時(shí)間：2022-04-17 09:03:16
序論：在您撰寫農(nóng)業(yè)政策論文時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的1篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
一、農(nóng)業(yè)政策對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響
農(nóng)業(yè)政策制訂與的主體是執(zhí)政黨或政府，既包括中央和地方各級政府也包括各級政府的涉農(nóng)機(jī)關(guān)。由于農(nóng)業(yè)政策對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用，一直以來就受到黨和政府的高度重視。新中國成立以來，隨著農(nóng)業(yè)政策的不斷調(diào)整改革，我國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化，單是近三十多年來在農(nóng)業(yè)政策改革的帶動(dòng)下，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展就取得了喜人的成果，其中不同時(shí)期不同的農(nóng)業(yè)政策發(fā)揮了不可或缺的作用，這些政策雖然基本上促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是也存在一些問題。第一，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為核心的土地政策改革(1978-1984)。這是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史上一件開天辟地的事情，通過這次農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。改革之后，雖然土地所有權(quán)歸集體，但是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制保證了農(nóng)民的土地支配權(quán)和對剩余產(chǎn)品的受益權(quán)，從根本上解放了農(nóng)民，使其積極性大大提高，也因此在很多時(shí)期內(nèi)中國解決了全國的溫飽問題，堪稱一個(gè)世界壯舉。第二，以農(nóng)產(chǎn)品流通和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為核心的農(nóng)村政策改革(1985-1997)。經(jīng)過前一階段的政策調(diào)整，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了大幅提高，但是由于市場體制不夠靈活，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性收受到了一定影響，于是國家及時(shí)出臺“購銷同價(jià)”、“保量放價(jià)”等政策放開市場，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的流通，從而鞏固加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。同時(shí)又出臺產(chǎn)權(quán)改革、技術(shù)革新等政策加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，為整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。第三，以“糧食保護(hù)價(jià)”為代表的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持制度(1998-2001)。到了20世紀(jì)90年代末，我國糧食價(jià)格波動(dòng)相對較大，一定程度上挫傷了農(nóng)民的種糧積極性，國家于是出臺了“糧食保護(hù)價(jià)”的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。這是我國第一個(gè)保護(hù)糧食生產(chǎn)者利益的農(nóng)業(yè)政策，其初衷是好的，而且在初期一定程度上堅(jiān)定了農(nóng)民種糧的信心，但是由于實(shí)施過程中諸多問題的出現(xiàn)，它并沒有從根本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的雙重效益。第四，農(nóng)業(yè)稅的減免(2002至今)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國工業(yè)化進(jìn)程不斷加速，同時(shí)對農(nóng)業(yè)的依賴性也更趨強(qiáng)烈。為了強(qiáng)化對工業(yè)的支撐，更是為了解決多年來農(nóng)民增收緩慢的問題，國家出臺了一系列稅費(fèi)改革政策，其中以“取消農(nóng)業(yè)稅、反哺農(nóng)業(yè)”、“兩減免三補(bǔ)貼”為典型代表，同時(shí)從國家預(yù)算層面加大了對農(nóng)村的財(cái)政支出。這些政策及時(shí)地解決了農(nóng)民增收問題，也保證了工業(yè)化的繼續(xù)推進(jìn)，但是從長遠(yuǎn)來看，它并不能從根本上解決農(nóng)民增收問題。第五，建設(shè)社會主義新農(nóng)村背景下的農(nóng)業(yè)政策改革（2006至今）。隨著2006年《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》的出臺，我國的農(nóng)業(yè)政策由純粹的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村社會全面發(fā)展的導(dǎo)向。這一階段，國家除了深化農(nóng)業(yè)增收和農(nóng)民增收的政策改革外，還從教育、環(huán)境、醫(yī)療等多個(gè)方面出臺政策促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，雖然由于實(shí)施時(shí)間不長、效果不是多么顯著，但是這無疑是一個(gè)好的開端。
二、農(nóng)業(yè)政策影響我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)制分析
通過以上分析可以看出，改革開放30多年來，我國的一系列農(nóng)業(yè)政策有效促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盡管有些政策并沒有從根本上解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些核心問題，但是大部分政策還是發(fā)揮了應(yīng)有的作用。那么這些政策是如何發(fā)揮效應(yīng)的呢？這就涉及到農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響機(jī)制問題，概括起來主要有以下幾點(diǎn)。第一，農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)。首先，農(nóng)業(yè)政策可以有效引導(dǎo)投資流向，比如農(nóng)業(yè)稅取消以后，中央財(cái)政成了農(nóng)村公共投資的主要來源，這樣大批資金就直接流向農(nóng)村的道路交通設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、災(zāi)害防治工程建設(shè)等；其次，農(nóng)業(yè)政策可以有效引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；另外，農(nóng)業(yè)政策可以有效引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力資源的配置。第二，農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。首先，農(nóng)業(yè)政策可以調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系，這既包括農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口政策，又包括國內(nèi)供給政策；其次，農(nóng)業(yè)政策可以調(diào)節(jié)價(jià)格，其中比較典型的就是政府的“農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)”政策，我國糧食生產(chǎn)在1998年至2001年連續(xù)減產(chǎn)，很大程度上就在于糧食收購價(jià)格偏低，于是國家及時(shí)出臺“糧食保護(hù)價(jià)”政策保證農(nóng)民收益；另外，農(nóng)業(yè)政策可以調(diào)節(jié)收入，比如我國2006年廢除農(nóng)業(yè)稅以后，又先后出臺了種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等政策，同時(shí)大興水利建設(shè)，這些政策都直接或間接地提高了農(nóng)民的收入。第三，農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)。首先，農(nóng)業(yè)政策從產(chǎn)權(quán)方面激勵(lì)農(nóng)村生產(chǎn)，比如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制明確了農(nóng)民的主體地位，從而使農(nóng)民很自覺地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而不再依靠以前的行政指令計(jì)劃；其次，農(nóng)業(yè)政策從需求方面激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，比如國家為了提高農(nóng)民種糧的積極性，經(jīng)常合理運(yùn)用保護(hù)價(jià)政策，這樣即使是糧價(jià)下跌到接近或低于生產(chǎn)成本時(shí)，政府會通過糧食專屬系統(tǒng)買進(jìn)，從而保證需求關(guān)系的平衡；另外，農(nóng)業(yè)政策從創(chuàng)新方面激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這包括技術(shù)的創(chuàng)新和制度的創(chuàng)新，比如我國在實(shí)施“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”政策以來，就通過生產(chǎn)經(jīng)營模式、農(nóng)業(yè)科技運(yùn)用的創(chuàng)新大力發(fā)展集約型農(nóng)業(yè)和生態(tài)化農(nóng)業(yè)。
三、如何利用農(nóng)業(yè)政策促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展
農(nóng)業(yè)政策是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力保障，而且是在特定機(jī)制下影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這樣以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就必須從農(nóng)業(yè)政策入手，尤其是從機(jī)制方面著手，尋求一套適合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展的政策體系，從而有效支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)。第一，積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策的引導(dǎo)作用。農(nóng)業(yè)政策引導(dǎo)的根本在于通過提高要素投入效率，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，首先，加快深化當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，規(guī)范承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、入股等土地流轉(zhuǎn)形式，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理有效集中，從而提高土地要素的利用率；其次，優(yōu)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，通過具體的財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督等手段，使得農(nóng)業(yè)財(cái)政支出增加的前提下，保證農(nóng)村生產(chǎn)性支出、基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)等支出的效用最大化；另外，強(qiáng)化農(nóng)村科普知識的教育工作，既要吸引青年學(xué)生回到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，又要對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行有效培訓(xùn)，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，通過科技提高各個(gè)要素的利用率。第二，積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策的調(diào)控作用。農(nóng)業(yè)政策調(diào)控的根本在于站在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的高度，注重各個(gè)政策的整合統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)最大的政策合力，首先，通過戶籍制度、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等政策的完善，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建和諧的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制；其次，通過對建筑工業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地使用的調(diào)控、經(jīng)濟(jì)作物和糧食作物種植的調(diào)配、國家投入與社會投入的調(diào)配以及科技投入的調(diào)配，建立一種長效農(nóng)業(yè)投入機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的綜合性發(fā)展；另外，通過現(xiàn)代信息技術(shù)的引入構(gòu)建現(xiàn)代化的農(nóng)產(chǎn)品流通體系，并結(jié)合傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品營銷模式，減少流通環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本最低化，構(gòu)建一個(gè)高效低廉的農(nóng)產(chǎn)品城鄉(xiāng)流通網(wǎng)絡(luò)。第三，積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策的激勵(lì)作用。農(nóng)業(yè)政策激勵(lì)的根本在于保障農(nóng)民沒有后顧之憂的前提下，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收，首先，鞏固強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)政策，最好實(shí)現(xiàn)二者聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建，避免過大的浮動(dòng)性，保證農(nóng)民生產(chǎn)積極性的長效性；其次，建立完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，從而降低農(nóng)民因自然災(zāi)害等突發(fā)事件引起的損失，這樣農(nóng)民從事生產(chǎn)就少了后顧之憂；另外，強(qiáng)化農(nóng)村金融體制改革，既要保證農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金來源的廣泛性，又要保證農(nóng)民資金使用的規(guī)范性，從而激發(fā)農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)或增加投入的動(dòng)力，尤其以更優(yōu)惠的金融政策鼓勵(lì)農(nóng)民從事生態(tài)高附加值農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使其在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，有助于自然生態(tài)的保護(hù)。
