關(guān)。而隨著改革開放的深入,我國的經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化:經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速提升、民主意識不斷高漲、法制環(huán)境趨于良好,更重要的是一個強(qiáng)調(diào)自我的多元化社會正在形成,這些都使得原有的政府主導(dǎo)型模式面臨著不可持續(xù)的危險(xiǎn),而且改革越是深入,民間的力量就越為凸顯,政府的作用領(lǐng)域和程度將越為有限;政府必須探索一種能夠容納和整合民間訴求,并充分利用民間治理資源的新的治理模式,這種壓力將隨著網(wǎng)絡(luò)社會的興起和網(wǎng)絡(luò)民意的幾何級膨脹日趨增加。而多中心治理所持有的是一種和現(xiàn)有政府管理模式完全不同的邏輯,它的探索和成熟必然會對未來的政府治理形成一個可替代的或可借鑒的有益進(jìn)路。
【摘要】大眾傳媒在社會公共事務(wù)管理中的重要性日益凸顯。大眾傳媒參與社會管理是對大眾傳播社會功能的有效拓展與延伸，對于實(shí)現(xiàn)政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會公共事務(wù)合作管理格局具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。大眾傳媒的自身性質(zhì)及特點(diǎn)決定了其參與社會公共事務(wù)管理具有多維性、間接性、有效性和有限性等基本特征。
【關(guān)鍵詞】大眾傳媒；社會；公共事務(wù)；管理；特征
在構(gòu)建和諧社會的時(shí)代背景下，大眾傳媒如何借助自身在信息傳播上的優(yōu)勢地位，積極延伸其社會協(xié)調(diào)功能，主動參與社會公共事務(wù)管理，為促進(jìn)社會公平，構(gòu)建和諧社會出謀劃策，奉獻(xiàn)力量，已成為一個對于大眾傳媒可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局具有高度現(xiàn)實(shí)意義的話題。
一、大眾傳媒參與社會公共事務(wù)管理的成功實(shí)踐
2011年11月2日，《大河報(bào)》刊登了一則題為《天冷了，請環(huán)衛(wèi)工進(jìn)店歇歇腳吧》的新聞，對鄭州市環(huán)衛(wèi)工清掃大街勞動中無處歇腳、無熱水喝的困境做了報(bào)道。報(bào)道呼吁：“沿街的單位、商鋪，愿意提供‘愛心歇腳點(diǎn)’，麻煩致電96211告訴我們?！?
11月3日，《大河報(bào)》消息：“本報(bào)發(fā)行中心愿意開放所屬36個發(fā)行網(wǎng)點(diǎn)，負(fù)責(zé)人表示，只要看到‘大河報(bào)’三個字，環(huán)衛(wèi)工可以隨時(shí)進(jìn)來歇歇腳?！蓖瑫r(shí)報(bào)道說“目前已有上百家單位、商家熱烈響應(yīng)”，愿意盡力幫助環(huán)衛(wèi)工。
11月4日，《大河報(bào)》報(bào)道：“鄭州市委書記連維良就此事進(jìn)行了批示，相關(guān)部門表示：將努力擠出地方，增建一批環(huán)衛(wèi)道班房，以解決環(huán)衛(wèi)工常年在路邊吃涼飯、喝涼水，無處更衣和存放工具等問題?！?
11月8日，《大河報(bào)》報(bào)道：“熱水捧在手，暖了俺環(huán)衛(wèi)工的心?！眻?bào)道說，管城區(qū)市政部門設(shè)立了30個歇腳點(diǎn)，環(huán)衛(wèi)工有了熱水喝。300塊“愛心歇腳點(diǎn)”標(biāo)牌已經(jīng)制作完畢，今起全市發(fā)放。
毋庸置疑，這是一起大眾傳媒積極延伸自身社會協(xié)調(diào)功能，主動參與社會公共事務(wù)管理的成功實(shí)踐。和以往一樣，某些問題在輿論的推動下得到了盡快解決，大眾傳媒的社會協(xié)調(diào)功能得到進(jìn)一步驗(yàn)證和彰顯。然而，我們還可以通過這一案例，發(fā)現(xiàn)其中呈現(xiàn)出的三個鮮明亮點(diǎn)：
一是提出新聞訴求。這一新聞報(bào)道沒有停留在只是單純傳播信息的層面，而是在信息的同時(shí)提出了明確的新聞訴求――暴露問題，出謀劃策，提出解決問題的策略和辦法，并向相關(guān)方面發(fā)出呼吁。在這一案例中，新聞訴求表現(xiàn)為“呼吁沿街的商家、單位向環(huán)衛(wèi)工提供‘愛心歇腳點(diǎn)’”。
二是承擔(dān)社會責(zé)任。“麻煩致電96211告訴我們”表明了傳媒積極承擔(dān)社會責(zé)任的勇氣和決心。把熱線電話公之于眾，等于把傳媒自身放在了一個匯集和溝通信息的中介位置，從而擔(dān)負(fù)起傳媒在這一事件發(fā)展中的重要社會道德責(zé)任。
三是傳媒做出表率。在提出明確的新聞訴求和承擔(dān)社會責(zé)任之后，傳媒以身作則，率先示范――“本報(bào)發(fā)行中心愿意開放所屬36個發(fā)行網(wǎng)點(diǎn)，只要看到‘大河報(bào)’三個字，環(huán)衛(wèi)工可以隨時(shí)進(jìn)來歇歇腳”。傳媒用自身行動形成一種榜樣和號召的力量，同時(shí)也為大眾傳媒參與社會公共事務(wù)管理做出了有益的嘗試。
從提出新聞訴求到承擔(dān)社會責(zé)任，再到傳媒做出表率，這一連串的提出訴求、承擔(dān)中介與實(shí)際參與，最終促成了環(huán)衛(wèi)工“喝點(diǎn)熱水歇歇腳”這一問題的迅速解決，進(jìn)一步彰顯了我黨“以人為本”的執(zhí)政理念。事兒雖不大，卻如一股暖風(fēng)吹在寒冬到來之際，讓人暖暖地感受到人性的溫情。
二、參與管理――大眾傳媒社會功能的有效拓展與延伸
傳播學(xué)理論認(rèn)為，大眾傳播具有特定的社會功能，能激勵和引導(dǎo)公眾，抵御有礙于社會安定的各種不良影響和威脅；能形成輿論中心和議程設(shè)置，將公眾的注意力集中到某些事件上去；能傳遞和規(guī)范社會道德，引領(lǐng)價(jià)值取向，了解、反映和協(xié)調(diào)公眾的意愿；等等。《大河報(bào)》關(guān)于環(huán)衛(wèi)工“歇腳”問題的報(bào)道及其解決之道，則是大眾傳播社會功能的有效拓展與延伸。按理說，報(bào)紙傳媒通過新聞報(bào)道把某一事實(shí)公之于眾，就算完成了自己的工作職責(zé)。新聞本身自然可以反映部分社會群體的意愿和呼聲，自然可以引起政府、相關(guān)部門和社會各方的廣泛關(guān)注，自然也可以發(fā)揮大眾傳媒一定的社會協(xié)調(diào)功能。但是，《大河報(bào)》并沒有在傳播信息，引起社會關(guān)注這一傳統(tǒng)職能上停留，而是主動將自身置于社會問題之中，先是提出新聞訴求，公布聯(lián)系電話，承擔(dān)匯集信息的中介責(zé)任，然后又承諾開放發(fā)行點(diǎn)，供環(huán)衛(wèi)工“喝點(diǎn)熱水歇歇腳”。這一系列行為已經(jīng)完全跳出了傳統(tǒng)意義上的“社會協(xié)調(diào)功能”的約束，從激勵引導(dǎo)、設(shè)置議程、傳遞規(guī)范、反映協(xié)調(diào)等一般性社會功能一躍而升至為“提出訴求，承擔(dān)中介，以身作則，主動參與”的高度和境界。而這一系列行為，則使傳媒無形中扮演了一次社會公共事務(wù)管理者的角色，大眾傳媒從社會協(xié)調(diào)功能朝著參與社會管理的方向邁出了可喜的一步。
隨著大眾傳媒的日益發(fā)展和信息化社會的到來，大眾傳媒的社會功能也日益顯著。大眾傳媒如果循著“參與社會管理”這一視線望去，其社會功能的拓展延伸將呈現(xiàn)廣闊的前景。當(dāng)然，這需要大眾傳媒具有足夠的勇氣和魄力、足夠的實(shí)力和能力。從通過傳播形成影響到提出訴求謀求解決，從反映意愿激勵引導(dǎo)到置身其中充當(dāng)中介，從規(guī)范道德引領(lǐng)時(shí)尚到積極參與主動承擔(dān)，這種大眾傳媒社會功能的拓展延伸，是構(gòu)建和諧社會的時(shí)代背景賦予大眾傳媒的重要使命，也是大眾傳媒社會角色的重新定位。
三、大眾傳媒參與社會公共事務(wù)管理的基本特征
社會公共事務(wù)是不必然依靠國家強(qiáng)制力解決的公共事務(wù)，如教育科技、公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。這類公共事務(wù)與全體或部分社會成員的切身利益密切相關(guān)，具有較強(qiáng)的社會公益性。目前，我國社會公共事務(wù)呈現(xiàn)出管理主體多元化、管理手段多樣化的特點(diǎn)，正在形成以政府為核心，各方多元參與的開放性公共管理體系。
費(fèi)愛華博士認(rèn)為：“在社會公共事務(wù)管理中，大眾傳媒的重要性日益凸顯，也越來越表現(xiàn)出強(qiáng)烈的角色意識、發(fā)揮著積極的社會管理功能。”這是因?yàn)?，大眾傳媒的社會性功能使它與社會公共事務(wù)管理之間存在內(nèi)在的聯(lián)系性，這種聯(lián)系性正是大眾傳媒能夠?qū)彩聞?wù)管理產(chǎn)生影響的重要動因。而大眾傳媒與公共事務(wù)管理者在維護(hù)公眾利益、滿足社會需求、推動社會發(fā)展等方面的共同價(jià)值取向則成為二者發(fā)生聯(lián)系的結(jié)合點(diǎn)。
在社會管理多元化時(shí)代，大眾傳媒已經(jīng)不再滿足于簡單地報(bào)道新聞事實(shí)，不再滿足于對民眾意愿的一般反映，而是要挺身而出，“見義勇為”了。它要參與、要擔(dān)當(dāng)、要管理、要在社會公共事務(wù)管理中發(fā)揮更重要的作用和價(jià)值。
大眾傳媒的自身性質(zhì)及特點(diǎn)決定了其參與社會公共事務(wù)管理具有如下基本特征。
多維性。大眾傳媒參與社會管理的作用和途徑是多方面的，可以利用自身在信息預(yù)警、議程設(shè)置、輿論監(jiān)督、促進(jìn)溝通等方面的多重功能，在社會公共事務(wù)管理中發(fā)揮重要影響力和不可替代的作用。例如有時(shí)是信息引起預(yù)警，以減少危害；有時(shí)是聚集社會熱點(diǎn)，引導(dǎo)輿論方向，引發(fā)政府關(guān)注；有時(shí)是通過輿論監(jiān)督，暴露社會問題，促進(jìn)社會公平；有時(shí)是通過信息公開，加強(qiáng)溝通聯(lián)系，加快問題解決。大河報(bào)在“環(huán)衛(wèi)工歇腳”這一問題上的新聞實(shí)踐，主要通過其議程設(shè)置和促進(jìn)溝通等功能，引發(fā)社會各界和政府職能部門的高度關(guān)注，最終促成了問題的快速解決。
間接性。大眾傳媒參與社會管理的多維作用如上述議程設(shè)置、輿論監(jiān)督、促進(jìn)溝通等，一般情況下是通過對政府決策產(chǎn)生影響而間接發(fā)生作用的，社會管理的最后決策與直接實(shí)施還更多地依賴政府及其職能部門。只有在一些特殊事務(wù)中，傳媒才可以在力所能及的范圍內(nèi)直接參與管理和處理事務(wù)。雖然大河報(bào)在“環(huán)衛(wèi)工歇腳”這一問題上采取了把本報(bào)發(fā)行點(diǎn)提供給環(huán)衛(wèi)工歇腳這一主動參與的“示范行為”，但這畢竟是“權(quán)宜之計(jì)”和一種力所能及范圍內(nèi)的榜樣引領(lǐng)，難以解決所有環(huán)衛(wèi)工的休息問題。最后還是政府出頭，決定“增建一批環(huán)衛(wèi)道班房”，才使問題得以徹底和圓滿解決。如何使這種“間接性”變得雖然間接但卻強(qiáng)烈、雖然間接但卻有效，應(yīng)成為大眾傳媒參與社會公共事務(wù)管理的一個重要課題。
有效性。大眾傳媒參與社會管理往往能較快取得實(shí)效，在我國特定的社會人文環(huán)境及歷史條件下，有些極端事件、社會難題一經(jīng)媒體曝光就可以迅速得到解決。這種有效性甚至導(dǎo)致“媒治”的說法不脛而走，成為網(wǎng)絡(luò)熱詞和人們期待通過媒體管理社會的愿景。大河報(bào)在“環(huán)衛(wèi)工歇腳”問題上的新聞實(shí)踐，從消息到促成問題解決只有一周時(shí)間，再一次顯示了大眾傳媒參與社會管理的有效性乃至高效性特征。社會問題需要借助大眾傳媒的參與才能較快地得以解決，這本是社會公共事務(wù)管理體制還不健全、不完善、不高效的表現(xiàn)，這其中有著復(fù)雜的社會、文化、體制和心理背景與原因，但無論怎樣，這都是一個有目共睹的基本事實(shí)。正是基于這種“媒體一參與問題就解決”的社會現(xiàn)實(shí)，“媒治”才成為眾多網(wǎng)民對改善社會公共事務(wù)管理的美好期待。大眾傳媒需要自省的是，傳媒人是依靠社會輿論的力量和在我黨“以人為本”執(zhí)政理念的支撐下，才有了這種參與社會管理的有效性，傳媒人應(yīng)當(dāng)最大化地利用這種有效性，更好更充分地發(fā)揮自身在保障人民利益，促進(jìn)社會和諧方面的作用。
有限性。大眾傳媒參與社會公共事務(wù)管理雖然有效甚至是高效的，但其參與的領(lǐng)域和作用卻是有限的，在許多專業(yè)領(lǐng)域、特殊領(lǐng)域以及眾多領(lǐng)域的深層次問題上，大眾傳媒還難以發(fā)揮更有效、更積極的作用。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會管理體系中，大眾傳媒只能作為社會事務(wù)合作管理的一個重要成員參與其中，但它缺乏最終的決策權(quán)、裁定權(quán)以及執(zhí)行權(quán)，因此很難成為社會公共事務(wù)管理的主角和“領(lǐng)袖”。“媒治”一詞只是客觀反映了大眾傳媒在社會公共事務(wù)管理中的積極作用和人們對傳媒參與社會管理的美好期望，但最終“媒治”必須也只能通過政府和職能部門的“法治”來實(shí)現(xiàn)社會管理。這種“有限性”特征將促使大眾傳媒清醒地認(rèn)識自身的社會角色和位置，在社會公共事務(wù)管理中有所為有所不為，既要主動參與，又不越俎代庖；既要合理有度，又不消極放棄，積極拓展延伸傳媒自身的社會性功能，科學(xué)、合理、有效地參與社會管理。
四、結(jié)語
如何明確大眾傳媒的社會角色定位，合理發(fā)揮大眾傳媒在社會公共事務(wù)管理中的積極作用，是一個具有重要研究價(jià)值的課題。大河報(bào)在“環(huán)衛(wèi)工歇腳”問題上提出新聞訴求、承擔(dān)信息中介、主動參與解決等一系列行為，無疑為尋求大眾傳媒參與社會公共事務(wù)管理的合理途徑做出了積極有益的探索。在這一參與社會公共事務(wù)管理的新聞實(shí)踐中，大河報(bào)關(guān)注的是社會弱勢群體，承擔(dān)的是社會道德責(zé)任，付出的是信息溝通的辛苦，收獲的是政府出面解決問題，帶來的是寒冬里人性的溫情，引發(fā)的是人們對大眾傳媒參與社會公共事務(wù)管理的思考，何樂而不為？
管理是一種行為，行為需要謀劃，因此，謀劃是行為的前奏。出謀劃策正是傳媒人的強(qiáng)項(xiàng)，通過大眾傳播暴露社會中的某些問題并出謀劃策，提出新聞訴求，甚至以身作則，主動踐行，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了大眾傳播的一般意義和大眾傳媒的一般職責(zé)，或許，這正是大眾傳媒參與社會公共事務(wù)管理的合理途徑之一。
（作者單位：河南經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院）
摘要：公共事務(wù)管理的目的是維護(hù)公共利益，促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。在現(xiàn)代社會，大眾傳媒自身的功能特點(diǎn)所體現(xiàn)出的公共性特征使它與公共事務(wù)的管理間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，這種關(guān)聯(lián)正是傳媒因素能夠?qū)彩聞?wù)管理活動產(chǎn)生影響的根本動因。把大眾傳媒建構(gòu)成社會領(lǐng)域的“公共空間”，是充分發(fā)揮我國大眾傳媒在公共事務(wù)管理中的作用的有效途徑。
關(guān)鍵詞：大眾傳媒 公共事務(wù)管理 作用
大眾傳媒與公共事務(wù)的管理部門在維護(hù)公眾利益、推動社會發(fā)展這一價(jià)值取向上的契合之處以及大眾傳媒的傳播活動與公共事務(wù)管理部門的管理活動在信息傳播機(jī)制、社會整合機(jī)制方面存在的互補(bǔ)現(xiàn)象，是兩者發(fā)生內(nèi)在聯(lián)系的關(guān)節(jié)點(diǎn)，而二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)正是傳媒因素能夠?qū)彩聞?wù)的管理活動產(chǎn)生影響的根本動因。大眾傳媒自身的功能特點(diǎn)以及它與公共事務(wù)管理的內(nèi)在聯(lián)系，不僅是傳媒因素能夠?qū)彩聞?wù)的管理活動產(chǎn)生影響的根本動因，也決定和影響著傳媒在公共事務(wù)管理中作用的發(fā)揮。
預(yù)警作用
對公共事務(wù)的管理而言，大眾傳媒的預(yù)警作用通常體現(xiàn)在對社會生活中出現(xiàn)的異常情況，特別是對涉及公眾的生命、財(cái)產(chǎn)、安危的緊急突發(fā)情況，作出快速反應(yīng)和及時(shí)報(bào)道，以引起公眾的警惕或幫助人們了解突發(fā)事件和真實(shí)情況，以便采取相應(yīng)的對策。
2003年SARS危機(jī)之后，我國傳媒對此次危機(jī)中主流媒體長時(shí)間的集體失語失真，造成傳媒預(yù)警作用的徹底失靈，對疫情的擴(kuò)散蔓延產(chǎn)生了直接影響的后果進(jìn)行了深刻反思，在突發(fā)事件包括危機(jī)事件的報(bào)道方面進(jìn)行了重大改革，做到了信息的及時(shí)、真實(shí)和公開。典型的是2008年春夏之交我國主流媒體對震驚世界的“5?12”汶川地震所作的連續(xù)32天的現(xiàn)場直播報(bào)道。
事實(shí)表明，信息的及時(shí)、真實(shí)和公開，是任何負(fù)有社會責(zé)任的大眾傳媒所應(yīng)該葆有的信仰與原則，及時(shí)、真實(shí)和公開地報(bào)道新聞，可以成為社會抵御突發(fā)性社會恐慌的預(yù)前反應(yīng)，并且，從效率的角度看，這樣的預(yù)前反應(yīng)是成本最小的控制措施。正如一位學(xué)者所言：如果一個社會的真實(shí)情況，尤其是關(guān)涉公眾利益，特別是公眾的切身利益的負(fù)面真實(shí)情況被隱瞞住，那么這個社會就會很危險(xiǎn)，整個國家就仿佛被放在火山口上。任何社會都不可能避免天災(zāi)人禍，但是卻有可能依靠媒體迅捷的信息傳播所產(chǎn)生的預(yù)警作用減少災(zāi)難帶來的損失。
向社會提供真實(shí)可靠的公共信息是政府和媒體共同的社會責(zé)任。為此，政府在公共事務(wù)的管理過程中，一方面應(yīng)充分尊重公民的知情權(quán)，增加公共信息傳播的透明度，暢通信息傳播渠道；另一方面，應(yīng)充分認(rèn)識大眾傳媒在危機(jī)管理中的預(yù)警作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)存在的前兆，及早采取預(yù)前措施，盡量把突發(fā)事件造成的不利影響減少到最低限度。
議程設(shè)置作用
議程設(shè)置理論是在李普曼的“擬態(tài)環(huán)境”以及拉斯韋爾關(guān)于大眾傳播的“環(huán)境監(jiān)視功能”概念的基礎(chǔ)上，通過實(shí)證研究提出的一個理論假說。該理論認(rèn)為大眾傳播具有一種設(shè)定社會公共事務(wù)“議事日程”的功能，新聞傳媒的新聞報(bào)道和信息傳播活動以賦予各種“議題”不同程度的顯著性的方式，影響著人們對周圍世界“大事”及其重要性的判斷。新聞傳媒選擇或突出報(bào)道的某些內(nèi)容會受到受眾特別的關(guān)注。這一理論暗示了這樣一種媒介觀，即傳播媒介是可以“重構(gòu)環(huán)境”的機(jī)構(gòu)，傳播媒介根據(jù)自己的價(jià)值觀和報(bào)道方式，從現(xiàn)實(shí)環(huán)境中選擇出它認(rèn)為重要的部分或方面進(jìn)行加工整理，賦予一定的結(jié)構(gòu)秩序，然后以“報(bào)道事實(shí)”的方式提供給受眾。
在現(xiàn)實(shí)生活中，我們可能會注意到這樣一個現(xiàn)象：社會問題層出不窮，但為什么某些潛在問題突然顯性化，在社會上掀起軒然大波，并進(jìn)而直逼決策層；相反，另一些問題卻始終寂寞無聲，最后不了了之。對比兩種迥然相異的情形，我們可以發(fā)現(xiàn)大眾傳媒的議程設(shè)置起了不可替代的作用。
一般來說，對于社會公眾而言，不理想的、不規(guī)范的、不能令人滿意的社會現(xiàn)實(shí)狀態(tài)雖然是客觀存在的，但它要成為政府公共政策制定與執(zhí)行的對象，還必須經(jīng)過一個認(rèn)識上的邏輯發(fā)展過程。這就是社會問題公共社會問題公共政策問題。社會問題轉(zhuǎn)化為公共社會問題的標(biāo)志是出現(xiàn)公意性訴求。而當(dāng)公共權(quán)力主體意識到社會公共問題已經(jīng)妨礙整體社會發(fā)展，充分了解公眾的公意性訴求并認(rèn)同這種公眾的政策訴求時(shí)，公共問題就會變成公共政策問題。而大眾傳媒的議程設(shè)置對推動這個認(rèn)識上的邏輯發(fā)展起了關(guān)鍵的作用。
一方面，由于在現(xiàn)代社會大眾傳媒最大限度地接觸信息本身，最大范圍地接觸社會公眾，所以對于社會中出現(xiàn)的社會問題，尤其是有一定影響的突發(fā)事件，首先作出強(qiáng)烈反應(yīng)的是大眾傳媒。另一方面，由于大眾傳媒信息傳遞的公開性、直接性、迅速性，它能快速把少數(shù)人發(fā)現(xiàn)和提出的社會問題及對政策的期望在社會上廣為傳播，它對社會問題或某一突發(fā)事件大規(guī)模地連續(xù)性地加以報(bào)道，往往會引起社會公眾的廣泛關(guān)注。
大眾傳媒不僅對事件本身進(jìn)行客觀報(bào)道，而且會加以評論，以引導(dǎo)公眾對事件性質(zhì)的認(rèn)知程度，引發(fā)公眾對社會深層次問題的思考，不斷提高公眾對政策問題的認(rèn)知度，這就使媒介議程轉(zhuǎn)化成了公眾議程。而公眾議程大多是涉及公眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題，因而會呈現(xiàn)社會輿論的“焦點(diǎn)效應(yīng)”。而“焦點(diǎn)效應(yīng)”又往往形成強(qiáng)大的輿論壓力，就會促使政府接受來自公眾的愿望和要求，進(jìn)而對公共政策作出相應(yīng)的調(diào)整。
