時間：2022-05-23 04:51:16
序論：在您撰寫鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的1篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
隨著農(nóng)村稅費改革，特別是免除農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革被相應(yīng)提上議事日程。但與以往許多體制改革一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革在相當(dāng)程度上也屬于財政壓力下不得已的行為，并具有實踐先行，理論研討和制度構(gòu)造嚴(yán)重滯后的特點。這一方面反映了中國改革沒有一攬子預(yù)案的一般性特點，另一方面也會出現(xiàn)這一特點帶來的固有問題，即因為缺乏整體構(gòu)造和長遠設(shè)想而陷于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短期行為。本文試圖結(jié)合近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的背景與實踐，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的總體方向和制度構(gòu)造進行一些探討。
一、基于財政壓力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革
農(nóng)村稅費改革是中國農(nóng)村改革的一件具有劃時代意義的大事。它標(biāo)志著以來自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為源泉的“農(nóng)業(yè)財政時代”的終結(jié)，歷史上被視為天經(jīng)地義的“皇糧國稅”得以廢止。這只有在經(jīng)過現(xiàn)代化建設(shè)，進入到以工商業(yè)為財政支撐的時代才有可能。
改革實質(zhì)上是對利益和權(quán)力的再配置過程。農(nóng)村稅費改革不僅僅在于為農(nóng)民減輕負擔(dān)，更在于它直接沖擊并要求改變傳統(tǒng)的治理體制。因為，中國農(nóng)村基層治理體制基本上是依靠農(nóng)業(yè)稅費維持的。正是以農(nóng)業(yè)稅為核心的各種稅費造成農(nóng)民負擔(dān)有增無減，推進了農(nóng)村稅費改革。而農(nóng)村稅費改革，特別是免除農(nóng)業(yè)稅以后，受沖擊和影響最大的亦是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。
財政，財是政的基礎(chǔ)。財政來源與能力決定著政權(quán)的特性與能力。從國家特性看，國家稅賦主要來自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的國家屬于傳統(tǒng)國家。傳統(tǒng)國家對鄉(xiāng)村治理有兩個特征：一是實行以皇權(quán)－官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國家政權(quán)不直接滲透于鄉(xiāng)村，即所謂“皇權(quán)止于縣政”。政府的功能也非常少，主要是政治統(tǒng)治，相應(yīng)的地方政府機構(gòu)和人員也非常少。其重要原因就是有限的農(nóng)業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會的政權(quán)體系。沒有財政支撐的行政是無能力而又成本太高的行政。這是制約傳統(tǒng)國家權(quán)力向鄉(xiāng)村滲透的基本原因。二是國家與農(nóng)民的聯(lián)系主要是納稅的關(guān)系。農(nóng)民作為分散孤立的經(jīng)濟個體，成為一個國家的政治國民，主要取決于向誰提交稅賦。正如孫中山所說的：“人民對于皇帝只有一個關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關(guān)系。因為這個原故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只有納糧，便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽人民自生自滅?！雹儆捎谕恋兀ńK極意義上的）國有制，決定了“皇糧國稅”天經(jīng)地義的合理性，換言之，農(nóng)民向國家提交稅賦是單向的義務(wù)。這為行政不斷擴張，以不受制約的行政權(quán)力汲取財政提供了方便。而這又會破壞國家行政的合法性，即“官逼民反，民不得不反”。由此使傳統(tǒng)中國只能依靠數(shù)百年一次的大動蕩來緩解行政擴張與財政壓力的矛盾。
這種歷史循環(huán)于近代被打破。近代以來，隨著傳統(tǒng)國家的解體，中國進入到一個現(xiàn)代國家建構(gòu)的過程之中?，F(xiàn)代國家的基本特征是民族－國家，它要求統(tǒng)一的中央集權(quán)體制向全社會滲透，對分散孤立的鄉(xiāng)村進行國家整合。由此就有了農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。從20世紀(jì)初開始，國家政權(quán)從縣到鄉(xiāng)村，甚至一直延伸到農(nóng)戶。體制達到極致，每個農(nóng)民都被整合到“政社合一“的國家體系中，鄉(xiāng)村社會為國家體系所遮蓋。這一“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過程對于建構(gòu)一個統(tǒng)一的現(xiàn)代國家，對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村加以改造，發(fā)揮了重要作用。但是，這一表面上具有“現(xiàn)代性”的鄉(xiāng)村治理體制卻具有不屬于現(xiàn)代國家本性的傳統(tǒng)特點：
一是國家基層政權(quán)的制度安排仍然服從和服務(wù)于向農(nóng)村汲取資源，為行政主控型。體制是最便于向農(nóng)村汲取資源的體制，即“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”。在這一體制下，自上而下的行政權(quán)力主導(dǎo)著鄉(xiāng)村社會，來自于上級領(lǐng)導(dǎo)和政府的“任務(wù)”成為支配基層和農(nóng)民行動的主要依據(jù)。在單一體制下，縣鄉(xiāng)政權(quán)機構(gòu)設(shè)置的依據(jù)是與上級政府對等對口，由此造成縣鄉(xiāng)機構(gòu)迅速膨脹。我國是一個由中央、省、市（地級）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）多級機構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)體系。政府任務(wù)會逐步增多，到最低一級的鄉(xiāng)級時，政府任務(wù)和目標(biāo)會呈幾何級的增加。如我們調(diào)查的一個鄉(xiāng)，僅僅是簽定目標(biāo)責(zé)任書的上級任務(wù)就多達200多項。這就使得鄉(xiāng)一級政府成為一個面對上級，主要完成上級任務(wù)的機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家政權(quán)體系的一級組織，對一定區(qū)域的事務(wù)負責(zé)，即行使管理“塊塊”的職能。出于地方政績的驅(qū)動，鄉(xiāng)級還要從事許多能夠顯示出其地方政績的事務(wù)。這些事務(wù)主要是貫徹上級精神，往往與本地實際和需要相脫節(jié)。正是“條條”和“塊塊”的雙重壓力，使鄉(xiāng)村工作不堪重負，政府功能急劇擴張。
二是行政與財政的嚴(yán)重不對稱。盡管上世紀(jì)建構(gòu)起一個現(xiàn)代科層制的基層政權(quán)體制，但支撐這一體系的則是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財政。改革開放以前是以“公余糧制”方式出現(xiàn)，農(nóng)村改革后是以“農(nóng)業(yè)稅”為核心的農(nóng)業(yè)稅費。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財政的重要特點是農(nóng)業(yè)剩余十分有限，農(nóng)民交納稅費是行政義務(wù)。隨著“政權(quán)下鄉(xiāng)”，政府機構(gòu)和人員日益增多，以國家和公共名義出現(xiàn)的政府任務(wù)也愈益增多，這都需要由農(nóng)民提供財政支持。我國目前縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)的人員卻占全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%左右，鄉(xiāng)級需要財政供養(yǎng)的人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），因機構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的負擔(dān)占農(nóng)民實際負擔(dān)的40%左右。②這就是總理說的“生之者寡，食之者眾”的問題。由各種行政任務(wù)并搭“農(nóng)業(yè)稅”便車而產(chǎn)生的大量的“亂攤派、亂集資、亂收費”更是難以統(tǒng)計。由此就出現(xiàn)了“小財政、大政府”的格局，其結(jié)果是：一方面，隨著現(xiàn)代化建設(shè)，國家的財政收入迅速增長，另一方面，農(nóng)民的負擔(dān)也迅速增長，城鄉(xiāng)貧富差距擴大，農(nóng)民對國家的認同感下降，甚至出現(xiàn)以減輕農(nóng)民負擔(dān)為主要內(nèi)容的有組織的抗?fàn)?。不解決這一問題，中國農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展都缺乏穩(wěn)固的基礎(chǔ)。
正是基于政治壓力，中國啟動農(nóng)村稅費改革，其最終目的是免除農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)村稅費改革的必然結(jié)果是改變著農(nóng)村基層政權(quán)體系的財政基礎(chǔ)，原來依靠農(nóng)業(yè)財政維持和運行的基層政權(quán)體系及政府任務(wù)頓時因為財源枯竭而面臨困境?；谪斦毫?，我國開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理治理體制改革。
就全國而言，在農(nóng)村稅費改革中普遍進行了以合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組為主要內(nèi)容的調(diào)整和變動。其主要目的是減少財政供養(yǎng)人員，緩解財政壓力。如1985年，我國撤消恢復(fù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時，共有91138個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到2003年減少到38028個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2004年有進一步減少的趨勢。③如果說合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴大而財政供養(yǎng)人員未見減少的話，那么村組合并的直接后果就是村組干部人數(shù)的減少。一般來講，村組干部被限制在3－5人以內(nèi)。為了減少村組干部，采取村黨組織和村委會干部交叉任職。這是因為，以往的村組干部主要是由農(nóng)村稅費直接供養(yǎng)的。稅費改革后，農(nóng)業(yè)地區(qū)的村組干部補貼由地方政府支付，而地方財政本來就緊張，當(dāng)然不可能也不愿意支付更多村組干部的報酬。合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組只是規(guī)模的擴大和人員的減少，不涉及體制性改革，所以我將其歸納為調(diào)整和變動而不是改革。但這種調(diào)整并不是毫無意義的。它標(biāo)志著，隨著農(nóng)村稅費改革，必然要求改革鄉(xiāng)村治理體制。
正是因為合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組的局限性，在農(nóng)村稅費改革中，一些地方開始了以改革鄉(xiāng)村治理體制為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。其代表者是湖北咸安的改革。早在2002年全國還在進行農(nóng)村稅費改革和合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)之時，咸安區(qū)（縣級區(qū)，以農(nóng)業(yè)為主）就啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。其主要內(nèi)容是實行黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職；撤消原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立三辦一所（黨政辦公室、經(jīng)濟事務(wù)辦公室、社會事務(wù)辦公室和財政所）；改變原有的“七站八所”的官辦性質(zhì)，將市場化和社會化機制引入鄉(xiāng)村公共服務(wù)；將競爭機制引入干部任務(wù)和錄用過程。這一改革的核心內(nèi)容是“減人、減事、減支”。通過交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)，通過改設(shè)內(nèi)部機構(gòu)和站所改革，減少一般干部職數(shù)。在減人的過程中，也要減事，即減少那些政府管不了也管不好，或者不該管的事。通過減人減事，最后達到減支，緩解財政壓力。咸安改革很快引起中共湖北省委的重視。2003年，湖北省委和省政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的文件（17號文件地），其基礎(chǔ)就來自于咸安。湖北省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革得以走在全國前列，被譽為“湖北新政”。
二、超越財政壓力的制度構(gòu)造
從目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐看，基本上來自于財政壓力。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的理論，也處于各說各話的狀態(tài)，難以形成基本的共識，也無法給鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供相應(yīng)的理論支持。其重要原因就是人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的認識仍然停留在傳統(tǒng)的“農(nóng)業(yè)財政時代”，只是就鄉(xiāng)村自身的財政能力設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。本人認為，現(xiàn)在應(yīng)該超越財政壓力，從現(xiàn)代國家構(gòu)造的角度設(shè)計現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，以此作為改革的依據(jù)。
首先，隨著現(xiàn)代化建設(shè)，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入到一個全新的階段，由現(xiàn)代化初期進入現(xiàn)代化中期，工業(yè)化不再需要從農(nóng)村汲取資源進行原始積累，國家的財政收入主要來自于工商業(yè)。中國已由“農(nóng)業(yè)立國”進入到“工業(yè)立國“的階段。而且，統(tǒng)一的民族－國家的整合已基本完成，高度分散和孤立的鄉(xiāng)村社會日益深入地卷進國家體系中，被國家結(jié)構(gòu)化。這是最終得以免除農(nóng)業(yè)稅費，并有可能走出所謂“黃宗羲定律”的客觀條件。
更重要的是，現(xiàn)代國家建構(gòu)要求超越傳統(tǒng)的財政壓力，重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度?，F(xiàn)代國家有兩個特征，一是以主權(quán)為核心的現(xiàn)代民族－國家，一是以主權(quán)在民為核心的現(xiàn)代民主－國家。主權(quán)在民要求每個國民成為平等的國民。但由于民族－國家建設(shè)的緊迫性和民主－國家建設(shè)意識的薄弱，在相當(dāng)長時間里，廣大農(nóng)民作為平等的國民，沒有能夠享受相應(yīng)的“國民待遇”。如長期存在的“農(nóng)業(yè)稅”，以產(chǎn)業(yè)納稅就是一種不利于農(nóng)民的制度安排。印度也是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占國民的大多數(shù)。但印度以個人所得作為征稅依據(jù)，農(nóng)民基本上不繳稅。④特別是中國的“農(nóng)業(yè)稅”帶有很強的國家義務(wù)的特性，日益擴張的行政會不斷突破義務(wù)的邊界。但是，在現(xiàn)代意識隨著現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)達日益廣泛地向鄉(xiāng)村滲透的過程中，義務(wù)本位的農(nóng)業(yè)稅費的繳納逐步失去合法性基礎(chǔ)。1990年代，無論是農(nóng)民通過拋棄土地，消極逃避稅費，還是上訪上告，為減輕負擔(dān)的依法抗?fàn)帲挤从沉宿r(nóng)民日益增長的權(quán)利意識。事實上，與時代相比，1990年代的農(nóng)民負擔(dān)可能更輕，而農(nóng)民的抗拒卻更激烈，其重要原因就是農(nóng)民的個體利益及相應(yīng)的權(quán)利意識的增長。如果治理體制不能適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，就會造成農(nóng)民對國家的認同感下降，甚至抵抗政府行為。如此，民族－國家的治理也會失去牢固的根基。
正是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財政時代的義務(wù)稅費愈益失去合法性的背景下，中央政府啟動了農(nóng)村稅費改革，并提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以工哺農(nóng)，以城支鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略為超越財政壓力，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度提供了基本的依據(jù)和方向。
其一，從資源汲取型向資源支持型轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度都是圍繞從農(nóng)村汲取資源構(gòu)造的，這是由農(nóng)業(yè)財政時代所決定。在現(xiàn)階段，中國已進入由工商提供財政支持的公共財政時代。以工哺農(nóng)，以城支鄉(xiāng)，首先就體現(xiàn)在國家如何支持農(nóng)村發(fā)展。為此，中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的任務(wù)。這就需要從根本上改革傳統(tǒng)的資源汲取型的鄉(xiāng)村治理體制，從支持農(nóng)村，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的角度設(shè)計和構(gòu)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度。資源支持型是現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的基本要求。
其二，從管治型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。為了從農(nóng)村汲取資源，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的功能主要是管治型，主要依靠行政壓力保障國家從農(nóng)村獲得資源，通過行政能力強制納稅保持國家與農(nóng)民的聯(lián)系。這種聯(lián)系是以農(nóng)民義務(wù)為本位的。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)民愈來愈深地卷入到社會化過程中，要求政府提供更多更好的服務(wù)。作為現(xiàn)代民主－國家一部分的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，其基本功能就是為農(nóng)民提供服務(wù)，通過良好的服務(wù)而不是收稅強化農(nóng)民的國家認同意識。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是以農(nóng)民權(quán)利為本位的現(xiàn)代國家觀所決定的。
根據(jù)以上方向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不僅僅是“減人、減事、減支”，做“減法”，更是超越財政壓力、上下聯(lián)動的綜合配套改革，是一項需要進行“加減乘除”四則混合運算的系統(tǒng)工程。
1、“加”，就是增加國家對農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支持，促使行政與財政的統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成本由國家財政負責(zé)。現(xiàn)代政府體系的重要特征是標(biāo)準(zhǔn)化、一致化。如不管什么地方，都設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)，都有所謂“幾大班子”。但是，由于地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地的財政能力卻差距甚大。特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源于農(nóng)業(yè)稅費。那么，在免除農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)業(yè)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政來源大為減少，有的地方甚至難以維持正常運轉(zhuǎn)。僅僅是依靠“減人減事”來減支是遠遠不夠的。因為，任何行政都需要必要的財政支撐。農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也屬于國家政權(quán)體系，在免除農(nóng)業(yè)稅以后，其開支應(yīng)該由國家承擔(dān)。應(yīng)該徹底改變變相的地方財政包干主義。如果行政統(tǒng)一集權(quán)，財政也需要統(tǒng)一集權(quán)。這樣既可解決農(nóng)業(yè)地區(qū)財政支出困難問題，同時也可杜絕地方和基層官員既吃“皇糧”，又吃“雜糧”的現(xiàn)象。由此可根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、地區(qū)差別、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分不同類型，分類劃撥財政經(jīng)費。當(dāng)前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革之初，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類是基本前提。以農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該恢復(fù)為鄉(xiāng)的建制，可以接受國家財政支持，鎮(zhèn)的建制主要以工商業(yè)為支撐，不可接受國家財政支持。由此實行產(chǎn)業(yè)分化基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治體制。
2、“減”，就是精官簡政，減少行政層級、機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。任何國家的財政能力總是有限的，有限的國家財政不可能承擔(dān)更多官員的財政支出，必然要求減人。我國的政府機構(gòu)不是簡單的人多，而是官多員少。即管官的“官”多，直接面向民眾做事的員少。從縱向看，直接面向民眾為民眾提供服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人員并不多，多的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的層級。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上有中央、省、地級市、縣（市）四個層級。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部看，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有10多名領(lǐng)導(dǎo)，而直接辦事的人員又太少。這不利于支持農(nóng)村，為農(nóng)民提供服務(wù)。美國的農(nóng)業(yè)部是國家公務(wù)員最多的部，達30萬之多。但其組成人員主要是為農(nóng)民提供服務(wù)并直接接受農(nóng)民監(jiān)督的公務(wù)人員。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)該超越現(xiàn)有的局限，進行整個行政系統(tǒng)的改革。從縱向看，需要減少行政層級，變五級政府為“三級政府網(wǎng)絡(luò)管理”（中央、省和縣為完整意義上的政府體系，地級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為非完整意義上的政府體系，人員更為精干）。只有這樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部才能盡量減少“管官”的職數(shù)。目前許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革首先減少的是辦事人員，這不利于為農(nóng)民提供服務(wù)。
3、“乘”，就是改善治理方式，實行市場、自治與政府的共同治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是簡單的減人減事，而是要以精干的政府提供更良好的服務(wù)。為此需要改善傳統(tǒng)的單一的行政治理方式，實行市場、自治組織和政府多元一體的共同治理。服務(wù)型政府并不是將農(nóng)村的公共服務(wù)都由政府包攬下來，這又會回到計劃經(jīng)濟體制下全能政府的軌道上去，并會增加行政成本。現(xiàn)代國家的治理體制首先要求培育市場。能夠用市場力量解決的問題盡可能由市場解決。因為市場不僅能優(yōu)化資源配置，同時它還是一種整合機制。市場有一套健全的規(guī)則，人們進入市場機制后會自覺不自覺地根據(jù)規(guī)則辦事，更多的是尋求政府的保護而不是與政府對立。凡是市場經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，政府與農(nóng)民的對立和對抗度越低。其次是培育社會，通過社會自治的力量解決社會自身的問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)達，社會成員的需求愈來愈多樣化。在相對分散居住的情況下，政府很難及時有效地為農(nóng)民提供公共服務(wù)。而自組織的農(nóng)村社區(qū)自治力量卻能達到這一點。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該盡可能利用市場和社會的力量。只有市場“失靈”和社會“失效”的情況下，政府才發(fā)揮其直接治理的作用。由此形成市場、社會、政府共生、互補、合作的現(xiàn)代治理體制。從這個角度看，咸安改革中“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的取向是合適的。
4、“除”，就是要消除傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中各種不適宜建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的的思想和體制性障礙。由于長期歷史的影響，在稅費改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，相當(dāng)部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏方向感，甚至無所適從和無所用心。因為過去最為熟悉的“任務(wù)”型工作減少了，過去最為便當(dāng)?shù)男姓灾卫硎侄尾环奖懔?，過去一呼百應(yīng)的工作方式不見效了。現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度所需要的責(zé)任意識和服務(wù)意識未能確立。其深刻的原因就是傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度中自上而下的授權(quán)機制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部習(xí)慣于對上負責(zé)而不是對下負責(zé)。所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中將競爭機制引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中，變單一的對上負責(zé)為上下雙向負責(zé)十分必要。湖北、四川等地實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“兩推一選”和“公推公選”制，起到了良好的示范效應(yīng)。
