時間：2022-05-18 04:56:52
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摘要當前社會矛盾處于多發(fā)期,人民法院擔負著重大的社會責任。本文以“彭宇案”為引子,闡述了該案的前世、今生與反響,并在此基礎(chǔ)上,從若干個方面,探討了人民法院推進社會管理創(chuàng)新中應(yīng)注意的幾個問題。
關(guān)鍵詞人民法院社會管理彭宇案
深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作,是我們黨在新形勢下總結(jié)社會主義司法規(guī)律而做出的重大戰(zhàn)略決策,是當前和今后一個時期政法工作的主要任務(wù)。在三項重點工作中,社會矛盾化解是人民法院自身職責所在;社會管理創(chuàng)新是人民法院積極參與社會建設(shè)的有效方式,而公正廉潔執(zhí)法是三項重點工作的根本保障。社會管理是社會組織中,為了實現(xiàn)預(yù)期目標,以人為中心進行的協(xié)調(diào)活動,以科學的手段安排組織社會活動,使其有序進行。社會管理創(chuàng)新是結(jié)合時展的要求,與時俱進,提出更符合現(xiàn)代社會管理需要的創(chuàng)新手段以達到社會和諧穩(wěn)定健康發(fā)展,使社會成員生活得更加幸福更有尊嚴。人民法院作為司法機關(guān),是國家權(quán)力的一個分支,本質(zhì)上具有社會管理方面的職能。當前社會矛盾處于多發(fā)期,人民法院又處于處理社會矛盾糾紛的前沿,其在推進社會管理創(chuàng)新的司法過程中處在焦點位置,如何更好地運用審判職能推進社會管理創(chuàng)新,本文試從南京“彭宇案”這一社會熱點案件出發(fā)來展開討論。
一、關(guān)于“彭宇案”的前世、今生與反響
2006年歲末發(fā)生在南京的“彭宇案”引發(fā)了全社會的關(guān)注,上升到了全民道德論的高度,甚至將該案視為社會“道德滑坡”的“標志性事件”,在公眾輿論中成了“好人被冤枉”“司法不公”的典型案例,而矛頭均指向了當時的判決法院。然而事隔五年之后,南京官方對外公布表示,“輿論和公眾認知的彭宇案,并非事實真相”,彭宇確實撞了老太,彭宇對此也予以承認。雖然當事雙方在二審期間達成和解且需對此進行了保密的約定,但是事實終歸是事實。在今年的兩會期間,有委員表示“這個真相公布得太遲了,在公眾心目當中,彭宇案被不斷演繹和發(fā)酵,已經(jīng)成了好人被冤枉的典型案件,讓公眾感到司法不公,感到失望,我們應(yīng)該從這些事情吸取經(jīng)驗教訓”。為何一份依據(jù)經(jīng)過質(zhì)證的證據(jù)而作出的裁判且最終事實也證明了該裁判是正確的卻引發(fā)了全社會的關(guān)注和討論?當前人民法院作為解決社會矛盾糾紛的排頭兵,積極推進社會管理創(chuàng)新,發(fā)揮司法能動作用中應(yīng)注意哪些問題是我們應(yīng)予以關(guān)注的。
二、關(guān)于人民法院在推進社會管理創(chuàng)新中應(yīng)注意的幾個問題
(一)法院判決的依據(jù)是案件證據(jù)所反映的法律事實而非客觀事實
“以事實為依據(jù),以法律為準繩”中的事實應(yīng)當理解為法律事實,通俗地說是指有證據(jù)證明的事實。筆者在執(zhí)行實務(wù)中常遇到被執(zhí)行人對法院所作出的判決表示不服,而其理由正是其所認為的事實與法院所查明的事實不符,而其認為其所述事實才是正確的客觀事實,因此認為法院判決不公。筆者常常對當事人進行一番法律解釋以消除其心中的顧慮。雖然從理論上說法官裁判案件要最大限度地追求客觀事實,但是“一切皆流,無物常住”,客觀事實很難原原本本地再現(xiàn)。試想一下,若當時彭宇與老太旁邊有一臺跟隨的攝相機隨時可以記錄他們的相關(guān)形蹤,則該案甚至不需要到法庭即可解決。然而現(xiàn)代社會的經(jīng)濟理性告訴我們,不需要也不可能有類似攝像機的東西時刻尾隨于我們。而作為法官其更不可能知道當時所發(fā)生的一切事情,即便其在場也涉及到回避審理的問題。因此其對事實的判斷所依據(jù)的正是經(jīng)過質(zhì)證的當事人所提供的證據(jù)。在彭宇案中,法官正是基于雙方所提供的證據(jù)進行了事實推斷而得出“原告系與被告相撞后受傷”的結(jié)論,且根據(jù)此結(jié)論而對雙方的責任進行了分擔。
在當前國人仍然存在著嚴重的司法浪漫主義情形下,將客觀事實原原本本地再現(xiàn),即使刑事偵查也無法做到,何況是普通的主張高度概然性的民事案件。司法經(jīng)濟理性告訴我們,在司法活動中過分對“實事求是”的迷戀是導致司法成本漸長的重要原因;而社會公眾對“實事求是”的過分迷戀是其司法浪漫主義的根源。在司法領(lǐng)域內(nèi),合法性才是首選;將司法之外諸如道德、同情弱者之類的原則一并加于司法內(nèi),司法有承受不能之痛。人民法院在推進社會管理創(chuàng)新過程中更應(yīng)堅持理性斷案,理性化解社會矛盾糾紛。
(二)人民法院推進社會管理創(chuàng)新應(yīng)充分發(fā)揮審判職能作用
人民法院的功能并不僅僅在于化解矛盾解決糾紛,更在于通過個案的裁判維護法律的秩序,提供糾紛解決的思路和解決的方法,從而為相關(guān)當事人自行協(xié)商解決糾紛提供思路和參考。通過司法審判對某種行為在法律上做出肯定或否定性評價,有助于強化社會的法制觀念和規(guī)則意識,引導人們對司法公正和社會公平正義的認同,促進社會秩序的和諧與穩(wěn)定?！芭碛畎浮卑l(fā)生后,引發(fā)了社會的廣泛討論,其中最主要的討論是擔心由于該案的判決而使人們“不敢做好事”。得出這樣的結(jié)論是我們都不愿意看到的,也是社會所不認可的。導致這樣的討論有多種多樣的原因。南京官方評論認為至所以引發(fā)這樣的大討論,是因為該判決中“對原、被告相撞事實認定的一些推理分析,偏離了主流價值觀”。前文已述,裁判的作用具有引導人們對司法公正和社會公平正義的認同,當前的社會主流價值觀仍然是本質(zhì)的從善如流,并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化。筆者認為,至所以引發(fā)這樣的大討論,乃是由于當前社會仍然存在著利用公人“做好事”的心態(tài)而訛詐做好事人的不良社會風氣的存在(如釣魚執(zhí)法),而公眾擔心這種社會風氣影響到自身。公眾希望通過個案來消除這樣的現(xiàn)象,使社會處于一個良性的循環(huán)發(fā)展?！芭碛畎浮比舭凑沾朔N邏輯進行裁判,則必會引起社會的認同,也會對全社會的這種不良風氣有所警示。然而,這樣的“公正”卻經(jīng)不住時間的考驗,就本案事實最后也證明,彭宇確實撞了老太,因而人們選錯了“典型案例”。就從該案來看,筆者認為應(yīng)讓全社會形成證據(jù)意識而非一味地從情感、道德、有利于自我的角度出發(fā)看問題。
人民法院推進社會管理創(chuàng)新應(yīng)充分發(fā)揮審判職能作用,人民法院的裁判不僅僅是結(jié)論,更為重要的是裁判的過程即裁判的理由。裁判的理由要最能夠說服社會上正義的、與法律合作的善良人的理由?！芭碛畎浮迸袥Q理由中有多處提到了“常理分析”“根據(jù)日常生活經(jīng)驗”,這些字眼的出現(xiàn)其實也正是反映了民事案件審判追求高度的概然性,法官可從職業(yè)道德、職業(yè)素養(yǎng)出發(fā),依照邏輯推理和日常生活經(jīng)驗,推定案件中各方的責任。然而也正是這些字眼的出現(xiàn),使社會公眾對該案的判決產(chǎn)生了質(zhì)疑,認為法院的判決不夠嚴謹。筆者認為,在當前矛盾突出、糾紛紛繁的情形下,社會公眾對人民法院裁判的要求越來越高,“在 判決書中恰當?shù)谋硎霾门械臉藴?讓公眾了解到法官自由裁量的標準和規(guī)則,通過這種明確的責任承擔和證明標準能夠在一定程度上緩解公眾對裁判的懷疑”。
(三)人民法院推進社會管理創(chuàng)新應(yīng)注重與社會輿論的良性互動
能動司法的理念告訴我們,人民法院在解決案件糾紛、推進社會管理創(chuàng)新時應(yīng)注重與社會輿論的良性互動?！芭碛畎浮币鹕鐣膹V泛大討論,南京官方從中吸取教訓認為“對一些敏感性強、社會影響大、公眾關(guān)注度高的案件,應(yīng)重視輿論引導,積極與媒體溝通,確保報道客觀公正,防止出現(xiàn)背離事實真相的不當炒作,誤導公眾”“就是要注重保障熱點案件的公眾知情權(quán),妥善處置當事人保密和保障公眾知情權(quán)的關(guān)系,實現(xiàn)案件的法律效果與社會效果相統(tǒng)一”。筆者認為,社會輿論所基于的觀念和所依據(jù)的信息與人民法院所基于的法律意識和證據(jù)有所不同。社會輿論大多從道德層面或者從有利于自己的角度出發(fā)考慮問題,而其所依據(jù)的信息往往也是根據(jù)自己所需而有所刪選,而其獲得信息的來源主要是媒介的報道,如果人民法院適時向社會公布一些事實,則有利于引導社會的輿論。公眾只有對案件信息有了較為充分的掌握,才能準確地認定事實。輿論對司法審判會造成一定的道德壓力,這是國人仍然存在的司法浪漫主義所造成的,將外界的道德標準施加于司法審判是不符合司法規(guī)律的。因此,人民法院在面對輿論壓力時應(yīng)注重回應(yīng)與獨立審判相結(jié)合,一味地回避與一味的迎合輿論都不可取。筆者認為,人民法院在推進社會管理創(chuàng)新過程中,應(yīng)適時地與社會輿論進行良性的互動,適時告知公眾相關(guān)信息。尤其是針對社會熱點案件,更應(yīng)保證公眾的知情權(quán),同時也要適時引導公眾從理性的角度出發(fā)思考問題。
人民法院積極推進社會管理創(chuàng)新,在培養(yǎng)公眾的法律與規(guī)則意識上起著巨大作用,而通過與社會公眾輿論的良性互動,更能積極促使社會公眾回歸理性,也確保了司法的公正、公開以及能動理念的發(fā)展。
三、結(jié)語
在當前社會矛盾糾紛多發(fā)期,社會賦予人民法院更多的職責,然而人民法院并不能“包打天下”,社會管理創(chuàng)新還應(yīng)從各個社會組織、群體乃至社會個人出發(fā),理性地對待社會所出現(xiàn)的各類問題。人民法院由“公正的最后一道關(guān)口”逐漸演變成“矛盾化解第一防線”,這一轉(zhuǎn)變無疑對人民法院在新時期新形勢下提出了更高的要求,人民法院更應(yīng)堅持理性斷案,能動司法,積極與社會輿論進行良性互動,充分發(fā)揮審判職能作用,推進社會管理創(chuàng)新。
隨著改革開放力度的不斷加大, 我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了前所未有的分化與組合, 同時, 對統(tǒng)一戰(zhàn)線也產(chǎn)生了深刻的影響。充分認識社會管理創(chuàng)新問題, 積極主動地做好新形勢下基層統(tǒng)戰(zhàn)工作, 是擺在我們面前的一個重要課題。統(tǒng)戰(zhàn)工作積極服從、服務(wù)社會管理創(chuàng)新，責無旁貸。在具體落實社會管理創(chuàng)新各項任務(wù)中，基層統(tǒng)戰(zhàn)工作應(yīng)當適應(yīng)新期待，肩負新責任，做出新貢獻。
一、服務(wù)社會管理創(chuàng)新是基層統(tǒng)戰(zhàn)發(fā)展的必然要求
1、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化是根本因素
進入新世紀以來, 我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化帶來了社會的生產(chǎn)方式、人們的思維方式和生活方式的深刻變革, 生產(chǎn)領(lǐng)域社會分工更加專業(yè)化, 社會消費分層及收入分層現(xiàn)象不斷加劇, 不同群體的利益和矛盾分化也更加明顯, 使當前社會呈現(xiàn)出多層次、多元化的社會結(jié)構(gòu), 從而推動了基層統(tǒng)戰(zhàn)范圍的不斷擴大和延伸。以往主要著眼于單一領(lǐng)域的統(tǒng)戰(zhàn)工作開始逐步擴大到經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域, 經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化決定了統(tǒng)戰(zhàn)工作服務(wù)社會管理創(chuàng)新的必然趨勢。
2、統(tǒng)戰(zhàn)成員范圍的擴大是直接因素
隨著社會的轉(zhuǎn)型, 社會成員間的分化與組合不斷加劇, 階層、職業(yè)、身份、地域等方面的流動變化逐漸加大, 統(tǒng)戰(zhàn)成員更加社會化和復(fù)雜化, 尤其是在社會變革中出現(xiàn)的民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個體戶、私營企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等新階層的出現(xiàn)對基層統(tǒng)戰(zhàn)工作提出新要求。總書記總書記明確提出了對新的社會階層的20字工作方針, 即充分尊重、廣泛聯(lián)系、加強團結(jié)、熱情幫助、積極引導, 新的社會階層成為統(tǒng)戰(zhàn)工作新的著力點。統(tǒng)戰(zhàn)成員的高度社會化必然要求統(tǒng)戰(zhàn)工作的布局社會化, 由此推動統(tǒng)戰(zhàn)工作由上層延伸到基層, 由大城市延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村（居）, 由機關(guān)單位延伸到各類社會團體、非公企業(yè)等多個領(lǐng)域。
3、統(tǒng)戰(zhàn)組織基礎(chǔ)的變化是推動因素
隨著經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變, 統(tǒng)戰(zhàn)工作更趨向于基層，而“上熱、中溫、下涼”的組織基礎(chǔ)現(xiàn)象依然存在，新形勢下的統(tǒng)一戰(zhàn)線方式方法面臨著新的挑戰(zhàn)。當前, 隨著社會的轉(zhuǎn)型和分化, 大量社會成員已由單位人成為社會人, 單位體系的社會動員力量明顯下降, 相對地弱化統(tǒng)戰(zhàn)工作原來賴以開展的組織基礎(chǔ)。而各類社會組織數(shù)量的不斷增多, 規(guī)模不斷擴大, 層次不斷提高, 在經(jīng)濟社會中的作用越來越大, 各類社會組織日益成為公民尤其是新階層人士參與社會發(fā)展、實行民主監(jiān)督、維護權(quán)益的重要組織形式，這為統(tǒng)一戰(zhàn)線探索新的途徑和方法、服務(wù)參與社會管理創(chuàng)新提出了新的課題和任務(wù)。
二、基層統(tǒng)戰(zhàn)服務(wù)社會管理創(chuàng)新的目標思路
一是搭建履職平臺，發(fā)揮參與社會管理創(chuàng)新的“穩(wěn)壓器”作用。
抓住各級高度重視群眾工作、推進社會建設(shè)的新機遇，面對當前社會結(jié)構(gòu)和統(tǒng)戰(zhàn)內(nèi)部出現(xiàn)的新情況、新變化，進一步改進工作方法，健全工作機制，以暢通參與和服務(wù)通道為著眼點，積極推進統(tǒng)戰(zhàn)工作不斷向基層農(nóng)村和社區(qū)延伸、向新的社會階層和各類社會組織延伸、向特殊的社會群體延伸、向網(wǎng)絡(luò)信息平臺延伸、向思想道德領(lǐng)域延伸，不斷擴大統(tǒng)戰(zhàn)工作的社會開放度，提高統(tǒng)戰(zhàn)工作的社會參與面，拓寬統(tǒng)戰(zhàn)工作參與社會管理和服務(wù)的領(lǐng)域和范圍。通過打造以上這些工作平臺，延伸工作觸角，積極地組織引導廣大統(tǒng)一戰(zhàn)線成員依法有序參與社會管理，積極地參政議政，充分尊重并保護好他們的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為全體社會成員創(chuàng)造更加公平的競爭環(huán)境、提供更好更多的發(fā)展機會，從而推動社會建設(shè)，維護社會和諧穩(wěn)定。
二是打造獨特優(yōu)勢，發(fā)揮參與社會管理創(chuàng)新的“粘合劑”作用。
統(tǒng)戰(zhàn)工作本身就是黨的群眾工作，在反映社情民意方面方面有著獨特的優(yōu)勢，統(tǒng)一戰(zhàn)線的廣大成員就是各個界別中的代表人士，直接來自于人民群眾，與廣大人民群眾之間有著天然的聯(lián)系。同時，統(tǒng)一戰(zhàn)線渠道暢通、上通下達，統(tǒng)戰(zhàn)工作對象分布范圍寬廣，社會聯(lián)系面十分廣泛，能夠接觸到社會各個方面的群眾。所以要利用好、發(fā)揮好自身的優(yōu)勢，通過開展調(diào)查研究、參觀視察、座談交流、聯(lián)誼交友等多種方式，進一步加強與各界群眾的聯(lián)系，與他們進行零距離地接觸，了解他們的所思所想、所需所盼。積極引導廣大統(tǒng)一戰(zhàn)線成員中的非公經(jīng)濟人士在創(chuàng)造財富的同時，積極回報社會，大力開展扶貧開發(fā)、救急助弱、捐資助學等社會公益活動，盡可能地幫助困難群體做好事、辦實事、解難事，幫助困難群體渡難關(guān)，切身感受黨和政府的溫暖。
三是創(chuàng)造良好環(huán)境，發(fā)揮參與社會管理創(chuàng)新的“助推器”作用。
統(tǒng)一戰(zhàn)線的根本任務(wù)是爭取人心、匯聚力量。所以從本質(zhì)上講，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作就是聯(lián)系人、團結(jié)人的工作。高度重視改革發(fā)展進程中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，及時掌握社會各方面群眾、各階層人士的思想動態(tài)，做好理順情緒、化解矛盾的工作，引導廣大群眾全面客觀地看待形勢，正確處理好局部和全局、眼前和長遠的關(guān)系，更好地理解改革、支持改革、促進發(fā)展。同時，進一步加強與廣大統(tǒng)一戰(zhàn)線成員的聯(lián)系，真心實意地打交道、交朋友，聽取他們的意見建議，維護他們的合法權(quán)益，尊重他們的利益表達、滿足他們的合理訴求。要與廣大統(tǒng)戰(zhàn)成員相互尊重、相互學習，在體諒包容中求同存異，在交流溝通中加深理解，不斷地擴大團結(jié)面，把不同群體、不同階層、不同民族、不同宗教信仰的人士都緊緊地團結(jié)在統(tǒng)一戰(zhàn)線這個和諧的大家庭里，為完成“十二五”各項目標任務(wù)營造更加和諧的社會環(huán)境。
三、推進基層統(tǒng)戰(zhàn)社會管理創(chuàng)新的對策建議
面對新形勢、新任務(wù)，基層統(tǒng)戰(zhàn)工作服從服務(wù)社會管理創(chuàng)新已經(jīng)是其發(fā)展的必然, 這就要求我們必須不斷創(chuàng)新基層統(tǒng)戰(zhàn)工作機制, 為統(tǒng)戰(zhàn)工作服務(wù)社會管理創(chuàng)新奠定堅實的基礎(chǔ)。
（一）創(chuàng)新工作思路，強化“三大作用”
首先是選準角度，發(fā)揮優(yōu)勢，強化服務(wù)經(jīng)濟作用。要充分發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)人才薈萃、智力密集、聯(lián)系廣泛等優(yōu)勢，積極支持和幫助代表人士通過多種方式參政議政，為經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展建言獻策。其次是協(xié)調(diào)關(guān)系，加強聯(lián)絡(luò)，強化凝聚人心作用。要積極主動協(xié)調(diào)統(tǒng)一戰(zhàn)線五大關(guān)系，注意發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、選拔黨外代表性人士，為派、黨外代表人士參政議政和民主監(jiān)督創(chuàng)造更多的平臺和機會。再次是嚴格管理，加強引導，強化維護穩(wěn)定作用。針對轄區(qū)信教群眾和宗教活動場所較多的情況，要堅持全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事務(wù)，支持各宗教場所加強自身建設(shè)，培養(yǎng)愛國愛教的新一代代表人士，促進宗教活動正常健康開展，維護正常的宗教活動秩序和社會穩(wěn)定。
（二）創(chuàng)新工作內(nèi)容，實現(xiàn)“三大延伸”
首先是統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)域從政治領(lǐng)域向經(jīng)濟領(lǐng)域延伸。動員和組織統(tǒng)戰(zhàn)成員按照
縣委、縣政府提出的“推進現(xiàn)代化、建設(shè)新如東”的要求，重點在招商引資、發(fā)展民營經(jīng)濟和加強社會管理方面參政議政、出謀獻策，不斷優(yōu)化投資環(huán)境，促進全縣經(jīng)濟健康快速發(fā)展。二是統(tǒng)戰(zhàn)工作范圍從本區(qū)域向海外延伸。加強與港澳臺、海外社團和代表人士的聯(lián)絡(luò)聯(lián)誼工作，協(xié)助有關(guān)部門開展招商引資工作，凝心聚力促發(fā)展。三是統(tǒng)戰(zhàn)工作中心從鎮(zhèn)級層面向社區(qū)層面延伸。要深入社區(qū)調(diào)查了解社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作出現(xiàn)的新情況、新問題，著手把做好社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作作為加強和改進統(tǒng)戰(zhàn)工作的一項重要內(nèi)容來抓。（三）創(chuàng)新工作機制，推進“三大轉(zhuǎn)變”