這正是大眾傳媒的議程設(shè)置作用對公共事務(wù)管理活動產(chǎn)生影響的主要原因。
輿論監(jiān)督作用
我國黨報(bào)有自己的輿論監(jiān)督傳統(tǒng)，即開展批評與自我批評。改革開放后，社會的政治民主化程度有了很大提高，受眾的參與意識普遍增強(qiáng)，為適應(yīng)這一新情況，我國新聞傳媒開始就改革開放中的許多重大政策問題進(jìn)行廣泛的討論，發(fā)表各種不同意見，為政府決策提供了參照，也提高了政府決策的透明度。同時(shí)，受眾對社會領(lǐng)域中不良現(xiàn)象的批評也常常見諸媒介。由于媒介對社會信息具有放大的功能，加之媒介在我國具有其他社會機(jī)構(gòu)所不具備的社會公信力，受眾意見一旦被媒介刊播，在某種程度上就有了類似輿論的影響力。
中央電視臺“新聞?wù){(diào)查”、“中國質(zhì)量報(bào)告”等欄目受到觀眾的普遍歡迎，重要原因之一是這些欄目較好地發(fā)揮了媒介輿論監(jiān)督的功能。而且隨著民眾表達(dá)利益和要求的權(quán)利開始合法化，大眾傳媒作為公眾的代言人，在形成政府與民意之間的良性互動中發(fā)揮著重要作用，進(jìn)行輿論監(jiān)督的社會氛圍有了很大改變，在一定層次上突破了其固有的一些局限性，出現(xiàn)了跨層次、跨地區(qū)、跨類型媒體輿論監(jiān)督互動的現(xiàn)象。
互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)大大降低了新聞傳播的成本，改變了原有的媒介生態(tài)環(huán)境和傳播格局，促進(jìn)信息更快、更廣、更全面地傳播。雖然它自身的發(fā)展和它與傳統(tǒng)媒介的整合仍處在發(fā)展變化中，但傳統(tǒng)媒介已由開始的如臨大敵到目前的和平共處、相互滲透。網(wǎng)絡(luò)使新聞傳播更具活力和張力，也使新聞傳播具有了交互性，使受眾擁有了發(fā)言權(quán)和參與感，雙向互動促進(jìn)了廣開言路，益于政府決策和對輿情的掌握，及時(shí)通過靈活的政策與技巧調(diào)控輿論。它推動我國新聞?wù)咦呦驅(qū)捤桑尭嗟钠胀ㄈ藫碛辛吮磉_(dá)思想與意見的渠道。
近年來，網(wǎng)絡(luò)傳播大大促進(jìn)了媒介間的協(xié)作，媒介之間的融合、交叉擁有正在成為中國新聞業(yè)新一輪改革的亮點(diǎn)，政策性的扶持已經(jīng)有所表現(xiàn)。因?yàn)樵诰W(wǎng)絡(luò)傳播環(huán)境中，黨和政府以及傳統(tǒng)媒介都不能無視民意的存在，盡管有時(shí)網(wǎng)絡(luò)受眾的意見會千差萬別，但正是這種意見市場的存在，一些觀點(diǎn)在相互碰撞中進(jìn)行著“自我修正”，促使人們對問題進(jìn)行更深入全面的思考。
有效溝通作用
隨著政治體制改革的深入，我國政府已經(jīng)從權(quán)威行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政，需要大眾傳媒發(fā)揮其在政府與公眾之間的有效溝通功能，通過雙向?qū)ΨQ傳播，使民意得以充分而有效地表達(dá)，提高政府服務(wù)的針對性。
一個時(shí)期以來，我們的傳媒功能曾經(jīng)較為單一，更多的是“唯上”，它多依附于政府組織，以政府權(quán)威的意志為導(dǎo)向來整合社會，而大眾話語往往是虛擬的、被懸置的。具體地說，由于我們單純強(qiáng)調(diào)大眾傳媒是黨和政府的“喉舌”，導(dǎo)致了傳媒的泛政治化，輿論失去它應(yīng)有的作用，其社會溝通功能被抽除。我們知道，溝通本應(yīng)是一種真誠的對話，一種情感的交流，一種信息的互換，它需要雙方彼此平等、相互寬容，這樣才能消除誤解，達(dá)成共識。
而大眾傳媒在公共空間層面上可改變過去那種狀況，對各方意見都給予相應(yīng)的關(guān)注，并使在交往主體之間所展開的平等交流、對話、求同、合作是出于本能、發(fā)自內(nèi)心的活動。讓公眾的意見能夠有比較充分的機(jī)會和以有效的方式公開地表達(dá)出來，不僅能夠使政府及時(shí)、廣泛地了解各種不同意見，為政府決策提供依據(jù)，而且能夠使各種潛在的社會摩擦與沖突的能量在“微調(diào)”的狀態(tài)中得到釋放和緩解，避免長期壓抑和積累而引起爆發(fā)式的沖突和震蕩。隨著我國改革開放向縱深推進(jìn)，各種深層次矛盾和問題不斷顯現(xiàn)，群眾集體上訪沖擊政府等群體性事件時(shí)有發(fā)生，其中一個重要原因就是群眾沒能得到充分的機(jī)會和以有效的方式公開表達(dá)意見。大眾傳媒作為公共空間則有利于群眾意見的公開表達(dá)，此外也可為政府工作的不斷改進(jìn)提供相應(yīng)的服務(wù)。
參與和影響政府決策
我國政府管理體制改革后的決策過程離不開大眾傳媒作為公共空間的參與作用。政府管理體制改革后，將一改“拍腦袋決策”為注重通過聽政、議政、民意調(diào)查、專家咨詢、民眾參與等行政參與新方式廣泛吸納民意，在充分論證的基礎(chǔ)上形成多個決策方案，供決策者抉擇，以減少決策失誤，提高決策質(zhì)量和決策水平。
在整個決策過程中，大眾傳媒作為公共空間的參與作用非常重要：一是在決策形成之前，大眾傳媒作為公共空間可以將不同文化背景、人生抱負(fù)、思想性格和能力素質(zhì)的人聚集在一起，通過公開、公正的討論，使人們的個性和創(chuàng)造力得到充分發(fā)揮，為政府決策提供資訊和參考，推動政府形成新的決策。二是在決策制定過程中，作為公共空間的大眾傳媒可為社會討論決策提供一個廣闊的社會網(wǎng)絡(luò)平臺，在這里，個人、社會組織和團(tuán)體就政府的決策問題進(jìn)行分析論證，交換意見，并提出各自的政見，供決策者決策時(shí)參考。大眾傳媒通過展開討論，充分反映社會各階層的意見，集思廣益，可以啟發(fā)和促使決策者從不同角度考慮問題，使決策更加合乎人民的意愿和利益。此外，大眾傳媒還可對決策產(chǎn)生的過程予以監(jiān)督。三是在決策的執(zhí)行過程中，大眾傳媒可通過對決策的解讀，深化公眾的理解，提高其參與政策討論的意愿和能力，同時(shí)通過公眾群體的反映使錯誤的決策得以取消，使不完善的決策得以完善?？傊?，大眾傳媒是影響政府決策的重要因素和推動政府改革的強(qiáng)大動力源。
結(jié)語
以人為本，維護(hù)社會公共利益，是任一國家、任一時(shí)代社會和諧發(fā)展的要旨。在現(xiàn)代社會，大眾傳媒作為社會信息的樞紐和促進(jìn)社會整合的重要工具，是推動社會進(jìn)步、促進(jìn)社會現(xiàn)代化和國家發(fā)展的一支重要力量。大眾傳媒自身的功能特點(diǎn)以及它作為社會公器所具有的公共性特征和公共品格，決定了傳媒因素在公共事務(wù)管理中的獨(dú)特地位和作用，黨和政府作為公共權(quán)力部門，應(yīng)懂得善用傳媒的力量，充分發(fā)揮它在公共事務(wù)管理中的作用。大眾傳媒作為社會領(lǐng)域的“公共空間”，將更完整地發(fā)揮其協(xié)調(diào)、整合社會的功能，對社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化生態(tài)產(chǎn)生潛移默化的影響，進(jìn)而推進(jìn)國家民主進(jìn)程和政治文明的建設(shè)。
（作者單位：新疆伊犁師范學(xué)院）
編校：施 宇
相關(guān)背景
眾所周知，公共事務(wù)的管理最早出現(xiàn)在西方。在現(xiàn)代西方國家，為了維護(hù)社會成員的共同利益、提高社會公眾的生活質(zhì)量，促進(jìn)社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展，通常由政府運(yùn)用公共權(quán)力，采取各種手段，對涉及全體社會成員的共同利益的社會公共事務(wù)，進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)和控制。其主要內(nèi)容包括公共政策的制定、公共資源的管理、公共服務(wù)的提供等。
我國對公共事務(wù)管理問題的研究始于20世紀(jì)90年代中后期，其主要背景為黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，這是我國改革在關(guān)鍵問題上的關(guān)鍵性突破，極大地推動了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展。我國社會的功能分化，迅速打破了原先的行政一體化結(jié)構(gòu)，形成了市場―政府―社會的三元結(jié)構(gòu)，政府由“無限政府”變成了“有限政府”。在這種背景下， “小政府，大社會”的發(fā)展趨勢，對社會公共事務(wù)管理提出了新的要求。
進(jìn)入21世紀(jì)，關(guān)于我國公共事務(wù)的內(nèi)涵界定，學(xué)術(shù)界已基本達(dá)成共識，即認(rèn)為“公共事務(wù)就是伴隨社會發(fā)展過程發(fā)生的關(guān)系國家、集體、個人共同利益的社會性事務(wù)。公共事務(wù)包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務(wù)的設(shè)立與開展”①。而“公共管理是公共權(quán)力機(jī)關(guān)和非盈利社會組織為了更有效地提供公共物品，保障和增進(jìn)社會公共利益公平分配，促進(jìn)社會整體發(fā)展，正確運(yùn)用公共權(quán)力和各種行之有效的科學(xué)方法，依法對社會公共事務(wù)的管理活動”②。這些定義基本概括了我國公共事務(wù)管理的內(nèi)涵和主要特征。
盡管現(xiàn)階段我國作為發(fā)展中國家還處于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，政府的公共管理還處于未定型和不成熟的狀態(tài)之中，但轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府工作方式，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加強(qiáng)政府社會管理與公共服務(wù)職能，構(gòu)建公共服務(wù)型政府已成為普遍共識。
而大眾傳媒作為現(xiàn)代社會重要的信息傳播的平臺、監(jiān)測社會環(huán)境的雷達(dá)、整合社會的調(diào)適器，近年來在涉及我國醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、住房改革、社會保障等社會公共事務(wù)管理過程中所發(fā)揮的巨大作用，已經(jīng)成為公眾矚目的焦點(diǎn)。
如何正確認(rèn)識大眾傳媒與我國社會公共事務(wù)管理之間的內(nèi)在聯(lián)系，對于深刻認(rèn)識大眾傳媒在我國社會公共事務(wù)管理過程中發(fā)揮的重要作用將產(chǎn)生積極的影響。以下筆者就二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)作粗淺的分析與探討。
二者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)
眾所周知，大眾傳媒即大眾傳播媒介，它包括報(bào)紙、期刊、書籍等印刷傳播媒介和廣播、電視等電子傳播媒介以及新興的網(wǎng)絡(luò)傳播媒介，其主要功能包括：傳播和溝通信息、幫助個人實(shí)現(xiàn)社會化、監(jiān)測社會環(huán)境、促進(jìn)社會整合、推動社會進(jìn)步和國家發(fā)展等。筆者認(rèn)為大眾傳媒在以上諸方面的功能特點(diǎn)，使它在推動社會發(fā)展進(jìn)程中成為傳遞公共信息的平臺、監(jiān)測社會環(huán)境的雷達(dá)、整合社會的調(diào)適器。大眾傳媒也因此而具有了強(qiáng)烈的公共性色彩和公共品格。這使得它與公共事務(wù)的管理間存在某種內(nèi)在的關(guān)聯(lián)：
價(jià)值取向的契合。如前文所述，公共事務(wù)管理的基本目標(biāo)是維護(hù)社會成員的公共利益，為公眾提供各種服務(wù)，促進(jìn)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，即“公共事務(wù)的理性目的是公共事務(wù)所覆蓋的公眾利益的最大化”③。而大眾傳媒產(chǎn)生與發(fā)展的根本原因則在于它能最大限度地滿足社會（公眾）在信息傳遞溝通方面的需要。同時(shí)，它在監(jiān)測社會環(huán)境、整合社會關(guān)系方面的職能客觀上也起到了維護(hù)公眾利益、推動社會發(fā)展的作用。這表明，大眾傳媒與公共事務(wù)管理在價(jià)值取向上存在著契合之處，即它們共同的價(jià)值目標(biāo)是維護(hù)公眾利益，推動社會發(fā)展。
事實(shí)上，大眾傳媒的傳播行為與以公共事務(wù)管理為己任的政府行為都是人類文明發(fā)展的結(jié)果。在民主社會，政府與傳媒都應(yīng)是公眾利益的代表。只是由于歷史文化傳統(tǒng)的不同，中、西方政府與傳媒在代表公眾利益的表現(xiàn)形式上存在一些差異。
在我國，公共事務(wù)管理的目標(biāo)是增進(jìn)社會公共利益的公平分配，促進(jìn)社會整體發(fā)展。我國的社會主義性質(zhì)決定了黨和政府作為公共權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)用公共權(quán)力依法對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理，其價(jià)值取向是維護(hù)最廣大人民的利益。與西方不同的是我國政府傳媒之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，政府對新聞媒介的控制是直接的剛性的控制。傳媒作為黨、政府、人民的喉舌，要求要忠實(shí)地宣傳黨的路線、方針、政策，要維護(hù)大局，維護(hù)社會和政治穩(wěn)定。黨和政府采取的策略是以穩(wěn)定求發(fā)展，這與我國歷史文化傳統(tǒng)及目前我國正處在轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)有關(guān)，但其出發(fā)點(diǎn)還是為了代表維護(hù)人民的利益。
盡管不同的歷史文化傳統(tǒng)決定了不同的社會控制理念（如西方的制衡理念、我國的穩(wěn)定理念），導(dǎo)致中西方政府與傳媒在代表公眾利益的表現(xiàn)形式上的差異，但它們根本的價(jià)值取向是完全一致的，即政府傳媒應(yīng)當(dāng)是社會利益的代表，其行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是以追求和實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化為最終目標(biāo)。
信息傳播機(jī)制與社會整合機(jī)制的互補(bǔ)。如前文所述，大眾傳媒由于其強(qiáng)大的信息傳播功能已經(jīng)成為社會系統(tǒng)的信息樞紐，而隨著信息社會的到來，作為消除不確定性因素的信息本身的意義與價(jià)值逐步得到人們的廣泛認(rèn)同。在現(xiàn)代社會，由于大眾傳媒能最大程度地接觸信息本身，最大范圍地接觸公眾，憑借其獨(dú)特的社會角色，大眾傳媒作為公開龐大的社會信息系統(tǒng)對公共事務(wù)的管理影響越來越顯著：
一方面，大眾傳媒傳遞信息直接、迅速、公開的特點(diǎn)，可以彌補(bǔ)政府信息系統(tǒng)的缺陷。一般而言，雖然政府也設(shè)置了種種渠道收集民意，但行政系統(tǒng)內(nèi)部科層制的傳遞渠道往往具有單向度傳遞的特點(diǎn)，即信息主要沿自上而下的方向傳遞，而相反方向的傳遞則會遇到眾多的阻滯，這樣就會導(dǎo)致基層民意無法傳遞或傳遞失真。而大眾傳媒信息傳遞的特點(diǎn)使它成為政府部門收集信息、了解情況、發(fā)現(xiàn)問題的重要渠道。另一方面，由于大眾傳媒能最大范圍地接觸公眾，它對公眾關(guān)注的社會熱點(diǎn)問題所進(jìn)行的廣泛報(bào)道和深度分析，可以成為普通公民向政府反映問題表達(dá)訴求的重要方式。這意味著大眾傳媒作為聯(lián)系政府與公眾之間的橋梁在現(xiàn)代社會中發(fā)揮著越來越重要的作用――政府通過大眾傳媒獲取決策所需的信息；同時(shí)通過大眾傳媒向公眾傳遞政府運(yùn)行的相關(guān)信息，以爭取公眾的理解、支持。而公眾通過大眾傳媒表達(dá)自己的愿望和要求，引起政府的關(guān)注，以伸張自己的權(quán)利、保護(hù)自己的利益。從這個意義上說，大眾傳媒的信息傳播機(jī)制應(yīng)是政府公共信息傳播機(jī)制的有效補(bǔ)充，也是廣義上的公共信息傳播機(jī)制的重要組成部分。
另一方面，大眾傳媒作為促進(jìn)社會整合的重要工具，可以通過反映和引導(dǎo)社會輿論對公眾的認(rèn)知態(tài)度產(chǎn)生潛移默化的影響，進(jìn)而來緩解社會利益集團(tuán)的矛盾與沖突，協(xié)調(diào)各個部分的利益關(guān)系，從而保證社會的正常秩序，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。這表明，大眾傳媒的整合機(jī)制對社會發(fā)展具有深刻的影響。政府應(yīng)當(dāng)意識到社會穩(wěn)定機(jī)制中的一個很重要的部分就是經(jīng)常把人民的不滿情緒發(fā)泄出來，并及時(shí)化解。而從這個意義上說，大眾傳媒的社會整合機(jī)制也應(yīng)是社會穩(wěn)定機(jī)制的重要組成部分。而且，與政府調(diào)控機(jī)制（公共權(quán)力運(yùn)行）的強(qiáng)制性相比較，大眾傳媒社會整合作用的非強(qiáng)制性，更容易為社會成員接受，可以幫助政府有效地實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的目的。
結(jié)語
基于以上分析，筆者認(rèn)為：大眾傳媒與公共事務(wù)的管理部門在維護(hù)公眾利益、推動社會發(fā)展這一價(jià)值取向上的契合之處以及大眾傳媒的傳播活動與公共事務(wù)管理部門的管理活動在信息傳播機(jī)制、社會整合機(jī)制方面存在的互補(bǔ)現(xiàn)象，是兩者發(fā)生內(nèi)在聯(lián)系的關(guān)結(jié)點(diǎn)，而二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)正是傳媒因素能夠?qū)彩聞?wù)的管理活動產(chǎn)生影響的根本動因。正確認(rèn)識大眾傳媒與我國社會公共事務(wù)管理之間的內(nèi)在聯(lián)系，不僅有利于加深對大眾傳媒在我國社會公共事務(wù)管理過程中發(fā)揮作用的認(rèn)識，而且對于現(xiàn)代社會政府加強(qiáng)與媒體的溝通與合作，以更為積極主動的公共管理活動引導(dǎo)、推動和促進(jìn)我國社會和諧穩(wěn)定地發(fā)展也將產(chǎn)生積極的影響。
摘 要：民族關(guān)系是多民族國家重要的公共社會關(guān)系，民族關(guān)系中公共事務(wù)的社會管理正逐步成為公共管理的一種新職能。準(zhǔn)確理解和全面把握民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的內(nèi)涵，是創(chuàng)新民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的基礎(chǔ)和前提。“民族關(guān)系”和“公共事務(wù)管理”是民族關(guān)系中公共事務(wù)管理內(nèi)涵理解的兩個重要維度，管理理念、管理實(shí)踐、管理機(jī)制和管理手段構(gòu)成民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的結(jié)構(gòu)框架。本文還探討了民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的主要內(nèi)容。同時(shí)，由于民族概念含義的層次性以及由其所決定的民族關(guān)系的層次性，深刻認(rèn)識民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的概念還必須要注意其在當(dāng)代中國的特殊性。
關(guān)鍵詞：民族關(guān)系；公共事務(wù)管理；民族關(guān)系中公共事務(wù)管理
民族關(guān)系的極端重要性和敏感性，決定了民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理職能化的趨勢。民族關(guān)系是多民族國家里的重要的公共社會關(guān)系，一些國家和地區(qū)已經(jīng)嘗試將民族關(guān)系中的公共事務(wù)納入社會管理的軌道，設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的管理人員，使民族關(guān)系中的公共事務(wù)的社會管理逐步成為公共管理的一種新職能。準(zhǔn)確理解和全面把握民族關(guān)系中的公共事務(wù)的概念和內(nèi)容，是實(shí)踐和創(chuàng)新民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的基礎(chǔ)和前提，也是民族學(xué)和公共管理學(xué)交叉研究的一個新課題。
一、公共事務(wù)及公共事務(wù)管理
理解民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的內(nèi)涵，首先需要理解公共、公共事務(wù)、公共事務(wù)管理的含義是什么，這些構(gòu)成了把握民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的理論基礎(chǔ)。
（一）公共事務(wù)的內(nèi)涵