摘要：實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。當(dāng)前，需要在強化村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督功能，強化政府的社會服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，健全、完善兩者間的銜接和互動機制。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理；村民自治；有效銜接；良性互動
黨的十七大報告指出：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。2008年5月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》重申了這一要求。實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。本文擬以村民自治為切入點。探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動相關(guān)問題。
一、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的必要性
十一屆三中全會后，隨著改革開放的深入，我國經(jīng)濟和政治環(huán)境發(fā)生了很大變化，在農(nóng)村獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的廣大農(nóng)民群眾，迫切要求用政治上的民主權(quán)利來保障經(jīng)濟上的自主權(quán)利，村民自治順時而生。1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國人大常委會頒布了《村民委員會組織法(試行)》，對村委會的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等做了比較具體的規(guī)定。經(jīng)過十余年的實踐，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1998年11月《村民委員會組織法》正式頒布實施。它對“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”做了具體規(guī)定?！八膫€民主”的提出及完善，對指導(dǎo)村民自治的法律制度建設(shè)和實踐活動發(fā)揮了重要作用。
實現(xiàn)村民自治，實質(zhì)包含兩個方面的目標(biāo)要求：一方面要求村民委員會逐漸擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)，發(fā)展為真正意義上的自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間建立指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；另一方面也要求基層治理隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展進行相應(yīng)的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從計劃經(jīng)濟條件下的全能型、管治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟條件下的有限型、服務(wù)型政府。為此，進人新世紀(jì)以后，黨中央、國務(wù)院采取了一系列措施，諸如在農(nóng)村進行稅費制度方面的改革、加強基層執(zhí)政能力建設(shè)等，來推進兩個目標(biāo)要求的實現(xiàn)，以探索新的農(nóng)村管理體制，構(gòu)建和諧農(nóng)村社會。但從總體上看，這兩個方面的目標(biāo)要求遠沒有達到理想狀態(tài)。
首先，從村民自治的發(fā)展來看，村民自治在總體上固然取得了一定進展，但自治效果并不理想。問題主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正規(guī)，其應(yīng)有功能未能很好地發(fā)揮出來。如村民制度化參與率不高，村民自治往往變?yōu)椤按逦瘯灾巍保踔裂葑優(yōu)榇妩h支部書記或村委會主任一個人說了算。(2)農(nóng)村社會治理難度加大，對村民自治能力提出更高的要求。社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致農(nóng)村社會分化和心理意識多元化，農(nóng)村由過去以農(nóng)民為主體逐漸分化為不同的社會階層，如村干部、農(nóng)民勞動者、農(nóng)民工、個體私營企業(yè)主等，不同階層有著不同的利益取向，從而導(dǎo)致村民集體意識逐漸淡化和薄弱，自我中心意識明顯上升，家族中心主義凸顯，對農(nóng)村社會治理提出新的挑戰(zhàn)。其次。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理來看，大多數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于“管治”思維，開展工作以單一的行政命令的方式進行。只對上負責(zé)，將工作指標(biāo)層層分解下壓，甚至強制村民自治組織完成“任務(wù)”。導(dǎo)致村民自治的內(nèi)容和職能受到行政行為侵占和排擠，村民委員會成為準(zhǔn)政府組織，淪為實現(xiàn)行政命令的一種工具。
綜上所述，村民自治在發(fā)展中面臨一些難題，亟須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀指導(dǎo)下、在加強自治組織能力建設(shè)的基礎(chǔ)上予以解決。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宏觀指導(dǎo)上的缺位與農(nóng)民群眾期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有位、有為形成較大反差；與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變滯后，重管治、輕服務(wù)，甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、錯位以及服務(wù)方面的不到位。不僅對村民自治產(chǎn)生極大侵蝕，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制亟須實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動。
二、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的著力點
實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，重點需要從以下兩個方面入手：
(一)按照服務(wù)型政府的要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動范圍和工作內(nèi)容，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)社會的能力和水平；同時改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估體系。加強群眾監(jiān)督，調(diào)動群眾參與行政管理的積極性。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從計劃經(jīng)濟體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟條件下有限責(zé)任者的角色，強化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識，把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實到位。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)注重履行好以下職能：積極完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力建設(shè)，增強農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力；發(fā)展農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)，加強農(nóng)村污染治理，建設(shè)疾病預(yù)防控制體系，強化農(nóng)村的自我發(fā)展能力；加強社會治安綜合治理，推進治安防控體系建設(shè)，增強人民群眾的安全感。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分保障農(nóng)村基層群眾各項民主權(quán)利，嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情，不得要求村民自治組織承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)由政府及其部門履行的職責(zé)。對需要村民自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一與村民自治組織簽訂委托和購買服務(wù)協(xié)議。明確工作要求、目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費支付方式。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變得如何，工作績效如何，群眾最有發(fā)言權(quán)。要打破封閉的政府政績自我評估體系，建立群眾評估制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的全過程處于農(nóng)民群眾監(jiān)督之下。為此，要進一步健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開制度，建立健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序，增強行政決策透明度和公眾參與度，使決策切實集中民智。體現(xiàn)民意。要建立和完善群眾利益訴求表達機制、權(quán)益保障機制，暢通群眾監(jiān)督渠道，尤其要注重發(fā)揮村民自治組織在聯(lián)系群眾、反映群眾訴求方面的重要作用。
(二)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的要求，進一步完善村民自治制度，以實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)；同時加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助，提高村民自治水平和能力，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展。
村民自治必須按照《村民委員會組織法》的要求，把“四個民主”和“三個自我”貫徹落實到實處。要強化村民自治組織能力建設(shè)，建立民主選舉與競爭上崗相結(jié)合的選人用人機制，拓寬選人用人渠道，增強村民自治組織的生機和活力。要完善村務(wù)公開制度，凡涉及農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展的重要事項，尤其是重大村務(wù)和財務(wù)。都要依法召開村民會議或村民代表大會討論決定，提高村務(wù)管理和決策的科學(xué)化、民主化水平。村民委員會尤其要尊重集體經(jīng)濟組織、互助性經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織以及其他經(jīng)濟組織依法獨立開展活動的自主權(quán)，保障各類經(jīng)濟組織和村民的財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。要增強村民自治功能，擴大村民自治范圍，積極承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分行政管理和服務(wù)職能，在和諧社會建設(shè)中承擔(dān)起更多的責(zé)任。
村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的工作聯(lián)系制度、情況通報制度、聽取意見制度、監(jiān)督反饋制度，真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件推動駐村的文體教育、休閑娛樂場所向村民開放，鼓勵和扶持村內(nèi)及周邊有關(guān)實體按照共駐共建、資源共享、互利共贏的原則，為村民服務(wù)，為農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展提供條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)采取有效措施，為村民自治組織協(xié)助政府開展工作提供必要經(jīng)費和條件，并對工作實績好、群眾滿意度高的村民自治組織。給予一定的獎勵和補貼。要根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展實際，不斷加強對農(nóng)民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓(xùn)。進一步強化其法治觀念和民主意識，增強村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設(shè)中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。
一、改革動因
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位長期以來一直實行自設(shè)賬戶、自收自支、自行核算的"分戶分管"辦法。這種財務(wù)管理方式的主要問題是：
會計核算單位多。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工農(nóng)商、財稅銀、公檢法等應(yīng)有盡有。宜昌縣小蜂鄉(xiāng)一級行政事業(yè)單位就有23個，其中一人一站的有3個，兩人一站的有4個，即使這種情況也要作為一個會計核算單位，而且會計崗位多是兼職，有的甚至站長、會計、出納一肩挑，自行審批、自行用錢、自行做賬，財務(wù)管理缺乏監(jiān)督制約機制。
銀行賬戶多。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位有支票賬戶、存折戶、定期存單戶等形式的銀行賬戶，平均在兩個以；有的單位一人管一個存折或幾個存折。
違規(guī)賬目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位一般滑經(jīng)過專門訓(xùn)練的會計且變動頻繁，普遍使用"流水賬"、"包包賬"；有的單位甚至設(shè)多套總賬，自設(shè)亂用會計科目；賬賬、賬實、賬證不符；長期不記賬、不報賬、不結(jié)賬；會計檔案長期不整理或不按規(guī)定整理，隨意堆放，甚至人走賬無，或僅有"封存賬"、"斷頭賬"。
違紀(jì)問題多。由于單位銀行賬戶過多，賬目管理過濫等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位收支違紀(jì)問題較為突出。如挪用專項撥款，收入不入賬，貪污公款，非正規(guī)票據(jù)甚至無據(jù)收款，白條列支出，私借私分公款，盲目投資造成公款損失，亂發(fā)資金補貼實物，報銷應(yīng)由個人負擔(dān)的費用，違規(guī)超限額使用現(xiàn)金結(jié)算，違規(guī)購置?？厣唐返取?
另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位預(yù)算外資金、自籌資金以及上級主管部門撥款大多游離開財政監(jiān)管之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能統(tǒng)籌安排、使用和調(diào)控，導(dǎo)致政府分配效率低下，社會財力運營低效，相當(dāng)一部分建設(shè)發(fā)展性專項資金被用于消費，有的資金使用浪費甚至流入少數(shù)人的腰包，成為滋生腐敗的"溫床"。宜昌縣盡管縣財政以前每年要開展"三查"，每2年至3年要開展重點財務(wù)檢查，每次歷時半年多，檢查費用開支不小，但由于是一種事后糾偏、"馬后炮"式的檢查，往往監(jiān)管成本較大，效果不佳，問題查得出來，處理不下去，違紀(jì)違規(guī)的損失收不回來，治標(biāo)不治本。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位財務(wù)管理的這種情況迫切需要從其財務(wù)管理體制上堵漏防弊，變多有開戶為一家開戶，變分散財務(wù)為統(tǒng)一財務(wù)，變各家分管為獨家統(tǒng)管。在調(diào)查分析基礎(chǔ)上，宜昌探索出"零戶統(tǒng)管"辦法。
二、"零戶統(tǒng)管"主要內(nèi)容和特點
"零戶統(tǒng)管"是在保持單位資金使用權(quán)和財務(wù)自權(quán)不變的前提下，取消單位銀行賬戶，財政統(tǒng)一管理各單位會計人員、資金結(jié)算和會計核算，融會計服務(wù)和監(jiān)督管理為一體的一種財務(wù)管理辦法。"零戶統(tǒng)管"的具體運作方法可概括為"一取消，二直達，三集中，四設(shè)立，五建制"：
一取消。即取消單位所有的銀行賬戶，包括過去經(jīng)過財政審批后開設(shè)和未經(jīng)財政審批開設(shè)的銀行賬戶，也包括支票戶、存折戶、定期存單戶，存款余額全部轉(zhuǎn)入財政專戶。
二直達。一是收入直達，即單位所取得的各項資金收入直達財政專戶，上級主管部門的撥款及外單位劃入的資金由銀行自動記入財政所賬戶，單位上解的資金由財政所專戶劃解直達到縣財政局。二是支出直達，單位財務(wù)支出從財政專戶直達收款單位，不再經(jīng)過單位銀行賬戶中轉(zhuǎn)。
三集中。一是集中辦理資金結(jié)算，單位現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金收支結(jié)算由出納集中到財政所辦理。二是集中會計核算，由財政所從各單位財會人員中，擇優(yōu)聘用3至5名水平較高者擔(dān)任統(tǒng)管會計，單位會計核算。統(tǒng)管會計由財政所統(tǒng)一管理，統(tǒng)一高度，編制、行政人事關(guān)系不變，但工資和福利待遇與原單位脫鉤，由財政所統(tǒng)一考核后發(fā)放。考核不合格者，予以解聘。三是集中會計檔案，單位會計檔案全部集中交財政所統(tǒng)一保管，以便于查賬、審核和管理。
四設(shè)立。一是設(shè)立"總會計"，負責(zé)綜合預(yù)算指標(biāo)分配、考核和調(diào)整；負責(zé)預(yù)算內(nèi)外資金審核撥款和總核算；負責(zé)單位財會收支原始憑證審核蓋章。其職能相當(dāng)于管理監(jiān)督中心。二是沒立"資金會計"，負責(zé)在單位存款余額內(nèi)辦理現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金收支結(jié)算業(yè)務(wù)；負責(zé)從總會計領(lǐng)發(fā)票據(jù)；負責(zé)單位收入資金的審核和劃解；負責(zé)核算單位存款包括財政預(yù)算存款的變動情況，按月與單位和銀行核對賬目。其職能相當(dāng)于資金結(jié)算中心。三是設(shè)立"統(tǒng)管會計"，負責(zé)定期與單位出納結(jié)算收支原始憑證；負責(zé)單位會計核算業(yè)務(wù)、按月向單位、財政所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報表；負責(zé)定期與總會計、單位出納、資金會計對賬。其職能相當(dāng)于會計服務(wù)中心。四是設(shè)立"單位出納"，負責(zé)向總會計申請撥款，經(jīng)辦單位財務(wù)收支具體業(yè)務(wù)；負責(zé)預(yù)算外收入直達財政專戶；負責(zé)按月將會計原始憑證交總會計審核蓋章，與統(tǒng)管會計結(jié)算收支憑證。其職能相當(dāng)于單位財務(wù)收支中心。
五建制。一是建立綜合財政預(yù)算管理制度。年初按統(tǒng)一口徑和標(biāo)準(zhǔn)給各單位下達綜合財政預(yù)算收支指標(biāo)，各單位按指標(biāo)組織執(zhí)行，支出由財政所按進度核撥。年度執(zhí)行中如有超收，按規(guī)定程序報經(jīng)批準(zhǔn)后財政指標(biāo)并撥款，如有短收，則自動減少支出指標(biāo)。年終財政指標(biāo)審批復(fù)決算，如有結(jié)余，結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。二是建立收支審批制度。各單位要按年度綜合預(yù)算收支指標(biāo)協(xié)調(diào)會組織收入，預(yù)算外收入減免需報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)審批。單位財務(wù)氖支出都必須由單位負責(zé)人簽字，達到一定額度的支出需報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)審批。三是建立會計憑證審核制度。單位所有會計原始憑證都必須經(jīng)過財政所進行合法性和合規(guī)性審核后，會計才能作賬務(wù)處理。通過財政審核。使會計憑證符合"一統(tǒng)"兩線四有"的要求。"一統(tǒng)，即收入統(tǒng)一使用財政部門負責(zé)制的收費收款票據(jù)；"兩線"，即實行收支兩條線，嚴(yán)禁坐收坐支；"四有"，即所有支出憑證都要有合法票據(jù)(財政或稅務(wù)票據(jù))，有具體用作，有經(jīng)辦人及單位負責(zé)人簽字，數(shù)額較大的有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)簽字。四是建立現(xiàn)金"雙限"制度，即限額限范圍管理。限額1000元以下的開支使用現(xiàn)金結(jié)算，1000元以上的嚴(yán)禁現(xiàn)金開支。嚴(yán)禁坐收坐支和超范圍使用現(xiàn)金。五是建立"四定"票據(jù)管理制度。定管理人員，由總會計、資金會計、單位出納分工負責(zé)共同做好票據(jù)管理工作；定控制制度，票據(jù)購入、發(fā)出、核銷、回收等工作都建立票據(jù)臺賬和結(jié)報手冊，互相簽字制約；定數(shù)量，即根據(jù)各單位業(yè)務(wù)需要核定供票數(shù)量；定期繳銷，每月定期交舊領(lǐng)新，審驗后核銷舊票。
三、"零戶統(tǒng)管"的優(yōu)點
實施"零戶統(tǒng)管"后，宜昌縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共精減會計崗位480多個，注銷單位銀行賬戶728個，一次性劃轉(zhuǎn)財政專戶資金1500多萬元，同比節(jié)約支出160萬元。其中：通過對支出憑證的嚴(yán)格審核，注銷不合規(guī)證173份，換回損失21萬元。通過"零戶統(tǒng)管"，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的財務(wù)管理實現(xiàn)了由無人管理到有人監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由難控到可控轉(zhuǎn)變，由無序管理到有序管理轉(zhuǎn)變，由事后管理到事前管理轉(zhuǎn)變。與原來的"分戶分管"辦法相比，優(yōu)越性集中體現(xiàn)在：
(一)有利于集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政性資金。取消單位銀行賬戶后，各單位不論是哪個渠道來的資金都必須進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶的"籠子"。同時，各單位暫時閑置或分期支出的資金都要集中于鎮(zhèn)財政專戶，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌管理運用鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財力創(chuàng)造了有利條件，便于資金"捆綁"使用，基本克服了資金分散造成的損失。
(二)有利于強化對單位財務(wù)收支活動的監(jiān)督。在"分戶分管"模式下，單位銀行戶頭多，收入來源渠道多，支出用途項目多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由于無法掌握各單位的收入來源，特別是縣級主管部門下?lián)艿膶？睿y以對其支出實施監(jiān)管。實行"零戶統(tǒng)管"后，取消了單位的銀行戶頭，各單位的所有獎金都被"一網(wǎng)要盡"、歸入財政專戶的"籠子"，其支出獎金結(jié)算都通過財政專戶集中辦理，支出憑證都經(jīng)過審批和財政審核，從而使財政對單位財務(wù)收支活動的監(jiān)管真正落到實處。
(三)有利于提高資金使用效益。實行"零戶統(tǒng)管"，通過綜合財政預(yù)算的編制核定、預(yù)算執(zhí)行過程中的資金結(jié)算、支出審批、憑證審核等監(jiān)管工作，可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門預(yù)算內(nèi)外資金集中使用、統(tǒng)一核算、綜合平衡成為可能，有利于從源頭上堵住亂支亂用的口子，防止資金流失與挪用，為提高財政性資金的使用效益，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預(yù)算管理化打下了堅實的基礎(chǔ)。
(四)有利于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計工作秩序。"多戶分管"辦法由于受資金分散、分配主體多元、單位財會人員素質(zhì)偏低、單位人員少等因素制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的財會核算工作很難達到《會計法》、新財務(wù)會計制度的要求。推行"零戶統(tǒng)管"后，單位只設(shè)出納，專門負責(zé)辦理日常資金收支結(jié)算事務(wù)。填制憑證、登記賬簿、編制報表等專業(yè)性強、技術(shù)要求高的會計核算工作則專職"統(tǒng)管會計"完成，使單位財會管理基本符合《會計法》的要求，單位會計核算的質(zhì)量得到了保證。即使"統(tǒng)管會計"業(yè)務(wù)不夠熟練，經(jīng)財政培訓(xùn)輔導(dǎo)一段時間也可基本達到要求，比過去培訓(xùn)輔導(dǎo)20多個未經(jīng)訓(xùn)練的單位兼職會計人員要容易一些。
(五)有利于促進廉政勤政建設(shè)。"多戶分管"辦法，由于缺少必要的財務(wù)監(jiān)管制度，給財政違規(guī)違紀(jì)甚至依法浪費提供了可乘之機。實行"零戶統(tǒng)管"，首先從制度上和財務(wù)收支的運作程序上作出了明確的規(guī)定，尤其是在容易出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)的環(huán)節(jié)設(shè)置了必要的控管措施，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理體制具有前瞻性和預(yù)防性功能，鏟除了產(chǎn)生"三亂"、損失浪費和違規(guī)違紀(jì)的土壤，有利于促進黨風(fēng)廉政建設(shè)，密切黨群、干群關(guān)系。其次，實行"零戶統(tǒng)管"，節(jié)省了單位會計核算的人力，有利于各單位集中力量，更好地完成本職工作任務(wù)。第三，為克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位之間的職工個人利益分配不公創(chuàng)造了條件，從而有利于提高各單位職工的積極性，樹立黨政部門高效勤政的良好形象。
中國在整個*世紀(jì)的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”中，出現(xiàn)了*種新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式：即晚清至民國時期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。但這一時期，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的有限剩余根本無法支撐一個全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國家機器和現(xiàn)代化工業(yè)體系，從而形成了國家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的制度設(shè)計、經(jīng)濟上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對立的局面，最終導(dǎo)致我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動頻繁且反復(fù)無常。從*年*月*日起，中國農(nóng)民徹底告別延續(xù)了*多年的“皇糧國稅”，標(biāo)志著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的“后農(nóng)業(yè)稅時代”已經(jīng)到來。因此，下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本方向和總體目標(biāo)是：改進黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，進一步完善“村民自治”制度，發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織和社會中介組織，加快建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和中國國情的法制型、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，不斷提高農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)水平。
