時間：2022-05-03 10:45:33
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摘 要：遼西北地區(qū)包括阜新、朝陽、鐵嶺三個市，多年來由于地理位置及不合理的開發(fā)利用，致使該區(qū)域生態(tài)環(huán)境極其脆弱。健全環(huán)保法律制度體系，加強環(huán)保法律執(zhí)法力度、改善環(huán)保法運行環(huán)境等是實施“突破遼西北”戰(zhàn)略，推進該地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和生態(tài)建設(shè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。
關(guān)鍵詞：突破遼西北;農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護;法律對策
一、“突破遼西北”戰(zhàn)略中生態(tài)環(huán)境保護的地位分析
2015年2月3日，《遼寧省人民政府關(guān)于進一步深入實施突破遼西北戰(zhàn)略的意見》出臺并再次強調(diào)，“十三五”期間，推進生態(tài)環(huán)境保護，著力實現(xiàn)綠色發(fā)展是突破遼西北戰(zhàn)略的重點任務(wù)之一。
在實施“突破遼西北”戰(zhàn)略過程中，要正視資源環(huán)境承載力。加強環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)，是突破遼西北區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障。
二、遼西北農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律制度體系方面存在的問題
遼西北地區(qū)長期以來工業(yè)發(fā)展相對緩慢，再加上該區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的粗放經(jīng)營導致水土流失、土地沙化、水資源浪費等生態(tài)破壞加劇，資源環(huán)境承載力極其脆弱。脆弱的生態(tài)環(huán)境極大地制約該地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。遼西北地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律制度體系方面存在的問題，主要表現(xiàn)為：
1、在立法上，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律體系不健全?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》為主體的環(huán)境保護法律體系雖已初步建立，但其對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的規(guī)定缺乏，使得許多農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作難以開展。
2、在執(zhí)法層面，執(zhí)法手段和措施單一。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域統(tǒng)分結(jié)合的分層管理體制效率低下，且極易導致各執(zhí)法部門互相推諉和爭權(quán)奪利現(xiàn)象產(chǎn)生。農(nóng)業(yè)主管部門和環(huán)保部門都可以行使行政執(zhí)法權(quán)，加之地方保護主義導致的執(zhí)法不嚴、違法不究等違法失職現(xiàn)象，使得農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護陷入一個異?；靵y和尷尬的局面。
3、在運營環(huán)境上，相關(guān)制度協(xié)調(diào)性較差。許多生態(tài)環(huán)境法律制度雖已建立，但制度之間的配套性和協(xié)調(diào)性較差。在有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護方面，缺乏必要的制度保障，如土壤污染防治、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟制度等。
4、在法律歸責上，涉及生態(tài)環(huán)境保護的禁止性規(guī)定與法律責任規(guī)定不協(xié)調(diào)，法律責任規(guī)定相對較為寬泛不夠嚴苛，使得現(xiàn)行環(huán)境保護法律法規(guī)既不足以震懾違法的當事人，也不能發(fā)揮應(yīng)有的警示作用。
5、在法律監(jiān)督上，相關(guān)部門認識，行政管理手段單一，過分偏于經(jīng)濟處罰，缺乏對于建立長遠有效的法律監(jiān)督機制的重視，致使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞，嚴重威脅當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
三、完善遼西北農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律體系的建議
遼西北生態(tài)環(huán)境保護法律體系所存在的問題使得改善該區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境顯得尤為重要。只有完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律體系，才能更好的發(fā)展遼西北地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，走可持續(xù)發(fā)展道路。
1、制定統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法
面對遼西北地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的困境，應(yīng)制定統(tǒng)一的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法》，以法律文件的形式規(guī)范對于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理;通過對現(xiàn)行環(huán)保法的修訂，完善對于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的專項規(guī)定。
2、強化農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法力度
“天下之事不難于立法，而難于法之必行?！盵1]在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，建立垂直管理體制，以求增強管理和執(zhí)法效率，避免部門間相互推諉和扯皮的現(xiàn)象的發(fā)生。通過賦予農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護管理部門較多的行政許可、行政強制和行政處罰權(quán)，來增強其執(zhí)法和管理權(quán)威;此外，應(yīng)嚴厲打擊地方保護主義，嚴格執(zhí)法，對危害農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為，加大行政和司法打擊力度，加強執(zhí)法和司法保護。
3、明確農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境違法行為的法律責任
農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護中“無法可依”的現(xiàn)象層出不窮。因此，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法必須對污染和破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為作出相應(yīng)的處罰規(guī)定，加大處罰力度，完善相關(guān)處罰指標體系，從重從嚴處理相關(guān)違法行為，保證農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護管理工作的有序運行開展。
4、采用統(tǒng)一監(jiān)督管理與分工負責相結(jié)合的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理體制
信息不公開、不對稱是妨礙公眾參與環(huán)境保護工作的重要根源。要不斷完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境信息公開立法，積極構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境公開法律體系?！白寵?quán)力在陽光下行使”，才能使得我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作在公眾的參與下得到有效監(jiān)督。
結(jié)語
“突破遼西北”戰(zhàn)略有利于提升全省經(jīng)濟整體實力，促進區(qū)域發(fā)展，也踐行國家政策。因此，在這一過程中，要高度重視農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護工作，為經(jīng)濟社會的持續(xù)健康可持續(xù)發(fā)展提供十足的動力。（作者單位：沈陽師范大學法學院）
一、遼西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀
近年來，雖然遼西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護取得了一定的成績，但生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀仍然讓人堪憂，主要表現(xiàn)在以下幾方面。首先，工業(yè)污染程度較重，而且對本地區(qū)環(huán)境的污染還有繼續(xù)加重的趨勢。其次，城市生活污染問題日益顯著，大量現(xiàn)代工業(yè)消費品垃圾處理困難。再次，農(nóng)村環(huán)境污染繼續(xù)加重。農(nóng)村地區(qū)生活中產(chǎn)生廢物如污水和垃圾均沒有消滅辦法及相關(guān)設(shè)施。畜牧養(yǎng)殖工藝落后，動物糞污尚無處理辦法。部分農(nóng)村地下水源以及土壤受到污染，威脅當?shù)鼐用褚约稗r(nóng)副產(chǎn)品的安全。最后，生態(tài)環(huán)境破壞未得到控制。水土流失問題嚴重，土地沙化繼續(xù)擴張。自然濕地大面積萎縮，生態(tài)功能減弱。礦產(chǎn)資源“殺雞取卵”式的開采對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重的破壞。水資源過量開發(fā)，地下水超采嚴重，水污染已相當嚴重。
二、遼西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的必要性
從生態(tài)環(huán)境角度看，遼寧西北部地區(qū)地處科爾沁沙地東南邊緣，氣候為半干旱季風型大陸氣候。該地區(qū)熱量資源充足，水資源嚴重匱乏，氣候條件較差。目前遼西北地區(qū)沙塵頻起、干旱時發(fā)，但據(jù)歷史記載，遼西北地區(qū)曾經(jīng)是一個森林茂密的地方，山于戰(zhàn)爭、人口增多、亂砍濫伐、放牧和無度開墾，植被遭到嚴重破壞，導致山林退化、水土大量流失。①遼西北地區(qū)是指遼寧省阜新、朝陽和鐵嶺三個城市，長期以來該地區(qū)工業(yè)發(fā)展速度較落后，城鄉(xiāng)居民生活水平較低，“三農(nóng)”問題較明顯，生態(tài)環(huán)境較差，與遼寧中部及沿海地區(qū)相比，地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、社會發(fā)展差距日益突出，社會保障和就業(yè)壓力大。由于不合理的開墾草地造成該地區(qū)土地沙化嚴重，植被覆蓋率低并質(zhì)量較差，對于沙漠化屏蔽功能較弱。城市中礦產(chǎn)資源瀕臨枯竭，使得城市工業(yè)發(fā)展資源缺失，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，工業(yè)污染嚴重，80%的二氧化碳排放量來自于工業(yè)產(chǎn)業(yè)。并且在未來很長的一段時間內(nèi)高能耗、重污染產(chǎn)業(yè)仍是該地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城市化進程，工業(yè)垃圾處理率低于各城市平均水平。實施“突破遼西北”戰(zhàn)略，就是集全省之力共同促進三市快速發(fā)展，也是遼寧省深入貫徹落實科學發(fā)展觀的重要實踐。科學發(fā)展觀的基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，實施“突破遼西北”戰(zhàn)略，主要是深入挖掘和全力釋放遼西北地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?，通過推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和生態(tài)建設(shè)，努力實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。②
三、遼西北地區(qū)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法不足
首先，關(guān)于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法觀念較為落后，我國現(xiàn)有立法的觀念有先污染后治理，重治理輕監(jiān)控等問題。其次雖然我國對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法已經(jīng)取得了一定的成績，但是總體來說不成體系，現(xiàn)有的法律也較為單一，仍需不斷完善，構(gòu)建礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護法律體系。再次對于礦產(chǎn)資源的開發(fā)缺乏嚴格的資質(zhì)審查，雖然現(xiàn)有環(huán)境影響評價制度，但是制度對于綜合的指標和對環(huán)境長期的影響尚未有具體的規(guī)定和要求。最后，對于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破環(huán)后的法律責任追究制度不健全。沒有法律責任的追究和國家強制力實施很難讓生態(tài)環(huán)境保護問題對違法者產(chǎn)生威懾力。破壞環(huán)境的違法者應(yīng)該對自己的破壞行為承擔強制性法律后果，并由國家強制力保護實施。
四、完善遼西北地區(qū)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護法律對策
（一）樹立礦區(qū)環(huán)境“一條龍”監(jiān)管立法觀念
對于環(huán)境治理的各國立法都存在環(huán)保治標不治本的問題，重視污染的防治而輕視環(huán)境的保護，同時忽略在整個過程中監(jiān)管的立法思路是導致這一問題的原因。所以針對遼西北礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法中存在的先污染后治理輕污染缺乏監(jiān)管的現(xiàn)象，應(yīng)該樹立全程監(jiān)管的立法觀念，將礦區(qū)環(huán)境污染治理落實到資源開發(fā)利用的每一個階段中去。
（二）提高礦區(qū)環(huán)境監(jiān)督檢查制度的執(zhí)行力度
基于礦區(qū)環(huán)境“一條龍”監(jiān)管立法觀念，繼而設(shè)個專門的監(jiān)督部門，全程監(jiān)督管理礦山企業(yè)遵守各項規(guī)定的情況，并要求有關(guān)部門在破壞行為產(chǎn)生時采取強制執(zhí)行措施。其次，此部門須對礦產(chǎn)企業(yè)的生態(tài)環(huán)境恢復的進度進行檢查監(jiān)督。
（三）完善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復制度的治理功能
礦產(chǎn)項目成本較高、進行時間長、不可抗力多，而且，礦業(yè)的不合理生產(chǎn)往往對環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)破壞。為有效降低采礦對環(huán)境造成的負面影響，應(yīng)使復墾政策與立法須條理清晰，細節(jié)明確，增加可操作性。其次，應(yīng)當建立礦山復墾基金會，負責礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復及相關(guān)輔助工作。
（四）制定礦產(chǎn)開采環(huán)境影響評價制度
礦產(chǎn)開采的環(huán)境影響評價制度，指在開采實施前對該行為對開采區(qū)域附近環(huán)境可能帶來的影響，并提出將負面環(huán)境影響降到最低的預(yù)防措施。設(shè)立專門監(jiān)督礦產(chǎn)開采的環(huán)境影響評價部門，開采方須向提供減少環(huán)境污染相關(guān)數(shù)據(jù)，并由該部門進行評審，這將成為礦產(chǎn)開采方申請礦山開采的重要指標。
（五）制定礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復標準制度
對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復標準進行明確的規(guī)定，首先此標準是對礦區(qū)污染情況的評估和法律責任的追究有據(jù)可依，其次作為衡量礦區(qū)開采造成污染后是否積極進行恢復工作的標準。我國其它方面的生態(tài)環(huán)境標準較礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復標準還是比較完善的，所以應(yīng)針對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復標準制定相應(yīng)的規(guī)定。遼西北地區(qū)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作迫在眉睫，應(yīng)迅速著手制定有遼西北特色的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復標準及相關(guān)法律法規(guī)。（作者單位：1.沈陽師范大學；2.沈陽市中級人民法院）
摘 要：近年來，生態(tài)旅游作為一種增進環(huán)保、崇尚綠色、倡導人與自然和諧相處的旅游理念和發(fā)展模式在我國蓬勃興起。但隨著旅游市場的不斷擴大，伴隨而來是生態(tài)旅游景區(qū)生態(tài)環(huán)境的日益破壞。針對我國生態(tài)旅游發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境保護問題，提出科學合理的法律解決方案對我國生態(tài)旅游市場的可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。
關(guān)鍵詞：生態(tài)旅游；環(huán)境保護；法律對策
基金項目：本文系廣西高?？蒲辛㈨棥吧鷳B(tài)文明建設(shè)過程中生態(tài)旅游環(huán)境保護法律問題研究―以廣西為例”（項目編號LX2014462）項目資助。
隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人們已不滿足經(jīng)濟高速所帶的物質(zhì)享受，開始追求以滿足精神需求為目的的“生態(tài)化”生活方式。于是，親近大自然、感受大自然成為人們生活的一種時尚。生態(tài)旅游是人類社會認識自然，重新審視人類自身行為的一種必然選擇。它體現(xiàn)的是一種社會的進步，是一種人類保護環(huán)境、陶冶情操的高尚的社會經(jīng)濟活動。在人類環(huán)保意識日益提高的今天，生態(tài)旅游市場在未來社會發(fā)展中前景廣闊。但是，人們在享受大自然的同時也給大自然帶來了各種生態(tài)破壞。因此，如何解決生態(tài)旅游市場的壯大與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾成為人們關(guān)注和研究的焦點。廣西擁有豐富的生態(tài)旅游資源，以其獨特的魅力吸引著國內(nèi)外的游客，但其在生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問題。我們將以廣西為例，立足于法律視角，對生態(tài)旅游發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題進行研究，以期能找到一條生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路。
1 廣西生態(tài)旅游面臨的生態(tài)環(huán)境困境
1.1 廣西生態(tài)旅游資源現(xiàn)狀
廣西壯族自治區(qū)處于祖國西南邊陲，西臨五彩云南，北臨湘黔，東臨粵港澳瓊，南接東南亞，是我國大西南重要的出海通道，處于中國―東盟自由貿(mào)易區(qū)的前沿。從“十一”五開始，廣西旅游業(yè)正式邁入旅游強省建設(shè)階段，初步形成了以桂林山水和百色大石圍天坑群等喀斯特地貌景觀為代表的自然風光，以北海銀灘、欽州三娘灣和防城港金灘為代表的濱海情韻，以大新德天跨國大瀑布和憑祥友誼關(guān)為代表的中越邊關(guān)攬勝，以壯、瑤、苗、侗等少數(shù)民族為代表的民俗風情以及以興安靈渠、寧明花山壁畫、劉三姐文化為代表的歷史文化風采和以“鄧小平足跡之旅”、“長征之旅”和“抗戰(zhàn)文化”為主題的紅色旅游等廣西旅游的六大特色。2013年8月1日，廣西已評定國家A級旅游的景區(qū)共計191家（3家5A，91家4A，76家3A，21家2A）。①2014年，全區(qū)新增A級旅游景區(qū)42家， 7個生態(tài)旅游示范區(qū)。豐富的旅游資源和區(qū)位優(yōu)勢令廣西成為最令游客向往的地方之一。
2006年11月，自治區(qū)第九次黨代會提出了“努力建設(shè)旅游強省，使旅游業(yè)成為重要的支柱產(chǎn)業(yè)”的口號，2014年全年實現(xiàn)接待國內(nèi)游客2.86億人次，同比增長17.7%；國內(nèi)旅游收入2495億元，同比增長27.2%，入境過夜游客421萬人次，同比增長7.5%，國際旅游（外匯）收入17.3億美元，同比增長11.7%，旅游總?cè)藬?shù)2.9億人次，同比增長17.4%，旅游總收入2602億元，同比增長26.5%。真正實現(xiàn)了旅游強省的目標。
1.2 廣西生態(tài)旅游活動中的環(huán)境問題
在生態(tài)旅游建設(shè)中，人們長期認為發(fā)展旅游不會造成生態(tài)破壞，極力主張大力開發(fā)，一些自然風景區(qū)被“開發(fā)”后變得“滿目瘡痍”。廣西生態(tài)旅游發(fā)展中也遇到許多環(huán)境問題，歸納起來主要有兩類。一類是內(nèi)源性的破壞，一類是外源性破壞。以桂林市為例，內(nèi)源性環(huán)境問題主要是不合理旅游開發(fā)造成的自然景觀的破壞，比如：市內(nèi)景區(qū)，由于風景點周邊建筑密度過大，造成對敏感區(qū)域的景觀破壞；漓江景區(qū)、興坪碼頭體量過大的建筑物，冠巖景區(qū)的滑道影響整體景觀；陽朔田園景區(qū)，開發(fā)景點類型與整體環(huán)境不協(xié)調(diào)，如遇龍河附近的寺廟，破壞整體景觀環(huán)境；龍勝矮嶺溫泉區(qū)，賓館建設(shè)過度，造成景區(qū)景觀雜亂；資江景區(qū)，由于沒有詳規(guī)指導的開發(fā)活動，對自然景觀造成嚴重的破壞；荔浦豐魚巖景區(qū)，溶洞開發(fā)活動過度，如恐龍樂園，對洞內(nèi)自然環(huán)境的破壞；龍勝龍脊梯田景區(qū)，修建公路、村民建旅館，公路修筑、旅館選址不當可能會導致山體滑坡；喀斯特溶洞，溶洞燈光設(shè)計、布置和使用不當，對鐘乳石的破壞。外源性環(huán)境問題主要是由于游客的旅游行為造成的環(huán)境破壞。比如在桂林、陽朔等主要景區(qū)，由于流動人口的激增導致排污量增多，造成水污染、固體垃圾增多；在漓江、資江、遇龍河景區(qū)，由于大量水上娛樂項目造成水體污染；在龍勝龍脊梯田，大量的游客造成自然保護區(qū)內(nèi)土壤板結(jié)、植被遭到破壞；在各景區(qū)由于車輛增多，造成大氣污染嚴重，交通事故頻發(fā)；在龍脊梯田、資源八角寨景區(qū)，由于游客增多，造成薪材林用量激增導致森林遭到砍伐等。
2 生態(tài)旅游環(huán)境問題的法律原因分析
2.1 生態(tài)旅游法律體系建設(shè)滯后
廣西生態(tài)旅游目前正處于起步探索階段，其發(fā)展也就不可避免的會遇到許多法律問題。從生態(tài)旅游法律淵源上來看，在法律層面，我國目前尚無一部專門的生態(tài)旅游法律，生態(tài)旅游的發(fā)展缺乏制度保障；在國務(wù)院和各部委制定法規(guī)規(guī)章層面，各種生態(tài)旅游法規(guī)規(guī)章都很不完備，帶有明顯的暫時性、應(yīng)急性特征。在地方立法上，如廣西，首先，2008年出臺了《廣西壯族自治區(qū)旅游條例》，但生態(tài)旅游建設(shè)也是近兩年的事情，地方性法規(guī)也已明顯滯后；其次，缺乏相應(yīng)的配套制度及具有可操行的實施細則，使該條例缺乏可操作性。由于法制建設(shè)滯后，生態(tài)旅游發(fā)展找不到可持續(xù)發(fā)展的制度依據(jù)。
2.2 生態(tài)旅游管理無序