公共事務(wù)中的“公共”一詞，是相對于“私人”而言的，其著眼點(diǎn)在于集體而非個人，強(qiáng)調(diào)某一或某些問題是為特定群體中的成員所普遍共有或普遍關(guān)心的。具體來說，“（私）是指一種‘以個人生活為中心’的狀態(tài)，是在個人中心取向前提下所具有的占有形態(tài)和活動內(nèi)容，而‘公’則是以集體生活為中心取向以及在這種趨向基礎(chǔ)上建立起來的占有形態(tài)和活動內(nèi)容”[1]。公共事務(wù)的“公共性”決定了它必須指向社會或群體的整體利益，強(qiáng)調(diào)私人利益服從社會利益、局部利益服從整體利益，其中不僅包含著收入、就業(yè)、住房等實(shí)際利益的維度，也涵蓋了部分程序性的內(nèi)容，如法律意義上的平等地位和社會的公平正義。
從“公共性”這一基本特征出發(fā)，所謂“公共事務(wù)”被界定為“是指為了滿足社會全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務(wù)”[2]。廣義上來說，對公共利益的表達(dá)和滿足，一方面這些利益的表達(dá)涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會等諸多領(lǐng)域，另一方面這些利益的滿足則有賴于公平正義的制度建設(shè)、穩(wěn)定社會秩序的維持、社會矛盾的及時(shí)有效化解、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化提供等。從狹義角度看，公共事務(wù)就是指在狹義的社會領(lǐng)域中，公共部門對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。由此，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理對象主要分為兩種，即與民族關(guān)系相聯(lián)系的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。從基本屬性上看，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)具有非競爭性與非排他性的特點(diǎn)。所謂非競爭性，主要是強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不同于市場消費(fèi)商品的非營利性特征，它們的提供不是以盈利為目的，而在于滿足最廣大群眾的基本需要，因而，任何人對產(chǎn)品和服務(wù)的獲得都不會降低其他人獲得的可能性。所謂非排他性，則是強(qiáng)調(diào)所有社會成員都有相同的機(jī)會來獲得和消費(fèi)這些公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而不是向市場商品那樣將消費(fèi)對象限定于某一特殊群體，并構(gòu)成階級（階層）區(qū)分的外顯標(biāo)志。與公共產(chǎn)品及公共服務(wù)具有非競爭性與非排他性等特點(diǎn)不同，民族群體之間的邊界和力量差異十分清晰，各方面發(fā)展力量相對占優(yōu)勢的民族相對于發(fā)展較弱的民族有著多方位的優(yōu)勢：在資本主義國家，各方面發(fā)展力量占優(yōu)勢的民族一般傾向于維持其與其他民族之間的不平等關(guān)系，排斥這些民族，使其不能順利享有公共產(chǎn)品；在社會主義國家，國家在平等理念的指導(dǎo)下，努力保護(hù)和幫助各民族地區(qū)的發(fā)展，使各民族能夠平等地享有政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，這充分體現(xiàn)了社會主義權(quán)利的真實(shí)性和廣泛性的一面。
（二）公共事務(wù)管理的內(nèi)涵
關(guān)于什么是“公共事務(wù)管理”？政治學(xué)、管理學(xué)和行政學(xué)等從不同的角度給公共事務(wù)管理下了許多定義。
公共行政學(xué)視角下的公共事務(wù)管理往往從政府職能角度著眼，認(rèn)為公共事務(wù)管理是國家行政機(jī)關(guān)管理社會公共事務(wù)、提供社會公共服務(wù)的活動，因而是一種廣泛而復(fù)雜的政府活動，帶有很強(qiáng)的政治性[3]。簡單來講，公共事務(wù)管理就是政府“規(guī)范和協(xié)調(diào)社會組織、社會事務(wù)和社會生活的活動”[4]。進(jìn)一步講，公共事務(wù)管理是指政府通過制定專門、系統(tǒng)的社會政策和法規(guī)，來管理社會事務(wù)，規(guī)范社會組織，調(diào)整社會利益關(guān)系，維護(hù)社會公正的活動。政府公共事務(wù)管理主要有三層內(nèi)涵：第一，是對家庭、社會團(tuán)體與社會自治所不能解決的公共事務(wù)的管理，這些事務(wù)涉及整個社會整體的公共利益，需要依靠國家權(quán)力與政府權(quán)威加以解決；第二，主要內(nèi)容是指由政府管理的公共事務(wù)，具體包括保障公民權(quán)利、維護(hù)秩序、協(xié)調(diào)社會利益、實(shí)施社會政策、管理社會組織、提供社會安全網(wǎng)、解決社會危機(jī)等；第三，核心是社會政策，社會政策是政府干預(yù)社會的主要手段和基本措施，它決定了政府的其他社會管理手段。社會政策的核心是福利國家或福利社會政策[5]。
政治學(xué)和公共管理學(xué)視角下的公共管理往往從公民社會和第三部門理論出發(fā)，認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變和市場發(fā)育為第三部門提供了發(fā)展的空間和資源，公民與社會組織在社會生活領(lǐng)域開展各種社會活動，國家和政府為了調(diào)和利益沖突和維持社會秩序?qū)ι鐣铑I(lǐng)域加以規(guī)范和監(jiān)管[6]。所謂公共管理，“是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)，為了適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足公眾的利益需求，對涉及公眾利益的各種社會事務(wù)所實(shí)施的管理”[7]。由此，公共事務(wù)管理包括兩大方面：一是政府規(guī)范有關(guān)社會事務(wù)，即政府的社會管理。政府社會管理是政府通過整合社會資源，動員社會力量，為增進(jìn)公共利益，依法對社會事務(wù)實(shí)施的組織化活動；二是社會（即自治組織、非營利組織和公民）依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約自身的行為，即社會自我管理和社會自治管理[8]。
社會學(xué)視角下的“公共管理”概念建立在政府、市場和社會三大結(jié)構(gòu)發(fā)生分化的基礎(chǔ)之上，有廣義和狹義之分。廣義上是指對整個社會的事務(wù)的管理，包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)、社會生活子系統(tǒng)和生態(tài)子系統(tǒng)在內(nèi)的整個社會大系統(tǒng)的建設(shè)和管理。狹義的公共事務(wù)管理近似于“社會管理”概念，是指作為對與政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化并列的社會子系統(tǒng)的建設(shè)和管理[9]。廣義的公共事務(wù)管理與狹義的公共事務(wù)管理并不能截然分開，二者只是在相對的意義上進(jìn)行區(qū)分。廣義的公共事務(wù)管理包括了狹義的公共事務(wù)管理的內(nèi)容，需要社會各子系統(tǒng)的管理來進(jìn)行支撐；狹義的公共事務(wù)管理的實(shí)現(xiàn)需要依托整個社會環(huán)境和其他各子系統(tǒng)的配合。公共事務(wù)管理“是在一定的共同價(jià)值基礎(chǔ)上，人們處理社會事務(wù)和提供社會公共服務(wù)的過程”[10]。具體來講，公共事務(wù)管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會公平、公正及社會效率，其對象是社會事業(yè)、社會事務(wù)和社會價(jià)值，而其主體是政府和社會組織，這些主體通過綜合決策建立起不同的公共管理模式。在中國特殊的國情下，公共事務(wù)管理的主要任務(wù)是進(jìn)行社會再分配，確保基本公共服務(wù)供給，保障人民福祉，防止社會問題的出現(xiàn)和擴(kuò)大。
總體來看，公共事務(wù)管理的主體具有多元化特征，它并不局限于政府，而且還包括社會組織、企業(yè)和各民族群眾。公共事務(wù)管理的目標(biāo)是要維持社會秩序，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定，追求社會公平和誠信。可以認(rèn)為，在多民族國家，民族關(guān)系是政治敏感性極強(qiáng)的一種社會關(guān)系，進(jìn)行民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理，其管理主體不僅需要政府作為管理的主導(dǎo)作用，也需要一些社會組織協(xié)調(diào)。
二、民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的內(nèi)涵
在現(xiàn)代社會，公共事務(wù)管理的重要程度日益提升，并成為調(diào)整社會利益關(guān)系，維護(hù)社會公正活動的主要途徑之一。
在分析和理解公共事務(wù)管理概念的基礎(chǔ)上，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理就是指政府、事業(yè)團(tuán)體等組織為了構(gòu)建良好的民族關(guān)系，通過科學(xué)的管理方法與手段，對民族關(guān)系中的公共事務(wù)的處理工作和協(xié)調(diào)活動進(jìn)行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)與控制，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足各民族成員的利益需求，促進(jìn)民族間的關(guān)系和諧，維護(hù)民族間的公平與誠信。
這里需要指出的是，民族關(guān)系與民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理是兩個相互聯(lián)系又相互區(qū)別的概念。民族關(guān)系是民族學(xué)、社會學(xué)兩大學(xué)科中的重要研究對象。民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理則是民族學(xué)與管理學(xué)兩大學(xué)科交叉形成的一個新興的、重要的分支，是管理學(xué)理論在民族學(xué)領(lǐng)域的應(yīng)用，是對民族學(xué)與管理學(xué)理論的豐富與發(fā)展。
“誰來管理”、“管理什么”、“如何管理”是充分理解民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理含義時(shí)需要注意的三個方面。第一，“誰來管理”是在從管理主體的角度來認(rèn)識民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理，其管理的主體不僅包括政府部門，而且還包括社會組織的參與。第二，“管理什么”是從管理內(nèi)容的角度來認(rèn)識民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理，其內(nèi)容不等于政府管理的全部，也不等于民族事務(wù)管理的全部。由于對政府和民族社會的內(nèi)涵與外延在認(rèn)識上存在著差異，在理論上往往存在著兩種傾向：一是傾向于將民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理擴(kuò)展為政府管理或者民族事務(wù)管理，從而使其在內(nèi)容上使趨于泛化；二是傾向于將民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理縮小為狹小的社會生活領(lǐng)域，忽略了民族關(guān)系中公共事務(wù)的社會管理與政治管理、經(jīng)濟(jì)管理以及文化管理之間的關(guān)系，使得民族關(guān)系中公共事務(wù)的社會管理的范圍和內(nèi)容變得比較狹窄。第三，“如何管理”是從管理手段的角度來認(rèn)識民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理。在多民族社會中，對民族關(guān)系中公共事務(wù)的有效管理的實(shí)現(xiàn)需要依靠社會控制手段[11]，但是更多地還是有賴于提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，這是民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的靈魂。
具體來講，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理包括兩部分內(nèi)容：一是政府發(fā)揮其管理職能，對民族社會事務(wù)進(jìn)行管理；二是民族社會自身進(jìn)行自我管理。從國家與民族社會的關(guān)系來看，政府與社會組織在民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的不同方面所發(fā)揮的作用并不相同。需要注意的是，提高民族社會自治與自我服務(wù)能力，發(fā)揮各種社會組織的作用已經(jīng)逐漸為民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的一個趨勢。
民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理是民族社會建設(shè)與社會管理的重要內(nèi)容。一般說來，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理內(nèi)容廣泛，且實(shí)踐性和實(shí)用性都較強(qiáng)，而且，由于民族關(guān)系的敏感性而使其充滿了挑戰(zhàn)性，要求在從事民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理活動時(shí)具有高超的技巧和智慧。
三、民族關(guān)系中的
公共事務(wù)管理的主要內(nèi)容
民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的內(nèi)容從一般意義上看，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等日常生活諸多方面，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育普及、文化事業(yè)建設(shè)、民族宗教事務(wù)、國防建設(shè)、外事管理等內(nèi)容。從狹義角度理解公共事務(wù)，即從狹義的社會領(lǐng)域出發(fā)探討民族關(guān)系中的公共事務(wù)的基本內(nèi)容，民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的主要內(nèi)容包括：一是少數(shù)民族教育、文化事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)體系建設(shè)事務(wù)。目前，在東西部地區(qū)之間、民族地區(qū)與非民族地區(qū)之間、城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)之間存在著明顯的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、民族間在公共服務(wù)享有方面尚未實(shí)現(xiàn)真正的均等化，這一方面會對少數(shù)民族的發(fā)展帶來嚴(yán)重制約，阻礙民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)；另一方面也會因民族間的對比而催生社會不滿情緒甚至引發(fā)集體行動事件，給民族關(guān)系的和睦蒙上一層陰影。二是社會保障體系建設(shè)事務(wù)。社會保障體系對保障人民群眾特別是社會弱勢群體的基本生存與生活需要具有十分重要的作用，它是各民族成員生活安全感的重要來源之一，不僅有助于增進(jìn)少數(shù)民族的物質(zhì)與文化福祉，更有益于促進(jìn)民族關(guān)系的和睦，鞏固社會和諧安定的局面。三是少數(shù)民族就業(yè)事務(wù)。勞動就業(yè)是少數(shù)民族成員獲得生活收入的重要來源，也是少數(shù)民族成員實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值、發(fā)揮個體創(chuàng)造性的重要途徑，而且在勞動就業(yè)過程中能夠有效提升各民族間的交往頻率和相互理解。四是民族基本住房和社區(qū)建設(shè)事務(wù)?！白鳛閭€人與社會的聯(lián)系紐帶，社區(qū)一方面與個人的日常生活息息相關(guān)，為其思維與行動提供資源、情境和規(guī)則；另一方面，又是構(gòu)成社會之“器官”，是社會影響個人的中介”[12]。基于社區(qū)的這種中觀性質(zhì)，加強(qiáng)民族社區(qū)特別是多民族社區(qū)建設(shè)既是保障民族成員日常生活的需要，更是理順民族關(guān)系特別是城市民族關(guān)系的需要。五是民族社會組織事務(wù)。民族社會組織是各民族從本民族利益出發(fā)建立起來的利益表達(dá)組織，在表達(dá)本民族利益訴求、爭取本民族福祉方面發(fā)揮著重要作用，在現(xiàn)代多民族國家中，一方面要發(fā)揮民族社會組織在調(diào)整民族關(guān)系方面的重要作用，另一方面也要合理規(guī)范組織建設(shè)和行為，化解民族社會組織之間的矛盾和誤解，防止組織的私利化轉(zhuǎn)向。六是民族宗教事務(wù)。我國少數(shù)民族群眾多信仰宗教。宗教是一把“雙刃劍”，對民族關(guān)系和民族社會的穩(wěn)定發(fā)揮著雙重影響，“一方面，宗教通過價(jià)值整合、規(guī)范整合和結(jié)構(gòu)整合，引導(dǎo)信教群眾的宗教行為與社會發(fā)展協(xié)調(diào)一致，在這種情況下，宗教對民族地區(qū)的社會穩(wěn)定起到明顯的促進(jìn)作用；另一方面，宗教作為一種文化現(xiàn)象，還是科學(xué)與非科學(xué)、理性與非理性、道德與非道德相對而言的復(fù)雜統(tǒng)一體，因此，它具有滯后性、敏感性、觸發(fā)性，當(dāng)它成為引發(fā)社會不穩(wěn)定的‘互動源’和‘感染源’時(shí)，宗教會對社會穩(wěn)定起到負(fù)面的制約作用”[13]。由此可知，妥善做好民族關(guān)系中的宗教事務(wù)，是理順民族關(guān)系、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的重要任務(wù)之一。七是民族工作與民族社會工作事務(wù)?！懊褡骞ぷ魇屈h和政府關(guān)于民族地區(qū)工作和針對少數(shù)民族群體及民族人士工作的總稱，它包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會事務(wù)等多方面內(nèi)容”[14]；而“民族社會工作是運(yùn)用社會工作專業(yè)的價(jià)值觀和社會工作理論方法，依據(jù)國家的社會福利政策和民族政策，對面臨困境的各民族群體和個人實(shí)施救助服務(wù)的活動，幫助解決少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、民族文化的傳承與保護(hù)，以及民族內(nèi)部與民族之間的關(guān)系等問題”[15]，二者的區(qū)別主要在于責(zé)任主體，前者單純是國家政府部門的責(zé)任工作，而后者則需要政府、社會和市場的協(xié)作互補(bǔ)。八是民族人口工作事務(wù)。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，較大規(guī)模的少數(shù)民族人口流動和遷移成為一種普遍的現(xiàn)象，這些人口流動不僅擴(kuò)大了民族間的互動面，推動了民族關(guān)系的復(fù)雜化，更是“民族融合的門檻，跨入其中的人們在此熔冶著共性，實(shí)現(xiàn)著民族過程的進(jìn)一步推進(jìn)”[16]。然而大量流動人口的出現(xiàn)“既會對民族地區(qū)和少數(shù)民族的全面小康社會建設(shè)起到巨大的推動作用，又會帶來一些新的矛盾，成為新形勢下民族問題新的表現(xiàn)形態(tài)”[17]。九是民族社會公共治安事務(wù)?！吧鐣伟沧鳛橐环N良好的秩序狀態(tài)，是與其他諸多公共產(chǎn)品緊密相關(guān)的綜合性公共產(chǎn)品，它覆蓋全社會，以其他許多公共產(chǎn)品為基礎(chǔ)，同時(shí)也保障了其他公共產(chǎn)品的提供”[18]。
四、民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的結(jié)構(gòu)框架
民族關(guān)系中公共事務(wù)管理的結(jié)構(gòu)框架，具體包括管理理念、管理實(shí)踐、管理體制和管理手段四個方面。
民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理理念是指公共部門在處理公共事務(wù)問題，調(diào)整和理順民族關(guān)系時(shí)所依據(jù)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理理念既受到國家性質(zhì)的影響與制約，也受到民族關(guān)系的基本狀況的影響與制約。在根本的意義上，民族關(guān)系的內(nèi)容和本質(zhì)特征由民族關(guān)系的性質(zhì)決定，既受社會制度和時(shí)展的制約，也與民族問題的主要內(nèi)容和解決方式、途徑相聯(lián)系，具有鮮明的時(shí)代性[19]。相應(yīng)地，民族社會中的公共事務(wù)管理理念也會具有鮮明的時(shí)代性。在資本主義國家，標(biāo)榜“自由、民主、人權(quán)”，但實(shí)質(zhì)上維持民族之間的不平等地位；在社會主義國家，各民族的共同發(fā)展成為時(shí)代的主題，維護(hù)民族間的平等關(guān)系是國家的基本理念。在中國，“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧”既是社會主義民族關(guān)系的本質(zhì)特征，也是民族工作的重要指導(dǎo)原則。