總的看來，傳統(tǒng)中國的政治轉(zhuǎn)型明顯滯后于社會經(jīng)濟變遷。譬如，“清代大部分屬于現(xiàn)代時期，但其政權(quán)與社會秩序仍舊忠于傳統(tǒng)，很少變化。它代表了中國傳統(tǒng)政治最輝煌以及最黯淡的一頁?！边M入*世紀(jì)，“從形式上看，辛亥革命是皇權(quán)終民權(quán)始的標(biāo)志，也是政治轉(zhuǎn)型的起點。這就是仿照西方國家實行地方自治。但由于傳統(tǒng)的統(tǒng)治根基沒有改變，人民主權(quán)的地方自治只是流于形式。”這樣就很難弄清傳統(tǒng)中國政治轉(zhuǎn)型的原始起點。然而，現(xiàn)代政治學(xué)研究中最重要的是發(fā)現(xiàn)新的政治因素的出現(xiàn)與發(fā)展。如果這種新的政治因素大量地、集中地反復(fù)出現(xiàn)，并且其發(fā)展趨勢不可逆轉(zhuǎn)，那么就是現(xiàn)代化因素。這種新的政治因素必然會尋找適合于它生存和發(fā)展的制度環(huán)境，否則就會被舊的僵化了的制度所扼殺。反過來，由此引發(fā)的政治制度變革勢必影響社會結(jié)構(gòu)、家族制度、等級結(jié)構(gòu)、群體權(quán)利、人們行為和習(xí)俗的變遷。所以，一個國家的“政治轉(zhuǎn)型期”就意味著傳統(tǒng)的社會秩序出現(xiàn)了裂痕、混亂或崩潰，而新的社會政治秩序正在確立的時期。沿著這樣的研究思路，本課題把中國在整個*世紀(jì)的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”中出現(xiàn)的*種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式概括為：即晚清至民國時期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。在此基礎(chǔ)上，本文試圖探討影響和制約我國現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型的制度性障礙，進一步研究如何建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和中國國情的法制型、公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。
一、目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界在研究方法上的“理論誤區(qū)”
中國現(xiàn)階段正處在進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制和“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”的雙重建構(gòu)中，鄉(xiāng)村社會日益深入地卷入和融入到這一建構(gòu)過程。從世界發(fā)達國家看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、靈活性、有限性、自治性等特征。但在中國歷史上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的建制或重視或忽略，或延續(xù)或中斷，或繼承或革新，大多表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征。迄今為止，世界上還沒有哪一個國家像中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)頻繁變動、混亂無序。尤其是*世紀(jì)以來，國家行政權(quán)不斷向鄉(xiāng)村社會延伸，逐漸形成了“資源汲取型”和“全能型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，顯然已不適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展和擴大基層民主政治的需要，且在實踐中衍生出了諸多矛盾和問題。為此，我國自改革開放以來已對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制進行過*次較大的改革：即*年至*年，進行“社改鄉(xiāng)”和建立“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式；*年至*年，進行“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推廣“村民自治”；*年至*年，進行縣鄉(xiāng)機構(gòu)綜合改革試點和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系；*年至今，進行農(nóng)村稅費改革和積極推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點。但目前的改革，許多地方主要是基于減輕農(nóng)民負擔(dān)和緩解地方財政壓力的考慮，實際上變成了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組、精簡機構(gòu)、分流人員、壓縮財政支出等所謂的“倒逼機制”。針對目前我國不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本處于一種“有政無財”的尷尬局面，學(xué)術(shù)界提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“縣政鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等政策建議。這既表明人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的功能和地位認識不清，也顯示出目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已陷入“方向迷失”的被動局面。
追根溯源，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界的爭論與分歧，主要是來自于西方政治社會學(xué)中關(guān)于“國家——社會”二元對立的認識范式。其實，這一理論命題是馬克斯·韋伯早在*世紀(jì)初提出的關(guān)于傳統(tǒng)中國“有限官僚制”的看法。他認為，“事實上，中華帝國正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)?！隽顺菈χ猓y(tǒng)轄權(quán)的有效性便大大地減弱，乃至消失?！泵绹募易迨穼＜襑·古德也認為，“在中華帝國統(tǒng)治下，行政機構(gòu)的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級，而宗族特有的勢力卻維護著鄉(xiāng)村的安定和秩序?！闭鏕·羅茲曼所言，“在光譜的一端是血親基礎(chǔ)關(guān)系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能?！庇谑?，我國著名的社會人類學(xué)家費孝通先生提出了，“中國鄉(xiāng)土社會的基層結(jié)構(gòu)是一種差序格局?！蕶?quán)政治在人民實際生活中，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的?！边@種所謂的“二元社會理論”或“雙軌政治理論”，即“一方面是自上而下的皇權(quán)，另一方面是自下而上的紳權(quán)和族權(quán)，二者平行運作，互相作用，形成了‘皇帝無為而天下治’的鄉(xiāng)村治理模式。”其實質(zhì)和核心都在于，無限地夸大和美化了“地方精英階層”在輔佐國家治理傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中的地位與作用，而忽略了隱藏其背后的深層社會經(jīng)濟制度。然而近幾年，一些國內(nèi)學(xué)者卻不遺余力、煞費苦心去為這種“草根民主”尋根，所謂的“根”也無非是“儒家文化決定論”之類的陳谷子爛芝麻。譬如，溫鐵軍教授把它概括為*個字，即“國權(quán)不下縣”。秦暉教授則將其完整的概括為：“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！毙煊陆淌诓粌H提出了“國家政治——社會政治”二分法的理論觀點，而且還提出了建議實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的具體政策主張?？梢哉f，這些學(xué)術(shù)觀點都是“單憑旁觀者或局外人支招行事”的笨拙手法。
正如馬克思、恩格斯晚年在關(guān)于歷史唯物主義的*封信中所言，“根據(jù)唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根到底是現(xiàn)實生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)?！駝t把理論應(yīng)用于任何歷史時期，就會比解一個最簡單的一次方程式更容易了?！笔聦嵣?，在中國歷史上“土地——賦稅——戶籍”是三位一體的，任何一個環(huán)節(jié)上發(fā)生問題都會直接的或間接的影響到國家政權(quán)的鞏固與社會穩(wěn)定。如果撇開土地制度、賦稅制度、戶籍制度等經(jīng)濟社會因素，那么單靠分析儒家文化的倫理統(tǒng)治是沒有出路的。美國著名的中國問題研究專家費正清教授曾經(jīng)指出，中華帝國“地方上的精英階層主要靠其田產(chǎn)生活，并且將科舉考試作為進身之階，因此這種帶有田園風(fēng)味和懷舊色彩的世界觀在中國一直盛行不衰。……當(dāng)天下太平、五谷豐登之時，朝廷、官府和百姓之間還可相安無事。但當(dāng)統(tǒng)治腐朽黑暗之時，政府利益與地方縉紳階層的利益就不可避免地分道揚鑣了。地方上的地主階層本能地要謀求私利，如果不加限制，這就會使百姓不堪重負而導(dǎo)致政權(quán)失去‘天命’走向滅亡。官方呈報朝廷的表面文書實際上蘊含了地主、官府與百姓這三者之間愈演愈烈的利益之爭?！笨梢?，在中國歷史上，“地方行政在總體上的收縮與在局部上的延伸是同時并存的兩種趨勢，不能強調(diào)一種而忽視另一種，也不能單純地將地方精英的職能擴張理解為是‘民治’領(lǐng)域的擴展與‘官治’領(lǐng)域的退縮?！笔聦嵣?，“士紳公共功能的一切擴展并非都意味著某種獨立于國家的社會自主性日增的長期趨向?！笨傊?，“地方精英既是國家權(quán)力的向心力量，又是國家權(quán)力的離心力量，而國家權(quán)力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社會的保護者，也是地方社會的掠奪者，而地方社會既是地方精英的權(quán)力基礎(chǔ)，也是地方精英的權(quán)力制約?！睋Q言之，地方精英理論過分偏重于考察“皇權(quán)——紳權(quán)”之間的互動關(guān)系，卻忽視了“國家/皇權(quán)－地方精英/士紳－鄉(xiāng)村社會/農(nóng)民”這三者之間的“制度場域”。因此，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于地方精英的身份屬性及其與國家政權(quán)的關(guān)系問題，歷來看法不一，爭論不休。
歸根結(jié)底，所謂“社會”是泛指基于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群，是建立在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的上層建筑共同構(gòu)成的整體，也叫“社會形態(tài)”。而“國家決不是從外部強加于社會的一種力量。國家也不像黑格爾所斷言的是‘倫理觀念的現(xiàn)實’，‘理性的形象和現(xiàn)實’。確切說，國家是從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量。”可見，“國家——社會”決不是二元對立的，而是互相影響、互相作用、互相滲透的互動合作過程。在中國歷史上，表面看，秦漢以降至清末的地方行政建制都是停留在縣一級；但事實上，“專制主義中央集權(quán)的國家政權(quán)對于鄉(xiāng)族社會仍具有潛在的無限的控制力?！?p*)也就是說，“無論在哪一個階段，都談不上“地方自治的民主體制’，而集權(quán)專制與缺乏自治是兩千年以來中國文明的一大特色?！币虼耍袊r(nóng)民自古以來并非“只是臣民、小民、草民，而不是主權(quán)者的公民，因此處于政治之外。”恰恰相反，“從秦朝的陳勝、吳廣、項羽、劉邦起，中經(jīng)漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國，總計大小數(shù)百次的起義，都是農(nóng)民的反抗運動，都是農(nóng)民的革命戰(zhàn)爭。中國歷史上的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭的規(guī)模之大，是世界歷史上所僅見的。在中國封建社會里，只有這種農(nóng)民的階級斗爭、農(nóng)民的起義和農(nóng)民的戰(zhàn)爭，才是歷史發(fā)展的真正動力?！保╬*）總之，我們必須徹底拋棄西方政治社會學(xué)關(guān)于“國家——社會”二元對立理論中的“工具論”國家觀，應(yīng)當(dāng)運用“現(xiàn)代國家政權(quán)”這一理論分析框架來分析近代中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特點與發(fā)展軌跡，從中找出一些帶有規(guī)律性的真實內(nèi)容，以便為建構(gòu)*世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提供有價值的理論參考。正如有的學(xué)者所提出的，“中國鄉(xiāng)村社會的‘國家政權(quán)建設(shè)’應(yīng)當(dāng)是一個動態(tài)的過程，不同的歷史時期有著不同的內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)用結(jié)論式的成功與否之類的評判標(biāo)準(zhǔn)加以評價。研究者的任務(wù)是分析不同歷史時期的中國鄉(xiāng)村社會的‘國家政權(quán)建設(shè)’的特點和發(fā)展的規(guī)律，從而為中國的政治學(xué)的發(fā)展做出一定的理論貢獻?！?
但是，“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)并非一個自上而下的過程，而是一個國家與地方社會相互作用的過程，其結(jié)果通常為長期的社會演變過程所預(yù)先決定?！币虼耍覀冊谶\用“現(xiàn)代國家政權(quán)”這一理論分析框架來分析整個*世紀(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制演變過程中，也應(yīng)結(jié)合中國的國情特點。所謂“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”理論，是指“在新的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，按照民主和法治的政治原則，建立起新的行政管理體制和政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)，有效地行使其征收賦稅、維持治安、興辦教育、多種經(jīng)營、發(fā)展經(jīng)濟、合理配置資源等基本職能。”按照西方學(xué)者杜贊奇的觀點，成功的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)應(yīng)該包括兩個方面的含義，即“政府權(quán)力對社會經(jīng)濟生活各個方面的干預(yù)和控制逐漸加強；在現(xiàn)代化的民族國家內(nèi)，公民的權(quán)利和義務(wù)也在逐步擴大。在發(fā)展中國家，盡管政權(quán)更迭頻繁，但國家權(quán)力卻持續(xù)擴張?！保╬*）這一理論分析框架，基本符合中國在整個*世紀(jì)的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”中的鄉(xiāng)村政治演變特點與發(fā)展軌跡。然而，盡管這一理論已經(jīng)注意到了“國家——社會”非均質(zhì)性的特點，但其整體論與實體論的理論品格仍然成為其致命的缺陷。綜合西方各派現(xiàn)代化理論的觀點，“現(xiàn)代化的主要特征是：經(jīng)濟上的工業(yè)化——工業(yè)化、發(fā)達的市場和貨幣經(jīng)濟、高額的群眾消費、嚴(yán)密的勞動分工；政治上的民主化——以民族國家代替宗教和種族控制、普遍的法制、公民權(quán)、有代表性的政府、能勝任的行政機關(guān)；社會上的整合化——眾多的社團和利益集團、社會規(guī)模的擴大、都市化、以國家利益為重的社會精英、人口控制；文化上的大眾化——大眾傳播工具作用的擴大、活躍的知識界、文化的世俗化?！憋@然，進入*世紀(jì)之初的中國并不具備這些基本條件，而且中國現(xiàn)代化的原始起點首先是通過暴力革命以取得民族獨立，其后又把“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”與“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”同步進行，由此形成了國家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的制度設(shè)計、經(jīng)濟上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對立的局面，最終導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動頻繁且反復(fù)無常。因此，必須清醒地認識到，中國在整個*世紀(jì)建構(gòu)起來的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，“經(jīng)歷了新民主主義革命階段漫長的艱苦斗爭過程和激烈戰(zhàn)爭的血與火的嚴(yán)峻考驗，又經(jīng)歷了社會主義革命和社會主義建設(shè)初級階段的曲折變化和不斷完善，最終形成了現(xiàn)行的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系。它同黨和國家政權(quán)組織一樣，是無產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，是我國人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一?！比绻涣私膺@一點，那么很可能會對當(dāng)前我國正在進行新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革基本方向和總體模式產(chǎn)生誤解。
二、晚清至民國時期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”
現(xiàn)代意義的“地方自治”是西方國家憲政體制建設(shè)的重要內(nèi)容之一，被馬克思稱贊為歐洲資產(chǎn)階級早期取得的一項“政治成就”（參見《共產(chǎn)黨宣言》）。但晚清至民國時期的所謂“地方自治”，基本是一場“政治鬧劇”。清朝末年，中國社會政治結(jié)構(gòu)日趨分化與解體，中央政府權(quán)力式微，地方勢力迅速膨脹，鄉(xiāng)紳精英階層逐漸走向了國家政權(quán)的反面。尤其是到*年，中國人口已由清朝入關(guān)時的*億人陡增至*.*億人，這對傳統(tǒng)的社會政治秩序構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)與威脅。因此，重新調(diào)整國家與社會之間的關(guān)系，逐漸使國家的政治權(quán)力下移，以加強對鄉(xiāng)村社會的行政控制，已成為晚清政府當(dāng)時所面臨的一項重大政治課題?！熬彤?dāng)時的政治情勢來看，主要有兩條道路可以選擇：一是通過擴大官僚政治體系，增強地方政府的組織和權(quán)力，強化國家對社會的駕馭；一是開放部分地方政權(quán)，吸收各種新興政治力量參與社會管理，實現(xiàn)社會政治的重組與整合。對清朝封建統(tǒng)治階級而言，前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實現(xiàn)；選擇后者，雖然并不情愿，但又有不得不為之勢?！彼?，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖。”
事實上，清末倡導(dǎo)推行“地方自治”的基本精神和組織形式，完全是模仿明治維新后的日本地方自治制度。*年*月*日，晚清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》和《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治選舉章程》中規(guī)定：城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)為地方自治的基層單位，府、州、縣所在地居民人口在*萬人以上者設(shè)為“區(qū)”；城廂以外的市鎮(zhèn)、村莊人口*萬人以上者設(shè)為“鎮(zhèn)”，*萬人以下者設(shè)為“鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“自治公所”，成立“議事會”和“董事會”等機構(gòu)，負責(zé)辦理鄉(xiāng)村公共事務(wù)。但清末推行的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，大多停留于“文本制度”層面，且引發(fā)了不少地方強烈抵制的風(fēng)潮。“據(jù)統(tǒng)計，僅江蘇省就發(fā)生了抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的惡性事件*起，或搗毀自治公所，或破壞學(xué)堂，或毆打自治職員等?！笨偟膩砜?，自晚清政府倡導(dǎo)推行地方自治以后，“政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。故所謂政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾希矣。”于是，袁世凱執(zhí)政后，立即宣布取消省、縣兩級的地方自治，且在農(nóng)村地區(qū)實行區(qū)、村二級制。此時的“區(qū)”是縣以下的最低一級行政單位，區(qū)下設(shè)為“村”，主要職責(zé)是協(xié)助區(qū)政權(quán)處理行政、司法、監(jiān)察與福利等事宜，“企圖把清末地方紳士領(lǐng)導(dǎo)下的非正式組織官僚化、正規(guī)化，并以此來鞏固縣級政權(quán)?！笨梢?，清末推行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”實質(zhì)是統(tǒng)治者進一步強化了對鄉(xiāng)村社會的控制，并由此造成了國家行政權(quán)向鄉(xiāng)村社會逐漸延伸。
執(zhí)政以后，首次提出了“以黨治國、以黨建國”的現(xiàn)代政治理念，并仿照蘇俄體制模式建立起一套黨、政、軍自成系統(tǒng)、互不統(tǒng)屬、權(quán)力制衡的獨裁統(tǒng)治。國民黨在中央黨部之下依次設(shè)立省黨部、縣黨部、區(qū)黨部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分部，與省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等行政系統(tǒng)相對應(yīng)，從而形成了從中央至地方與國家行政區(qū)劃體制并行運作的“雙重官僚衙門體制”。而在廣大農(nóng)村地區(qū)，國民黨“實行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同，都是通過保甲連坐的辦法強化對鄉(xiāng)村社會的控制?！贝送?，還規(guī)定：“保甲長都是本黨的忠實的黨員?！薄懊恳槐＜组L均能兼政治警察之任務(wù)，并能域?qū)鶎偃嗣?，一致防制異黨之活動?！贝藭r的保甲長完全被警察化和特務(wù)化?？偟目磥?，“*年后，國民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉(xiāng)村社會與政府之間保持明確的隸屬關(guān)系?！鴮嶋H上自治團體并無權(quán)力?！保┱缬械膶W(xué)者提出，民國時期的“鄉(xiāng)是一個曖昧的單位——百戶以上村者為鄉(xiāng)，百戶以下村者集為一鄉(xiāng)，滿百戶集市者為鎮(zhèn)。年之前，鄉(xiāng)級機關(guān)沒有列入縣政府的預(yù)算中，也沒有自己的收入。它們只在名義上存在，和過去的鄰閭制度一樣。真正重要的行政單位是區(qū)和村?！钡纱硕鴣韰s造成了極其深遠的負面影響，“一是，政權(quán)的‘組織成本’成倍增長，官僚機構(gòu)和官僚隊伍急劇膨脹；二是，政治系統(tǒng)的運作方式發(fā)生改變，黨政雙重衙門之間的互動格局有別于傳統(tǒng)單一官僚機構(gòu)的運作，其政治控制力度比以往任何時候都更加嚴(yán)密。這是近百年來中國政治體制由帝制到黨治，由王朝體制向黨國體制轉(zhuǎn)型嬗變的一個重要表征，亦可謂是中國政治制度史上‘千年未有之變局’?！薄皳?jù)統(tǒng)計，*世紀(jì)末期，清朝中央政府官員為*人，地方官為*人，武官為*人，共計約為*人。而當(dāng)時全國人口已突破*億人，平均每名正式官員需治理*余人?！袊鴤鹘y(tǒng)社會就是一個由數(shù)萬名官員，數(shù)十萬名吏役和百萬名鄉(xiāng)紳共同組成的上中下有機銜接的整合體。這樣一種獨特的組織方式，在漫長的歷史歲月中成功地維系了一個地域遼闊，人口眾多的農(nóng)業(yè)社會的整合?！钡?，“據(jù)*年的粗略估計，國民黨僅區(qū)一級干部約需*人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級干部約需*人，保甲干部約需*人，共計*人?！彼h遠超出了傳統(tǒng)中國農(nóng)業(yè)社會的農(nóng)民經(jīng)濟承受能力。因此，這種惡性膨脹的無組織力量造成了大量的農(nóng)民破產(chǎn)、經(jīng)濟資源枯竭和“國家政權(quán)內(nèi)卷化”（即國家對鄉(xiāng)村社會的控制能力低于其對農(nóng)民群眾的榨取能力），最終也吞噬了國民黨基層政權(quán)的基礎(chǔ)。
三、中國共產(chǎn)黨早期建立的“議政合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)
中國共產(chǎn)黨最早在農(nóng)村建立起來的基層政權(quán)組織是農(nóng)民協(xié)會。同志曾經(jīng)指出：“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主，是幾千年專制政治的基礎(chǔ)，是帝國主義、軍閥、貪官污吏的墻腳。打翻這個封建勢力，乃是國民革命的真正目標(biāo)。”因此，農(nóng)民協(xié)會“主要攻擊的目標(biāo)是土豪劣紳，不法地主，旁及各種宗法的思想和制度，城里的貪官污吏，鄉(xiāng)村的惡劣習(xí)慣。這個攻擊的形勢，簡直是急風(fēng)暴雨，順之者存，違之者滅。其結(jié)果，把幾千年封建地主的特權(quán)，打得個落花流水。地主的體面威風(fēng)，掃地以盡。地主權(quán)力既倒，農(nóng)會便成了惟一的權(quán)力機關(guān)，真正辦到了人們所謂‘一切權(quán)力歸農(nóng)會’?！钡袊伯a(chǎn)黨建立的農(nóng)村基層政權(quán)組織是“蘇維?！保?dāng)時還是“無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)之下的工農(nóng)民權(quán)獨裁制性質(zhì)的政權(quán)。”年*月，《中華蘇維埃地方政府的暫行組織條例》規(guī)定：“蘇維埃全部政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅軍士兵及一切勞苦大眾的”，其所實行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”，是根據(jù)馬克思設(shè)想的巴黎公社的政權(quán)組織形式，“由人民直接或間接選舉的代表機關(guān)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，國家行政機關(guān)和其他國家機關(guān)由人民代表機關(guān)選舉產(chǎn)生，各自對國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)并受其監(jiān)督。也就是說，國家權(quán)力機關(guān)在國家機構(gòu)體系中處于最高地位，不與國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)分享它所擁有的獨特的權(quán)力，不受它們的制約，只對人民負責(zé)，并接受人民的監(jiān)督?！倍鞲袼购髞磉M一步提出了，“省、縣和市鎮(zhèn)通過普選制選出的官員實行完全的自治。取消由國家任命的一切地方和省的政權(quán)機關(guān)?！币源朔乐巍皳碛泄潭毼换蛳碛心杲稹钡穆殬I(yè)化官僚只對上級負責(zé)而背棄人民群眾的利益的官僚主義行為。正如列寧所指出的，“官僚是專干行政事務(wù)并在人民面前處于特權(quán)地位的一個特殊階層?！彼裕▏蟾锩〉脛倮?，“從中央到地方的國家機關(guān)都由選民選舉產(chǎn)生，或者受選民機關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)督。每個郡、縣、鄉(xiāng)及市鎮(zhèn)享有高度自治，中央政府并不派出代表其權(quán)力的官吏?！@樣，法國革命就廢除了自上而下任命官吏的官僚制度，代之民主選舉制?！?