四、結(jié)語
社會主義新農(nóng)村建設(shè)開展以來，可持續(xù)發(fā)展成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)核心原則，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)導(dǎo)向，但是任何事物的發(fā)展都必須遵循循序漸進(jìn)的原則，我國的農(nóng)業(yè)政策同樣不例外。當(dāng)前形勢下，農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)很大程度上促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是還有一些不完善的地方，因此在以后的農(nóng)業(yè)政策制定中，我們要在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，心懷問題意識，更要兼具發(fā)展眼光，探索一套適合國情的農(nóng)業(yè)政策體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
作者：孔玉生 謝沅辰 單位：江蘇大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院
本文作者：李巖 孫寶玉 單位：陜西教育學(xué)院歷史文化與旅游系 西安交通大學(xué)人文學(xué)院
考慮到農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用以及農(nóng)業(yè)的天然弱質(zhì)性，從建國開始，我國政府就開始實(shí)施國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策，一方面通過對農(nóng)業(yè)扶持，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，另一方面為我國的工業(yè)化和城市化發(fā)展提供必要的支持和積累。我國農(nóng)業(yè)支持政策的選擇與我國政府重要的戰(zhàn)略決策以及我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)。為此，按照我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷的主要轉(zhuǎn)折，可以將我國的農(nóng)業(yè)扶持政策劃分為四個(gè)主要階段，分別是社會主義建設(shè)時(shí)期、改革開放以后、建立市場經(jīng)濟(jì)以后、加入WTO以來至今。通過對我國農(nóng)業(yè)扶持政策的回顧和梳理，可以更清晰地反映我國農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展路徑和規(guī)律，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為我國今后的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供必要的思路和啟示。
一、1949年建國——七十年代末：我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的萌芽階段
解放后的第一個(gè)五年計(jì)劃，中央政府一直把大力發(fā)展農(nóng)業(yè)作為中央政府的主要目標(biāo)，逐步發(fā)展互助合作組織和徹底進(jìn)行，極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，因此農(nóng)業(yè)恢復(fù)和發(fā)展較快，并為工業(yè)的發(fā)展提供了必要的支持。伴隨著社會主義改造和建設(shè)時(shí)期以及“”時(shí)期，這一階段的中央農(nóng)業(yè)扶持政策的特點(diǎn)如下：
1.以農(nóng)業(yè)信貸和財(cái)政支農(nóng)為主要手段
雖然該階段的中央政府財(cái)力有限，但是農(nóng)業(yè)信貸余額和財(cái)政支農(nóng)總額基本上是不斷增長的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，支援農(nóng)村生產(chǎn)支持和財(cái)政安排的農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)從“一五”的37.23億元增長到“五五”的345.73億元，占財(cái)政總支出的比例從“一五”的2.9%提高到“五五”的6.6%。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資從“一五”的40.91億元增長到“五五”的238.03億元，占國家計(jì)劃內(nèi)基本建設(shè)投資總額的比重從“一五”的7.10%提高到“五五”的10.5%。同期，農(nóng)業(yè)信貸資金余額也從82.1億元增長到616億元。
2.其主要目標(biāo)是以農(nóng)支工，為工業(yè)的發(fā)展提供支持
解放后，我國確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的建設(shè)思路，為此，必須依靠農(nóng)業(yè)剩余的轉(zhuǎn)移來實(shí)施這一工業(yè)化戰(zhàn)略。1953年政府實(shí)施了以低價(jià)收購和銷售為主要特征的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，通過“剪刀差”的方式為工業(yè)提供必要的資金支持。1953-1978年間，農(nóng)民為國家工業(yè)化建設(shè)積累了高達(dá)3376億元的資金，平均每年達(dá)135億元，這筆資金是1953-1978年間全民所有制各行業(yè)基本建設(shè)新增固定資產(chǎn)總數(shù)3680億元的92%。從農(nóng)業(yè)支持角度分析，該階段的農(nóng)業(yè)政策實(shí)質(zhì)是以農(nóng)支工。1980年與1949年相比，農(nóng)業(yè)增長了2.8倍，而輕工業(yè)增長了25倍，重工業(yè)增長了98倍。
3.一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)性增長
解放后，農(nóng)業(yè)發(fā)展是中央政府的工作重點(diǎn)，雖然國家的農(nóng)業(yè)扶持力度不大，但依靠的強(qiáng)制“均平”機(jī)制，還是一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的恢復(fù)性增長。糧食總產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值雖有徘徊，但仍逐年增長。1949-1978年，我國糧食總產(chǎn)量由11320萬噸增加到30476.5萬噸，年均增產(chǎn)660.5萬噸，年遞增3.4%。在此期間，糧食增長率超過了人口增長率，為18%城市人口的低水平工業(yè)化提供了必要的資金支持。通過逐步發(fā)展互助合作組織和徹底地進(jìn)行，極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力；農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策為農(nóng)產(chǎn)品的銷售提供了基本保障，一定程度上刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)行為。
二、改革開放——九十年代初：我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的調(diào)整階段
改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略從原有重點(diǎn)優(yōu)化發(fā)展重工業(yè)轉(zhuǎn)變到產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)平衡發(fā)展上來，重點(diǎn)是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村制度進(jìn)行改革。這一時(shí)期的農(nóng)業(yè)扶持支持往往和農(nóng)村改革是密切相關(guān)的，農(nóng)業(yè)政策的主要特點(diǎn)如下：
1.放開農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格
在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向商品經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化中，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度已經(jīng)不再適應(yīng)市場消費(fèi)需求和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，弊端日益明顯。由于商品流通遇到阻礙、產(chǎn)量增加而質(zhì)量不高、地區(qū)優(yōu)勢不能發(fā)揮以及生產(chǎn)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等原因，極大地影響了農(nóng)村商品生產(chǎn)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益的提高。為此，政府采用放開農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的政策，陸續(xù)通過減少統(tǒng)購的數(shù)額、范圍，提高定購價(jià)格；除少數(shù)重要農(nóng)產(chǎn)品，其余全部放開價(jià)格，由市場調(diào)節(jié)，讓農(nóng)民在市場交換中受益，維護(hù)了農(nóng)民的切身利益，保護(hù)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。
2．加快體制制度創(chuàng)新
除了繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)和農(nóng)業(yè)信貸外，政府開始重視通過體制建設(shè)和完善保護(hù)農(nóng)民利益，保證農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)。1978年十一屆三中全會以后，國家開始試點(diǎn)推行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，該制度的確立克服了集體經(jīng)濟(jì)中長期存在的“吃大鍋飯”的弊病，是推動(dòng)近年來我國農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的重要基礎(chǔ)性支持政策，為我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了強(qiáng)大的制度性政策支持，極大釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。其經(jīng)濟(jì)社會意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)業(yè)集體化和。
3.開始矯正剝奪農(nóng)業(yè)的方式
1979年開始，國家開始矯正原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下以農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購、派購制度為核心的農(nóng)業(yè)政策。在部分農(nóng)產(chǎn)品市場已經(jīng)開放和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年增長的基礎(chǔ)上，逐步提高棉、油、糧等主要農(nóng)副產(chǎn)品的收購價(jià)格，并開始對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理體制和流通體制進(jìn)行改革，一定程度上加強(qiáng)了對農(nóng)業(yè)的支持。雖然從1978年到1990年間里，我國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”的絕對量仍呈不斷增加的趨勢，由1987年的261.2億元增加到1990年的726.1億元，但不論是工業(yè)品價(jià)格高于其價(jià)值的幅度還是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于其價(jià)值的幅度，都呈逐步下降的趨勢，因此其決定的“剪刀差”的幅度也由1978年的54.5%下降到1990年的25.2%。
4.投入農(nóng)業(yè)的資金支持有限
雖然國家提高了對農(nóng)業(yè)的資金支持規(guī)模，然而1978年以前的20多年時(shí)間里，農(nóng)業(yè)基建投資平均占基建投資總額的11%，而1980年到1987年的7年時(shí)間里，則下降到5.3%，1988年更低，僅為2.9%。雖然從1989年以來，中央和地方對農(nóng)業(yè)的投入比以前有所增長，還建立了農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，但實(shí)際上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的諸如柴油、化肥等也不充足，其真正投入的資金不到30%。農(nóng)業(yè)資金的匱乏，加劇了農(nóng)業(yè)的脆弱程度，阻礙了農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力，影響了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率與農(nóng)民收入的提高。
三、1992年——2001年：我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的改革階段#p#分頁標(biāo)題#e#
前一階段，通過“剪刀差”，從農(nóng)業(yè)中拿走了大量的“原始資本積累”，但這一階段狀況開始改善，農(nóng)業(yè)從為國民經(jīng)濟(jì)“納稅”開始變?yōu)榻邮鼙Ｗo(hù)和扶持。90年代以后。這一階段我國農(nóng)業(yè)支持政策有如下特點(diǎn)：
1.以價(jià)格補(bǔ)貼為主要措施
這一階段的農(nóng)業(yè)扶持政策以價(jià)格補(bǔ)貼為主要形式，大部分用于降低支農(nóng)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，降低農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格以及農(nóng)產(chǎn)品購銷環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼。雖然這項(xiàng)政策反映了政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民生產(chǎn)的保護(hù)，但是，價(jià)格補(bǔ)貼是給國有農(nóng)產(chǎn)品流通部門，不是直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，導(dǎo)致農(nóng)民收益有限，補(bǔ)貼收益大部分落入國有商業(yè)部門。據(jù)測算，國家每補(bǔ)貼1元，農(nóng)民只能得到0.14元。
2.切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)