民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理實(shí)踐是指公共部門在管理理念指導(dǎo)下，從社會利益和少數(shù)民族群體利益出發(fā)，以制度化方式解決影響民族關(guān)系的公共事務(wù)問題，通過提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)滿足各民族成員的普遍需要的活動。簡單來講，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理實(shí)踐就是要以制度形式來解決民族關(guān)系中的公共事務(wù)問題。管理理念不同，管理實(shí)踐活動也會相應(yīng)地有所不同。在追求穩(wěn)定和秩序的管理理念指導(dǎo)下，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理實(shí)踐主要表現(xiàn)在表達(dá)民族社會利益訴求、協(xié)調(diào)民族社會矛盾、規(guī)范民族社會組織、維持民族社會秩序等領(lǐng)域。在追求公平和正義的管理理念指導(dǎo)下，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理更多地表現(xiàn)為提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，其中，提供社會保障服務(wù)是實(shí)現(xiàn)民族關(guān)系和諧發(fā)展和民族社會公正的基本手段，也是民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理的基本領(lǐng)域。在追求平等、和諧的民族關(guān)系的理念指導(dǎo)下，當(dāng)代中國民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理實(shí)踐活動主要包括管理和健全公共服務(wù)體系、管理和完善社會保障體系、管理和建設(shè)民族社區(qū)、管理和擴(kuò)展民族社會組織、管理和深化民族社會工作、管理和創(chuàng)新民族人口工作、管理和強(qiáng)化民族社會公共安全等領(lǐng)域。
民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制是指公共事務(wù)管理的責(zé)任主體（公共部門）之間以及責(zé)任主體與服務(wù)對象（公共部門與少數(shù)民族）之間相對穩(wěn)定的關(guān)系。通常管理理念決定了民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制的基本價(jià)值取向和管理實(shí)踐的發(fā)展，并不斷促進(jìn)管理體制的完善。相應(yīng)地，管理理念的落實(shí)和實(shí)踐活動的展開也有賴于由一系列組織和機(jī)制組成的民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制。在一般意義上，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制是指民族關(guān)系的社會管理的組織、功能及其相互關(guān)系，其目的是為了處理具有民族性的社會事務(wù)、規(guī)范社會組織、協(xié)調(diào)民族利益關(guān)系。在穩(wěn)定、秩序的理念指導(dǎo)下，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制更多地傾向于民族社會矛盾調(diào)處機(jī)制、民族關(guān)系危機(jī)管理和民族社會治安綜合治理等內(nèi)容。在公平、正義的理念指導(dǎo)下，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制則主要是與少數(shù)民族相聯(lián)系的社會保障體制、社團(tuán)管理體制、社會服務(wù)體制、民族社區(qū)管理體制和民族社會工作體制。從體制構(gòu)成內(nèi)容上看，當(dāng)代中國民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理體制主要包括民族社會保障體制、弱勢群體保護(hù)體制、流動人口管理體制、社會組織管理體制、社區(qū)管理體制、基層社會管理體制、社會服務(wù)體制和民族工作體制[20]。
民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理手段是指在管理和解決影響民族關(guān)系的公共事務(wù)的活動過程中所采用的手段。理念的落實(shí)、實(shí)踐的展開和體制的運(yùn)行，最終都會有為各種各樣的表現(xiàn)形式。政治手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和教育手段都是公共部門在管理民族關(guān)系中的公共事務(wù)時(shí)通常采用的手段。在多元化的多民族社會，需要綜合運(yùn)用這些手段，同時(shí)也要及時(shí)吸取現(xiàn)代科技進(jìn)步的成果，補(bǔ)充和應(yīng)用新型的信息技術(shù)手段。
五、民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理
在當(dāng)代中國的特殊含義
深刻認(rèn)識民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理概念，必須要注意這一概念在當(dāng)代中國的特殊性。這主要源于民族概念含義的層次性以及由此所決定的民族關(guān)系的層次性。中文語境中的“民族”概念具有四重含義[21]。第一重含義是指作為人類群體形式的民族，例如，中國境內(nèi)的56個民族。在此種意義上，部分文獻(xiàn)和研究者試圖用“族群”（ethnic group）來替代民族概念①。第二重含義是指少數(shù)民族，即多民族國家內(nèi)部的少數(shù)民族群體，是指多民族國家內(nèi)部的少數(shù)民族群體。例如，中國境內(nèi)除漢族以外的其他55個民族群體，民族教育、民族地區(qū)、民族工作等術(shù)語都是在這個意義上來使用民族概念。第三重含義是指主權(quán)國家境內(nèi)的全體居民。民族與國家之間存在著密切聯(lián)系，那些生活在同一主權(quán)國家內(nèi)、接受同一政府管轄的人們?nèi)后w可以被稱為一個民族。例如，中國境內(nèi)的各個民族群體共同組成了中華民族。第四重含義是指人類歷史上的一切民族形式。中文中民族含義的層次性要求人們在分析具體民族現(xiàn)象時(shí)，根據(jù)需要來選取適當(dāng)?shù)暮x。民族概念的層次性決定了民族關(guān)系概念的層次性，相應(yīng)地，民族關(guān)系的含義也具有四重含義。在本文中，民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理主要是在第一和第二重含義的層次上來界定民族關(guān)系中的公共事務(wù)的概念。
理解民族關(guān)系中的公共事務(wù)管理概念在中國的特殊性，也需要認(rèn)識目前中國民族關(guān)系的現(xiàn)狀。當(dāng)代中國民族關(guān)系總體上呈現(xiàn)出和諧發(fā)展的趨勢。平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的新型社會主義民族關(guān)系基本形成并且不斷得到鞏固；56個民族之間誰也離不開誰，“漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族，少數(shù)民族之間也相互離不開”；各民族之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活諸方面所形成的共同因素越來越多，作為中華民族的有機(jī)組成部分，各民族對中華民族的認(rèn)同意識變得更高，自覺性在逐漸增強(qiáng)。但是，也要看到當(dāng)前中國民族關(guān)系發(fā)展中不和諧的因素。少數(shù)民族聚居地區(qū)與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距是目前比較突出的不和諧因素[22]。社會轉(zhuǎn)型時(shí)期所產(chǎn)生的新矛盾的復(fù)雜性加大了處理民族關(guān)系的難度；中華文化和在意識形態(tài)領(lǐng)域占主導(dǎo)地位的社會主義文化，為各民族共同因素的增多又提供了精神紐帶。
[提要] 通過分析我國區(qū)域公共事務(wù)管理現(xiàn)狀，借鑒國外區(qū)域公共事務(wù)管理的先進(jìn)之處，就未來我國公共事務(wù)跨區(qū)域管理提出對策建議，從而提高我國社會公共服務(wù)能力。
關(guān)鍵詞：公共事務(wù)；跨區(qū)域；管理
一、公共事務(wù)及跨區(qū)域公共事務(wù)管理
（一）公共事務(wù)。公共事務(wù)從廣義上看，它可以被定義為組織的所有非商業(yè)化行為；從狹義上看，公共事務(wù)指的是組織涉及的政治活動及其與政府的關(guān)系。由于不同的公共事務(wù)在階級性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據(jù)這一點(diǎn)從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會性公共事務(wù)兩類。
所謂社會性公共事務(wù)，是指不必依靠國家強(qiáng)制力來解決的公共事務(wù)，如教育、科技、公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生等，又如政府社會保障中的社會保險(xiǎn)、社會優(yōu)撫、社會救濟(jì)和社會福利等。它與社會成員的切身利益休戚相關(guān)，顯示了較強(qiáng)的社會公益性。而本文就是基于社會性公共事務(wù)展開了相關(guān)論述。
（二）跨區(qū)域公共事務(wù)管理?？鐓^(qū)域公共事務(wù)管理是指在城市群內(nèi)相鄰行政區(qū)之間，地方政府以跨區(qū)域公共事務(wù)管理和協(xié)作為基礎(chǔ)，以跨區(qū)域功能性項(xiàng)目為手段，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏，尋求合作，共謀發(fā)展，針對城市群成員政府共同面對的發(fā)展難題通過聯(lián)合管治而開展的持續(xù)性活動。城市群政府跨區(qū)域合作管理的主體是由不同層次政府、非政府組織、民間團(tuán)體代表、專家學(xué)者所組成的一個“多中心”網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體；城市群政府跨區(qū)域合作管理的目標(biāo)是通過城市群內(nèi)政府間多元的合作，破解區(qū)域發(fā)展難題，增進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)關(guān)系，拓寬區(qū)域合作領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)共贏利益格局，進(jìn)而提高公共事務(wù)服務(wù)的質(zhì)量。
二、國內(nèi)跨區(qū)域公共事務(wù)管理建設(shè)現(xiàn)狀
（一）為何推行跨區(qū)域公共事務(wù)管理。在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化的形勢下，當(dāng)今世界步入知識經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，原本屬于地方政府“內(nèi)部”的社會公共問題與公共事務(wù)，變得越來越“外部化”和“無界化”，區(qū)域公共事務(wù)涉及面更寬，區(qū)域公共問題更為錯綜復(fù)雜。顯然，單憑地方政府之力“單打獨(dú)斗”難以應(yīng)付復(fù)雜多變的社會生態(tài)環(huán)境的挑戰(zhàn)，又加上利益的驅(qū)動，地方政府必然會有追求自身利益最大化的沖動。因此，強(qiáng)調(diào)區(qū)域政府間合作，政府與非政府組織間合作，尋求一條由“囚徒困境”向“雙贏博弈”轉(zhuǎn)化的城市群公共事務(wù)合作治理之路，日益成為政府有效治理的理性回歸。
（二）跨區(qū)域公共事務(wù)管理建設(shè)面臨的主要問題
1、部分地方政府的跨區(qū)域合作觀念滯后。在跨區(qū)域合作治理過程中，有些地方政府存在著單打獨(dú)干的意識，以及怕吃虧、怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)、怕負(fù)責(zé)任等思想，同時(shí)缺乏信用觀念，地方保護(hù)主義問題突出。這些滯后的觀念導(dǎo)致跨區(qū)域公共事務(wù)管理建設(shè)存在一定難度。
2、地方政府間跨區(qū)域合作管理法律體制不完善。我國區(qū)域治理的實(shí)踐和研究起步較晚，一些相關(guān)體制尚不完善、不健全，這極大地阻礙了跨區(qū)域合作治理的順利進(jìn)行。目前，區(qū)域公共治理的制度載體主要為區(qū)域政府間合作協(xié)議以及區(qū)域部門間合作協(xié)議等（長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)皆是如此）；相應(yīng)制度性規(guī)范包括《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、都市圈規(guī)劃等。由此看出，我國關(guān)于區(qū)域合作治理的法律缺失，導(dǎo)致地方政府在實(shí)行跨區(qū)域合作管理時(shí)因沒有后續(xù)保障而不敢大力開展。
3、區(qū)域公共治理存在非均衡性。一方面隨著社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力顯著提高、區(qū)域拉動性增強(qiáng)。較之以前，區(qū)域間合作的深度和廣度有了進(jìn)一步加深；但另一方面由于區(qū)域間發(fā)展不同步，導(dǎo)致區(qū)域間發(fā)展存在不均衡性。非均衡性使得部分政府不愿實(shí)現(xiàn)公共治理和資源共享。
由以上三點(diǎn)可見，區(qū)域一體化進(jìn)程中亟須解決的政府滯后觀念、法律制度缺失、區(qū)域發(fā)展不均衡是當(dāng)前區(qū)域公共管理的難點(diǎn)問題，如何合理解決這些問題成為實(shí)現(xiàn)政府間跨區(qū)域公共治理的重要突破方向。
三、國外跨區(qū)域公共事務(wù)管理模式借鑒
以美國為例，從20世紀(jì)五十年代開始，美國的城市發(fā)展模式發(fā)生了變化。大城市的邊緣地帶涌現(xiàn)出許多新城鎮(zhèn)，地區(qū)的政治單元呈“碎片化”狀態(tài)。為了適應(yīng)大都市地區(qū)的一體化發(fā)展趨勢，同時(shí)又兼顧各市、鎮(zhèn)居民的利益訴求，大都市地區(qū)紛紛通過政府間合作實(shí)施跨區(qū)域治理。
跨區(qū)域治理主張政府組織由金字塔形向扁平化方向發(fā)展，由政府單邊管理轉(zhuǎn)向多邊（政府、企業(yè)、公民、社會團(tuán)體等）民主參與。同時(shí)，也代表著建立以合作為基礎(chǔ)的互惠的民眾與政府關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府間在自主性、共同分享、共同規(guī)劃、聯(lián)合勸募、一致經(jīng)營等方面的協(xié)力合作。
再者，府際管理提出了公共產(chǎn)品和服務(wù)的多元化供給與多方協(xié)商、調(diào)和的合作機(jī)制。注重建立合作型的組織結(jié)構(gòu)，既包括政府系統(tǒng)內(nèi)的各級組織，也包括系統(tǒng)外的企業(yè)、公民和非盈利性組織的參與。主張政府協(xié)商公民和各種社區(qū)團(tuán)體的利益，營建共同的價(jià)值觀，建設(shè)公共、私人和非營利性機(jī)構(gòu)的聯(lián)盟，以滿足相互一致的需求。在美國洛杉磯，鄰里政府和鄰里議會的創(chuàng)設(shè)為解決跨社區(qū)的問題提供了良好的途徑，其被廣泛運(yùn)用于包括供水、跨區(qū)域的污水、消防、鄰里街道等跨社區(qū)問題。
府際管理的興起打破傳統(tǒng)政府管理的區(qū)域和層級觀念，有助于由傳統(tǒng)的較為權(quán)威、封閉和狹隘的舊地方主義，轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)權(quán)力或資源相互依賴、開放和區(qū)域合作的新地方主義，這對國內(nèi)政府間關(guān)系的管理變革也有著積極的借鑒意義。
四、跨區(qū)域公共事務(wù)管理建設(shè)思想
區(qū)域公共事務(wù)管理的主導(dǎo)者是地方政府，然而有些時(shí)候單靠政府的一方力量畢竟存在局限性，無法真正滿足各區(qū)域的發(fā)展需求。區(qū)別以往制度設(shè)計(jì)中的對象，本模型引進(jìn)另一方力量，即非政府組織，打破地方政府單一管理體制，并通過建立三個機(jī)制，即信息共享機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制、動力激勵機(jī)制，規(guī)范區(qū)域合作程序，加強(qiáng)二者之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，信息的共享交流，促使雙方利益最大化，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域公共事務(wù)的合理管治，提升社會公共服務(wù)能力。（圖1）
（一）本模型的相互作用分為6個方面（合作對象）
（1）地方政府1 地方政府2
（2）非政府組織1 非政府組織2
（3）非政府組織1 地方政府1
（4）非政府組織1 地方政府2
（5）非政府組織2 地方政府1
（6）非政府組織2 地方政府2
即不再局限于政府間或政府內(nèi)部的單一交流，而是巧妙依托非政府組織的力量，在政府與非政府組織之間架起一座橋梁，然后再加以制度的約束，從而達(dá)到公共利益最大化。
（二）本模型的合作機(jī)制（制度建設(shè)）
1、動力激勵。制定雙方一致認(rèn)同的獎勵協(xié)議，各區(qū)域提供優(yōu)勢資源共享，取得收益后，根據(jù)“投入比例”及“收益原則”，采取成果合理分配方式，從而實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域治理的良性循環(huán)。（圖2）
2、監(jiān)督約束。為了防止合作中的機(jī)會主義，政府間可以利用權(quán)利進(jìn)行相互監(jiān)督制約。但涉及到與非政府組織間的合作，強(qiáng)制執(zhí)行力將會使合作的預(yù)期效果大打折扣，所以需要設(shè)計(jì)一種契約來協(xié)調(diào)雙方的合作，使雙方在達(dá)到共同利益最大化的同時(shí)，能夠繼續(xù)保持一個積極的合作態(tài)度，從而貫徹可持續(xù)合作理念。（圖3）
圖3融入美國的府際管理模式，借助第三方力量，將區(qū)域治理的合作雙方從一種僵硬對抗的關(guān)系中解脫出來，實(shí)行一種民主積極的合作形式。這里的第三方類似于美國洛杉磯的鄰里政府、鄰里議會等組織，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域管理雙方的合作。故可建立這樣一個第三方，作為合作的促成者與協(xié)調(diào)者。
3、信息共享。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日益迅猛發(fā)展的今天，區(qū)域間的合作治理，就可以通過建立一個完善的信息系統(tǒng)，利用“信息高速公路”，以及龐大的信息數(shù)據(jù)庫，來進(jìn)行更加全面、快捷、準(zhǔn)確的信息共享交流。（圖4）
該模型的基本思想是：一個結(jié)構(gòu)完整的跨域公共事務(wù)治理系統(tǒng)至少應(yīng)該包括用戶層、應(yīng)用層、數(shù)據(jù)層三個層次。用戶層對用戶身份進(jìn)行管理并提供交互界面；應(yīng)用層是相關(guān)應(yīng)用、服務(wù)程序的集合；數(shù)據(jù)層則是所有數(shù)據(jù)資源的集合，在此系統(tǒng)中一般是指RDBMS。
此外，根據(jù)目前社會的信息化發(fā)展情況來看，一方面不難發(fā)現(xiàn)龐大的數(shù)據(jù)資源中良莠不齊，且不能保證用戶能夠有效甄別信息真?zhèn)危虼藷o法真正保障用戶的權(quán)益；另一方面數(shù)據(jù)資源本身的廣泛性、全面性又決定了其也必定具有冗雜性，故用戶對數(shù)據(jù)資源的檢索也存在一定的難度，即獲取其所需信息需花費(fèi)一定時(shí)間。所以，在原有模型的基礎(chǔ)上，增加“高效層”，其實(shí)質(zhì)在于希望通過該層次的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)，能夠有效改善甚至解決以上兩大難題。高效層兩大任務(wù)：①對信息分類整理，盡可能將其細(xì)化到各個小的領(lǐng)域，進(jìn)而大大縮短用戶檢索時(shí)間，提高效率；②對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行甄別，將一些有危害性或潛在危害的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，從而構(gòu)造一個整潔健康的數(shù)據(jù)資源環(huán)境。