首先，管理組織機構(gòu)設(shè)置不科學。廣西生態(tài)旅游管理體制主要依據(jù)的是《廣西壯族自治區(qū)旅游條例》，當然也包括了《自然保護區(qū)條例》、《文物保護法》、《森林公園管理辦法》及一些列污染防治法等等。各主管部門依據(jù)管理權(quán)限及利益的不同，出臺的規(guī)范條例導致生態(tài)旅游管理機構(gòu)分工不明確，各自為政。其次，管理職能定位不清。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣三級行政管理并存的模式，造成了行政分割、體制不順的格局。一個景區(qū)的管理，往往涉及多個部門，導致生態(tài)旅游管理的主體混亂，影響到旅游資源的合理開發(fā)、經(jīng)營以及保護。還有些景區(qū)處于多個行政區(qū)域管轄范圍，這些景區(qū)不僅要按照部門分別管理，而且還要按照行政區(qū)劃由各地政府領(lǐng)導，而為了追求利益的最大化，各地政府瘋狂進行開發(fā)利用，以期在開發(fā)中占的先機。
2.3 生態(tài)旅游監(jiān)督機制失效
生態(tài)旅游法律監(jiān)督機制存在缺陷，無法實現(xiàn)預(yù)期監(jiān)督目的。旅游業(yè)法律監(jiān)督主要對象應(yīng)該是旅游主管部門及其公職人員，而在廣西生態(tài)旅游法律實踐中，被監(jiān)督的對象往往是生態(tài)旅游的開發(fā)者、經(jīng)營者及消費者，旅游行政主管部門則很少受到監(jiān)督，這與設(shè)置法律監(jiān)督的目的存在一定的偏差。這一方面是由于監(jiān)督主體在面對強大的國家行政權(quán)力時，存在畏難情緒。另一方面是旅游主管部門或者領(lǐng)導干部權(quán)利意識嚴重，對監(jiān)督部門提出的問題、意見和建議采取不配合，避重就輕。從而是法律監(jiān)督功能弱化。
2.4 生態(tài)旅游環(huán)境教育不足
生態(tài)旅游應(yīng)該是可持續(xù)發(fā)展的新興旅游模式，這就要求人們普遍具有良好的環(huán)保理念，自覺的環(huán)保意識。但縱觀廣西生態(tài)旅游的實踐，生態(tài)旅游環(huán)境保護工作大都停留在表面，比如不得隨意丟棄垃圾，不得隨意刻劃等等。生態(tài)旅游景區(qū)很多環(huán)境問題，其根本原因也就是游客和景區(qū)當?shù)厣鐓^(qū)居民環(huán)境保護意識淡薄。目前我國還沒有環(huán)境教育法律法規(guī)，廣西生態(tài)旅游環(huán)境教育也還停留在表面教育、懸掛環(huán)境保護標語等口號式傳統(tǒng)環(huán)境教育模式上，很難為廣西生態(tài)旅游發(fā)展提供強大的思想基礎(chǔ)。
2.5 社區(qū)參與力度不夠
景區(qū)社區(qū)居民是生態(tài)旅游健康發(fā)展的一個重要因素，和開發(fā)者與游客相比，社區(qū)居民熟悉當?shù)厍闆r，因此生態(tài)旅游的發(fā)展離不開社區(qū)居民的廣泛參與。旅游景區(qū)大都位于偏遠地區(qū)，當?shù)亟?jīng)濟落后，生態(tài)旅游開發(fā)不僅有助于拓展社區(qū)居民的經(jīng)濟來源，而且也有利于增強其環(huán)保意識，還有利于當?shù)赝林幕c外來文化的相互交流，實現(xiàn)生態(tài)旅游地生態(tài)、經(jīng)濟及社會效益“三贏”。但現(xiàn)實是在廣西甚至是我國其他地方都存在著對社區(qū)參與的忽視，社區(qū)居民在生態(tài)旅游項目的論證、立項過程中沒有話語權(quán)，僅僅是被動的參與到生態(tài)旅游活動中去，不利于生態(tài)旅游環(huán)境保護工作的開展。
3 生態(tài)旅游環(huán)境保護法律對策
3.1 加強生態(tài)旅游環(huán)境保護法律體系建設(shè)
在完善立法上，應(yīng)綜合考慮生態(tài)旅游的經(jīng)濟效益、生態(tài)旅游資源整體價值，樹立可持續(xù)利用理念制定生態(tài)旅游法及實施細則，明確生態(tài)旅游資源所有權(quán)、生態(tài)旅游管理權(quán)與開發(fā)利用權(quán)，從而規(guī)范生態(tài)旅游發(fā)展中出現(xiàn)的法律問題，以取代政出多門的法規(guī)和規(guī)章。在制定完善相關(guān)法律時，在立足于我國實際的基礎(chǔ)上應(yīng)適當借鑒發(fā)達國家生態(tài)旅游立法的成功經(jīng)驗，如旅游環(huán)境影響評價制度、生態(tài)旅游認證制度、生態(tài)旅游規(guī)劃制度等等，不斷健全促進我國生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的政策、法律法規(guī)體系，改變我國生態(tài)旅游法治建設(shè)滯后的情形，推進我國生態(tài)旅游環(huán)境保護法治化。
3.2 明確生態(tài)旅游管理機構(gòu)
為了有效的對生態(tài)旅游區(qū)進行管理，應(yīng)在生態(tài)旅游區(qū)設(shè)置權(quán)限統(tǒng)一的管理機構(gòu)，以便于處理景區(qū)各類管理事務(wù)，建立完備的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量管理體系。在生態(tài)旅游法制建設(shè)中應(yīng)明確生態(tài)旅游主管部門的權(quán)限劃分，以避免不必要的行政干預(yù)。同時，生態(tài)旅游主管部門應(yīng)樹立可持續(xù)發(fā)展理念，認真履行職責，以保護生態(tài)旅游區(qū)生態(tài)環(huán)境和促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展為目標，實現(xiàn)生態(tài)旅游資源的可持續(xù)利用。在管理隊伍的建設(shè)上，要挑選那些懂法律、懂管理、懂旅游的有高度責任心的人充實到管理上來，并且要對管理隊伍進行必要的經(jīng)常性的培訓，以提高其履職能力。
3.3 完善生態(tài)旅游環(huán)境保護監(jiān)督機制
我國憲法賦予了我國公民具有的監(jiān)督權(quán)，人民有權(quán)監(jiān)督相關(guān)國家機關(guān)實施的各項生態(tài)旅游活動，有權(quán)監(jiān)督旅游參與者公平公正地運用法律。全國人大授權(quán)國務(wù)院和各級人民政府作為生態(tài)旅游景觀所有權(quán)行使的代表，國務(wù)院旅游主管部門及地方各級旅游主管部門作為生態(tài)旅游資源的主管部門，國務(wù)院及各級人民政府有權(quán)對其行政行為進行監(jiān)督；各旅游行政主管部門根據(jù)其職權(quán)范圍和管理的需要，可以設(shè)置專門的派出機構(gòu)到各生態(tài)旅游區(qū)進行日常事務(wù)的監(jiān)管，各旅游行政主管部門對其派出機構(gòu)的管理活動也要進行有效的監(jiān)管。當然，通過國家機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督對生態(tài)旅游環(huán)境保護工作是不夠的，還需要充分發(fā)動農(nóng)林業(yè)、環(huán)境保護部門以及一些民間環(huán)保團體的監(jiān)督作用，對生態(tài)旅游行政機關(guān)的工作進行廣泛的監(jiān)督，防止公權(quán)力濫用。將國家監(jiān)督與社會監(jiān)督統(tǒng)一起來，同時強化各種監(jiān)督力量之間的協(xié)作配合，充分發(fā)揮生態(tài)旅游法律監(jiān)督的整體效能。
3.4 加大宣傳教育力度，提高生態(tài)環(huán)境保護意識
在生態(tài)旅游宣傳教育上，教育對象應(yīng)該具有廣泛性。但重點加強對各級黨員領(lǐng)導干部及管理人員開張生態(tài)環(huán)境保護教育，使其認識到景區(qū)生態(tài)保護的重要性。宣傳教育的方式可以多樣化，一是可以利用大眾傳媒進行教育，在一些少數(shù)民族地區(qū)，也可以發(fā)揮少數(shù)民族民俗的作用，利用少數(shù)民族地區(qū)喜聞樂見的表演形式進行宣傳教育，比如各少數(shù)民族的民歌、歌圩等。二是還可通過在生態(tài)保護區(qū)的展廳、標識牌及導游引導對游客進行環(huán)境教育。
3.5 建立有效的社區(qū)參與保障機制
由于傳統(tǒng)的自然資源國家所有，不考慮景區(qū)當?shù)厣鐓^(qū)的利益，在生態(tài)旅游活動中，一旦出現(xiàn)生態(tài)旅游開發(fā)經(jīng)營者或者消費者有破壞生態(tài)環(huán)境的行為時，社區(qū)就缺乏了保護生態(tài)環(huán)境的積極性。因此，在生態(tài)旅游開發(fā)中，應(yīng)保障社區(qū)在生態(tài)旅游區(qū)開發(fā)建設(shè)中的利益訴求，保障其合理合法的利益，提高其參與生態(tài)旅游區(qū)環(huán)境保護的積極性和主動性。同時，社區(qū)居民也應(yīng)該提高自身維權(quán)意識。生態(tài)旅游區(qū)大多處于邊遠山區(qū)，經(jīng)濟落后，居民大都沒有受過良好的教育，在自身利益受損的情況下很難利用法律維護自身合法權(quán)益，這就需要政府的積極引導，引導社區(qū)群眾參與到生態(tài)旅游活動中去，并對當?shù)氐慕逃o予積極扶持，對社區(qū)群眾進行相應(yīng)的環(huán)境保護教育，提高社區(qū)居民整體的環(huán)境保護意識和維權(quán)意識，保障生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展。
摘要：“礦產(chǎn)資源是指經(jīng)過地質(zhì)成礦作用，埋藏于地下或出露于地表，并具有開發(fā)利用價值的礦物或有用元素的集合體，礦產(chǎn)資源屬于非可再生資源，其儲量是有限的。同時礦產(chǎn)資源也是是重要的自然資源，也是相當重要的環(huán)境要素，在維系生態(tài)系統(tǒng)這一有機體的平衡及可持續(xù)發(fā)展中起著非常重要的作用?！北疚膶|西北地區(qū)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護法律對策問題進行探究。
關(guān)鍵詞：遼西北；礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護；礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復
1.遼西北地區(qū)礦產(chǎn)資源概況
遼西北地區(qū)涵蓋阜新市、鐵嶺市、朝陽市這三座城市，是遼寧省區(qū)域經(jīng)濟中不容忽視的組成部分。同時這一地區(qū)由于自然條件、區(qū)位條件和體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾的制約，經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，城鄉(xiāng)居民生活水平相對較低，社會保障和就業(yè)壓力巨大。但此地區(qū)礦產(chǎn)資源比較豐富，其概況如下：
朝陽市礦產(chǎn)資源種類繁多，分布也較為廣泛，同時開發(fā)潛力很大等特點。目前，境內(nèi)已發(fā)現(xiàn)有益礦藏五十三種，產(chǎn)地五百七十余處，已探明儲量占全省的百分之七十，其中錳儲產(chǎn)量在東北各城市中位居第一位，鉬產(chǎn)量在全國排名第二位，此城市黃金產(chǎn)出量在全國總產(chǎn)量中占很大比重；膨潤土、大理石等總量大、質(zhì)地好，具有非常好的開發(fā)前景。
鐵嶺市礦產(chǎn)資源豐饒有煤炭、白粘土、硅灰石、灰石、花崗巖石、大理石、鋅、鐵、銅、金等各類礦產(chǎn)共二十九種，開發(fā)利用已有二十多種。其中，煤炭儲量二十二億噸，占遼寧省儲量的三分之一以上。作為全國八大煤炭基地之一是國家特大型煤炭企業(yè)鐵法煤業(yè)集團，年生產(chǎn)能力達一千五百萬噸萬噸。
阜新市這座城市盛產(chǎn)煤、瑪瑙、石灰石、膨潤土、玄武巖、金、鐵、硅砂、螢石、沸石、地熱、風力等四十多種資源。其中，螢石、沸石、硅砂儲量居全省首位。阜新作為各種瑪瑙制品的生產(chǎn)基地，瑪瑙產(chǎn)量與銷量占中國的二分之一，被譽為“中國瑪瑙之都”。而且阜新是一座典型的資源型城市，至今已有一百余年的煤炭開采歷史，并建有亞洲地區(qū)最大的露天煤礦――海州露天煤礦。
2.礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生原因
首先是由于礦產(chǎn)行業(yè)本就是屬于高污染的行業(yè)，只要對資源進行開采就需要占用大面積的土地，不但破壞地表環(huán)境同時也會破壞地下環(huán)境。由于煤礦資源的采取必然會產(chǎn)生采空區(qū)域就可能引起地面塌陷，引發(fā)礦震或滑坡等災(zāi)害。并且在開采過程中產(chǎn)生的廢料、廢物會對生態(tài)環(huán)境造成進一步的破壞。同時由于很多企業(yè)的開采技術(shù)較為落后，設(shè)備陳舊導致在開采中的廢物尚無污染處理工藝。其次在資源開發(fā)的過程中為追求經(jīng)濟的利益不惜以犧牲環(huán)境利益為代價，造成自然生態(tài)失衡，資源極度浪費，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題也越發(fā)嚴重。最后由于對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的法律尚不健全，現(xiàn)有的相關(guān)法律只是對資源和環(huán)境的保護提出原則性的規(guī)定，或者相關(guān)規(guī)定單一不具體，沒有對具體的監(jiān)管措施和懲罰措施進行詳細的成體系的規(guī)定，使得在司法實踐中遇到相關(guān)浪費資源和破壞生態(tài)環(huán)境的問題不能得到具體的法律制裁。
3.遼西北地區(qū)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題分析
第一，礦產(chǎn)開采開發(fā)體系缺失
遼西北地區(qū)礦產(chǎn)資源探礦權(quán)和采礦權(quán)行政授予面過大；以及探礦權(quán)人取得探礦權(quán)資歷要求低、項目資金要求低等問題，圈占地盤、囤積居奇、投機牟利現(xiàn)象較為多見；采礦權(quán)人掠奪式、低效率和高污染式的開發(fā)資源方式，損害了國家利益、公共利益，既破壞了資源，又大大的污染了環(huán)境。
第二，開采企業(yè)資質(zhì)低對資源和環(huán)境的影響
遼西北地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中大多數(shù)的開采企業(yè)規(guī)模較小，超大、大、中型礦產(chǎn)企業(yè)較少，個體企業(yè)占多數(shù)等情況。小型或者個體企業(yè)多存在開采設(shè)備落后造成多浪費，多污染等問題。
4.完善遼西北地區(qū)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護法律對策
（1）樹立礦區(qū)環(huán)境“一條龍”監(jiān)管立法觀念
對于環(huán)境治理的各國立法都存在環(huán)保治標不治本的問題，重視污染的處理而輕視污染的預(yù)防，同時忽略在整個過程中進行監(jiān)管的立法思路都是導致這一問題的原因。所以針對遼西北礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法中存在的先污染后治理輕污染缺乏監(jiān)管的現(xiàn)象，應(yīng)該樹立全程監(jiān)管的立法觀念，將礦區(qū)環(huán)境污染治理落實到資源開發(fā)利用的每一個階段中去。
（2）提高礦區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行力度
基于礦區(qū)環(huán)境“一條龍”監(jiān)管立法觀念，繼而設(shè)個專門的礦區(qū)環(huán)境污染監(jiān)督部門，全程監(jiān)督管理礦山企業(yè)遵守環(huán)境保護各項規(guī)定的情況，并要求有關(guān)部門在破壞行為產(chǎn)生時及時采取強制執(zhí)行措施。其次，此部門須對礦產(chǎn)企業(yè)的生態(tài)環(huán)境恢復的程度隨時進行檢查監(jiān)督。
（3）完善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復制度的治理功能
礦產(chǎn)項目成本較高、進行時間長、不可抗力多，而且，礦業(yè)的不合理生產(chǎn)往往對環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。為了減少開采礦產(chǎn)資源對環(huán)境造成的破壞，應(yīng)使復墾政策與立法須條理清晰，細節(jié)明確，增加可操作性。其次，應(yīng)當建立礦山環(huán)境恢復基金會，負責礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復及相關(guān)輔助工作。
（4）制定礦產(chǎn)開采環(huán)境影響評價制度
礦產(chǎn)開采的環(huán)境影響評價制度，指在開采實施前對該行為對開采區(qū)域附近環(huán)境可能帶來的影響，并提出將負面環(huán)境影響降到最低的預(yù)防措施。設(shè)立專門監(jiān)督礦產(chǎn)開采的環(huán)境影響評價部門，開采方須向提供減少環(huán)境污染相關(guān)數(shù)據(jù)，并由該部門進行評審，這將成為礦產(chǎn)開采方申請礦山開采的重要指標。
（5）制定礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復標準制度
對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復標準進行明確的規(guī)定，首先此標準是對礦區(qū)污染情況的評估和法律責任的追究有據(jù)可依，其次作為衡量礦區(qū)開采造成污染后是否積極進行恢復工作的標準。我國其它方面的生態(tài)環(huán)境標準較礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復標準還是比較完善的，所以應(yīng)針對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復標準制定相應(yīng)的規(guī)定。遼西北地區(qū)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作迫在眉睫，應(yīng)迅速著手制定有遼西北特色的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復標準及相關(guān)法律法規(guī)。（作者單位：1.沈陽師范大學法學院；2.沈陽師范大學；3.沈陽市中級人民法院）
改革開放三十多年以來，我國的新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)取得了巨大的成果。但與此同時，新農(nóng)村建設(shè)帶來的環(huán)境問題也暴露無遺。十八屆三中全會報告指出，要構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，建立健全城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)格局。同時也到，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系、實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。由此可見，在城鄉(xiāng)一體化的進程中，環(huán)境保護問題已經(jīng)引起了重視，中央和有關(guān)部門也在積極尋找對策來解決現(xiàn)有的新農(nóng)村環(huán)境污染問題。
一、新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境問題表現(xiàn)
新農(nóng)村建設(shè)的幾十年來，出現(xiàn)了許多環(huán)境污染的問題。限于篇幅，本文將只論述農(nóng)業(yè)遺留物帶來的污染和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的污染。這兩種污染也體現(xiàn)了新農(nóng)村建設(shè)中兩個較為突出的環(huán)境污染問題，一個是農(nóng)村原有的農(nóng)業(yè)活動所帶來的污染源；另一個則是城鄉(xiāng)一體化導致的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移活動而帶來的污染源。
（一）農(nóng)業(yè)遺留物帶來的污染
農(nóng)業(yè)遺留物包括農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜等，這些農(nóng)業(yè)遺留物的不完全處理導致的環(huán)境污染問題是不容忽視的。我國的地膜、棚膜使用量和覆蓋量均居世界首位。地膜適用多年后，會使土壤中殘膜增加，影響未來耕種，并造成土地污染、視覺污染等。
（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的污染
我國新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化的進程基本同步。城鄉(xiāng)一體化的推進則導致了城市向農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦工業(yè)對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境造成了巨大的破壞。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的污染對農(nóng)村水質(zhì)的影響最大。部分工業(yè)用水未經(jīng)處理直接排放，使得農(nóng)民的飲用水和灌溉用水都受到了直接地影響。除了水質(zhì)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的活動也直接影響到了農(nóng)村的空氣質(zhì)量。一些重工業(yè)工廠的駐扎，導致農(nóng)村工業(yè)煙囪林立，這嚴重地危害了農(nóng)村的空氣質(zhì)量。
這些由產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的污染問題，不僅使得農(nóng)村的環(huán)境遭到了破壞，更使農(nóng)民的生命安全難以得到保障。
二、新農(nóng)村環(huán)境污染產(chǎn)生的法律原因
（一）立法不足
雖然改革開放三十多年以來，我國已經(jīng)頒行了大量的法律法規(guī)，但是我國的環(huán)境保護立法仍然不足。例如，我國在環(huán)境法制建設(shè)方面存在著偏向，在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法律制度建設(shè)方面尤為突出，使得農(nóng)業(yè)環(huán)保工作難以做到“有法可依”。
我國于1989年正式頒布了《環(huán)境保護法》，并于同年實施。至此以來，可以說我國的環(huán)境保護立法工作取得了較大進展，環(huán)境保護立法越來越完善。但值得一提的是，我國的環(huán)境保護立法仍然存在一些真空地帶。如涉及農(nóng)村環(huán)境保護方面的法律規(guī)范屈指可數(shù)，而且零星地分散在不同法律之中。如2012年修改的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第八章，共七個條文涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護問題；又如2004年修改的《土地管理法》中，僅第38條、第39條等提到了土地開發(fā)的生態(tài)保護問題。
除了立法存在空白，立法層次較低、沒有統(tǒng)一立法也是一個較大的問題。如2007年頒布的《農(nóng)藥安全使用規(guī)范》由中華人民共和國農(nóng)業(yè)部，各省人大常委會也出臺了相關(guān)的環(huán)境保護條例。從中不難看出，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護的立法并非由全國人大制定，且規(guī)定松散，沒有形成一個從預(yù)防到治理再到責任承擔和問責機制的完整體系，這也給新農(nóng)村的環(huán)境保護帶來了難度。
除此以外，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護的法律多為口號性、宣誓性的條文，這也是一個明顯的問題。如《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第66條：“縣級以上人民政府應(yīng)當采取措施，督促有關(guān)單位進行治理，防治廢水、廢氣和固體廢棄物對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染?！o農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織造成損失的，有關(guān)責任者應(yīng)當依法賠償。”諸如此類的規(guī)定可操作性差、針對性不強，也使得農(nóng)村環(huán)境保護的立法顯得薄弱。
（二）執(zhí)法不力
有關(guān)環(huán)境保護的法律、政策相繼出臺，但是新農(nóng)村的環(huán)境污染問題卻日益惡化，相關(guān)部門也應(yīng)該為其執(zhí)法不力承擔責任。
現(xiàn)階段的政績考核機制，導致了部分地方政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展成果，而對農(nóng)村環(huán)境污染問題“睜一只眼閉一只眼”或者直接放任不管。有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了嚴重的地方保護主義，如江蘇省環(huán)保廳在2011年公布了10起重點環(huán)境違法案件，而在通報中，這些企業(yè)要么被關(guān)停整改、處以罰款了事，要么企業(yè)負責人停職檢查，公開檢討，無一例進入司法程序追究。政府和相關(guān)部門的此種做法放任了有關(guān)企業(yè)的污染行為。在新農(nóng)村建設(shè)中，眾多大型企業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村也就意味著污染源轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。政府和相關(guān)部門的不作為使得農(nóng)村環(huán)境污染的問題日益嚴重。