于是，到了抗日戰(zhàn)爭時期，《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》和《修正陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)（市）政府組織暫行條例草案》規(guī)定：“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會議（參議會）為人民管理政權(quán)機關(guān)，采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制。實行男女平等，提高婦女在政治上、經(jīng)濟上、社會上的地位。發(fā)揚民主政治，健全民主集中制，增強人民的自治能力?！贝藭r的鄉(xiāng)（市）代表會為直接執(zhí)行政務(wù)機關(guān)，并由它產(chǎn)生政府委員會，在代表會閉會期間行使其職權(quán)；鄉(xiāng)市長定期向參議會報告工作。鄉(xiāng)（市）政府除鄉(xiāng)（市）長*人外，其他人員均不脫產(chǎn)，下設(shè)優(yōu)待救濟、文化促進、經(jīng)濟建設(shè)、鋤奸、衛(wèi)生保育、人民仲裁等委員會，各委員會由*～*人組成，成員由政府聘任。鄉(xiāng)（或市）政府之下為“行政村”，一般不設(shè)專門的行政機構(gòu)，只設(shè)村民委員會主任*人。行政村之下為自然村，設(shè)村長*人。村主任或村長均由選民大會選舉產(chǎn)生，一切事情均由村民大會討論處理。鄉(xiāng)（市）政府的主要職能是：“組織群眾開墾荒地，興修水利，改良耕種，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，組織春耕秋收運動；保育兒童，禁止對于兒童的虐待；撫恤老弱孤寡，救濟難民，不使流離失所；發(fā)展民眾教育，消滅文盲，提高邊區(qū)成年人民之民族意識與政治文化水平等?！睘榱吮苊恻h對基層政權(quán)組織和其他群眾性團體組織的“包辦代替”，中共中央政治局于*年*月通過了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，“一方面強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一元化，規(guī)定黨的各級委員會為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面要求嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制，同時注意防止和糾正黨委包辦政權(quán)、民眾團體工作的現(xiàn)象?！睘榇?，陜甘寧邊區(qū)人民政府實行“三三制”，即在各級政權(quán)機關(guān)的工作人員中，實行共產(chǎn)黨員、非黨左派進步人士和中間派人士各占三分之一的政權(quán)制度，以便發(fā)揮權(quán)力制衡的作用。不過，這一時期，“在黨與政權(quán)的關(guān)系上，由于中共強調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，民主政權(quán)的作用事實上難以充分發(fā)揮。這種情況在根據(jù)地發(fā)展的各個時期都不同程度地存在。這對建國后中國政治體制中長期存在的高度集權(quán)、黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，產(chǎn)生過較大的影響?！?
解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在各大解放區(qū)建立了大區(qū)、省、行政公署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)*個行政層級，其中省以下的“專區(qū)”和縣以下的“區(qū)”為行政派出機構(gòu)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為地方基層政權(quán)組織。截止*年底，各大解放區(qū)已普遍建立起了包括工人、農(nóng)民、獨立勞動者、知識分子、民族工商業(yè)者以及開明士紳等一切民主階層人士共同組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會議，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的正式權(quán)力機關(guān)，由它選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長各*人，政務(wù)委員*～*人，共同組成行政委員會和鄉(xiāng)人民政府，此時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)仍然實行“議行合一制”。甚至有學(xué)者提出，“迄今為止，我國各級地方政權(quán)的基本組織形式和組織活動原則，仍然是實行‘議行合一制’。”同時，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織及共青團、婦代會、民兵、農(nóng)會等群眾性團體組織也相繼建立，逐漸形成了一套完整的基層政權(quán)組織體系。這在中國歷史上是前所未有的政治制度創(chuàng)新。然而，“中國是在農(nóng)業(yè)社會的傳統(tǒng)因子基本保留的狀態(tài)下進入現(xiàn)代工業(yè)社會的。”因此，“現(xiàn)代政治體制的確立和規(guī)范，不僅有待于現(xiàn)代財政制度的建立、社會公眾思想觀念的轉(zhuǎn)變、新型行政管理人員的培養(yǎng)等等，而且有待于社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，不可能一蹴而就?！?
所以，“從*年到*年的化運動，可以說是中國行政管理體制變革最頻繁的歷史時期。在這段歷史時期，制度變革表現(xiàn)出明顯的集中性特征。變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中?！迸c以往不同的是，中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村社會的政治整合，“首先是從農(nóng)村土地關(guān)系的改革開始，進而對鄉(xiāng)村社會權(quán)力進行重組，將國家政權(quán)直接延伸到村莊內(nèi)部，自上而下建立起嚴(yán)格的支配體系，從而將農(nóng)民完全整合到國家政治體系之中?！?年*月，中央人民政府政務(wù)院頒布《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》規(guī)定：“鄉(xiāng)（行政村）的政權(quán)組織形式為人民代表會議和人民政府委員會。鄉(xiāng)人民代表會議的代表由本鄉(xiāng)人民選舉產(chǎn)生，任期為*年，由鄉(xiāng)人民代表大會選舉產(chǎn)生主席、副主席，負責(zé)主持會議和聯(lián)系代表，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府進行下屆人民代表會議的籌備工作。鄉(xiāng)人民代表會議選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長及人民政府委員會委員。鄉(xiāng)長主持鄉(xiāng)人民政府委員會會議，負責(zé)全鄉(xiāng)工作，副鄉(xiāng)長協(xié)助鄉(xiāng)長工作，下設(shè)各種經(jīng)常性或臨時性的工作委員會。”截止*年底，全國共建立了*萬個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村人民政府組織。這一時期，農(nóng)民協(xié)會是“農(nóng)村中改革土地制度的合法執(zhí)行機關(guān)。其經(jīng)費來源主要依靠會員交納的會費和當(dāng)?shù)厝嗣裾难a助，需用的房屋和設(shè)備由人民政府撥給，在利用郵政、電報、電話、鐵路、公路、航運等方面，均享有與同級人民政府機關(guān)所享受的同等待遇。”正如亨廷頓所指出的，“像中國這樣的國家要進行，在政府和農(nóng)民之間有兩種組織體系是必不可少的。其一是政府必須建立一個新的、經(jīng)費充裕的行政組織，并配備立志于改革大業(yè)的專門人才去主持其事，即建立專司其事的機構(gòu)。其二便是農(nóng)民自身的組織。集中的權(quán)力能夠頒布法令，但只有廣泛擴展的權(quán)力才能使這些法令成為現(xiàn)實。農(nóng)民的參與對通過法律或許并非必要，但對執(zhí)行法律卻不可或缺。如果沒有農(nóng)民組織參與其執(zhí)行，此類法令只是官樣文章。因此，農(nóng)民聯(lián)盟、農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)民合作社都是保證具有持久活力的必備條件。不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農(nóng)村形成了新的權(quán)力中心?！钡?，“隨著的基本完成，那些已成為了鄉(xiāng)村社會權(quán)力體制中最重要的政治力量的農(nóng)民協(xié)會，卻悄然地退出了中國鄉(xiāng)村社會的政治舞臺?！?
*年*月，中華人民共和國第一部憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的頒布，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)提供了法律依據(jù)。鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）成為縣以下惟一的基層政權(quán)組織，原來的“區(qū)”一律改為縣的派出機構(gòu)，撤消了村級行政建制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)按自然區(qū)域劃分為村民委員會和村民小組，黨在農(nóng)村的基層組織體系也作了相應(yīng)的調(diào)整。*年*月，黨的“八大”規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和街道辦事處等，有正式黨員*人以上的都應(yīng)成立黨的基層組織，可按黨員人數(shù)多少建立支部委員會或總支委員會以至基層委員會。同時，建立與同級黨組織相對應(yīng)的共青團、婦聯(lián)、民兵等群眾性團體組織?！苯刂?年底，除臺灣和西藏的昌都地區(qū)外，全國共建立了*個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中鄉(xiāng)*個，鎮(zhèn)*個。從此，“農(nóng)村居民的社會地位和政治地位發(fā)生了急劇的變化，昔日生活在鄉(xiāng)村社會最低層、在政治上毫無地位可言的貧雇農(nóng)，一夜之間成了農(nóng)村中的主人，而昔日把持鄉(xiāng)村社會、政治生活的地主、富農(nóng)卻在一夜之間變得威風(fēng)掃地，落到了在鄉(xiāng)村社會和政治生活中毫無地位可言的最低層?！?
但是，“事實上，任何政權(quán)管理都是需要成本的，且成本極不穩(wěn)定。‘官’字下面的兩個‘口’，就意味著不僅維持政府運行需要成本，而且政府官員也有自身的利益追求，只是這種利益追求往往為權(quán)力的公共形式所遮蓋?！币虼?，建國初期是“國家機器急速膨脹的時期，國家工作人員大量增加。這不僅有鞏固新生政權(quán)的需要，更有國家職能擴大方面的原因?！逼┤?，“新中國剛剛誕生時，政務(wù)院只設(shè)置*個工作部門，但到年底已增加到*個，工作人員也隨之增加到*萬人?！碑?dāng)時，中央委員會以下黨組織結(jié)構(gòu)大致情況是：包括*個地方局，*個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）委員會，*個專區(qū)委員會，*個縣或相應(yīng)級別的委員會，*萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層委員會和*多萬個村黨支部。此外，還有與黨組織平行運作的人大、政府、群團組織，由此形成了一支自上而下分別自成體系、垂直控制的龐大“國家機器”。據(jù)有關(guān)專家估計，“大約有*萬人依靠政府配給和工資生活，其中包括一小部分留用的國民黨軍政人員。政府仍然不得不靠發(fā)行紙幣來應(yīng)付高達*%的預(yù)算赤字?！庇谑牵瑥?年起，中國撤消*大行政區(qū)，確立了省、縣、鄉(xiāng)三級地方行政體制，把國務(wù)院機構(gòu)由*個減少到*個，全國共分流黨政干部*萬人左右，其中*萬人下放到農(nóng)村，*萬人到工廠工作。
總之，“從*世紀(jì)的鄉(xiāng)村政治的百年史看，國家政權(quán)下沉是一條主線。這對于整合離散的鄉(xiāng)村社會無疑是有意義的。……盡管鄉(xiāng)級政權(quán)建立的得失至今仍然是一個頗有爭議的論題，但它畢竟在鄉(xiāng)村政治生活中扮演著特殊的角色。
摘要：目前，經(jīng)過全面深化改革使我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革取得了較為明顯的成效，但是很多地方仍然存在一些問題，在關(guān)于簡政放權(quán)的內(nèi)容改革，并未建立規(guī)范、協(xié)調(diào)、高效的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理運行機制。本文針對在接下來如何構(gòu)建現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行探討，提出相關(guān)建議。
關(guān)鍵詞：構(gòu)建；現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制；探討
1明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理在國家行政體系中的基本功能與重要地位
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在我國的憲法規(guī)定中，是最低一級的地方基層政府建制，徘徊在縣政與村治之間，能夠較為清晰地體現(xiàn)出國家與農(nóng)民之間的分權(quán)關(guān)系。在過去的一百多年中，我國出現(xiàn)過四種鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理模式：清朝末期與民國時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式；中國共產(chǎn)黨建立的議行合一；政社合一；鄉(xiāng)政村治的二元治理體系。現(xiàn)如今，世界各國都將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政管理作為一種地方基層行政管理體系，為國家管理基層社會事務(wù)以及為基層民眾提供公共服務(wù)。在美國，有許許多多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及地區(qū)，都是具有獨立法人地位的地方基層政府組織，但是所管轄的卻與面積大小相差懸殊，人口也十分不均，有些地區(qū)人口能達到幾萬人，有的地區(qū)人口卻不到三百人。當(dāng)前，我國的農(nóng)業(yè)人口仍然占我國總?cè)丝诘慕^大部分，所以不能過早撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政建制，否則會給人們的生產(chǎn)生活帶來很多不便。所以，在市場經(jīng)濟的背景下，依據(jù)公共行政的管理原則，首先要重新明確我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能以及重要地位，在不清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的具體職能的情況下，盲目的進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理改革必然會勞民傷財。過去隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制規(guī)模的不斷擴大，基層社會的治理成本越來越高。在全國范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機構(gòu)中需要農(nóng)民來養(yǎng)活的人員大約有一千三百多萬人，平均每一個干部都需要68個農(nóng)民來養(yǎng)活。其中的根本原因就在于，我國的行政體系分為五個階級，最低一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作任務(wù)量是十分巨大的，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成了上級硬性下達任務(wù)的輔助型行政機構(gòu)。所以，我國下一步要進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主要目標(biāo)在于從根本上解決政黨政治與政府政治之間的相互交叉，國家行政權(quán)與村民自治之間的相互滲透，將條條塊塊進行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理對于事物的管理權(quán)力與財務(wù)的管理權(quán)力互相脫節(jié)，等等許多歷史遺留問題。但不管怎樣進行什么樣的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理都是我國政權(quán)結(jié)構(gòu)中最基礎(chǔ)層級，必須依法保證其完整的行政地區(qū)，適度的人口規(guī)模，有序的管理層級，科學(xué)的職能定位，合理的機構(gòu)設(shè)置，約束人員編制，固定的政權(quán)名稱以及規(guī)范的政府運作程序。這是目前我國構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的重要前提與制度保障。
2加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，擴大基層民主政治建設(shè)
國家的政治經(jīng)濟狀況與民主文化狀況，以及不固定的社會歷史條件等因素，共同決定了國家的政治制度與政黨制度?，F(xiàn)階段我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的過程中遇到的最難的問題就是，不知道怎樣處理黨政關(guān)系與黨群關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中的一個重大原則是黨管農(nóng)村原則。黨的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織是各項工作開展的基礎(chǔ)，是各個組織工作、活動的領(lǐng)導(dǎo)核心。建設(shè)具有中國特色的社會主義新農(nóng)村，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵，要將黨委與村黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)作用充分發(fā)揮出來，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部隊伍的整體素質(zhì)。要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下一步一步地，有秩序的進行基層民主的擴大。在這個過程中要注意兩個原則：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不讓村民工作放任自流；黨組織必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定行使權(quán)力。實際上堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與基層民主的擴大一點都不矛盾。關(guān)鍵的問題是如何不斷改進黨對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理工作的領(lǐng)導(dǎo)方式與方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨組織要能夠尊重村民自治的核心價值，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個組織的利益，將各種社會政治力量進行有機整合，提升黨組織在群眾心中的凝聚力，是目前我國構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的重要政治制度保障與組織基礎(chǔ)。
結(jié)束語
新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要將重心轉(zhuǎn)移到建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進程上，形成對促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式都有積極意義的機制。構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是一項復(fù)雜工程，具有長期性和龐大性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既組織、引導(dǎo)農(nóng)村的社會主義建設(shè)，又要實施新農(nóng)村建設(shè)政策，因此構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制需要多方面的努力。相信不遠的將來通過全面深化改革，一定會構(gòu)建出科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。
作者:寧軍綱 單位:中共白山市委黨校
摘要:涼山彝族家支觀念對基層行政管理具有一定的影響，家支指的是在涼山彝族中，憑借父系血緣的支撐，采取父子連名的譜系方式形成的血緣群體組織，家支將彝族人們的社會生活緊密的聯(lián)系起來。家支見面，家譜是名片，天南地北都有人幫;家支村民選舉幫著拉票;國家政策利益分配家支優(yōu)先考慮;家支的一份子出事，全部家支出動;家支遇到什么困難，其他的家支團結(jié)幫忙等等的家支觀念影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的發(fā)展，從而影響著管理思想的建立和完善。
關(guān)鍵詞:家支觀念;行政管理
一、引言
1956年之前，全社會三大改造未完成，涼山的民主改革也未完成，當(dāng)時的涼山被人稱為獨立的“倮倮王國”，生產(chǎn)力和社會關(guān)系依然處于奴隸制度階段，沒有形成一個統(tǒng)一的政權(quán)嗎，彝族社會的基本政治單位是以家之為主，并作為整個社會的支架存在。家之是由原始氏族演變而來的，儲運奴隸制度階段的社會形態(tài)帶有原始的父系氏族特點，以父系血緣為紐帶，組成一個大的家族聯(lián)合。家和之分別是兩個獨立的概念，家是父系血緣關(guān)系的家族聯(lián)合，之是經(jīng)過數(shù)代的繁衍之后，原有的家族分家形成的大大小小的分支，稱為之。作為家和之的統(tǒng)一概念－家之是由具有父系血緣關(guān)系的家、之、房、戶構(gòu)成的體系，這和中原文化中奴隸制時代沒有天子的宗法制十分類似。民主改改完成之前，涼山地區(qū)有近百個分區(qū)統(tǒng)治的黑彝家之。他們掌握統(tǒng)治權(quán)利，勢力范圍較為固定，相互之間沒有隸屬關(guān)系，各自為政。在每一個占據(jù)統(tǒng)治地位的黑彝家之之下還有1－2個較大的白彝家之作為統(tǒng)治支柱。在如此惡劣和自然環(huán)境下，占據(jù)統(tǒng)治地位的家之人口的多寡決定著其勢力范圍的大小和統(tǒng)治權(quán)力的強弱。
二、涼山彝族的家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理消極方面的影響
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理是我國的基層組織管理，我國實行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政權(quán)體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國的最低一級政權(quán)，農(nóng)村廣大農(nóng)民所要直接面對的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織是國家與農(nóng)村社會關(guān)系的銜接點，是國家政權(quán)聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也是國家各項工作的落腳點，是國家政策在農(nóng)村的輸出終端。
(一)家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理民主選舉的影響
家支觀念作為涼山彝族社會的基本政治單位，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理進行換屆民主選舉的時候，如果有人得到換屆代表的提議，那么他的家支就開始幫他拉票，首先代表提議的人找到他們的家支里有權(quán)力、有信譽、有威望的家族，開始在本家支里為他宣傳，還拜訪其他家支里的親戚朋友進行說服和宣傳拉票，自己的家支之中是強制性的規(guī)定必須只能選本家支的代表提議，不然則拿族規(guī)也就是習(xí)慣法里的家支法來處理，其他拜訪過的親戚朋友有的顧于面子或者其他方面的原因選了該位提議代表，這就破壞了民主選舉的初衷，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的民主選舉，同時也破壞了選舉的民主性、公平性，而且人民選出來的可能不是最優(yōu)秀的那個提議代表而是家支勢力最強的那一個提議代表，從而埋沒了人才，優(yōu)秀的提議可能因為家支勢力不強而被埋沒，從一定程度上抑制了知識的發(fā)展，影響了單位的用人公平的競爭性。民主選舉出來的人民代表應(yīng)該是代表最底層人民的意愿，體察民情，全心全意為人民服務(wù)，可是由于可能受家支觀念的影響，選出來的代表就會對自己區(qū)域的民族不一視同仁，會對家支政策傾斜或利益傾斜，這為后面的利益分配不均埋下了伏筆。
(二)家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理利益分配不均的影響
由于涼山彝族家支觀念根深蒂固，在民主選舉時為這一步埋下了深深的伏筆，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中，當(dāng)有國家的什么優(yōu)惠政策的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員就開始優(yōu)先考慮其家支，政策傾向于其家支，而沒有讓真正需要幫助的其他人享受到國家的優(yōu)惠政策。嚴(yán)重違背了全心全意為人民服務(wù)的理念，違背了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理追求利益最大化，有違鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在的根本目的為人民服務(wù)和為國家服務(wù)的宗旨。就現(xiàn)在情況來看，并不是所有的村級民主管理都是完善的，恰恰相反，存在很多的的不完善，在村級的選舉中，有很大部分的選舉收到家支宗族意志的影響，體現(xiàn)了宗族的利益，而家支觀念使利益分配傾向于家支，利益分配不均嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的發(fā)展。
(三)家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理法制建設(shè)的影響
家支宗族兼納了多種關(guān)系和利益，強化了其他在當(dāng)?shù)氐膭萘σ脖厝怀删图抑ё谧鍎萘Φ淖?，這就養(yǎng)成了人們有事就找家支宗族的習(xí)慣，遇到不平的事情或者有矛盾、糾紛時，首先想到的是依靠家支用習(xí)慣法來解決，而不是依靠政府或其他正常的途徑，在民主選舉的時候體現(xiàn)了家支觀念的意識，在利益分配的時候摻雜了家支觀念，使得家支觀念在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的法制建設(shè)。
三、涼山彝族家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的積極因素
涼山彝族的家支作為涼山彝族奴隸社會基本的政治單位，并沒有隨奴隸制的瓦解而消滅，一直延續(xù)至今，而且在現(xiàn)實生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。從對鹽源縣雙河鄉(xiāng)古柏村的調(diào)查研究來看，家支觀念對現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中具有積極的作用，其表現(xiàn)在如下方面:
(一)強調(diào)團結(jié)意識，有利于共同發(fā)展