首先是從坐等領(lǐng)導支持向主動爭取領(lǐng)導重視轉(zhuǎn)變。加大統(tǒng)戰(zhàn)工作的宣傳力度，勤思考，常匯報，積極爭取對統(tǒng)戰(zhàn)工作的重視和支持，不斷改善統(tǒng)戰(zhàn)部門的工作條件。其次是從統(tǒng)戰(zhàn)部門獨自開展工作向各有關(guān)部門齊抓共管轉(zhuǎn)變。要積極探索，努力建立起黨委領(lǐng)導、政府支持、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、各部門密切配合、全社會關(guān)心參與的區(qū)（縣）統(tǒng)戰(zhàn)工作新機制。再次是從以統(tǒng)戰(zhàn)部門為中心開展工作向形成鎮(zhèn)、村（居）兩級網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變。加強村（居）統(tǒng)戰(zhàn)干部的培訓，調(diào)動村居統(tǒng)戰(zhàn)干部做好統(tǒng)戰(zhàn)工作的積極性，健全基層統(tǒng)戰(zhàn)工作網(wǎng)絡(luò)，確保黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作方針政策在基層得到深入細致的貫徹落實。
關(guān)鍵詞:社會管理創(chuàng)新;倫理;制度
改革開放以來,我國的社會主義建設(shè)在各個方面都取得了巨大成就,社會生活發(fā)生了巨大的變化,同時,也出現(xiàn)了很多新的社會問題、社會矛盾,導致了不平衡、不和諧的社會現(xiàn)象。創(chuàng)新社會管理,提高社會管理水平,已成為當代中國重要而緊迫的實踐課題。而發(fā)揮倫理在社會管理中的作用,是社會管理創(chuàng)新的重要途徑。
一、發(fā)揮倫理在社會管理中的作用,是我國社會發(fā)展與社會管理實踐的必然選擇
我國改革開放以來三十余年的發(fā)展,一直是以經(jīng)濟建設(shè)為中心的經(jīng)濟社會發(fā)展。但經(jīng)過三十余年連續(xù)經(jīng)濟高速發(fā)展之后,社會矛盾和改革中的一些問題開始凸顯,變得復(fù)雜。這需要我們轉(zhuǎn)變社會發(fā)展理念,從以經(jīng)濟建設(shè)為中心的專項社會發(fā)展轉(zhuǎn)向社會整體的或綜合性的科學發(fā)展。這是我國社會發(fā)展方式的一次重大轉(zhuǎn)變。在這樣一個社會發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時刻,發(fā)揮道德、法制、文化在社會管理中的作用,探究并構(gòu)建社會倫理管理的理論與實踐體系,便具有了十分關(guān)鍵而重大的現(xiàn)實意義。
從理論上說,社會管理的主題和根本目的之一是構(gòu)建和諧社會秩序,而和諧的社會倫理關(guān)系乃是和諧社會的基礎(chǔ),從這個角度說,倫理在社會管理中具有重要意義。倫理是社會管理中的重要約束力量,它是人的一種內(nèi)在的軟約束。和諧的社會秩序,必須依靠規(guī)范來約束人們的行為。規(guī)范的種類很多,如法律、章程、守則、命令、公約、民俗等,其中最主要的是法律規(guī)范、行政組織規(guī)范和倫理規(guī)范。法律規(guī)范和行政組織規(guī)范都是以某種強制力為后盾的,都體現(xiàn)為制度。與它們相比,倫理依靠的是非強制性的力量,如社會輿論、傳統(tǒng)習慣和內(nèi)心信念的力量,因而,在社會管理中有著自己的特殊作用。
社會管理,歸根到底是人及其各種關(guān)系的自我規(guī)范和調(diào)理(管理),因為人的理想信念、責任感、榮辱觀、價值觀都會直接影響到管理水平。加強社會管理不能只靠法律和行政組織規(guī)范的硬約束,還要有倫理道德的軟約束,這種軟約束往往更普遍、更持久、更具親和力,因而更貼近“以人為本”“科學發(fā)展”的政治宗旨;不僅要有制度的外在約束,更需要人的內(nèi)在自覺。倫理規(guī)范和法律規(guī)范及行政組織規(guī)范相互依托、有機結(jié)合、相輔相成、合力攀援,才能實現(xiàn)有效的社會管理,提升社會管理水平。
從當代中國社會管理的現(xiàn)實來看,一些倫理的理念、倫理的方式已經(jīng)在社會管理中發(fā)揮著作用,需要我們加以總結(jié)、提煉、推廣和強化。比如,石家莊建南社區(qū)的志愿者服務(wù)隊,主動承擔著夜間巡邏、上門服務(wù)等社會職能;石家莊藁城市上崗村“公德錄”,村民做了好事都刻在“公德墻”上,從而使上崗村不僅村風良好,村辦企業(yè)效益也好,村民生活富裕。這些都是社會“善治”的典型。
二、倫理在社會管理中的作用
倫理具有教育的功能、調(diào)節(jié)的功能、溝通的功能、導向的功能和激勵的功能。發(fā)揮好倫理的這些功能,有助于協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、協(xié)調(diào)社會矛盾、促進社會公正、保持社會穩(wěn)定,從而實現(xiàn)社會管理的主要任務(wù)。
從社會管理的領(lǐng)域來看,社會管理主要劃分為職業(yè)生活領(lǐng)域、公共生活領(lǐng)域和家庭生活領(lǐng)域。在職業(yè)生活領(lǐng)域,發(fā)揮倫理的管理作用,能夠促進決策更加以人為本、更科學、更民主,能使決策者在多重利益關(guān)系及其矛盾中正確理解和把握自身的倫理責任,能使決策的實施者忠實地貫徹執(zhí)行。在公共生活領(lǐng)域,倫理有利于加強社會主義核心價值體系的引領(lǐng)作用,加強正確的人生觀、價值觀的教育和塑造,確立正確的公共生活準則,改善社會風氣,提高社會的道德水平。在家庭生活領(lǐng)域,倫理可以協(xié)調(diào)家庭成員關(guān)系及其社會關(guān)系,促進和諧家庭建設(shè),進而促進社會的和諧穩(wěn)定。
倫理在社會管理中作用的實現(xiàn)途徑,要構(gòu)建社會倫理管理體系,完善“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)調(diào)、公眾參與”的社會管理格局。第一,在管理層面,即執(zhí)政黨、國家機構(gòu)和全體公職人員層面,推進社會主義核心價值體系建設(shè),凝聚社會精神力量,鞏固全黨和全國各族人民的共同思想道德基礎(chǔ);確定職業(yè)倫理準則,促進實踐立黨為公、執(zhí)政為民,堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政;在履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場管理、公共服務(wù)等職能過程中,既以職業(yè)道德規(guī)范要求自己,又恪守社會對每個人的道德準則要求;推進倫理的制度化建設(shè);設(shè)立倫理委員會,以倫理的方式調(diào)解和處理社會管理中的矛盾與糾紛。第二,在社會層面,發(fā)揮好基層組織和民間組織的作用,即依靠城市社區(qū)、農(nóng)村村委會組織的志愿服務(wù)組織,發(fā)揮社會管理作用。第三,在個人層面,加強社會道德教育,提升個體道德素質(zhì);發(fā)揮好道德模范、先進典型的作用,如林秀貞義務(wù)撫養(yǎng)孤寡老人,高淑珍建立愛心小院,主動承擔起對殘疾青少年的教育工作。
三、在社會管理中倫理要與制度相互支持、相互作用
現(xiàn)代社會管理中,只有倫理和制度不斷完善,相互作用,才能促進協(xié)調(diào)好人民內(nèi)部各種關(guān)系,促進社會團結(jié)友愛和相互尊重的公共性社會倫理的達成。對倫理與制度相互支持、相互作用的理解,應(yīng)該從倫理和制度的不同視域來把握和詮釋。
第一,從倫理視角來看,任何制度都是以一般倫理規(guī)范預(yù)設(shè)為其前提的,倫理之于制度的先在性和基礎(chǔ)性不言而喻。制度的制訂與實施,脫離不了相應(yīng)時代的道德背景和道德動機,任何制度的內(nèi)涵表達,都是受一定道德支配的,因為規(guī)范系統(tǒng)的建構(gòu)總是以價值的確認為前提,應(yīng)當之事必須是善的才具有價值意義和實踐根據(jù)。倫理是衡量與評價制度是否具備正義性要求,評價社會結(jié)構(gòu)和制度運行的價值尺度。倫理之于制度的作用,對于保持社會的穩(wěn)定與和諧,減少社會風險和動蕩至關(guān)重要,是現(xiàn)代社會進行制度安排和制度創(chuàng)新的重要依據(jù)。任何法律制度欲發(fā)揮規(guī)范效力,必須具備倫理上的正當性,即必須符合正義性的要求。因此,制度是以一定的倫理道德為基礎(chǔ)的。
第二,制度本身應(yīng)蘊涵著倫理精神,為倫理在社會中進一步發(fā)揮其效力提供保障和制度性支持。只有從制度視角來關(guān)照倫理,才能切實保障“以人為本”的社會管理理念的落實,才能使社會管理促進人民群眾利益,發(fā)揮好群眾參與管理的積極性。同 時我們在社會道德建設(shè)中,近年來發(fā)生的諸多道德公共事件說明了倫理的發(fā)展、社會良好道德風尚的持續(xù)和建設(shè),必須要有制度的保駕護航,從制度層面來真正保障誠信、責任感、信任、助人為樂等美德的發(fā)揚和傳承,為倫理在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮重要內(nèi)在約束性作用提供制度力量支持。
第三,倫理與制度在社會管理中的相互支持、相互作用,表現(xiàn)在二者在功能上相互補充,在實施過程中相互憑借,在內(nèi)容上相互吸收。同時,可借鑒國外管理方面的先進做法,比如,志愿者制度、義工制度等,形成一種制度約束。這樣既為政府節(jié)省了大量財政開支,又培養(yǎng)了人們的愛心和公益心,使經(jīng)濟效益和社會效益得到雙贏。
四、社會管理創(chuàng)新中倫理與制度的功能整合機制與路徑
倫理和制度是不可分割的有機體。在社會管理中對任何一方的忽視與偏廢,都將無法實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。因此,必須將倫理和制度的功能加以整合,形成有效運行機制和路徑,實現(xiàn)社會管理的創(chuàng)新。
我們知道,當代社會管理主要是通過社會規(guī)章制度運行并保障實施的,而制度實質(zhì)上就是社會管理活動中的技術(shù)性層面,它是管理活動得以開展的物質(zhì)載體。而從制度的發(fā)軔和設(shè)計以及實施的有效性問題上,倫理是重要的精神基礎(chǔ)。從現(xiàn)代社會管理理念來看,制度就是規(guī)范與管理人的行為及人與人關(guān)系的規(guī)則系統(tǒng),由正式規(guī)則、非正式規(guī)則和規(guī)則實施機制所組成,其中倫理觀念和規(guī)范就包含在非正式規(guī)則之中,甚至是其核心構(gòu)成。倫理作為一種管理方式,只有和制度功能結(jié)合,才能促進社會秩序走向良性循環(huán)。
具體來講,從社會管理創(chuàng)新的格局和任務(wù)來分,我們將從以下幾個方面展開倫理和制度的功能整合機制與路徑的探索:(1)社會管理主體創(chuàng)新方面,在由一元化主體向政府主導、多元主體參與協(xié)同管理方向努力中,探索倫理與制度功能整合機制與路徑;(2)社會管理方式創(chuàng)新方面,從單向度的管治行為,轉(zhuǎn)向政府提供以公共服務(wù)為主,各個主體之間的協(xié)商決策、合作管理、透明化管理、法治化管理,探索倫理與制度功能整合機制與路徑;(3)社會管理手段創(chuàng)新方面,以行政手段為主轉(zhuǎn)向綜合運用行政手段、倫理手段、法律手段,發(fā)揮市場機制和社會互動等多種手段,探索倫理與制度功能整合機制與路徑;(4)社會管理運行機制的創(chuàng)新方面,要建立不同社會主體之間平等、民主的社會合作機制,倡導參與型管理理念和公共協(xié)商的倫理精神,明確各主體在社會管理中的定位,兼顧各方利益,維護全體人民的發(fā)展利益,在制度建設(shè)中始終貫徹公正的倫理觀念,探索倫理與制度功能整合機制與路徑;(5)社會管理秩序創(chuàng)新方面,從純強制性秩序轉(zhuǎn)為強制性秩序與倫理的自治自律性秩序并重,讓制度充分發(fā)揮其保障職能,形成自律、自強和自尊的公共性精神,探索倫理與制度功能整合機制與路徑;(6)社會政策制定的創(chuàng)新方面,加強公民政治參與的制度化建設(shè),探索公眾廣泛參與的社會治理模式,積極調(diào)動和發(fā)揮倫理力量,通過公民倫理教育,使公民樹立公共道德精神以及公共意識和政治參與精神,通過制度和倫理的相互支持,探索公民責任意識,監(jiān)督共管,探索社會管理新途徑以及倫理與制度功能整合機制與路徑。
總之,社會管理創(chuàng)新是一項龐大復(fù)雜綜合性的系統(tǒng)工程,需要倫理和制度的相互支持、相互作用?，F(xiàn)代社會管理日益趨向政府管理、社會多方參與的共同治理模式,在發(fā)揮政府主導作用的同時,也充分調(diào)動公民自治、自律的積極性,促使各種社會力量協(xié)同、協(xié)調(diào),形成推動社會和諧發(fā)展的合力。
摘要隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展,隨之出現(xiàn)的刑事犯罪也居高不下,檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān),在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮著自己獨特的職能。本文通過對當前社會背景和檢察機關(guān)定位的分析,總結(jié)出檢察機關(guān)推進社會管理創(chuàng)新的方式和途徑。
關(guān)鍵詞檢察機關(guān)社會管理創(chuàng)新
改革開放以來,中國的經(jīng)濟有了飛速發(fā)展,與經(jīng)濟發(fā)展共同出現(xiàn)的還有日益增多的社會問題。一個社會的問題是多方面的,是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的,是社會發(fā)展與社會治理不同步而導致的一種客觀存在。針對我國存在的社會管理方面的問題,黨中央高度重視,從2004年6月我黨在十六屆四中全會中提出要“加強社會建設(shè)和管理,推進社會管理體制創(chuàng)新”到2009年底將社會管理創(chuàng)新作為全國政法工作電視電話會議所強調(diào)的“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作的組成部分之一。
“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂”。創(chuàng)新不僅是在技術(shù)層面的要求,更是在管理層面的要求,而一個社會管理的創(chuàng)新則要求把人當作社會中最重要、最活躍的第一資源,注重人際關(guān)系的和諧與協(xié)調(diào),堅持以人為本,尊重人在管理中的核心地位,側(cè)重發(fā)揮個體的獨立性和潛能,以激發(fā)其參與社會管理的主動性。我國當前正處于社會轉(zhuǎn)型時期,保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定的任務(wù)十分繁重,正是為了解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題,掌握主動權(quán),更好的服務(wù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局,中央從戰(zhàn)略的高度提出了社會管理創(chuàng)新的工作部署。深入推進社會管理創(chuàng)新既是維護社會穩(wěn)定的治本之策,又是一項長期的基礎(chǔ)性工作,對于維護社會安定團結(jié),建設(shè)全面小康社會具有重大而深遠的意義。
一、社會管理創(chuàng)新提出的社會背景
1.社會人員流動性增加,社會分層較多,增加了社會管理的難度。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善,社會生活也隨之發(fā)生了巨大變化,社會結(jié)構(gòu)同時也發(fā)生著深刻變化,人員流動性質(zhì)增強,個人和社會組織之間的依存關(guān)系大大減弱。大量的農(nóng)村人口涌入到城市,為我國工業(yè)化的進程提供了勞動力資源的保障,促進了城市的繁榮和發(fā)展,但是從另一個方面來講,大量的流動人口也增加了城市的不穩(wěn)定性。大量的人口聚集在統(tǒng)一的社會環(huán)境中,不可避免的會產(chǎn)生許多的摩擦和沖動。所以流動人口的服務(wù)管理成為了社會管理中的難點,一些城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部更是成為了社會治安亂點,一些特殊人群成為違法犯罪的主體。
2.互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,信息的傳播不再依賴于傳統(tǒng)的紙質(zhì)媒體,對政府的執(zhí)政能力提出了新的要求。中國的網(wǎng)民數(shù)量達到了四億多人,上網(wǎng)已經(jīng)成為了人們一種重要的生活方式,許多的新聞和信息通過網(wǎng)絡(luò)的方式傳播,縮小了世界的距離,使地球真正成為了一個地球村?？墒蔷W(wǎng)絡(luò)的弊端也漸漸體現(xiàn)出來,離開了政府的監(jiān)管,容易出現(xiàn)假新聞,一傳十,十傳百,就會產(chǎn)生為謠言。網(wǎng)絡(luò)為了有害信息的傳播和不良輿論導向提供平臺。
3.各地群體性事件頻發(fā),將簡單的人民內(nèi)部矛盾上升到激烈對抗的地步。我國當前社會的主要矛盾實際上是利益的沖突,絕大多數(shù)都是群眾為了維護他們自身的合法利益,自發(fā)組織起來,通過集體行動,以喚起政府的關(guān)注,使得自身利益能得到政府的確認和保障。人民群眾日益增強的權(quán)利意識和公民意識,而政府的社會管理明顯滯后于社會的發(fā)展現(xiàn)狀,重管理輕服務(wù)的思想根深蒂固,與目前社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求還有較大的差距。
二、檢察機關(guān)在社會管理創(chuàng)新中的定位
1.檢察機關(guān)是社會管理創(chuàng)新中重要的主體?！皺z察機關(guān)雖然不直接承擔著管理社會的責任,但是檢察機關(guān)卻是社會秩序的守護者,是各種利益沖突和利益要求的平衡者,是公共利益和國家利益的代表者,有責任在加強社會管理方面進行研究創(chuàng)新,以主動應(yīng)對社會管理面臨的新問題、新情況,全面發(fā)揮檢察職能作用”。當前我國社會存在的主要矛盾,最終的利益訴求都是要達到社會結(jié)構(gòu)合理、利益分配公平、管理科學規(guī)范的效果,所以說社會管理創(chuàng)新的方向應(yīng)在于不斷加強法治建設(shè)的水平,只有以社會主義法治理念為思想指導,以法治程序和規(guī)范為行動的支撐,才能真正推進社會管理的創(chuàng)新,實現(xiàn)經(jīng)濟、政治和社會的和諧發(fā)展。
2.檢察機關(guān)特別是基層檢察院是社會管理創(chuàng)新實踐的直接參與者?！缎淌略V訟法》第6條規(guī)定,“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟,必須依靠群眾”。這就是專門機關(guān)與群眾相結(jié)合的原則。檢察機關(guān)在辦理案件的時候,必須保證一切與案件有關(guān)或了解案情的公民有客觀充分提供證據(jù)的條件;任何公民都可以控告、檢舉犯罪,控告人、檢舉人如果不愿公開自己的姓名,在偵查期間,應(yīng)當為他保守秘密等等。基層檢察院深入到人民群眾中,了解群眾的訴求,明確當?shù)厣鐣闹饕?有利于正確的化解矛盾,維護整個社會的和諧穩(wěn)定,避免地方群體性事件的發(fā)生。
3.檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新是解決當前社會矛盾、維護良好生活秩序的客觀需要。當前,我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會關(guān)系不斷調(diào)整、各種利益沖突逐步顯現(xiàn)的特殊而關(guān)鍵時期,如城市化進程中出現(xiàn)的違法征地、拆遷行為,食品安全問題等現(xiàn)象,背后都有一定的腐敗問題。官員的奢侈腐化不僅敗壞我黨在人民群眾中的光輝形象,更深層次的會是人民群眾對執(zhí)政黨的不滿,影響干群關(guān)系,加大社會管理的難度。“我國檢察機關(guān)通過行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)對國家工作人員的腐敗、瀆職犯罪監(jiān)督。檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪的偵查,具有對國家機關(guān)和國家工作人員是否依法行使權(quán)力進行監(jiān)督的性質(zhì),對司法工作人員職務(wù)犯罪的偵查,也是對訴訟活動進行監(jiān)督的重要保障?！?