（三）司法缺陷
上文所述，在環(huán)境污染的相關(guān)事件中，最終進入司法管轄的例子少之又少。這其中有政府及相關(guān)部門的執(zhí)法問題，但同時也暴露了我國司法制度的相關(guān)缺陷。
首先，新農(nóng)村環(huán)境污染問題顧名思義是發(fā)生在新農(nóng)村，而這些新農(nóng)村的基層司法建設(shè)顯然無法與城市相提并論。村民訴之無門使得他們得不到司法救濟。
其次，環(huán)境污染案件的舉證責任分配原則不妥。環(huán)境污染案件采用舉證責任倒置原則，但倒置卻又僅僅局限于“由加害人就法律規(guī)定的免責事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔舉證責任?！睆倪@個規(guī)定來看，由于雙方經(jīng)濟、社會地位的不平等，排污方證明自己排放合法比受害人證明排放非法要來的簡單的多。
最后，環(huán)境污染案件的訴訟成本較高。環(huán)境污染的受害者往往遍布多戶村民，甚至遍及整個村莊，因此環(huán)境污染的危害大、訴訟標的額較高，這也就導致了訴訟成本過高的問題。且受害者可能需要預(yù)先支付損害評估費等相關(guān)費用，這些費用對他們來說也是沉重的經(jīng)濟負擔。
三、新農(nóng)村環(huán)境污染的解決思路
上文提及了新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)環(huán)境污染問題的若干原因，從這些原因著手，新農(nóng)村環(huán)境污染的解決思路可有以下幾種：
（一）完善相關(guān)立法
上文提及，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護的法律存在規(guī)定松散、不成體系等眾多問題，因此應(yīng)制定統(tǒng)一、完善的法律來保護農(nóng)村的環(huán)境。并應(yīng)構(gòu)建完善的問責機制，做到“有法可依”。
我國現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)境保護的法律法規(guī)仍有許多不足，法律法規(guī)之間相互矛盾、抵觸的情形也不鮮見。如《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l文將受到環(huán)境污染并提起訴訟的主體限于“法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織”這顯然是不妥的，因此也就有了近期蘭州水污染事件公民訴訟無門現(xiàn)象的出現(xiàn)。法院以居民不是“法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織”為由，拒絕受理這起影響重大的環(huán)境污染損害賠償案件。不可否認的是，一般農(nóng)村環(huán)境污染事件影響的都是一個地區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，因此有關(guān)環(huán)境污染損害賠償?shù)脑V訟可參照國外群體訴訟的模式，由一定數(shù)量的公民組成共同原告提起訴訟，而不必拘泥于“法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織”的框架。
同時，鑒于我國的農(nóng)村環(huán)境保護立法層次較低，全國人大也應(yīng)考慮統(tǒng)一立法。全國人大統(tǒng)一立法既提高了立法層次，加強了法律的影響力，同時也統(tǒng)一了相關(guān)的法律法規(guī)，最大程度地避免了法律沖突的出現(xiàn)。我國農(nóng)村環(huán)境保護立法還存在條款內(nèi)容實踐性差的問題，針對這一點，立法者應(yīng)該著重修改相關(guān)條文的內(nèi)容，尤其是應(yīng)做好對責任性條款的具體化。有關(guān)環(huán)境污染損害賠償訴訟的舉證責任分配問題，筆者認為我國法律法規(guī)的規(guī)定有些欠妥。從比較法的角度分析，如日本的法律規(guī)定，對于公害案件，受害者部不掌握證明因果關(guān)系的資料，證明因果關(guān)系的導讀蓋然性有困難。針對這些受害人證明困難的情況，通過提高加害人的注意義務(wù)、預(yù)見義務(wù)的導入、因果關(guān)系的事實推定來降低原告的舉證義務(wù)。日本法官在遇到這一系列公害案件時，對于舉證困難的案件，一般由法官采取心證，適用經(jīng)驗原則，從而完成案件事實因果關(guān)系的推定。我國立法也可借鑒他國立法的成功經(jīng)驗，著重提高辦案法官的素質(zhì)，并從保護弱者的角度來分配此種案件的分配責任，如規(guī)定由加害者承擔證明責任，則應(yīng)提高其證明標準。
（二）構(gòu)建完整執(zhí)法體系
有了相對完善的立法，在做到“有法可依”的基礎(chǔ)上，仍需相關(guān)部門依法執(zhí)法。
第一，分配各部門的執(zhí)法內(nèi)容十分重要。以水污染防治保護為例，現(xiàn)階段我國的水資源保護體現(xiàn)出“九龍治水”的現(xiàn)象，即有九個部門共同進行水資源的管理保護工作。由此可見，當一個地區(qū)的水資源受到污染時，各部門之間容易產(chǎn)生互相推諉、互相扯皮的情況，不利于該污染問題的及時有效解決。有此問題可以窺見出，不只是水資源，農(nóng)村環(huán)境的各個方面都需要有一個統(tǒng)一的治理部門。前文所述，農(nóng)村環(huán)境保護與政府績效考核掛鉤，而為避免這個制度帶來的弊端，新成立的環(huán)境治理部門須具有一定的獨立性。同時，應(yīng)貫徹數(shù)據(jù)公開的原則，將該農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境治理數(shù)據(jù)公之于眾，受公民監(jiān)督。
第二，在明確了農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法主體后，也應(yīng)落實地方環(huán)境質(zhì)量問責制。從目前的數(shù)據(jù)來看，如前所述，江蘇省環(huán)保廳在2011年公布了10起重點環(huán)境違法案件中，大多數(shù)違法者都沒有得到應(yīng)有的制裁。在我國現(xiàn)行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中，第五章規(guī)定了違反環(huán)境保護法的主體應(yīng)當承擔的法律責任。但是其中對于地方環(huán)境主管部門所應(yīng)承擔的相應(yīng)責任的規(guī)定卻少之又少。地方環(huán)境主管部門是監(jiān)督各公民、組織實施環(huán)境污染行為的主體，但其行為也應(yīng)當受到公民、有關(guān)組織的監(jiān)督。筆者認為，地方環(huán)境主管部門應(yīng)當與其轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染主體形成連帶責任機制。當發(fā)生環(huán)境污染事件時，應(yīng)當向污染主體追責，也應(yīng)當向該部門追責。這樣做可以有效的防止環(huán)境污染問題發(fā)生時的“地方保護主義”，使環(huán)境主管部門的權(quán)力受到限制。
（三）減少訴訟障礙
除了立法、執(zhí)法上的問題，農(nóng)村環(huán)境保護中的司法問題也不容小覷。因篇幅有限，本文將主要論述其中的司法障礙的消除思路。
第一，對于一些農(nóng)村環(huán)境污染訴訟，可以有條件地減免訴訟費用。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定，法院受理的財產(chǎn)案件按訴訟標的的比例分段累計繳納。但是，農(nóng)村環(huán)境污染問題動輒影響幾十戶農(nóng)民，其提出的損害賠償可能是一個巨大的數(shù)字，若固守按標的比例分段繳納的觀念，農(nóng)民將會承擔一筆龐大的訴訟費用，這顯然不能保護農(nóng)民的合法權(quán)益。因此對于這種環(huán)境公益訴訟，法院應(yīng)當有條件地減免訴訟費用，如根據(jù)農(nóng)村村民的平均收入、該地區(qū)的貧困等級等多方面考量，最終確定該案件的訴訟費用。
第二，政府可以對從事環(huán)境公益訴訟的律師給予補貼。農(nóng)村環(huán)境污染的案件常常發(fā)生在偏遠地區(qū)，律師辦理案件容易遇到交通不便、農(nóng)民無法交納足額律師費用等問題。為了使農(nóng)民的權(quán)益得到真正的保障，政府部門應(yīng)當給予律師補貼，提高律師辦理這類案件的熱情。
第三，政府部門應(yīng)當在農(nóng)村開展普法活動。農(nóng)村農(nóng)民一般文化程度較低，法律知識也比較欠缺。政府開展普法活動可以告知農(nóng)民的基本權(quán)利，讓他們明白他們有權(quán)利維護自己的生存環(huán)境，這也能夠促使他們積極行使自己的權(quán)利，保護農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。
【摘 要】伴隨著我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境污染問題已經(jīng)日益嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污水和廢氣、生活垃圾等污染源都成為了制約農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，危害百姓健康，制約城鄉(xiāng)一體化進程的嚴重阻礙。而我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》是在1989年制定的，時代背景的變遷，對目前日益嚴峻農(nóng)村環(huán)境問題已經(jīng)暴露出種種的不足。為此，解決農(nóng)村環(huán)境問題的根源在于完善我國保護環(huán)境方面的法律機制，積極引導社會合作，實現(xiàn)政府為主導，公眾積極參與的有效局面。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村環(huán)境；法律；研究
一、農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)狀
農(nóng)村環(huán)境問題區(qū)別于城市環(huán)境問題，其污染源不僅僅有工業(yè)污染，而且還涉及到生活污染和農(nóng)業(yè)污染，并且不合理的開發(fā)導致生態(tài)環(huán)境破壞的問題，呈現(xiàn)出面廣點多的特點。具體來說存在的問題主要有以下幾個方面：
（一）養(yǎng)殖業(yè)污染面廣且量大。農(nóng)村的畜禽養(yǎng)殖由于生活理念和技術(shù)條件的原因，大多呈無序狀況，大量的牲畜糞便沒有經(jīng)過任何處理就排放掉了，不僅造成空氣質(zhì)量下降，而且造成水質(zhì)出現(xiàn)了富營養(yǎng)化污染和有機污染。
（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成土壤污染日益嚴重。我國是農(nóng)業(yè)大國，土地資源有限，為了解決供給問題就要不斷的提高糧食、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量。因此，化肥、農(nóng)藥等得到了廣泛的應(yīng)用。但是產(chǎn)量增加的同時也帶來了一系列的副作用。首先是化肥的用量過大導致土壤富氧化，耕地質(zhì)量下降。同時，農(nóng)藥的過量使用導致農(nóng)作物上藥物殘留，而且一些農(nóng)藥成分不溶于水，在食用時難以徹底清除，從而嚴重危害了人們的身體健康。
（三）農(nóng)村水源污染嚴重。在2006年的一份環(huán)境公報中指出，農(nóng)村每年約生產(chǎn)超過2500萬噸生活污水。而與此同時農(nóng)村缺乏基本的污水處理系統(tǒng)，大多污水沒有經(jīng)過任何處理就直接排入溝渠或者地面，常年累月的積淀最終導致飲用水受到影響。目前，農(nóng)村飲用水質(zhì)量問題已經(jīng)成為影響人們生活、社會經(jīng)濟發(fā)展的嚴峻問題。
（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)污染問題嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力，它轉(zhuǎn)移了剩余勞動力、提高了農(nóng)民的收入，但是我們不能忽視的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也在同樣消耗著農(nóng)村的自然資源，犧牲著生態(tài)環(huán)境。其粗放式、低技術(shù)、輕環(huán)保的經(jīng)營方式使一些農(nóng)村地區(qū)污水橫流、煙塵漫天，這些未達標的污染物嚴重影響了廠區(qū)周圍村里的身體健康，致使一些嚴重地區(qū)出現(xiàn)癌癥村。
二、農(nóng)村環(huán)境保護法在實施中存在的問題
（一）農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保意識淡薄。農(nóng)村很多人都意識到了環(huán)境污染的嚴重性，但是更多的人認為治理環(huán)境是政府的責任，自己需要做的是掙錢養(yǎng)家。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更是追求高利潤，無視環(huán)保法律的存在。因此，農(nóng)村地區(qū)缺乏對環(huán)保法律的認知，更沒有嚴格遵守環(huán)保法律的意識。
（二）農(nóng)村環(huán)境保護法律不健全。目前我國缺乏一部詳細、明確、適用性強的法律來規(guī)范農(nóng)村環(huán)境，現(xiàn)有的環(huán)境保護法對于農(nóng)村地區(qū)的一些規(guī)范過于泛泛甚至出現(xiàn)空白，導致一些執(zhí)法者難以依據(jù)法律法規(guī)對一些破壞農(nóng)村環(huán)境的行為進行處罰。
（三）基層執(zhí)法人員力量薄弱。目前很多地區(qū)都存在著違反環(huán)境保護法的行為，這些行為沒有得到有效處理的直接原因是環(huán)保部門沒有嚴格履行自身的職能。但是，一些地區(qū)的基層執(zhí)法人員缺乏，不能有效的對監(jiān)督地區(qū)進行管理。執(zhí)法頻率低，往往導致企業(yè)和環(huán)保部門“捉迷藏”，當執(zhí)法人員到來時打開環(huán)保設(shè)備，但檢查結(jié)束后卻照常生產(chǎn)，表面一套背后一套。
（四）地方保護主義依然存在。農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境問題往往涉及到很多個區(qū)縣，甚至是省市之間的利益問題。一些地區(qū)為了追求GDP，提高政績和財政收入等利益，對本地企業(yè)的污染問題視而不見，甚至是充當這些企業(yè)的保護傘，
三、加強農(nóng)村環(huán)境保護法機制建設(shè)策略
（一）完善農(nóng)村環(huán)境保護法律體系。要加快推動農(nóng)村環(huán)保保護法律法規(guī)的標準化合規(guī)范化，針對實際管理中存在的不足制定有效的法律依據(jù)。盡快起草土壤污染防治法、畜禽養(yǎng)殖污染防治條例等，并對農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)測方法、評價標準進行修訂，真正做到農(nóng)村環(huán)境保護在法律上得到有力的支持，有法可依。
（二）整合農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力量。首先要對現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法部門進行明確的分工，協(xié)調(diào)各管理體制，將農(nóng)村環(huán)境管理責任目標化，并且納入政績考核指標，從根本上避免各部門在環(huán)境問題上相對推諉。提高聯(lián)合執(zhí)法力度，健全基層單位的環(huán)境機構(gòu)，提高基層執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。
（三）開展多種渠道促進公眾參與。（1）要廣泛征求公眾對農(nóng)村環(huán)境問題的意見，了解百姓的合理訴求，使大家參與到農(nóng)村環(huán)境治理的討論中；（2）加強農(nóng)民的自我管理意識，提升廣大群眾對環(huán)保執(zhí)法的支持力度，積極的提供有關(guān)信息；（3）加強農(nóng)村的普法教育，提高農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境保護法的意識，使其意識到農(nóng)村生活環(huán)境對自身生活的重要性，進而規(guī)范自己的行為。并且建立多種形式宣傳活動，強化基礎(chǔ)干部和民眾的集體觀念，使其認識到環(huán)境靠大家，必須每個人都要積極參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)中。
（四）加強科技支持，發(fā)展無公害農(nóng)業(yè)?？刂妻r(nóng)業(yè)污染的惡化必須大力支持發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，充分發(fā)揮我國各部門之間的技術(shù)優(yōu)勢，依托高校、科研單位積極開展實地調(diào)研，針對相應(yīng)情況開展生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)。大力推廣清潔生產(chǎn)，對畜禽糞便、秸稈等合理回收利用。如以畜禽糞便為原料加工有機肥料，盡量降低化肥對土壤的負面影響。
摘 要：農(nóng)村的環(huán)境問題是當今世界各國面臨的重大問題之一。我國的農(nóng)村環(huán)保工作起步較晚，在新農(nóng)村進程中環(huán)境問題更加突出，如果任由其發(fā)展，不但會影響農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展和社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，而且會影響整個國民經(jīng)濟的發(fā)展和進步。本文以可持續(xù)發(fā)展為獨特視角，較為全面、系統(tǒng)地提出，我國農(nóng)村環(huán)境的保護應(yīng)當注重環(huán)境效益和經(jīng)濟社會效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)當把農(nóng)村環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來，從而探究切合我國農(nóng)村發(fā)展的法律制度安排。
關(guān)鍵詞：關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；農(nóng)村環(huán)境保護；法律對策
1 農(nóng)村環(huán)境可持續(xù)發(fā)展概況
90年代以來，可持續(xù)發(fā)展作為我國的國家戰(zhàn)略，其發(fā)展理念已越來越為人們所接受，在可持續(xù)發(fā)展的行動層面上也有著明顯的進展和成績。在可持續(xù)發(fā)展的地域?qū)哟紊?，農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展是我國可持續(xù)發(fā)展的根本保證和優(yōu)先領(lǐng)域。自1994年我國政府頒布《中國21世紀議程》、《中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》以來，農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展已取得了很大的進展。但是，農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是一個廣泛的領(lǐng)域，涉及面非常廣，而且內(nèi)容復雜、系統(tǒng)龐大，村鎮(zhèn)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展任重而道遠。[1]用可持續(xù)發(fā)展思想指導農(nóng)村環(huán)境立法，就要對現(xiàn)行的農(nóng)村環(huán)境保護法律進行更新和完善，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、環(huán)境三方面的協(xié)調(diào)關(guān)系顯得尤為重要。
2 農(nóng)村環(huán)境可持續(xù)發(fā)展法律對策
2.1 公眾參與，樹立新型農(nóng)村環(huán)境保護法治理念
在傳統(tǒng)的政府主導的環(huán)境管理理念里，社會公眾參與不足，這種管理理念帶有極強的行政集權(quán)色彩，更多的突出長官意志，易于導致權(quán)力的濫用和權(quán)利的被漠視，不利于我國農(nóng)村環(huán)境法治建設(shè)。環(huán)境治理理念是在20世紀90年代西方政治學提出來的，其實際含義卻有很大的不同，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。[2]治理是建立在社會各經(jīng)濟法主體互動合作，平等協(xié)商基礎(chǔ)上的對公共事務(wù)的管理方式。這是一種把公眾參與發(fā)揮到極限的模式。有利于權(quán)力與權(quán)利的平衡與制約，有利于全面地培育農(nóng)村城鎮(zhèn)公民的權(quán)利意識和參與公共事務(wù)管理的意識，有利于推進農(nóng)村環(huán)境保護的法治化程度。因而，轉(zhuǎn)變舊有的環(huán)境管理理念，積極引導依法治理理念，對于推行農(nóng)村環(huán)境保護善法善治具有積極的意義。
2.2 解決農(nóng)村環(huán)境立法對策
2.2.1 填補農(nóng)村環(huán)境立法空白
第一，彌補現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)保法原則性強、不易操作的缺陷，逐步制定和完善有關(guān)農(nóng)村化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜污染防治，規(guī)模化養(yǎng)殖污染防治，固體廢棄物處理以及小城鎮(zhèn)開發(fā)環(huán)境保護等法律、法規(guī)和規(guī)章，建立相配套的農(nóng)村環(huán)境單行法律規(guī)范；第二，抓緊對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等滯后領(lǐng)域的立法，抓緊制定資源有償使用、生態(tài)環(huán)境補償和公共環(huán)保工程設(shè)旅布拌服務(wù)等方面法規(guī)，通過法律促進區(qū)域社會經(jīng)濟平衡發(fā)展。
2.2.2完善新農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃法
貫徹環(huán)境影響評價制度、編制小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃，關(guān)鍵在于完善農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃法、國土整治法、村鎮(zhèn)規(guī)劃法等，推進生態(tài)新農(nóng)村環(huán)境管理進程，以國家環(huán)境保護總局和建設(shè)部聯(lián)合的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為指導，推動各地做好新農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃的編制和實施工作，各地應(yīng)根據(jù)當?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)的實際情況，制定相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染防治規(guī)劃、畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃、垃圾禁燒與綜合利用規(guī)劃、農(nóng)村生活垃圾收集處置規(guī)劃，并在規(guī)劃的實施過程中，根據(jù)情況的變化調(diào)整和完善有關(guān)規(guī)劃。
2.3解決農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法對策
2.3.1明確環(huán)境執(zhí)法依據(jù)
明確環(huán)境執(zhí)法所依據(jù)的法律、法規(guī)，消除法律、法規(guī)相互之間的沖突，同時理順環(huán)境執(zhí)法體制、消除監(jiān)管體制障礙，對環(huán)保部門和其他監(jiān)管部門的權(quán)限分工、監(jiān)管方式做出具體、明確的規(guī)定，可以保證環(huán)保部門有效地實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管，避免因職責不清而影響執(zhí)法效力。
2.3.2完善環(huán)境執(zhí)法程序
要實行執(zhí)法責任制，堅持一把手負總責，分管領(lǐng)導和職能部門各負其責的責任制，責任落實到部門、崗位和人員，形成強有力的齊抓共管執(zhí)法程序機制；同時要充實、完善農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的各項程序規(guī)范，如行政處罰程序法律規(guī)范、環(huán)保審批和驗收程序規(guī)范、排污費征收工作程序規(guī)范等，使農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法程序規(guī)范化、制度化，提高執(zhí)法質(zhì)量，減少執(zhí)法的隨意性和人為性。