國家通過自上而下的政策傳遞方式，將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為保護(hù)農(nóng)民利益和農(nóng)民生產(chǎn)積極的首要目標(biāo)。由于長期農(nóng)業(yè)資金大量流向工業(yè)部門，導(dǎo)致農(nóng)民利益受到剝奪，負(fù)擔(dān)過重。90年代以來，農(nóng)業(yè)資金非農(nóng)化流失仍在繼續(xù)。1991-1996年，通過賦稅流失的農(nóng)業(yè)資金為2750億元，以農(nóng)業(yè)信貸方式流失的農(nóng)業(yè)資金為4177億元。為了保證農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，國家開始強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。一方面國家大幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格，另一方面，國家連續(xù)大幅度增加了農(nóng)業(yè)投資。政府堅(jiān)持多予少取的支持政策，賦予農(nóng)民更多的實(shí)惠，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益。
四、加入WTO——至今：我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的完善階段
長期以來，我國出臺的農(nóng)業(yè)政策涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，但是隨著加入WTO，我國逐漸認(rèn)識到：要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)問題不只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，還必須重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展和農(nóng)民利益。這一階段我國農(nóng)業(yè)支持政策有如下特點(diǎn)：
1.財(cái)政支農(nóng)的絕對數(shù)量增加迅速
中國財(cái)政支農(nóng)的絕對數(shù)量呈現(xiàn)出迅速增加的趨勢。財(cái)政支農(nóng)總數(shù)從2001年的1456.73億元上升到2009年的2900.87億元，每年以13.76%的速度增長。這種支持水平的迅速上升，說明自從加入WTO之后，我國越來越重視利用國內(nèi)支持的方式來促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。尤其是2004年，由于我國政府提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策，當(dāng)年財(cái)政支農(nóng)的增長速度達(dá)到了33.24%。
2.國內(nèi)支持的結(jié)構(gòu)有待完善
在微量標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，我國對于黃箱支持利用不充分。根據(jù)我國對WTO的承諾，我國的微量免除水平為8.5%。但是據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)在的微量支持水平只用2%左右。在WTO規(guī)則允許的12種綠箱政策措施中，我國只使用了6種，包括政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲備、國內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展援助，其余6種我國還未涉及。
3.將增加農(nóng)民收入作為主要政策目標(biāo)
由于農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)環(huán)境不寬松、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度減緩，有的地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)還沒有得到有效控制等原因，農(nóng)民收入增長困難問題越來越突出，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。針對此問題，增加農(nóng)民收入成了各級政府處于每年工作的中心位置，并制定了具體措施。其中包括推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)、改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境、搞活農(nóng)產(chǎn)品流通、發(fā)揮市場機(jī)制作用、深化農(nóng)村改革、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)和做好扶貧開發(fā)工作等。
五、未來“三農(nóng)”政策走向
針對我國“三農(nóng)”問題的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為，我國“三農(nóng)”政策將會在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)強(qiáng)化。具體包括：第一，加大糧食生產(chǎn)扶持力度。我國作為一個(gè)13億人口的大國，糧食安全問題需要時(shí)刻注意，特別是在目前全球存在糧食危機(jī)的狀況下，政府必將加大對糧食生產(chǎn)扶持，提高農(nóng)民種糧積極性，增加農(nóng)民種糧效益。第二，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。近幾十年來，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化嚴(yán)重、投入欠賬太多。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就必須繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。第三，建立促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長效機(jī)制。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)長期的過程，我國政府正在努力建立一套促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長效機(jī)制。包括“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長的機(jī)制；農(nóng)民就地拓展與外出轉(zhuǎn)移相結(jié)合的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)制；購銷市場化和經(jīng)營主體多元化的農(nóng)產(chǎn)品流通機(jī)制；防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的監(jiān)督管理機(jī)制，村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的鄉(xiāng)村治理機(jī)制等。
從近幾年的披露報(bào)告來看，很多出現(xiàn)問題的企業(yè)，大多是由于其資金出現(xiàn)了阻滯，無論是資金的來源問題還是調(diào)配等等各種，越來越凸顯出會計(jì)營運(yùn)在其中的重要性，當(dāng)然其風(fēng)險(xiǎn)防控的探析是很有必要的。農(nóng)業(yè)政策性銀行主要是服務(wù)我國的農(nóng)業(yè)，包括各類農(nóng)產(chǎn)品，畜牧業(yè)等等，所以在其不斷發(fā)展的過程中，為了保障我國的基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)的健康運(yùn)行，農(nóng)業(yè)政策性銀行應(yīng)該做出調(diào)整，不應(yīng)該為拓寬自身的業(yè)務(wù)而忽略了重要的會計(jì)營運(yùn)中的風(fēng)險(xiǎn)防控，因?yàn)樯杂胁簧?，就可能引起不能預(yù)料的后果，所以進(jìn)行探析是很有必要的。
一、農(nóng)業(yè)政策性銀行會計(jì)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)防控的現(xiàn)狀及存在的問題
1.會計(jì)管理模式層級傳遞。
我們都知道，如果做一件事，需要傳遞很多層次，這樣就會使效率下降，而且還不確保在傳遞過程中會出現(xiàn)傳遞內(nèi)容是否全面的情況，所以在管理制度不斷完善的現(xiàn)在，很多企業(yè)會下放其權(quán)力。農(nóng)業(yè)政策性銀行由長期以來的，總行，省行，市分行，縣支行的會計(jì)管理模式，就會使得在制定和實(shí)施相關(guān)的會計(jì)管理中存在著我們所說的，很多制定的政策和管理方案滯后的情況，同時(shí)也不方便對下面的支行進(jìn)行相關(guān)的管理，例如下面哪個(gè)支行出現(xiàn)了會計(jì)營運(yùn)方面的風(fēng)險(xiǎn)，要經(jīng)過各級向上傳達(dá)，而且也不排除在這個(gè)過程中，有些領(lǐng)導(dǎo)為了不被批評，而封閉消息的事件，這樣小事可以封鎖，但是一旦碰到大事件紙包不住火的情況下，被總行知道后，這時(shí)候造成的影響是巨大的而且是不一定能彌補(bǔ)的，這會給整個(gè)銀行帶來負(fù)面的影響，這種聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)是不可估量的。上有政策，下有對策，這就是多層級傳遞的壞處。
2.會計(jì)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)落后。
農(nóng)業(yè)政策性銀行的會計(jì)營運(yùn)部一般是負(fù)責(zé)會計(jì)營運(yùn)方面風(fēng)險(xiǎn)的防范，但是一般這些網(wǎng)點(diǎn)在配備中一般存在人員不足的情況，一個(gè)網(wǎng)點(diǎn)一個(gè)綜合柜員要負(fù)責(zé)這個(gè)網(wǎng)點(diǎn)很多涉及的風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)是很難控制的?？赡芎芏嘣诠衽_進(jìn)行的交易還可以發(fā)現(xiàn)是否會存在可疑之類，但是如果自身通過其它方式例如電子銀行之類進(jìn)行的話，其風(fēng)險(xiǎn)就很難進(jìn)行控制了，而且一旦出現(xiàn)這個(gè)綜合柜員不是那么負(fù)責(zé)，或者對于風(fēng)險(xiǎn)防范的意識沒有那么強(qiáng)的話，對于網(wǎng)點(diǎn)的損失是不能挽回的，這不能說是綜合柜員沒有盡到職責(zé)所在，人在很多時(shí)候會多少出些差錯(cuò)，不能避免人沒有任何的差錯(cuò)，但是對于網(wǎng)點(diǎn)來說，這個(gè)差錯(cuò)是不能有的，不能出現(xiàn)的，那么這樣的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)就是有待加強(qiáng)的。
3.事后監(jiān)督系統(tǒng)落后。
所謂會計(jì)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，并不是只有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，它是涉及到會計(jì)營運(yùn)方面的工作所一起組合出來的一個(gè)概念。農(nóng)業(yè)政策性銀行各項(xiàng)前臺，后臺都可能會出現(xiàn)會計(jì)營運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)的，但是當(dāng)前的時(shí)候監(jiān)督系統(tǒng)沒有給予一個(gè)歸類，或者哪類業(yè)務(wù)容易出現(xiàn)什么類型的差錯(cuò)，在出現(xiàn)錯(cuò)誤的時(shí)候，找到錯(cuò)誤和解決錯(cuò)誤是針對問題本身，但是作為一家銀行的發(fā)展來說，從宏觀總體來說，應(yīng)該看到的是進(jìn)行一個(gè)歸集，但是現(xiàn)在其事后監(jiān)督系統(tǒng)仍處在落后的階段。
二、農(nóng)業(yè)政策性銀行會計(jì)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)防控途徑和方法
1.減少會計(jì)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)管理層次。
針對農(nóng)業(yè)政策性銀行逐級傳遞，層級過多的問題，在會計(jì)應(yīng)該管理中，應(yīng)該縮減這其中的步驟，由總行統(tǒng)一制定會計(jì)營運(yùn)管理目標(biāo)，這樣給予總行有更好的對下面支行和網(wǎng)點(diǎn)的控制能力，這樣的措施一旦實(shí)施，效果是明顯的，這中間層次中可能會出現(xiàn)的問題，例如傳達(dá)不到位，不完善，沒有真正做到等等，就由總行直接知曉，不會使得下面各支行負(fù)責(zé)人之類有更大權(quán)力去掩蓋住存在的問題，方便對會計(jì)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的控制。
2.加大專業(yè)人員控制風(fēng)險(xiǎn)。
對于會計(jì)營運(yùn)部來說，控制風(fēng)險(xiǎn)是核心，也是整個(gè)農(nóng)業(yè)政策性銀行的中心，所以不妨在這一塊加大對綜合柜員的使用情況，多設(shè)兩名這樣的綜合柜員，讓每個(gè)柜員都有固定的負(fù)責(zé)的項(xiàng)目，例如負(fù)責(zé)印章，負(fù)責(zé)單證，等等這類，讓這樣的使用更加規(guī)范，具體的權(quán)責(zé)也會是各項(xiàng)業(yè)務(wù)更加規(guī)范，出現(xiàn)差錯(cuò)的可能性也會大大降低。
3.設(shè)置預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)。
其實(shí)很多風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后，對其進(jìn)行分析的過程中會發(fā)現(xiàn)，其實(shí)在某些業(yè)務(wù)交易中已經(jīng)存在有這樣或那樣成為風(fēng)險(xiǎn)的苗頭，如果設(shè)置有一些提前的警示，就可能會在很大程度上已經(jīng)預(yù)防了一類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。例如，有些進(jìn)行大額交易的，或者大批進(jìn)行大額交易的應(yīng)該自動(dòng)列為可疑的交易對象，還有通過內(nèi)部的設(shè)置，有些錯(cuò)誤會不會生成需要的東西，或者彈出來這個(gè)業(yè)務(wù)需要有怎樣的資料才能完成，像這樣給予只能的事前預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)的防范，在很大程度上可以使得會計(jì)營運(yùn)中的風(fēng)險(xiǎn)減少。
4.建立健全的事后監(jiān)督機(jī)制。
對于任何企業(yè)來說，如果沒有一個(gè)監(jiān)督的部門存在，那么就會亂套。農(nóng)業(yè)政策性銀行也不例外，其在操作處理的過程中如果要更好的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，使得前臺后臺人員有風(fēng)險(xiǎn)的意識，認(rèn)識到風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的嚴(yán)重性，就需要建立一個(gè)更加完善的事后監(jiān)督部門來進(jìn)行督導(dǎo)和指引?；蛘呤窃诎l(fā)生突發(fā)事件時(shí)，可以向事后監(jiān)督部門進(jìn)行反饋，讓其給予一個(gè)正確的解決方法，也讓整個(gè)業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)行得更加順暢，不至于會出現(xiàn)所有人不知道該如何處理的問題。
5.建立會計(jì)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和反饋系統(tǒng)。