跨區(qū)域公共事務(wù)管理的建設(shè)涉及諸多民生問題，關(guān)系著最廣大人民群眾的根本利益，因此這也是各地方政府一直在不斷探索的一條道路。本文就一些已有研究成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行不斷摸索創(chuàng)新，建立一套新的管理體系，從合作對象的選取與制度結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)兩方面入手，詳細(xì)描繪了建設(shè)跨區(qū)域公共事務(wù)管理體系的藍(lán)圖，借此希望能為有關(guān)部門或組織提供一些建議。除此之外，解決跨區(qū)域公共事務(wù)管理的根本之處，還是在于提高公民自身的水平，同時(shí)再加以政府的合理管治，相信一定能夠大大改善社會公共事務(wù)管理的效果，進(jìn)而日趨完美。
[摘 要]隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，我國公共事務(wù)領(lǐng)域中對公共服務(wù)和公共用品的要求也在不斷提高，導(dǎo)致我國政府公共服務(wù)品供給不足的缺陷逐漸加深。因此，我國的公共事務(wù)管理體制改革勢在必行?？蓮奈鞣絿业母母镏形〗?jīng)驗(yàn)，取其精華，去其糟粕，將國外的改革經(jīng)驗(yàn)結(jié)合我國的國家制度，構(gòu)建出一個適用于我國公共事務(wù)管理的新模式與新方法。本文構(gòu)建出一種新的公共事務(wù)領(lǐng)域的管理模式：有效引進(jìn)第三方部門的力量，實(shí)現(xiàn)“多元化治理”，努力加強(qiáng)政府宏觀領(lǐng)導(dǎo)能力，促進(jìn)我國公共事務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展與進(jìn)步。
[關(guān)鍵詞]公共事務(wù)；管理體制；新模式；矛盾
公共事務(wù)是指在社會的發(fā)展過程中有關(guān)于個人、集體以及國家共同利益的社會性質(zhì)事務(wù)，包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務(wù)的設(shè)立與開展。社會不斷發(fā)展，公共事務(wù)在社會中的地位也越來越重要，各個國家的政府已逐漸認(rèn)識到公共事務(wù)對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義，并且已經(jīng)將公共事務(wù)作為衡量一個國家政府治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。
1 我國公共事務(wù)管理現(xiàn)狀
改革開放前，我國經(jīng)濟(jì)水平相對落后，物質(zhì)文化水平處于較低階段，人民的溫飽問題還不能得到有效解決。因此，當(dāng)時(shí)我國的公共事務(wù)管理基本上圍繞著人們的吃、住、穿3方面發(fā)展。但改革開放后，我國的經(jīng)濟(jì)水平得到了快速發(fā)展，人們的生活水平顯著提高，已不滿足于吃、住、穿3方面的發(fā)展，需要多元化的生活方式，隨著公共生活的逐漸豐富，公共需求也開始向多元化的趨勢不斷增長。這導(dǎo)致我國政府偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，在社會管理及公共服務(wù)方面存在一些缺陷，同時(shí)由于公共事務(wù)膨脹過快，使得政府作為唯一的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)這一弊端開始逐漸暴露，公平與效率的矛盾導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給效率偏低。公共財(cái)政赤字、管理成本不斷上漲及官僚主義盛行等現(xiàn)象也逐步顯露。從目前的情況來看，政府機(jī)構(gòu)作為唯一的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)既不能滿足人民日益增長的對公共物品的需求，也不能使得人民很好地參與到公共事務(wù)的管理中來，從而也就不能有效發(fā)揮社會力量，提高我國的社會自治能力。因此，改革公共事務(wù)管理體制，創(chuàng)建公共事務(wù)管理體制的新模式勢在必行。
2 構(gòu)建公共事務(wù)管理新模式
在20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國家就已經(jīng)因?yàn)橥ㄘ浥蛎泴彩聞?wù)的管理進(jìn)行了改革。受新公共管理理念的影響，在眾多的公共事務(wù)管理中政府的作用逐漸變小，很多非盈利組織在社會公共事務(wù)上的活動頻繁，使得政府有著更多時(shí)間和精力去履行應(yīng)該履行的職責(zé)。
改革開放后，我國面臨著公共事務(wù)需求不斷增大，政府供給能力下降的雙重壓力，客觀上使得政府很難對公共事務(wù)大包大攬。從我國公共事務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀來看，需借鑒西方國家的改革經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)符合社會發(fā)展的公共事務(wù)管理新模式，這對我國的公共事務(wù)發(fā)展有著重大意義。
2.1 實(shí)行公共事務(wù)領(lǐng)域的多元化治理
在傳統(tǒng)模式中，政府是我國的公共事務(wù)管理部門，也是公共事務(wù)的唯一承擔(dān)者。公共事務(wù)管理機(jī)制改革就是要打破這一局面，重新調(diào)整與審視政府與市場的關(guān)系，改變政府作為社會中唯一權(quán)力中心的現(xiàn)狀。新公共事務(wù)管理機(jī)制強(qiáng)調(diào)多元化管理，管理層面不再限于政府，而是包括了各種各樣的非營利性組織或機(jī)構(gòu)，將政府、非政府的國際組織以及各種社會團(tuán)體甚至是私人部門組合起來對公用事務(wù)進(jìn)行多元化管理，改變政府作為公共事務(wù)的唯一主體的觀念。通過授權(quán)或分權(quán)的方式，將公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)以及提供的權(quán)力分化給第三部門，也就是非盈利組織、公民自主組織和非政府組織的多中心組織機(jī)構(gòu)，讓他們和政府一起為公共事務(wù)的管理承擔(dān)責(zé)任。
2.2 實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的多元化合作
在公共事務(wù)的承擔(dān)過程中，雖然第三部門可在一定程度上彌補(bǔ)政府缺陷，緩解公共物品和公共服務(wù)方面的壓力，但其也存在著一些不可忽視的缺陷。第三部門在一定程度上確實(shí)是為實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，并且是非盈利性質(zhì)的。從公用物品方面來看，第三部門所提供的物品一般屬于準(zhǔn)公共物品或混合公共物品。從公共服務(wù)上看，由于第三部門資金短缺，導(dǎo)致其服務(wù)對象存在著選擇性和狹隘性，對于較大領(lǐng)域，如果由第三部門來服務(wù)顯然是不符合現(xiàn)實(shí)的。另外，我國政府為給社會提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，可向第三部門轉(zhuǎn)移一部分責(zé)任，但這并不代表責(zé)任完全轉(zhuǎn)移。政府轉(zhuǎn)移一部分公共事務(wù)的責(zé)任，主要是為了可以從具體的、復(fù)雜的事務(wù)中解脫出來，更好地承擔(dān)宏觀領(lǐng)導(dǎo)的作用。在公共事務(wù)的分擔(dān)層面，政府與第三部門不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是一種合作的關(guān)系。政府與其他社會主體進(jìn)行合作，可有效促進(jìn)多個主體合作，實(shí)現(xiàn)在多個主體合作的基礎(chǔ)上公共事務(wù)管理的有效性并提高其工作效率。
2.3 引進(jìn)市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“多層次競爭”的公共事務(wù)領(lǐng)域
公共事務(wù)領(lǐng)域中的競爭應(yīng)該是包括政府在內(nèi)的多角度、多主體以及多層次的競爭。首先是政府部門和其他主體的競爭，也就是讓第三方部門組織社會主體和政府有關(guān)部門共同為公共事務(wù)領(lǐng)域提供公共服務(wù)，從而促進(jìn)有效競爭。其次是主體間的相互競爭，也就是政府要求公民自治組織及非盈利組織之間進(jìn)行競爭，從而為公共事務(wù)領(lǐng)域提供更好的服務(wù)。再次是關(guān)于政府部門內(nèi)部之間的競爭，以最終達(dá)到更好的服務(wù)效果。以競爭機(jī)制為導(dǎo)線，鼓勵多個主體共同參與公共事務(wù)，充分利用競爭手段進(jìn)行優(yōu)勝劣汰，淘汰服務(wù)質(zhì)量差、價(jià)格高的服務(wù)提供者，壯大優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供者，實(shí)現(xiàn)多方效益合作，最終為公眾提供更高效、質(zhì)量更高、價(jià)格更合理的公共服務(wù)與物品。
公共事務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)競爭的方式是多種多樣的，其中最有效的就是“公共部門合同制”的全新機(jī)制?！肮膊块T合同制”就是約束公共部門應(yīng)該履行的公共事務(wù)的職責(zé)和要求完成的任務(wù)，并且針對這些約束協(xié)議加以規(guī)定，在這些規(guī)定中包含所必須的說明書。公共事務(wù)領(lǐng)域的管理不僅要依靠法律或預(yù)算等層級權(quán)威工具，還要簽訂合同，也就是談判或者相互同意。在傳統(tǒng)模式中，公共事務(wù)的管理是以等級為鏈條的，此鏈條上的紐帶就是命令，強(qiáng)調(diào)上級的權(quán)威和服從。但在新體制下必須改革傳統(tǒng)的管理方式，運(yùn)用合同制，簽訂合同的雙方地位平等，以合同為紐帶，簽訂合同的雙方被分為委托人和人。政府部門可作為委托方與第三方部門組織簽訂公共事務(wù)承擔(dān)合同，從而使公共事務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)更加清晰，責(zé)任更加明確，有效減輕政府壓力與負(fù)擔(dān)，避免公共事務(wù)管理效能低的現(xiàn)象。除此之外，針對公共事務(wù)領(lǐng)域的管理問題，還可以分權(quán)的方式解決，有效運(yùn)用企業(yè)部門中先進(jìn)的管理技術(shù)及管理工具，通過公共服務(wù)社區(qū)化、以私補(bǔ)公以及業(yè)務(wù)合同出租等多元化的方式，提高公共事務(wù)領(lǐng)域的效率、質(zhì)量以及創(chuàng)新能力。
3 結(jié) 語
目前由政府統(tǒng)一管理的公共事務(wù)體系已不能很好地適應(yīng)現(xiàn)在的大環(huán)境，必須改革我國的公共事務(wù)管理機(jī)制，借鑒西方改革經(jīng)驗(yàn)，對我國的公共管理事務(wù)進(jìn)行多元化管理，政府在其中起到宏觀調(diào)控的作用。這樣才能不斷促進(jìn)我國公共事務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展與進(jìn)步，有效提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。
【摘要】高等職業(yè)教育的基本任務(wù)是培養(yǎng)社會需求的綜合型人才，而公共事務(wù)管理專業(yè)人才的培養(yǎng)并未明確設(shè)定崗位及崗位群，致使培養(yǎng)出的人才“產(chǎn)銷不對路”。文章以鄭州城市職業(yè)學(xué)院為例，探索與市場接軌的公共事務(wù)管理人才培養(yǎng)新模式，以期對此專業(yè)的課程體系設(shè)置、人才培養(yǎng)方案的修訂、校企合作的開展以及校內(nèi)外實(shí)訓(xùn)基地的建設(shè)提供參考。
【關(guān)鍵詞】公共事務(wù)管理專業(yè)；高職教育；人才培養(yǎng)；社會需求
公共事務(wù)管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理，分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類。2005年，教育部在新的普通高等學(xué)校專業(yè)目錄中繼公共事業(yè)管理本科專業(yè)后新增了公共事務(wù)管理?？茖I(yè)。然而大多數(shù)高校的這個專業(yè)辦學(xué)方向雜，課程設(shè)置都是從自身現(xiàn)有條件出發(fā)，因此大部分該專業(yè)的畢業(yè)生就業(yè)時(shí)并未實(shí)現(xiàn)本專業(yè)初創(chuàng)的預(yù)期效果，而且本專業(yè)在人才培養(yǎng)方面也面臨各種各樣的問題和挑戰(zhàn)。
一、公共事務(wù)管理專業(yè)人才培養(yǎng)的研究背景
國外在公共管理方面的研究始于1887年伍德羅?威爾遜發(fā)表的《行政學(xué)之研究》的文，其標(biāo)志著美國公共管理教育的開始。1911年，紐約市政研究局創(chuàng)辦了“公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)?！睒?biāo)志著美國公共管理教育正式啟動。20世紀(jì)80年代以來，西方各國掀起了對公共事務(wù)研究的熱潮。這個專業(yè)培養(yǎng)的人才也成了很多國家高層次、應(yīng)用型公共管理人才的主要來源。
在國內(nèi)，隨著社會的不斷轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)發(fā)展及相關(guān)政策的實(shí)施，公共事務(wù)管理專業(yè)建設(shè)及人才培養(yǎng)有了很大的發(fā)展機(jī)遇。然而，本專業(yè)培養(yǎng)出來的人才并沒有很好地滿足公共事務(wù)管理第一線崗位的人才需求，也沒有向相關(guān)行業(yè)、企業(yè)崗位有針對性地拓展就業(yè)面，大大限制了這個專業(yè)的健康發(fā)展。
2011年，范瑛在《培養(yǎng)職業(yè)核心能力的課程體系構(gòu)建――基于公共事務(wù)管理專業(yè)的研究》一文中明確地談到此專業(yè)的人才培養(yǎng)目標(biāo)及要求，并指出構(gòu)建本專業(yè)核心能力的六大模塊課程體系[1]。2012年，劉玲婭在《基于公共服務(wù)均等化的高職公共事務(wù)管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)體系的構(gòu)建》一文中指出社會迫切需要應(yīng)用型公共事務(wù)管理人才，并提出了本專業(yè)實(shí)踐教學(xué)體系的四個實(shí)踐環(huán)節(jié)[2]。2015年，王綻蕾在《論案例教學(xué)法的實(shí)施與教學(xué)效果評估――以高職公共事務(wù)管理專業(yè)為例》一文中詳細(xì)闡明了如何將案例教學(xué)法應(yīng)用于教學(xué)過程及評估過程中去[3]。2016年，李敏在《中職社區(qū)公共事務(wù)管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式探究》一文中分析了如何根據(jù)市場的需求，探究有效的人才培養(yǎng)模式[4]。然而這些研究成果并沒有顯著地改善公共事務(wù)管理專業(yè)的發(fā)展窘境，開設(shè)此專業(yè)的各個高校也在此專業(yè)的發(fā)展道路上跌跌撞撞。
二、公共事務(wù)管理專業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查
經(jīng)調(diào)查，不同高校將此專業(yè)設(shè)置在不同的院系，包括人文系、法政系、管理系等。與之相關(guān)的專業(yè)有行政管理、人力資源管理、電子商務(wù)等。不同的高校根據(jù)自己的優(yōu)勢條件開設(shè)的有不同的方向，例如：漯河職業(yè)技術(shù)學(xué)院開設(shè)的行政人力資源管理；民辦南華工商學(xué)院的社區(qū)管理與服務(wù)；河南質(zhì)量工程職業(yè)學(xué)院的高鐵管理服務(wù)和航空管理服務(wù)；北京社會管理職業(yè)學(xué)院的人力資源管理和社會組織管理；湖南師范大學(xué)的安全保衛(wèi)、行政事務(wù)管理、人力資源管理等等。從以上調(diào)查可以看出，這個專業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀很不樂觀，沒有科學(xué)的發(fā)展體系，專業(yè)方向設(shè)置不明確，培養(yǎng)方向泛而不專，而且可以效仿和學(xué)習(xí)的案例很少。
鄭州城市職業(yè)學(xué)院于2016級首次招收公共事務(wù)管理專業(yè)的學(xué)生。由于之前沒有任何經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，新專業(yè)的市場調(diào)研不充分。從現(xiàn)有的公共事務(wù)管理專業(yè)學(xué)生來看，他們對所在專業(yè)的學(xué)習(xí)方式以及未來的就業(yè)前景很茫然，大部分學(xué)生對專業(yè)課學(xué)習(xí)不感興趣。學(xué)生們反映上來的問題大體可以總結(jié)為：課程設(shè)置不合理，專業(yè)技能得不到提高，專業(yè)培養(yǎng)方向不明確，就業(yè)對口崗位模糊等等。教授本專業(yè)的老師同樣也面臨很多問題，例如沒有經(jīng)過系統(tǒng)的公共事務(wù)管理學(xué)習(xí)，對公共事務(wù)管理新專業(yè)的課程設(shè)置、教學(xué)計(jì)劃等也在邊摸索邊學(xué)習(xí)，很難給學(xué)生提供專業(yè)指導(dǎo)，在教學(xué)過程中也有很多困惑及難題。
三、公共事務(wù)管理專業(yè)現(xiàn)存問題原因分析
（一）市場調(diào)研不充分
公共事務(wù)管理專業(yè)目前在國內(nèi)發(fā)展尚不成熟，各個階段的培養(yǎng)并未形成成套的體系，因此能夠掌握的相關(guān)資源少之又少。這個專業(yè)在開設(shè)初期并未明確地指明發(fā)展方向，對于人才培養(yǎng)方案的制定，師資力量的配備，教學(xué)實(shí)訓(xùn)基地的建設(shè)，實(shí)踐課程的開設(shè)等問題考慮不足。
（二）教學(xué)內(nèi)容與市場需求脫節(jié)
國內(nèi)沒有系統(tǒng)的、原版的公共事務(wù)管理專業(yè)的教材，大多數(shù)院校采用的是和管理專業(yè)相關(guān)的教材。教學(xué)方式多采用傳統(tǒng)的單一模式，以教授理論為主，較少設(shè)計(jì)實(shí)踐環(huán)節(jié)，造成學(xué)生綜合能力無法提升。市場急需的是具備扎實(shí)的復(fù)合型公共事務(wù)管理人才，因此只具備公共事務(wù)管理基本理論的學(xué)生無法滿足社會的需求。這些問題限制了這個專業(yè)多元化人才的培養(yǎng)，也對它的人才培養(yǎng)模式提出了更大的挑戰(zhàn)。
（三）忽視實(shí)踐能力的培養(yǎng)
由于受辦學(xué)層次的制約，公共事務(wù)管理專業(yè)的學(xué)生大多數(shù)入學(xué)分?jǐn)?shù)不高，基礎(chǔ)比較薄弱。而本專業(yè)的教學(xué)內(nèi)容多偏理論，又接受的是傳統(tǒng)的以教師為中心的填鴨式教學(xué)，或滿堂灌式的教學(xué)，所以無論是教學(xué)體系的建構(gòu)、課程內(nèi)容的設(shè)置，還是教學(xué)方法的應(yīng)用都不夠健全和系統(tǒng)。比如過分強(qiáng)調(diào)理論的講授或是知識體系的構(gòu)建，從而忽略了學(xué)生在分析問題、解決問題等方面的能力培養(yǎng)。因此產(chǎn)生了這樣的現(xiàn)象：學(xué)生學(xué)習(xí)了大量的管理理論，然而畢業(yè)后實(shí)際運(yùn)用時(shí)卻無法得心應(yīng)手，普遍存在管理技能運(yùn)用低下等問題。
（四）缺乏校企合作的探索
大多數(shù)院校并未設(shè)置本專業(yè)的相應(yīng)方向，因此在校企合作方面展開較少。從畢業(yè)生就業(yè)情況調(diào)查反饋來看，現(xiàn)代社會對人才的職業(yè)技能要求較高，希望畢業(yè)生上崗即能用，這就要求學(xué)校的教學(xué)活動重視和加強(qiáng)模擬實(shí)訓(xùn)場所與實(shí)踐基地的建設(shè)。然而從目前各高校的發(fā)展情況來看，本專業(yè)在校內(nèi)建設(shè)的實(shí)訓(xùn)項(xiàng)目明顯不足，校外合作的實(shí)訓(xùn)基地也少之又少，嚴(yán)重影響到這個專業(yè)的特色教育。
四、人才培養(yǎng)模式的改革
（一）根據(jù)市場需求調(diào)整教學(xué)內(nèi)容
教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)內(nèi)容應(yīng)該根據(jù)市場對人才的需求進(jìn)行調(diào)整，要把以往設(shè)置的偏理論化的知識學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)向應(yīng)用能力的技能培養(yǎng)。另外，在選教材方面，應(yīng)選擇側(cè)重培養(yǎng)實(shí)際應(yīng)用能力的系列教材。例如將社區(qū)管理與服務(wù)選定為本專業(yè)重點(diǎn)發(fā)展的方向，除了開設(shè)社會工作基礎(chǔ)、管理學(xué)、人力資源管理等課程，還應(yīng)該開設(shè)如社會調(diào)查、社會工作方法、社會保障實(shí)務(wù)、社區(qū)活動策劃、勞動爭議處理實(shí)務(wù)等課程。
（二）改善教學(xué)方式及教學(xué)理念