2.3.3落實地方環(huán)境質(zhì)量問責制
嚴格落實地方行政領(lǐng)導環(huán)境質(zhì)量問責制，加強政府主要領(lǐng)導干部的環(huán)境法制教育，在具體操作上實行目標管理，對完不成任務(wù)者，年終不能評先進，不能提干，對嚴重失職的降級、撤職，減少行政干預(yù)和地方保護主義，使環(huán)保部門敢于執(zhí)法，同時，建立與之相配套的主要領(lǐng)導干部離任環(huán)境保護審計制度、環(huán)境責任追究制度，綠色GDP考核制度等，使地方行政領(lǐng)導環(huán)境質(zhì)量問責得到嚴格執(zhí)行。
2.3.4強化農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力量
首先，建立一支素質(zhì)高的環(huán)境執(zhí)法隊伍，是目前農(nóng)村地區(qū)迫切要解決的問題，環(huán)境執(zhí)法要求執(zhí)法人員必須具備法律、經(jīng)濟、環(huán)境科學等方面的專業(yè)知識；其次，執(zhí)法不能離開執(zhí)法裝備，環(huán)境執(zhí)法對裝備的依賴性很大，執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員必須配備先進的交通工具、執(zhí)法通訊工具以及調(diào)查取證所需要的專業(yè)工具，在農(nóng)村地區(qū)，交通、通訊等條件受地域限制，遠不如城市暢通，環(huán)境執(zhí)法更需要先進的技術(shù)設(shè)備，因此，必須加大資金投入到新農(nóng)村環(huán)境保護建設(shè)當中。
2.4加強農(nóng)村環(huán)境司法
做好環(huán)境司法解釋工作。最高人民法院和最高人民檢察院所出臺的司法解釋中有關(guān)環(huán)境保護方面的司法解釋到目前為止僅有6部，遠遠不能適應(yīng)環(huán)境司法實踐的需要，在目前行政訴訟法與民事訴訟法均不利于環(huán)境司法工作進行的情況下，最高人民法院應(yīng)充分針對環(huán)境司法工作中遇到的實際困難，運用司法解釋權(quán)，加強環(huán)境司法解釋工作，以解決農(nóng)村環(huán)境司法工作中出現(xiàn)的尷尬，比如上文所述，行政訴訟能否支持行政相對人對不服環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)的賠償責任和金額的處理決定而提起環(huán)境行政訴訟的問題，在環(huán)境民事訴訟中的環(huán)境行政機關(guān)具體行政行為結(jié)論作為證據(jù)是否具有法律效力的問題都應(yīng)該利用環(huán)境司法解釋予以解決。
2.5加強農(nóng)村環(huán)保法律監(jiān)督
2.5.1加強內(nèi)部法律監(jiān)督
加強內(nèi)部法律監(jiān)督即加強上級環(huán)境行政機關(guān)對其下級環(huán)境機關(guān)以及環(huán)境機關(guān)內(nèi)部各部門之間的監(jiān)督，各級環(huán)境保護行政主管部門要開展經(jīng)常性的環(huán)境執(zhí)法檢查活動，嚴肅查處執(zhí)法不嚴、違法不究和以權(quán)代法、以罰代法等違法違紀行為，對于構(gòu)成犯罪的要依法追究其刑事責任，要建立和完善行政執(zhí)法責任制；要積極推行政務(wù)公開，把環(huán)境行政執(zhí)法的依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果、廉政工作制度、便民措施、舉報電話等，向社會公布，將執(zhí)法活動置于全社會的監(jiān)督之下；要實行環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量考核評議，對經(jīng)考核評議不合格的單位，要限期整改，對于考核評議不合格的執(zhí)法人員，要限期調(diào)離執(zhí)法崗位或者實行末位淘汰、進行離崗培訓；要建立執(zhí)法過錯責任追究制，對執(zhí)法過錯行為給予責任追究。
2.5.2加強外部法律監(jiān)督
由于農(nóng)村地區(qū)環(huán)境意識水平低，加強國家機關(guān)以外的社會環(huán)保組織和廣大人民群眾對農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)督就顯得尤其重要，具體要做到以下幾個方面：一是要加強社會組織監(jiān)督，其中環(huán)保組織就是最重要的監(jiān)督力量之一，為這些組織提供有力的資金扶助和政策支持，以鼓勵它們更好的為農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)服務(wù)；二是要加強輿論監(jiān)督，通過報刊、雜志、電視、廣播等新聞媒體，對環(huán)境違法行為予以紙漏、曝光，形成社會輿論，利用社會輿論的力量達到環(huán)境法律監(jiān)督的效果；三是加強農(nóng)民自身的監(jiān)督作用，農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，在農(nóng)村環(huán)境法治建設(shè)中同樣應(yīng)發(fā)揮其主體作用。
摘 要 生態(tài)主義是一種在發(fā)達國家新興的以生態(tài)為中心的政治運動與思想理論。本文通過對西方生態(tài)主義的各種流派及其觀點的深入比較研究，在分析評述的基礎(chǔ)上，提出發(fā)展中的中國應(yīng)正視生態(tài)環(huán)境進，進一步為環(huán)境保護法規(guī)的制定完善提供理論借鑒。
關(guān)鍵詞 生態(tài)主義 政治運動 生態(tài)中心主義 人類中心主義
一、西方生態(tài)主義的產(chǎn)生與發(fā)展
現(xiàn)代科技革命使人類改造自然、征服自然的能力得到空氣提高，它所引發(fā)的產(chǎn)業(yè)革命在提高生產(chǎn)力水平的同時，對自然界的平衡生態(tài)也造成了嚴重的破壞。自20世紀六七十年代開始，人類對生態(tài)破壞、環(huán)境污染、能源枯竭、核戰(zhàn)爭威脅等負面現(xiàn)象越來越憂慮，由此在西方發(fā)達國家率先發(fā)起了以維護生態(tài)平衡為宗旨的生態(tài)運動，其后來與政治運動相結(jié)合，逐漸成為一種區(qū)別與其他派系的理論體系。
生態(tài)主義產(chǎn)生以來，大致可以劃分為三個階段。第一階段主要針對社會現(xiàn)象的批判。第二階段主要針對人類社會的思想進行批判。第三階段回歸到關(guān)于人類中心主義與生態(tài)中心主義的批判。
生態(tài)主義認為生態(tài)危機是人類自然觀造成的，世間萬物都是平等的，任何個體都具有平等的內(nèi)在價值。以犧牲環(huán)境為代價而換取的經(jīng)濟發(fā)展最終將使人類走向滅亡。
二、西方生態(tài)主義豐富和發(fā)展了科學社會主義理論，為我國環(huán)保法律制度的建立奠定了理論基礎(chǔ)
西方生態(tài)主義在繼承馬克思主義的基礎(chǔ)上，進一步提出資本主義私有制是全球生態(tài)危機的根源，資本主義的過度生產(chǎn)和過度消費加重了自然界的負擔。西方生態(tài)主義對生態(tài)危機與資本主義制度的關(guān)系的認識豐富和發(fā)展了科學社會主義理論。
（1）生產(chǎn)資料私有制的根本性質(zhì)決定了資本主義過度生產(chǎn)和過度消費的經(jīng)濟發(fā)展模式。
資本主義社會的主要矛盾是生產(chǎn)資料私有制和社會化大生產(chǎn)之間的矛盾，資本主義的社會性質(zhì)決定了資本家竭盡一切手段獲取剩余價值，這些手段不可避免的污染了環(huán)境，加重了自然界負擔，生態(tài)主義認為現(xiàn)階段的生態(tài)危機正是由于人們對待自然的特殊資本主義造成的。
（2）資本主義國家剝削和掠奪不發(fā)達國家和地區(qū)的生態(tài)資源，借此轉(zhuǎn)嫁生態(tài)危機，加劇了全球生態(tài)破壞。
現(xiàn)階段，經(jīng)濟發(fā)達國家利用其政治經(jīng)濟優(yōu)勢，在發(fā)展中國家投建高污染企業(yè)，進行垃圾廢物排放，以生態(tài)殖民主義的形式向世界擴張，是造成全球性生態(tài)危機的罪魁禍首。
三、建立環(huán)境公益訴訟制度，從根本上推動環(huán)境保護法規(guī)的制定完善
從各國運用司法手段保護生態(tài)環(huán)境的經(jīng)驗來看，目前，最重要的就是要建立我國環(huán)境公益訴訟制度。我國憲法第二十六條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。我國環(huán)境保護法第六條規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”。這條規(guī)定為公民以提起環(huán)境公益訴訟的形式行使控告權(quán)利提供了空間。我國刑事訴訟法明確規(guī)定，檢察機關(guān)代表國家對侵害國家社會公共利益的行為提起訴訟。這條規(guī)定為刑事環(huán)境公益訴訟提供了直接的依據(jù)。《民事訴訟法》規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。
現(xiàn)階段，建立環(huán)境公益訴訟制度的基礎(chǔ)已經(jīng)具備，我國應(yīng)從訴訟管轄、舉證責任、訴訟主體等方面推動環(huán)境保護法規(guī)的制定完善。其一，在訴訟主體方面，將有權(quán)提起公益訴訟的主體擴展到公民，以全民監(jiān)督的形式實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。其二，在舉證責任方面，在認定侵權(quán)的歸責原則上適用無過錯責任原則，在舉證責任分配上適用舉證責任倒置，即被告在因果關(guān)系、免責事由上負有舉證責任。在行政環(huán)境公益訴訟，原告負有證明行政機關(guān)不作為的舉證責任。其三，在訴訟管轄方面，由于民事、行政環(huán)境公益訴訟涉及的理論及實踐問題較多，疑難復雜程度較大，因此該類一審案件應(yīng)由中級人民法院管轄。在地域管轄方面，可由被告住所地、侵權(quán)行為地的中級人民法院管轄?？缡∈行姓^(qū)域的河流污染案件，可由高級法院指定某中級法院或海事法院集中管轄。
生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式已經(jīng)不能適用人類歷史的發(fā)展趨勢，堅持以人為本，實現(xiàn)人與自然、經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀是實現(xiàn)全人類共同發(fā)展的根本途徑，當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展處于關(guān)鍵期，借鑒西方生態(tài)主義的理論觀點與實踐經(jīng)驗，建立環(huán)境保護法律制度，對推動社會主義經(jīng)濟建設(shè)、維護生態(tài)平衡起到了積極的作用。
（作者單位：山東中醫(yī)藥大學人文社科學院）
環(huán)境法律關(guān)系主體不履行環(huán)境義務(wù)，要根據(jù)不同情況承擔相應(yīng)的民事責任、行政責任和刑事責任。環(huán)境民事責任是一種無過錯責任，因此，環(huán)境民事責任的構(gòu)成只有以下三個方面：其一，必須有危害環(huán)境的行為存在；其二，必須有環(huán)境損害的事實存在；其三，危害環(huán)境的行為與環(huán)境損害的事實有因果關(guān)系。環(huán)境行政責任分為環(huán)境行政管理主體的行政責任和環(huán)境行政相對人的行政責任。行為人違反環(huán)境保護法，造成或者可能造成環(huán)境嚴重污染或者破壞，構(gòu)成犯罪的，依法應(yīng)當承擔環(huán)境刑事責任。從《環(huán)境保護法》的具體規(guī)定來看，以下法律責任值得注意。
1.違反《環(huán)境保護法》規(guī)定，有下列行為之一的，環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門可以根據(jù)不同情節(jié)，給予警告或者處以罰款：①拒絕環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門現(xiàn)場檢查或者在被檢查時弄虛作假的。②拒報或者謊報國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的有關(guān)污染物排放申報事項的。③不按國家規(guī)定繳納超標準排污費的。④引進不符合我國環(huán)境保護規(guī)定要求的技術(shù)和設(shè)備的。⑤將產(chǎn)生嚴重污染的生產(chǎn)設(shè)備轉(zhuǎn)移給沒有污染防治能力的單位使用的。
2.建沒項目的防治污染設(shè)施沒有建成或者沒有達到國家規(guī)定的要求，投人生產(chǎn)或者使用的，由批準該建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款。
3.未經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門同意，擅自拆除或者閑置防治污染的設(shè)施，污染物排放超過規(guī)定的排放標準的，由環(huán)境保護行政主管部門責令重新安裝使用，并處罰款。
4.對違反《環(huán)境保護法》規(guī)定，造成環(huán)境污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，由環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門根據(jù)所造成的危害后果處以罰款：情節(jié)較重的，對有關(guān)責任人員由其所在單位或者政府主管機關(guān)給予行政處分。
5.對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，除依照國家規(guī)定加收超標準排污費外，可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款，或者責令停業(yè)、關(guān)閉。這里規(guī)定的罰款由環(huán)境保護行政主管部門決定。責令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定；責令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)、關(guān)閉，須報國務(wù)院批準。
6.當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起15日內(nèi)，向作出處罰決定的機關(guān)的上一級機關(guān)申請復議；對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴。當事人也可以在接到處罰通知之日起15日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當事人逾期不申請復議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。
7.造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人的請求，由環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。完全由于不可抗拒的自然災(zāi)害，并經(jīng)及時采取合理措施，仍然不能避免造成環(huán)境污染損害的，免予承擔責任。
8.因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為3年，從當事人知道或者應(yīng)當知道受到污染損害時起計算。
另外，我國《刑法》第338、第339和第408條是關(guān)于環(huán)境保護法律責任的內(nèi)容。
其中，第338條規(guī)定，違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴重污染環(huán)境的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。
第339條規(guī)定，違反國家規(guī)定，將境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者嚴重危害人體健康的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金；后果特別嚴重的，處10年以上有期徒刑，并處罰金。未經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門許可，擅自進口固體廢物用作原料，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者嚴重危害人體健康的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴重的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金。以原料利用為名，進口不能用作原料的固體廢物、液態(tài)廢物和氣態(tài)廢物的，依照本法第152條第2款、第3款的規(guī)定定罪處罰。
第408條規(guī)定，負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的國家機關(guān)工作人員嚴重不負責任，導致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的，處3年以下有期徒刑或者拘役。
為依法懲治有關(guān)環(huán)境污染犯罪行為，根據(jù)《刑法》有關(guān)規(guī)定，最高人民法院在2006年出臺了《關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。該解釋規(guī)定：“公私財產(chǎn)遭受重大損失”的情形包括：
（1）致使公私財產(chǎn)損失30萬元以上的；
（2）致使基本農(nóng)田、防護林地、特種用途林地5畝以上，其他農(nóng)用地10畝以上，其他土地20畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；
（3）致使森林或者其他林木死亡50立方米以上，或者幼樹死亡2500株以上的。：
“人身傷亡的嚴重后果”或者“嚴重危害人體健康”包括：
（1）致使1人以上死亡、3人以上重傷、10人以上輕傷，或者1人以上重傷并且5人以上輕傷的；
（2）致使傳染病發(fā)生、流行或者人員中毒達到《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級Ⅲ級情形，嚴重危害人體健康的；
（3）其他致使“人身傷亡的嚴重后果”或者“嚴重危害人體健康”的情形。
“后果特別嚴重”情形包括：
（1）致使公私財產(chǎn)損失一百萬元以上的；
（2）致使水源污染、人員疏散轉(zhuǎn)移達到《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中突發(fā)環(huán)境事件分級Ⅱ級以上情形的；
（3）致使基本農(nóng)田、防護林地、特種用途林地15畝以上，其他農(nóng)用地30畝以上，其他土地60畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；
（4）致使森林或者其他林木死亡150立方米以上，或者幼樹死亡7500株以上的；
（5）致使3人以上死亡、10人以上重傷、30人以上輕傷，或者3人以上重傷并10人以上輕傷的；
（6）致使傳染病發(fā)生、流行達到《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級Ⅱ級以上情形的；
（7）其他后果特別嚴重的情形。
“公私財產(chǎn)損失”包括污染環(huán)境行為直接造成的財產(chǎn)損毀、減少的實際價值，為防止污染擴大以及消除污染而采取的必要的、合理的措施而發(fā)生的費用。
摘 要 進入2013年以來，中央氣象臺陸續(xù)霾黃色預(yù)警，霧霾天氣多次“光臨”中國大部分城市，隨著連續(xù)霧霾天氣的出現(xiàn)，公眾逐漸從關(guān)注保護自身身體健康，轉(zhuǎn)變?yōu)榉此既绾斡梅墒侄蝸碇卫砜諝馕廴?，思考現(xiàn)今的環(huán)境保護法律體系是否健全完善，是否足以解決出現(xiàn)的問題。筆者從社會熱點霧霾天氣出發(fā)思考現(xiàn)今中國的環(huán)境保護法體系，提出了我國環(huán)境保護在立法、執(zhí)法等方面存在的問題，并借鑒英國等國家的相關(guān)法律，提出了解決當前問題的途徑。
關(guān)鍵詞 霧霾 環(huán)境保護法 清潔空氣法 立法
2013年1月13日北京了第一個“霾”橙色預(yù)警，整個城市陷入一片灰色的陰沉之中，不管是天安門還是長城都完全消失在視野之中，無法辨識，只有獨有的“北京咳”不斷響起，提醒你身在何處。事實上，不僅僅是北京，整個華北都陷入一片霧霾之中?，F(xiàn)代化的發(fā)展所帶來的環(huán)境之殤，清楚明白地展現(xiàn)在我們面前。 富起來的中國究竟應(yīng)該怎么處理環(huán)境問題？環(huán)境保護法律體系方面的漏洞到底在哪？
2012年8月30日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議了《環(huán)境保護法》修正草案。草案調(diào)整了原環(huán)保法的篇章結(jié)構(gòu)，突出強調(diào)了政府責任、監(jiān)督（政府對排污單位的監(jiān)督、公眾對政府排污單位的監(jiān)督、上級政府機關(guān)對下級政府機關(guān)的監(jiān)督、人大監(jiān)督）及法律責任（重點補充了依法追究相關(guān)行政機關(guān)及其責任人和國家工作人員的法律責任）。此外草案完善了環(huán)境質(zhì)量標準制度、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測制度、環(huán)境保護規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度及行政區(qū)環(huán)境污染防治制度等等。草案從整體上看來無疑是很大的進步，然而它能在現(xiàn)實中解決環(huán)境污染問題，特別是迫在眉睫的霧霾天氣嗎？環(huán)境污染的防治僅僅靠環(huán)境保護法的立法就足夠了嗎？從人們對霧霾天氣等環(huán)境問題的直觀感受上，不言自明。
一、中國環(huán)境保護法律體系的漏洞
（一）從環(huán)境保護的立法體系上來看，不夠細化、不夠?qū)ｉT化。
雖然《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》等法律都涉及到空氣問題，但從很多側(cè)面可以窺見，至少現(xiàn)有法律不能稱之為有效的清潔空氣法律體系。 兩百年前，英國開始成為世界工廠，而首都倫敦也被冠名“霧都”。1952年12月，倫敦發(fā)生了嚴重的空氣污染事件，含有多種有毒氣體和固體顆粒的厚重霧霾籠罩倫敦長達5天造成多達12000人因為空氣污染而喪生，史稱“1952年倫敦煙霧事件”。這成為了英國人大規(guī)模保護環(huán)境凈化空氣的開端，并催生了世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》的出臺。政府頒布的關(guān)于控制大氣污染的法令還有《公共衛(wèi)生法》、《放射性物質(zhì)法》、《汽車使用條例》和《能源法》等。法律雖不是一朝一夕完善，但全面系統(tǒng)而又有強硬措施的特征明顯。這一系列法律，不僅細化到對每種廢氣排放進行嚴格約束，并制定了明確的處罰措施，對標準不達標地區(qū)進行嚴懲，甚至在《環(huán)境法》中要求制定治理污染的全國戰(zhàn)略。上述各種法令、通告的頒布，對控制倫敦的大氣污染和保護城市環(huán)境發(fā)揮了重要作用。
（二）污染預(yù)防、監(jiān)管和追責每一個環(huán)節(jié)的法律及其配套制度仍然存在不足。
《環(huán)境保護法》規(guī)定了地方政府的責任，但卻對環(huán)保不作為缺乏細化的問責辦法，此次霧霾，雖然來源地區(qū)可以大致判斷，但并無可能追責到具體決策部門；《大氣污染防治法》實施細則、環(huán)境空氣質(zhì)量標準、排放標準都有，但行政控制的因素明顯，無法避免地方為GDP而按照自己的空氣評價標準。
（三）在環(huán)境污染執(zhí)法方面，執(zhí)法的力度、開放性、民主性不夠。
執(zhí)法往往受制于各種復雜的利益制約從而偏離法律的規(guī)定，而一般公民又很難參與進來，難以有效調(diào)動社會力量。英美的《清潔空氣法》就非常細致，執(zhí)行得非常嚴格，并特別強調(diào)公眾參與，公眾可以對侵害自己權(quán)益的環(huán)境污染行為提起訴訟。雖然新刑訴法第五十五條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，但大氣污染因其受害群體不特定、損害后果不明顯，很難提起公益訴訟。
（四）全國上下的污染治理觀并沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。
部分地區(qū)為了片面追求經(jīng)濟效益，仍堅持“先污染后治理”的落后觀念。有些地區(qū)在污染治理取得一些成效后就放松了監(jiān)督和治理，最關(guān)鍵的是，國家整體及地方?jīng)]有很好地把全民作為污染治理的踐行者，沒有全面宣傳空氣污染對個人影響及每一位居民如何從自身做起改善空氣質(zhì)量。英國在改善倫敦的空氣狀況方面不僅有政府的努力，英國各大高校、環(huán)保組織與媒體也在形成合力，全民都是治理空氣污染的踐行者。今年1月16日，倫敦國王學院、倫敦蓋伊醫(yī)院與倫敦圣托馬斯醫(yī)院聯(lián)合組建的國民健康保險制度基金會將聯(lián)合主辦一個有關(guān)“如何降低空氣污染對個人影響”的研討會，專門探討的是倫敦市每一位居民如何從自身做起改善空氣質(zhì)量。為了讓倫敦居民對城市空氣質(zhì)量有進一步了解，倫敦國王學院于2010年3月12日在多個手機操作系統(tǒng)平臺上推出了一款名為“倫敦空氣”的手機軟件，每小時向用戶免費推送倫敦空氣質(zhì)量，該軟件數(shù)據(jù)基于的是設(shè)于大倫敦地區(qū)100個觀察站的數(shù)據(jù)。一名用戶在評論中寫道：“數(shù)據(jù)的上下起伏都在督促我過更環(huán)保的生活”。環(huán)保不再是對短時間重度污染的反應(yīng)，而是一種健康的生活方式。