家之是一個完全獨立的政權(quán)體系，家之族人有義務(wù)維護家之領(lǐng)地的完整，反之，家之也承擔(dān)起了保護族人生命財產(chǎn)安全，維護本族利益的責(zé)任，它的意識形態(tài)責(zé)任就是向本族人傳遞家之成員之間團結(jié)一致對外，維護家之完整。鹽源縣雙河鄉(xiāng)古柏村在廣大的個體家庭中家支是基層單位，也是社會的經(jīng)濟單位，在這里，一方有難八方支援不是基于社群關(guān)系的道德使然而是基于家之有保護族人的責(zé)任的這一傳統(tǒng)。在農(nóng)業(yè)的收獲季節(jié)，遇上天災(zāi)人禍的時候，組成家之的個體無法承受農(nóng)忙的勞動強度，亦無法承受天災(zāi)人禍所帶來的損失，所以家之中所宣導(dǎo)的團結(jié)一致的意識形態(tài)開始起作用，這既是傳統(tǒng)使然，也是在自然環(huán)境下家之社會社群關(guān)系的發(fā)展必然。團結(jié)一致所顯示出來的強大力量幫助本族人渡過難關(guān)，也是地理決定的社會形態(tài)發(fā)展必然，必然會受到彝族群眾歡迎。也是家之社會形態(tài)發(fā)展存在所依靠的，因而，在彝族的諺語“蛤蟆生存靠水塘，猴子生存靠樹林，彝族生存靠家支”也是體現(xiàn)了團結(jié)、互助的意識。
(二)強調(diào)互助意識，有利于和諧發(fā)展
家支發(fā)揮著家支成員在生產(chǎn)、生活上的互助互濟的作用，依靠家支的力量執(zhí)行作為大家自覺遵守的社會秩序的準(zhǔn)則的習(xí)慣法，對家支與家支的關(guān)系，家支與其成員的關(guān)系以及家支成員間的關(guān)系進行著有效的調(diào)整，維護社會秩序，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的條件下，如果遇到家支成員有婚嫁、殯喪、生病無錢救助醫(yī)治、孩子求學(xué)無錢、孤寡老人的贍養(yǎng)，孤兒的撫養(yǎng)以及發(fā)生矛盾糾紛等都會有家支介入幫助解決，通常由家支聚會訂立相關(guān)規(guī)章制度，以保證實施的效果。團結(jié)互助，資助家支內(nèi)家庭有困難的子女上學(xué)，家支成員的子女考大學(xué)，家支規(guī)定其成員每一家必須拿出多少錢來資助，撫養(yǎng)家支內(nèi)孤兒，照顧本家的孤寡老人等這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理乃至社會的和諧發(fā)展，社會的穩(wěn)定，民族團結(jié)都具有積極的作用。
(三)強調(diào)自我意識，有利于我發(fā)展
涼山彝族人的家支觀念里有“我強，家支強，我榮，家支榮，家支衰，我衰”的意識，覺得個體千萬不能丟掉這個家支的顏面，覺得自己要爭氣，積極進取，為家支爭光，發(fā)揚家支的優(yōu)良傳統(tǒng)意識，所以家支成員無論走到哪里都會強調(diào)自我意識，約束自己的行為舉止，促進了社會的自主發(fā)展，促進了社會的和諧，家支成員自強不息嚴(yán)格要求自己，強調(diào)自我，這有效的促進了社會的自主發(fā)展。
(四)強調(diào)民主意識，有利于政策執(zhí)行
涼山彝族的家支觀念里從來不會有搶奪族人事物之事，都是以禮相讓，即使個體非常需要幫助，也不會去要、去搶，當(dāng)有政策的執(zhí)行時家支成員就會竭盡全力的做好，會沖在第一線做事，而有利益分配時家支之內(nèi)是相讓的，即使自己最需要也會讓給家支內(nèi)更需要的人，不存在家支之間相互搶，所以做事情大部分都是為了讓別的家支佩服的五體投地，讓自己的家支光榮，所以都是跑到第一線進行組織執(zhí)行，這種民主意識有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的政策貫徹落實。
四、促進涼山彝族家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的建議及其對策
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理對于涼山彝族家支觀念要進行正確地引導(dǎo)和管理，發(fā)揮其積極作用，克服其消極作用，使之成為促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的發(fā)展，以加快涼山農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等社會事業(yè)發(fā)展，逐漸縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)涼山社會的和諧發(fā)展。
(一)加強輿論引導(dǎo)，我們樹立群眾大繁榮的整體觀
推進家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的積極作用，維護社會和諧穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理是我國最基層的國家行政機關(guān)，是國家政策輸出的終端，也是整個國家治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施?！吧厦媲l線，下面一根針”的說法，生動地表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理在國家行政體系中的基礎(chǔ)性和重要性，涼山彝族的家支觀念，加強輿論引導(dǎo)，樹立正確地科學(xué)的家支觀念，促進社會的發(fā)展，樹立群眾大繁榮的整體觀，樹立五十六個民族共同發(fā)展的整體觀，促進社會主義經(jīng)濟的發(fā)展。
(二)加強表率作用，樹立干部大發(fā)展的時代觀
促進多方良性互動合作和管理，現(xiàn)階段在社會管理過程中要實施公共利益最大化，促進政府與社會、政府與公民、政府行政管理與公共事務(wù)的互動合作和管理，涼山彝族的家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理應(yīng)該加強表率作用，如今是社會主義社會，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)樹立干部大發(fā)展的時代觀，樹立與時俱進的家支觀念，把家支觀念中的精華與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的發(fā)展結(jié)合起來，以促進社會和諧和穩(wěn)定，以便建立社會主義和諧社會。
(三)加強知識教育，樹立公民大社會的法制觀
提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的依法行政水平，加強知識教育，樹立公民大社會的法制觀，國家應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，加緊解決習(xí)慣法與法律規(guī)范缺失問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理行為有法可依，依法行政，堅持法律法規(guī)的強制性，維護法律的嚴(yán)肅性，從維護最廣大人民的利益出發(fā)，堅持保護群眾的合法權(quán)益，加強對涼山彝族的家支觀念的宣傳教育，樹立正確的科學(xué)的家支觀念，梁啟超曾說過“少年強，則國強，少年弱，則國弱，少年富，則國富”，加強對新一代的科學(xué)家支觀念的灌輸與教育，提高對家支觀念的認識水平，樹立與時俱進的家支觀念，加強法制教育，加強宣傳法制理念，樹立公民大社會的法制觀，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的穩(wěn)步發(fā)展。
五、結(jié)語
1．家支作為涼山彝族父系
家支是涼山彝族以父系血緣為紐帶，采取父子連名的譜系方式形成的血緣群體組織，是彝族人們構(gòu)建社會生活網(wǎng)絡(luò)的依據(jù)。家支見面，家譜是名片，天南地北都有人幫;家支村民選舉幫著拉票;國家政策利益分配家支優(yōu)先考慮;家支的一份子出事，全部家支出動;家支遇到什么困難，其他的家支團結(jié)幫忙等等的家支觀念影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的發(fā)展，從而影響著基層行政法的建立和完善，本文為了讓更多的當(dāng)代彝族領(lǐng)導(dǎo)干部群眾特別是青少年樹立科學(xué)的家支觀念，發(fā)揚家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的促進作用，同時促進基層行政法的建立和完善;擯棄家支觀念對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理消極影響，形成良好的社會風(fēng)氣作出努力。
作者：毛英 單位：西南民族大學(xué)
摘要:我國經(jīng)濟建設(shè)文化在各項改革后以及農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展后有了深入的變化。從而使許多新的情況和弊端出現(xiàn)在了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和組織上。為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)的一個速度，我們完全有必要對我國現(xiàn)有的基層政府行政體制進行一個全面的改革。農(nóng)村和農(nóng)民依舊是富民強國最基礎(chǔ)和根本的關(guān)鍵所在。而農(nóng)村政治危機是農(nóng)村農(nóng)民問題是這其中最深層次的東西。本文首先從改革開放的必然趨勢和市場經(jīng)濟的客觀要求出發(fā)，對行政管理體制改革的相關(guān)背景，條件以及相應(yīng)的經(jīng)濟形勢作出了簡略分析，詳細分析了中國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的必要性、緊迫性和可能性。然后指出改革的目標(biāo)與內(nèi)容。繼而提出調(diào)整和優(yōu)化行政管理體制的主體模式，建立和強化行政管理體制運行機制。
關(guān)鍵詞:行政管理;體制改革;政府職能
一、行政管理的原理
(一)行政管理的含義
行政管理是指國家機關(guān)運用行政權(quán)利以實現(xiàn)國家職能與利益的執(zhí)行和指揮活動。是國家賦予行政機關(guān)及其工作人員的職權(quán)，使其在職權(quán)范圍內(nèi)行使國家權(quán)力，保證法律和行政法規(guī)的貫徹執(zhí)行。它的活動形式是通過行政行為實現(xiàn)的。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革刻不容緩
第一、社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的動力源泉在以前實行的計劃經(jīng)濟體質(zhì)下，農(nóng)民勞動的積極性和創(chuàng)造性很大程度上都被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對地方事務(wù)實施的管理體制限制了。自1992年實行市場經(jīng)濟以來，我們發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的行政管理體制，已經(jīng)跟不上飛速發(fā)展的國民經(jīng)濟，甚至成為阻力和障礙了。經(jīng)濟基礎(chǔ)的迅速發(fā)展客觀上要求有與之相適應(yīng)的上層建筑，建立一個適應(yīng)市場經(jīng)濟的行政管理體制與機構(gòu)，已成為擺在我們面前的當(dāng)務(wù)之急。第二、目前存在的弊端是行政管理體制改革的重要原因
1．財政狀況惡化，負債嚴(yán)重，缺乏支持經(jīng)濟發(fā)展支撐點。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出遠高于財政收入，財政缺乏充足穩(wěn)定來源，支出壓力巨大，只得靠吃上級定額補助解決一系列問題。在稅費改革前，主要靠“三提五統(tǒng)”。稅費改革后，主要靠農(nóng)業(yè)稅及其附加，少量零星工商企業(yè)稅收。在東部沿海發(fā)達省份發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其財政收入狀況還是比較好的，但就全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，是非常不理想的，取消農(nóng)業(yè)稅后，雖然上面有一定量財政轉(zhuǎn)移支付，但遠遠不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題。
2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的深層矛盾在農(nóng)村稅費改革更加凸顯了出來，急切要求我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革有一個深入的推進。稅費改革后，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已經(jīng)不再適應(yīng)新形勢下農(nóng)村經(jīng)濟政治和社會發(fā)展的要求，企事不分、機構(gòu)重疊、辦事推諉、人員臃腫，工作效率低等問題，都全面的暴露了出來，迫切要求我國改革相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，建立適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系。
3．隨著中央支農(nóng)力度的逐年加大，農(nóng)民對政府提供公共服務(wù)的要求更高，舊的公共服務(wù)模式已不能滿足農(nóng)民的需求，群眾意見大。在職能、機構(gòu)、人員和效率上做文章，建立新的農(nóng)村公共服務(wù)體系。舊的行政管理體質(zhì)工作效率低，行政效能不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)內(nèi)設(shè)多個機構(gòu)，職責(zé)得不到有效統(tǒng)一，指揮不得力，決策的效率得不到提高;因此，必須破舊立新，徹底改革原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。
二、行政管理體制改革的目標(biāo)、途徑
(一)行政管理體制改革的目標(biāo)
面向21世紀(jì)的中國行政管理體制改革的總體目標(biāo)是:(1)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去留上這個問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的代表者和方針政策的執(zhí)行者，在全國農(nóng)村大部分地區(qū)將長期存在。但其終極目標(biāo)必將實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治．(2)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模上，根據(jù)實際情況，適當(dāng)撤并，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，建設(shè)公共服務(wù)型政府。(3)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能上，弱化經(jīng)濟管理職能，強化社會管理和公共服務(wù)職能。(4)擴大群眾有序的政治參與，從而提升基層民主的建設(shè)。(5)關(guān)于政權(quán)運行機制，我們需要監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運行。(6)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站所改革上，引入市場機制，分清職能，理順關(guān)系，進行徹底重建并不斷擴大農(nóng)村社會自我管理能力。
(二)行政管理體制改革的途徑
面對社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，同時也為了能夠?qū)⒄畽C制改革和行政管理體制的目標(biāo)實現(xiàn)，我們需要在接下來的七個方面做出努力:第一、進一步轉(zhuǎn)變政府職能，強化服務(wù)職能，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變宏觀調(diào)控部門職能，增強其宏觀調(diào)控能力。服務(wù)型政府就是在以民為本的理念下，通過法定程序，以為人民服務(wù)為首要宗旨并且能夠承擔(dān)相關(guān)服務(wù)責(zé)任的政府。其次，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員進行服務(wù)角色定位。其角色定位就是為人民服務(wù)，對人民負責(zé)。最后，建立健全監(jiān)督機制。第二、政企徹底分開，加快專業(yè)經(jīng)濟管理部門的改革。把資源的基礎(chǔ)配置權(quán)由政府交給市場。在傳統(tǒng)行政體制下政府直接介入對企業(yè)事務(wù)進行管理，導(dǎo)致企業(yè)員工積極性不高，缺乏活力和創(chuàng)造性。在這種情況下，我們政府應(yīng)對企業(yè)進行宏觀調(diào)控和科學(xué)的管理，但是不直接干涉企業(yè)的經(jīng)濟活動。第三、改進行政管理方式，完善行政運行機制。明確各服務(wù)專區(qū)的職責(zé)范圍，建立健全一整套運行機制，管理制度和工作人員行為規(guī)范。第四、完善組織立法，實現(xiàn)國家組織、職能、編制、工作程序的法定化，建立健全法規(guī)制度。第五、積極推動事業(yè)單位改革，力爭有新的突破。第六、培育和發(fā)展社會中介組織。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，社會中介組織將會不斷的發(fā)展壯大。第七、精簡機構(gòu)，減員分流，適度精鄉(xiāng)擴鎮(zhèn)。全國各地精鄉(xiāng)擴鎮(zhèn)主要從以下幾方面展開:首先，對鄉(xiāng)一級辦事處或鄉(xiāng)公所的設(shè)立，使其作為縣的派出機構(gòu);其次，主要是擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)，根據(jù)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，來進行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。
三、總結(jié)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革在新形勢下志在必行，但在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的這一過程中，我們必須遵循積極穩(wěn)妥，循序漸進，務(wù)實管用的原則。在改革中要不斷修正改革路徑和改革方式，方法，同時要著眼于建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進程，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革目標(biāo)是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村公共管理體制。但我們必須從實際出發(fā)，在實踐的過程中，堅持大膽探索，大膽創(chuàng)新，從而使其積極穩(wěn)妥的推進。強化權(quán)力下放建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強有力的行政權(quán)責(zé)體系，從而逐步走出一條具有中國特色的，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革之路。
作者：毛玉濤 單位：江西省南昌職業(yè)學(xué)院
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理缺失的原因
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏專業(yè)的管理方面的知識與觀念不能及時更新。
現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者的管理知識不能滿足當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民委員會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作人員的能力要求，在這些情況下一定程度上增加了管理方面不能很好解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的問題，不能與各級管理者有良好的溝通導(dǎo)致與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民出現(xiàn)矛盾糾紛等問題。而已經(jīng)存在的問題也不能持續(xù)追蹤問題解決進程，其政府都不知道通過怎樣的途徑來反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的問題難題，并沒有及時反饋問題的結(jié)果，很難為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的合法權(quán)利給予有力維護，這樣不能有效地解決與管理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理缺失的關(guān)鍵因素。
在實際調(diào)查中，現(xiàn)有的各城市居委會中，79%的居委會都是由街道來領(lǐng)導(dǎo)和管理的指導(dǎo)關(guān)系，而且只有43%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民委員會是具有自我服務(wù)、自我教育的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自治機制，可見他們的管理功能十分有限，很難帶給鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民較多的行政管理。另外50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者認為目前本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的主要問題是現(xiàn)在治理模式下是被治理的角色，造成管理者參與的淡漠和個人主觀能動性受到行政力量的壓制。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)委員會財務(wù)管理上存在不可調(diào)和的矛盾。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費上的制約，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的自身特點，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民多是農(nóng)轉(zhuǎn)非的人口和多為經(jīng)濟上靠小吃部、自行修理部等小本經(jīng)營的特征，這便直接決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中具有一定的經(jīng)費特殊需求，但是由于街道辦不愿意放棄經(jīng)費的管理權(quán)導(dǎo)致這種難度被放大，導(dǎo)致街道辦一些日常事務(wù)不能正常開展，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者在管理過程中經(jīng)費問題不能得到保證，不利于工作的開展。在矛盾產(chǎn)生后，不應(yīng)該回避，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者應(yīng)該公開對抗，取得經(jīng)費的管理權(quán)和支配權(quán)。
二、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中存在問題的有效對策
1.加強居委會的組織制度建設(shè)，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作的職業(yè)化。
政府要通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者的選派、直選等招聘方式，為調(diào)整居委會的管理工作建設(shè)起一個專門的管理隊伍，這個隊伍要體現(xiàn)知識化、年輕化的特點，也可根據(jù)形勢發(fā)展的需要來建設(shè)，可以讓工人、青年、婦女定期定時去鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行工作；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理上可以由上級政府出資進行組織選派，居委會可以定期進行聘用或者直選，從而使居委會管理工作的組織制度建設(shè)得到加強。
2.科學(xué)地界定政府和居委會各自的職能權(quán)限，對自己的事務(wù)管理行使一定的權(quán)力。
90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民認為，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民委員會自治權(quán)，給予相應(yīng)的各級職責(zé)和相應(yīng)的明確的職權(quán)范圍是一個較利好的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民希望管理者能為自己解決問題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者希望自己是主動的，另外是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者相對于街道辦是不敢公開反抗，沒有支配權(quán)，沒有管理權(quán)的矛盾是不容回避的，經(jīng)費的不足，滿足不了街道辦工作的開展，不具有相應(yīng)的支配權(quán)與經(jīng)費的管理權(quán)，這也是不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的。
3.調(diào)動居委會管理的積極性與主動性，建立一個針對居委會的明晰的財務(wù)制度是關(guān)鍵所在。
在調(diào)查結(jié)果中針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民委員會的明確清晰的財務(wù)制度是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的直接因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理組織經(jīng)費的不足，這種不足主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理經(jīng)費不斷增加，而許多職能都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來落實，他們很難抽出足夠的經(jīng)費去劃撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)委員會，因此造成管理上的難度加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理能夠提供經(jīng)費，這種資金上的壓力解決了，以及科學(xué)界定了職權(quán)，能有效促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效管理。
三、結(jié)語
鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的問題是建設(shè)社會主義新農(nóng)村中的關(guān)鍵一環(huán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的組織者和引導(dǎo)者，又是新農(nóng)村建設(shè)政策的具體實施者，對提高人們生活水平的質(zhì)量有著積極影響，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的難題進行持續(xù)的追蹤并及時反饋，給予一定的經(jīng)費管理權(quán)和支配權(quán)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)有一個科學(xué)地界定，從而使公民鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理參與積極性的提升，改變傳統(tǒng)被動的治理模式，調(diào)整重組管理居委會的人員，建立一支知識化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理隊伍，從而促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的體制改革。