根據(jù)公共事務(wù)管理專業(yè)的特點(diǎn)和學(xué)生的特點(diǎn)，在教學(xué)中應(yīng)靈活采用案例教學(xué)法、情景模擬教學(xué)法、啟發(fā)性教學(xué)法、交際教學(xué)法等應(yīng)用性強(qiáng)、交際性強(qiáng)的教學(xué)方法。在課堂教學(xué)中，應(yīng)以學(xué)生為中心、教師為引導(dǎo)，注重培養(yǎng)學(xué)生獨(dú)立思考的能力、自主解決問題的能力、與他人積極合作的能力等。在教學(xué)過程中，向?qū)W生灌輸一種獨(dú)立自主、積極探索、善于合作、終身學(xué)習(xí)的理念。在改革教學(xué)方式的同時(shí)，也注意加大實(shí)踐、實(shí)訓(xùn)教學(xué)力度，建立教學(xué)、科研、生產(chǎn)培訓(xùn)為一體的實(shí)踐教學(xué)基地，培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)際操作能力、創(chuàng)新能力和有效解決問題的能力。
（三）加強(qiáng)“雙師型”師資隊(duì)伍建設(shè)
由于公共事務(wù)管理專業(yè)的師資力量薄弱，o本專業(yè)的教學(xué)造成很大的障礙。因此要不斷引進(jìn)既有較高理論水平，又有實(shí)踐能力的高素質(zhì)人才來充實(shí)本專業(yè)的師資隊(duì)伍。鼓勵教師定期到實(shí)踐基地或合作企業(yè)實(shí)習(xí)鍛煉，熟練業(yè)務(wù)，發(fā)現(xiàn)問題，并及時(shí)調(diào)整自己的教學(xué)活動。要求本專業(yè)的教師定期做調(diào)研，發(fā)展自己的優(yōu)勢專業(yè)及方向，形成自己的特色，積極參與到學(xué)科建設(shè)的工作中來。大力倡導(dǎo)專業(yè)課教師考取相關(guān)專業(yè)的職業(yè)技能證書，擴(kuò)充自身技能的同時(shí)，為學(xué)生做好榜樣。
（四）以就業(yè)為導(dǎo)向優(yōu)化課程設(shè)置
公共事務(wù)管理專業(yè)的課程設(shè)置應(yīng)以相關(guān)崗位群的知識、能力和素質(zhì)為依據(jù)，以市場需求、學(xué)生就業(yè)為導(dǎo)向，以培養(yǎng)學(xué)生社區(qū)管理能力和現(xiàn)代化辦公技能為核心，將理論教學(xué)與實(shí)踐教學(xué)緊密結(jié)合，培養(yǎng)復(fù)合型、應(yīng)用型的綜合人才。主要的核心課程體系可分為六大塊：思想政治素質(zhì)類課程群、實(shí)用法律素質(zhì)類課程群、現(xiàn)代基礎(chǔ)素質(zhì)課程群、專業(yè)基礎(chǔ)課程群、專業(yè)主干課程群以及選修課程群。專業(yè)基礎(chǔ)課和專業(yè)主干課程是決定學(xué)生是否掌握專業(yè)知識和專業(yè)技能的核心課程，需要根據(jù)相應(yīng)的方向確定課程。
（五）推行“產(chǎn)學(xué)結(jié)合”與“工學(xué)交替”的培養(yǎng)模式
公共事務(wù)管理專業(yè)的特點(diǎn)要求學(xué)生走出校園，參與到實(shí)踐活動中去。推行“產(chǎn)學(xué)結(jié)合”，可以增加學(xué)生學(xué)習(xí)的目的性，讓學(xué)生對自己未來就業(yè)的領(lǐng)域有更加清晰的認(rèn)識，激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性。例如社區(qū)管理與服務(wù)方向的學(xué)生可以深入社區(qū)，親臨現(xiàn)場，參與到社區(qū)的管理和服務(wù)工作中去。通過深入到一線的學(xué)習(xí)機(jī)會，學(xué)生可以鞏固所學(xué)，檢驗(yàn)自己的學(xué)習(xí)效果。另外，學(xué)校還可以與一些企業(yè)或社區(qū)合作，讓學(xué)生“半工半讀”，這不僅為本專業(yè)合作辦學(xué)開拓道路，還可以加強(qiáng)對學(xué)生業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)。
【摘要】：隨著我國入世后政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和信息化水平的不斷提高，公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的許多運(yùn)作對于個人數(shù)據(jù)的依賴已經(jīng)達(dá)到了空前的程度。如何能使這些花費(fèi)巨額成本收集的個人數(shù)據(jù)發(fā)揮出最大的社會效應(yīng)，已經(jīng)成為當(dāng)前各公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)作為個人數(shù)據(jù)擁有者所熱衷探討的課題。然而伴隨這一課題同時(shí)值得重視的又極易被忽視的，就是如何在收集、加工、使用這些個人數(shù)據(jù)的過程中保護(hù)數(shù)據(jù)提供者個人隱私不受侵害。對公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的個人信息數(shù)據(jù)作進(jìn)一步開發(fā)利用是必然的趨勢，對個人隱私的保護(hù)也必須同時(shí)提到一個新的高度加以重視。如何在這二者之間尋求利益的平衡點(diǎn)，一方面使得公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代信息化手段得以充分利用，另一方面又能使作為其管理和服務(wù)對象的個人隱私得到切實(shí)的保護(hù)，已是我們迫切需要研究的一個問題。然而當(dāng)前我國對于這個問題的立法和制度建設(shè)都幾乎是一片空白，本文寫作的目的也僅僅是拋磚引玉，為這一問題的深入探討做一塊鋪路石，為立法者與制度建設(shè)者提供一些參考意見。
【主題詞】：公共事務(wù)管理個人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)
在當(dāng)今信息化社會中，個人數(shù)據(jù)的運(yùn)用對公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行所產(chǎn)生的重要作用已日益彰顯。公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對個人數(shù)據(jù)運(yùn)用所產(chǎn)生的影響與結(jié)果不僅關(guān)系到老百姓方方面面的利益，同時(shí)也關(guān)系到老百姓個人隱私的保護(hù)。在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，如何使收集的個人數(shù)據(jù)發(fā)揮出最大的社會效應(yīng)成為管理機(jī)構(gòu)努力探求的方向，即個人數(shù)據(jù)的充分利用成為熱衷的焦點(diǎn)，而個人數(shù)據(jù)的保護(hù)則并未提高到其應(yīng)有的高度。經(jīng)過了長期的實(shí)踐，個人數(shù)據(jù)的有效利用確實(shí)為政府部門的管理、社會事業(yè)的發(fā)展起到了相當(dāng)積極的作用，但與此同時(shí)，由于最初對個人數(shù)據(jù)保護(hù)的缺乏重視，由此也引發(fā)了諸多棘手的法律問題。本文試圖從公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對個人數(shù)據(jù)的收集、加工及使用的整個流程中可能產(chǎn)生的問題作為切入點(diǎn)，有針對性地提出一些對策和參考意見。這里首先需要明確的一點(diǎn)是，本文所討論的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的范圍包括政府及其職能部門、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、公共教育機(jī)構(gòu)、公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和某些特殊的企業(yè)單位（如水、電、煤、電信等公司）。我們認(rèn)為，個人數(shù)據(jù)在這些機(jī)構(gòu)和單位中的運(yùn)用將會影響到個人隱私的保護(hù)。
一、個人數(shù)據(jù)流程中的問題探討
1、個人數(shù)據(jù)的收集
個人數(shù)據(jù)的收集大致可分為無條件的收集和有條件的收集兩種。前者目前只有通過人口普查這一種途徑得以實(shí)現(xiàn)；而后者則主要是通過老百姓到各公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)辦理各種相關(guān)業(yè)務(wù)等多種方式來獲得個人數(shù)據(jù)，即以業(yè)務(wù)為。例如我們熟悉的居民去公安局申報(bào)戶口、辦理戶口的變遷，辦理身份證，辦理暫住證等業(yè)務(wù)就需要填報(bào)多項(xiàng)個人數(shù)據(jù)，而公安局就將這些個人數(shù)據(jù)輸入電腦，匯總到它的數(shù)據(jù)庫中。
在這個環(huán)節(jié)中，我們重點(diǎn)考察了公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對個人數(shù)據(jù)收集的法律依據(jù)。然而，考察結(jié)果收獲甚微，我們幾乎沒有發(fā)現(xiàn)此方面的法律依據(jù)，僅有唯一的《中華人民共和國戶口登記管理?xiàng)l例》賦予了公安機(jī)關(guān)在辦理戶口登記業(yè)務(wù)時(shí)收集個人數(shù)據(jù)的行政職權(quán)。聚精會神地閱讀這一1958年由第一屆全國人大通過的條例，我們發(fā)現(xiàn)條文上僅只有相當(dāng)籠統(tǒng)的二十六條，內(nèi)容上對收集個人數(shù)據(jù)的具體方式、種類等則完全沒有提及，而其中所用辭藻如“人民委員會”等則明顯不合時(shí)宜?？磥?，要完全嚴(yán)格地依照此項(xiàng)條例來規(guī)范如今的戶口登記管理操作已不具可能。據(jù)我們了解，當(dāng)前對個人數(shù)據(jù)收集的普遍做法是，公共管理機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的業(yè)務(wù)工作需要，以現(xiàn)行的政策和慣例來具體操辦那些涉及到個人數(shù)據(jù)收集的業(yè)務(wù)。由此可知，當(dāng)前公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在個人數(shù)據(jù)收集方面是缺乏有力的法律依據(jù)的。剖析造成這種立法上空白的原因，主要可歸結(jié)為以下三點(diǎn)：第一，立法本身具有滯后性，往往是新情況出現(xiàn)后要經(jīng)歷長期的立法準(zhǔn)備工作，再等到立法時(shí)機(jī)成熟后才有可能出現(xiàn)一部新的法律；第二，現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日新月異，在以前社會條件下幾乎無法預(yù)見到今天的網(wǎng)絡(luò)將得到如此飛速的發(fā)展，而當(dāng)時(shí)的個人數(shù)據(jù)也根本不像今天得到如此廣泛的運(yùn)用并涉及到個人的種種利害關(guān)系，所以當(dāng)這些沖突顯現(xiàn)時(shí)，今天的信息管理者才會頗感措手不及；第三，隨著社會的發(fā)展、法制建設(shè)的不斷健全，公民的權(quán)利意識正不斷增強(qiáng)，原本認(rèn)為理所應(yīng)當(dāng)向公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)提供的個人數(shù)據(jù)如今也涉及到了隱私權(quán)的問題，公民意識到自己的權(quán)利有可能受到侵害，所以產(chǎn)生了公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)知情權(quán)與公民隱私權(quán)之間的矛盾。
在我國民法意義上，隱私是指公民個人生活中不愿為他人公開或知悉的秘密，包括個人私生活、個人日記、照相簿、儲蓄及財(cái)產(chǎn)狀況、生活習(xí)慣及通訊秘密等。并未直指個人的姓名、住址、電話號碼、身份證號碼等信息。而這部分信息在十幾年前，甚至在五六年前幾乎沒有人將之與個人隱私聯(lián)系起來，而在今天，由于網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的飛速發(fā)展，這些信息一旦在網(wǎng)絡(luò)上傳播，其速度之快、范圍之廣以及任何人攫取之便捷將無法控制。這些信息原本在其相對人可控的范圍內(nèi)傳播不被認(rèn)為是隱私。而在這種不可控的條件下，這些個人信息對于其相對人來說也就成了需要保護(hù)的隱私了。若非迫于公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對于個人的某些特定的權(quán)益，個人亦不會情愿提供這些個人數(shù)據(jù)。雖然現(xiàn)在公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對所收集進(jìn)自己數(shù)據(jù)庫的個人數(shù)據(jù)都基本采取了不對外提供的保密措施，但在獲取這些信息時(shí)，或者說相對人在提供其個人數(shù)據(jù)時(shí)并沒有得到任何承諾和保障，那么相對人在提供自己的個人數(shù)據(jù)之后對其可能對自己個人隱私權(quán)造成的侵害而擔(dān)憂亦不無原因。我國《憲法》及許多法律中均有隱私權(quán)保護(hù)性條款，這里不加贅述，但正是由于前文所述的原因而導(dǎo)致的隱私范圍的擴(kuò)大，對于這些基本的個人數(shù)據(jù)作為隱私來加以保護(hù)的條款卻是沒有的。對于公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)來說，相對人本來就處于弱勢，需要加以保護(hù)。而對于相對人的這部分新“成長”起來的隱私的保護(hù)卻是缺乏法律條文的有力支持的。我們認(rèn)為在個人數(shù)據(jù)的收集階段，一是要盡快填補(bǔ)個人數(shù)據(jù)收集在法律依據(jù)上的缺陷，使收集工作有法可依，得以有序進(jìn)行；二是要對相對人的隱私加以重視和保護(hù)，這樣才能鼓勵相對人積極、全面、如實(shí)地提供公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所需的個人數(shù)據(jù)，降低數(shù)據(jù)收集的成本，從而保證收集工作和后續(xù)工作的順利開展。具體設(shè)想將在下文中加以探討。
2、個人數(shù)據(jù)的加工
在進(jìn)行個人數(shù)據(jù)的有效收集之后，進(jìn)行加工整理來使其集合效應(yīng)的新的使用價(jià)值得以體現(xiàn)，似乎是一件順理成章的事情。然而我們稍加分析，卻不難發(fā)現(xiàn)，對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行的任何加工整理皆是有明確目的的，而此目的即為了使用，也就是說在對收集來的個人數(shù)據(jù)的處理有這樣一個過程：考慮其用途——以此目的進(jìn)行加工整理——投入實(shí)際使用。由于目前公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫都僅作本部門業(yè)務(wù)工作需要的使用，因此對所收集的個人數(shù)據(jù)所作的加工整理也相當(dāng)有限。我們認(rèn)為對個人數(shù)據(jù)的加工整理是在一個封閉系統(tǒng)下所作的內(nèi)部行為，其直接產(chǎn)生法律問題，引起法律后果的可能性微乎其微，而其真正的實(shí)際影響將在個人數(shù)據(jù)加工整理結(jié)果的使用上得以體現(xiàn)。因此我們對個人數(shù)據(jù)的加工整理這一環(huán)節(jié)也就沒有作過多探討的必要，而是把目光直接聚焦到個人數(shù)據(jù)的使用上。
3、個人數(shù)據(jù)的使用
個人數(shù)據(jù)的使用多種多樣，其引起的法律關(guān)系和法律責(zé)任也因之而易。因此我們首先有必要對個人數(shù)據(jù)的使用加以分類，逐個探討。按使用方向分可分為內(nèi)部使用、反饋使用（指公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在對某特定相對人進(jìn)行管理或提供服務(wù)時(shí)使用該相對人所提供的其自身的個人數(shù)據(jù)）以及外部使用。按使用層次分可分為直接使用、間接使用和混合使用。直接使用指對收集來的原始的、未經(jīng)加工的具體的個人數(shù)據(jù)進(jìn)行使用；間接使用是指對收集來的個人數(shù)據(jù)進(jìn)行了批量加工整理后得出的結(jié)果數(shù)據(jù)的使用，而從該結(jié)果數(shù)據(jù)中已經(jīng)不能通過逆向加工得到具體的個人數(shù)據(jù)了；而混合使用則是指使用中既有直接使用，又有間接使用。
（1）內(nèi)部使用。內(nèi)部使用中既有對個人數(shù)據(jù)的直接使用，也有對個人數(shù)據(jù)的間接使用。直接使用如公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)部門依法行使對某個或某些公民的調(diào)查權(quán)或偵察權(quán)等而對個人數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)閱、摘錄或復(fù)制，這些行為均屬于在法律授權(quán)的條件下的合法使用。間接使用如根據(jù)大量的個人數(shù)據(jù)的一些統(tǒng)計(jì)結(jié)果來制定政策，分析研究社情、民情等。在這些情況下，個人隱私權(quán)與公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所依法履行的職權(quán)相較，處于下位，相對人不得以保護(hù)自身隱私權(quán)為由與之相抗。這種觀點(diǎn)已經(jīng)為我國及世界各國立法所采納，也普遍為公眾所接受，所以在這種情況下的使用也不存在我們探討的空間。
（2）反饋使用。反饋使用大體上都是直接使用。由于其個人數(shù)據(jù)使用的方向性直指相對人本人，因此也就不會產(chǎn)生個人隱私權(quán)受侵害的情形。而根據(jù)我們了解，這其中產(chǎn)生問題較多的原因是由于個人數(shù)據(jù)未及時(shí)更新或個人數(shù)據(jù)出現(xiàn)差錯等引起的在政策適用等方面關(guān)系到相對人切身利益的糾紛。如某知青子女為享受回滬政策故意減小年齡，在回滬后為了找工作又要求上海市公安局恢復(fù)其真實(shí)年齡。又如某人身份證號碼與他人重號而遭銀行、證券公司等拒絕提供服務(wù)。這些問題雖然不涉及個人的隱私問題，但說明這些個人數(shù)據(jù)上出現(xiàn)的問題對個人的利益有著重大的影響。從第一個例子中我們可以看出造成問題的原因是相對人沒有提供真實(shí)的個人數(shù)據(jù)而導(dǎo)致的，而第二個例子則顯然是由于公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的工作疏漏造成的。這兩個例子是此類使用中的兩個典型問題。對于例一中公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)是否可以因?yàn)樵撝嘧优呀?jīng)從其虛報(bào)的個人數(shù)據(jù)中獲利而有權(quán)將錯就錯，拒絕修改其個人數(shù)據(jù)呢？而例二中的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)又應(yīng)當(dāng)為自己的工作疏漏承擔(dān)怎樣的責(zé)任呢？我們認(rèn)為：對例一，應(yīng)當(dāng)對沒有提供真實(shí)的個人數(shù)據(jù)的相對人處以一定的罰款，并需提供原始證據(jù)（如出生證）才予以更正；對例二，有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行負(fù)責(zé)給予更正，而不能叫相對人跑來跑去地搞，必要時(shí)要給予相應(yīng)的賠償。而另有一點(diǎn)我們可以明確地從這兩個例子中感受到的是：個人數(shù)據(jù)一旦被公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所收集和利用，其性質(zhì)即發(fā)生了一定的變化，帶有了一層公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)職權(quán)所賦予的權(quán)威性色彩。該個人數(shù)據(jù)將不僅是表明相對人某方面特征的符號，而且反過來對相對人產(chǎn)生約束并影響其權(quán)益。這些，我們也將在個人數(shù)據(jù)收集機(jī)構(gòu)與提供數(shù)據(jù)的個人的權(quán)利義務(wù)的設(shè)想中繼續(xù)探討。
（3）外部使用。外部使用也包括直接使用和間接使用。
間接使用如向外部提供一些某方面?zhèn)€人數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果等。由于其中某個具體的個人數(shù)據(jù)已經(jīng)不可被推知，因此我們認(rèn)為這樣的外部使用已經(jīng)不涉及個人隱私的保護(hù)問題，而是涉及政府保密部門是否認(rèn)為這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)本身具有保密的必要，依其政策來決定是否可向外部提供或向哪些外部單位提供。
直接使用中又可分為直接向外提供個人數(shù)據(jù)和僅提供個人數(shù)據(jù)服務(wù)（如個人數(shù)據(jù)的比對）兩種。其本質(zhì)在于前者是提供原料，而后者是提供產(chǎn)品，尤如前者是提供核電站用來發(fā)電的鈾，而后者是提供核電站所發(fā)的電。