二、如何解決環(huán)境污染問題，尤其是迫在眉睫的空氣污染問題
（一）完善我國環(huán)境保護的立法體系。
《環(huán)境保護法》作為基本法不動搖，在《環(huán)境法》中制定治理污染的全國戰(zhàn)略，并且細化相關(guān)的法律行政法規(guī)及規(guī)章，盡早制定出專門針對大氣污染的《清潔空氣法》。
（二）提高立法的質(zhì)量和內(nèi)部關(guān)系，完善污染預(yù)防、監(jiān)管和追責每一個環(huán)節(jié)的法律及其配套制度。
治理污染光靠人們的自律是完全不夠的，更要靠法律點強硬手段；交通污染不亞于工業(yè)污染，因此治理也不應(yīng)該僅僅限于工業(yè)企業(yè)，個人也要包含在內(nèi)；空氣污染監(jiān)控必不可少，學習歐共體和英國，政府制訂國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，規(guī)定空氣質(zhì)量標準，對于不達標的城市征收巨額罰款，并且對達不到標準的地區(qū)，政府必須劃出空氣質(zhì)量管理區(qū)域，并強制在規(guī)定期限內(nèi)達標；嚴格劃分各部門的責任，規(guī)范問責辦法。
（三）加大執(zhí)法的力度、開放性、民主性。
國家應(yīng)給環(huán)保部門放權(quán)，加大環(huán)境污染執(zhí)法力度，充實相關(guān)的執(zhí)法人員和經(jīng)費，保障執(zhí)法人員嚴格依法行政，避免依口諭、手諭、會議精神執(zhí)法的現(xiàn)象，各部門的執(zhí)法應(yīng)該相互配合相互監(jiān)督，形成良性的協(xié)同；增加執(zhí)法透明度和開放性，調(diào)動社會力量進行監(jiān)督與參與。學習美國將維護自然資源和環(huán)境等公共利益的訴權(quán)廣泛地賦予政府、公民、法人和其他社會組織，環(huán)境公益訴訟主體包含公民個人，學習法德規(guī)定環(huán)境信息公開制度，明確規(guī)定公民的知情權(quán)。
（四）從根本上轉(zhuǎn)變污染治理觀念。
不再把經(jīng)濟發(fā)展作為衡量一個地區(qū)發(fā)展水平的唯一標準，完全拋棄“先污染后治理”的觀念；堅持環(huán)境污染的監(jiān)督與治理；加強社會各方的合作，全面普及環(huán)保知識，讓環(huán)保理念滲透居民的日常生活，成為環(huán)保的真正踐行者。
告別霧都，倫敦沒有捷徑，我國依舊沒有，健全的環(huán)境保護法律體系是污染治理的保障，強硬有效的執(zhí)法手段是污染治理的關(guān)鍵，60年后倫敦已從當年的“霧都”變?yōu)閲H花園城市，成為城市空氣污染治理的典范，我國也一定可以。
（作者：江西師范大學政法學院法律碩士研究生）
摘 要：私營企業(yè)所創(chuàng)造的財富也為我國的經(jīng)濟提供了有力補充。但是在私營企業(yè)高速發(fā)展生產(chǎn)的同時，隨之而來的一系列的生態(tài)環(huán)境污染的問題也不斷凸顯。本文探討了私營企業(yè)環(huán)境保護方面的一些意識以及環(huán)境保護法針對私營企業(yè)體現(xiàn)出的不足，提出一些改進意見和私營企業(yè)應(yīng)該在環(huán)境保護中履行的社會責任，并在建立健全環(huán)境立法的同時探討私營企業(yè)應(yīng)如何貫徹落實環(huán)境保護法規(guī)
關(guān)鍵詞：私營企業(yè)；環(huán)境保護；法律不足建議
一、私營企業(yè)的生產(chǎn)對環(huán)境造成的影響
改革開放以來，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展。尤其在近20年來發(fā)展勢頭迅猛。企業(yè)發(fā)展追求什么目標呢？私營企業(yè)又是通過怎樣的方式達到自身的高速發(fā)展呢？答案當然是追求利益的最大化。所有的企業(yè)都希望在低投入的前提下獲得高收益。這樣的原始想法會導致一些企業(yè)絞盡腦汁地想辦法減少投入，他們中的很多人想到了減少環(huán)境方面的投入。認為外部環(huán)境的破壞對自己企業(yè)來說影響不大，環(huán)境污染是企業(yè)外的事情，臟污排放出企業(yè)便萬事大吉了。這樣一來治污設(shè)備變成了擺設(shè)，有的企業(yè)僅僅在檢查人員來檢查時打開設(shè)備做做樣子。
以獨山縣為例：
1995年獨山縣被確立為國家貧困縣。但是當?shù)氐V產(chǎn)資源卻異常豐富。三利公司便是在這樣一個縣城靠冶煉金屬而立足的公司，它依靠地域礦藏優(yōu)勢漸漸發(fā)展成為當?shù)厮綘I企業(yè)中的佼佼者。
但正是這樣一個“優(yōu)秀的私營企業(yè)”，給當?shù)貛碡敻坏耐瑫r，也帶來了不可忽略的環(huán)境問題。
二、環(huán)境侵權(quán)問題及我國環(huán)境保護法存在的缺陷
根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四十一條明確規(guī)定：造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，對于已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境侵權(quán)行為應(yīng)當立即停止該侵權(quán)行為，妨礙他人行使民事權(quán)利的應(yīng)排除這種行為。有權(quán)利要求環(huán)境侵害的一方賠償損失。
但是，我們很難去界定環(huán)境污染，尤其是在環(huán)境污染初期的時候，我們中的很多人都不會拿起法律武器去捍衛(wèi)自己的權(quán)利，他們頂多會抱怨一下污染的嚴重。況且我們生活中的法律法規(guī)對這些污染的某些界定不夠明確。一些私營企業(yè)正是因為這個原因才明目張膽的污染著我們賴以生存的環(huán)境。認為沒人會拿起法律武器要求賠償。這樣的私營企業(yè)根本認識不到環(huán)保的責任與義務(wù)，是環(huán)境的嚴重威脅者。
以刑法為例，我們來探討一下現(xiàn)行法律的欠缺使得私營企業(yè)對環(huán)境造成的侵權(quán)行為。刑法的宗旨是對人身或財產(chǎn)權(quán)的保護。同時它也對危害環(huán)境的犯罪行為作出規(guī)定，但是刑法保護是針對對人類有經(jīng)濟價值的自然資源以及動植物資源。這樣一來強調(diào)了經(jīng)濟價值的同時就使得一些問題出現(xiàn)疏漏。導致刑法對侵害環(huán)境犯罪的打擊力度不夠。比如說：我國的刑法，可能會因為經(jīng)濟價值不高樹木物種而不夠定罪量刑條件，有些私營企業(yè)擴地建廠，砍伐的就是這樣的樹木，此時環(huán)境破壞已經(jīng)形成，卻無法量刑。這樣一來就失去了環(huán)境保護的意義。
三、完善我國環(huán)境保護法的建議
在一個正常發(fā)展的社會環(huán)境中，每一個負責任的個體都應(yīng)該為自己的行為買單。私營企業(yè)也不例外，生產(chǎn)違規(guī)造成環(huán)境的破壞更加嚴重，因為環(huán)境的污染之后再治理相當困難，一朝破壞，要花費十倍百倍的投入去彌補，有時還收效甚微。所以它們理應(yīng)為其行為負責。
環(huán)境保護離不開環(huán)境標準的建立，建立一種高效率的評價標準尤為重要。這里的環(huán)境標準不僅僅是簡單的規(guī)范，而是更加量化、細化的標準。環(huán)境標準在我國的環(huán)境法體系中，是一項主要的技術(shù)基礎(chǔ)。
根據(jù)我國《環(huán)境保護法》第26條規(guī)定：“建設(shè)項目中防治污染的措施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報告書的環(huán)保部門驗收合格后，該建設(shè)項目方可投入生產(chǎn)或者使用?！边@一規(guī)定在我國環(huán)境立法中通稱為“三同時”制度。
在環(huán)境保護方面，特別是資源高效率利用方面，我國制定和實施了一些經(jīng)濟鼓勵政策。在經(jīng)濟刺激和限制制度的基礎(chǔ)上，鼓勵私營企業(yè)發(fā)展。對有優(yōu)勢有利于環(huán)境的生產(chǎn)加以適當?shù)墓膭睢?
四、環(huán)境保護應(yīng)提升到社會責任的高度
（一）社會責任提出及其并未完全建立起來
中國經(jīng)濟迅速騰飛和全球化的大背景下，一些我國的私營企業(yè)也在競爭中發(fā)展壯大。私營企業(yè)具體怎么做才能在競爭中生存，只有具有良好企業(yè)形象，得到社會高度認可的企業(yè)才具有持久的競爭力。為此，提出了企業(yè)社會責任的觀念：即企業(yè)責任就是企業(yè)在賺取利潤的同時要對員工負責、對消費者負責、尤其對社會資源環(huán)境負責。[3]
（二）政府應(yīng)該對私營企業(yè)進行良好的管理和監(jiān)督
怎樣使得私營企業(yè)在生產(chǎn)的同時將環(huán)保問題真正的重視呢？私營企業(yè)經(jīng)營者自身的道德良知需要不斷建立。怎樣建立這種認識？我認為此時政府法制規(guī)范的引導約束很重要。政府應(yīng)當灌輸一種企業(yè)社會責任的意識。各級地方政府部門的領(lǐng)導者要定期檢查，同時將檢查結(jié)果公示，評出典型優(yōu)秀和不合格排污的企業(yè)，用實例來規(guī)范環(huán)保排污不合格的企業(yè)。而且，要讓企業(yè)知道并且理解經(jīng)濟利益絕不能高于環(huán)境保護。
（三）輿論導向及一些必要的法律規(guī)范約束
同時，在輿論導向上，應(yīng)當擴大對企業(yè)社會責任的宣傳，可以通過電視新聞、報刊、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等擴大環(huán)保意識宣傳，提出污染環(huán)境企業(yè)的處罰措施，甚至可以公開批評一些嚴重污染環(huán)境的企業(yè)的行為。引導社會關(guān)注和重視企業(yè)社會責任，積極評價重視社會責任的企業(yè)，營造一種推進企業(yè)社會責任的良好氛圍。
綜上所述：環(huán)境保護靠你我共同努力，私營企業(yè)的環(huán)境保護達到一定的要求，才能使我國經(jīng)濟更好更快發(fā)展，私營企業(yè)的依法經(jīng)營才能為整個國家法制建設(shè)增添活力。（作者單位：東北農(nóng)業(yè)大學）
摘 要：近些年來，我國旅游業(yè)呈現(xiàn)突飛猛進的發(fā)展狀況，但是隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，對我國資源與環(huán)境造成的傷害也是不可彌補的，現(xiàn)在針對我國旅游資源環(huán)境保護的法律還不是十分完善，所以應(yīng)該盡快加以完善，以便保護我國的資源環(huán)境。
關(guān)鍵詞：旅游資源；環(huán)境保護；法律制度；完善
人們要想旅游，所選擇的一定是有著豐富旅游資源的地方，但是人們的旅游往往給環(huán)境帶來比較大的壓力，對旅游資源過度的開發(fā)和浪費，還有部分沒有素質(zhì)的旅游者的破壞，導致了我國現(xiàn)在旅游資源的緊張，但是現(xiàn)在我國針對旅游資源的環(huán)境保護法律沒有健全，從這一點上來講是非常不利于我國環(huán)境保護的，所以對于完善我國旅游資源的環(huán)境保護政策迫在眉睫，筆者就針對怎樣完善我國旅游資源環(huán)境保護法律制度做相關(guān)闡述。
一、我國現(xiàn)如今旅游資源的現(xiàn)狀
隨著我國人們生活水平的不斷提高，我國旅游業(yè)呈現(xiàn)非常好的發(fā)展態(tài)勢，但是由于在旅游的過程中，自然資源與環(huán)境會遭到比較大的傷害，所以現(xiàn)在我國倡導的是將旅游產(chǎn)業(yè)當做無煙工業(yè)進行，這一點也越來越受到人們的重視，由于旅游行業(yè)給地方經(jīng)濟帶來了巨大的經(jīng)濟效益，所以通常情況下，地方都會極力支持旅游業(yè)的開發(fā)與擴展，但是有些時候地方進行了多度的開發(fā)和利用，對資源和環(huán)境造成了極大的損害，隨著人們環(huán)保意識的不斷增強，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的旅游行業(yè)已經(jīng)逐漸被人們所接受，但是仍有少部分人沒有從根本上認識這一點，仍然對自然資源毫無顧忌別的破壞，而現(xiàn)如今的法律針對旅游資源環(huán)境保護政策不健全，導致了自然資源仍處在一種被動的破壞之中，所以應(yīng)該加強這方面的理發(fā)，逐漸的完善相關(guān)的法規(guī)，不讓破壞者有可乘之機。
二、完善我國旅游資源環(huán)境保護法律制度的意見
1.確立生態(tài)保護的相關(guān)地位。一直以來，我國都堅持生態(tài)保護的可持續(xù)性發(fā)展，這樣才是實現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)性發(fā)展的良好措施，一般情況下，旅游者在游玩，觀賞自然景觀的同時，應(yīng)該樹立一種保護這種珍惜資源的理念，這種理念的形成需要有關(guān)部門進行貫穿和引導，在進行觀賞的時候，有關(guān)部門應(yīng)該適度的提醒游玩者要對社會，經(jīng)濟和文化負責，并樹立相關(guān)標語，這也是保護生態(tài)環(huán)境的一種體現(xiàn)，在這一點上，我們應(yīng)該像國外的一些先進經(jīng)驗學習，通過相關(guān)的保護制度和生態(tài)評估和審計來對自然生態(tài)景觀的觀賞進行界限的限定，有一些珍惜的自然景觀在接受游客游覽的時候要注意建立保護措施，為生態(tài)旅游在條文和實際行動上提供有力的保障。
2.生態(tài)旅游的認證制度。目前，在紐約已經(jīng)有一項關(guān)于生態(tài)旅游的認證制度，并且逐步向全世界推行，但遺憾的是，迄今為止，我國沒有相關(guān)的草案，所以基于這一點應(yīng)該盡快建立關(guān)于生態(tài)旅游的認證制度，在國際影響力的作用下合理的對生態(tài)資源進行保護。
3.生態(tài)旅游的評估體系。就目前的狀況來看，我國的生態(tài)旅游一直是以盈利為主要目的的，相關(guān)的管理者也一直在被高額的利潤所牽制，沒有從根本上進行思考，也沒有基于我國現(xiàn)在的旅游資源現(xiàn)狀進行出發(fā)，有關(guān)的管理者應(yīng)該基于我國現(xiàn)在生態(tài)旅游對環(huán)境的影響上出發(fā)，對于一些在生態(tài)旅游上對環(huán)境進行破壞的行為，對其追究法律責任，這有落實到這一點上，才可以有效的控制對資源環(huán)境的破壞。
4.生態(tài)旅游的審計標準。要想更好的保護我國的生態(tài)環(huán)境，就應(yīng)該制定切實有效的生態(tài)旅游審計標準，只有通過標準的制定才可以很好的控制這種局面，在進行制定審計標準的時候，首先要考慮的應(yīng)該是生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，然后再考慮其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，只有這樣，才能更好的促進環(huán)境的保護。
5.關(guān)于我國資源環(huán)境的旅游開發(fā)。近些年來，由于過度的旅游開發(fā)，導致了我國資源環(huán)境的嚴重破壞，所以要想切實有效的保護環(huán)境和生態(tài)首先應(yīng)該制約旅游資源的亂開發(fā)狀況，并且確定立法。在進行旅游資源開發(fā)的時候應(yīng)該注意幾點，首先應(yīng)該有資源開發(fā)許可證，在資源開發(fā)的過程中，開發(fā)與保護是緊密相連的，所以如果想要進行合理的開發(fā)，就應(yīng)該從源頭抓起，在進行開發(fā)的時候，首先應(yīng)該具有被開發(fā)許可證，并且有開發(fā)的擔保制度，也就是說想要開發(fā)一片資源旅游的地點，首先應(yīng)該具有保護它的能力，否則就是破壞，在進行開發(fā)的過程中，絕對不允許出現(xiàn)這種現(xiàn)象，相關(guān)部門應(yīng)該起到嚴格的監(jiān)管作用，來規(guī)范相關(guān)的行為。針對旅游資源的開發(fā)還有一點就是開發(fā)使用的擔保制度，這也是對旅游資源開發(fā)的一種制約，首先，如果沒有能力的人員要想進行旅游資源的開發(fā)，不能夠起到保護的作用，就會對自身造成巨大的風險，所以從這一角度上講，對資源旅游的開發(fā)起到了一定程度的保護。
6.健全法律的救濟機制。如果進行旅游資源的開發(fā)，在一定程度上或多或少的會給資源和環(huán)境帶來沖擊，所以救濟機制的建立是不可缺少的，這一點需要三方面的監(jiān)管，首先就是國家辦的監(jiān)管，國家在監(jiān)管上起到的是主體的作用，在一定程度上起到保護和支撐。第二方面就是開發(fā)者的保護，既然進行了旅游資源的開發(fā)，就一定要對自己的事情負責，所做的工作一定要具體。第三方面就是人們的監(jiān)管，從實際上講，人民的監(jiān)管力度是很大的，在遇到問題的時候，可以向有關(guān)部門進行投訴，起到公民應(yīng)盡的義務(wù)。
總結(jié)：
隨著我國旅游業(yè)的不斷發(fā)展，對資源和環(huán)境的破壞也越來越嚴重，最切實有效的辦法就是加強立法，完善機制，才能更好的保護資源和環(huán)境。
摘要 在資源主導型的經(jīng)濟發(fā)展模式下，礦產(chǎn)資源無疑是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支柱。但礦業(yè)是高污染行業(yè)，特別是近年來我國礦產(chǎn)資源持續(xù)大規(guī)模的勘探開采，引起了一系列嚴重的礦山環(huán)境問題，礦山生態(tài)環(huán)境急劇惡化，其影響已涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，因此加強和完善我國礦山生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)至關(guān)重要。文章首先介紹了我國礦山環(huán)境恢復機制的現(xiàn)行制度框架，在此框架的基礎(chǔ)上，對我國礦山環(huán)境狀況惡化的現(xiàn)實進行了深層次的原因分析，剖析了目前我國針對礦山環(huán)境問題的意識、立法執(zhí)法、資金技術(shù)的現(xiàn)實狀況。接下來，對我國礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理機制進行了宏觀構(gòu)建。筆者認為，要從三個方面對我國的礦山生態(tài)環(huán)境恢復機制進行構(gòu)建。首先是調(diào)整礦山生態(tài)環(huán)境保護法律制度；第二，完善礦山環(huán)境保護機制；第三，建立礦山企業(yè)自身環(huán)保機制。
關(guān)鍵詞 礦山；環(huán)境問題；制度
不論是現(xiàn)在還是在將來一段時間，我國經(jīng)濟的發(fā)展模式都是資源主導型，而自然資源的開發(fā)利用，特別是礦產(chǎn)資源的開采對環(huán)境和生態(tài)造成了極大的影響，甚至是破壞。隨著我國加入WTO，我國的礦產(chǎn)品出口也已經(jīng)面臨進口國增加關(guān)稅的挑戰(zhàn)，其理由是礦產(chǎn)品成本構(gòu)成不全，主要是不包括環(huán)境成本，可以說，礦山環(huán)境問題不僅危害到自然生態(tài)環(huán)境，同時也已成為制約我國礦業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，影響到國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的方方面面。為保護生態(tài)環(huán)境，防止礦山生態(tài)環(huán)境進一步惡化，保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須在礦業(yè)活動中貫徹“誰開采，誰保護；誰破壞，誰恢復；誰利用，誰補償”的指導思想，強化礦業(yè)主體的環(huán)境保護和生態(tài)恢復治理義務(wù)，完善我國礦山生態(tài)環(huán)境保護制度。
1 我國現(xiàn)行礦山生態(tài)環(huán)境保護法律制度框架
我國現(xiàn)行的礦山生態(tài)環(huán)境保護法律制度由以下幾個部分構(gòu)成：
1.1 礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃制度
礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，是指根據(jù)國家或各地區(qū)的環(huán)境保護狀況和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，對一定時期和一定范圍環(huán)境資源的保護活動的目標和行動進行的總體安排。制定和實施環(huán)境保護規(guī)劃的目的是為了保證環(huán)境資源的合理開發(fā)、利用、保護和改善，作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分參與綜合平衡，發(fā)揮規(guī)劃的指導作用和宏觀調(diào)控作用，強化環(huán)境資源管理，推動污染防治和自然資源保護，促進環(huán)境資源與經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國國土資源部于1999年10月12日頒布的《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》中規(guī)定，為使開發(fā)環(huán)保并重，提高利用率，必須編制礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，對礦區(qū)開發(fā)建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護、礦區(qū)開發(fā)利用的“三廢”處理、礦區(qū)土地復墾與土地保護利用、礦區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理及礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測與防治進行統(tǒng)籌規(guī)劃并保障實施。
1.2 “三同時”制度
“三同時”制度是指對環(huán)境資源有影響的建設(shè)項目，其環(huán)境資源保護設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的法律制度?！叭瑫r”制度，是我國環(huán)境資源管理實踐經(jīng)驗的總結(jié)，是我國獨創(chuàng)的一項重要的環(huán)境資源法律制度，是貫徹“預(yù)防為主”原則、防止新污染和生態(tài)破壞產(chǎn)生的有效措施，是加強建設(shè)項目的環(huán)境資源管理的有效手段。我國在1991年第七屆全國人大常委會第二十次會議通過的《水土保持法》中規(guī)定，開辦礦山企業(yè)必須遵循水土保持方案“三同時”制度，這樣對保證建設(shè)項目建成后污染物達標排放和減輕周圍環(huán)境資源破壞，對于保護和改善環(huán)境資源具有十分重要的作用。
黃德林等：我國礦山生態(tài)環(huán)境保護法律制度完善問題研究中國人口?資源與環(huán)境 2008年 第5期1.3 土地復墾制度
土地復墾，是指對在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)的活動。我國在礦區(qū)環(huán)境保護中十分重視土地復墾，特別是保護耕地。我國人大常委會于1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》，人大常委會于1998年、2004年兩次修訂通過的《土地管理法》以及早期的國務(wù)院在1988年頒布的《土地復墾規(guī)定》都對此制度有規(guī)定。其中《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應(yīng)當繳納土地復墾費。復墾的土地應(yīng)當優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。根據(jù)《土地復墾規(guī)定》，土地復墾是指對在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)的活動。此外，《水土保持法》、《土地復墾條例》，以及《黃金礦區(qū)砂金生產(chǎn)土地復墾規(guī)定》中也都規(guī)定了“誰破壞、誰復墾”、“誰復墾、誰受益”的土地復墾原則，并對不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復墾義務(wù)的企業(yè)和個人，規(guī)定了嚴格的處罰措施。
1.4 污染物集中處置制度
污染物集中處置制度是我國近年來礦區(qū)環(huán)境保護領(lǐng)域提出的一項新的管理制度，它既可以降低排污單位處理污染物的成本，促進處理污染物向?qū)I(yè)化、市場化、社會化方向發(fā)展，提高污染物處理技術(shù)，也可以加強政府管理部門對污染源的監(jiān)控效力。我國在《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水土保持法》、《海洋環(huán)境保護法》中規(guī)定，對固體廢棄物實行集中定點處置，礦業(yè)權(quán)在設(shè)立前須明確解決相關(guān)的廢物填埋方案與處置場所。除此之外，我國現(xiàn)行的礦區(qū)環(huán)境保護法律制度還包括基本農(nóng)田保護、重大事故緊急處理、限期治理、經(jīng)濟賠償?shù)戎贫取?