作者：張思琪 單位：沈陽師范大學(xué)
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的問題
目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中暴露出較多的問題，主要表現(xiàn)在：功能被削弱、職能分界不明、資金及公共產(chǎn)品欠缺。分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的問題，有利于針對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的弊端，探討有效的改革對策。
1.功能被削弱
目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的組織結(jié)構(gòu)欠缺完整性，法律權(quán)威得不到統(tǒng)一執(zhí)行，實際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮功能只體現(xiàn)出高一級政府部門的意愿，而欠缺自主性。這種情況必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能被分解，各個工作部門之間協(xié)調(diào)性差，統(tǒng)籌力低下，由此降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，也不利于公共服務(wù)職能的履行。
2.職能分界不明
我國法律賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較強的組織管理職能，以便在農(nóng)村發(fā)展進程中有效貫徹和執(zhí)行各項政令。但是相關(guān)法律規(guī)定卻僅體現(xiàn)出了原則性，而并未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)范圍落實到具體操作性規(guī)定上，以至于職權(quán)劃分不明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理職能缺失。這必然給紛繁復(fù)雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理工作帶來諸多不便，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級市場經(jīng)濟的發(fā)展。
3.資金及公共產(chǎn)品欠缺
首先，資金欠缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政赤字現(xiàn)象較為普遍，資金匱乏必然會阻礙政府機構(gòu)的運作。而當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府機構(gòu)臃腫、人員膨脹、預(yù)算體系不健全、管理不規(guī)范等問題，也加劇了資金上的危機。其次，公共產(chǎn)品欠缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的職能，但限于長期以來的以農(nóng)補工政策，當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品在供給上出現(xiàn)了嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。這種情況主要表現(xiàn)在：公共衛(wèi)生事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村教育以及社會保障等的缺失及落后。具體來說，農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)和基本醫(yī)療條件落后，醫(yī)護人員匱乏，醫(yī)療服務(wù)水平低，尤其是許多農(nóng)民因病致貧的現(xiàn)象仍較突出；農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施狀況根本不能夠滿足當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民生活需要，鄉(xiāng)村交通條件差，許多地區(qū)飲水困難，各種設(shè)施老化，尤其是不合理的開發(fā)與建設(shè)導(dǎo)致多種自然災(zāi)害，而農(nóng)村地區(qū)抵御災(zāi)害的能力不強；農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費不足、籌資途徑有限，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的教育負擔(dān)仍未得到緩解，同時農(nóng)村教師資源不足，師資隊伍和教育質(zhì)量均無法保證；農(nóng)村社會保障制度落后，在我國處于薄弱環(huán)節(jié)，即使有五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保、優(yōu)撫及安置等政策，也無法覆蓋較廣的范圍，而且標(biāo)準(zhǔn)低，無法解決現(xiàn)實中的農(nóng)村貧困問題。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的對策
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國的最基層政府，其承擔(dān)著建設(shè)新農(nóng)村的各種任務(wù)。面對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的現(xiàn)實問題，采取積極對策，有利于消除制約新農(nóng)村建設(shè)的障礙，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的水平。
1.合理利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源
只有整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源，才能使其得到最大程度的利用。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個職能部門明確適當(dāng)?shù)臈l塊分割，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的完整性，明晰各自的職責(zé)與權(quán)限，并加強協(xié)作，從而保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟、政治及社會職能有效發(fā)揮，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)力行使的完整與統(tǒng)一。
2.轉(zhuǎn)變政府職能
要在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基礎(chǔ)之上，讓政府決策反映出農(nóng)村大多數(shù)人的意愿，這有利于政治權(quán)威牢固樹立在農(nóng)民心中。政府工作人員要樹立正確的政府行政管理理念，運用手中的公共權(quán)力，促進政府與公眾的良性溝通，逐步建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù)型管理體制，讓人民群眾從公共利益中提升滿意度。
3.推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅管理體制改革
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政制度應(yīng)與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展相符，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要有自己獨立的財政，完善分稅制是其中的一項重要內(nèi)容。要按照稅收分類的原則，明確財政稅收的范圍及劃分標(biāo)準(zhǔn)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的穩(wěn)定來源并不斷提升組織財政的能力，同時還要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，擁有更高的轉(zhuǎn)移支付才可以向農(nóng)村公眾提供令人滿意的服務(wù)。因此，要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅管理體制改革，統(tǒng)一財務(wù)管理，實施全面預(yù)算，在控制開支的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。
三、小結(jié)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理水平的提高，有利于引導(dǎo)我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革，促進社會的和諧進步。分析目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，建議合理利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源、轉(zhuǎn)變政府職能、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅管理體制改革，從而明確了提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理水平必須遵循務(wù)實可行的原則，穩(wěn)步前行，不斷提高行政效率、管理水平以及服務(wù)質(zhì)量。這是一項長期的工作，各方面協(xié)調(diào)配合才能真正促進農(nóng)村的發(fā)展，推動我國的新農(nóng)村建設(shè)。
作者：雷正超 單位：中共金沙縣委黨校
本文作者：王東東、蔣北辰、張利霞 單位：石家莊經(jīng)濟學(xué)院
一、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是當(dāng)前鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要
改革開放三十年多年來，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟體制經(jīng)歷了三次重大變革，第一次變革是在80年代初，它將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代替，逐漸施行集體所有制，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)商品經(jīng)濟的發(fā)展;第二次變革是在第一次變革的5年后，大約是在1985年后，基本建立了新的集體經(jīng)濟組織形式，確立了家庭聯(lián)合生產(chǎn)的承包責(zé)任制，基本能夠確保每家每戶資金、人力和物力的充分發(fā)揮，能夠引導(dǎo)農(nóng)戶聯(lián)合發(fā)展，共同參與社會生產(chǎn)和市場競爭;第三次變革是在第二次變革的四年后，即1989年后至今，建立了明確的產(chǎn)權(quán)制度和集體所有、共同發(fā)展的合作制，較好解決了產(chǎn)權(quán)歸屬和如何組織等問題。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需解決“進一步推進農(nóng)村股份合作制，建立強有力的行政管理體制”的重大問題。
近年來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及它的格局發(fā)生了實質(zhì)性的變化，尤其一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦企業(yè)，而且辦得有聲有色，幾乎成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的主體。如我國廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總收入已超出一千億元，大約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總產(chǎn)值的60%。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠快速發(fā)展，就得保障企業(yè)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機構(gòu)的扶持，切實得到政權(quán)機構(gòu)的服務(wù)。那么為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠更快更好的全面發(fā)展，促使其走向大城市，甚至走向世界，那自然就得全面完善我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。
進入新世紀(jì)以來，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)營也發(fā)生了巨大的變化。隨著科技進步、農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高，越來越多的由農(nóng)民自主創(chuàng)辦的專業(yè)技術(shù)協(xié)會產(chǎn)生了。這些技術(shù)協(xié)會以科技為導(dǎo)向，以各個院系、科研機構(gòu)以及科技學(xué)會為支柱，以科技人員、農(nóng)民技術(shù)員為領(lǐng)頭人，有力推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級轉(zhuǎn)型。我國農(nóng)民根據(jù)市場發(fā)展的需求，借助商品的生產(chǎn)與銷售，創(chuàng)辦了多形式、多層次的社會服務(wù)組織，使科技、資金和資源等多方面的生產(chǎn)要素得到了充分利用。同時，由于商品經(jīng)濟在發(fā)展中不斷進步，很多農(nóng)業(yè)協(xié)會都進行了跨地區(qū)、跨行業(yè)的重組，逐漸實現(xiàn)了聯(lián)合發(fā)展。這也需要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，借以不斷滿足行業(yè)的發(fā)展管理需要，更好地促進經(jīng)濟的發(fā)展。
從以上幾點，我們可以看出:隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理職能以及管理方式都連帶著發(fā)生了根本性的變化。之前，我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)基本是按照計劃經(jīng)濟模式設(shè)置的，在管理經(jīng)濟時通常采用行政命令和指令性計劃。后來，計劃經(jīng)濟基本被市場經(jīng)濟取代了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理職能和管理手段也發(fā)生了實質(zhì)性的變化，綜合利用了經(jīng)濟、法律、行政和教育等手段，行政命令和指令性計劃大大減少。但是，隨著網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進程的明顯加速、社會中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟一體化的迅速推進，目前的行政管理體制又出現(xiàn)了許多不適應(yīng)的情況，亟待進步一完善。
二、當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是國家體制的一個組成部分，其核心是權(quán)利與職能，其表現(xiàn)形式是組織結(jié)構(gòu)?；诖苏J識，對照當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進程的明顯加速、社會中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟一體化的迅速推進的形勢，發(fā)現(xiàn)我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制盡管在不斷改革、完善，但仍不能鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，存在諸多問題。其中，既有一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制普遍存在的問題，也有經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的獨特問題。
(一)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制普遍存在的問題
1．分工不明，責(zé)任不清，難以調(diào)動職員工作積極性、承擔(dān)職責(zé)和協(xié)調(diào)配合
我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的區(qū)域比較廣泛，但對其管理的只是縣級政府，這就不能建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)，不能促使責(zé)任、權(quán)利的統(tǒng)一管理。因為不曾建立有效的管理制度，機構(gòu)比較臃腫，機構(gòu)人員不能很好地服務(wù)人民、貢獻社會，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部基本都是在混日子。由于不能界定各項職責(zé)功能，部分事業(yè)單位總是依靠業(yè)務(wù)主管部門行事，財政撥款基本成為經(jīng)費的唯一來源，主管部門也承擔(dān)著其人員管理職能。這些情況導(dǎo)致了相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職員、機關(guān)缺乏競爭和服務(wù)意識，不能承擔(dān)起相應(yīng)的民事責(zé)任以及法律責(zé)任。
2．財政體制不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔(dān)沉重
我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很大的債務(wù)負擔(dān)，我國2010年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負債總額達到兩千多億，全國總共有五萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們平均負債400萬元。這些債務(wù)往往來源于銀行、其他金融機構(gòu)、個人企業(yè)和個體工商戶的貸款。導(dǎo)致債務(wù)負擔(dān)沉重，一方面是由于單位在招人時，不是從超額編制單位選進人才，而是從下級機關(guān)招人，或是進行公開招考，造成缺編單位逐漸滿編，并不解決超編單位現(xiàn)象，財政供養(yǎng)的人在不斷地增加;另一方面，是由于財政不能滿足財政人員的供養(yǎng)，財政體制也不完善。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在償還債務(wù)時主要是通過向人民群眾收取費用，但是由于改革的推進，向人民收取費用得到限制，一些收費被取消，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入缺乏穩(wěn)定的來源，償債能力降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔(dān)自然更加沉重。
3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認識不清
當(dāng)前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么樣的職能，不知如何推動農(nóng)村經(jīng)濟的健康快速發(fā)展，不知如何促進農(nóng)民生活水平的進一步提高。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只注重政府的轉(zhuǎn)型，并不注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。另外，一些政府在行政管理方面不考慮長遠利益，只注重當(dāng)前的利益。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只會完成做好上面下達的任務(wù)、指示，不懂得進行發(fā)展和規(guī)劃，不能夠正確履行其職能。
(二)經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的獨特問題
1．政府管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)不能夠很好融合
在已有的行政管理體制中，表面上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級政府，實際上在設(shè)置管理職能時不能夠到位，并不能滿足發(fā)展需要，其中缺少很多元素。如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要的“城建、環(huán)保、治安、節(jié)能、消防、衛(wèi)生防疫”等職能，基層政府普遍缺少，又缺少行政許可權(quán)、處罰權(quán)和強制權(quán)。當(dāng)出現(xiàn)上述違建、食品衛(wèi)生等問題，作為一級政府的鎮(zhèn)政府并沒有權(quán)力去查處，只能通報上一級主管部門，由其派人來調(diào)查處理。往往在向上級部門匯報時，程序比較繁瑣，它需經(jīng)過審批才能下達命令、實施解決方案，工作效率非常低下，會嚴(yán)重延誤很多事情的處理、很多事情的解決。由于經(jīng)濟發(fā)達，外來人口必然會增加，從而對該鎮(zhèn)的公共設(shè)施與衛(wèi)生、醫(yī)療機構(gòu)、教育水平、社會保障與治安以及環(huán)境保護方面就提出了更高的要求。而當(dāng)前，經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會治安還不是很完善，公共服務(wù)與社會管理能力也存有不足，經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理能力嚴(yán)重被制約著。
2．機構(gòu)編制不能滿足管理對象的需求
經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的機構(gòu)編制基本是由縣里統(tǒng)一發(fā)配的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能自行調(diào)整，不具備自主權(quán)。縣政府在確定發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制數(shù)時，并不考慮外來人口的增加，只按本地的戶籍人口數(shù)確定，而往往外來居住人口要多于當(dāng)?shù)氐谋炯丝?。這使得發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理人員不能夠滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，不能夠完成制定的管理目標(biāo)，但是他們又想完成任務(wù)，苦于人力不足，就只好聘用臨時雇員。這種方法治標(biāo)不治本，不能從根本上解決問題。當(dāng)前，我國珠三角的有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制數(shù)額嚴(yán)重不足，不能適應(yīng)當(dāng)前急速發(fā)展的經(jīng)濟需求，不能完成制定的管理任務(wù)。受固定編制額的影響，目前好多經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員升遷機會渺茫，總停留在原位，處于進退兩難境地。長此以往，這些在政府機關(guān)的工作人員厭倦了這樣的生活，沒有更好的發(fā)展空間，就接二連三地跳槽，去尋求更好的發(fā)展機會，致使人才在不斷流失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府競爭力難以提高，甚至下降。
3．財稅體制不完善
雖然我國建立了以分稅制為框架的財稅制度，但其只在縣級以上部門執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施行的財政體制是統(tǒng)一收取統(tǒng)一支出。有許多發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入已達到幾十億甚至更多上百億，但是有90%的財政收入都得交到縣級政府，回到鎮(zhèn)里的只是少數(shù)。如，2006年，紹興縣錢清鎮(zhèn)上繳稅收近5個億，但最后回到鎮(zhèn)里的卻只有6000萬元。2007年，嘉善縣姚莊鎮(zhèn)上繳稅收2個億，回到鎮(zhèn)里也只有1000多萬元。這對發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)極不公平。
4．規(guī)劃建設(shè)還不全面，相對較落后
當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)管理是由縣級以上地方人民政府審批和監(jiān)督管理的，由于經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)項目比較多，還比較復(fù)雜，造成了經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能準(zhǔn)確定位，難以實施操控，不能適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展水平。經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)中，有的規(guī)劃水平不是很高;有的只停留在整體上，并不作細分;還有的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不聯(lián)合實際，不能保證產(chǎn)業(yè)有效發(fā)展;甚至有的規(guī)劃根本不具備科學(xué)性與嚴(yán)謹性。這些都嚴(yán)重制約了經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康、科學(xué)、合理、快速的發(fā)展。三、完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑
(一)完善一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑
第一，詳細了解和認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國家行政體系中的作用與地位。中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但是國家的最基層政治權(quán)力中心，還是保障農(nóng)民各種需要的經(jīng)濟文化中心和社區(qū)服務(wù)中心。在前對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行完善時，最主要的是要將行政權(quán)力劃分開，規(guī)范到一個合理的空間，將國家、社會和農(nóng)民緊密聯(lián)系起來，促使它們緊密聯(lián)系，密切合作。值得注意的是，在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制時，要確保有完整的行政領(lǐng)域，有適度的人口規(guī)模，具備有序的管理層，能夠進行科學(xué)的職能定位，并設(shè)置有合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。只有這樣，才能促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制切實得到完善。
第二，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)方針，了解黨對農(nóng)村工作的重要意義，堅持依法審批，積極推動與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審批制度，讓其能夠適應(yīng)社會主義經(jīng)濟的發(fā)展，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的完善。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要減少稅收負擔(dān)，對于那些違規(guī)條款要堅決廢除，對于阻礙市場開放的審批制度要徹底撤除。企業(yè)、市場和社會中介能夠解決的事情，就要讓他們自行解決，政府部門要懂得適當(dāng)?shù)姆攀帧?