對于前者，在實(shí)際操作中是慎之又慎的。雖然現(xiàn)在已經(jīng)有很多家信息咨詢等公司對公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的個人信息數(shù)據(jù)庫十分感興趣，試圖商洽合作或買斷等事宜，但皆遭回絕。由此我們認(rèn)為，這種直接使用的個人數(shù)據(jù)的提供當(dāng)然地涉及到了個人隱私的擴(kuò)散問題，必須嚴(yán)格限制其使用范圍或者僅限于公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間。但由此引出一個在公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間的共享個人數(shù)據(jù)的問題。我們認(rèn)為，這種共享應(yīng)當(dāng)屬于合理使用，因?yàn)檫@不僅避免了政府有關(guān)部門再一次收集如此海量的個人數(shù)據(jù)的重復(fù)勞動和巨額的成本投入，也使個人免除了再一次提供個人數(shù)據(jù)的麻煩。但值得注意的是，這種共享也應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，隨著使用范圍的擴(kuò)大，其權(quán)限設(shè)置也應(yīng)當(dāng)不同。這我們也將在下文中繼續(xù)探討。
對于提供個人數(shù)據(jù)服務(wù)這一種使用，鑒于當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府職能的轉(zhuǎn)變，我們認(rèn)為不能抱著死守的態(tài)度，而是要正視其價(jià)值，加以合理的開發(fā)利用。而我們孜孜以求的在發(fā)揮個人信息數(shù)據(jù)庫的社會效應(yīng)與保護(hù)個人隱私之間的利益平衡點(diǎn)也必將在這里產(chǎn)生。
首先我們要探討一下目前公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所擁有的個人信息數(shù)據(jù)庫的定位問題。根據(jù)歐洲議會與歐盟理事會在1996年3月通過的《關(guān)于數(shù)據(jù)庫法律保護(hù)的指令》(TheEuropeanDirectiveontheLegalProtectionofDatabase)中作出的界定：“數(shù)據(jù)庫”是指經(jīng)系統(tǒng)或有序的安排，并可通過電子或其它手段單獨(dú)加以訪問的獨(dú)立的作品、數(shù)據(jù)或其它材料的集合。⑴從使用范圍上分，數(shù)據(jù)庫有兩類，一類是根據(jù)國家、部門和個人的專門需要而開發(fā)的專用數(shù)據(jù)庫,也稱自用數(shù)據(jù)庫（In-housedatabase）。這類數(shù)據(jù)庫一旦信息泄露或系統(tǒng)被非授權(quán)訪問，就會造成不同程度的損失。因此，它所面臨的法律問題主要是保密問題。另一類是向社會開放的，商業(yè)性服務(wù)的商用數(shù)據(jù)庫（Commercialdatabase），這類數(shù)據(jù)庫信息種類繁多，數(shù)量龐大，在收集、組織和整理過程中需要開發(fā)者投入大量的時(shí)間、精力和資金，并在用戶使用過程中會帶來價(jià)值增值，因此，它受到適應(yīng)的法律保護(hù)是必然的。以此標(biāo)準(zhǔn)劃分，公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的個人信息數(shù)據(jù)庫顯然屬于前者，然而再具體地來看，這些數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)又并非十分機(jī)密的數(shù)據(jù)，而是與每個公民息息相關(guān)的涉及到個人隱私的個人數(shù)據(jù)，只要將保護(hù)個人隱私這一問題妥善解決好，其定位向社會服務(wù)性方向移動一些是符合當(dāng)前社會發(fā)展需要和市場經(jīng)濟(jì)模式要求的，理由如下：
①與商用數(shù)據(jù)庫一樣，公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)投入了大量的人力物力去收集這些原始的個人數(shù)據(jù)材料，整理并按一定的形式組織編排。以上海市公安局的這個個人信息數(shù)據(jù)庫為例，其建設(shè)前后耗時(shí)4年，至2000年已投入了1億多資金，平均每收集一份個人數(shù)據(jù)就需7元（其中不包括數(shù)據(jù)維護(hù)、更新的費(fèi)用）。而當(dāng)前由于種種的原因，其使用仍基本局限于內(nèi)部，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出其蘊(yùn)涵的潛在價(jià)值，這點(diǎn)不難從眾多咨詢公司、信息公司、保險(xiǎn)公司、銀行等對它心存“非分之想”，多次試圖高價(jià)收購的事實(shí)中看出。為了使這一巨大投資充分發(fā)揮其社會效應(yīng)，讓納稅人充分享受其投資成果，也為了鼓勵公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)積極從事這一社會受益的工作，有必要對這類數(shù)據(jù)庫的定位作一些調(diào)整。
②該數(shù)據(jù)庫中的個人數(shù)據(jù)在社會中處于實(shí)際的壟斷地位。除公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)外的其它社會組織無能力也不被允許大規(guī)模地收集個人數(shù)據(jù)；一般公民也不會情愿提供；而如果收集的個人數(shù)據(jù)達(dá)不到一定的規(guī)模，也就可能失去其利用的價(jià)值。事實(shí)上，社會上許多事業(yè)對這些個人數(shù)據(jù)有著迫切的需求，如建立社會信用體系，銀行、保險(xiǎn)公司、電信公司考查客戶資信，咨詢公司做市場分析，教育科研機(jī)構(gòu)作教學(xué)研究等。美國HowardCoble1997年10月提出的H.R.2652法案(CollectionofInformationAntiprivacyAct)（美國眾議院于1998年通過了該法案，并入《數(shù)字化千年法案》（TheDigitalMillenniumAct））更是涉及了一系列法定許可行為，包括從數(shù)據(jù)庫中獲取單個非實(shí)體部分的信息、利用數(shù)據(jù)庫中信息核實(shí)一些被獨(dú)立收集的數(shù)據(jù)、非盈利性的研究使用等。所以，為了促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，緩解對于這部分個人數(shù)據(jù)的供需困境，也有必要調(diào)整定位。
正是基于在這種數(shù)據(jù)庫定位可能發(fā)生調(diào)整的情況下，個人數(shù)據(jù)所蘊(yùn)涵的個人隱私面臨被侵害的風(fēng)險(xiǎn)無疑就大大增加了。該類數(shù)據(jù)庫在目前的情況下，我國并沒有法律來保護(hù)它。美國的H.R.3531法案則明確排除對政府有關(guān)數(shù)據(jù)庫的保護(hù)，H.R.354法案中進(jìn)一步指出政府雇員的和其他主要受政府資助機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)政府職能，并受合同約束來自政府獨(dú)占性權(quán)利行為所產(chǎn)生的信息庫將不在保護(hù)范圍之列。目前在這類提供服務(wù)的使用中，已經(jīng)有銀行、保險(xiǎn)公司要求公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行個人數(shù)據(jù)比對。我們覺得這是為該類數(shù)據(jù)庫合理開發(fā)利用開了個先河，但必須在開發(fā)利用的同時(shí)及時(shí)建立規(guī)章制度，強(qiáng)化個人的隱私的保護(hù)。
二、國外和國內(nèi)某些地區(qū)的立法狀況介紹
首先要說明的是，我們這里談的所要保護(hù)的個人隱私權(quán)已經(jīng)與民法傳統(tǒng)意義上的概念有所區(qū)別。隱私權(quán)的概念，可以分為積極意義與消極意義。前者強(qiáng)調(diào)個人私生活事務(wù)不受恣意公開、干擾的權(quán)利，此亦即民法上所指的隱私權(quán)；⑵后者則是指個人資料控制支配權(quán)，亦即賦予個人對其個人數(shù)據(jù)的收集利用的開發(fā)權(quán)和停止權(quán)、更正權(quán)等，換言之也就是個人對于其個人數(shù)據(jù)應(yīng)有主動積極控制支配的權(quán)利，亦即本文所要探討的隱私權(quán)保護(hù)客體，有學(xué)者將之稱為“資訊隱私權(quán)”。信息的普及和發(fā)達(dá)，其影響已深入我們的生活，個人數(shù)據(jù)的收集、處理與利用比以往更為容易，這種趨勢已強(qiáng)烈威脅到個人的權(quán)利，當(dāng)個人數(shù)據(jù)可以輕易地遭受有心人侵襲與操控之后，個人隱私權(quán)利不免受到威脅。于是，“資訊隱私權(quán)”（informationprivacy）的概念應(yīng)運(yùn)而生，有別于傳統(tǒng)意義上對隱私權(quán)保護(hù)的思考，而轉(zhuǎn)向以“個人數(shù)據(jù)保護(hù)”（dataprotection）為重心上，以對抗信息時(shí)代中隱私權(quán)所受到的沖擊。
各國及各國際組織以“個人數(shù)據(jù)保護(hù)”為中心的立法和決議已經(jīng)陸續(xù)發(fā)展起來，除了較早的經(jīng)濟(jì)合作及發(fā)展組織（OECD）1980年9月通過《隱私個人保護(hù)基準(zhǔn)》(GuidelinesontheProtectionofPrivacyandTransborderFlowsofPersonalData)，及歐洲議會1981年簽署的《個人數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)定》(CouncilofEuropeConventionFortheProtectionofIndividualswithRegardtoAutomaticProcessingofPersonalData)等規(guī)范外，歐盟于1995年通過《個人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》(EuropeanUnion’sDirective95/46/EContheprotectionofindividualswithregardtotheprocessingofpersonaldataandonthefreemovementofsuchdata)，此保護(hù)指令于1998年10月25日已經(jīng)正式生效，該指令要求15個成員國都要立法去管理個人資料，并且特別規(guī)定第三國若未符合“適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)(adequacystandard)，則為保護(hù)其人民個人數(shù)據(jù)隱私起見，歐盟將采取必要措施防止其個人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移至該具有疑義的第三國。保護(hù)指令的基本原則大致如下：用途上的限制、數(shù)據(jù)的品質(zhì)、安全性的原則、透明化的原則、同意權(quán)的原則、個人救濟(jì)的原則。美國的相關(guān)保護(hù)除了用其《隱私保護(hù)法》來補(bǔ)足其《情報(bào)公開法》和《陽光下的政府法》之外，還散見于各相關(guān)文件中，如克林頓總統(tǒng)于1997年7月批準(zhǔn)并公布的《全球電子商務(wù)架構(gòu)報(bào)告》(AFRAMEWORKFORGLOBALELECTRONICCOMMERCE)，此報(bào)告內(nèi)容中關(guān)于隱私權(quán)部分中提到：要想讓民眾能放心在網(wǎng)絡(luò)上從事商務(wù)活動，確保個人數(shù)據(jù)不被侵犯是重要的。而中國臺灣在其八十四年八月十一日正式公布實(shí)施了《電腦處理個人資料保護(hù)法》（以下簡稱個資法）。可見對“個人數(shù)據(jù)的保護(hù)”已引起了廣泛的關(guān)注，我們也應(yīng)當(dāng)加以借鑒，加快我們的立法步伐，來解決我們在實(shí)際中已經(jīng)碰到的問題，保護(hù)我們公民的個人數(shù)據(jù)。
三、對策和參考意見
在分析研究了公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對個人數(shù)據(jù)的收集、使用等情況中的問題之后，我們試圖提供一些解決問題的建議以供參考。
基于目前的國情，要建立一部獨(dú)立的《個人數(shù)據(jù)保護(hù)法》似乎條件還不成熟，但就公共事務(wù)管理領(lǐng)域來說，個人數(shù)據(jù)的保護(hù)應(yīng)當(dāng)納入地方法規(guī)和部門規(guī)章來填補(bǔ)這一領(lǐng)域的個人數(shù)據(jù)保護(hù)的空白。我們覺得要這樣做的話，以下幾點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)貫徹的：
1、個人數(shù)據(jù)首先要確立對個人數(shù)據(jù)不得任意收集的原則。如《個資法》中規(guī)定非公務(wù)機(jī)關(guān)非特有目的的不得進(jìn)行個人資料的收集和處理；如有特有目的要向事業(yè)主管機(jī)關(guān)申請登記，核準(zhǔn)后發(fā)給執(zhí)照，而申請登記核準(zhǔn)后還須公告登載并供查閱。對于大規(guī)模的個人數(shù)據(jù)的收集只能是由法定的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，如公安機(jī)關(guān)等，按法定的程序來收集?；蛘邇H限于公安機(jī)關(guān)，而通過立法規(guī)定政府部門之間的關(guān)于個人數(shù)據(jù)的共享程序來使有需要的部門獲得相關(guān)的個人數(shù)據(jù)。而這種在公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間的使用范圍的擴(kuò)大也不得隨意，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定何種情況可以擴(kuò)大，何種情況不可；按照對個人數(shù)據(jù)的分類，哪些個人數(shù)據(jù)可以共享，哪些不可以共享；并對訪問權(quán)限進(jìn)行設(shè)置。總之，這種獲得個人數(shù)據(jù)的行為，不論是收集還是從他處實(shí)現(xiàn)共享，都必須是法律授權(quán)的，也就是要有法律依據(jù)。
2、為切實(shí)保護(hù)個人隱私權(quán)，在個人數(shù)據(jù)的收集環(huán)節(jié)中就應(yīng)當(dāng)?shù)靡泽w現(xiàn)并作出相應(yīng)的保證。明確收集個人數(shù)據(jù)的使用目的，并且明確告知哪些個人數(shù)據(jù)是必須要提供的，而哪些是可以選擇提供也可以選擇不提供的。個人不僅是個人數(shù)據(jù)產(chǎn)出的最初來源，也是其正確性最后的核查者，所以個人當(dāng)然地對其個人數(shù)據(jù)擁有主動積極的控制支配權(quán)。當(dāng)個人將其數(shù)據(jù)提供給收集機(jī)關(guān)時(shí)，這種主動積極的控制支配權(quán)即發(fā)生分化和弱化。所以，應(yīng)當(dāng)通過制度的方式來彌補(bǔ)這種分化和弱化，而個人也應(yīng)當(dāng)成為收集機(jī)關(guān)對該個人數(shù)據(jù)使用范圍的參與決定者。當(dāng)個人將其數(shù)據(jù)提供給收集機(jī)關(guān)時(shí)，當(dāng)可以視為個人對收集機(jī)關(guān)所告知的目的的使用的同意，但其他目的的使用則視為不同意。我們認(rèn)為在此階段即可通過格式化的行政合同或其它協(xié)議來決定個人數(shù)據(jù)的使用范圍并設(shè)立救濟(jì)方式。而收集機(jī)關(guān)在沒有同當(dāng)事人協(xié)商并獲得其同意之前，不得將當(dāng)事人為某特定目的所提供的個人數(shù)據(jù)運(yùn)用在另一個目的上。
3、法律應(yīng)當(dāng)對所保護(hù)的個人數(shù)據(jù)的客體包括公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)可以收集的個人數(shù)據(jù)的范圍加以細(xì)數(shù)。如中國臺灣的《個資法》中規(guī)定：保護(hù)客體即是個人資料，所謂“個人資料”是指“自然人的姓名、出生年月日、身份證號碼、特征、指紋、婚姻、家庭、教育、職業(yè)及其他足以識別該個人的資料”，亦即可以憑借該資料辨識誰是資料本人的資料。
4、法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定個人與個人數(shù)據(jù)收集機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)。對于個人來說，法律應(yīng)明確賦予其控制其自身數(shù)據(jù)的權(quán)利；在其按規(guī)定向收集機(jī)關(guān)提供其個人數(shù)據(jù)后享有獲得相應(yīng)服務(wù)、辦理相關(guān)事務(wù)的權(quán)利等。同時(shí)個人又負(fù)有按規(guī)定主動、如實(shí)地向收集機(jī)關(guān)提供、及時(shí)更正其個人數(shù)據(jù)，保障公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)順利開展工作的義務(wù)等。對于個人數(shù)據(jù)收集機(jī)構(gòu)來說，擁有按法律規(guī)定收集、加工、使用個人數(shù)據(jù)的權(quán)利以及維護(hù)其收集工作正常進(jìn)行的權(quán)利等。其義務(wù)在于告知數(shù)據(jù)提供人其權(quán)利義務(wù)；告知所要收集的個人數(shù)據(jù)的范圍和使用目的；保護(hù)數(shù)據(jù)提供人的隱私；維護(hù)所收集個人數(shù)據(jù)的安全和完整；透明化對個人數(shù)據(jù)的使用狀況；接受法定監(jiān)督機(jī)關(guān)以及公民的監(jiān)督等。這里需要另外指出的是，由于個人數(shù)據(jù)一旦成為收集機(jī)關(guān)加以使用的數(shù)據(jù)，即具有權(quán)威性，對個人的權(quán)益產(chǎn)生影響，所以個人對其提供的數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠性負(fù)有責(zé)任，收集機(jī)關(guān)亦有在數(shù)據(jù)的收集、加工、使用過程中避免其出現(xiàn)差錯的責(zé)任，由此產(chǎn)生的不利后果應(yīng)當(dāng)由過錯方承擔(dān)，如見前述。
5、法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)約束公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)對外提供個人數(shù)據(jù)，并對公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)對外提供個人數(shù)據(jù)服務(wù)樹立宗旨并加以指導(dǎo)。對外提供服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合維護(hù)社會公共利益的宗旨，在“三公”的前提下向社會提供對外服務(wù)。避免由于對壟斷數(shù)據(jù)資源獲得途徑的差異而造成不正當(dāng)競爭。歐盟指令1992年的建議里有關(guān)許可的條款要求擁有任何特定信息唯一來源的數(shù)據(jù)庫擁有者按照公平和一視同仁的條件許可任何競爭者使用該信息。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定對征信業(yè)及以收集或處理個人數(shù)據(jù)為主要業(yè)務(wù)的團(tuán)體或個人、醫(yī)院、學(xué)校、電信業(yè)、金融業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、大眾傳播業(yè)等行業(yè)可以提供服務(wù)的范圍和審批程序。
6、公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部的規(guī)章制度，強(qiáng)化個人數(shù)據(jù)相關(guān)工作的管理，杜絕內(nèi)部工作人員非工作目的的私自對個人數(shù)據(jù)的處理和泄露。
7、法律應(yīng)當(dāng)對個人數(shù)據(jù)使用的法定許可與合理使用的范圍進(jìn)行規(guī)定，避免個人隱私權(quán)的不合理膨脹。
四、結(jié)束語
對于公共事務(wù)管理中的個人數(shù)據(jù)保護(hù)，我們現(xiàn)在所做的研究是膚淺的，許多問題尚未吃透，故不敢妄加評論。尤其是對公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)的個人數(shù)據(jù)保護(hù)的研究則完全沒有涉及，這是本文的一大缺憾。
我國在公共事務(wù)管理過程中對個人數(shù)據(jù)的保護(hù)還處于探索階段，筆者僅將研究中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)個人數(shù)據(jù)保護(hù)的問題突顯出來，希望在該問題的相互探討過程中能夠找出解決問題的合理方法，為規(guī)范和完善我國公共事務(wù)管理中的個人數(shù)據(jù)保護(hù)獻(xiàn)出一份綿薄之力。