1.5 污染防治制度
我國環(huán)境基本法，全國人大常委會于1989年通過的《環(huán)境保護法》規(guī)定，排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家標準繳納超標準排污費，并負責治理。礦山企業(yè)排放污染物是在開采期間而不是生態(tài)恢復期間，但是，廢渣尾砂堆放和土地污染等問題對生態(tài)恢復影響巨大，因此，在考慮礦區(qū)生態(tài)恢復時仍應(yīng)溯及污染防治管理。此外，我國在《水污染防治法》和《海洋環(huán)境保護法》中，都對礦山企業(yè)污水達標排放進行了明確限制。對超標排放罰款，達標排放征收排污費，嚴禁有毒廢水排放等都有明確的規(guī)定。
2 我國礦山生態(tài)環(huán)境保護制度存在的問題
2.1 我國礦區(qū)環(huán)境保護法律制度不夠健全
主要表現(xiàn)在：
（1）長期以來，我國缺乏系統(tǒng)性的礦山環(huán)境管理法律法規(guī)。在國家層面的立法上，礦產(chǎn)資源法和環(huán)境保護法只對礦山環(huán)境保護提出了原則性的要求，缺少具體的管理制度和規(guī)章。也就意味著，在法律規(guī)制中缺乏切實有效的環(huán)境保護法律制度。在很多場合，環(huán)境保護法被人們稱為“軟法”，原因是其法律規(guī)定內(nèi)容太原則化而難以實施，大多只有號召式的規(guī)定。并且，大部分資源環(huán)境法律僅是針對某一種或幾種資源要素立法，這種點源性的規(guī)定適用范圍狹窄，功能單一，不能全面有效地控制環(huán)境污染和破壞，對單個環(huán)境要素的保護絕對化，缺乏對整體生態(tài)環(huán)境效益的保護；但是，礦業(yè)環(huán)境污染卻是全方位，面源性的。
（2）礦區(qū)環(huán)境保護法律制度中還未建立起嚴格的環(huán)境準入機制。我國礦區(qū)環(huán)境保護在環(huán)境準入機制方面雖然制定了《環(huán)境影響評價法》（全國人大常委會2002年通過），但是由于這部法律缺少戰(zhàn)略環(huán)境影響評價等制度上的不足，故而沒有做到嚴格的規(guī)范環(huán)境影響評價制度，導致了礦區(qū)環(huán)境準入機制的不完善。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，是“源頭和過程控制”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，是對政策、法規(guī)、規(guī)劃、計劃中的資源環(huán)境承載能力，進行深入的分析預(yù)測和科學評價，是采取預(yù)防措施或者其他補救措施，從源頭上控制環(huán)境污染?！董h(huán)境影響評價法》在立法思想上就缺乏對宏觀活動的環(huán)境影響評價，而僅對礦山建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價則不能阻止礦區(qū)環(huán)境破壞的發(fā)生。但礦區(qū)周邊的環(huán)境污染仍在發(fā)展，生態(tài)破壞的范圍仍在擴大，環(huán)境形勢仍然十分嚴峻。究其原因，就是環(huán)境影響評價制度只關(guān)注評價和控制一兩個項目的“點”上的環(huán)境問題，而沒有對影響全局的“面”上的環(huán)境問題做出評價和控制。
（3）礦區(qū)環(huán)境保護中缺乏有力度的法律制度。雖然我國《環(huán)境保護法》第2條、第7條和第三章都有廣義的有關(guān)礦區(qū)環(huán)境保護的內(nèi)容，但缺乏操作性，其各種環(huán)保要求大多只有號召性的規(guī)定，對不履行義務(wù)者，并沒有規(guī)定有效的制裁手段，最多屬于“軟法性”規(guī)范?！董h(huán)境保護法》的“軟法性”特征使法規(guī)難以具有實效性，法規(guī)太原則化而難以實現(xiàn)。現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》以污染控制為重點，以污染環(huán)節(jié)控制和“排放控制”為基本內(nèi)容，依然是以末端控制為主，不注重源頭控制，功能單一，適用范圍過窄，不能全面有效地控制污染和生態(tài)破壞。特別是對于礦區(qū)環(huán)境這一十分繁雜的環(huán)境領(lǐng)域，并沒有設(shè)立相應(yīng)明確而又十分有力度的條款，卻等同于一般的污染進行規(guī)定，這是很難奏效的。礦區(qū)環(huán)境污染是全方位、面源性的，故而要在礦產(chǎn)資源開發(fā)的同時，重視礦區(qū)整體生態(tài)環(huán)境的保護?？偟恼f來，我國環(huán)境法體系的形成過程采取了先污染、后治理的途徑，對我國目前自然資源保護和環(huán)境保護都極為不利。
（4）礦區(qū)環(huán)境保護法律制度條款分散，缺乏有機聯(lián)系。我國現(xiàn)行的礦區(qū)環(huán)境保護法律中，各種制度散見于不同的法律中，例如:《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復墾條例》等十余部法律法規(guī)中都有相應(yīng)的規(guī)定，但是不能形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系，不利于環(huán)境保護法律的落實，而且其內(nèi)容也存在不完整、不配套、不規(guī)范問題，可操作性較差。此外，由多個法律法規(guī)構(gòu)成的礦區(qū)環(huán)境保護法律，必然存在多個執(zhí)法主體，多個部門管理，職責交叉，造成彼此間推諉扯皮，法律責任不清，對執(zhí)法責任追究制和違法處罰責任追究制的監(jiān)管責任不到位。
2.2 “末端治理”收效甚微
礦產(chǎn)資源的開發(fā)會給采礦主帶來經(jīng)濟收益，因此礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟價值就會與團體的關(guān)系密切，使人們趨之若鶩；而礦產(chǎn)資源的環(huán)境價值因其具有間接性、長期性、隱晦性及社會性等特征，往往被人們忽視或熟視無睹。因此，我國礦山環(huán)境治理多為“末端治理”，重開發(fā)利用，輕資源節(jié)約和環(huán)境保護。雖然環(huán)境保護法規(guī)制定了各項損失補償費制度，但“先破壞，后補償”往往會使補償落空。其結(jié)果只能是，采礦主將開采煤炭資源所獲取的經(jīng)濟效益裝入了自己的腰包，而將開采煤炭資源所導致的對環(huán)境的破壞留給了社會和子孫后代。
2.3 技術(shù)投入與資金支持不足
礦山生態(tài)環(huán)境保護特別是地質(zhì)災(zāi)害治理是一項專業(yè)性和技術(shù)性很強的工作，但目前缺少礦山地質(zhì)環(huán)境保護工作所必需的技術(shù)投入和支持，礦山地質(zhì)環(huán)境預(yù)測滯后并缺少生態(tài)環(huán)境恢復手段。礦山企業(yè)往往重礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，因而在生產(chǎn)技術(shù)設(shè)計中考慮環(huán)保不足，同時防治環(huán)境污染科研技術(shù)投入較少，使得防治環(huán)境污染的設(shè)備和技術(shù)較落后，治理趕不上污染。在個體企業(yè)中，這一點表現(xiàn)得更為突出。
環(huán)境問題同時也是經(jīng)濟問題，一個國家的經(jīng)濟實力決定了這個國家的環(huán)保投入能力。我國目前人均GDP約800美元，這是總體上制約礦山地質(zhì)環(huán)境進行恢復的重要因素。礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復是一個系統(tǒng)工程，需要大量的投入，而目前國家整體經(jīng)濟實力不強，不少礦山企業(yè)負擔重、經(jīng)濟效益不好，使得礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復工作困難重重。
3 對完善我國礦山生態(tài)環(huán)境保護制度的若干建議
完善我國礦山生態(tài)環(huán)境保護機制，首先要對礦山生態(tài)環(huán)境恢復的法律制度進行完善，加強礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護立法；建立并完善環(huán)境聽證制度，通過論證、辯論等形式保障環(huán)境相對人的合法權(quán)益，控制環(huán)境權(quán)力的濫用，避免因環(huán)境權(quán)力的濫用或環(huán)境機關(guān)的不作為而給環(huán)境相對人帶來不公正的影響；在此基礎(chǔ)之上，構(gòu)建一整套礦山環(huán)境保護制度體系，并注重制度的實施效果和可操作性。環(huán)境保護和治理是一項成本很高的活動，并且往往牽涉較大的公共利益，因此能否保障礦山環(huán)境保護和治理恢復的順利進行，也至關(guān)重要，因此應(yīng)以制度的形式保障礦山環(huán)境恢復治理的資金來源，并督促礦山企業(yè)自覺履行環(huán)境保護義務(wù)，擔負起其應(yīng)盡的社會責任。針對目前我國礦山環(huán)境管理中存在的問題，建立我國的礦山環(huán)境治理恢復機制，主要應(yīng)包括以下三個方面的制度構(gòu)建：
3.1 調(diào)整礦山生態(tài)環(huán)境保護法律制度
3.1.1 加強礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護立法
立法是由特定主體，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運用一定技術(shù)、制定、認可和變動法這種特定社會規(guī)范的活動。立法是加強環(huán)境管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。沒有環(huán)境立法，就沒有環(huán)保法體系，環(huán)境司法就無從談起。因此，完善礦山生態(tài)環(huán)境保護立法是加強礦山環(huán)境保護的前提條件。
根據(jù)1979年制定《環(huán)境保護法（試行）》立法文獻記載，當時立法的初步設(shè)想就是“將環(huán)境保護法作為環(huán)境保護的基本法”，可見，在《環(huán)境保護法（試行）》立法之初，我國就擬將該法定位于國家基本法，從《環(huán)境保護法》立法思想的沿革與發(fā)展看，通過修改將其上升為高位階的國家基本法的時機己經(jīng)成熟。但遺憾的是，1989年《環(huán)境保護法》修改草案在征求意見和討論中依然逐步偏離了這一指導思想，使其既沒有在最終通過時成為國家基本法，影響其權(quán)威性；又沒有在內(nèi)容上對環(huán)境與資源保護作出全方位的調(diào)整。因此根據(jù)我國環(huán)境法體系的現(xiàn)狀重新對《環(huán)境保護法》的功能予以定位，將其作為國家基本法予以頒布施行，以實現(xiàn)1979年《環(huán)境保護法(試行)》的原初立法設(shè)想，從而從法律效力上解決單項環(huán)境與資源保護法律與《環(huán)境保護法》不相協(xié)調(diào)的問題，從宏觀上指導現(xiàn)實中環(huán)境保護與經(jīng)濟開發(fā)活動的矛盾和沖突。因此無論從立法實質(zhì)和立法程序上都應(yīng)全面提升《環(huán)境保護法》為國家基本法。
3.1.2 確立并完善環(huán)境聽證制度
聽證制度原是環(huán)境行政程序法中的核心制度之一，有人在比喻行政聽證時曾經(jīng)指出如果一部行政程序法不規(guī)定聽證制度的話，就不足以稱之為行政程序法。可見聽證制度在行政程序法中的地位是非常重要的。同樣，聽證制度在環(huán)境行政中也是非常重要的，此時應(yīng)稱其為環(huán)境聽證制度。
我國首次對聽證做出規(guī)定的是全國人大于1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》，該法規(guī)定：“行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證?！彪S后在2000年3月全國人大通過的《立法法》和2003年8月通過的《行政許可法》中發(fā)展了這種制度。本人認為，我國在修改《環(huán)境保護法》時，也應(yīng)當確立環(huán)境聽證制度，主要有以下幾點理由：
首先，實行環(huán)境聽證制度通過論證、辯論等形式既保障了環(huán)境相對人的合法權(quán)益同時也控制、限制了環(huán)境權(quán)力的濫用，避免了因環(huán)境權(quán)力的濫用或環(huán)境機關(guān)的不作為而給環(huán)境相對人帶來不公正的影響。同時這也是對公眾參與原則的具體化和程序化的具體體現(xiàn)。其次，環(huán)境聽證制度可以使環(huán)境決定以充分、全面的信息為基礎(chǔ)而做出，保證其最終決定的正確性。再次，環(huán)境聽證制度可以減少環(huán)境機關(guān)自行調(diào)查的時間、降低成本，提高環(huán)境決策的效率。
3.2 完善礦山環(huán)境保護機制
3.2.1 明確礦業(yè)權(quán)屬制度
良好的產(chǎn)權(quán)制度是礦業(yè)健康發(fā)展的源泉，也是礦業(yè)環(huán)境保護的基礎(chǔ)。目前我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)和使用權(quán)制度不完善，尚未建立起礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度機制。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，良好的產(chǎn)權(quán)制度明確了礦業(yè)權(quán)主體，明晰了權(quán)利與責任的歸屬，不僅有利于資源的有效利用，更重要的是界定各主體在經(jīng)濟活動中的損益，確立了資源補償和環(huán)境治理的機制，減少了礦業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展過程中的負外部性，使原來由社會或公眾承擔的環(huán)境污染和破壞的成本內(nèi)部化，促進礦山企業(yè)提高治理污染和恢復環(huán)境的意識和能力，將環(huán)境治理費由納入企業(yè)的成本會計核算，改變從前由企業(yè)享受收益而由社會承擔損失的不良后果。所以，良好的產(chǎn)權(quán)不僅有利于資源的綜合利用，還能有效遏制環(huán)境污染與環(huán)境破壞。
3.2.2 完善礦山環(huán)境恢復保證金制度
礦山環(huán)境恢復保證金制度是一項專門針對礦山環(huán)境恢復治理而設(shè)計的制度，許多礦業(yè)大國都在其礦業(yè)法中對此項制度進行了規(guī)定，我國部分地區(qū)，如云南、廣東、寧夏、黑龍江、山東等地，也在試驗性地實施這一制度，取得了一定成果。要使我國礦山生態(tài)環(huán)境恢復保證金制度更加完善和健全，筆者認為應(yīng)明確以下三個方面：
首先，明確保證金的收取依據(jù)。依據(jù)全國人大常委會于1995年通過的《擔保法》規(guī)定，債務(wù)人將一定數(shù)額的金錢交付債權(quán)人作保證金，當債務(wù)人不履行債務(wù)時,債權(quán)人有權(quán)以保證金抵償，當債務(wù)人履行債務(wù)時，債權(quán)人應(yīng)將保證金如數(shù)退還。所以，一旦礦山企業(yè)沒有履行其應(yīng)盡的義務(wù)，沒有恢復治理或者恢復治理不達標，就可以啟動礦山企業(yè)繳納的保證金來開展礦山環(huán)境的恢復治理工作。如果礦山企業(yè)較好地完成了礦山環(huán)境恢復治理工作，那么繳納的保證金將在規(guī)定的時限內(nèi)連本帶息全部返還給礦山企業(yè)。土地復墾是指對在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)的活動，主要適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動，造成土地破壞的企業(yè)和個人。根據(jù)《土地復墾規(guī)定》，由于礦產(chǎn)資源開采、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)過程中造成的土地破壞，依據(jù)“誰破壞，誰復墾”的原則，需要相關(guān)的企業(yè)和個人出資進行土地復墾。
其次，確定保證金的收繳標準。目前國內(nèi)外收繳標準的確定大致有2種:①根據(jù)礦區(qū)面積來確定，操作比較簡便，但對于不同的礦種對礦山環(huán)境造成的破壞程度不同這一點考慮不夠充分。②根據(jù)礦種來確定，體現(xiàn)了不同礦種開采造成的環(huán)境破壞程度不同，但是在礦種復雜而保證金制度又剛剛建立的情況下，具體操作難度很大。鑒于以上情況和我國礦山現(xiàn)狀，我國的保證金收繳標準可按以下方式確定：保證金收繳總額=采礦許可證登記面積×單位面積繳納標準×影響系數(shù)。其中，影響系數(shù)根據(jù)礦種、礦產(chǎn)資源開采方式和礦山的地質(zhì)、地貌、水文、植被等情況來確定。
最后，選擇保證金的收取方式。保證金的收取一般有一次性收取和分期收取2種。從我國目前的情況來看，建議對采礦許可證有效期短的小型礦山，采用一次性收取保證金的方式，因為這類礦山需繳納的保證金數(shù)額不大，采礦權(quán)人負擔起來難度不大，也可以促使采礦權(quán)人積極開展礦山環(huán)境恢復治理工作，同時減少礦山開采過程中棄礦現(xiàn)象的發(fā)生。對于采礦許可證有效期長的大型礦山來講，需要繳納的保證金數(shù)額巨大，一次性繳納比較困難，可采用分期繳納的方式。
3.2.3 健全礦山環(huán)境許可證制度
目前我國在礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的審批過程中，有關(guān)主管部門向勘探開采礦產(chǎn)資源的主體頒發(fā)的探礦許可證、采礦許可證，從環(huán)境法上對環(huán)境保護許可證的分類上來講，這種許可證屬于防止環(huán)境破壞的許可證，是以保護自然資源為主要目的的許可證，而就污染物排放這一方面，仍采取的是排污收費的制度，即并沒有對礦山企業(yè)勘探、開采過程中產(chǎn)生、排放的污染物進行事先要求其申報排污量，根據(jù)環(huán)境容量確定該單位的排污量并發(fā)給許可證的監(jiān)管內(nèi)容。當然，這也是由排污許可證制度目前尚未在全國各地區(qū)、行業(yè)推廣普及實施的現(xiàn)狀造成的。
3.3 建立礦山企業(yè)自身環(huán)保機制