第三，更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能，建設(shè)服務(wù)型政府，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷地轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，將全心全意為人民服務(wù)的宗旨落到實處。
第四，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)劃。當(dāng)?shù)卣M行經(jīng)濟調(diào)節(jié)時，有賴于政府職能能夠合理被規(guī)劃，各級政府要制定合理規(guī)劃，并將規(guī)劃切實落實。
第五，改進經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，要尋求合理的經(jīng)濟管理方式，充分運用經(jīng)濟手段和法律手段對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟快速健康的發(fā)展。
第六，做好社會公共服務(wù)職能，加強社會服務(wù)和公共管理，全身心地投入到社會事業(yè)的發(fā)展上，充分發(fā)揮政府在社會公共服務(wù)中的作用，科學(xué)配置社會資源，利用公共服務(wù)設(shè)施，擴大服務(wù)范圍，建立服務(wù)網(wǎng)，加強社會服務(wù)功能，推進城鄉(xiāng)教育，衛(wèi)生，文化的發(fā)展。
第七，履行市場監(jiān)管職能，遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，對市場經(jīng)濟進行監(jiān)督管理，維護市場秩序，建立公平、公開、公正的市場經(jīng)濟環(huán)境。第八，對政府中介組織進行完善組合，確保各政府部門職責(zé)明確，分工合理，明確各級政府部門的職責(zé)重點，劃分好上下級關(guān)系。同時要建立行政處罰條例，為解決執(zhí)法不公的行為事件作懲罰依據(jù)。
(二)完善經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑
第一，綜合考慮多方面因素進行統(tǒng)籌規(guī)劃。對于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模及財政預(yù)算等因素，都要得到考慮，可以逐漸劃分出經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)、比較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村中心鎮(zhèn)，分別實施完善辦法。我們可以對那些在大城市周邊的發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理，因為這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟規(guī)模相對比較大，外來常住人口以及當(dāng)?shù)刈∶褚草^多。另外，我們還可以考慮撤銷鎮(zhèn)建制，賦予其相當(dāng)縣級的職能，設(shè)置合理的綜合部門。
第二，加強政府職能改變，采用比較靈活的人事編制管理。對經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)項目投資、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護等方面的職能，要加以強化，以此加強農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會保障工作，提高公共文化、公共醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)職能。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位完善，轉(zhuǎn)變財政投入方式，保障政府職能的不斷完善。
第三，建立完善的財稅體制制度。要按照分稅制的要求，堅持因地制宜的原則，逐步建立完善的經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制制度。在立完善財政制度時，要充分考慮外來人口負擔(dān)、日趨增長的人口造成治安與公共服務(wù)的相關(guān)問題，盡可能地減少經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財稅負擔(dān)。例如，可向經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)少收取些稅費和土地出讓金。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏某種產(chǎn)業(yè)時，政府要給以一定的幫助，如資金贊助。還要支持經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大投資體制改革力度，鼓勵他們建立城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司。
第四，加強經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)。要切實弄清我國縣政府的職權(quán)現(xiàn)狀，加快規(guī)劃體制改革，推進發(fā)展、城市和土地的規(guī)劃，將縣與鄉(xiāng)相聯(lián)系，促使兩者相互合作。積極探索按功能區(qū)劃分的規(guī)劃方法，創(chuàng)新行政管理體制。
(三)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的案例分析
抓住典型，可以快捷地把握全局。當(dāng)前有不少經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實踐中積極尋求最優(yōu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，如廣東、浙江等地區(qū)，他們結(jié)合自身實際情況，不斷探索完善行政管理體制。廣東省近幾年，一直在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，簡化政權(quán)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，簡稱“簡政強政”。去年廣東省出臺了《關(guān)于簡政強政事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，它的大概內(nèi)容是:將全省所有的鎮(zhèn)進行重新劃分，突出不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能重點。對于規(guī)模相對較大的發(fā)達鎮(zhèn)，加強它們的市場監(jiān)督管理，確保生產(chǎn)過程中的安全，加強環(huán)境保護，并加強社會治安管理。他們還擴大鎮(zhèn)級管理權(quán)限，調(diào)整理清交錯復(fù)雜的權(quán)責(zé)關(guān)系，并加強對行政編制配備的完善。浙江省是將經(jīng)濟發(fā)達中心鎮(zhèn)逐漸發(fā)展為小城市，2007年他們出臺了《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，它的整合思路是:從全省1200多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選出141個中心鎮(zhèn)，對這141個中心鎮(zhèn)進行援助，放置更多的財政、土地和投資項目。另外，也對中心鎮(zhèn)的科技、信息進行強化，并提高公共服務(wù)功能。例如浙江的紹興縣的建設(shè)、發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、商貿(mào)等部門，都被下放到縣級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如楊汛橋鎮(zhèn)、錢清鎮(zhèn)等。他們之間簽訂委托協(xié)議書，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)。目前，他們已完成一定的指標(biāo)，培育出一批現(xiàn)代化中小城市，其中鎮(zhèn)區(qū)人口達10萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有40個，5萬左右的多達60個。
四、總結(jié)
總之，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制還不夠完善，還不夠合理，需要做進一步的完善。在完善過程中，我們要做到依法行政，利用法律來約束和管理我們行政管理部門，促進我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的法制化。要加強行政管理部門職能的轉(zhuǎn)化，爭取構(gòu)建一個和諧、統(tǒng)一，能夠有序競爭的市場經(jīng)濟體系。要建立健全行政管理監(jiān)督體系，加大監(jiān)督力度。另外，還要完善行政立法程序，嚴(yán)格參照程序執(zhí)行相應(yīng)職責(zé)和權(quán)力。
在加強行政管理職能轉(zhuǎn)變時，我們可以對行政管理方式進行改革，建立健全合理的科學(xué)決策機制，可以促進政府信息的公開。最后，我們還可以建立一支強大的公務(wù)員隊伍，要求他們能夠有效應(yīng)對行政管理體制改革所面臨的挑戰(zhàn)。
最終，我們要建立健全行政管理體制，加快行政管理體制完善，建設(shè)服務(wù)型政府。“落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化社會，完善社會主義市場經(jīng)濟體制”的關(guān)鍵是加快行政管理體制的建設(shè)和改革。建立且完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制也是我們黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的本質(zhì)要求。
去年以來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見和關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見。圍繞中央文件精神要求，棗莊市編辦組織調(diào)研組深入部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了“百家單位調(diào)研活動”，就近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制機制實踐與探索開展調(diào)查研究。
一、基本情況
近年來，按照中央和省里部署要求，棗莊市先后多次推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不斷優(yōu)化。
（一）2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。此次改革，對全市90個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)劃進行撤并整合，撤銷了3萬人口以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，共調(diào)整設(shè)置64個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。按照省編辦《關(guān)于市縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革有關(guān)問題的通知》要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)立5個行政機構(gòu)和8個事業(yè)單位；全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡20%。各區(qū)（市）以核定下達的編制為基數(shù)，組織了編制內(nèi)人員進行競爭上崗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。
（二）2011年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。根據(jù)《山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類辦法和機構(gòu)編制核定標(biāo)準(zhǔn)》，全市64個鎮(zhèn)街劃分為一類鎮(zhèn)21個（其中街道6個）、二類鎮(zhèn)41個（其中街道10個）、三類鎮(zhèn)2個（街道2個）。按照相關(guān)要求，綜合設(shè)置鎮(zhèn)街工作機構(gòu)。在現(xiàn)有行政編制總額內(nèi)，重新核定鎮(zhèn)街使用行政編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。
（三）2016年鎮(zhèn)街行政管理體制改革工作。根據(jù)魯政辦發(fā)〔2016〕6號文件精神，在落實好鄉(xiāng)村安全生產(chǎn)、建設(shè)工程質(zhì)量安全、環(huán)境保護、道路交通安全監(jiān)管等工作基礎(chǔ)上，探索在鎮(zhèn)街實行黨政班子成員負責(zé)制的工作運行機制，對全市64個鎮(zhèn)街黨政機構(gòu)和事業(yè)機構(gòu)重新進行規(guī)范設(shè)置。統(tǒng)一設(shè)立綜合行政執(zhí)法辦公室，作為鎮(zhèn)街綜合監(jiān)管執(zhí)法平臺，承擔(dān)鎮(zhèn)街區(qū)域內(nèi)各類執(zhí)法活動的綜合協(xié)調(diào)、依法查處和日常監(jiān)管等職責(zé)。
(四)濱湖鎮(zhèn)行政管理體制改革試點。2012年，滕州市濱湖鎮(zhèn)被確定為全省經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革8個試點鎮(zhèn)之一，形成了可復(fù)制推廣的“擴權(quán)強鎮(zhèn)”改革經(jīng)驗。試點工作開展以來，圍繞下放權(quán)限進行改革，制訂了權(quán)力下放清單，設(shè)立政務(wù)服務(wù)中心和綜合執(zhí)法辦公室，破解人才、資金、土地等制約因素進行系列改革。2015年度，重點圍繞行政管理體制深層次改革，打破原有的“七站八所、五辦六中心”的機構(gòu)設(shè)置模式，設(shè)置“四辦三中心”，實行人員崗位管理，實施“大部門制”整合。另外，滕州市綜合行政執(zhí)法局在各鎮(zhèn)街派駐執(zhí)法中隊開展綜合執(zhí)法，設(shè)立了滕州市政務(wù)服務(wù)中心濱湖分中心推進行政審批制度改革。
二、面臨問題
（一）在“權(quán)”方面，責(zé)大權(quán)小。有的縣級職能部門隨意將工作任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成“上面千條線、下面一根針”的被動應(yīng)付工作局面。在試點改革中，雖然通過委托、授權(quán)等方式將縣級職能部門職權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也制訂了權(quán)力清單，許多是好看不好用，法定權(quán)力仍由縣級職能部門行使，特別在行政執(zhí)法上缺少權(quán)威。承擔(dān)的招商引資、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、信訪穩(wěn)定等都是“一票否決”的硬任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這些方面有責(zé)無權(quán)，看得見管不著，甚至做了一些“干不了、不該管”的事。
（二）在“錢”方面，捉襟見肘。中央和省里的轉(zhuǎn)移支付核算到縣級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅所、財政所都是垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財力的自主權(quán)不多，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)建設(shè)投入不足，公共服務(wù)能力不強。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)待分流人員較多，財政支出壓力大，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)時常欠發(fā)工資。許多派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財力上支持，如派出所、法庭、檢察室的輔助人員工資支出和市場監(jiān)管機構(gòu)的辦公經(jīng)費也都消耗著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力。
（三）在“人”方面，人才不足。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了換屆調(diào)整黨政班子及統(tǒng)一分配的省委組織部選調(diào)生外，多年沒有新進人員，普遍缺乏規(guī)劃建設(shè)、社會管理等方面人才。主要原因一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)壓力大，不愿意申請新增人員；二是鄉(xiāng)村人才缺少晉升空間，工資也不高，缺少工作積極性；三是統(tǒng)一分配的選調(diào)生多數(shù)被上級機關(guān)遴選或借用，存在留不住人現(xiàn)象。
三、對策探索在前期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制
改革試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合《棗莊市新型城鎮(zhèn)化工作等6個三年行動計劃（2016-2018）》目標(biāo)任務(wù)，棗莊市編辦擬定了《關(guān)于復(fù)制推廣滕州市濱湖鎮(zhèn)行政管理體制改革試點經(jīng)驗的意見》，探索進一步推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)體制機制改革，著重抓好以下幾方面：
（一）擴大鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會管理權(quán)限。重點強化發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、提供公共服務(wù)、加強社會管理和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等職能，完善基層政府功能。理順區(qū)（市）、鎮(zhèn)的關(guān)系，制訂鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單、責(zé)任清單和公共服務(wù)清單，做到權(quán)責(zé)相稱。將基層管理迫切需要且能夠有效承接的縣級管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，制定目錄向社會公布，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實施主體。
（二）構(gòu)建簡約精干的組織架構(gòu)。遵循精簡、統(tǒng)一、效能原則，強化鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)籌鎮(zhèn)黨委和政府機構(gòu)設(shè)置，減少管理層級，建立健全工作機制，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程。復(fù)制濱湖鎮(zhèn)“四辦、三中心、一平臺”設(shè)置模式，推廣“大部門制”改革，對現(xiàn)有黨政行政事業(yè)機構(gòu)優(yōu)化設(shè)置，編制統(tǒng)一使用、人員分類管理，實行“五辦、四中心、兩平臺”體制。通過優(yōu)化組織機構(gòu)，創(chuàng)新人員配置方式，建立機構(gòu)設(shè)置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運行機制高效的新型基層政府組織架構(gòu)。
（三）推進集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法。規(guī)范建設(shè)鎮(zhèn)街便民服務(wù)中心和綜合執(zhí)法辦公室平臺。整合基層公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，打造綜合、便民、高效的政務(wù)服務(wù)平臺，實行“一門式辦理”“一站式服務(wù)”。公開辦事依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，精簡程序和環(huán)節(jié)，規(guī)范自由裁量權(quán)。推廣首問負責(zé)、辦事、限時辦結(jié)、服務(wù)承諾等經(jīng)驗做法，積極推行行政審批和公共服務(wù)網(wǎng)上辦理，方便群眾辦事。
（四）建立務(wù)實高效的用編用人制度。在機構(gòu)編制限額內(nèi)，賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)靈活用人自主權(quán)。大力推行政府購買服務(wù)，凡是適宜通過政府購買服務(wù)提供的工作都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式實行購買，由花錢養(yǎng)人向花錢辦事轉(zhuǎn)變。調(diào)劑部分行政編制或事業(yè)編制，用于加強試點鎮(zhèn)人才需求，今后將機關(guān)事業(yè)單位進人招錄計劃重點向鎮(zhèn)級傾斜。推進機關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級并行、事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度，落實基層干部待遇政策，確?；鶎有枰娜瞬胚M得來、留得住、干得好。
（五）探索適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)實際的財政管理模式。按照事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，逐步明確經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府事權(quán)和支出責(zé)任。上級政府對下放給經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的事權(quán)，要給予相應(yīng)財力支持。應(yīng)由上級政府承擔(dān)的支出責(zé)任，不得轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府承擔(dān)。落實支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的若干財政政策，促進基本公共服務(wù)均等化。結(jié)合財稅體制改革，完善與經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)相關(guān)的財政分成辦法。鼓勵金融機構(gòu)和各類社會資本在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)立分支機構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)，為城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供金融服務(wù)。
（六）支持鎮(zhèn)域項目建設(shè)和培植民營企業(yè)發(fā)展。鼓勵支持鎮(zhèn)域公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，對基礎(chǔ)性、長遠性項目納入市、區(qū)（市）重點項目規(guī)劃，提升鎮(zhèn)域公共服務(wù)能力。培植鎮(zhèn)域民營企業(yè)發(fā)展，推動鎮(zhèn)域內(nèi)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，研究制訂重點民營企業(yè)幫扶措施，解決制約鎮(zhèn)域民營企業(yè)發(fā)展的突出問題。對創(chuàng)新能力強、市場前景好、發(fā)展空間大、誠信納稅的中小微企業(yè)進行綜合評估，拉出民營企業(yè)培植目錄，財政給予政策性扶持獎勵，同時由市、區(qū)（市）級領(lǐng)導(dǎo)重點幫包，相關(guān)部門跟蹤服務(wù)。
四、下一步工作建議
（一）加快推進縣域經(jīng)濟社會發(fā)展，進一步出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套改革政策。發(fā)揮好縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，能夠促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，加快城鄉(xiāng)一體化進程。一是建議細化縣鄉(xiāng)政府事權(quán)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單，強化縣級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“身大衣小、責(zé)大權(quán)小”的問題。二是建議上級政府相關(guān)部門繼續(xù)在戶籍制度、社會保障、基層民主政治，以及農(nóng)村信貸、金融投資、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面加快推進縣域經(jīng)濟社會改革，制定有利于縣鄉(xiāng)發(fā)展的政策，確保體制機制改革與經(jīng)濟社會發(fā)展相配套、同推進。
（二）完善縣鄉(xiāng)財稅體制，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力。經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的有機整體。但現(xiàn)實中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于經(jīng)濟發(fā)展相當(dāng)重視，而對加強社會管理和提供公共服務(wù)存在能力不足，致使鎮(zhèn)級公共產(chǎn)品短缺，社會事業(yè)發(fā)展滯后于經(jīng)濟發(fā)展。目前，以分稅制為框架的財稅制度只實行到縣，縣級政府對鎮(zhèn)級政府實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，縣鎮(zhèn)之間財稅分成間不平衡是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展一個因素。
（三）進一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機構(gòu)，探索人員編制管理方式。通過近年來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和試點改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織機構(gòu)越來越符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制運行特點，但仍存在上級部門干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制事項的問題，需要從制度上予以優(yōu)化。建議探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制管理方式，適量調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制數(shù)額，統(tǒng)一設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，將現(xiàn)有行政編制調(diào)劑到縣級使用，以解決縣級行政編制的不足和事業(yè)單位改革需求行政編制的問題。同時，還要妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革遺留的待分流人員、三支一扶及村官等人員管理問題。
（四）鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)人才，強化人才保障支撐。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的局限性，試點鎮(zhèn)考錄人才、吸引人才、留住人才面臨許多現(xiàn)實困難，農(nóng)村鄉(xiāng)土人才也缺少提升空間，人才保障支撐能力較弱，成為制約其發(fā)展的一個瓶頸因素。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、事業(yè)單位招聘名額上，制定出臺留住人才的相關(guān)政策，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸引并留住優(yōu)秀人才。比如，中央和省從基層遴選公務(wù)員時，遴選制度讓基層人員“爭先恐后”地往上走，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿意申報考錄計劃，對此，建議可建立遴選補償機制，增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)人才，讓人才在基層得到鍛煉。
作者：王昌鋒 單位：棗莊市委組織部副部長、市編辦主任
一、20世紀(jì)以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的歷史沿革
按照目前學(xué)術(shù)界比較認同的一般觀點,傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是“國權(quán)不下縣,縣下惟宗族,宗族皆自治,自治靠倫理,倫理造鄉(xiāng)紳”[1]3。但到清朝末年,這種社會政治結(jié)構(gòu)日趨分化與解體,中央政府權(quán)力式微,地方勢力迅速膨脹,鄉(xiāng)紳精英階層開始走向了皇權(quán)統(tǒng)治的反面?！熬彤?dāng)時的政治情勢來看,主要有兩條道路可選擇:一是通過擴大官僚政治體系,增強地方政府的組織和權(quán)力,強化國家對社會的駕馭;二是開放部分地方政權(quán),吸收各種新興政治力量參與社會管理,實現(xiàn)社會政治秩序的整合。對清朝政府而言,前者固然為上策,但已沒有足夠的力量去實現(xiàn);選擇后者,雖然并不情愿,但又有不得不為之勢”[2]724-741。因此,我國進入20世紀(jì)以后,“從形式上看,辛亥革命是皇權(quán)終民權(quán)始的標(biāo)志,也是政治轉(zhuǎn)型的起點。這就是仿照西方國家實行地方自治”[3]242。
(一)晚清至民國時期倡導(dǎo)推行的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”