這個(gè)農(nóng)業(yè)政策性銀行應(yīng)該看到的，在進(jìn)行了一系列的完善會計(jì)運(yùn)營的過程中，不會說就不會出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)了，而是盡一切可能來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。所以，如果在進(jìn)行了完善后還是出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)，不要否定說這些措施是不好的，只是需要完善和改進(jìn)，在不斷的摸索中使風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)得越來越少。有一個(gè)對于會計(jì)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的總體的評價(jià)和反饋，這樣更有利于對找到問題，然后解決問題，更加完善解決的方法。
三、結(jié)語
會計(jì)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)是不可避免的，實(shí)實(shí)在在存在的，作為農(nóng)業(yè)政策性銀行在其不斷發(fā)展的道路上，不能看到更好的發(fā)展就忽視了存在的風(fēng)險(xiǎn)，而是更應(yīng)該來對會計(jì)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控，本來從其現(xiàn)狀和問題出發(fā)，探究了對于農(nóng)業(yè)政策性銀行會計(jì)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)防控可能有用的一些途徑和方法，希望對其發(fā)展是有益的。
作者：胡建軍 單位：青島科技大學(xué)
一、我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程與農(nóng)業(yè)政策回顧
19世紀(jì)四十年代到20世紀(jì)初，是全世界實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過渡時(shí)期，20世紀(jì)五六十年代是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的確立時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，世界主要發(fā)達(dá)國家相繼全面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。到了八十年代，大多數(shù)發(fā)展中國家還只是處于走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的起步階段。新中國成立以來，經(jīng)過50多年的農(nóng)業(yè)建設(shè)，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化取得了很大成績。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不斷發(fā)展，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)涵的理解也在不斷變化，按照對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)涵的理解，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程可以劃分為三個(gè)階段：第一階段是20世紀(jì)五十年代。我國開始現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的初期，處在學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式的時(shí)期，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本內(nèi)涵是指實(shí)現(xiàn)“四化”：農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)化學(xué)化、農(nóng)業(yè)水利化、農(nóng)業(yè)電氣化。第二階段是20世紀(jì)七十年代末八十年代初。處在改革開放的初期，總結(jié)了過去的歷史經(jīng)驗(yàn)，思想得到了一定程度的解放，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵有了發(fā)展，即實(shí)現(xiàn)“三化”：農(nóng)業(yè)基本建設(shè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理現(xiàn)代化。第三階段是20世紀(jì)九十年代中后期。我國全面推進(jìn)改革開放，建立市場經(jīng)濟(jì)新體制，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵有了明顯的新發(fā)展，表現(xiàn)為要實(shí)現(xiàn)六個(gè)方面的現(xiàn)代化：農(nóng)民生活消費(fèi)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)資源環(huán)境現(xiàn)代化。其評價(jià)范圍已經(jīng)擴(kuò)大到農(nóng)民生活消費(fèi)和農(nóng)業(yè)資源環(huán)境，注意了吸收發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的思想。我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)是以半封建的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系為起點(diǎn)的，它具有分散性、落后性、勞動(dòng)生產(chǎn)率低等特點(diǎn)。中國革命的勝利解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，建立起完全新型的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系。要使我國農(nóng)業(yè)迅速進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的運(yùn)行軌道，一靠政策；二靠科學(xué)；三靠投入。而政策處于首要地位，回顧新中國農(nóng)業(yè)發(fā)展史，每一個(gè)成就的取得都是正確政策引導(dǎo)的結(jié)果。鑒于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化和農(nóng)業(yè)部門的表現(xiàn)，我國的農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)從增加生產(chǎn)（尤其是谷物生產(chǎn)）轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)收入支持和環(huán)境關(guān)注。1990～2005年的我國農(nóng)業(yè)政策可以分為兩個(gè)階段：1997年以前以提高產(chǎn)量為重點(diǎn)，1998年以后則將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)收入，并且加大了對環(huán)境的關(guān)注。經(jīng)過兩年的試點(diǎn)工作后，2004年在全國范圍實(shí)施的糧食直接補(bǔ)貼政策是我國新農(nóng)業(yè)政策的開始。
二、關(guān)于農(nóng)業(yè)政策的探討
政策總是根植于一定的社會環(huán)境之中的。如果要分析一種農(nóng)業(yè)政策，就必須對這個(gè)政策所在的具體社會政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行深入了解。成功的農(nóng)業(yè)政策必須與它所處的環(huán)境找到適當(dāng)?shù)钠胶?。這種平衡體現(xiàn)了綜合意義上的要求，并受到多種因素的影響。但就其內(nèi)部聯(lián)系的層次性而言，農(nóng)業(yè)政策首先是直接受制于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，即政府的農(nóng)業(yè)政策源于一定時(shí)期政府確定的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和政府對特別時(shí)期具體情況的判斷，后者為農(nóng)業(yè)政策的特殊取向或變化提供了解釋，前者則體現(xiàn)了一種隨處不在的常規(guī)性影響。換言之，政府的發(fā)展戰(zhàn)略給農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了角色定位，它影響著農(nóng)業(yè)的制度基礎(chǔ)、運(yùn)行機(jī)制和社會利益結(jié)構(gòu)，從而為農(nóng)業(yè)政策的選擇劃定了空間。這樣一個(gè)高度的概括有一個(gè)很重要的現(xiàn)實(shí)條件，即農(nóng)業(yè)發(fā)展尤其依賴于國家的宏觀調(diào)控，不僅是對農(nóng)業(yè)本身的調(diào)控，更重要的是對宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境的調(diào)控；實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和解決落在農(nóng)民頭上的經(jīng)濟(jì)困難，必須糾正農(nóng)業(yè)和其他部門之間的不平衡關(guān)系，必須依靠農(nóng)業(yè)以外的國民經(jīng)濟(jì)政策。農(nóng)業(yè)政策從來都不是孤立的現(xiàn)象，除了與環(huán)境之間的密切聯(lián)系和某種契合外，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策之間也存在著相互依存的共生關(guān)系，并通過這種關(guān)系的運(yùn)動(dòng)構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的整體。在農(nóng)業(yè)政策結(jié)構(gòu)中，每一項(xiàng)具體政策都起著維持和平衡整個(gè)政策體系的功能的作用，當(dāng)某項(xiàng)政策的性質(zhì)發(fā)生變化時(shí)，其他各項(xiàng)政策以及整個(gè)政策體系都會受到壓力并發(fā)生變化。換言之，一項(xiàng)政策安排的作用和效率極大地依賴于其他有關(guān)政策的存在。由于各種政策安排是彼此關(guān)聯(lián)的，因而不參照體系中其他相關(guān)的政策安排，就無法估價(jià)某個(gè)特定政策安排的效率。很顯然，政策單項(xiàng)可能是有利的，但如果與政策體系中其他政策安排不能相容，則最終也是不實(shí)用的。因此，成功的農(nóng)業(yè)政策不僅要與特定的環(huán)境達(dá)到平衡，而且還必須達(dá)到政策體系在結(jié)構(gòu)上的均衡和協(xié)調(diào)。具體而言，農(nóng)業(yè)政策的整合過程或政策之間的實(shí)際契合過程應(yīng)當(dāng)滿足以下三個(gè)原則：一是完整性原則。每項(xiàng)政策都存在著一定的適用范圍，而且一項(xiàng)具體政策往往只能解決有限的問題或者有其特殊的針對性，因此需要政府盡可能找出政策制定對象的可能性空間，盡量彌補(bǔ)政策間的空隙，減少政策結(jié)構(gòu)上的明顯漏洞，為各種農(nóng)業(yè)問題提供相應(yīng)的政策控制或解決方法；二是協(xié)調(diào)性原則。由于各項(xiàng)政策蘊(yùn)含著不同的損益信息，從而對資源配置構(gòu)成了不同的影響；三是互補(bǔ)性原則。一種政策設(shè)置不僅生成特定范圍的產(chǎn)物，而且還可能產(chǎn)生種種副產(chǎn)品，從而導(dǎo)致政策風(fēng)險(xiǎn)或效應(yīng)偏差，因此需要政府制定配套的政策措施來化險(xiǎn)和防偏，以阻止或控制負(fù)面后果的發(fā)生及其累積趨勢。
三、我國農(nóng)業(yè)政策的選擇
在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策選擇中，有一點(diǎn)是必須把握住的，那就是占我國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民能否分享經(jīng)濟(jì)增長的成果，將直接影響我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，影響社會主義和諧社會的建設(shè)。要達(dá)到這三個(gè)目的，農(nóng)業(yè)政策必須有利于全國統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品市場的建立、有助于農(nóng)民融入市場和市場經(jīng)濟(jì)、有助于農(nóng)民轉(zhuǎn)向具有比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、有助于農(nóng)民收入的持續(xù)增長。
（一）建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場。建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場具有以下意義：一是全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場是充分利用區(qū)域比較優(yōu)勢的關(guān)鍵；二是統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場是提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的必要手段；三是統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品市場的建立可以使市場信號真正作用于農(nóng)業(yè)。只有建立了全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，各個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)才能根據(jù)各自的比較優(yōu)勢來布局。如果有一個(gè)全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，中西部就能夠從東部讓出的市場中獲益，形成東部拉動(dòng)中西部農(nóng)村發(fā)展的良性循環(huán)。如果國內(nèi)市場分割，就會出現(xiàn)東部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢喪失以后，直接從國外進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，和國際市場形成循環(huán)。如果中西部農(nóng)村無法分享東部發(fā)展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷擴(kuò)大。
（二）培育和發(fā)展要素市場。要素市場的發(fā)展是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)民收入的重要源泉。如果農(nóng)業(yè)政策的制定僅僅孤立在農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)，就不會有大的突破，農(nóng)業(yè)也不會有大的發(fā)展。農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移的含義不應(yīng)當(dāng)僅僅理解為把剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，應(yīng)當(dāng)理解為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。農(nóng)民收入顯著提高的一個(gè)必要條件在于創(chuàng)造新的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會；迅速降低農(nóng)業(yè)人口是提高農(nóng)民收入的必要途徑。這項(xiàng)政策與提高農(nóng)村教育質(zhì)量和數(shù)量相結(jié)合是唯一的、無可替代的政策選擇。只有持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長以及城鄉(xiāng)之間更加合理的資源配置才能真正成功地穩(wěn)定或縮小城鄉(xiāng)收入差距。政府的農(nóng)業(yè)政策往往更傾向于對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的干預(yù)。事實(shí)上，從長遠(yuǎn)看，對資源及要素市場產(chǎn)生影響的農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)民收入的增加和農(nóng)業(yè)的發(fā)展更具重要意義。