改善礦業(yè)環(huán)保，應(yīng)從每個礦山企業(yè)做起，應(yīng)當在企業(yè)內(nèi)部建立起環(huán)境目標評估程序和決策模式，鼓勵企業(yè)對自身環(huán)保行為進行評價和反思，督促企業(yè)本著資源優(yōu)化配置的原則，對礦山環(huán)境進行治理和整治。在這一方面，我國可以借鑒澳大利亞礦山企業(yè)的做法，建立“礦業(yè)公司環(huán)境管理系統(tǒng)”，由礦山企業(yè)管理層對礦山環(huán)境管理作出全面的承諾，并把對礦山環(huán)境管理的承諾綜合到組織戰(zhàn)略和日常規(guī)劃及運作中。礦山環(huán)境管理系統(tǒng)適用于任何大、中、小型礦山企業(yè)，從礦區(qū)勘探階段、礦山建設(shè)可行性階段、規(guī)劃階段、開發(fā)運作階段直至礦山閉坑后整個礦山開發(fā)全過程的環(huán)境監(jiān)督管理，都納入企業(yè)自身的“環(huán)境管理系統(tǒng)”中。依法加強我國礦山環(huán)境保護管理，采用礦山環(huán)境管理系統(tǒng)，必將使我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用達到經(jīng)濟效益、社會效益、資源效益和環(huán)境效益的最佳統(tǒng)一。
摘要 外空具有重要資源價值，各國開發(fā)和利用太空資源的活動已經(jīng)對外空環(huán)境造成了不利的影響。國際間通過簽訂國際條約等雖然已經(jīng)建立了一些太空法律，但在外空資源的可持續(xù)利用和外空環(huán)境保護方面的直接規(guī)定卻不系統(tǒng)。為了實現(xiàn)人類對太空資源的可持續(xù)利用和對外空環(huán)境的保護，在太空資源和環(huán)境立法方面應(yīng)該訂立保護外空資源與環(huán)境的專門性國際條約、實行外空活動 “準入制度”、建立外空天體資源的國際開發(fā)制度。
關(guān)鍵詞 外空資源；太空環(huán)境；外空環(huán)境保護
從1957年第一顆人造地球衛(wèi)星上天至今，人類探索宇宙的腳步愈來愈快。在科技的進步推動我們走向地球之外，構(gòu)建地球人的第二家園的同時，人們應(yīng)當意識到，其行為已經(jīng)給外空環(huán)境帶來了不利影響。而且，隨著各種先進的空間技術(shù)不斷將人類送往更遙遠更廣闊的外層空間，外空資源與環(huán)境正面臨著越來越多的潛在威脅。因此，完善保護外空資源與環(huán)境的法律體系，為將來人類有序地開發(fā)外空、利用外空提供更加有效的制度保障，應(yīng)當引起科學界和國際環(huán)境資源法學界等的重視。
1 外空資源開發(fā)利用及引發(fā)的環(huán)境問題
如果說人類探索外空的活動始于美、蘇“冷戰(zhàn)”初期，其最初目的主要是軍事競爭和國力比賽，那么隨著對外空探測、勘探的加強，以及地球可利用資源的劇減，各國逐漸意識到外空的資源價值。我們可以把外空資源分為以下兩大類：
(1)具有實體形態(tài)的礦藏。主要是指地球以外的其他天體上蘊含的，為人類生產(chǎn)、生活所需的能源和其他礦物質(zhì)。相對于地球上現(xiàn)有的資源來說，它們或是儲量非常大，有助于解決能源不足的問題，或是屬于稀缺而又急需的資源。
目前，科學研究已經(jīng)知道，月球和其他行星上，存在著大量鐵、硅等資源?？茖W家對從月球上采回的樣品分析結(jié)果表明，月球表面的塵埃里含有大約4萬億t鐵、55種礦物，其中6種是地球上從未發(fā)現(xiàn)的礦物。另據(jù)發(fā)現(xiàn)，月球表面還存在有儲量為100萬t的氦-3物質(zhì)，氦-3是核聚變反應(yīng)堆的理想原料。如果用氦-3取代核聚變中的氘，不僅能解決能源短缺的問題，還可以大大減少核污染。專家稱，僅數(shù)十噸氦-3核聚變所產(chǎn)生的能量，就可以滿足全球21世紀所需要的全部電能?，F(xiàn)在氦-3作為一種重要資源，已引起世界各國特別是一些發(fā)達國家的密切關(guān)注。
小行星和彗星上的資源。金屬型小行星上有豐富的鐵、鎳、銅等金屬，有的還有金、鉑等貴金屬和珍貴的稀土元素。彗星上有豐富的水冰。這些資源和月球上的資源可用于建設(shè)航天港和太空城，也可供地球上使用。
(2)無具體形態(tài)的“位置和條件”資源。在外層空間中，無論是在遠離天體的飄浮狀態(tài)下，還是靠近其他天體時，同一物體由于所處位置已不受或微受地球的作用，其表現(xiàn)的狀態(tài)與在地球引力直接作用下是不一樣的。而這種狀態(tài)，正是人類在地球上所難以甚至無法得到的。這種特殊的“位置”和“條件”，也是人類可以利用的重要資源。
太空中的“位置和條件”資源之一是空間高遠位置資源。
外空的微重力也是一種寶貴資源，利用這種資源可以進行地面上難以實施的科學實驗、新材料加工和藥物制取等。
高真空環(huán)境和強宇宙輻射是另一種“位置和條件”資源 。40年來的空間研究向世界證明，外空資源是發(fā)展研究新材料、新工藝、新的微生物制品的理想場所。
此外，如果太空旅游觀光真的成為一種普遍的需要的話，那么，太空空間便成了“旅游”資源。
徐祥民等：外空資源利用與外空環(huán)境保護法律制度的完善中國人口?資源與環(huán)境 2007年 第4期外空所具有的資源價值吸引人們開發(fā)和利用太空資源，而人類的這種利用和開發(fā)活動與地上的生產(chǎn)活動一樣，也會對周圍施加某種影響。到目前為止，外空活動還處在利用外層空間，從外空索取人類所需物質(zhì)的階段。雖然還沒有大規(guī)模開發(fā)月球、火星等天體資源，但此類太空活動不可避免地會給太空環(huán)境造成一定程度的影響。人類外空活動對外空環(huán)境的影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
(1)空間碎片?？臻g碎片是太空垃圾的一種，是人類空間活動的產(chǎn)物，包括完成任務(wù)的火箭箭體和衛(wèi)星本體、火箭的噴射物、在執(zhí)行航天任務(wù)過程中的拋棄物、空間物體之間的碰撞產(chǎn)生的碎塊等，是空間環(huán)境的主要污染源。四十多年來，人類進行的空間發(fā)射超過4 000次，送入空間并曾經(jīng)被跟蹤觀測的物體超過26 000個，大約還有三分之一也就是8 000多個仍遺留在空間沿軌道飛行。目前可被地面觀測設(shè)備觀測并測定其軌道的空間物體超過9 000個，其中只有6%是仍在工作的航天器，其余為空間碎片。隨著航天事業(yè)的發(fā)展，空間碎片將不斷增加。這種碎片在太空滯留的時間相當漫長，而碎片之間相互碰撞或爆炸還會產(chǎn)生新的、體積更小的空間碎片。據(jù)估計目前太空中散布的直徑大于1cm的空間碎片數(shù)量超過11萬個，大于1mm的空間碎片超過3 500萬個。
空間碎片的存在對航天器和航天活動會產(chǎn)生嚴重影響，對載人航天器的潛在危害最大。①極小的空間碎片由于數(shù)量多，能嚴重改變航天器的表面性能。②稍大的空間碎片會損壞航天器表面材料，造成撞擊坑，對表面器件造成損傷。③高速撞擊的空間碎片會使自身及被撞擊的航天器表面材料氣化為等離子體云，最終會形成航天器故障。④大的空間碎片高速與航天器碰撞時，將巨大的動能傳遞給航天器，會使航天器的姿態(tài)改變，甚至改變航天器的運行軌道。⑤空間碎片的能量足夠大時，有可能穿透航天器表面，打壞航天器內(nèi)部的控制系統(tǒng)或有效載荷。⑥空間碎片撞擊可以使航天器表面強度降低，甚至出現(xiàn)裂紋，高壓容器的艙壁受損，引起爆炸。⑦大的空間碎片撞擊航天器桁架結(jié)構(gòu)時，可能將整個結(jié)構(gòu)打散。另外，空間碎片再入大氣層時，會對地面的生命財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴重的威脅。以核能為動力的航天器隕落時，放射性物質(zhì)的擴散會對環(huán)境造成化學和放射性污染。
(2)外空核污染。現(xiàn)在的航天器一般都使用核能。航天器運行過程中發(fā)生的核泄漏會對太空造成核污染。這種情況不僅會污染外空空間或天體的環(huán)境，也會對地球環(huán)境造成極大的破壞。另外，美國和前蘇聯(lián)等核能大國，曾試圖將地球核廢料運送到外空進行處理，以避免因無法在地球上有效處理而給人類帶來的威脅。如果實施這樣的處理，被“處理”的核廢料將嚴重威脅太空環(huán)境。在外空特殊的空間條件下，物質(zhì)的活性與在地球上相比有很大的差異，核物質(zhì)對環(huán)境的污染可能比在地球表面更嚴重。
(3)外空生物污染。目前，人類正在積極地利用外空高真空、微重力、光輻射和重粒子輻射較強等資源進行一系列的生物實驗，培養(yǎng)新的生物物種。同時也在月球、火星等其他天體上尋找生命跡象。但是，這些試驗有可能造成地球――太空之間的雙向污染。地球的生物在外空的條件下有可能會產(chǎn)生變異，培養(yǎng)出的新的微生物，如真菌、細菌、病毒等重返地球可能會使人類健康受到威脅。另一方面，假使在外空天體上發(fā)現(xiàn)的微生物帶回地球進行研究，或不經(jīng)意間通過宇航員或航天器沾染上有害生命物質(zhì)，處理不當也會污染地球的生物圈。
除以上已經(jīng)被科學界廣泛證實的污染外，還有有待進一步研究的高空化學污染等等。這些情況說明，人類的太空活動已經(jīng)給太空環(huán)境造成了污染，而且還將帶來新的甚至更大規(guī)模的污染。
2 外空資源利用與環(huán)境保護的現(xiàn)行法律
國際上關(guān)于外層空間的管理和立法的工作始于聯(lián)合國成立后。1958年12月23日，聯(lián)合國大會決定設(shè)立由18個成員組成的“和平利用外層空間特設(shè)委員會”。特設(shè)委員會的任務(wù)是就本年度聯(lián)合國在外空活動領(lǐng)域的作用作紀錄，并向次年的聯(lián)合國大會提交報告。第一份報告是關(guān)于人造衛(wèi)星所造成損害的責任問題。聯(lián)合國大會在上述報告的基礎(chǔ)上，通過了1721（XVI）號決議，就各國的外空活動提出了兩個指導性原則：一是確定外層空間和天體適用國際法（包括《聯(lián)合國憲章》）；二是外層空間和天體供所有國家自由探索和利用，任何國家不得據(jù)為己有。
1966年，在當時美蘇兩國外空軍備競賽的背景下，兩國分別向聯(lián)合國大會提出訂立《外空條約》的建議，并同時提出“自由探索月球和天體，不得提出主權(quán)要求，科學考察自由，相互合作，防止環(huán)境污染”等原則。
自1963年12月13日聯(lián)合國通過《各國探索和利用外層空間活動的法律原則宣言》起，國際上陸續(xù)簽訂了一系列關(guān)于外層空間的國際條約。
這些關(guān)于外層空間的立法為外空資源和環(huán)境的管理提供了最初的法律依據(jù)。它們確認外空資源為全人類所共有，各國都可以對其自由勘測、利用和開發(fā)；對于外空環(huán)境全人類都有保護其不受破壞的義務(wù)。這些法律文件內(nèi)容主要可以歸納為以下幾個方面：
2.1 有關(guān)外空的條約、決議和協(xié)定中涉及外空資源利用與環(huán)境保護的條款
(1)1967年《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)的外層空間活動原則的條約》（簡稱《外空條約》）。該公約分原則性條款和具體條款兩部分，其中原則性條款第一條規(guī)定了人類在外空的共同利益，和平探索和利用外空資源與環(huán)境關(guān)系到全人類，各國間應(yīng)予以合作，并必須照顧到他國利益。第三條將探索和利用外空及其他天體上資源與環(huán)境的活動歸于國際法的框架下加以約束。
條約具體條款中的第四條規(guī)定，各締約國承諾不在環(huán)地球軌道和外空空間、天體上放置核武器裝置和其他大規(guī)模殺傷性武器。本條在客觀上具有防止外空核污染的作用。
第九條是保護外空環(huán)境的具體規(guī)定?！案骶喖s國對外層空間，包括月球和其他天體在內(nèi)進行的研究和探索，應(yīng)避免使他們受到有害污染以及將地球外物質(zhì)帶入而使地球環(huán)境發(fā)生不利變化，并應(yīng)在必要時為此目的采取適當措施”。該條款不僅要保護外空本身不受污染，而且要保護地球不受外來物資污染。不過，該條款并未明確“有害污染”的標準；“地球外物質(zhì)”的說法考慮了避免從太空攜帶微生物物質(zhì)污染地球的問題，卻沒有注意到太空活動可能引發(fā)的化學、光學等“不利變化”等。此外，該條款后部分規(guī)定的各國間主動磋商以及單方面提出磋商制度用了“應(yīng)進行”和“可請求”等軟性措辭，不具有足夠的強制性，也沒有進一步闡明磋商結(jié)果是否應(yīng)該經(jīng)過全體締約國一致同意，或者實行一票否決制。
(2)1963年《禁止在大氣層、外層空間和水下進行核武器試驗條約》（簡稱《部分禁止核試驗條約》）。該條約明確禁止締約各國在大氣層和各自管轄以外的外層空間和水下進行核武器試驗爆炸或其他任何核爆炸，以免給人類及其環(huán)境造成放射性污染。雖然該條約提出了“外層空間”的問題，但其基本出發(fā)點還是地球，偏重于保護地球本身的環(huán)境，而不是防止對“外空”本身的核污染。
(3)1979年《關(guān)于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》（簡稱《月球協(xié)定》）?！对虑騾f(xié)定》于1979年12月15日通過，到1984年才正式生效。該協(xié)定可以稱得上是《太空條約》的補充。它對保護外層空間的資源和環(huán)境有較明確的規(guī)定。
《月球協(xié)定》第一條宣布，“本協(xié)定內(nèi)關(guān)于月球的條款也適用于太陽系內(nèi)地球以外的其他天體”。這一規(guī)定把對外空天體資源和環(huán)境的保護范圍擴大到月球之外。這為保護后來外空科技發(fā)展能夠達到的更遠天體，如火星、木星奠定了法律基礎(chǔ)。第三條第三款中關(guān)于禁止在月球（或其他天體）軌道上放置核武器等大規(guī)模毀滅性武器的規(guī)定，對外空空間、天體和地球的環(huán)境安全都有重要意義。
《月球協(xié)定》對外空天體資源的歸屬有以下原則：月球資源為全人類共有；和平開發(fā)和利用并為人類一切國家謀福；締約國公平分享資源利益；對發(fā)展中國家及對探索做出貢獻的國家給與特殊照顧。對保護月球（也包括太陽系內(nèi)的其他天體）的資源與環(huán)境做了如下規(guī)定：締約國在外空天體的活動有通知聯(lián)合國秘書長、國際公眾和科學界的義務(wù)；有義務(wù)防止對天體環(huán)境的污染和破壞；締約國有承擔活動帶來的國際責任的義務(wù)；對采集到的資源標本應(yīng)當共享或合作；避免“各種情況”引起天體現(xiàn)有平衡遭到破壞。
《月球協(xié)定》第四條有“充分注意今世與后代人類的利益，以及提高生活水平以促進經(jīng)濟和社會進步”的規(guī)定。這一規(guī)定反映了“可持續(xù)發(fā)展”的要求。但非常可惜的是，這樣一個對外空資源和環(huán)境保護做了比較具體的規(guī)定的國際法律文件，參加的國家卻屈指可數(shù)，使它在太空環(huán)境保護方面的規(guī)范作用大受限制。
(4)1972年生效的《空間物體所造成損害的國際責任公約》（簡稱《責任公約》）。該公約對空間物體給地球環(huán)境和人類健康帶來的損害規(guī)定了賠償責任?！敦熑喂s》關(guān)注的主要是從外空對地球上的利益造成損害的責任內(nèi)，以及飛行器損壞的責任，而對有關(guān)空間物體對空間環(huán)境的危害及其造成的損失缺少實質(zhì)性規(guī)定。
此外，1992年聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于在外空利用核動力源的原則決議》從航空器動力源的角度強調(diào)了避免外層空間的放射性污染的重要性。
2.2 對資源利用與環(huán)境保護有積極作用的原則性規(guī)定
從1963年《外空宣言》到1967年《外空條約》形成的外層空間法框架確立了指導各國探索和利用外空的活動的十一條原則，其中五條在外空資源利用與環(huán)境保護方面具有指導和規(guī)范作用，它們是：
(1)共同利益原則――在探索和利用外層空間，包括月球和其他天體時，應(yīng)為所有國家、全人類謀福利和利益。
(2)自由探索和利用原則――所有國家應(yīng)在平等、非歧視的基礎(chǔ)上，自由探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)的外層空間，并可自由進入天體的一切區(qū)域。
(3)不得據(jù)為己有原則――各國不得通過主權(quán)要求、占領(lǐng)等任何措施，將外層空間以及包括月球在內(nèi)的其他天體據(jù)為己有，也不許對所能到達的區(qū)域主張排他性權(quán)利。
(4)保護環(huán)境原則――各國在從事探索外層空間及天體的研究活動時，應(yīng)避免使其遭受有害污染，避免因地球以外的物質(zhì)使地球環(huán)境發(fā)生不利變化，并應(yīng)為此采取措施。
(5)國際合作與互助原則――國家間應(yīng)相互提供最大限度的便利以促進利用和探索外空的活動，妥善照顧他國有關(guān)利益，不能對其活動造成潛在的有害干預(yù)。
3 完善外空資源利用與環(huán)境保護法的構(gòu)想
人類空間探索的已有成果顯示，人類似乎是整個宇宙中僅有的高等生命。這樣的科學結(jié)論主張了人們把人類當成宇宙的主宰者的觀念。這種觀念引導外空活動向以地球為中心的實用性的方向發(fā)展。從追求人類自身發(fā)展的角度來看，這樣的觀念和這樣的科技活動都無可厚非。但人類的發(fā)展史也告訴我們，急功近利、先破壞再保護的發(fā)展模式對地球資源與環(huán)境危害是巨大的和難以彌補的。為了避免人類在外空空間、月球、火星上重蹈覆轍，我們似乎應(yīng)該換一個出發(fā)點――“站在外空看外空”。外空資源利用和環(huán)境保護的國際條約應(yīng)樹立空間整體（地球只是一部分、人類也只是其中生命的一種）的概念，應(yīng)體現(xiàn)空間可持續(xù)發(fā)展的精神。為了實現(xiàn)人類對太空資源和環(huán)境的可持續(xù)利用，在太空資源和環(huán)境立法方面應(yīng)該做以下幾方面的工作：
3.1 訂立保護外空資源與環(huán)境的專門性國際條約
外空法作為國際法的一部分產(chǎn)生40多年來，通過不斷發(fā)展和完善，在指導人類和平探索、開發(fā)與利用外空方面起到了重要作用。人類走向外空的最終目標是自由遨游太空，開辟人類生存與繁衍的新空間。追尋這樣的目標，國際間應(yīng)當把合理利用外空資源，保護外層空間及天體的環(huán)境免遭破壞作為制訂有關(guān)國際條約的目的。但是，就目前的外空法來說，對保護“資源”與“環(huán)境”的規(guī)定都比較籠統(tǒng)，或只是多多少少“體現(xiàn)”這一目的。現(xiàn)有的國際條約已不能滿足保護外空和環(huán)境，實現(xiàn)對外空資源的可持續(xù)利用的需要。為解決這個問題，國際間應(yīng)單獨制訂全面的、系統(tǒng)的保護外空資源與環(huán)境的國際條約。新條約應(yīng)突出以下幾方面：
(1)明確有關(guān)概念?，F(xiàn)有各條約中有關(guān)保護外空資源與環(huán)境的條款中，許多概念的規(guī)定都不明確，對一些制度也無具體規(guī)定。如何種變化才是對外空的“不利變化”，“有害污染”中的“有害”的標準是什么，怎樣判斷外空是否受到污染，等等，都需要明確。