4.從檢察機關(guān)產(chǎn)生、發(fā)展的歷史過程來看,檢察機關(guān)是國家政權(quán)的重要組成部分,是社會治理格局中的一條救濟權(quán)利、保障安全、穩(wěn)定秩序的制度通道,人們的各種權(quán)益和要求可以進入這條通道獲得救濟,各種沖突也可以通過法律的方式得到有效的解決。檢察權(quán)隨著社會秩序的生成和變遷已經(jīng)不僅僅是通過具體案件的處理,使公民的權(quán)利在一定程度上得以還原的內(nèi)在機制,而是成為我國社會政治發(fā)展的重要主導性變量和動力資源,影響和決定著社會政治的實際進程和方式。
三、檢察機關(guān)推進社會管理創(chuàng)新的途徑和方式
1.檢察機關(guān)應(yīng)立足于自身基本職能,維護 好作為法律監(jiān)督機關(guān)的權(quán)威,堅持依法辦案。我國檢察機關(guān)自產(chǎn)生起即參照蘇聯(lián)的模式被賦予了法律監(jiān)督職能。檢察制度的產(chǎn)生和發(fā)揮作用,一方面,在刑事訴訟中監(jiān)督警察的活動,以保障基本人權(quán);另一方面,通過控審分離、不告不理等原則制約法官的審判,以維護司法公正和司法獨立。正如林玨雄所說:“檢察官之職責不單單在于刑事被告之追訴,并且也在于國家權(quán)力之雙重控制。檢察官作為法律守護人,既要保護被告于法官之擅斷,也要保護其免于警察之肆意。”檢察機關(guān)應(yīng)當定位于用執(zhí)法辦案、依法監(jiān)督來調(diào)整與社會管理不協(xié)調(diào)的行為,通過執(zhí)法辦案活動創(chuàng)制社會規(guī)則,規(guī)制社會活動,引領(lǐng)社會風尚,推進社會管理創(chuàng)新。“也就是通過依法查處國家公職人員在社會管理活動中的貪污、受賄、瀆職侵權(quán)的犯罪行為,促進社會對政風、行風的管理;通過履行批捕、起訴職能,依法打擊侵害社會管理主體、妨礙社會管理活動的違法、犯罪行為,促進社會管理體系進一步完善;通過強化訴訟法律監(jiān)督,維護社會公平正義,促進社會誠信體系建立和社會文明程度的提高?！?
2.檢察機關(guān)應(yīng)積極參與對重點地區(qū)的綜合治理。隨著大量的農(nóng)村人口到城市務(wù)工,導致了城市流動人口增加,一些城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村成為刑事案件多發(fā)地點,治安混亂。在為黨和國家的大局服務(wù)中,檢察機關(guān)應(yīng)當利用自身優(yōu)勢,與當?shù)氐慕值擂k等部門合作,加強對城中村等重點地區(qū)的排查整治。對排查出來的黑惡勢力的犯罪案件,應(yīng)當適時介入偵查,依法快捕快訴,準確、及時和有力的打擊犯罪。同時,還應(yīng)當密切的關(guān)注當?shù)氐纳鐣伟矂討B(tài),有針對性的提出消除隱患、強化管理、預(yù)防犯罪的檢察建議,促進社會治安防控體系的建設(shè)。
3.檢察機關(guān)應(yīng)當加強對特殊人群的幫教管理工作。近年來,檢察院公訴的案件中,呈現(xiàn)了罪犯年輕化的趨勢,很多罪犯都是九零后,人生并未真正的開始綻放光彩,就已經(jīng)踏入了鐵門。究其背后的原因,固然有他們自身的因素,可是更深層次的原因卻是這個社會和家庭的因素,大部分的未成年罪犯都是由于家庭貧窮、父母外出打工等原因走上了犯罪的道理?；鶎訖z察院在參與促進社會管理創(chuàng)新的過程中,應(yīng)當多參加社區(qū)矯正工作,加強對社會閑散青年、服刑在教人員子女和農(nóng)村留守兒童等特殊人群的管控幫教,做好預(yù)防未成年人犯罪工作。
4.檢察機關(guān)應(yīng)積極發(fā)揮法律救濟途徑的作用,防止地方群體性事件的發(fā)生?，F(xiàn)階段大部分的群體性事件都是基于群眾的權(quán)益被侵害,卻又無法通過正常的法律途徑得到解決,從而只能通過游行示威、堵塞高速路、上訪等形式得到關(guān)注。檢察機關(guān)的民行部門應(yīng)當積極主動的了解群眾的需要,做好調(diào)解工作,引導群眾將訴求通過正規(guī)的法律渠道解決,防止激化矛盾或者引發(fā)新的矛盾。
維護城市的社會治安是公安機關(guān)的神圣職責。可以斷言,每一個警察都會盡其所能做好轄區(qū)的警務(wù)工作，但做好轄區(qū)警務(wù)工作的前提是什么? 它就是一種意識、一種效能、一種精神、一種模式。首先，要有一種危機意識。要具有客觀的、系統(tǒng)的治安危機感受，從而在警務(wù)工作中形成正確的治安防范思維，警務(wù)工作就能克服被動式的狀況。第二，要有一種職業(yè)能力。警務(wù)工作的核心是實施社會治安的服務(wù)與管理，如果沒有一種必備的職業(yè)能力，就不能對治安轄區(qū)內(nèi)的人口與犯罪屬性關(guān)系具備完整的認識，因此，就不能勝任警務(wù)工作。第三，要有一種學習精神。只有具備從工作中學習、從實踐中認識的精神才能克服警務(wù)工作的盲目性。第四，要有一種可拓模式。警務(wù)工作具備社會性服務(wù)與管理的特點，這種社會性體現(xiàn)為管理目標的多屬性，管理對象的多層次性，管理過程的復(fù)雜性和動態(tài)性。對于這樣的服務(wù)與管理必須要具備可拓的模式。本文從危機意識、信息效能和可拓警務(wù)管理角度，對如何優(yōu)化城市治安防范體系、創(chuàng)新警務(wù)管理模式問題進行了探討。
一、樹立危機意識、構(gòu)建警務(wù)綜合效能
（一）基于人民群眾的危機感受，樹立治安防范的危機意識
城市治安問題是一個具有不確定性、復(fù)雜性和動態(tài)性的系統(tǒng)問題。因此，不論是公安機關(guān)還是人民群眾在治安問題的認識上均存在著不同程度的危機感受。從社會管理的最直接角度看，不同的治安管理區(qū)域這種感受程度存在著一定的差異。因此，城市治安系統(tǒng)具有不同的治安結(jié)構(gòu)問題。比如，如果從社會犯罪所衍生的危機感受程度來看，犯罪案件會從財產(chǎn)性犯罪演變?yōu)楸┝π苑缸?，再趨于一致；如果從犯罪聚集的角度來看，居住在不同區(qū)域的市民對犯罪類型所造成的沖擊感受，可以反映出不同的治安結(jié)構(gòu)。犯罪類型屬性與治安危機等級結(jié)構(gòu)間，不是單純的因人口密度、土地面積和城市化程度而有所差異，而是每一個行政區(qū)域有屬于自己的犯罪類型屬性和治安結(jié)構(gòu)。因此，公安機關(guān)在治安策略的制定上應(yīng)以行政區(qū)域的治安結(jié)構(gòu)特點為基礎(chǔ)。我們對此問題的研究方法是，采用多準則分析法對大連市各個行政區(qū)域治安危機感受、犯罪類型屬性和治安結(jié)構(gòu)進行合理的定位，從而提出面向不同區(qū)域的治安防范策略。
研究的基本思路是，對大連市按照經(jīng)濟、人口密度、城市化度劃分為中心區(qū)、次中心區(qū)、普通區(qū)、結(jié)合區(qū)和偏遠區(qū)五種類型。同時，將大連市治安結(jié)構(gòu)分成高危機區(qū)域、較高危機區(qū)域、一般危機區(qū)域、較低危機區(qū)域和低危機區(qū)域。危機認識方面，不同的地區(qū)具有不同的危機意識，例如，對于偏遠區(qū)來說大都屬農(nóng)業(yè)區(qū)縣，民風純樸，且犯罪率低，但容易直接或間接地受近期內(nèi)重大治安事件的發(fā)生或媒體大肆報導的影響，故當犯罪案件發(fā)生時，對一般市民將造成強大震撼，故而具有較高的危機意識、威脅程度。而越靠近中心區(qū)，市民與警察的危機意識、構(gòu)成威脅程度反而相對較低。
對于中心區(qū)而言，警察對于犯罪案件的處理優(yōu)先級是基于治安威脅度和現(xiàn)有警力狀況來確定的，群眾則是以案件發(fā)生時所引起的危機感受來確定的，并不考慮案件的威脅性。次中心區(qū)的群眾對于犯罪類型在三個因變項上的認知，是高于警察的。顯見公安機關(guān)在治安策略和犯罪預(yù)防的擬訂方面，以及現(xiàn)階段警務(wù)目標與群眾的感受上具有較大差異，應(yīng)該作為警務(wù)改革方面的內(nèi)容，消除這種差異。城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)警察對于犯罪類型的處理優(yōu)先級，并不因群眾的危機感受及構(gòu)成威脅度而有所改變。
整體觀察，發(fā)現(xiàn)大連市各個行政區(qū)域在犯罪類型對于危機意識、構(gòu)成威脅度及案件處理優(yōu)先級上，并未因城市化程度的高低而變化，每一個行政區(qū)域雖有各自的犯罪特性及危機感受程度，但是并沒有屬于自己的犯罪預(yù)防模式。因此，在警務(wù)工作改革中，要針對行政區(qū)域特點，通過對治安結(jié)構(gòu)的比較分析，研擬出一套符合當?shù)厝罕姼惺?，符合本地區(qū)犯罪類型的有效預(yù)防策略。
本研究針對不同犯罪類型對群眾、警察的危機感受及沖擊程度兩方面，經(jīng)實證分析發(fā)現(xiàn)，大連市在犯罪類型對于危機意識、構(gòu)成威脅和案件處理優(yōu)先級三個要素上，并未因城市化程度的高低而變化。而每一個地區(qū)有自己的犯罪特性和危機感受程度，因而每個地區(qū)應(yīng)有屬于自己的犯罪預(yù)防模式，由于地區(qū)間存在差異，因而不應(yīng)采用統(tǒng)一的警務(wù)模式，必須經(jīng)過比較分析，方能研擬出一套符合當?shù)厝嗣袢罕姼惺?，并且針對特定犯罪類型?zhí)行暨有效預(yù)防的策略。在城市化的過程當中，犯罪案件所衍生的危機感受程度，會從財產(chǎn)性犯罪演變?yōu)楸┝π苑缸铮仝呌谝恢?。本研究所使用的跨層次分析的概念，可以避免犯罪防治研究議題上有關(guān)區(qū)域跨層級的問題，犯罪防治知識的累積不會受到層次謬誤的干擾，確保理論思維與實證策略的一致。并以多準則分析定位出各地區(qū)治安結(jié)構(gòu)及犯罪類型的屬性，有助于公安機關(guān)在治安策略擬訂時的參考。研究結(jié)果顯示，從犯罪聚集的角度來看，不同的區(qū)域群眾對犯罪類型所造成的危機感受知覺，顯示出各區(qū)域間的治安結(jié)構(gòu)是截然不同的。犯罪類型屬性與治安結(jié)構(gòu)間，不因人口密度、土地面積及都市化程度而有所差異，每一地區(qū)有屬于自己的犯罪類型屬性，且犯罪類型屬性對治安結(jié)構(gòu)所造成的影響，應(yīng)以區(qū)域為單位分別探討及擬訂治安防范策略。
（二）警務(wù)綜合效能與治安防控體系的建立
什么是警務(wù)效能？它是一種獲取信息的能力，是一種發(fā)現(xiàn)問題的能力，是一種善于協(xié)作的能力，是一種基于目標行動的能力。四者有機的結(jié)合就是公安機關(guān)的警務(wù)綜合效能。警務(wù)工作的目標是轄區(qū)治安防范與控制，防范與控制的基本內(nèi)容是：對轄區(qū)人口行為特征的獲取與分析，對轄區(qū)治安結(jié)構(gòu)的認知，對轄區(qū)群眾危機感受的掌握，對轄區(qū)犯罪案件的空間感知、時間感知和狀態(tài)感知。
在對治安轄區(qū)影響犯罪發(fā)生的因素進行分析的基礎(chǔ)上，警務(wù)管理的基礎(chǔ)性工作不是完全取決于警力數(shù)量，也不是完全依靠監(jiān)控設(shè)施。我們認同向科技要警力這一戰(zhàn)略思想，但是，單一的科技水平以及信息化手段是一種固定化的、被動式的防控模式。目前，在行為分析和不確定空間研究上，警用信息化的推廣與應(yīng)用還必須依靠人的理解和協(xié)同。因此，提升警察職業(yè)的人、域、態(tài)感知能力是警務(wù)管理創(chuàng)新的前提。我們基于傳統(tǒng)的犯罪空間理論[3]，提出了“人-域-境”感知協(xié)同空間理論，作為治安管理創(chuàng)新的理論依據(jù)。
1.所謂“人”的感知空間是指有關(guān)人的行為
活動感知空間，稱為第一感知空間。這種感知空間是由兩方面構(gòu)成：一是人與事的行為感知，包括常態(tài)與異態(tài)兩種特征，由于人的行為正常與異常沒有確定的概念界定，所以行為感知是模糊感知，因此所表達的空間是一個模糊空間。在轄區(qū)警務(wù)管理中提高人的行為感知模糊識別能力，是警察職業(yè)能力訓練的重要內(nèi)容。二是人與事的活動感知，包括兩方面的特征，即在某類事物中的熟練活動與生疏活動，臨時性活動和重復(fù)性活動。如圖1所示：
圖1 人的治安感知空間人的治安感知理論若結(jié)合在犯罪分析上，可以清楚地發(fā)現(xiàn)防范策略。例如，人的模糊感知空間強調(diào)日常生活的慣性特征，與犯罪被害理論強調(diào)人們?nèi)粘Ｉ畹奶匦韵嗦?lián)系，會使得某些重復(fù)同樣生活模式的人，具備較高的被害性。同時還能
夠發(fā)現(xiàn)哪些人以及行為是異常的，以及是否具有犯罪的可能性。2.所謂“域”的感知空間是指犯罪案件的可
能性空間。這里所說的“域”反映了地理區(qū)位和時間范圍，即可稱為“時空域”。我們知道，時間地理學強調(diào)犯罪事件發(fā)生順序的連續(xù)性和相關(guān)性，而由于事件的發(fā)生具備一定的時空條件，事件的結(jié)果因而受到其地域化的影響。這一觀點可在一定程度上連結(jié)到有關(guān)犯罪者理性選擇的分析，若應(yīng)用在犯罪學理論分析上，可以清楚地發(fā)現(xiàn)防范策略。時空徑路是人類為了特定目的所作的計劃結(jié)果，與犯罪區(qū)位學理論強調(diào)認同某些行為模式并歸納出一套系統(tǒng)性防制措施的概念相符合。另外，“時空域”是觀察人類的實際行為所繪制而成，與犯罪社會學強調(diào)由人類群體活動的實際經(jīng)驗去觀察犯罪的特定模式這一觀點，可以相呼應(yīng)。簡單地說，“時空域”的概念，尤其是我們所提出的“時空態(tài)圖”的應(yīng)用，可幫助人們在進行犯罪調(diào)查時，從對犯罪人或被害人活動時程的觀察，推導出有助犯罪預(yù)防的策略。
3.環(huán)境空間（或境空間）是指所有犯罪發(fā)生
的環(huán)境空間。所謂犯罪發(fā)生的環(huán)境理論研究是近年來犯罪學的熱點問題，許多結(jié)論在實際應(yīng)用當中還有不同的理解，但是，不論是警方還是犯罪人都應(yīng)該注意到，把握環(huán)境機會就是問題解決的一半。實際上，犯罪防控系統(tǒng)的最前沿問題的研究是警方與犯罪者在“人-域-境”空間上的博弈過程。
二、創(chuàng)新警務(wù)運行機制、優(yōu)化警務(wù)模式
（一）基于人口與犯罪特征的警務(wù)管理機制
警務(wù)工作的綜合效能決定了一個城市治安管理的水平。調(diào)查表明，大連市警務(wù)管理的運行機制還依附于傳統(tǒng)管理的模式，并且，許多警察雖然具有現(xiàn)代信息與管理的意識，但由于缺少一種自發(fā)的職業(yè)精神，沒有運用現(xiàn)代的思維方式去有效地繼承傳統(tǒng)警務(wù)工作的經(jīng)驗，合理地認識當前信息化社會人口與犯罪的關(guān)系，合理地認識城市化發(fā)展對警務(wù)工作的需求。因此，必須建立一個適應(yīng)大連市社會治安需要的警務(wù)管理機制，這種機制必須來源于對人口與犯罪特征的系統(tǒng)分析。
社會治安的狀態(tài)決定于人口與犯罪的相互動態(tài)關(guān)系，警務(wù)管理模式來源于人口與犯罪的動態(tài)演化關(guān)系，同時，治安防范水平?jīng)Q定了人民群眾對社會治安的接受程度（治安危機感受度），通過這一系列的因果關(guān)系就能明確警務(wù)管理運行機制。
（二）社會治安系統(tǒng)是一個非平衡開放系統(tǒng)
文獻[3]分析表明，大連市人口與犯罪的特征和規(guī)模屬于正常態(tài)勢并且是平穩(wěn)增長的（較大的政策與經(jīng)濟波動期除外），本地區(qū)自然人口增長周期犯罪率的變化驗證了這一點。近十年來，隨著大連市經(jīng)濟建設(shè)和對外開放的飛速發(fā)展，城市化進程的加快，人口遷入數(shù)量連續(xù)多年在大連市人口增長規(guī)模中占據(jù)較大的比重，從而使得城市治安系統(tǒng)打破了完全地區(qū)性的平衡態(tài)，演變成具有人口與犯罪動態(tài)特征的非平衡開放系統(tǒng)。
根據(jù)大連市20年來人口與犯罪特征的統(tǒng)計分析結(jié)果，大連市的社會治安系統(tǒng)是一個非平衡的開放系統(tǒng)，這種非平衡開放和演化特征，向傳統(tǒng)的、行政干預(yù)的、經(jīng)驗與習慣式的警務(wù)管理模式提出了嚴厲的挑戰(zhàn)。如何認識非平衡開放系統(tǒng)的特征呢？根據(jù)系統(tǒng)科學、人口學和犯罪學的相關(guān)理論，一個穩(wěn)定的、封閉的人口社會系統(tǒng)，其犯罪人的規(guī)模、犯罪行為類型是可觀察的、可預(yù)測的和可控的，具有這種特征的社會治安系統(tǒng)是一個平衡系統(tǒng)，面對這種特征的警務(wù)管理機制是一個平衡的管理機制。相反，一個不穩(wěn)定的、開放的人口社會系統(tǒng)，其犯罪人的規(guī)模、犯罪行為類型是不可觀察的、不可預(yù)測的和不可控的，具有圖2 社會治安系統(tǒng)耗散結(jié)構(gòu)這種特征的社會治安系統(tǒng)是一個非平衡開放系統(tǒng)?？梢钥闯觯鎸@種特征的警務(wù)管理機制是一個非平衡開放管理機制。因此，根據(jù)非平衡開放系統(tǒng)的優(yōu)化原則，要實現(xiàn)非平衡治安系統(tǒng)的優(yōu)化，就必須促使警務(wù)管理機制具有自適應(yīng)、自組織和自學習功能，從而使社會治安系統(tǒng)形成一種耗散結(jié)構(gòu)，才能達到對社會犯罪防范與控制的目的。如圖2所示。
（三）警務(wù)管理與治安系統(tǒng)之間的不相容問題
由于人口與犯罪特征的復(fù)雜性演化，體現(xiàn)出治安系統(tǒng)的非平衡狀態(tài)，從而使警務(wù)管理體系和運行模式與治安系統(tǒng)之間不斷產(chǎn)生不相容問題（矛盾問題），可以總結(jié)如下幾方面：