（三）改革農(nóng)村金融政策，為農(nóng)業(yè)部門融資提供便利。從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要從農(nóng)業(yè)變革中獲得利益，就必須按照比較優(yōu)勢的原則調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，讓生產(chǎn)不具備比較優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)向生產(chǎn)具有比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品。但是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的獲得是影響轉(zhuǎn)型成功與否的一個(gè)重要因素，即金融和信貸問題是影響農(nóng)民生產(chǎn)和生活的一個(gè)重要因素。為了從根本上解決農(nóng)民貸款難的問題，必須深化農(nóng)村金融體制改革。目前正在進(jìn)行的改革，本質(zhì)上是通過注入國家資金對現(xiàn)有體制進(jìn)行維護(hù)和維持，并沒有改變體制和機(jī)制，不能從根本上解決問題。農(nóng)村金融改革的最終方向和出路應(yīng)當(dāng)是市場化。這包括兩個(gè)方面：金融機(jī)構(gòu)的多元化和存貸款利率的浮動(dòng)化。農(nóng)民在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中，需要資金支持，在經(jīng)營中更需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障。因而，改革我國農(nóng)村金融政策，讓信貸效率高的農(nóng)業(yè)部門獲得更多的信貸；建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，讓風(fēng)險(xiǎn)性較高的農(nóng)業(yè)獲得生產(chǎn)經(jīng)營的保障。
（四）實(shí)施農(nóng)業(yè)發(fā)展比較優(yōu)勢戰(zhàn)略，建立農(nóng)業(yè)支持體系。建立農(nóng)業(yè)支持體系，根據(jù)對我國農(nóng)業(yè)市場化、國際化發(fā)展趨勢的判斷，以及對我國農(nóng)業(yè)支持水平、農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢及其國際競爭力的系統(tǒng)評估，我國農(nóng)業(yè)保持可持續(xù)發(fā)展應(yīng)考慮選擇比較優(yōu)勢戰(zhàn)略————根據(jù)市場需求，依托地區(qū)優(yōu)勢，因地制宜地發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)產(chǎn)品，按照比較優(yōu)勢原則確定農(nóng)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略與方向。對于缺乏比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，戰(zhàn)略調(diào)整的基點(diǎn)應(yīng)在保證安全供給的條件下，適度減少生產(chǎn)；有效利用國際市場調(diào)劑供需缺口。對于具有比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)是采取積極措施進(jìn)一步發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)比較優(yōu)勢，增強(qiáng)國際競爭力，擴(kuò)大國際市場份額。
四、對農(nóng)業(yè)進(jìn)行適時(shí)的綜合政策支持
我國應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合支持體系。農(nóng)業(yè)政策綜合支持體系對于推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問題，具有十分重要的意義。建立農(nóng)業(yè)政策支持體系是根據(jù)對我國農(nóng)業(yè)市場化、國際化發(fā)展趨勢的判斷以及對我國農(nóng)業(yè)支持水平、農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢及其國際競爭力的系統(tǒng)評估而做出的結(jié)論?？v觀世界各國，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段都適時(shí)地對農(nóng)業(yè)進(jìn)行了綜合支持。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)到了“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的新階段，貿(mào)易自由化的發(fā)展也要求為農(nóng)業(yè)提供實(shí)質(zhì)性的有力支持。農(nóng)業(yè)支持政策應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)體系，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持、農(nóng)業(yè)營銷支持和農(nóng)業(yè)收入支持四個(gè)子系統(tǒng)。
第一，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持體系是最重要的一個(gè)部分。這里的基礎(chǔ)不單單是指硬件上的基礎(chǔ)設(shè)施，它包括農(nóng)村的道路、水利、通訊、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等可以給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生活提供保障的各種軟硬件建設(shè)。這一部分的經(jīng)濟(jì)效益是最不直接的，但是它所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會效益卻是最長遠(yuǎn)的，因而它是農(nóng)業(yè)支持體系中最重要的部分。提高農(nóng)村居民的教育水平和質(zhì)量，提高農(nóng)村人口的受教育水平，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的關(guān)鍵是國家要增加經(jīng)費(fèi)投入。農(nóng)村教育的重要性有兩點(diǎn)：首先，如果農(nóng)民能得到像城鎮(zhèn)居民那樣的小學(xué)和初中教育，在他們得到的工作中，就會有更高的生產(chǎn)率，從而對經(jīng)濟(jì)增長做出更大貢獻(xiàn)；其次，如果他們的教育背景和城里人類似，他們調(diào)整到城鎮(zhèn)的生活也將更加容易，并且城鎮(zhèn)人對他們的抵制也會減少。
第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持是農(nóng)業(yè)支持體系中直接推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的部分。建立和完善國家對農(nóng)業(yè)的信貸扶持，對農(nóng)業(yè)貸款實(shí)行優(yōu)惠利率政策，繼續(xù)在資金、技術(shù)上優(yōu)先支持農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食商品基地建設(shè)，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的技能培訓(xùn)，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來。這里最重要的是農(nóng)業(yè)技術(shù)研究的投入、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性支付和農(nóng)業(yè)信貸的提供。
第三，農(nóng)業(yè)營銷支持是農(nóng)業(yè)支持體系重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)效益的部分。價(jià)格支持顯然是不能再使用了。況且，營銷支持也不是價(jià)格支持這么簡單，正如市場營銷不是銷售產(chǎn)品這么簡單一樣。這方面的措施應(yīng)當(dāng)包括以下方面：首先，市場的建設(shè)；其次，信息的提供。建立全國和全球性的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、消費(fèi)、價(jià)格等市場信息系統(tǒng)，有重點(diǎn)地研究與我國農(nóng)產(chǎn)品出口有競爭的國家農(nóng)產(chǎn)品政策及供需平衡變動(dòng)情況與對策，把開拓國際市場作為開拓市場的重點(diǎn)工作來抓；再次，政策的調(diào)整。有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、市場和價(jià)格以及國際貿(mào)易的國家宏觀調(diào)控機(jī)制、管理制度和政府職能都要有相應(yīng)的調(diào)整；最后，合作社的組織。走農(nóng)業(yè)合作化道路，建立地區(qū)以至全國性的分產(chǎn)品的農(nóng)民協(xié)會組織（如農(nóng)民大米協(xié)會、農(nóng)民小麥協(xié)會、農(nóng)民蔬菜協(xié)會、農(nóng)民水果協(xié)會等），使千家萬戶的農(nóng)民能同全國以至國際大市場聯(lián)結(jié)起來。
第四，農(nóng)業(yè)收入支持體系是農(nóng)業(yè)支持體系中增加農(nóng)業(yè)收入的重要一環(huán)。“三農(nóng)”問題的核心就是農(nóng)民的收入問題。單靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出是不能持續(xù)提高農(nóng)民收入的，提高農(nóng)民收入的關(guān)鍵在于減少農(nóng)民的數(shù)量，減少農(nóng)村勞動(dòng)力，讓剩余的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變成非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。在解決農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問題上，需要解決農(nóng)民的戶籍問題。
我國目前的情況仍然是按照戶籍來享受社會福利的，從這一角度，農(nóng)民的戶籍是需要解決的。但是，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的真正目的是讓他們能在非農(nóng)崗位上找到就業(yè)機(jī)會，而不僅僅是享受福利。因此，對農(nóng)民的教育支持是這一工作中重要的環(huán)節(jié)。否則，即便有很好的就業(yè)機(jī)會，也由于知識和技能的欠缺而不能勝任，創(chuàng)造再多的就業(yè)機(jī)會也不能解決農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問題。
一、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的基本背景
2004年農(nóng)業(yè)形勢好是相對前幾年糧食減產(chǎn)和農(nóng)民增收緩慢來講的;2004年農(nóng)業(yè)政策針對性強(qiáng)是針對前幾年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的主要問題來講的。對2004年的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整要有深入的理解,必須先對我國農(nóng)業(yè)面臨的主要問題和所處的宏觀環(huán)境有所了解。
(一)農(nóng)民增收緩慢,城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段的這幾年,雖然農(nóng)產(chǎn)品供給充裕,但農(nóng)民增收非常困難。由于農(nóng)產(chǎn)品供大于求、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格連年下滑,農(nóng)民收入增長緩慢,特別是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入增長幅度低于全國平均水平,許多純農(nóng)戶的收入持續(xù)徘徊甚至下降。1997—2003年的7年中,農(nóng)民人均純收入平均年增長速度為4%,只相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民收入增速的一半左右。雖然國家“九五”和“十五”規(guī)劃目標(biāo)中農(nóng)民人均純收入年增長率均為5%,但這7年中沒有1年達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。從收入增長的絕對數(shù)來看,2003年農(nóng)民人均純收入為2622元,比1996年的1926元增加了696元,而同期城鎮(zhèn)居民人均收入從4838元增加到8472元,增加了3634元。城鄉(xiāng)居民收入比值1996年為2.51:1,2003年擴(kuò)大為3.23:1。農(nóng)民增收緩慢、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大是農(nóng)業(yè)政策調(diào)整首先要解決的問題。
(二)糧食產(chǎn)量下降,供求關(guān)系趨緊2003年全國糧食播種面積14.9億畝,是歷史上最少的年份;總產(chǎn)量4307億公斤,減至20世紀(jì)90年代以來的最低水平;人均糧食產(chǎn)量334?4公斤,降到1982年以來的最低水平。從1996—1999年,我國糧食連續(xù)4年豐收,從2000—2003年,糧食連續(xù)4年減產(chǎn),后4年平均產(chǎn)量與前4年相比,糧食產(chǎn)量下降500億公斤以上。同時(shí),糧食消費(fèi)量逐年增加,糧食產(chǎn)需平衡的年度缺口逐年擴(kuò)大。彌補(bǔ)糧食產(chǎn)需缺口主要靠挖庫存。在糧食總量關(guān)系趨緊的同時(shí),品種結(jié)構(gòu)矛盾逐步暴露,特別是大米短缺的問題較為嚴(yán)重。糧食供求關(guān)系由供大于求向供求趨緊轉(zhuǎn)變,主要標(biāo)志是2003年10月份和2004年3月份糧食價(jià)格出現(xiàn)兩次較大幅度上漲。2003年10月中旬后,國際市場大豆價(jià)格上漲引發(fā)國內(nèi)糧食價(jià)格上升,主要是大豆、小麥及面粉價(jià)格明顯上漲,漲幅達(dá)20%左右。2004年2月下旬到3月份,南方部分地區(qū)大米價(jià)格大幅上漲引發(fā)全國大米價(jià)格上升,帶動(dòng)糧食價(jià)格上漲。2004年3月中旬,與上年同期相比,3種主要糧食品種平均價(jià)格上漲50%左右,其中大米價(jià)格上漲60%~70%,小麥上漲40%以上,玉米上漲21%以上。糧食價(jià)格由長期持續(xù)低迷到連續(xù)出現(xiàn)上漲是糧食供求關(guān)系出現(xiàn)新變化的重要信號。
(三)生產(chǎn)要素流失,資源約束增強(qiáng)近幾年我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)要素大量流失,給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來嚴(yán)重的“硬傷”。生產(chǎn)要素流失突出表現(xiàn)在耕地和資金兩個(gè)方面。從1996—2003年,由于退耕還林、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和非農(nóng)建設(shè)占用等多種原因,全國耕地面積凈減少1億畝,平均每年減少1400多萬畝。耕地減少對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力造成實(shí)質(zhì)性的、不可逆的損害,使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的資源約束矛盾更加突出。農(nóng)村金融資源的配置偏離“三農(nóng)”的傾向十分嚴(yán)重,農(nóng)村資金大量通過金融機(jī)構(gòu)流入城市。農(nóng)村資金短缺、農(nóng)民貸款難成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。