光緒三十五年(1909年),晚清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》規(guī)定:城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)作為地方自治的最基層單位。其中,城市人口超過10萬人者設(shè)為“區(qū)”,城廂以外人口超過5萬人者設(shè)為“鎮(zhèn)”,5萬人以下者設(shè)為“鄉(xiāng)”,分別成立“自治公所”,并選舉產(chǎn)生“議事會”和“董事會”等機構(gòu),負責(zé)辦理轄區(qū)事務(wù)[4]724-741。但是,“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作,以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖”[5]463,“故所謂政治者,不操于官,即操于紳,甚或操于地痞惡棍,生殺予奪,為所欲為,民之所能自存、自主、自治者,亦幾希矣”[6]184。而到1915年,袁世凱執(zhí)政期間即宣布取消“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”而實行區(qū)、村二級制,并把現(xiàn)代的警察制度首次推向基層社會,“企圖把清末地方紳士領(lǐng)導(dǎo)下的非正式組織官僚化、正規(guī)化,并以此來鞏固縣政權(quán)”[7]43-150。執(zhí)政后,一方面仿照蘇俄體制模式建立起了一套黨、政、軍自成系統(tǒng)、互不統(tǒng)屬、權(quán)力制衡的獨裁統(tǒng)治體系,形成了從中央至地方的“雙重官僚衙門體制”[8];另一方面,“國民黨實行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同,都是通過保甲連坐的辦法強化對鄉(xiāng)村社會的控制”[9]67?？偟目磥?“1928年后,國民黨政府制定法律政策,力圖使所有鄉(xiāng)村社會與政府之間保持明確的隸屬關(guān)系,而實際上自治團體并無權(quán)力”[10]56。正如美籍華裔學(xué)者黃宗智所言:“民國時期的鄉(xiāng)是一個曖昧的單位———百戶以上村者為鄉(xiāng),百戶以下村者集為一鄉(xiāng),滿百戶集市者為鎮(zhèn)。1941年之前,鄉(xiāng)級機關(guān)并沒有列入縣政府的預(yù)算中,也沒有自己的收入。它們只在名義上存在,和過去的鄰閭制度一樣,真正重要的行政單位是區(qū)和村。”[11]297據(jù)1942年的粗略估計,國民黨時期區(qū)一級約需164612人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級約需686721人,保甲約需12140908人,三項合計為12992241人[12]574-587。這種惡性膨脹的無組織力量,造成了大量農(nóng)民破產(chǎn)、經(jīng)濟資源枯竭和“國家政權(quán)內(nèi)卷化”[10]50-52,最終也吞噬了國民黨統(tǒng)治的政權(quán)
基礎(chǔ)。
(二)中國共產(chǎn)黨早期建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)
中國共產(chǎn)黨最早建立的農(nóng)村基層政權(quán)組織是“鄉(xiāng)蘇維埃”,其所實行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”,是指“由人民直接或間接選舉的代表機關(guān)統(tǒng)一行使國家權(quán)力,國家行政機關(guān)和其他國家機關(guān)由人民代表機關(guān)選舉產(chǎn)生,各自對國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)并受其監(jiān)督”[13]439。如在抗日戰(zhàn)爭時期,《陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)(市)政府組織暫行條例草案》規(guī)定:“鄉(xiāng)(市)人民代表會議為人民管理政權(quán)機關(guān),采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制;實行男女平等,提高婦女在政治上、經(jīng)濟上、社會上的地位;發(fā)揚民主政治,健全民主集中制,增強人民的自治能力”[14]59。解放戰(zhàn)爭時期,各大解放區(qū)普遍建立了大區(qū)、省、專員公署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個行政層級,其中省以下的“專區(qū)”和縣以下的“區(qū)”為派出機構(gòu),“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為地方基層政權(quán)組織。同時,中國共產(chǎn)黨的農(nóng)村基層組織以及共青團、婦代會、民兵、農(nóng)會等也相繼建立,從而把“一盤散沙”的億萬農(nóng)民群眾納入到國家政權(quán)組織體系中。總之,“國民黨只是建立起一個徒有其表的小王朝,中國共產(chǎn)黨卻把它的權(quán)威滲入了每一支稻穗”[15]627-628。然而,“在黨與政權(quán)的關(guān)系上,由于中共強調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),民主政權(quán)的作用事實上難以充分發(fā)揮。這種情況在根據(jù)地發(fā)展的各個時期都不同程度存在。這對建國后中國政治體制中長期存在的高度集權(quán)、黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象產(chǎn)生過較大的影響”[16]789。
新中國成立后,根據(jù)1950年12月由政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》規(guī)定:“鄉(xiāng)(行政村)的政權(quán)組織形式為人民代表會議和人民政府委員會”,其所實行的仍然是“議行合一制”。到1952年底,全國共建立了28萬個鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織。1954年9月,我國第一部憲法規(guī)定:“鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))是縣以下惟一的基層政權(quán)組織,按自然區(qū)域劃分為村民委員會和村民小組”。截止1957年底,除臺灣和西藏昌都地區(qū)外,全國建立了120753個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(其中鄉(xiāng)117081個,鎮(zhèn)3672個)[17]?！氨M管鄉(xiāng)級政權(quán)建立的得失至今仍然是一個頗有爭議的論題,但它畢竟在鄉(xiāng)村政治生活中扮演著特殊的角色?！盵3]220
(三)“政社合一”體制的建立與瓦解從1958年夏季開始,全國12萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和74萬多個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社一下子被改組成了2.6萬個。同時,全國廣大農(nóng)村地區(qū)還建立起了265萬多個公共食堂,475萬多個托兒所,10萬多個幸福院,1052個民兵師,24525個民兵團,普遍實現(xiàn)了組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化和生活集體化[18]51。這在當(dāng)代中國乃至世界歷史上堪稱為一大“奇跡”。但是,這種暴風(fēng)驟雨式的巨大社會變革,卻讓世代沿襲傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的農(nóng)民群眾感到了極度恐慌和無所適從,尤其是“1959年的死亡人數(shù)比在正常情況下增加了2500萬人甚至更多。這些人都是管理不善的犧牲品”[15]618。于是從1962年開始,中共高層決策者不得不向傳統(tǒng)的村落農(nóng)民讓步,全國數(shù)量由26576個增加到74771個,正式確立起了“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村基本經(jīng)濟制度。直到1982年底,全國的數(shù)量仍保持在54352個,生產(chǎn)大隊為719438個,生產(chǎn)隊為597·7萬個[19]366。這一時期,“公社對農(nóng)民進行以基層政權(quán)為中心、為主導(dǎo)的重新組織,將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營、居住及遷徙活動都掌握在基層政權(quán)手里,主要的農(nóng)業(yè)資源及其分配也由基層政權(quán)支配”[20]35,“政治權(quán)力滲透到農(nóng)民家庭中,家庭的內(nèi)部關(guān)系、生育、子女教育、婚姻、老人贍養(yǎng)、生產(chǎn)乃至消費等等,都受到公社規(guī)范的制約”[21]377。
因此,有的學(xué)者指出:“體制無疑是中國近代以來最為有效的針對農(nóng)村社會的治理方式。首先,它摧毀了鄉(xiāng)村社會的經(jīng)紀(jì)體制,國家完成了基層社會的官僚化和合理化,國家的政策、方針乃至意識形態(tài)都直接通過自上而下的官僚系統(tǒng)貫徹下去,鄉(xiāng)村社會資源的征用以及賦稅的征收也是通過國家政權(quán)的基層組織去完成的。舊的各種經(jīng)紀(jì)角色及其存在的土壤都被徹底鏟除,應(yīng)該說這是時期‘國家政權(quán)建設(shè)’的一項重大成就。其次,它成功地保證了農(nóng)村社會的穩(wěn)定,確實使農(nóng)村社會和農(nóng)民得到了一定程度的‘實惠’。中國農(nóng)民得到了近百年來從沒有過的安定生活環(huán)境,醫(yī)療條件從無到有,教育初步普及?！盵22]但是,從國家行政管理的角度看,“只是一種國家財政不負擔(dān)的、靠集體自己養(yǎng)活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織”[21]200。截止1978年底,全國6.5萬多個,擁有國家干部150萬人左右;生產(chǎn)大隊70萬多個,擁有半脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部600萬人左右;生產(chǎn)隊600萬多個,擁有不脫產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)民干部3500萬人左右,三項合計為4250萬人。這幾乎相當(dāng)于一個歐洲國家的總?cè)丝?但其行政經(jīng)費支出只占全國的5%左右[23]161。而從1952年到1978年,全國農(nóng)村人口增加了3億多人,人均耕地面積卻由2.82畝減少到1.51畝,出現(xiàn)了幾億農(nóng)民在高強度勞動投入和過密型種植模式下,農(nóng)地報酬遞減、邊際收益率下降(甚至為負數(shù))的極端現(xiàn)象。直到十一屆三中全會召開前,“全國農(nóng)業(yè)人口平均每人全年收入只有70多元,有近1/4的生產(chǎn)隊社員收入在50元以下,平均每個生產(chǎn)大隊的集體積累不到1萬元,有的地方甚至不能維持簡單再生產(chǎn)”[24]832。因此,“這種社會組織形式最終被農(nóng)民拋棄是符合落后國家社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的”[25]508。
(四)“鄉(xiāng)政村治”二元體制模式的確立與改革上世紀(jì)70年代末、80年代初,隨著我國以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要特征的農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的確立,體制的權(quán)威基礎(chǔ)徹底動搖了,“造成了農(nóng)村一部分社隊基層組織渙散,甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài),致使許多事情無人負責(zé),不良現(xiàn)象在滋長蔓延”[24]853。1982年12月新修改的《中華人民共和國憲法》第95條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責(zé),設(shè)立人民代表大會和人民政府”;第110條規(guī)定:“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”,從此確立了“鄉(xiāng)政村治”二元體制模式。從1983年到1985年,全國共建立起了79306個鄉(xiāng),3144個民族鄉(xiāng),9140個鎮(zhèn)和948628個村民委員會、588多萬個村民小組[18]366。
但是,這種“鄉(xiāng)政村治”二元體制模式,逐漸暴露出了諸多的矛盾和問題。首先是“舊廟剛拆又添新廟,舊人未走又添新人”。如在“社改鄉(xiāng)”期間,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量增加了36786個,村民委員會數(shù)量增加了23萬多個,若按平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備20名干部計算,需要新增加國家干部735720人;若平均每個行政村配備7名干部計算,需要新增加村干部161萬人。這對于當(dāng)時我國主要以農(nóng)業(yè)稅作為財政收入來源,而村級集體經(jīng)濟正走下坡路的現(xiàn)實情況相比,顯然是不相符合的。于是從1986年開始直到1996年,全國共減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量19617個,行政村數(shù)量也減少了接近10萬個。尤其是1998年以來,全國平均每天撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個,照此發(fā)展下去,預(yù)計到2010年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將減少至3萬個左右[26]。正如有的學(xué)者所提出的,“如此大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡并沒有產(chǎn)生激烈的社會震蕩,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一起并稱為農(nóng)村改革的三大奇跡”[27]609。
但隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模不斷擴大,財政供養(yǎng)人員和行政經(jīng)費支出卻有增無減,“目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的人員共有1316.2萬人,平均每68個農(nóng)民就要養(yǎng)活1名干部,因機構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的經(jīng)濟負擔(dān)占40%左右”[28]。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財權(quán)”嚴(yán)重失衡。事實上,“我國是一個由中央、省、市(地級)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))5級政府構(gòu)成的行政體系,越是到了最低一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時,政府任務(wù)和目標(biāo)就會呈幾何級數(shù)增加。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一個面對上級,主要完成上級任務(wù)的官僚機構(gòu)”[29]。而“目前我國縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政總收入的21%,財政供養(yǎng)人員卻占到全國的71%。尤其是在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總支出中,中央財政承擔(dān)2%,省級財政承擔(dān)11%,縣級財政承擔(dān)8%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政竟然承擔(dān)了78%”[30],由此造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府基本處于“有政無財”的尷尬境地。據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負債1776億元,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)408萬元;村一級負債1483億元,平均每個村21萬元,農(nóng)民人均負債374元[31]。據(jù)一些專家估計,目前這一數(shù)字很可能已增至6000~8000億元甚至更多。再次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“條條”與“塊塊”分割的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。
目前我國不少地方都把“撈油水”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所(如公安、司法、工商、財政、稅務(wù)、金融、郵電、通訊、電力、醫(yī)藥、煙草、糧食、供銷社、鹽業(yè)、城建、土地等)人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)收歸上級業(yè)務(wù)主管部門,而把“花錢不得利”的站所(如農(nóng)技、農(nóng)機、水利、畜牧獸醫(yī)、林業(yè)、計劃生育、社會治安等)甩給基層管理,結(jié)果造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級幾乎變成了“空架子”。最后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“黨政一體化運作”與“村民自治”的矛盾沖突愈演愈烈。迄今為止,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級仍未擺脫體制的影響,“具體表現(xiàn)在上下組織之間習(xí)慣于采取行政措施處理關(guān)系,習(xí)慣于直接指揮和控制,而不善于運用各種杠桿和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接、彈性控制”[25]637,而“村民自治”既受到地方行政權(quán)擴張的壓縮,又缺乏必要的財力基礎(chǔ),基本處于一種行政與財政雙重壓力下的“緊約束”運行狀態(tài)。因此,我國下一步如何把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為“有活力、有權(quán)威、有效能”的地方基層政府組織仍然是一大難題。
二、結(jié)論與啟示
綜上所述,“整個20世紀(jì),就是國家行政權(quán)不斷下沉,并將分散孤立的鄉(xiāng)村社會整合到國家政權(quán)體系的過程”[29]。但在整個20世紀(jì)的“現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)”過程中,中國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的有限剩余根本無法支撐一個全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國家機器和現(xiàn)代工業(yè)體系,造成了國家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的制度設(shè)計、經(jīng)濟上的工業(yè)化與政治上的民主化的嚴(yán)重對立,致使我國建構(gòu)現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制頻繁變動且反復(fù)無常。這充分說明了,任何政黨或政府都不可能超越“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的兩大規(guī)律:一是所謂的“帕金森定律”,即“官僚機構(gòu)都具有自我繁殖和持續(xù)膨脹的一般規(guī)律性。因此,機構(gòu)龐大,人員臃腫,是官僚機構(gòu)發(fā)展過程中慣有的通病”[32]87;二是所謂的“黃宗羲定律”,即“中國歷代的稅費改革都是將雜費歸并到正稅中一起征收,但每次取消雜費后,又會孳生出新的雜費,反而會加重農(nóng)民的負擔(dān),最終形成了‘積累莫返之害’”[33]。正如馬克思曾經(jīng)指出的,“權(quán)力永遠不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會的發(fā)展”[34]305。
那么,回顧和總結(jié)20世紀(jì)以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的演變特點和發(fā)展軌跡,我們應(yīng)該從中得到哪些有益的啟示呢?
首先,必須認識到,“傳統(tǒng)中國的村落,農(nóng)民歷來善分不善合。他們只知道自己的眼前利益,但看不到長遠利益。更看不到共同利益,所以不能在平等協(xié)商基礎(chǔ)上建立起超過家庭的各種形式的經(jīng)濟聯(lián)合體。因而,他們需要有一個‘別人’來替他們識別共同利益,并代表他們的共同利益”[36]166-167。因此,我國著名的社會活動家費孝通先生早在1940年就提出了,“鄉(xiāng)土中國要重建,必須有一個前提,那就是有一個為人民服務(wù)的政府”[37]168?？梢?“我國現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織同國家政權(quán)組織一樣,都是按照馬克思、列寧主義的革命原理,在徹底打碎半殖民地、半封建的國民黨大地主大資產(chǎn)階級的反動國家機器之后,根據(jù)無產(chǎn)階級和廣大勞動人民的意志建立起來的人民民主專政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織。它經(jīng)歷了新民主主義革命階段漫長的艱苦斗爭過程和激烈戰(zhàn)爭的血與火的嚴(yán)峻考驗,又經(jīng)歷了社會主義革命和社會主義建設(shè)初級階段的曲折變化和不斷完善,最終形成了現(xiàn)行的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系。它同黨和國家政權(quán)組織一樣,是無產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物,是我國人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一”[24]88。如果不了解這一點,那么就有可能對下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革基本方向產(chǎn)生誤解。尤其是近年來,學(xué)術(shù)界提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”、“鄉(xiāng)公所制”、“縣政鄉(xiāng)派村治”等等政策主張,這不僅表明了人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是“弱化”還是“強化”、是“自治化”還是“行政化”的基本判斷上存在著嚴(yán)重分歧,也顯示出了人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本功能和地位認識不清?？傊?如何從建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的現(xiàn)代國家的角度,從中國的國情出發(fā),積極探索建設(shè)現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制,使中央自上而下的行政系統(tǒng)與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)有效的對接,仍然是一個需要深入研究的重大現(xiàn)實課題。
其次,應(yīng)當(dāng)認識到,實行地方基層政府的“善治”,是建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會公共秩序的制度保障。尤其是目前世界上,“地方基層行政單位的設(shè)置,一般都是從便于行政和便于居民參與本地管理出發(fā),綜合考慮了歷史、地理、民族諸因素,根據(jù)一個基層行政單位能否有效管理的地域、人口而確定的”[38]341。這是因為,“國家行政權(quán)力的觸角伸得越深壞處越多,將使基層活力泯滅,甚至發(fā)展停滯;而地方行政區(qū)劃規(guī)模過大,又將導(dǎo)致政令不通,行政效率低下。而保持地方基層行政建制的適度規(guī)模,是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理和滿足農(nóng)民對公共品需求的制度基礎(chǔ)”[39]164。目前,我國總?cè)丝诘?3%、勞動年齡人口的60%、老年人口的66%、少兒人口的70%都居住在農(nóng)村,如果急于撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政建制,那么勢必將給廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活帶來很多麻煩。因此,我國下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的總體目標(biāo)是:“把農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)成為密切聯(lián)系群眾,全心全意為人民服務(wù),能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟、文化和各項社會事務(wù)的地方基層政府?！盵40]總之,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為我國憲法規(guī)定的一種地方基層行政建制,應(yīng)當(dāng)保持其行政地域的完整性,人口規(guī)模的適度性,管理層級的有序性,職能定位的科學(xué)性,機構(gòu)設(shè)置的合理性,人員編制的法律約束性,政權(quán)名稱的固定性和政府運作程序的規(guī)范性。
再次,必須認識到,“一個國家實行什么樣的政治制度和政黨制度,是由該國的政治經(jīng)濟狀況、民族文化傳統(tǒng)和特定的社會歷史條件等共同作用的結(jié)果”[41]?！?0世紀(jì)的百年史反復(fù)證明了這樣一個道理:誰抓住了農(nóng)民,誰就抓住了中國;誰丟掉了農(nóng)民,誰就丟掉了中國!”[3]213因此,一定要始終堅持黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,不斷擴大基層民主政治。1998年10月,十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中提出了,“黨管農(nóng)村工作是我們黨的一個傳統(tǒng),也是一個重大原則。黨的農(nóng)村基層組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ),是農(nóng)村各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村,關(guān)鍵在于加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)”[42]23-24;“擴大農(nóng)村基層民主,必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進行,要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”[42]131。這一點是決不能含糊的。進一步完善“村民自治”制度,必須克服兩種不良傾向:“一是否定黨的領(lǐng)導(dǎo),使村民自治工作放任自流;二是黨的組織不尊重法律規(guī)定的村民的民主權(quán)利和村委會的職權(quán),包辦代替”[42]132。而問題的關(guān)鍵在于,一方面要不斷加強和改善黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法,使之成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方和整合鄉(xiāng)村社會各種政治力量的“龍頭組織”;另一方面也應(yīng)看到,“村莊是生產(chǎn)性的和建設(shè)性的”,只要真正體現(xiàn)了“村民自治”的核心價值(即讓農(nóng)民自由、自主、自治的活動),善于把分散的個體農(nóng)民自愿結(jié)成經(jīng)濟利益共同體,才能使基層黨組織具有凝聚力和親和力。
最后,必須認識到,當(dāng)前我國行政管理體制中亟待解決的問題是合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財權(quán)”的關(guān)系。大量的歷史事實表明了,我國迄今仍缺少界定各級政府“事權(quán)”的法律法規(guī),以至造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對所有上級部門交辦的事情,哪怕人力、財力不夠,也要勉為其難(即“對上負責(zé)”);而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給基本是靠農(nóng)民自己解決,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府自身缺乏必要的財力基礎(chǔ),根本無法履行其應(yīng)有的職能(“即對下負責(zé)”)。因此,下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革更多涉及的是對整個國民收入再分配以及財稅制度、戶籍制度、農(nóng)民義務(wù)教育制度、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制等諸多領(lǐng)域的深層次改革。如果僅僅寄希望于“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)、裁減人員”這樣的低層次改革,那么有可能將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革再次陷入“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”惡性循環(huán)的陷阱而不能自拔。
當(dāng)然,“中國農(nóng)民并不需要強加于他們身上的組織,但是需要他們可以進退自由的互助性、服務(wù)性組織,如各種各樣的合作社、聯(lián)系全國的專業(yè)組織,能夠反映農(nóng)民訴求的各種非政府組織,這些農(nóng)民自己的組織或有社會各團體和志愿者參與的非政府組織,有的可以填補政府職能的某些空白,有的可以為農(nóng)民提供成本更低、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這是我們在改造、規(guī)范各級政府職能同時所要進行的另一項長遠和重大的舉措”[43]?！岸壳拔覈l(fā)育新的農(nóng)民中介組織資源和促進傳統(tǒng)組織與新發(fā)育組織兩種資源有效對接的最大限制因素是,政府職能的定位問題尚未解決,各級政府決策層在組織創(chuàng)新方面的政策供給嚴(yán)重不足”[44]。我國迄今尚未建立起“民主化、法治化的現(xiàn)代農(nóng)村政治制度;開放、公平的現(xiàn)代農(nóng)村市場經(jīng)濟制度;科學(xué)、文明的現(xiàn)代農(nóng)村文化制度;賦予農(nóng)民各種權(quán)利的規(guī)范的代農(nóng)村社會制度”[45]8。這是我國“十一·五”期間建設(shè)社會主義新農(nóng)村將面臨的一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。
從2006年1月1日起,中國農(nóng)民徹底告別延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”,標(biāo)志著我國正式進入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的后農(nóng)業(yè)稅時代。為此,2005年6月,總理在“全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議”上提出:“我國農(nóng)村稅費改革已經(jīng)進入到了一個新的階段,要積極穩(wěn)妥地推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、農(nóng)民義務(wù)教育體制改革和縣鄉(xiāng)財政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點,建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度,促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進步,推進全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會;要切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,整合事業(yè)站所,精簡機構(gòu)和人員,提高社會管理和公共服務(wù)水平,加快建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制;具備條件的地方,可以推進‘省直管縣’的改革試點?！盵35]這預(yù)示著一場規(guī)模浩大、波瀾壯闊的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革序幕拉開了。