(2)制止外空的一切武器試驗。和平開發(fā)外空是全人類的共同愿望，而外空武器試驗會給外空帶來化學污染、核輻射污染，在太空留下難以清除的空間碎片，影響人類對太空的和平利用。新的條約應(yīng)當將反核武器試驗作為重點加以規(guī)定。
(3)充實損害賠償制度的規(guī)定?！敦熑喂s》調(diào)整的范圍主要是各國所屬飛行器相互碰撞的損害責任賠償，以及墜落飛行器對一國的損害賠償。新的條約應(yīng)當加強對外空及本身環(huán)境污染的調(diào)整力度。對一國外空活動進行觀察評估，即使沒有直接地排放有害污物，或者并無過錯的行為引起的外空空間或天體環(huán)境平衡的改變，也應(yīng)當負有無過錯責任。比如承擔額外的空間碎片打撈、恢復空間環(huán)境原狀等義務(wù)。
此外，還有一些有關(guān)外空資源與環(huán)境的“軟法”，如聯(lián)合國歷次會議確立的原則、宣言、決議等，凡被實踐證明符合科學要求的，有利于保護太空環(huán)境和合理利用太空資源的，應(yīng)在新的條約中具體化為條約內(nèi)容，以增強其規(guī)范性，提高其法律約束力。
3.2 實行外空活動 “準入制度”
以往先進的外空科技只掌握在少數(shù)幾個發(fā)達國家手中，太空活動也主要是為了實現(xiàn)有關(guān)國家的國家利益或國內(nèi)利益。從保護太空環(huán)境的目的出發(fā)，遵循實現(xiàn)全人類和平利用太空的總的原則，建議建立太空活動準入制度。基本設(shè)想如下：
(1)成立一個在聯(lián)合國外空委員會領(lǐng)導下的外空環(huán)境影響評估專家組。根據(jù)外空由全人類共同開發(fā)的原則，該組成員應(yīng)由聯(lián)合國各成員國選派的外空科技專家經(jīng)過選舉產(chǎn)生。其工作職能是發(fā)現(xiàn)危害外空環(huán)境的各種誘因，收集整理各國外空活動情況。研究人類各種空間活動對外空已知的或潛在的危害。制定有關(guān)空間碎片、核污染、化學污染、生物污染等國際技術(shù)標準，以衡量各國外空活動的危害程度。
(2)各國在實施外空活動前，應(yīng)當將活動時間、航天器的種類、航天器使用的燃料、空間活動要進行的科研項目、航天器回收處理的辦法等情況制定詳細的報告，提交給外空環(huán)境影響評估專家組。由該機構(gòu)根據(jù)國際認可的技術(shù)標準進行審核、評價，對該國此項空間活動對空間環(huán)境是否具有危害性、屬何種危害類型、危害程度如何、有無相應(yīng)的防治措施等技術(shù)性問題做出評價。
(3)外空環(huán)境影響評估專家組將評價結(jié)論以及被評價的太空活動是否可以進行的建議提交給外空委員會，由外空委員會召集各成員國進行討論和磋商，決定是否許可有關(guān)國家實施擬議中的太空活動。
“準入制度”雖對各國的空間活動構(gòu)成了一定程度的限制，但并不違背國際公認的“探索、開發(fā)和利用外空自由”原則。因為各國在依據(jù)有關(guān)國際條約獲得自由的同時，也被有關(guān)條約加給了和平利用外空、保護外空環(huán)境的義務(wù)。各國不能因自己享有的“探索、開發(fā)和利用”的自由而不履行“和平利用外空、保護外空環(huán)境”的義務(wù)。而準入制度則是要求有關(guān)各國履行上述義務(wù)的一種約束。
3.3 建立外空天體資源的國際開發(fā)制度
外層空間條約體系中，直接涉及外空天體上資源的是《月球協(xié)定》。但是，條約中并沒有規(guī)定資源開發(fā)制度，國際上也沒有其他被普遍采納的建議。為解決這個問題，建議借鑒國際海底區(qū)域的平行開發(fā)制度，建立外空天體資源國際開發(fā)制度。
早在《月球協(xié)定》1984年生效時，國際上曾經(jīng)根據(jù)協(xié)定的規(guī)定提出建立國際開發(fā)制度，但是俄、美等少數(shù)發(fā)達國家對第11條關(guān)于“月球及其自然資源是人類共同財產(chǎn)”的規(guī)定持反對態(tài)度，甚至以此作為拒絕加入?yún)f(xié)定的理由。國際間的這種不一致多少反映了一些國家對太空資源的“私有”的愿望。然而，私有將導致資源爭奪和開發(fā)的無序， 對保護太空環(huán)境和太空資源的可持續(xù)利用都是不利的。與其將來為爭奪月球等天體上的資源進行無序的太空競賽，引起這一領(lǐng)域新的糾紛，不如及早建立外空天體資源的國際開發(fā)制度。
建立太空資源國際開發(fā)制度可成立專門的“外空資源管理局”或賦予“和平利用外層空間委員會”以外空資源管理的職能。國際“外空資源管理局”對各國的外空活動進行組織和控制，尤其是對外空天體的資源進行管理。管理局成員為外空委員會的所有成員國。其機關(guān)主要有大會、理事會和秘書處。大會是管理局的權(quán)利機關(guān)，由全體會員國組成，主要職責是制訂政策及討論重要的管理問題。理事會由成員國中的若干國家采用選舉或輪值的方式產(chǎn)生，有一定的任職期限。它是管理局的執(zhí)行機關(guān)，有權(quán)依公約、協(xié)定以及大會的決議制訂具體的規(guī)則，討論和議決經(jīng)常性事務(wù)。秘書處的秘書長由選舉產(chǎn)生，秘書處和秘書長向大會和理事會負責，并執(zhí)行兩級決議，行使與開發(fā)有關(guān)的監(jiān)督、協(xié)調(diào)等具體職能。
在外空天體上進行資源開采作業(yè)的國家，應(yīng)當首先向外空資源管理局提交開采計劃書，內(nèi)容包括資源的種類、資源區(qū)的面積、作業(yè)方式、加工和運輸方法等。管理局經(jīng)過一定程序，對該計劃書作全面的審核評議，劃出該資源的一半（資源價值的一半或資源面積的一半）為該國的獨立收益區(qū)，開采成果歸本國享有，對另一半的資源開采后分配給管理局其他成員國享有。
國際上對外空資源的開發(fā)和利用，其動機、目的和技術(shù)水平、國內(nèi)政策有極大差別，其中更含有政治、軍事等因素的影響。以此可以預(yù)見，需要國際社會的長期合作協(xié)商并逐步達成共識，才能使這項國際制度發(fā)展完善。
摘要：煤礦資源開發(fā)活動帶來了大量的物質(zhì)財富，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。然而，隨著黑龍江省煤炭城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源消耗量的逐年增加，礦區(qū)環(huán)境問題也日益突出，環(huán)境保護問題日益嚴峻。通過對黑龍江省煤炭城市的生態(tài)環(huán)境狀況分析研究，探討了煤炭城市存在土地資源破壞、環(huán)境污染、水資源短缺、大氣污染、生態(tài)系統(tǒng)受到破壞問題成因。同時指出，由于我國現(xiàn)行的環(huán)境法律體制不健全，法律制度不完善，法律難以得到有效的實施因此改善法律方面的制度設(shè)計和監(jiān)管機制，是改善黑龍江省煤炭城市生態(tài)環(huán)境的有效調(diào)控措施、
關(guān)鍵詞：煤炭城市 環(huán)境保護 環(huán)境污染 環(huán)境保護法
一、黑龍江省煤炭城市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及問題
1 土地及植被破壞。在煤炭開采和煤炭城市建設(shè)過程中開發(fā)利用資源必然占用和破壞土地，采煤挖掘地表、廢渣堆放，地面塌陷、礦區(qū)修路及建設(shè)廠房等破壞和占用土地。在對土地破壞的同時，也破壞7地表的植被。形成村莊被迫搬遷，大量農(nóng)田塌陷咸水塘或沼澤地，形成大片采煤塌陷區(qū)，耕地不斷減少，造成局部區(qū)域生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞，人地矛盾日益突出。而植被覆蓋率的減少又改變了地表徑流和地表的糙度，使土壤抗蝕指數(shù)降低，加劇了水土流失和土地沙化和干化。同時也給煤炭城市帶來了嚴重的環(huán)境污染和安全威脅。
目前，七臺河礦區(qū)從1958年開發(fā)，在50年不到的時間里，全市下沉2.5m-6.5m；雞西礦區(qū)經(jīng)過80多年開采，已形成地表采煤沉陷區(qū)193平方公里；鶴崗礦區(qū)有63.73平方公里的沉陷區(qū)，其中最深的地方下沉了30m，在地面上造成6米多的裂縫，而且現(xiàn)在仍在以每年1.3米的速度下沉。另外，經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計，雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河4大煤城有工礦點2735個，各類礦區(qū)占地面積26692，46hm，水土流失面積高達22688.59hm，其中采礦場6266.88m，棄土石渣場14967 84hm，尾礦庫壩271.05hm，廠區(qū)1075.28hm，道路107.54hm，年均排棄總量1961.97萬噸，年均水土流失量392.38萬噸，而且仍呈上升趨勢。
2 資源的浪費及水資源的短缺。據(jù)統(tǒng)計，全國有711％的煤炭城市缺水，其中40％屬嚴重缺水。黑龍江省水資源不夠豐富，人均占有水量2093立方米，低于全國平均水平。以鶴崗市為例，人均水量擁有量為1880立方米，分別比全國和全省人均水資源占有量少14.5％和8.6％，而雞西市是貧水區(qū)，市區(qū)人均水資源占有量不足全省的1/4，而且時空分布不均，工業(yè)和居民生活用水得不到保證，地下水嚴重超采，在黑龍江省，一些煤炭城市由于管理及工藝不完善，煤炭開采過程中的礦井水、洗煤水和矸石淋溶水等未經(jīng)完善凈化就被直接排放，對周圍水環(huán)境造成了嚴重的污染。另一方面，大量的地下水資源因煤系地層破壞而滲漏礦井并被排出，這些礦井水被凈化利用的不足20％，對礦區(qū)周邊環(huán)境又造成了新的污染，嚴重影響了社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)估計，黑龍江省煤礦每年產(chǎn)生的各種廢污水約占全省總廢污水量的25％左右。同時地下水位的嚴重下降，也使區(qū)域內(nèi)的作物大面積減產(chǎn)，抗御自然災(zāi)害能力下降，嚴重危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
3 大氣污染嚴重。煤礦開采、煤炭煉焦、煤炭運輸過程中的粉塵排放以及煤炭燃燒所導致的大氣污染，每年都向大氣中排放大量的二氧化碳、二氧化硫和煙塵等有害氣體。在黑龍江省鶴崗市，2004年煤炭業(yè)廢水排放量占全市廢水排放總量的84％，煙塵排放量占全市煙塵排放總量的80％，煤矸石產(chǎn)生量占全市工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量的85％。據(jù)雞西市環(huán)境監(jiān)測中心站的調(diào)查和監(jiān)測，2002―2006年的5年間，全市重點煤炭工業(yè)污染源共向大氣中排入煙塵為14876噸，二氧化氮為74288噸，二氧化硫為53398噸，一氧化碳為5725噸。這些大氣污染物在空氣中飄游，既能形成酸霧污染，又能吸附致癌的碳氫化合物等有害物質(zhì)，形成嚴重的“二次污染”，對人體、動植物及建筑物造成很大的危害。目前，雞西市大氣污染物標準指數(shù)(PSI)在100-120之間，表明大氣污染濃度已達警戒水平。同時雞西市每年生產(chǎn)550萬噸煤矸石和粉煤灰，不僅占用大量耕地，而且因長期的風吹雨淋，會產(chǎn)生大量有毒氣體、塵埃和污水，造成嚴重的“二次污染”。
4 生態(tài)綠地系統(tǒng)的簡化與缺乏。為了滿足城市景觀、環(huán)境及釋氧功能的需求，城市的生態(tài)綠地系統(tǒng)應(yīng)是一種協(xié)調(diào)而復雜的生態(tài)系統(tǒng)。然而中國大部分煤炭城市，尤其是像黑龍江省這樣的北方城市卻普遍存在樹種選擇單一、忽視垂直綠化及市區(qū)防護與隔離林帶薄弱等問題。如雞西市城市人均綠地面積為4.8m/人，遠低于國家標準(7～11m/人)，與聯(lián)合國標準(50～60m/人)相差更遠；花費昂貴資金買回大量進口草種卻由于草坪的管理困難和生態(tài)功能有限而未達到預(yù)期效果；城市樹種單一，蟲害防御能力差；林密鐵路從市中心區(qū)穿越，但卻缺乏防護與隔離林帶，整個城市即將面臨“綠色貧困”的境地。
二、黑龍江省煤炭城市區(qū)域環(huán)保法實施存在的問題
1 環(huán)境保護法理論陳舊及體系不完善。我國環(huán)境立法始于1979年第五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》。它標志著我國的環(huán)境保護工作進入法制階段，同時也意味著我國環(huán)境法律體系建立的開始。此后，1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過了現(xiàn)行《環(huán)境保護法》。這是我國環(huán)境立法一個階段，其對健全我國環(huán)境資源保護法律體系，保護和改善環(huán)境，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮7重要作用。
20世紀90年代以來，環(huán)境保護法制定、修訂的速度明顯加快，一批新的法律法規(guī)陸續(xù)頒布實施，原有的環(huán)境保護法律法規(guī)也得到了修訂。目前，我國環(huán)境保護法已經(jīng)形成一個以《憲法》為根據(jù)，以《環(huán)境保護法》為核心，以單行環(huán)境保護法律為主題，以環(huán)境保護行政法規(guī)、規(guī)章、標準及相關(guān)法律、法規(guī)中適用于環(huán)境保護的規(guī)定為補充，并與我國締結(jié)和參加的與環(huán)境保護有關(guān)的國際條約相協(xié)調(diào)的法律體系。但由于《環(huán)境保護法》過于原則和滯后，國家不得不在環(huán)境政策、行政法規(guī)、行政規(guī)章等層面進行了眾多調(diào)整和革新，一些新的法律制度，如總量控制制度、排污許可證制度等在層次較低的法律法規(guī)中被確立；一些重要的法律制度，如環(huán)境影響評價制度、排污收費制度等已在其他法律法規(guī)中被修改。單行法隨意突破、違背基本法且各單行法間互不協(xié)調(diào)給環(huán)境保護法制帶來了深刻危機。
2 關(guān)于煤炭城市區(qū)域環(huán)保法律規(guī)定過于籠統(tǒng)、權(quán)責不明確。我國煤炭城市區(qū)域環(huán)保法律體系中法律的原則性規(guī)定多，具體可操作性規(guī)范少。環(huán)保法律條文過于籠統(tǒng)化，口號化，對
違法責任規(guī)定不明，甚至對執(zhí)法主體的權(quán)責分工都不明確，不僅導致守法主體有法不依，并且致使各行業(yè)主管部門在執(zhí)法中互相推諉扯皮。他們最終執(zhí)行的是從部門利益出發(fā)根據(jù)法律條文精神所做的大量解釋性的規(guī)章、文件而非法律本身。而各主管部門對法律解釋形成的規(guī)章、文件又多從本部門、本行業(yè)利益出發(fā)，不能正確體現(xiàn)法律的本義，甚至故意歪曲法律的本義，最終導致法的目標不能充分落實。
3 煤炭城市區(qū)域環(huán)保法律制度空白點較多，立法層次較低。一方面，缺乏針對煤炭城市區(qū)域環(huán)境問題的專門性法律，雖然對煤矸石、粉塵，土地塌陷、資源浪費等問題都有相應(yīng)法律予以規(guī)范，但多屬部門及地方規(guī)章，層次過低，引不起人們的足夠重視，也缺乏技術(shù)性和科學性；另一方面，明顯缺乏環(huán)保行政專門立法，致使環(huán)保行政執(zhí)法存在較多問題。具體法律制度中，尤其是資源開采法律制度中環(huán)保規(guī)定太籠統(tǒng)?？瞻c較多。如井下廢氣的排放無強制性排放標準、井下環(huán)境保護問題無具體和明確的法律規(guī)制等。很多具體執(zhí)法標準和依據(jù)從法律中難以查找，只能借助于行業(yè)主管部門的規(guī)章、文件解釋來執(zhí)行，環(huán)保基本法、污染防治法、煤炭法等法律并未充分發(fā)揮作用。
三、黑龍江省煤炭城市區(qū)域環(huán)保法實施的對策
1 增加環(huán)境押金制度和生態(tài)補償制度。以保護環(huán)境為目的。國家確定和收取環(huán)境押金，煤矸石、粉塵排放，土地塌陷、地下水污染等行為必須出具押金，從而使礦山環(huán)境得到治理。生態(tài)補償制度是指對由于人類的社會經(jīng)濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染進行補償、恢復、綜合治理，礦區(qū)資源生態(tài)補償機制需要建立相應(yīng)的制度，以利于其生態(tài)環(huán)境的恢復。
2 增設(shè)環(huán)保目標責任制度。其主要內(nèi)容包括：(1)國家倡導正確的政績觀。將轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣納入行政主管領(lǐng)導政績考核的指標體系；(2)在明確各級政府保護自然資源和生態(tài)環(huán)境職責的基礎(chǔ)上，相應(yīng)增設(shè)各級政府保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的法律責任。各級人民政府應(yīng)組織開展多形式、多層次的創(chuàng)建環(huán)保模范活動，樹立典型，推動環(huán)保和經(jīng)濟建設(shè)、社會進步的協(xié)調(diào)發(fā)展；(3)在行政責任方面只規(guī)定原則、程序與方法，不規(guī)定具體處罰措施，以統(tǒng)合指導單項環(huán)境與資源保護法律的行政處罰規(guī)定；完善環(huán)境行政處罰的種類，增設(shè)暫扣、沒收、行政拘留等種類，以提高環(huán)保行政執(zhí)法的效率。各級政府主管領(lǐng)導及有關(guān)部門負責人由于行政立法失誤、決策失誤、執(zhí)法不當造成或者間接造成環(huán)境污染或者破壞，導致轄區(qū)或者相鄰地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降的，應(yīng)追究其相應(yīng)的行政責任，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究其刑事責任。
3 明確規(guī)定公眾參與制度。公眾參與制度是指公眾及其代表根據(jù)國家環(huán)保法律法規(guī)賦予的權(quán)利和義務(wù)通過一定的途徑、方式和方法參與環(huán)境保護的過程，以保護自己的合法權(quán)益的制度。公眾參與包括預(yù)案參與、過程參與、行為參與以及末端參與。我國環(huán)境保護的基本法律《環(huán)境保護法》卻沒有規(guī)定公眾參與的條款。因而建議增設(shè)公眾參與條款。