(四)農(nóng)民權(quán)益受損,社會矛盾突出低價(jià)征用農(nóng)民土地導(dǎo)致農(nóng)民利益大量流失,而且征地補(bǔ)償款拖欠嚴(yán)重。以土地?fù)Q取發(fā)展資金,隨意以低地價(jià)甚至“零地價(jià)”招商引資,嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益,引發(fā)諸多經(jīng)濟(jì)和社會矛盾。拖欠農(nóng)民工工資極為普遍,僅建筑領(lǐng)域2003年底以前的拖欠工資就高達(dá)幾百億元。農(nóng)民工的要求并不高,回家過年能夠足額領(lǐng)到微薄的工資就心滿意足。農(nóng)民因征地問題的上訪增多,農(nóng)民工以極端方式討要工資的事例增多,嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。
(五)投資規(guī)模膨脹,通脹壓力較大2003年,全社會固定資產(chǎn)投資比上年增長26.7%,按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算的全社會固定資產(chǎn)投資占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到47.2%,為建國以來的最高水平。特別是鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車、紡織投資增長過快,投資規(guī)模過大,導(dǎo)致運(yùn)力緊張,能源和部分原材料價(jià)格不斷上漲。2003年國內(nèi)生產(chǎn)資料市場銷售價(jià)格總水平比上年上升8.1%,其中鋼材價(jià)格上漲21.1%。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)繃得很緊的情況下,農(nóng)業(yè)特別是糧食供給和價(jià)格又發(fā)生大的問題,與煤電油運(yùn)緊張、生產(chǎn)資料價(jià)格上漲交織在一起,出現(xiàn)“兩碰頭”,加劇了宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的矛盾,甚至影響穩(wěn)定的大局。出于對這種局面的擔(dān)心,政府加大了對農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整力度。
二、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的主要內(nèi)容
近年來,隨著我國農(nóng)業(yè)市場化和國際化的推進(jìn),對我國工業(yè)化發(fā)展已進(jìn)入中期階段認(rèn)識的統(tǒng)一,政府已經(jīng)按照“多予、少取、放活”的方針對農(nóng)業(yè)政策逐步進(jìn)行了調(diào)整。2004年中央發(fā)出1號文件和其他多個(gè)文件,農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的步伐明顯加快,集中出臺了一批新的帶方向性的政策措施。
(一)“多予”政策(1)增加糧食生產(chǎn)投入。全國共從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出116億元對部分種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼。在前兩年對部分地區(qū)的大豆和小麥實(shí)行良種補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上,把良種補(bǔ)貼試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到部分地區(qū)的水稻和玉米,中央財(cái)政安排糧食主產(chǎn)區(qū)的良種補(bǔ)貼資金28億元。對部分地區(qū)農(nóng)民購置大型農(nóng)機(jī)具給予適當(dāng)補(bǔ)貼,中央財(cái)政和省級財(cái)政共安排這方面的專項(xiàng)補(bǔ)貼資金4.7億元。(2)增加農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入。中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資規(guī)模達(dá)到550億元,農(nóng)村“六小工程”的投入超過280億元,農(nóng)村扶貧開發(fā)投入達(dá)到122億元,農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入達(dá)到89億元。正式啟動(dòng)國家優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程,選擇一部分有基礎(chǔ)、有潛力的糧食大縣和國有農(nóng)場,集中力量建設(shè)一批國家優(yōu)質(zhì)專用糧食基地。第一次明確了將土地出讓金的部分純收益用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā),規(guī)定市、縣將不低于土地出讓平均純收益的15%用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)。(3)增加農(nóng)村社會事業(yè)投入。堅(jiān)持新增教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村。啟動(dòng)西部地區(qū)農(nóng)村教育“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃,重點(diǎn)支持農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè),繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程和遠(yuǎn)程教育示范工程,對農(nóng)村部分家庭困難的學(xué)生免費(fèi)發(fā)放教科書。開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn),支持部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)。加強(qiáng)對中西部地區(qū)特別是民族地區(qū)農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)的支持。
(二)“少取”政策(1)少收農(nóng)民的稅。十屆全國人大二次會議通過的《政府工作報(bào)告》提出,取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個(gè)百分點(diǎn)、5年內(nèi)在全國取消農(nóng)業(yè)稅。后來鑒于糧食生產(chǎn)形勢的嚴(yán)峻,為了最大限度地調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的積極性,國家決定加大減免農(nóng)業(yè)稅力度。在黑龍江、吉林兩省進(jìn)行全部免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn),在河北等11個(gè)糧食主產(chǎn)省(區(qū))降低農(nóng)業(yè)稅稅率3個(gè)百分點(diǎn),其他地區(qū)降低1個(gè)百分點(diǎn)。一些沿海省份及其他地區(qū)有條件的縣也自費(fèi)進(jìn)行了免征農(nóng)業(yè)稅的改革試點(diǎn)。全國減征免征農(nóng)業(yè)稅233億元,取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅68億元,農(nóng)民由此減輕負(fù)擔(dān)共計(jì)301億元。中央財(cái)政新增轉(zhuǎn)移支付216.6億元,加上以前基數(shù),用于農(nóng)村稅費(fèi)改革的資金達(dá)到520多億元。(2)少征農(nóng)民的地。嚴(yán)格保護(hù)耕地,全面清理整頓開發(fā)區(qū),嚴(yán)肅查處違法違規(guī)占用耕地案件,暫停半年審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地,在全國開展基本農(nóng)田保護(hù)大檢查。對征用農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償安置情況進(jìn)行清理檢查,特別是突破現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定,要求縣級以上地方人民政府要采取切實(shí)措施,使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低,依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的,不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的,省級政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi);土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限,尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的,當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a(bǔ)貼。
(三)“放活”政策(1)放活糧食流通。在前幾年放開主銷區(qū)糧食購銷市場和價(jià)格的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步放開了主產(chǎn)區(qū)糧食購銷市場和價(jià)格,實(shí)行購銷市場化和經(jīng)營主體多元化。糧食期貨市場進(jìn)一步發(fā)育,玉米和黃大豆2號期貨品種正式上市。(2)放活農(nóng)村金融。擴(kuò)大農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)范圍,減輕歷史包袱,完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),健全內(nèi)控機(jī)制,擴(kuò)大貸款利率浮動(dòng)幅度,著力增強(qiáng)農(nóng)村信用社活力。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)銀行等商業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。鼓勵(lì)通過吸引社會資本和外資積極興辦直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制的金融組織。(3)放活農(nóng)民就業(yè)。消除不利于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的各種障礙,繼續(xù)清理針對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的歧視性政策和各項(xiàng)亂收費(fèi)。重點(diǎn)解決拖欠農(nóng)民工工資問題,在全國范圍內(nèi)組織開展農(nóng)民工工資支付情況專項(xiàng)檢查活動(dòng)。研究解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女上學(xué)問題,一些城市已出臺了具體的辦法。為提高農(nóng)民職業(yè)技能,增強(qiáng)其在勞動(dòng)力市場上的競爭力,中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金支持開展對外出務(wù)工農(nóng)民技能培訓(xùn)的“陽光工程”。
從2004年的實(shí)踐來看,我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整表現(xiàn)出3個(gè)基本特點(diǎn):(1)對市場取向的改革更加堅(jiān)定。面對2003年10月和2004年3月兩輪糧價(jià)上漲,人們擔(dān)心糧食流通市場化的進(jìn)程會中斷。但政府毅然出臺醞釀已久的市場取向的新一輪糧食改革政策,在糧食流通市場化道路上邁出了最后一步。(2)對市場經(jīng)濟(jì)的駕馭能力明顯提高。理性對待糧食回升,既沒有過早平抑、扭曲市場信號,也沒有向管制體制復(fù)歸。這與1993年第四季度國內(nèi)糧食市場出現(xiàn)波動(dòng)以后當(dāng)時(shí)政府所采取的應(yīng)對策略形成明顯反差。(3)對經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用更加?jì)故?。利用市場糧價(jià)的回升刺激農(nóng)民增加生產(chǎn)投入。充分運(yùn)用補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性,特別是對水稻加大良種補(bǔ)貼力度。對重點(diǎn)糧食品種在主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購價(jià)格,政府先后公布了早秈稻、中秈稻、晚秈稻和粳稻的最低收購價(jià)格,提前發(fā)出價(jià)格信號,引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展水稻生產(chǎn)。
三、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的走向
2004年雖然在農(nóng)業(yè)政策調(diào)整上邁出了一大步,并且實(shí)際效果很好,但這并不表明農(nóng)業(yè)政策調(diào)整已經(jīng)完全到位。下一步還有很大的調(diào)整空間,總的走向是穩(wěn)定、完善、強(qiáng)化。下一步農(nóng)業(yè)政策調(diào)整應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn):
(1)既不能越位,也不能缺位。政府要與市場合理分工,市場解決起來更有效率的就由市場去解決,政府解決起來更有效率的就應(yīng)當(dāng)由政府來解決。比如2004年對化肥價(jià)格的管制效率就很差,是典型的政府越位。由于化肥的上游產(chǎn)品煤、電、油、運(yùn)、氣價(jià)格全面上漲,以及國際市場化肥價(jià)格上漲,控制國內(nèi)化肥價(jià)格造成企業(yè)開工不足、化肥出口增加和進(jìn)口減少,結(jié)果加劇了國內(nèi)化肥供求失衡的矛盾。
(2)既不能只講成本,又不能不講成本。任何政策工具都是有成本的,對政策工具的選擇必須進(jìn)行成本效率分析,并且要完善政策成本的分擔(dān)機(jī)制。有人認(rèn)為2004年出臺的補(bǔ)貼政策成本太高。實(shí)際上,據(jù)對一些縣的典型調(diào)查,糧食直補(bǔ)的行政成本約為補(bǔ)貼總額的5%~10%。與國外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目相比,我國的糧食直補(bǔ)項(xiàng)目是非常有效率的。問題在于,糧食直補(bǔ)項(xiàng)目中沒有列支行政成本,而是完全由地方政府自行承擔(dān),這樣地方政府就會感到成本很高。
(3)既不能照搬國外做法,又不能不理睬WTO規(guī)則。政策要符合我國國情,要與國際慣例接軌。2004年出臺的政策中,既有與糧食生產(chǎn)掛鉤、直接影響糧食生產(chǎn)和貿(mào)易的干預(yù)政策,又有不與即期生產(chǎn)掛鉤、對生產(chǎn)和貿(mào)易沒有直接影響的補(bǔ)貼政策,還有旨在促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持政策。對這些政策要進(jìn)行準(zhǔn)確定性,要注意8.5%的黃箱支持上限。