1.人口與犯罪的增長與警察數(shù)量之間的不相
容問題對實際人口與犯罪特征進行分析發(fā)現(xiàn)，本地自然人口犯罪數(shù)量變化平穩(wěn)，并且增長率與自然人口增長率相適應(yīng)，遷入人口犯罪數(shù)量波動較大，這種不確定性體現(xiàn)在不同時期遷入人口質(zhì)量的反差，因此造成了警務(wù)管理模式與現(xiàn)實中人口與犯罪特征的不相容現(xiàn)象。當犯罪案件不斷增長，治安形勢惡化時，總是有人抱怨警力不足。
實際上，傳統(tǒng)的警力配置是基于人口的相對比例，同時依據(jù)地區(qū)治安等級進行數(shù)量方面的調(diào)整。但是在非平衡的治安環(huán)境下就不是這種管理原則了，所以，這個問題一直是警務(wù)管理中的不相容問題。
2.人口的流動性與人口管理模式之間的不相
容問題城市規(guī)模與格局的改變會出現(xiàn)兩種人口的流動性。例如，城市的經(jīng)濟規(guī)模產(chǎn)生了流動人口的數(shù)量增加，其居住的地點、時間以及活動規(guī)律具有不規(guī)則性，由于各種條件的形成會發(fā)生突變的犯罪案件；再如，城市居住格局和區(qū)域模式的變化造成了本市人口流動的不規(guī)則性，使得人口管理信息不完備、不可靠，特別是對重點人口的管理存在著信息滯后和被動性，出現(xiàn)了犯罪防控方面的漏洞，從而使犯罪態(tài)勢與警務(wù)管理預(yù)期出現(xiàn)不相容性。
3.信息化犯罪特征與警務(wù)工作模式間的不相
容問題信息化社會最主要的沖擊不僅僅是提升了人類信息獲取與交流的質(zhì)量和效率，更為突出的是改變了人們的意識、改變了人們的認識，改變了人們的生活與工作的方式，形成了多元的人口社會行為特征。這種現(xiàn)象體現(xiàn)了新的生活方式、新型的人際關(guān)系和多層次的經(jīng)濟活動的出現(xiàn)，從而出現(xiàn)了各種引發(fā)犯罪動機的行為，會產(chǎn)生多種不確定的犯罪案件，因此，造成了警務(wù)管理模式在信息化環(huán)境下，與人口與犯罪特征的不相容現(xiàn)象。另外，在警務(wù)管理與治安系統(tǒng)之間存在著許多不相容問題，例如，警力資源配置與人口犯罪動態(tài)特征之間的不相容問題，警務(wù)工作考核指標與實際群眾需要之間的不相容問題，等等，在此就不詳細論述了。
三、建立可拓犯罪防控模式，促進警
務(wù)管理優(yōu)化大連市社會經(jīng)濟的快速發(fā)展是歷史的必然，同時也向城市的社會治安管理模式提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。我們通過調(diào)查研究指出大連市警務(wù)管理與治安系統(tǒng)之間存在著不相容性，只有將這些不相容問題轉(zhuǎn)化為相容，才能提高城市的社會管理水平，給人民群眾提供一個滿意的社會治安環(huán)境。
（一）不相容問題與可拓思維
所謂不相容性乃事物的矛盾性，它存在于人們生活與工作的每時每刻。公安機關(guān)是打擊犯罪、維護社會穩(wěn)定的國家行政執(zhí)法部門，其行業(yè)特征是通過警務(wù)工作的過程實現(xiàn)社會管理的目標。由于警務(wù)工作面向社會的各個方面，所以具有多屬性、多目標的系統(tǒng)特征，如果警務(wù)系統(tǒng)沒有根據(jù)社會發(fā)展變化提高本身的自適應(yīng)、自組織能力，就會產(chǎn)生各個方面的不相容問題，就不能有效發(fā)揮警務(wù)工作的效能。在一個存在不相容屬性的系統(tǒng)中，如果系統(tǒng)具有將不相容轉(zhuǎn)換為相容的功能，則稱系統(tǒng)具有可拓性。由于大連市的警務(wù)管理工作中存在著許多不相容屬性，并且治安防范系統(tǒng)也是一個不相容的系統(tǒng)，要實現(xiàn)系統(tǒng)有序和優(yōu)化的目的，
就必須引入可拓性的警務(wù)管理機制。
如何構(gòu)建一個具有可拓性的警務(wù)管理機制呢？我們可以通過一個實際例子得到啟發(fā)：“香港的汽車靠左行駛,內(nèi)地的汽車靠右行駛”,如果簡單地把這兩個不同運行規(guī)則的交通系統(tǒng)連接成一個大系統(tǒng),則必然會撞車。因此,在深圳的皇崗建了這樣一座橋,靠左行駛的香港來車經(jīng)過它,自動變成為靠右行駛進入內(nèi)地;靠右行駛的內(nèi)地來車經(jīng)過它,自動變成為靠左行駛進入香港。我們把這種處理不相容問題的方法稱為轉(zhuǎn)換橋方法。
對古今中外和各個領(lǐng)域的實例分析和研究表明:解決不相容為相容問題必須設(shè)置轉(zhuǎn)換橋[4]。（二）建立警務(wù)轉(zhuǎn)換橋運行機制
警務(wù)轉(zhuǎn)換橋是一種解決治安防范系統(tǒng)中不相容問題的系統(tǒng)管理原則，其核心思想是在警務(wù)管理中導入有效的思想、方法和過程，使得系統(tǒng)的不相容轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗳?。在實際警務(wù)管理中，要達到社會治安防范系統(tǒng)的有序性，就必須做到人口日常社會活動與行為的可觀察性、可測性、可預(yù)防性和可控性。但是，在當前城市人口特征多元性、人口生活與社會活動的不確定性和動態(tài)性的狀況下，形式化、機械式的警務(wù)模式與實際治安狀況存在著不相容性。要提高警務(wù)效率就必須實現(xiàn)警務(wù)效用，而實現(xiàn)警務(wù)效用的前提是警務(wù)工作模式與實際治安狀況的相容。為此在警務(wù)工作中，導入符合本轄區(qū)實際人口特征并且能夠解決不相容問題的警務(wù)思想、警務(wù)方法和警務(wù)過程，即稱為可拓警務(wù)思想、可拓警務(wù)方法和可拓警務(wù)過程。通過這些思想、方法和過程來實現(xiàn)真正的警務(wù)效用，綜合三方面所構(gòu)成的模式稱為警務(wù)轉(zhuǎn)換橋模式。警務(wù)轉(zhuǎn)換橋就是要構(gòu)建警務(wù)模式與治安狀態(tài)相容的一座橋梁。以下從警務(wù)工作的角度來分析警務(wù)轉(zhuǎn)換橋。
1.可拓警務(wù)信息思想
在對城市治安危機感受的調(diào)查中，群眾與民警對本轄區(qū)的治安危機感受有所差異，存在著治安狀態(tài)信息不對稱問題，也就是說，群眾是從自身和對環(huán)境安全的角度來認識治安危機程度的，而警察是從自身崗位工作的角度認識治安危機程度。這種信息的不對稱會產(chǎn)生警務(wù)工作的被動性、盲目性和無效性，并且無法實現(xiàn)既定的警務(wù)目標，因此，要解決警務(wù)管理中的不相容性，縮小群眾與警察對治安危機感受與認識上的偏差，必須消除信息不對稱?？梢越⒁环N信息溝通的橋梁，通過治安狀態(tài)信息的互補，達到治安危機感受上的相容，這種警務(wù)模式稱為可拓警務(wù)信息。實踐方法：在實際警務(wù)工作中，社區(qū)居民的走訪是一種信息溝通的方式，是實現(xiàn)可拓信息的轉(zhuǎn)換橋。必須強調(diào)，這項警務(wù)工作不是單純的人口信息了解，最重要的是了解群眾對治安現(xiàn)狀的認識。因此，要設(shè)計走訪信息交流的內(nèi)容，能夠正確判斷在信息認識上的差別，以及產(chǎn)生差別的原因，這就是有效的可拓警務(wù)管理模式之一。如圖3所示：
圖3 城市治安系統(tǒng)的警務(wù)轉(zhuǎn)換橋
2.可拓警務(wù)方法
在平衡警務(wù)管理的環(huán)境下，轄區(qū)人口的動態(tài)特征是可觀察的，但是在非平衡轄區(qū)治安系統(tǒng)的情形下，人口流動的不規(guī)則性，產(chǎn)生犯罪條件的不確定性，造成警務(wù)工作的被動性。因此，警務(wù)工作不能是機械的，每個警察必須明確他每天做什么，他應(yīng)該如何去做，這樣就會出現(xiàn)警務(wù)工作的內(nèi)容與結(jié)果的不相容。為了解決這種被動警務(wù)模式問題，建議在社區(qū)警務(wù)工作中建立動態(tài)犯罪圖，可以用犯罪圖標記犯罪，協(xié)助警察分析潛在的犯罪行為。動態(tài)犯罪圖并不是終點，它是幫助人們了解犯罪者的真正動機和適當機會，以及預(yù)防犯罪于發(fā)生之前的最初方法。例如，辨明特定地區(qū)內(nèi)的犯罪根源，提出問題導向的警務(wù)策略，以有效降低犯罪。根據(jù)上述原理，本研究建議發(fā)展簡式社區(qū)聯(lián)防。所謂“簡式”社區(qū)聯(lián)防，重點在于運用最少人力達到最實際的犯罪防制效果。
實際上，這種方法解決了警力資源不足的不相容問題，稱為可拓警務(wù)方法。在實踐中，主動式警務(wù)體現(xiàn)在警務(wù)工作的可實現(xiàn)性，例如就大連市而言，從“管理易犯罪區(qū)域”、“強化標的物防盜功能”、“加強累犯監(jiān)控與銷贓管道的防堵”三方面著手，就是主動式警務(wù)管理。在管理易犯罪區(qū)域部分，依據(jù)情境犯罪預(yù)防觀點，加強大量停放汽、機車的犯罪產(chǎn)生地、標的物的保護，減少犯罪吸引地的吸引力以阻止?jié)撛诜缸镎呷肭?；在強化標的物的防盜功能部分，對于監(jiān)控力弱的犯罪促進地強化防衛(wèi)、監(jiān)督或地區(qū)管理；在加強累犯監(jiān)控方面，針對汽、機車盜竊累犯進行電子監(jiān)控或加強查察以降低其犯罪動因，并且累犯多具熟悉的銷贓渠道，因此藉由對累犯的控管與查察控制銷贓渠道，防堵銷贓。
3.可拓警務(wù)過程
所謂可拓警務(wù)過程是指在警務(wù)執(zhí)行過程中，不斷地調(diào)整警務(wù)目標、警務(wù)工作方式，以利于解決出現(xiàn)的矛盾。例如，強調(diào)高質(zhì)量服務(wù)的協(xié)同式治安管理模式，將事前的防范和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)作為警務(wù)工作的基本原則。以人、事、時、地、物為基準，分析存在著何種狀態(tài)或因素會直接或間接地影響警務(wù)工作，研究警察在執(zhí)行前、執(zhí)行中與執(zhí)行后的情境與心境變化，所產(chǎn)生的治安效果與其間的關(guān)聯(lián)性，將這些作為警務(wù)工作評價的內(nèi)容。下面以警務(wù)巡邏模式為例來分析可拓警務(wù)過程的實現(xiàn)。目前大連市警務(wù)巡邏模式基本上實行的是傳統(tǒng)的“隨意預(yù)防巡邏方式”，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)今預(yù)防與控制犯罪的要求，因此應(yīng)該采用“指導制止的巡邏方式”，即通過正確的指導，增加“巡邏警察的辨識能力”。巡邏不僅僅是形式化的震懾，最重要的是觀察轄區(qū)治安狀態(tài)，獲取空間與時間信息。為了解決警務(wù)巡邏中的不相容問題，建立巡邏過程轉(zhuǎn)換橋以達到應(yīng)有的警務(wù)巡邏效果。
警務(wù)巡邏轉(zhuǎn)換橋的基本模式不是單純地增加警務(wù)工作的內(nèi)容，關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是建立犯罪分析工作機制，即在集中警力抑制犯罪的同時，要廣泛地收集轄區(qū)犯罪數(shù)據(jù)，將以往的犯罪數(shù)據(jù)與對未來可能發(fā)生的犯罪模式、時間與區(qū)域的評估進行統(tǒng)計分析，擬定書面計劃，詳細說明需要巡邏的問題區(qū)域與采取的巡邏方式。之后隨時更正最新犯罪數(shù)據(jù)，逐一比對犯罪資料，修正目前的巡邏模式，確定有針對性的巡邏警務(wù)模式。由此，我們提出可拓警務(wù)過程的基本原則，即警務(wù)工作要運用迅速、機動的原則，具體意義是：所謂迅速原則亦可稱為時間原理，即反應(yīng)時間越短則現(xiàn)場防控的機會相對越大。考核指標：可分為三個不同的時程；1.獲知時間，亦即從犯罪發(fā)生時至為人所得知該犯罪的時間；2.報案時間，即從犯罪為人所獲知、向警方報案到警方受理該案的時間；3.警察反應(yīng)時間，即從警方受理報案到派人前往處理到達現(xiàn)場的時間。所謂機動原則是指在警察的動態(tài)警務(wù)執(zhí)行過程中，應(yīng)以主動發(fā)掘問題為主，逐漸運用動態(tài)警務(wù)工作模式替代以往的靜態(tài)警務(wù)工作方式。
黨的十七大報告明確指出,“支持工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體依照法律和各自章程開展工作,參與社會管理和公共服務(wù),維護群眾合法權(quán)益。”這為人民團體參與社會管理創(chuàng)新指明了方向、提供了動力。人民團體是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶,是國家政權(quán)的重要社會支柱,在加強和創(chuàng)新社會管理中有著不可替代的作用。因此,人民團體要認清形勢,明確思路,大膽探索,積極參與社會管理創(chuàng)新。
一、認清形勢,發(fā)揮人民團體參與社會管理創(chuàng)新的優(yōu)勢
當前,我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期,又處于社會矛盾凸顯期,不僅社會管理的難度加大,也給人民團體參與社會管理創(chuàng)新、做好群眾工作提出了更高要求。一是群眾工作環(huán)境發(fā)生了很大變化。一方面,人們對單位的歸屬感和對公共領(lǐng)域的信任感下降,如在拆遷、拆圍工作中,一些群眾出現(xiàn)過激行為,一些公眾與政府有關(guān)部門形成對峙;另一方面,隨著社會流動性的增強,傳統(tǒng)群眾工作方式也遇到挑戰(zhàn),如青壯年農(nóng)民外出打工,村干部想面對面做工作非常困難。二是群眾工作也L現(xiàn)了大量新情況、新問題。當前,社會矛盾高度集中在與基本民生密切相關(guān)的地方,歷史遺留問題與現(xiàn)實難點問題相互交織,合理訴求和無理取鬧相互疊加,直接利益與間接利益相互糾集。三是新形勢對人民團體提出了新要求。群眾需求的多元化、多層次化已是不爭的事實,總體上追求發(fā)展、追求幸福的愿望比以往任何時候都更強烈。人民團體必須發(fā)揮組織群眾、引導群眾、服務(wù)群眾、維護群眾合法權(quán)益的職能,把廣大人民群眾凝聚在黨的周圍,共創(chuàng)偉業(yè)、共謀發(fā)展、共享改革發(fā)展成果,努力使群眾得實惠、普受惠。
人民團體參與社會管理創(chuàng)新、做好群眾工作具有天然優(yōu)勢。政治上,人民團體是黨和政府聯(lián)系各界別群眾的橋梁與紐帶,是黨的群眾工作的重要助手,黨對人民團體高度重視和充分信任,為人民團體參與社會管理創(chuàng)新創(chuàng)造了良好條件。實踐證明,在黨委的領(lǐng)導下,群眾團體參與社會管理創(chuàng)新不僅大有可為,而且能夠大有作為。組織上,各人民團體已經(jīng)形成了覆蓋機關(guān)學校、廠礦企業(yè)、社區(qū)農(nóng)村,縱向到底、橫向到邊的組織網(wǎng)絡(luò),與各界群眾保持著廣泛接觸和密切聯(lián)系,具有較高的社會公信力和號召力。 工作上,人民團體扎根于群眾之中,熟悉基層情況,清楚群眾意愿,了解群眾的疾苦和心聲,在維護群眾合法權(quán)益、化解各種社會矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定方面做了大量工作,積累了豐富經(jīng)驗,具有較強的開創(chuàng)精神和務(wù)實的工作作風。
二、明確思路,確立人民團體參與社會管理創(chuàng)新的方法
人民團體要確立“堅持以人為本,服務(wù)科學發(fā)展,增強人民幸福感”的理念,堅持黨的領(lǐng)導,與部門積極協(xié)同,廣泛調(diào)動群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性,在維護群眾權(quán)益、協(xié)調(diào)社會利益、化解矛盾糾紛、促進社會和諧中發(fā)揮基層基礎(chǔ)作用,積極參與社會管理及其創(chuàng)新實踐。要在黨政所急、群眾所需、團體所能的結(jié)合點上把握定位,真正把人民團體建設(shè)成為黨開展群眾工作的堅強陣地和深受廣大群眾信賴與熱愛的溫暖之家。
轉(zhuǎn)變工作思路。一是實現(xiàn)工作重點由服務(wù)經(jīng)濟增長為主向服務(wù)科學發(fā)展轉(zhuǎn)變,圍繞科學發(fā)展的主題,團結(jié)民心、凝聚民力、反映民愿、服務(wù)民事,引導群眾在推進科學發(fā)展過程中解決矛盾和問題。二是實現(xiàn)工作內(nèi)容由組織群眾參與建沒為主向推進群眾共建共享和諧社會轉(zhuǎn)變,代表和維護好群眾利益,積極參與社會利益調(diào)整,保障群眾過上有尊嚴的生活。三是實現(xiàn)工作方式南開展活動為主向開展活動與為婦女兒童辦實事并舉轉(zhuǎn)變,既要通過開展活動來號召和動員群眾,又要推動解決群眾工作生活中存在的實際問題。
創(chuàng)新工作方法、努力構(gòu)建群眾工作社會化格局,充分挖掘自身資源、依托黨政資源、整合社會資源,調(diào)動各方而的力量為群眾服務(wù),以情感人,與群眾推心置腹、坦誠相見,以面對面、手拉手、心連心的方式做好群眾工作。做好說服教育工作,把政策講清,把道理講明,運用先進典型的力量影響和帶動群眾,增強說服力、感染力,讓群眾聽得進、信得過。
注重服務(wù)基層。把參與社會管理創(chuàng)新的重點和成效體現(xiàn)在“五個基層”上:一是深入了解社情民意、傾聽群眾呼聲,把情況掌握在基層。二是反映群眾訴求,疏導群眾情緒,把矛盾化解在基層。三是依法維護群眾權(quán)益,推動群眾民生問題解決在基層。四是引導群眾積極投身經(jīng)濟社會建設(shè),把發(fā)展的任務(wù)落實在基層。五是組織群眾實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展,把工作活躍在基層。