公共事務(wù)管理是人類社會活動中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，從日常生活中的醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老，到市場秩序維護(hù)、大型水利設(shè)施的修建，以及公眾的財(cái)產(chǎn)、人權(quán)和自由等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都與其有著密不可分的關(guān)系。2011年5月30日，中共中央政治局會議就強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理事關(guān)執(zhí)政黨的執(zhí)政地位、國家的長治久安，以及人民的安居樂業(yè)”。在我國，公共事務(wù)管理應(yīng)以專業(yè)化管理為原則，建立在合理法律制度之上從而獲得合法性已成為社會普遍接受的共識。但當(dāng)前國內(nèi)對公共事務(wù)管理范式還存在諸多認(rèn)識與實(shí)踐上的不足和爭議，從而制約了我國公共事務(wù)管理水平的提高。
一、公共事務(wù)管理范式轉(zhuǎn)變溯源
依據(jù)美國學(xué)者托馬斯?庫恩在其著作《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中對范式的解釋，范式指在一段時(shí)間內(nèi)共同體成員所公認(rèn)的那些信念、途徑、技術(shù)和方法等集合，它為實(shí)踐提供典型的問題和解答。范式具有優(yōu)先性，不僅能夠提供可供模仿的成功范例，并且能在競爭中脫穎而出成為這個時(shí)期理論研究與實(shí)踐的主流。當(dāng)然由于反常的存在和累積，總會出現(xiàn)新的理論與實(shí)踐模式———即新的范式對傳統(tǒng)范式的替代，這時(shí)就意味著發(fā)生了范式轉(zhuǎn)換。［1］當(dāng)前全世界范圍內(nèi)，公共事務(wù)管理已發(fā)生了從行政管理范式向公共管理范式的轉(zhuǎn)變。
(一)行政管理范式的式微
19世紀(jì)末威爾遜開創(chuàng)公共行政學(xué)研究之初，指出公共行政應(yīng)是政府、政黨等對國家權(quán)力機(jī)關(guān)所制定政策的有效執(zhí)行。威爾遜所發(fā)表的論文《行政研究》，以及古德諾所著《政治與行政》都對此進(jìn)行了系統(tǒng)的分析和論述。所謂行政管理范式早期見諸于倫納德?D．懷特1926年出版的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》中，意為行政之管理，即重視政府行政的管理學(xué)視角、途徑、方法和技術(shù)?！八^行政者，系管理人員與物料，俾完成國家創(chuàng)設(shè)置目的也?！保?］懷特此種定義正與同時(shí)期威爾遜和古德諾提出的“政治與行政二分論”相對應(yīng)，也與凱恩斯的國家干預(yù)理論以及馬克斯?韋伯提出的“官僚制”的行政體制相呼應(yīng)，即將公共事務(wù)管理視為高效率行政管理的機(jī)制、方法和技術(shù)。但自20世紀(jì)50年代以后，傳統(tǒng)行政管理范式已逐漸不能適應(yīng)社會發(fā)展的需求，并暴露出諸多弊端，“政治與行政二分論”受到越來越多的挑戰(zhàn)。同時(shí)期，熊彼特、杜威、布魯納、阿倫特和哈貝馬斯等眾多著名學(xué)者從不同角度探討和論述“公共領(lǐng)域”，其中以哈貝馬斯在1961年完成的論文《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》最具影響力，他認(rèn)為凡涉及公共性的產(chǎn)品或勞務(wù)的生產(chǎn)與提供都應(yīng)視為公共領(lǐng)域范圍，都應(yīng)有在法律保障下體現(xiàn)公民參與、合理性而非權(quán)威性支配的制度空間。薩繆爾森則在1954年發(fā)表的論文《財(cái)政支出的純理論》中對“公共產(chǎn)品”劃定標(biāo)準(zhǔn)作出經(jīng)典界定，其主張凡具有受益上非排他性和消費(fèi)上非競爭性的產(chǎn)品都應(yīng)視為公共產(chǎn)品?！肮彩聞?wù)”理論則提出相對于私人事務(wù)而言，凡與政治、政府行政、社會責(zé)任、公共議題和公共信息等相關(guān)，涉及公共利益的事務(wù)都應(yīng)是公共事務(wù)。這些理論逐步成為公共行政實(shí)踐與學(xué)科發(fā)展的重要理論淵源。20世紀(jì)60年代末、70年代初新公共行政學(xué)運(yùn)動則將公共價(jià)值、社會公平、公民參與和積極回應(yīng)等理念注入傳統(tǒng)行政管理范式當(dāng)中。這些變化使人們對公共行政中的“公共性”日益重視，公共事務(wù)管理不再局限于傳統(tǒng)行政管理范式，也使之日漸式微。
(二)公共管理范式的興起
公共管理作為公共行政學(xué)用語較行政管理晚些，在西方國家直到20世紀(jì)20年代末期，才開始作為一個專用術(shù)語而得到規(guī)范的使用。20世紀(jì)中期，公共管理理論已經(jīng)初步形成，并作為對傳統(tǒng)行政管理范式加以批判的產(chǎn)物出現(xiàn)［3］。為將其與傳統(tǒng)行政管理范式相區(qū)別，故將其稱之為新公共管理。新公共管理起初只是管理主義與新管理主義的體現(xiàn)。管理主義認(rèn)為通過一組信條或?qū)嵺`所構(gòu)建優(yōu)良的管理將是治療較為寬泛的經(jīng)濟(jì)與社會病疾的良藥。新管理主義則進(jìn)一步指出“精髓是將私營部門的管理系統(tǒng)和管理技術(shù)運(yùn)用于公共服務(wù)部門”，主張公共事務(wù)處理應(yīng)從行政的傳統(tǒng)特征，如官僚制、漸進(jìn)性、特殊性等，轉(zhuǎn)換成管理主義的新的特征，如經(jīng)濟(jì)、理性和普遍性等［4］。公共管理范式的興起與新公共管理運(yùn)動密切相關(guān)，20世紀(jì)70年代末迄今，新公共管理運(yùn)動的浪潮席卷全球，新西蘭、英國、美國、加拿大、澳大利亞、墨西哥、香港、拉丁美洲等國家和地區(qū)都在不同程度上推行新公共管理理念?；纠砟钍墙栌盟綘I部門的管理技術(shù)來重塑政府，大力推進(jìn)政府職能市場化，將公共行政視為一種產(chǎn)品與服務(wù)的輸出，同時(shí)將民眾視為顧客，盡力去滿足顧客的需求［5］。正是由于新公共管理理論得到廣泛實(shí)踐，使社會各界得以在理論與實(shí)踐方面不斷對其進(jìn)行評估和完善，使其在與諸多新興公共行政理論的競爭中受關(guān)注程度最高，影響力也最大，進(jìn)而也推動了公共管理理論發(fā)展及其作為挑戰(zhàn)范式的興起。公共管理理論也是一個不斷完善的開放系統(tǒng)。20世紀(jì)80年代以來，匯聚和吸收了包括新公共行政學(xué)派、商業(yè)和管理學(xué)派、公共事務(wù)與公共政策學(xué)派等大量不同學(xué)術(shù)流派的觀點(diǎn)。當(dāng)前公共管理理論主張建立公共產(chǎn)品供給的多中心體制和互補(bǔ)機(jī)制，使政府、企業(yè)、社會三者互相合作，優(yōu)勢互補(bǔ)，更有效地提供公共產(chǎn)品，滿足社會和公眾需要。其在許多國家的實(shí)踐也行之有效地解決了諸多傳統(tǒng)行政管理范式無法良好解決或者根本無法觸及的社會問題。這些都說明了公共管理范式已成為公共事務(wù)管理的新近范式。
二、我國公共事務(wù)管理范式轉(zhuǎn)變的沿革與緣由
(一)行政管理范式更適應(yīng)傳統(tǒng)行政管理體制的需要
1954年，全國人民代表大會首次召開并制定了我國第一部憲法，在此基礎(chǔ)上形成了自上而下以中央政府部門管理體制為主，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一致的高度集中統(tǒng)一的行政管理基本模式。隨后，我國行政管理體制雖然經(jīng)歷過幾次改革，也主要是圍繞中央政府的分權(quán)和集權(quán)改革，行政機(jī)構(gòu)精簡和調(diào)整展開。這個時(shí)期我國公共事務(wù)管理主要還是以行政管理為主，并且導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)大量膨脹、職能重疊、人員臃腫和效率低下的問題。1982年的行政體制改革也主要以減少經(jīng)濟(jì)管理部門，在城市以打破條塊分割、增強(qiáng)企業(yè)活力和擴(kuò)大地方政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限為主，在農(nóng)村則通過改變“”政社合一的體制，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的分離，但此次改革主要是為經(jīng)濟(jì)改革鋪墊，并未改變我國傳統(tǒng)行政管理體制。1988年我國雖然提出了轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，加強(qiáng)間接管理的改革原則，但由于改革還是按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式要求進(jìn)行，因而政府職能轉(zhuǎn)變未達(dá)到預(yù)期效果，也未能消除長期以來存在于我國傳統(tǒng)行政管理體制當(dāng)中的問題［6］。20世紀(jì)80年代我國公共行政學(xué)恢復(fù)建設(shè)時(shí)期，我國還處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變剛剛起步的階段，政府幾乎包辦了社會當(dāng)中的全部公共事務(wù)。公共事務(wù)管理的實(shí)踐與理論研究也主要以“行政管理”方式展開，公共行政學(xué)科主要研究內(nèi)容和服務(wù)對象也是圍繞政府行政管理工作展開［7］，“行政管理學(xué)應(yīng)是研究國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)?！保?］可以說20世紀(jì)80年代，我國公共事務(wù)管理實(shí)踐與研究并沒有超出行政管理范式的基本含義，即主要從政府行政的視角出發(fā)，以追求行政管理效率為目標(biāo)管理公共事務(wù)。
(二)強(qiáng)調(diào)“公共性”是我國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的需要
1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，包括資本、人才、土地和技術(shù)等生產(chǎn)要素市場的培育和發(fā)展成為發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的必要要求。這些生產(chǎn)要素市場的形成一方面要求政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能和管理方式，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，依法治國、依法行政和信息公開，增強(qiáng)社會服務(wù)功能，推動社會中介組織發(fā)展，建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相配套的行政管理體制。另一方面要求進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制改革，逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，有步驟地把企業(yè)推向市場，深化企業(yè)勞動人事、工資分配和社會保險(xiǎn)制度改革，推動“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)加強(qiáng)對進(jìn)城務(wù)工人員、下崗職工和自謀職業(yè)人員的住房、社會保險(xiǎn)和醫(yī)療制度改革。經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域穩(wěn)妥推進(jìn)價(jià)格形成機(jī)制改革，加大流通體制改革，擴(kuò)大改革開放力度，進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。這些都促使公共事務(wù)管理日益強(qiáng)調(diào)“公共性”，促進(jìn)我國公共事務(wù)管理的主體、服務(wù)對象和內(nèi)容的拓寬。因此20世紀(jì)90年代隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，我國在行政管理體制也發(fā)生了許多變化，涉及公民參與的公共領(lǐng)域空間逐漸增大，公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供方式出現(xiàn)多樣化和多元化，公共事務(wù)管理過程中體現(xiàn)“公共性”也日益為人們所關(guān)注。曾任中國行政管理學(xué)會會長的郭濟(jì)教授就指出“關(guān)于‘公共’，有學(xué)者作了比較全面的闡述:“(1)和私人行政相區(qū)別。(2)明確了行政活動的目的和性質(zhì)。(3)公共的性質(zhì)決定了它應(yīng)負(fù)有的社會責(zé)任和義務(wù)。(4)強(qiáng)調(diào)了行政活動的公共性?！薄坝捎凇病辉~具有上述這些主要內(nèi)容，因此，‘公共行政’一詞本身的含義比‘行政’一詞要豐富得多。”［9］由此可見，在此時(shí)期我國行政管理作為公共事務(wù)管理的傳統(tǒng)范式受到來自實(shí)踐與理論研究方面的挑戰(zhàn)，對于公共事務(wù)管理過程中強(qiáng)調(diào)“公共性”需要也日漸顯現(xiàn)。
(三)公共管理范式是我國社會全面進(jìn)步的選擇
2002年黨的十六大宣告我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)初步建立以來，我國社會發(fā)展進(jìn)入了以全面完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以經(jīng)濟(jì)體制改革為主，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會體制改革階段。政府行政更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能，如加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)、食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管，推行政務(wù)公開和電子政務(wù)，構(gòu)建服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府和效能型政府等工作全面展開。我國社會經(jīng)濟(jì)步入全面轉(zhuǎn)型期，國家政治體制改革不斷深化，公共事務(wù)管理體制開始轉(zhuǎn)變，相當(dāng)部分公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，以及公共事務(wù)的處理也已逐漸轉(zhuǎn)移到一些非營利性組織。全社會在追求奉公守法、和諧共建和可持續(xù)發(fā)展等方面都自覺或不自覺應(yīng)用到公共管理范式的相關(guān)理念和方法。
21世紀(jì)以來，公共管理范式對于我國公共事務(wù)管理水平提高已經(jīng)發(fā)揮了積極的推動作用和潛移默化的影響。在經(jīng)濟(jì)全球化、信息傳播網(wǎng)絡(luò)化和公眾需求日漸多元化的大背景下，我國公共事務(wù)管理內(nèi)容和方式也發(fā)生了重大變化，同時(shí)也要應(yīng)對一些新出現(xiàn)的公共問題。故早在1997年國務(wù)院學(xué)位委員會就確立了“公共管理”作為一級學(xué)科名稱，2001年又將為政府、企事業(yè)單位以及其他組織培養(yǎng)高級公共事務(wù)管理人才的MPA定名為“公共管理碩士”。國內(nèi)學(xué)者劉熙瑞教授也提出:“按‘政府推行政務(wù)’這樣的涵義來理解‘行政’概念，就隱含了一系列缺失。包括:第一，它不能明確提示管理的目的，因而難以杜絕為私的成分;第二，公民參與與否不明確;第三，被管理的事務(wù)性質(zhì)不明確，并沒有強(qiáng)調(diào)必須是公共事務(wù)，因而難以界定管理的范圍;第四，它在行政中是否接受公民的制約，也沒明確提示出來等等。這就導(dǎo)致我們在使用‘行政’概念時(shí)有多方面的遺憾?！薄盀榱送怀雒裰鳎覈姓母镏斜仨毑捎霉残姓?、公共管理的概念，而盡量不用行政、行政管理概念?！保?0］這些均體現(xiàn)了我國學(xué)界對于公共事務(wù)管理范式轉(zhuǎn)換的先知先覺。就此來看，公共管理范式是我國社會全面進(jìn)步在實(shí)踐與理論研究方面的共同選擇，我國必須積極推進(jìn)公共事務(wù)管理范式轉(zhuǎn)換———從行政管理邁向公共管理。
三、構(gòu)建我國公共管理范式的主要策略
當(dāng)前在我國已經(jīng)出現(xiàn)從行政管理向公共管理范式轉(zhuǎn)換的趨勢，但這種轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，必須全社會共同努力來實(shí)現(xiàn)。構(gòu)建我國公共管理范式的主要策略包括:
1．明確公共管理內(nèi)涵與外延。當(dāng)前社會對公共管理內(nèi)涵與外延認(rèn)識不清，不僅導(dǎo)致公共管理實(shí)踐與科研受到局限，也使公共管理人才培養(yǎng)和需求受到局限。當(dāng)前不僅在學(xué)術(shù)界，更應(yīng)在社會實(shí)踐方面明確公共管理是主體以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，旨在為社會和公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品而從事的社會公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)的管理;行政管理則是政府制定與執(zhí)行政策或依法對公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理;行政管理僅是公共管理的一個分支領(lǐng)域或重要手段。明確公共管理的內(nèi)涵與外延將有利于在社會上形成對公共管理范式適用范圍更加充分的認(rèn)識，進(jìn)而推動公共管理范式的實(shí)踐。
2．增強(qiáng)公共管理理念的傳播。公共事務(wù)管理理念不斷轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新是時(shí)展的必然要求，加強(qiáng)公共管理理念傳播也是在我國實(shí)現(xiàn)公共管理范式的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前在我國應(yīng)加強(qiáng)建立以合同外包或引入競爭機(jī)制的“市場化政府”，建立能夠體現(xiàn)社會公平和公民參與的“參與式國家”，以及建立公共物品供給的多中心體制和互補(bǔ)機(jī)制等公共管理理念的傳播，以使人們意識到只有在更廣泛公共領(lǐng)域內(nèi)，結(jié)合政府、社會和個人三方面力量才能更有效地處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品，滿足社會和公眾需求。
3．加大公共管理人才培養(yǎng)。當(dāng)前我國公共管理人才培養(yǎng)還主要以偏政府行政的行政管理專業(yè)人才為主，對具備現(xiàn)代公共精神和理念，掌握先進(jìn)管理技術(shù)與方法的公共管理人才培養(yǎng)力度還不足。故當(dāng)前在公共管理人才培養(yǎng)方面應(yīng)將行政管理專業(yè)作為公共管理人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)和平臺，開放行政管理專業(yè)人才培養(yǎng)的邊界，將公共管理的理念、技術(shù)與方法逐步融合在其中，并應(yīng)加大公共管理專業(yè)本科的招生規(guī)模。加強(qiáng)對當(dāng)前政府、企事業(yè)單位和其他社會組織中從事公共行政工作人員的公共管理理念、知識和技術(shù)的培訓(xùn)，發(fā)揮好公共管理碩士(MPA)在培養(yǎng)高級公共管理人才方面的作用。
4．推動公共管理政府實(shí)踐。雖然公共管理理論在解決我國社會問題方面，經(jīng)學(xué)術(shù)界長期研究和發(fā)展而日趨成熟，并逐步為大眾所了解和熟悉，政府行政改革的目標(biāo)也是在不斷推動公共管理實(shí)踐。但受傳統(tǒng)政治文化和行政體制慣性的影響，當(dāng)前在我國政府公共事務(wù)管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)行政管理范式依然發(fā)揮著絕對主導(dǎo)作用，導(dǎo)致服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府和效能型政府建設(shè)推進(jìn)緩慢，公共產(chǎn)品供給的多中心體制和互補(bǔ)機(jī)制形成受阻，民生權(quán)益、公民參與、社會公平實(shí)現(xiàn)困難。政府積極進(jìn)行公共管理實(shí)踐范式，不僅可以解決上述問題，并且有利于發(fā)揮典范作用，推動公共管理范式在我國全社會的實(shí)現(xiàn)，故當(dāng)前我國急需大力推動政府公共管理范式的實(shí)踐。
總之，當(dāng)前我國行政管理依然是公共事務(wù)管理最重要的形式，相關(guān)政治經(jīng)濟(jì)體制的改革還需逐步推進(jìn)。社會對非營利性組織培育、管理和規(guī)范還不夠，還需要加強(qiáng)我國公共管理相關(guān)的理念傳播、人才培養(yǎng)以及具體實(shí)踐。讓傳統(tǒng)行政管理范式與新近公共管理范式在處理公共事務(wù)的相互競爭中逐漸此消彼長，才能在我國完成公共事務(wù)管理范式的徹底轉(zhuǎn)變。