(4)既不能不保持連續(xù)性,又不能過分路徑依賴。農(nóng)業(yè)政策一經(jīng)采行,無疑要保持連續(xù)性和穩(wěn)定性,但也要注意克服路徑依賴,跳出現(xiàn)有思路,出臺新的政策措施。目前各方面對工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的呼聲很高。我國農(nóng)業(yè)政策正處于十字路口,是步日本、韓國之后塵走向高補(bǔ)貼、高保護(hù)的不歸之路,還是選擇比較優(yōu)勢戰(zhàn)略、建立高效率的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,亟待作出理智抉擇。按照以上考慮,筆者的政策主張是:“多予”方面應(yīng)當(dāng)更多地重視公共產(chǎn)品的供給,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);“少取”方面應(yīng)當(dāng)加快取消農(nóng)業(yè)稅的步伐,并更加重視農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的流失,徹底放棄靠剝奪農(nóng)民利益積累城市建設(shè)資金的做法;“放活”方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步消除束縛農(nóng)村發(fā)展的各種體制障礙,賦予農(nóng)民全面發(fā)展的權(quán)利。
建議近期圍繞提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力,加大以下方面的政策扶持力度:
(1)加強(qiáng)中小型農(nóng)田水利建設(shè)。長期以來中央只對大型水利工程投資,中小型農(nóng)田水利建設(shè)主要靠農(nóng)民勞動(dòng)積累和地方政府的少量補(bǔ)貼。鑒于目前農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和基層對勞動(dòng)力資源的行政動(dòng)員能力降低,以及需要加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的地方正是財(cái)政最困難的地方,中央財(cái)政應(yīng)該逐步承擔(dān)中小型農(nóng)田水利建設(shè)的職責(zé)。
(2)加強(qiáng)適用農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣。農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和擴(kuò)散,一定程度上可以依靠市場的力量,但相當(dāng)多的農(nóng)業(yè)技術(shù)如果由市場進(jìn)行推廣則效率很低,必須由政府推廣。對具有公共產(chǎn)品屬性的農(nóng)業(yè)技術(shù)活動(dòng),國家財(cái)政在經(jīng)費(fèi)上應(yīng)予以保證。
(3)加強(qiáng)動(dòng)物疫病和植物病蟲害防治。動(dòng)植物病蟲害的防治具有典型的公共產(chǎn)品屬性,靠市場無法有效進(jìn)行,國家必須承擔(dān)這一職責(zé)。應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)畜禽主產(chǎn)區(qū)、優(yōu)勢生產(chǎn)區(qū)域和無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的動(dòng)物防疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),盡快改善疫情診斷、監(jiān)控、測報(bào)的設(shè)備和設(shè)施條件,全面提升以動(dòng)物疫病免疫預(yù)防、應(yīng)急反應(yīng)和重點(diǎn)疫病控制為主的公共服務(wù)能力。
(4)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作。由于生產(chǎn)者和消費(fèi)者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的擁有是不對稱的,靠市場機(jī)制難以有效提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢測、安全監(jiān)測及質(zhì)量認(rèn)證體系建設(shè),加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管。這些才是政府應(yīng)該干的事情。
摘要：文章以明溪縣為例，對大災(zāi)之后如何提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的災(zāi)害補(bǔ)償功能、分散和降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)揮社會穩(wěn)定器作用進(jìn)行了分析和反思，并提出了政策建議。
關(guān)鍵詞：大災(zāi)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；反思；啟示
一、主要啟示
第一，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的災(zāi)害補(bǔ)償功能和社會穩(wěn)定器作用至關(guān)重要。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在遇到自然災(zāi)害、疫病、意外事故等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)遭受的損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N保險(xiǎn)服務(wù)，是分散和降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑之一。明溪縣從2007年試點(diǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以來，按照以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨，以政府主導(dǎo)、財(cái)政扶持、市場運(yùn)作、自愿參保為方針，以“三者兼顧、兩低一?！睘榛A(chǔ)（即：兼顧投保人繳費(fèi)能力、財(cái)政補(bǔ)貼能力、保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)承受能力，實(shí)行低保額、低保費(fèi)、保成本）的總體思路，從無到有，從小到大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2009年末全縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共收入保費(fèi)169.86萬元，同比增長527.95%，理賠支出30.87萬元，同比增長239.23%，尤其是2010年上半年因?yàn)槌霈F(xiàn)大災(zāi)保險(xiǎn)理賠數(shù)激增，共支出理賠款347.62萬元，賠付率高達(dá)300.06%，為前三年理賠總額的8倍多，有力地支持了轄區(qū)農(nóng)村抗災(zāi)防險(xiǎn)工作，較好地發(fā)揮了社會穩(wěn)定器作用。
第二，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳不夠，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識不足，參保意識淡薄。近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然體制改進(jìn)了、技術(shù)進(jìn)步了、產(chǎn)量提高了，但大都仍未擺脫“靠天吃飯”的現(xiàn)狀，大部分農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意義和作用及保險(xiǎn)知識缺乏必要的了解，并沒有認(rèn)識到投保是轉(zhuǎn)嫁農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)自身利益的有效途徑。一是保險(xiǎn)公司宣傳力量不足，如明溪縣人保財(cái)險(xiǎn)公司目前僅有4名正式員工，營銷員14人，保險(xiǎn)隊(duì)伍不足，難以深入千家萬戶開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)宣傳。二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身點(diǎn)多、面廣，業(yè)務(wù)量大，單戶保險(xiǎn)收入少的特點(diǎn)，使得營銷隊(duì)伍對營銷農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)積極性不高。三是與農(nóng)戶直接接觸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層一級政府機(jī)構(gòu)，由于不是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的直接受益者，推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的熱情不高，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式方法流于形式、不注重效果，產(chǎn)生農(nóng)戶由于對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理解不透、認(rèn)識不足，認(rèn)為合理范圍內(nèi)的災(zāi)害損失，基本可以承受，大范圍的毀滅性災(zāi)害保險(xiǎn)公司也賠不了，如果參保交了錢又沒有發(fā)生災(zāi)害，反而增加了不必要的支出，寧愿抱著僥幸心理，祈望老天給一個(gè)好收成，甚至還有人錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是向農(nóng)民變相收費(fèi)，加重了他們的負(fù)擔(dān)，因此普遍保險(xiǎn)意識淡薄，參保積極性不強(qiáng)，雖然開辦以來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有了很大發(fā)展，但與全轄保險(xiǎn)總量相比，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)占比始終偏小。
第三，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏法律法規(guī)支持。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于政策性保險(xiǎn)，要使它發(fā)揮應(yīng)有的作用，就離不開相應(yīng)的法律的支持，目前世界上各國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都有相應(yīng)的法律保障，如美國，早在1934年就通過了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，日本有《牲畜保險(xiǎn)法》，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》等，法國有《農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法》，而我國至今還沒有一部完整的法律法規(guī)明確對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)予以支持，僅在《保險(xiǎn)法》第150條規(guī)定“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展主要依靠上級有關(guān)部門的紅頭文件，諸多問題形成了法律真空，陷于無法可依的尷尬境地。
第四，險(xiǎn)種設(shè)計(jì)不合理，種類少，經(jīng)營成本高，風(fēng)險(xiǎn)可控性弱難以滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種設(shè)計(jì)上，險(xiǎn)種結(jié)構(gòu)不合理，種類偏少。如明溪縣是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，種植作物主要以水稻、煙葉等為主，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只開辦了水稻種植險(xiǎn)而無煙葉種植險(xiǎn)，一旦受災(zāi)，根本無法滿足廣大各類農(nóng)作物種植戶的需求，如上半年二大災(zāi)害明溪全縣煙葉生產(chǎn)損失慘重，據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，煙葉損失甚至已超過了水稻損失，但由于未開設(shè)煙葉種植險(xiǎn)而使廣大煙農(nóng)未能參險(xiǎn)只能自己承擔(dān)全部損失。另外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面向廣大農(nóng)村，承保、勘險(xiǎn)、理賠等一系列工作都需要保險(xiǎn)人員到場，手續(xù)煩瑣，工作量大，需要耗費(fèi)大量人力物力，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營成本高，尤其是碰到突發(fā)的大災(zāi)，災(zāi)后查驗(yàn)災(zāi)情時(shí)間緊、任務(wù)重，查勘定損難度又大，單純依靠本地保險(xiǎn)人員根本無法滿足理賠需求，抽調(diào)異地人員和車輛，勢必增加經(jīng)費(fèi)開支。而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)除受自然條件影響外，受市場環(huán)境和政策因素影響也較大，具有相當(dāng)程度的風(fēng)險(xiǎn)不確定性，同時(shí)，還不排除農(nóng)戶信用和道德因素形成的風(fēng)險(xiǎn)。面對諸多客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)，在對被保險(xiǎn)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)管理和控制上，保險(xiǎn)公司缺乏必要的創(chuàng)新和手段，監(jiān)督和防范風(fēng)險(xiǎn)能力相當(dāng)有限。
第五，缺乏巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，要加快建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。但據(jù)了解目前全國尚無一個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)之初就著手建立巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備金的，只有部分試點(diǎn)的省、區(qū)、市安排了諸如大災(zāi)基金的區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)基金，但與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制無論從規(guī)模上還是運(yùn)作模式上都相去甚遠(yuǎn)，既無巨災(zāi)賠償準(zhǔn)備，也無分散風(fēng)險(xiǎn)的其他安排，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)只能由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)，若真的發(fā)生了大的自然災(zāi)害，理賠支出大大超出了保費(fèi)收入，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)嚴(yán)重虧損，勢必影響其工作積極性和持續(xù)經(jīng)營能力，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)發(fā)展前景堪憂。
二、對策建議