參與社會監(jiān)督。發(fā)動和組織群眾積極廣泛參與社會監(jiān)督,影響社會政策的制定,督促社會制度的執(zhí)行。要聚集群眾的資源和能量,將群眾零散的呼聲和要求通過整合轉(zhuǎn)化為團體的利益訴求,在政府決策、立法聽證等工作中代表群眾的集體意愿提出主張。要真正發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用,對政府、社會特別是公共部門的行為進行有效監(jiān)督,維護好群眾利益。
三、大膽探索,建立人民團體參與社會管理創(chuàng)新的機制
源頭參與機制。形成人民團體參與制定社會公共政策的制度性保障,使人民團體能夠參與社會政策制定,把群眾利益體現(xiàn)在政策制定的全過程,努力解決群體性、普遍性的問題。進一步擴大工人、青年、婦女等各界群眾在人大代表、 政協(xié)委員中的比例,體現(xiàn)群眾意愿、反映群眾呼聲。探索建立政府與人民團體聯(lián)席會議制度,定期相互通報情況,反映群眾意見和要求。
群眾訴求表達機制..發(fā)揮好各人民團體信訪室、維權(quán)站等機構(gòu)的作用,完善人民團體代表、委員聯(lián)系制度,使群眾投訴有門、信訪有路,保證群眾通過正常渠道和合法方式表達意愿。探索建立了解群眾需求的工作機制,大興調(diào)查研究之風并使之形成制度,及時了解民情民意,向黨和政府反映群眾合理訴求。充分用好人民團體的話語權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán),圍繞事關(guān)群眾利益的問題提出意見和建議,并力爭在政策層面解決問題。
社會利益協(xié)調(diào)機制。幾乎所有社會矛盾的焦點和本質(zhì)都是利益問題。人民團體要在代表各自所代表的群眾利益的基礎(chǔ)上,促進社會動態(tài)平衡,既要維護所代表的群體利益,也要注重維護個體利益,通過積極參與社會管理,正確反映和協(xié)調(diào)各個方面、各個層次、各個群體的利益訴求,從而參與社會利益調(diào)整,保障群眾的各項權(quán)益。
矛盾化解機制。一是努力從源頭上減少社會矛盾的產(chǎn)生,大力向群眾宣傳黨的政策,協(xié)助黨和政府做好解疑釋惑工作,盡量減少不和諧因素。二是加強社會力量的整合與引導,發(fā)揮社會組織在政府應(yīng)對與處置危機事件中的緩沖、中介和協(xié)同作用,減少直接沖突,化解社會矛盾。三是完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系,建立調(diào)處矛盾糾紛的綜合平臺。
維權(quán)服務(wù)保障機制一是牢固樹立服務(wù)意識,始終把服務(wù)群眾作為首要宗旨,把群眾是否滿意作為基本準繩,當好群眾權(quán)益的代言人和維護者一二是建好自身組織,努力擴大對群眾的覆蓋面,做到哪里有群眾,哪里就有群眾組織;哪里的群眾權(quán)益受到侵害,哪里就有群眾組織出面維權(quán)。三是加強工作隊伍,不斷提高維護群眾權(quán)益、服務(wù)群眾發(fā)展的能力和水平。
摘要:推進社會管理創(chuàng)新是我國和諧社會建設(shè)的重要主題。在對我國地方政府在社會管理創(chuàng)新過程所衍生的“剛性穩(wěn)定”思維、嵌入監(jiān)管效果弱、非正式制度運用匱乏、社工隊伍建設(shè)系統(tǒng)提升以及社會組織的限制性困境與適應(yīng)性創(chuàng)新等問題剖析的基礎(chǔ)上,提出我國地方政府的社會管理創(chuàng)新應(yīng)尋求從剛性管理向柔性管理的轉(zhuǎn)化,探索從分類控制向嵌入監(jiān)管的轉(zhuǎn)化,發(fā)揮非正式制度與正式制度的協(xié)同效能,強化制度系統(tǒng)功能耦合及后續(xù)發(fā)展能力,以社會政策來夯實社會管理創(chuàng)新基礎(chǔ)以及培育公共精神來縫合政治話語與生活話語。
關(guān)鍵詞:剛性穩(wěn)定;內(nèi)卷化;非正式制度;公共精神。
加強社會建設(shè),推進社會管理創(chuàng)新,是我國和諧社會建設(shè)的重要主題。如何更新社會管理理念、創(chuàng)新社會管理方式、推進社會體制改革以及拓寬社會服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會關(guān)系和諧和維護社會穩(wěn)定運行具有重大的現(xiàn)實意義。在我國取得舉世矚目的社會主義建設(shè)成就過程中,雖然國家也非常注重社會控制,但并未針對社會領(lǐng)域的變化做出重大管理布局,這使得社會經(jīng)濟領(lǐng)域的一些新問題仍沿用舊有的思維框架進行處理。新時期黨和政府推進社會管理創(chuàng)新的目的就在于:聯(lián)合社會力量,通過社會政策、社會服務(wù)、社會工作以及社會公益事業(yè)來化解社會矛盾,引導社會能夠進行自我管理與自我治理,培育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍,最終實現(xiàn)社會系統(tǒng)良序運行與協(xié)調(diào)發(fā)展。
一、對當前我國地方政府社會管理創(chuàng)新偏差的剖析。
我國社會管理創(chuàng)新就是實現(xiàn)社會管理制度、體制、結(jié)構(gòu)、運行、過程與方略的多元性、公共性、動態(tài)性、科學性、藝術(shù)性、創(chuàng)造性以及經(jīng)濟性等特性。關(guān)于當前我國地方政府社會管理創(chuàng)新的模式總結(jié),學界已有一定數(shù)量的歸納與分析。本文主要聚焦于地方政府社會管理創(chuàng)新的偏差剖析,并提出相宜的“糾偏”之道。
(一)社會管理中“剛性穩(wěn)定”思維導致組織“內(nèi)卷化”
和諧穩(wěn)定的社會秩序是人類從古至今的共同愿望。一方面,社會管理創(chuàng)新的最終效果就是達到社會秩序的和諧穩(wěn)定。另一方面,社會矛盾也是社會變革與發(fā)展的原動力,構(gòu)建和諧社會就是要在解決社會矛盾之中促進社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。雖然我國社會總體上是穩(wěn)定的,但此種穩(wěn)定卻是一種靜態(tài)的“剛性穩(wěn)定”?！皠傂苑€(wěn)定”是指單純地以僵硬的方式壓制矛盾,缺乏韌性、延展性和緩沖地帶,使得管理者時刻處于高度緊張狀態(tài),企圖運用一切資源來維系其所謂的“理想穩(wěn)定”,最終可能因不能承擔不斷遞增的巨大社會政治成本而導致政治統(tǒng)治的斷裂與社會管治秩序的失范?！皠傂苑€(wěn)定”在社會管理創(chuàng)新中具體表征為:組織的“內(nèi)卷化”,它是指一個組織既沒有突變式的發(fā)展,也沒有漸進式的增長,而是處于一種不斷內(nèi)卷、自我復(fù)制與精細化的狀態(tài)。“內(nèi)卷化”其實是簡單復(fù)制舊有機制,營造出社會管理表面穩(wěn)定的假象,致使社會管理創(chuàng)新停滯不前,且更進一步積聚社會風險。雖然“內(nèi)卷化”是現(xiàn)代化進程中政府社會管理不可回避的一個發(fā)展階段,但是政府可以在既有的社會管理體制基礎(chǔ)上,按照統(tǒng)籌兼顧的原則,降低通過管、控、壓、罰等行政化手段進行社會管理的程度,更加善于運用群眾路線的方式、民主的方式以及服務(wù)的方式,盡可能通過對話、溝通、協(xié)商與協(xié)調(diào)等方式來解決社會問題,化解社會矛盾,真正實現(xiàn)從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)向更加重視協(xié)商協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變,這樣才能使社會的“剛性穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放的、動態(tài)的、和平有序的以及具有強大自我修復(fù)功能的“韌性穩(wěn)定”。
(二)社會管理中嵌入監(jiān)管缺位影響管理效能。
社會網(wǎng)絡(luò)理論認為組織是由多個社會行動者以及它們之間的關(guān)系組成的集合。社會網(wǎng)絡(luò)理論將組織的結(jié)構(gòu)理解為由其中的行動者通過某一特殊類型的紐帶聯(lián)系起來的一張網(wǎng),并主張行動者之間聯(lián)系的類型、范圍、強度以及網(wǎng)絡(luò)位勢能對組織效能的發(fā)揮產(chǎn)生重要影響。社會網(wǎng)絡(luò)理論從經(jīng)驗層面論證了所有行為都是嵌入到社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的,組織也是嵌入到具體的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的。嵌入之所以能對組織效能產(chǎn)生影響,是因為它能提供信任、傳遞有效的信息以及促進問題的解決三個方面的獨特功能。因此,嵌入監(jiān)管能使社會管理主體培育良好的認同權(quán)威,這種權(quán)威不同于剛性化的權(quán)力運作,它來自于社會管理主體在一定的社會規(guī)范下與社會管理客體互動的產(chǎn)物。一方面嵌入監(jiān)管有助于社會整合的實現(xiàn),另一方面社會整合實現(xiàn)過程也是社會管理主體在社會層面汲取資源和權(quán)威不斷拓展的雙向互動與彼此支持的過程。我國地方政府的社會管理創(chuàng)新更多地呈現(xiàn)出一種外在于社會的“類別化”管理特性。隨著改革的深化與社會的變遷,傳統(tǒng)的單位認同式微,新的集體認同缺位,民眾的社會預(yù)期處于不穩(wěn)定與質(zhì)疑的狀態(tài),民眾的社會互信度呈現(xiàn)出較低的水平已經(jīng)成為常見現(xiàn)象,這些因素勢必會影響這種“類別化”社會管理效能的有效發(fā)揮。別外,地方政府在社會管理創(chuàng)新過程過于注重“硬”體制機制整合,在挖掘新集體認同的“軟”文化層面卻動力不足。
(三)社會管理中非正式制度供給匱乏削弱管理效度。
在現(xiàn)實生活中發(fā)生作用的制度其實包括正式制度與非正式制度。正式制度是人們有意識地對社會行為確定的規(guī)范,具有一定的強制性,一旦確立就會形成制度剛性對行為產(chǎn)生深刻的影響;非正式制度是指人們在長期交往中自發(fā)形成并被人們無意識接受的價值道德規(guī)范、風俗文化習慣以及意識形態(tài)等內(nèi)在行為規(guī)范。在社會發(fā)展過程中,非正式制度不可缺失,即使在正式制度非常完備的現(xiàn)代國家,也不可能把人們行為的一切都置于正式制度控制之下,仍然存在由非正式制度進行調(diào)整的空間或領(lǐng)域。一些轉(zhuǎn)型國家的制度化過程經(jīng)驗也表明:正式制度與非正式制度不均衡和不相容,整體制度變遷則不可能成功。如果說正式制度供給是社會演進“函數(shù)關(guān)系式”的一個常量,那么非正式制度影響則是此函數(shù)式的一個重要變量。兩種制度在不同的發(fā)展階段發(fā)揮的效能和作用的力度可能存在差異,但有效的整合可使社會管理效能更為顯著。我國地方政府往往重視正式制度對行為的規(guī)約而忽略了非正式制度對行為的影響。現(xiàn)實也表明,在社會管理過程中兩者都可以影響社會管理創(chuàng)新的過程及效能。社會管理創(chuàng)新應(yīng)更加注意區(qū)域治理與非正式制度之間的持續(xù)互動過程。社會管理依賴于區(qū)域精神、參與精神以及治理文化等非正式制度的支撐,社會管理正式制度的創(chuàng)設(shè)要以非正式制度為基礎(chǔ),這樣才能將正式制度內(nèi)化為非正式制度,以達到社會治理的理想狀態(tài)。
(四)社會管理中社會組織的限制性困境與適應(yīng)性創(chuàng)新問題。
學界對社會組織的理論淵源、定義、功能、其與國家的關(guān)系、自身能力的建設(shè)以及成長的動力困境等作了較為詳細的研究,也論證了其具有緊密聯(lián)系民眾、維護民眾利益、整合民間資源、積累社會資本、自我管理、自我服務(wù)以及提升管理效能等積極特性,因此社會組織被賦予在我國社會管理中發(fā)揮“準”主體性作用。我們在肯定社會組織的積極特性的同時,也應(yīng)該注意到由于文化氛圍的缺失、資源汲取的困境以及制度認同的處境,社會組織的積極特性在我國當前的政治生態(tài)下很大程度上是處于一種“應(yīng)然”狀態(tài)。地方政府社會管理創(chuàng)新中所培育的社會組織的功能能否得到有效發(fā)揮是有疑問的。這種社會組織所履行的職能其實是屬于傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù),其對社會管理客體的服務(wù)屬于政府規(guī)定的程序性任務(wù)。由于受到權(quán)力資源依賴、自身能力建設(shè)以及公眾的信任度等因素的制約,社會組織在動員社會資源、開展社會協(xié)同和培育自我發(fā)展的社區(qū)組織等方面的功能必定是較弱的。地方政府在社會管理創(chuàng)新中如何擺脫社會組織這種限制性困境以達到適應(yīng)性創(chuàng)新,筆者認為目前切實可行的辦法是:①社會組織的他律,涉及 到法律環(huán)境、政府監(jiān)管以及社會監(jiān)督等,為社會組織的創(chuàng)設(shè)、發(fā)展與運作提供良好的環(huán)境;②社會組織的自律,由部門、聯(lián)盟或組織內(nèi)部的成員共同制定規(guī)則,以此約束自己的行為,實現(xiàn)內(nèi)部的自我監(jiān)管,保護自身的利益;③提升社會組織的責信度,包括強化自主性、增強公信力、弱化行政性、提升運作能力以及內(nèi)化組織集體認同等。
(五)社會管理中社會工作專業(yè)隊伍建設(shè)應(yīng)系統(tǒng)提升。
隨著對我國當前社會問題的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)與原因認識的加深以及對人本理念的認同內(nèi)化,政府在社會管理領(lǐng)域越來越強調(diào)平等協(xié)同式管理。平等協(xié)同式管理認為要想使民眾真正地認同,就要尊重民眾,講道理釋規(guī)范。在社會管理創(chuàng)新過程中,社會工作可以從制度與功能兩個維度對社會管理發(fā)揮協(xié)同作用。與其他工作方法相比,社會工作具有獨特的優(yōu)勢;與其他專業(yè)人才和專業(yè)機構(gòu)相比,社會工作人才和專業(yè)社會工作機構(gòu)具有獨特的優(yōu)勢;與傳統(tǒng)社工相比,專業(yè)社工是專業(yè)人員的行為活動,其任務(wù)都具有特定的諸如社會公平、社會團結(jié)、社會整合、社會分配、社會福利、社會發(fā)展、社會穩(wěn)定以及社會秩序等社會性目標,它的基本社會功能是通過幫助弱勢人群、劣勢人群與災(zāi)民等“有需要”的人群來“解決問題和需求滿足”以發(fā)揮社會公平、社會團結(jié)及社會福利等作用。我國地方政府社會管理創(chuàng)新中社工隊伍建設(shè)問題在于:社工專業(yè)化職業(yè)化水平低;社工人才的教育、使用、評價、激勵等管理機制尚未建立健全;社區(qū)社工社會認可支持程度弱;社工運作獨立自主性低等。各地社會管理創(chuàng)新中需要大力發(fā)展的不是以往行政性、非專業(yè)化的社會工作,而是以專業(yè)為基礎(chǔ)、以助人為宗旨的社會工作,是以民間組織與職業(yè)社會工作者為主體的社會工作。這種專業(yè)化的社工模式既要適應(yīng)本區(qū)域社會文化環(huán)境,又要對開展社會工作所在社區(qū)的社會管理和社會服務(wù)體制進行嵌入,更要主動與所在地行政機關(guān)協(xié)調(diào)與溝通,最終實現(xiàn)其社會服務(wù)、社會支持以及助人自助的目標和功能。
二、對當前我國地方政府社會管理創(chuàng)新理念與政策的思考。
通過對各地社會管理創(chuàng)新的文獻搜集、實地調(diào)研、經(jīng)驗總結(jié)以及模式對比,筆者認為地方政府在今后深化社會管理創(chuàng)新過程中可以從以下幾個維度切入。
(一)尋求社會管理從剛性管理向柔性管理的轉(zhuǎn)化。
“剛性化”穩(wěn)定思維必定會產(chǎn)生“剛性社會管理”。剛性社會管理奉行以規(guī)章制度為本,以一種機械的非人性化的憑借體制約束、獎懲規(guī)則等手段進行的社會管理,它無法發(fā)揮社會管理實施主體的能動性。在當前我國地方政府社會管理創(chuàng)新過程中,不管是“大綜管模式”、“網(wǎng)格化管理模式”、“大調(diào)解機制”還是“精細化管理模式”等,其實都呈現(xiàn)出一種剛性化特征。而柔性化社會管理則是“以人為本”的人性化管理,它采用的是以理解和把握社會管理客體的心性與行為規(guī)律而施以的非強制性管理方式。這種社會管理方式如果適用恰當,既可以激發(fā)社會管理實施主體的效能感并引發(fā)其對管理目標的內(nèi)化,也可以增強社會管理客體對社會管理主體行為的信任度并提升其權(quán)威。因此,地方政府在尋求社會管理創(chuàng)新從剛性管理向柔性管理轉(zhuǎn)變的過程中,除了繼續(xù)創(chuàng)新社會管理理念與整合現(xiàn)有的社會管理體制機制以外,還應(yīng)該更加注重社會發(fā)展、社會融合以及加強文化建設(shè)等,真正地形成“安全、穩(wěn)定、有序、活力”的社會氛圍。
(二)探索社會管理從分類控制向嵌入監(jiān)管的轉(zhuǎn)化。
社會管理系統(tǒng)并不是一個封閉固化的結(jié)構(gòu)體系,而是一個不斷發(fā)展與演化的開放性系統(tǒng),它會依據(jù)社會政治經(jīng)濟的發(fā)展而不斷地作出調(diào)整。學界在理解我國當代國家-社會關(guān)系上所運用的公民社會、法團主義、公民社會制衡國家以及總體制度等理論范式,由于其濃厚的歐美色彩而不能有效地解釋我國社會管理的現(xiàn)狀?？禃怨獾韧ㄟ^考察國家對多種社會組織的實際控制而提出了“分類控制體系”理論范式,并通過與其他范式的比照,認為它是理解我國國家與社會關(guān)系的“理想類型”?！胺诸惪刂企w系”是指政府為了自身利益,根據(jù)社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品,對不同的社會組織采取不同的控制策略[1]。在“分類控制體系”理論范式的基礎(chǔ)上,康曉光等又提出了“行政吸納社會”的理論范式,其核心機制是控制與功能替代[2]。在上述理論范式的基礎(chǔ)上,唐文玉提出了“行政吸納服務(wù)”的理論范式,其核心互動機制是“支持”與“配合”,主要價值目標是增強公共服務(wù)能力,提高服務(wù)質(zhì)量與水平[3]。事實上,我國社會發(fā)展各個階段的社會管理模式已呈現(xiàn)出“體制吸納”的鮮明特征:第一階段表現(xiàn)為組織吸納(單位制);第二階段表現(xiàn)為政策吸納(社會精英介入公共權(quán)力領(lǐng)域);第三階段表現(xiàn)為體制吸納的擴展與轉(zhuǎn)向[4]。我國地方政府可在“行政吸納服務(wù)”基礎(chǔ)上引入“嵌入監(jiān)管”的社會管理模式。與公民社會等強調(diào)國家與社會相分離的理論范式相比,“行政吸納+嵌入監(jiān)管”的社會管理模式更適宜于我國的現(xiàn)實狀況。因為政府的職能改革、執(zhí)政成本與社會風險控制、社會結(jié)構(gòu)與社會需求的多元化以及社會組織的自利邏輯等因素為社會管理客體適應(yīng)與接受這種模式奠定了良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)。
(三)發(fā)揮社會管理中非正式制度與正式制度的協(xié)同效能。
雖說“非正式制度”在概念上是個“泊來品”,但在我國社會管理實踐史中卻早已成為一種實效的管理理念。民眾所特有的價值觀念、倫理規(guī)范、風俗習慣以及意識形態(tài)等都會影響社會管理的體制構(gòu)成、效能以及創(chuàng)新。我國體制改革以及“單位制”解體后,從政府分化出的大量社會服務(wù)、社會管理以及社會保障實際上部分是由具有非正式制度特性的社區(qū)來承擔的。大量的社區(qū)治理經(jīng)驗研究也表明,社區(qū)治理的實現(xiàn)不僅需要正式制度的介入,更需要非正式制度的支撐。以城市流動人口管理為例,地方政府在推行實有人口信息系統(tǒng)建設(shè)、類別化監(jiān)管以及組團式走訪機制等正式制度建設(shè)的同時,更應(yīng)在區(qū)域內(nèi)厘清流動人口與城市安全的復(fù)雜關(guān)系,包括流動人口群體內(nèi)部異質(zhì)性、社會排斥與社區(qū)區(qū)隔、社區(qū)參與與社區(qū)治安以及社區(qū)支持與社區(qū)融合等問題,大力提倡公民融合政策。在制度供給方面,逐漸打破各種身份區(qū)隔,樹立個體及群體間的理性溝通行為;在文化氛圍方面大力倡導民眾的寬容度,增強流動人口的城市認同感;在社會協(xié)同方面,結(jié)合社會組織的力量,政府制定協(xié)助流動人口更順利地適應(yīng)城市生活的各種免費項目,等等。只有通過正式制度的嵌入與非正式制度的支撐才能達成政府社會管理創(chuàng)新中制度協(xié)同的“累積效應(yīng)”。
(四)強化社會管理中制度系統(tǒng)功能耦合及后續(xù)發(fā)展能力。
系統(tǒng)論認為任何事物都是一個系統(tǒng)。系統(tǒng)是由相互聯(lián)系、相互制約以及相互作用的元素組成的具有一定結(jié)構(gòu)與功能的整體。社會管理制度也是一個由不同要素構(gòu)成的系統(tǒng),它絕不僅僅是一些規(guī)則的集成與組合。制度的經(jīng)驗研究表明,基礎(chǔ)制度越高的制度穩(wěn)定性越強,因為它能使社會管理處于合理有效的信息調(diào)節(jié)之下。社會管理的有效性是由該項制度系統(tǒng)的耦合性質(zhì)與程度、耦合方式與層次、外部環(huán)境以及信息溝通等相關(guān)的自變量及其相互間關(guān)系決定的。從功能上看,社會管理制度系統(tǒng)應(yīng)包含強制機制、汲取機制、共識機制、監(jiān)管機制、協(xié)調(diào)機制、表達機制、整合機制以及再分配機制等八大機制。我國地方政府應(yīng)進一步強化社會管理中制度系統(tǒng)各功能機制的耦合度,才能更好地發(fā)揮社會管理的效能。因為社會管理制度系統(tǒng)這八大機制具有較強的關(guān)聯(lián)性:表達機制能保證獲取社會信息的真實性而有利于社會管理決策;共識機制能保證信息的有效性而降低社會管理成本;協(xié)調(diào)機制能保證社會管理決策的執(zhí)行力度;監(jiān)管機制能影響從行動到反饋再到協(xié)調(diào)的社會管理執(zhí)行過程;再分配機制能為社會管理奠定合法性基礎(chǔ);汲取機制能為社會管理增添多元力量;整合機制可以實現(xiàn)社會管理從條塊分割到整體協(xié)調(diào)管理;強制機制能保證社會管理的有效執(zhí)行。因此,地方政府在社會管理創(chuàng)新過程中可以這八大機制為切入點,統(tǒng)籌兼顧,逐漸從局部到整體強化社會管理中制度系統(tǒng)的功能耦合以提高其后續(xù)發(fā)展能力。
(五)以社會政策來夯實社會管理創(chuàng)新基礎(chǔ)。
現(xiàn)代社會中對公民福祉和社會正義的關(guān)注使社會政策不僅成為政府實施社會治理的一項核心制度,也成為構(gòu)建社會關(guān)系與維護社會穩(wěn)定的一種不可或缺的機制。社會政策清晰地表明了政府透過制度化行動機制來解決社會問題的智慧以及管理社會風險的策略。作為現(xiàn)代社會權(quán)利結(jié)構(gòu)與功能實施的部分要素,社會政策就是要針對社會變遷過程中有顯著影響的社會問題,通過策略性的行動實現(xiàn)既定的價值觀,從而建立社會團結(jié)的基礎(chǔ)。社會政策通過一系列行動者(政府、社會組織、社區(qū)及民眾等)、資源(物質(zhì)、經(jīng)費及人力等)、技術(shù)與信息等構(gòu)成的有機體系,在微觀(個人與家庭)與宏觀(社區(qū)、組織與社會)兩個層面上實施社會控制、社會變革以及社會發(fā)展的策略和目標[5]。
地方政府應(yīng)加強探索如何融合傳統(tǒng)福利理念、政黨意識形態(tài)與社會主義政策推行原則三者形成可操作的政策原則與實踐倫理。在社會政策制定與推行中應(yīng)遵循秩序與穩(wěn)定、民生與權(quán)利、民主與參與以及正義與團結(jié)等價值觀。針對社會問題與目標群體,地方政府應(yīng)著力倡導“發(fā)展型社會政策”。
因為傳統(tǒng)社會政策的受益者或?qū)ο罂赡軙a(chǎn)生被動性與依賴性,但發(fā)展型社會政策卻認為,福利接受者或參與者都有自身的能動性與積極性,應(yīng)該通過各種方式來調(diào)動政策受益對象或政策參與者的就業(yè)積極性。由于發(fā)展型社會政策強調(diào)社會福利服務(wù)的全面性與持久性,它促使傳統(tǒng)的社會工作專業(yè)由注重剩余性的和治療性的服務(wù)取向轉(zhuǎn)向制度性的和發(fā)展性的服務(wù)取向。作為一種專業(yè)的社會管理方式,社會工作與社會服務(wù)不再是簡單地回應(yīng)和解決受助對象的物質(zhì)匱乏等基本問題,而是要通過專業(yè)方法幫助受助者改善社會適應(yīng)和生存發(fā)展的知識與技巧,并滿足與受助者物質(zhì)需求相關(guān)的情感及社會需求?？傊?社會政策作為調(diào)節(jié)社會關(guān)系、消除社會不平等的制度設(shè)置,是保證社會穩(wěn)定與實現(xiàn)有效社會管理的基礎(chǔ)性工作。
(六)以培育公共精神來縫合政治話語與生活話語。
和諧社會是一切積極因素得到最廣泛最充分調(diào)動的社會,是一個人與自然、人與人以及人與社會和諧的社會。建設(shè)和諧社會不是哪一群人、哪一部分人的事,它涉及全體社會成員,是全體社會成員的責任,需要全體社會成員的共同努力。因此,倡導“公共精神”將有助于營造社會管理創(chuàng)新的公共話語氛圍。現(xiàn)代公共精神源于社會公共領(lǐng)域的道德和理想。公共精神不僅包括社會公德意識、自制自律的行為與善待生命社會的胸懷,而且體現(xiàn)于規(guī)則制定與執(zhí)行的公正性以及自覺性,更是以一定形式的行為為媒介來傳達公共社會領(lǐng)域活動中的各種意向、價值觀念以及行為規(guī)范等。
和諧社會所強調(diào)的公共精神的基本向度是民眾在公共生活中對彰顯和諧社會基本理念的行為準則與規(guī)范的主觀認可,并體現(xiàn)于客觀行動上的遵守與執(zhí)行,是力求在具有社會理性與道德理想的民眾之間、部門之間以及民眾與部門之間,彰顯民眾與組織所應(yīng)持有的權(quán)利和義務(wù),也是對公平的承諾,對寬容的尊重,對正義的信仰。我國地方政府在社會管理創(chuàng)新中應(yīng)從兩個層面著力培育公共精神:一是進一步弘揚政府公共精神。政府的公共精神表現(xiàn)為對公共利益的理解與對公眾利益的關(guān)注,政府角色的重新定位以及服務(wù)認同角色意識,超越個人視野對公共行政過程的深刻理解,在公共事務(wù)活動中的積極參與以及對公共規(guī)范的維護。它要求政府在制定公共政策過程中以公共精神為主導,密切關(guān)注并回應(yīng)民眾需求,具有強烈的責任感,擴大民主參與的渠道,形成民主參與機制。二是增強民眾的公共精神。公共精神也是存在于公民社會之中的一種關(guān)心公共事物,并愿意致力于公共生活的改善、公共秩序的建構(gòu),以營造適于生存與發(fā)展條件的倫理規(guī)范、政治價值與社會制度。公共精神更是指在公共善治的共識基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的自尊、互惠、信任等基本倫理規(guī)范,體現(xiàn)為社會交往中在自尊的基礎(chǔ)上贏得他尊,以互惠作為根本的交往準則,在不斷的博弈中積累彼此的信任資本,并遵循于最基本的公共道德基礎(chǔ)。
引導和鼓勵民眾參與公共生活,通過這樣一種平臺的催生與搭建為民眾交流傾訴提供一種解決的話語機制,使民眾都能意識到自我角色的存在、自我價值的實現(xiàn)以及自我權(quán)利的賦予,也使民眾認識到自己與社會各群體的彼此共融與平等,讓他們既感覺不到特權(quán)等級又意識到走法律程序的正當性,既意識到個體利益的尊貴又感受到公共利益的重要性,既意識到社會秩序感又使得其主客觀需求得以回應(yīng)。構(gòu)筑主流公共文化價值觀,以利益為基本動力,以權(quán)利為基本支撐,以新倫理精神為軟驅(qū),以創(chuàng)新精神為基本景觀來確立對于民眾公共行為和思想的疏導以及公共精神的生成。
公共精神不是抽象的修辭,它是一種微觀的、鮮活的、流動的、可識別的生活內(nèi)容和底層修辭。在城市底層話語視野里,培育公共精神其實很大程度上就是要完成精英話語與底層話語的積極對接,完成政治話語與生活話語的有效“縫合”,也就是要將抽象宏大的話語信息轉(zhuǎn)化為普通民眾能夠理解的表述方式,使其進入民眾的日常生活領(lǐng)域,成為民眾日常生活的一部分,進而在日常生活領(lǐng)域完成對公共精神內(nèi)涵的識別與認同[6]。這就要求地方政府在既有的社會情境與制度環(huán)境中,以決策精英和普通民眾這兩種基本角色來重構(gòu)政治社會公共領(lǐng)域,塑造公民共同體。變維穩(wěn)思維為創(chuàng)穩(wěn)思維,從制度的配套和程序的可行兩個層面推進公民資格權(quán)利結(jié)構(gòu)的完善,使公民權(quán)利內(nèi)容與保護落到實處;推進民眾有序政治參與的制度精細化;鼓勵民眾積極參與公共事務(wù)的開放制度和精英心態(tài)緊密聯(lián)系在一起;形成信息充分交流的社會公共領(lǐng)域并以顯著的互惠和利益妥協(xié)增進社會合作,存量社會資本,涵養(yǎng)豐厚的公共精神;探索國家-民眾之間協(xié)商合作的模式,使利益相關(guān)的民眾或關(guān)心公共事務(wù)的民眾參與到真實的協(xié)商程序中;通過社會組織、社區(qū)以及網(wǎng)絡(luò)來設(shè)置公共議題,使民眾在對相關(guān)公共事務(wù)的探討中辨清個體利益與公共利益的邊界及其關(guān)系的處理。
論文摘要 治安承包制度在我國發(fā)展已有十余年,具體表現(xiàn)為多種不同的發(fā)展模式。在當代城鎮(zhèn)化發(fā)展的新背景下,如何將這項制度更好地適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新特點,更好地規(guī)范化引導治安承包制度的發(fā)展已經(jīng)成為一項亟需解決的社會治安問題。本文通過一系列實證調(diào)研與研究,從理論上和實踐上具體分析了治安承包在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中應(yīng)該發(fā)揮的治安保障作用以及最優(yōu)的發(fā)展方式,從而使其更好地適應(yīng)我國治安形勢的發(fā)展需要。
論文關(guān)鍵詞 治安承包 城鎮(zhèn)化 社會管理創(chuàng)新
一、治安承包的概念及特征
(一)治安承包的概念
治安承包,是指將某一特定區(qū)域的治安防范任務(wù)和一部分治安管理任務(wù)有償承包給某個人或某一組織,承包人組織人員開展巡防工作等,相關(guān)政府部門根據(jù)區(qū)域內(nèi)的刑事案發(fā)數(shù)量和承包人抓獲的犯罪嫌疑人數(shù)等指標對承包者進行的社會化安全管理新模式。豍
(二)治安承包的特征
1.引入市場競爭機制和績效評估,提高治安管理效力
治安承包最早出現(xiàn)時,是由個人對村鎮(zhèn)的治安進行承包。由于人力資源和相關(guān)配置的限制,面對日益增長的破壞治安案件,傳統(tǒng)的治安承包體制逐漸顯現(xiàn)出弊病。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展,以保安公司為例的創(chuàng)新型治安管理方法通過引入市場競爭機制,成為了公共權(quán)力私營化的典型。市場競爭之下,小范圍內(nèi)的治安管理具有靈活性和可調(diào)節(jié)性,而更多的經(jīng)濟利益和社會名譽也在驅(qū)使各承包單位和組織著擴大承包范圍和承包項目內(nèi)容,有效地推動了行業(yè)發(fā)展和治安管理效力。
2.引入社會力量,減輕政府壓力
現(xiàn)有的治安管理單位多是在政府號召下主動參與承包競爭,在工作過程中以治安承包保險金制度為起點,啟動縣鄉(xiāng)村三級或其他形式的多級聯(lián)動制度,保障充足的資金來源后積極引入相關(guān)的高科技監(jiān)控儀器和必要的安全配置。“取之于民、用之于民”,將部分資金使用情況予以公開。治安承包制度在彌補警力不足的同時,也成功地為政府的財政支出減壓。
3.多元化管理,提高公眾參與度
治安承包制度的建立和完善過程成功吸收了廣大群眾力量,在“政府倡導、企業(yè)參與、市場運作”工作模式的基礎(chǔ)上,有關(guān)行業(yè)的職業(yè)崗位化、績效化工資又在不斷地增加該行業(yè)吸引力,促使多元化管理模式不斷發(fā)展。此外,在隊伍建設(shè)上,農(nóng)村的治安承包人員多以本地居民為主,對地區(qū)的治安形勢較為了解,助于治安防控在村民間的有效落實。
二、城鎮(zhèn)化過程中發(fā)展治安承包的必要性與適用性
(一)緩解城鎮(zhèn)化進程中社會治安形勢的迫切需要
改革開放促使大量農(nóng)村剩余勞動力外流,青壯年常年在外使得農(nóng)村內(nèi)部的年齡層分布和性別結(jié)構(gòu)失衡,村民生活安全系數(shù)下降。而老人、婦女以及兒童法制意識薄弱,可防性案件數(shù)量陡增。由于警力資源有限,農(nóng)村基層組織所承擔的責任增大,但由于近年來機構(gòu)內(nèi)部屢現(xiàn)腐敗,其治安管理作用弱化甚至機構(gòu)本身形同虛設(shè)。
(二)社會治安管理創(chuàng)新的需要
建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系,是黨中央在新的歷史條件下審時度勢、與時俱進作出的重大戰(zhàn)略決策。在此形勢下,各地紛紛推廣警力隊伍的素質(zhì)教育和體制改革以緩解日益嚴峻的治安形勢。但是,公權(quán)力內(nèi)部改革往往存在著“新壺裝舊酒”、上下級包庇等不良風氣,改革效果不如人意。相比較而言,部分地區(qū)引入市場機制、建立兼?zhèn)潇`活性和區(qū)域性保安公司進行治安管理承包不僅節(jié)省了大量財政支出,還獲得了良好的治安效果和社會評價。
(三)公共服務(wù)市場化發(fā)展的需要
公共服務(wù)的根本目的在于利用市場的靈活性和先進性提高工作績效,節(jié)約使用在某些領(lǐng)域不必要或者低效能的公權(quán)力。推廣治安管理承包不僅可以解決公權(quán)力機關(guān)無法遍及的農(nóng)村治安防控問題,還可以幫助節(jié)約警力資源,初現(xiàn)雛形的市場競爭機制和績效機制以及發(fā)展較為長久的保安公司形式為治安承包管理展現(xiàn)了一個正確的發(fā)展趨向。
(四)治安承包針對城鎮(zhèn)化發(fā)展的適用性
城鎮(zhèn)化過程中存在著一個顯著問題,即社會保障福利的明顯傾斜,農(nóng)民的衛(wèi)生、社保、安全等福利難以得到保障造成了不健康的社會心理和輿論導向,不利于城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展。建立完整的治安承包制度,充實社會治安保險制度,既可以拓寬資金來源以提高工作質(zhì)量和效率,又可以使得老百姓“買個安心”。
三、城鎮(zhèn)化過程中規(guī)范化治安承包的具體措施
(一)完善城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)包機制
1.以村委會為發(fā)包主體
“治安承包”發(fā)包方可能是公安機關(guān)、村>！物業(yè)管理公司等。其中公安機關(guān)代表國家行使治安管理權(quán);村民委員會行使自治權(quán);物業(yè)管理公司行使業(yè)主授予的權(quán)利。正如上文所言,公安機關(guān)、鄉(xiāng)
綜治辦作為發(fā)包方的實踐則引起廣泛的爭議,而爭議的焦點在于其法律依據(jù)上,在此就不再贅述。基于此種現(xiàn)狀,我們認為在相關(guān)法律不完善,認識不統(tǒng)一的情況下,公安機關(guān)不適宜作發(fā)包方。而村委會作為村民自治組織,根據(jù)憲法和村民委員會組織法,享有自治權(quán),村級社會治安理應(yīng)是自治權(quán)的一部分,村委會作為發(fā)包方不存在權(quán)利來源及對外委托的合法性問題。
2.明確承包事項
對于承包事項,目前的混亂在于治安管理事務(wù)的發(fā)包問題。如山東省壽光市圣城街道西關(guān)村承包事項為區(qū)域內(nèi)的治安管理、安全防范、人口管理、協(xié)助調(diào)查案件、調(diào)處本村內(nèi)部糾紛等,承包范圍明顯包括了不屬于自己職責的治安管理事務(wù),這種做法明顯與現(xiàn)行法律規(guī)定不符。因此,在發(fā)包過程中,還要明確承包人的承包事項。以基層自治組織為發(fā)包主體,則承包事項應(yīng)僅限于治安防范事務(wù),而對于具有強制性的治安管理事務(wù)如搜查等行政強制措施、對違反治安管理行為人的處罰等,則應(yīng)專屬于公安機關(guān),無論發(fā)包主體為誰,均不得發(fā)包。
(二)完善城鎮(zhèn)化發(fā)展承包機制
1.以保安公司作為承包方
就個人作為承包方而言,存在諸多不足:首先,個人專業(yè)素養(yǎng)較差。眾所周知,巡邏、調(diào)解等工作有較強的專業(yè)性,若想勝任,基本的法律知識及業(yè)務(wù)能力必不可少。個人很難獲得這樣的培訓機會,若由政府或公安機關(guān)組織培訓,又會增加額外的成本。其次,個人經(jīng)濟實力較弱,抗風險能力差。當履行違約責任時,可能會出現(xiàn)賠償能力不足的問題?？傊?對發(fā)包方而言,個人承包方并不是最經(jīng)濟、理想的選擇。就機構(gòu)承包方來講,物業(yè)管理公司作為治安承包方的情況比較少。因為安保服務(wù)只是物業(yè)管理公司的服務(wù)內(nèi)容之一,并非主業(yè),且安保服務(wù)一般與其他服務(wù)同時提供。只有在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū),鄉(xiāng)村社區(qū)享有物業(yè)服務(wù)時,這一承包方式才能實現(xiàn)。顯然我國絕大部分農(nóng)村地區(qū)是不具備此條件的?？傊?其他承包方具有先天的不足與劣勢,而這些正是保安服務(wù)公司優(yōu)勢所在。
2.保安公司作為承包方的實踐借鑒
通過對公開資料的收集與梳理,可以發(fā)現(xiàn),保安服務(wù)公司參與“治安承包”大體有這么幾種模式:(1)溫州甌海模式:由婁橋街道三個村委會出資并與保安公司簽訂“治安承包協(xié)議”,根據(jù)協(xié)議,若保安公司表現(xiàn)較好,可以拿到全額承包費并有額外獎金;若沒有完成協(xié)議規(guī)定,則從承包費中扣去相應(yīng)款項。治安承包的績效考核由派出所負責。巡防隊員每抓到一名違法犯罪分子會受到派出所相應(yīng)獎勵。(2)湖南邵東模式:邵東縣社會治安綜合治理辦公室通過公開招標方式,將城區(qū)夜間治安巡邏任務(wù)承包給邵東保安公司,每月支付承包費用75000元。協(xié)議規(guī)定,雙方簽訂協(xié)議期間,城區(qū)夜間可防性刑事案件(“兩搶一盜”)發(fā)案數(shù)與上月相比,每下降一個百分點,獎勵100元,每上升一個百分點,扣除承包費100元。(3)河南內(nèi)黃模式:河南內(nèi)黃縣保安公司與鄭州某公司聯(lián)合運營一套聯(lián)網(wǎng)報警監(jiān)控平臺。商戶交納部分資金后,保安公司便在其門店內(nèi)安裝相應(yīng)的報警裝置,一旦有警情,聯(lián)網(wǎng)報警監(jiān)控平臺就會提示,保安巡邏隊員便立即出動,從而能夠保證在較短時間內(nèi)控制住犯罪分子。并且保安公司會免費送商戶一份治安保單。
3.明確承包責任
事實上,治安承包制度只能從威懾和防范的角度來盡可能的降低犯罪發(fā)案數(shù)量和發(fā)生率,并不能從根本上消除安全隱患,所以我們必須認識到治安承包制度的實施并非意味著絕對安全,更非有人能為此承擔絕對責任。因此筆者建議,承包方應(yīng)當對發(fā)包方直接負責。而保安公司作為承包方,雖有經(jīng)濟實力對人身財產(chǎn)安全進行保障并對損失進行賠償,但從法理和治安承包發(fā)展的長遠角度考慮,承包方不應(yīng)負有賠償責任。
4.細劃承包區(qū)域
為了避免因政府與承包方管理區(qū)域劃分不清晰而導致的“一地多管”和“管理盲區(qū)”現(xiàn)象,需要當?shù)卣c承包方共同協(xié)商,防止政府與承包人所協(xié)商的管轄區(qū)域出現(xiàn)承包地區(qū)與相鄰地區(qū)的管轄范圍或者部分地區(qū)無人管轄的尷尬現(xiàn)象出現(xiàn)。
(三)推廣治安承包的創(chuàng)新措施
1.公安機關(guān)主導統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
保安公司通過“治安承包”的方式參與農(nóng)村治安治理并非解決農(nóng)村治安問題的靈丹妙藥,不能代替其他社會力量,更不可能替代公安機關(guān)的地位。在農(nóng)村治安防控主體結(jié)構(gòu)中,公安機關(guān)依然應(yīng)積極發(fā)揮主導作用,而不是缺位做所謂“甩手掌柜”。具體而言,農(nóng)村公安機關(guān)在推廣保安服務(wù)時,應(yīng)發(fā)揮以下作用:其一,積極指導村委會的發(fā)包行為。駐村民警應(yīng)根據(jù)每村的治安情況,指導村委會分析其治安需求并轉(zhuǎn)換成對保安公司的要求。其二,幫助村委會對保安服務(wù)公司進行績效考核。其三,建立與保安公司合作機制。積極引導駐村民警、治安員、駐村保安員、巡邏隊等在巡邏、調(diào)解、信息收集等具體事項上開展合作,以形成治安防控合力。需要強調(diào)的是,公安機關(guān)既不能缺位,比如利用保安巡邏替代公安巡邏;更不能越位,如利用公安機關(guān)權(quán)威對村委會選擇、考核保安服務(wù)公司施加不正當影響等。豐
2.發(fā)揮當?shù)攸h員干部作用
不能否認的是,盡管我國農(nóng)村發(fā)生了巨大變化,但其熟人社會的特征未有根本性改變。比如在農(nóng)村中,許多糾紛可以通過有威望的族長或一些農(nóng)村老黨員、退休干部調(diào)解解決。這或許是“治安承包”的承包人多為村民私人的重要原因之一。保安服務(wù)公司在農(nóng)村地區(qū)推廣保安服務(wù)時,在符合《條例》有關(guān)保安員規(guī)定的前提下,盡可能將老黨員、退休干部發(fā)展成駐村的治安顧問。
3.積極引入農(nóng)村治安保險
農(nóng)村治安保險,是在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導下,由綜治辦組織協(xié)調(diào),由保險公司具體組織實施,貫徹合法自愿的原則,以村為單位,以村委會為主體,以契約化管理為手段,約定治安聯(lián)防和保險責任,形成以治安承包為基礎(chǔ),以出險理賠為補充的群防群治工作新機制。
加強社會管理創(chuàng)新，是中央政法委提出“三項重點工作”中的一項重要任務(wù)。公證制度是我國社會主義法律制度的重要組成部分，具有引導和規(guī)范民事法律行為、證明和確認權(quán)利義務(wù)關(guān)系、保全和增強證據(jù)法律效力的重要功能。充分發(fā)揮公證職能作用，對于推進社會管理創(chuàng)新具有重要意義。
一、公證工作的主要職能作用
公證制度在促進改革開放，保障經(jīng)濟建設(shè)順利進行，保護國家利益和公民、法人的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定等方面，發(fā)揮著不可替代的積極作用。主要表現(xiàn)在：
（一）維護正常的民事、經(jīng)濟流轉(zhuǎn)秩序，引導公民、法人依法進行經(jīng)濟、民事活動。公證機構(gòu)是參與社會民事、經(jīng)濟活動，為公民、法人提供法律服務(wù)和法律保障的服務(wù)機構(gòu)。公證機構(gòu)通過公證活動，幫助、指導公民、法人依法設(shè)立、變更法律行為，平衡當事人之間的關(guān)系，剔除糾紛隱患和不真實、不合法的因素，制止違法行為，促進法律行為的履行。
（二）預(yù)防功能。公證是預(yù)防性司法證明制度，具有防微杜漸、完善法律行為、預(yù)防糾紛、減少訴訟、促進經(jīng)濟穩(wěn)定和社會安定團結(jié)的作用，是社會主義法制的第一道防線。
（三）保障功能。公證機構(gòu)是國家司法證明機構(gòu)，公證活動有利于保證國家法律正確實施，制止不法行為，幫助公民、法人解決經(jīng)濟、民事活動中遇到的法律問題，教育公民遵守國家法律，以保護國家利益和公民、法人的合法權(quán)益。
（四）公證是經(jīng)濟交往和國際交往的重要媒介。公證書具有真實、合法的特點，不受人員、語言、地域、行政隸屬關(guān)系等左右，是國際通行的可靠的法律文書，是增進民事主體之間相互了解，消除障礙、隔閡，建立相互信任關(guān)系的重要工具。
二、公證參與社會管理創(chuàng)新工作的積極作用
（一）積極參與社會矛盾化解，維護社會和諧穩(wěn)定。深入推進社會矛盾化解是“三項重點工作”的首要任務(wù)，積極組織引導公證參與社會矛盾化解，是充分發(fā)揮公證參與社會管理創(chuàng)新工作職能作用的前提。近年來，大關(guān)縣社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出五大基本類型。一是婚姻家庭鄰里糾紛。作為農(nóng)村的主要矛盾糾紛，主要產(chǎn)生在家庭生活、鄰里生產(chǎn)生活中，存在一定的突發(fā)性，難以及時處置，極易導致不良后果。二是土地承包糾紛。這類糾紛是當前的社會熱點、難點問題。因近年來小城鎮(zhèn)建設(shè)、“村村通”道路工程、招商引資項目建設(shè)等重點工程建設(shè)，特別是拆遷、征地補償、工程承建等問題產(chǎn)生。三是交通事故糾紛。隨著各類車輛社會擁有量急劇增多，交通事故頻發(fā)，特別是農(nóng)村道路交通事故及糾紛日益增加。四是經(jīng)濟債務(wù)糾紛、勞資糾紛。這類糾紛近年來總量在不斷上升，主要因年終勞務(wù)工資發(fā)放、民間債務(wù)償還等問題引發(fā)。五是退伍軍人安置糾紛。因部分退伍軍人安置問題不落實，生活無來源，往往形成上訪及群體性矛盾糾紛。這些社會矛盾糾紛日趨多樣化、復(fù)雜化和群體化。公證處通過依法介入民商事法律行為，辦理財產(chǎn)贈與、分割協(xié)議、親屬關(guān)系、婚姻狀況、保全證據(jù)公證以及遺囑等業(yè)務(wù)，服務(wù)民生。常年對全縣應(yīng)征入伍青年、退役士兵與復(fù)員退伍軍人安置辦公室簽訂的《城鎮(zhèn)退役士兵安置協(xié)議》、《退役士兵自愿自謀職業(yè)協(xié)議》進行公證，為解決社會熱點、難點問題提供高效的法律服務(wù)。同時，在辦證工作中，針對特殊情況，公證處開通“綠色通道”，及時預(yù)防化解突發(fā)社會矛盾糾紛。自20__年以來，公證處每年約預(yù)防化解各類社會矛盾糾紛300余件，促進社會矛盾糾紛的有效解決。
（二）組織參與重大項目建設(shè)，為經(jīng)濟建設(shè)保駕護航。公證為重大項目建設(shè)提供法律服務(wù)，是公證參與社會管理創(chuàng)新的一項重要內(nèi)容。公證處緊緊圍繞黨委政府中心工作，進一步發(fā)揮公證的服務(wù)、溝通、證明、監(jiān)督作用，為縣中小學校舍安全項目標的達1.06億元的75個工程、廉租房標的達1.2億元的9個工程項目招投標活動進行現(xiàn)場監(jiān)督公證和合同公證，規(guī)范了建設(shè)市場秩序，為當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)保駕護航。
（三）創(chuàng)新法律服務(wù)活動載體，推進平安大關(guān)建設(shè)。做好法律服務(wù)工作，是公證參與社會管理創(chuàng)新的重要手段。公證處以法制講座和法律咨詢?yōu)檩d體，推進公證法律服務(wù)“三進” (進社區(qū)、進鄉(xiāng)村、進校園)活動。在全縣范圍內(nèi)選定1至2個社區(qū)、鄉(xiāng)村或校園建立公證服務(wù)聯(lián)系點，簽訂公證服務(wù)協(xié)議，定期舉辦法制宣傳講座，編寫法律宣傳專欄，發(fā)放宣傳資料。同時，公證處適時組織人員在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展《中華人民共和國公證法》宣傳活動，普及公證法律知識，現(xiàn)場解答法律咨詢，積極引導廣大群眾自覺運用公證手段，預(yù)防社會矛盾糾紛，促進基層社會和諧穩(wěn)定，推進平安大關(guān)建設(shè)。
三、加強公證參與社會管理創(chuàng)新工作的建議
（一）提高公證參與社會管理創(chuàng)新工作重要性的認識。加強公證參與社會管理創(chuàng)新，是公證維護社會穩(wěn)定的迫切需要，也是加強公證隊伍建設(shè)和提升公證隊伍形象的有效途徑。必須充分認識公證參與社會管理創(chuàng)新工作的重大意義，按照中央、省、市加強社會管理創(chuàng)新的部署和要求，進一步增強做好社會管理創(chuàng)新工作的責任感和緊迫感，充分發(fā)揮公證工作職能，不斷提高公證服務(wù)質(zhì)量和水平，切實做好社會管理創(chuàng)新工作。
（二）建立完善公證參與社會管理創(chuàng)新工作機制。公證機構(gòu)應(yīng)從維護社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，把公證參與社會管理創(chuàng)新作為公證工作的一項重要工作抓緊抓好抓落實。不斷建立完善公證參與社會管理創(chuàng)新的工作機制，明確工作范圍、程序、方式，確保 公證參與社會管理創(chuàng)新工作取得實效。根據(jù)公證參與社會管理創(chuàng)新工作的需求，協(xié)調(diào)相關(guān)機構(gòu)，為公證參與社會管理創(chuàng)新提供良好環(huán)境。
（三）擴大公證參與社會管理創(chuàng)新工作的覆蓋面。圍繞構(gòu)建和諧社會和改善民生的工作要求，結(jié)合公證業(yè)務(wù)涉及的社會管理領(lǐng)域，積極開展企業(yè)改制、征地拆遷、移民安置、工程建設(shè)項目引資、土地承包、農(nóng)村山林權(quán)屬爭議等方面的社會矛盾化解工作，積極為社會管理創(chuàng)新提供優(yōu)質(zhì)高效的公證法律服務(wù)，促進社會管理依法有序進行。
公證工作要緊緊圍繞促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)創(chuàng)新型國家的總體規(guī)劃，牢牢把握公證工作正確導向，從廣度和深度兩個方面依法拓展公證業(yè)務(wù)領(lǐng)域，按照“發(fā)揮傳統(tǒng)、堅定信念、執(zhí)政為民”的要求，內(nèi)強素質(zhì)、外塑形象,不斷加強公證自身建設(shè),強化公證全面發(fā)展,進一步激發(fā)公證參與社會管理創(chuàng)新工作的活力,確保公證職能優(yōu)勢在社會管理創(chuàng)新中得到彰顯和發(fā)揮。（編輯：琛哥）
摘要實名制是社會管理創(chuàng)新的一個縮影,對推行實名制過程中遇到的問題進行理性分析,對完善實名制的經(jīng)驗進行科學的總結(jié),提出完善實名制應(yīng)當遵循的法治化原則、科學化原則、人本化原則、集約化原則,為社會管理創(chuàng)新提供樣本和參考。
關(guān)鍵詞實名制社會管理創(chuàng)新基本原則
一、實名制及推行過程中所遇到的問題
實名制是要求人們在從事某些民事活動之前出示相應(yīng)的身份資料證明真實身份并可能加以一定的限制的活動。近年來,實名制的廣泛推行取得了比較良好的社會效果,如儲蓄實名制、網(wǎng)吧上網(wǎng)實名制、以及最為人所知的火車票實名制。其關(guān)鍵在于準入限制和數(shù)量限制兩個方面,有效遏制個人自由的濫用,維護了社會公共利益,保障了社會秩序,得到了社會各界的充分肯定。但是實名制作為新生事物也存在不盡完善的地方,在推行過程中也遇到了一些障礙和挫折,受到了種種質(zhì)疑。主要有以下幾個方面:
(一)法律依據(jù)問題
推行實名制實質(zhì)在于對個人行為進行準入或數(shù)量以及其他方面的限制以維護公共利益,有實質(zhì)上的正當性,這點是毫無疑問。但是僅以此為理由而實行實名制恐怕還不能取得廣泛的認同和信服,還得有法律上的依據(jù)?！吨腥A人民共和國居民身份證法》第十四條規(guī)定:“有下列情形之一的,公民應(yīng)當出示居民身份證證明身份:(一)常住戶口登記項目變更;(二)兵役登記;(三)婚姻登記、收養(yǎng)登記;(四)申請辦理出境手續(xù);(五)法律、行政法規(guī)規(guī)定需要用居民身份證證明身份的其他情形?！?
由此可知,按照居民身份證法的規(guī)定,要實行實名制須有法律或行政法規(guī)作出規(guī)定,現(xiàn)實生活中一些活動實行實名制并沒有法律和行政法規(guī)的依據(jù),因此,其合法性受到質(zhì)疑,也影響居民身份證法和社會主義法治的權(quán)威。
(二)成本效益問題
一些領(lǐng)域的要求實行實名制往往實行的效果并不好,實行不徹底,或?qū)嵭羞^程中就遇到很多障礙,到最后不得已不了了之。往往是因為實行的成本太高,消耗太多的人力和物力、財力,而所取得的社會和經(jīng)濟效益卻十分有限,如火車票實名制實施過程中曾因為設(shè)備、設(shè)施、人力等原因使得檢票時間太長,造成旅客滯留,從而僅實施數(shù)天便夭折,手機實名制也曾因為辦卡耗時太久導致效率低下而受到電信部門、運營商、消費者的抵制,實際效果大打折扣。
(三)適用范圍問題
實踐中,實名制存在適用不當?shù)膯栴}。主要是適用的泛化,例如在菜刀、醫(yī)療、購買避孕套等方面都要求實行實名制,或許其都有實行的良好初衷,但是這些方面實行實名制能達到什么目的,取得什么樣的效果就值得懷疑和商榷。其實質(zhì)是實名制的依賴和對實名制功能認識不足。
(四)個人信息安全問題
實名制推行過程中的一大障礙就是對個人信息泄露的擔憂。身份證號碼與其他信息組合在一起,便構(gòu)成了一個人的隱私,公民有權(quán)對其保密,,也有權(quán)要求接觸這些信息的人進行保密。每一位公民除非自愿,否則他人就不應(yīng)當將其相關(guān)信息泄露,使其受到不當?shù)母蓴_。實名制的推行,很可能會對公民的隱私權(quán)帶來不利影響。因此,實名制的推行,遭遇到的另一個問題便是如何保證不侵擾公民的隱私權(quán),確保公民的個人信息安全。①
二、完善實名制應(yīng)當遵循的原則
對于實名制推行過程中碰到的問題和障礙,使實名制制度實施不徹底或者半途而廢,并不能說明實名制本身是不可行的。任何一種事物不可能出生時就盡善盡美,實名制也一樣。它同樣有一個不斷發(fā)展和完善的過程,逐漸與社會生活、人民期待相適應(yīng),與主導體制相融洽。對于實名制推行過程中碰到的問題和障礙,實踐中也在不斷解決和克服。對于推行實名制應(yīng)當遵循以下幾個原則,予以完善:
(一)法治化原則
實名制具有其正當性和合理性,這點毫無疑問。但是,目前很多方面的實名制并沒有形式上的合法性,與法律規(guī)范相沖突。實名制是社會管理創(chuàng)新的具體舉措,創(chuàng)新往往就意味著改革。改革的關(guān)鍵就是給予實踐中合理的做法以法律地位,使其與當今的主導體制相融洽。②一是要做到有法律依據(jù),及時制定完善法律法規(guī),使實名制有法可依。二是要對實行范圍和時間、程序有詳細的規(guī)定,合理分配各方權(quán)利義務(wù),詳細規(guī)定各方權(quán)利、責任和義務(wù)。三是要完善監(jiān)管制度,嚴防個人信息泄密,確保個人信息安全。
(二)科學化原則
一是決策前進行充分的調(diào)研和論證,廣泛吸納民意,決策科學化,做好論證,二是把握好目的和手段的關(guān)系,實名制只是一種手段,并不是目的,切忌為了實名制而實名制。三是對功能有正確的認識實名制只是一種管理手段,其功能有限,很多問題不能從根本上解決,如誠信問題,道德失范問題,信仰缺失問題,供求關(guān)系問題。不迷信實名制,不因此而怠于管理。
(三)人本化原則
實行實名制要以人為本,要體現(xiàn)為關(guān)心人,解決現(xiàn)實問題。一是要體現(xiàn)為對社會活力的促進而不是限制,在實施過程中要盡可能減少對人們正常活動的限制,二是用實名制盡可能為人們提供便利,以實名制保護人們合法權(quán)益。比如實名制火車票讓車票遺失補票成為可能。
(四)集約化原則
在 實名制推廣過程中曾經(jīng)效果一般,其一方面的原因在于耗費的成本高,如火車票實名制和手機實名制。因此在推行實名制過程中要結(jié)合科技手段的運用,如今二代證的普及以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展,使得最大限度減少成本增加效益。要考慮的不僅僅是管理部門的便利,而是整體的社會效益,同時要考慮有沒有更好的替代性措施。
三、推行實名制對社會管理創(chuàng)新的意義
實名制是社會管理的具體運行機制和手段,推行實名制是社會管理手段創(chuàng)新的具體表現(xiàn)。社會管理始終存在于社會當中,只要有人類社會存在就需要有社會管理。社會形態(tài)、社會結(jié)構(gòu)、成員素質(zhì)與訴求的不同,相應(yīng)的管理手段和措施、模式也不盡相同。社會管理創(chuàng)新自2007年出現(xiàn)在十七大報告當中,2009年中央政法委在全國政法工作會議上又把推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法為三項重點工作。最近十一屆人大五次會議政府工作報告也提出推進依法行政和社會管理創(chuàng)新。
社會管理創(chuàng)新是社會發(fā)展的內(nèi)在要求,也一直存在于社會發(fā)展過程當中。實名制就是這么一種具體的社會管理手段創(chuàng)新,在社會管理創(chuàng)新作為重點工作被官方確認之前就已經(jīng)存在,是社會管理創(chuàng)新的具體實踐也是社會管理創(chuàng)新的一個縮影?？茖W的基礎(chǔ)就是經(jīng)驗主義,要從經(jīng)驗出發(fā),③人們在進行活動的時候總期望尋求經(jīng)驗做參考和借鑒。對實名制過程中所遇到的問題進行理性的分析,對推行實名制的經(jīng)驗進行科學的經(jīng)驗總結(jié),可以為政府和其他社會管理主體進行社會管理創(chuàng)新推出新的管理手段提供樣本。完善實名制應(yīng)當堅持的科學化、法治化、人本化、集約化原則值得其他社會管理創(chuàng)新手段推出前參考。
論文摘要 推進社會管理創(chuàng)新，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要任務(wù)，是加強和改進社會管理的必然要求。本文從分析社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)狀入手，明確檢察機關(guān)作為推進社會管理創(chuàng)新的角色定位，指出了基層檢察院應(yīng)當遵循的原則，進而提出基層檢察院推進社會管理創(chuàng)新的四項措施，以期對基層檢察院有效地推進社會管理創(chuàng)新，構(gòu)建和諧社會有所裨益。
（三）堅持以人為本
檢察機關(guān)牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識，把人民滿意作為加強和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點和落腳點。??在推進社會管理創(chuàng)新中，應(yīng)當牢牢把握以人為本、服務(wù)群眾的核心理念，努力使各項創(chuàng)新舉措滿足群眾需求、符合群眾愿望，維護群眾權(quán)益，使社會管理創(chuàng)新工作成為檢察機關(guān)在新形勢下關(guān)注和服務(wù)群眾、提高群眾滿意度的新途徑。
（四）堅持有限參與
檢察機關(guān)在參與社會管理創(chuàng)新中必須堅持有所為，有所不為，堅決杜絕為了求新、求快、求亮點而擅自突破法定界限，更不能代替其他部門行使職能，越俎代庖。采取的方法手段既要考慮可行性、創(chuàng)新性，也要考慮合法性，決不能突破現(xiàn)有的法律框架亂作為。
（五）堅持長效原則
檢察機關(guān)在進行社會管理創(chuàng)新中，應(yīng)當擁有大局意識和長遠規(guī)劃，注重推進社會管理創(chuàng)新與服務(wù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展大局相結(jié)合，與推進檢察改革和自身建設(shè)等長遠發(fā)展思路有機結(jié)合，創(chuàng)新符合本地區(qū)實際的社會管理新模式，建立長效機制，真正實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的實效性。
四、基層檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的路徑選擇
（一）堅持黨的領(lǐng)導，主動服務(wù)大局
一是立足中心工作大局。充分發(fā)揮檢察職能，努力營造誠信有序的市場環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境、和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境、廉潔高效的政務(wù)環(huán)境，推動當?shù)亟?jīng)濟社會的科學發(fā)展。二是立足社會穩(wěn)定大局。將解決社會糾紛、化解社會矛盾作為維護社會和諧穩(wěn)定的治本之策。通過依法履行檢察機關(guān)打擊職責，貫徹寬嚴相濟刑事政策，通過積極參與構(gòu)建大調(diào)解格局等體系，完善社會矛盾化解機制，全力維護社會穩(wěn)定。
論文摘要 檢察機關(guān)立足自身職能，積極參與社會管理創(chuàng)新，是自身職責所在，亦是黨領(lǐng)導下能動司法的基本要求。檢察機關(guān)的此項工作不是新的職能創(chuàng)設(shè)，而是一種發(fā)現(xiàn)，在原有的職能中發(fā)現(xiàn)參與社會管理創(chuàng)新的職能內(nèi)容，或是根據(jù)原有的職能進行合乎正義的延伸，以實現(xiàn)檢察機關(guān)服務(wù)社會管理的功能目的。
論文關(guān)鍵詞 檢察機關(guān) 社會管理 工作機制 內(nèi)部管理
2007年黨的十七大報告指出“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，社會管理開始被納入黨和政府進行社會治理的體系性框架當中。2009年底全國政法工作電視電話會議提出推進“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作，社會管理創(chuàng)新成為司法機關(guān)參與社會建設(shè)的重要途徑。2010年2月，最高人民檢察院制定了《關(guān)于深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實施意見》（下文簡稱《實施意見》），為檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新指明了內(nèi)容和方向。檢察機關(guān)作為社會公平正義的“守夜人”，立足自身職能，積極參與社會管理創(chuàng)新，是自身職責所在亦是黨領(lǐng)導下能動司法的基本要求。檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新，需要觀念上明確社會管理創(chuàng)新的功能目的，挖掘檢察職能中參與社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容范圍和實現(xiàn)途徑，加強檢察機關(guān)自身工作機制和內(nèi)部管理機制創(chuàng)新，全面推進參與社會管理創(chuàng)新工作。
一、檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的功能目的
當前，就檢察機關(guān)是否參與社會管理創(chuàng)新，基層檢察人員存在觀念上的偏見：檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，司法被動性、獨立性屬性，檢察工作的要求只需依據(jù)訴訟法律規(guī)定，在訴訟進程如偵查監(jiān)督、審查起訴、刑事抗訴、民行檢察監(jiān)督、刑事執(zhí)行等程序中，履行法定職責便可，檢察工作內(nèi)容并未要求檢察人員參與社會管理，或就社會管理中存在的問題提出檢察意見。即便檢察人員向政府機關(guān)、企事業(yè)單位提出檢察建議或檢察函，這也是一種自主選擇行為并非義務(wù)職責。這種程序被動主義觀念的存在，筆者認為除了刑事司法固有屬性原因之外，主要是緣于檢察人員對參與社會管理創(chuàng)新功能目的的認識不夠明確，對自身職能定位發(fā)生曲解導致。
若要明確檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的功能目的，需要明確社會管理及社會管理創(chuàng)新的相關(guān)概念。社會管理主要是政治和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。社會管理是社會建設(shè)的重要內(nèi)容。 參與社會管理的主體不局限于政府組織，他是社會、經(jīng)濟、政治運行中的所有團體性組織包括司法機關(guān)和權(quán)力機關(guān)。
社會管理創(chuàng)新是在現(xiàn)有社會管理的條件下，運用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗，依據(jù)政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據(jù)社會自身運行規(guī)律乃至社會管理的相關(guān)理念和規(guī)范，對現(xiàn)行社會管理理念、方法和機制進行改造、改進、改革，構(gòu)建新的社會管理機制和制度，健全社會管理體系，實現(xiàn)社會管理目標及一系列活動的過程。 社會管理創(chuàng)新是社會管理中為了更好的實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、法律效益，對原本落后的管理方法進行改進的過程，對檢察機關(guān)而言，是其在履行檢察職能的過程中，發(fā)現(xiàn)刑事犯罪背后存在的社會管理漏洞以及刑法實現(xiàn)過程中的就刑罰處置方式進行合乎法律法規(guī)、社情民意的創(chuàng)新改革。
檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的目的：檢察機關(guān)在檢察權(quán)實行過程中，為了滿足社會成員的各種正當合法利益訴求，運用法定手段，主動參與或建議有權(quán)機關(guān)對各項社會制度進行合理有序安排，來實現(xiàn)建立在公平正義價值基礎(chǔ)上的社會秩序和社會進步。如果需要給檢察機關(guān)參與社會管理的目的功能再設(shè)置普遍適用的標準，即是檢察機關(guān)在履行追訴犯罪或法律監(jiān)督檢察職能要求，處理具體個案中，要注重個案法律效果、社會效果、政治效果的有機統(tǒng)一。
二、檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的范圍內(nèi)容
檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新范圍內(nèi)容，具體體現(xiàn)在憲法和法律賦予的檢察職能之中，在未提出“檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新”內(nèi)容之前，檢察機關(guān)早已在自身職能履行中觸及了相關(guān)的內(nèi)容范圍，因此，對于檢察機關(guān)的此項工作不是新的職能創(chuàng)設(shè)，而是一種發(fā)現(xiàn)，在原有的職能中發(fā)現(xiàn)參與社會管理創(chuàng)新的職能內(nèi)容，或是根據(jù)原有的職能進行合乎正義的延伸，以實現(xiàn)檢察機關(guān)服務(wù)社會管理的功能目的。
最高檢《實施意見》關(guān)于社會管理創(chuàng)新內(nèi)容如下：（1）參加社區(qū)矯正工作。（2）監(jiān)督監(jiān)管場所依法、文明、科學管理。（3）協(xié)助做好特殊人群的服務(wù)管理。（4）積極參加社會治安重點地區(qū)綜合治理；（5）積極參與網(wǎng)絡(luò)虛擬社會的建設(shè)管理。（6）加強檢察網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和檢察宣傳工作。
最高檢對檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的范圍內(nèi)容采取的是列舉式的方法，這種列舉式的不足之處在于無法隨著經(jīng)濟社會環(huán)境變遷，或社會管理重心的轉(zhuǎn)移，檢察機關(guān)參與的方向不能靈活改變，創(chuàng)新工作變成了保守制度。例如時下的食品安全問題，新刑法修正案將食品安全犯罪進行修訂后，檢察機關(guān)參與該領(lǐng)域深度和廣度得到了極大拓展，而實施意見內(nèi)容卻并未就該內(nèi)容給司法人員提供指引。因此，筆者認為有必要對檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新給予能動性的概括性，使該內(nèi)容實現(xiàn)穩(wěn)定性、變動性的統(tǒng)一。這其中變動性是司法能動的體現(xiàn)，即司法應(yīng)當具備服務(wù)公民、社會、國家各種利益的功能，主動參與到社會活動當中，概言之即為：其他檢察機關(guān)在職能履行中，為維護公民、社會、國家利益而對原有社會管理方式進行合法、合理、高效的改進或建議。
三、檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的實現(xiàn)途徑
當我們已了然檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的范圍內(nèi)容，那又該通過怎樣的方式途徑完成從內(nèi)容到現(xiàn)實的轉(zhuǎn)變，筆者認為需要從檢察工作機制和檢察機關(guān)內(nèi)部管理兩方面來完成。
檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新就其本質(zhì)而言是檢察工作與社會管理銜接的一種機制創(chuàng)新。參與社會管理創(chuàng)新的檢察工作機制具有如下特征：首先，檢察工作機制是一種能動性的工作機制。檢察工作因為工作對象、社會形勢，不同時空條件的變化，為實現(xiàn)“三個效果有機統(tǒng)一”，檢察機關(guān)對自身工作做出符合時代特征的調(diào)整。例如經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展時期，檢察工作圍繞的中心是經(jīng)濟建設(shè)全局，但當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，社會民生保障可能代替成為檢察工作服務(wù)的重心。其次，參與社會管理工作創(chuàng)新的檢察機關(guān)工作機制受制于刑事立法或訴訟立法的制約。換言之，受制于法定檢察職能的約束。再次，檢察工作創(chuàng)新機制在一定期限內(nèi)是一種具有相對穩(wěn)定性的制度安排。例如被害人救助制度、刑事和解制度、暫緩起訴制度等，這些檢察工作機制都可能是一項長期的檢察工作運行制度。結(jié)合檢察工作機制如上特征，筆者對現(xiàn)有檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的機制例舉如下（該機制系為檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新范圍內(nèi)容的制度化落實）：（1）服務(wù)大局機制。檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新具有階段性的特征，隨著國家社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，檢察機關(guān)工作機制的重心也要隨之發(fā)生變化；（2）突出檢察職能機制。職務(wù)犯罪“偵防一體化”改革，促進執(zhí)法辦案效果的最優(yōu)化；外來人員同城待遇和未成年人犯罪特殊保護機制，深化刑法適用的公正性；建立“檢調(diào)對接”機制，依托社會“大調(diào)解”機制推進社會矛盾的化解等；（3）完善社區(qū)矯正型對象監(jiān)外執(zhí)行社會管理機制。例如檢察量刑建議改革擴大社區(qū)矯正型適用范圍；推動完善交付執(zhí)行機制；完善矯正環(huán)節(jié)檢察內(nèi)容和操作程序機制；（4）參與社會治安綜合治理機制。
檢察工作機制有效運行離不開檢察機關(guān)內(nèi)部管理方式的改革和創(chuàng)新，內(nèi)部管理創(chuàng)新是檢察機關(guān)推進社會管理創(chuàng)新的保障。檢察機關(guān)應(yīng)通過整合內(nèi)部資源，優(yōu)化職權(quán)和資源配置，統(tǒng)籌形成合力，增強推進社會管理創(chuàng)新的有效性和高效性。 具體要求如下：一要加強檢察官職業(yè)化建設(shè)。強化檢察官知識技能的教育培訓，提升檢察官的獨立地位，增強檢察官保障機制，增強檢察官的責任倫理，這些均有利于提高檢察官參與社會管理積極性和主動性。二要優(yōu)化科室職能配置，因為社會管理創(chuàng)新的綜合性特點，需要多個科室配合和協(xié)作，實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的目的。例如預(yù)防推進社會管理創(chuàng)新工作中，一般由檢察院預(yù)防部門牽頭，檢察院各相關(guān)部門參與，這就需要將職務(wù)犯罪預(yù)防工作與查辦工作相結(jié)合，統(tǒng)籌部署以對執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的社會管理方面存在的漏洞和不足，及時建議督促有關(guān)單位整改和完善。三要大力推進信息化建設(shè)。依托信息化建立快速、高效的管理方式和運行模式，進一步提高檢察機關(guān)推進社會管理創(chuàng)新的工作效能。四要延伸檢察職能，使檢察工作向社區(qū)、企業(yè)、農(nóng)村和校園及社會各界延伸，擴展檢察服務(wù)的范圍。