第一，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律保障機(jī)制。農(nóng)業(yè)險(xiǎn)屬于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，迫切需要政府扶持，建議盡快修改《保險(xiǎn)法》，增加對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有關(guān)條款規(guī)定，從法律上明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定位、政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的作用和地位、對農(nóng)險(xiǎn)的扶持原則、對農(nóng)險(xiǎn)投保人利益的保護(hù)、對保險(xiǎn)公司的保護(hù)等條款，條件成熟后再制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供法律保障，真正實(shí)現(xiàn)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有法可依、有法必依。
第二，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳力度，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)知度。一是要充分發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳的主導(dǎo)作用。政府的宣傳具有權(quán)威性、廣泛性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又好又快地發(fā)展，需要政府出面通過新聞媒體等大張旗鼓地宣傳，使更多農(nóng)民了解黨和政府支農(nóng)惠農(nóng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)知度和參保的積極性。二是承保主體要主動(dòng)擔(dān)負(fù)起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣職責(zé)，改善服務(wù)態(tài)度，通過柜臺咨詢、擺攤設(shè)點(diǎn)、上門推銷等形式大力宣傳業(yè)保險(xiǎn)開辦的目的、意義、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、保險(xiǎn)條款、定損標(biāo)準(zhǔn)以及參保的各項(xiàng)好處等等，以案說法，使廣大農(nóng)民充分認(rèn)識到政府開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要意義，積極參保，促進(jìn)降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，有效抵御自然災(zāi)害。第三，科學(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。根據(jù)各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)設(shè)計(jì)適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，擴(kuò)大承保范圍，在承保標(biāo)的、保險(xiǎn)責(zé)任、保險(xiǎn)費(fèi)率等方面科學(xué)設(shè)計(jì)，盡可能滿足農(nóng)業(yè)多樣化的保險(xiǎn)需求，為農(nóng)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。對為專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供原材料種植的農(nóng)民，還可試辦行業(yè)性或產(chǎn)業(yè)化保險(xiǎn)組織，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對為專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供原材料種植的農(nóng)民提供專業(yè)化的保險(xiǎn)支持，如建立“煙葉產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)保險(xiǎn)公司”等，以解決農(nóng)民產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的后顧之憂。
第四，加大財(cái)稅補(bǔ)貼力度，提高保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。一是要堅(jiān)決貫徹落實(shí)現(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)貼政策，確保各項(xiàng)有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼足額、及時(shí)到位。二是要繼續(xù)提高財(cái)政對農(nóng)業(yè)保費(fèi)的補(bǔ)貼力度，擴(kuò)大財(cái)政補(bǔ)貼范圍，對一些具有地方特色的主要農(nóng)產(chǎn)品，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再適當(dāng)提高補(bǔ)貼，對關(guān)系國計(jì)民生的主要農(nóng)產(chǎn)品要實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼全覆蓋。三是要對開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)虧損的保險(xiǎn)公司，視其虧損程度給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。
第五，引進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金和農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。自然災(zāi)害具有突發(fā)性和極強(qiáng)的破壞性，在短時(shí)間內(nèi)會對保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)市場造成猛烈沖擊，引起連鎖理賠反應(yīng)，甚至超出保險(xiǎn)公司的承保能力，必須引進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，提高承保主體應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)性發(fā)展。一是建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，對遭遇大災(zāi)、巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供一定程度的補(bǔ)償，確保保險(xiǎn)公司能及時(shí)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠，參保農(nóng)戶能盡快獲得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付恢復(fù)生產(chǎn)。二是成立中國農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，承擔(dān)起國家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的職能，為各家從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)分散風(fēng)險(xiǎn)。
內(nèi)容摘要:本文通過中外農(nóng)業(yè)政策性金融組織結(jié)構(gòu)、制度、資金來源和運(yùn)用、功能、市場環(huán)境和外部關(guān)系的比較，提出完善我國農(nóng)業(yè)政策性金融體制、拓寬資金來源渠道、靈活資金運(yùn)用、完善其功能和理順外部關(guān)系等對完善和發(fā)展我國農(nóng)業(yè)政策性金融的啟示。
農(nóng)業(yè)為人類的生存與發(fā)展提供食物和工業(yè)原料，它是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，但農(nóng)業(yè)受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的雙重影響，投資期限長，盈利能力相對較低，因而一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目難以得到商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的支持。各國政府為了彌補(bǔ)金融市場的不足，普遍設(shè)立了農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)。我國于1994年設(shè)立了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(簡稱農(nóng)發(fā)行)，專門從事農(nóng)業(yè)政策性金融活動(dòng)，但到目前為止，我國農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍較窄，經(jīng)營虧損嚴(yán)重，因此很有必要通過中外農(nóng)業(yè)政策性金融的比較分析，借鑒國外發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性金融的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)政策性金融的完善和發(fā)展。
一、中外農(nóng)業(yè)政策性金融的比較
國外農(nóng)業(yè)政策性金融各具特色，比較有代表性的有美國、日本、法國、泰國和印度等國家的農(nóng)業(yè)政策性金融，現(xiàn)就這些國家及我國的農(nóng)業(yè)政策性金融進(jìn)行比較分析。
1、組織結(jié)構(gòu)比較
各國農(nóng)業(yè)政策性金融的組織結(jié)構(gòu)主要可以歸納為以下兩種類型：第一類為單一結(jié)構(gòu)，即只有一個(gè)金融機(jī)構(gòu)，沒有或只有很少的分支機(jī)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)組織形式簡單、靈活，但因?yàn)闆]有延伸到廣大城鄉(xiāng)地區(qū)的眾多分支機(jī)構(gòu)，難以從事農(nóng)業(yè)政策性金融的零售業(yè)務(wù)，因而往往只從事農(nóng)業(yè)政策性金融的批發(fā)業(yè)務(wù)。這類農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)一般自己籌集資金，然后委托在廣大農(nóng)村地區(qū)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的其它金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)政策性貸款等業(yè)務(wù)。印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行屬于此種類型。第二類為復(fù)合結(jié)構(gòu)，即該類農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)有許多遍布全國的分支機(jī)構(gòu)，可以直接從事一部分或全部農(nóng)業(yè)政策性金融的貸款等零售業(yè)務(wù)。由于農(nóng)業(yè)政策性金融貸款對象為國內(nèi)的廣大農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營單位或普通農(nóng)戶，而農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)要在全國各地遍設(shè)分支機(jī)構(gòu)成本太高，所以大部分農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)除直接貸款外，還把一部分業(yè)務(wù)委托其他金融機(jī)構(gòu)辦理。美國的農(nóng)業(yè)信貸體系、日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、法國的農(nóng)業(yè)信貸銀行、泰國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行和我國的農(nóng)發(fā)行都屬于復(fù)合結(jié)構(gòu)類型。
2、制度和政策比較
從中外農(nóng)業(yè)政策性金融的實(shí)踐活動(dòng)來看，各國一般都有其相應(yīng)的法規(guī)、制度來規(guī)范本國的農(nóng)業(yè)政策性金融活動(dòng)，如美國的《農(nóng)業(yè)信貸法》、日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》和中國的《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》等。美國、日本、泰國等國家的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的法規(guī)、制度和政策一般比較靈活，能夠隨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的情況變化進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。如美國的農(nóng)民家計(jì)局成立之初是為了應(yīng)付農(nóng)業(yè)危機(jī)，幫助新創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民以及低收入農(nóng)民家庭建立農(nóng)場維持家計(jì)等融通資金。隨著美國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民家計(jì)問題基本得到解決，該局業(yè)務(wù)重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)到支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村開發(fā)，配合政府農(nóng)業(yè)政策的貫徹實(shí)施。日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫信貸資金的投向根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場的變化而變化，從20世紀(jì)60年代以前支持糧食生產(chǎn)，到60-70年代支持糧食、果樹、蔬菜和畜產(chǎn)等多種生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)的需要，發(fā)展到80年代以后，支持農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的提高。1994年農(nóng)林漁業(yè)金融公庫創(chuàng)立了“強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)資金”，用于支持核心農(nóng)戶的發(fā)展。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也有一定的靈活性，能根據(jù)20世紀(jì)90年代后期糧食生產(chǎn)過剩的實(shí)際情況，從2000年開始退出部分品種糧食的保護(hù)價(jià)收購，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
3、資金來源比較
農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)資金來源主要有借入政府資金、發(fā)行金融債券、借入其他金融機(jī)構(gòu)資金、吸收存款和國外借款等。但不同國家、不同時(shí)期、不同農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來源有所差異。美國農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)資金主要來源于發(fā)行金融債券，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫資金主要來源于郵政儲蓄和郵政簡易保險(xiǎn)，金融改革后擬發(fā)行金融債券解決資金來源問題；法國農(nóng)業(yè)信貸銀行資金來源于吸收存款和借入金融市場資金；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金主要來源于中央銀行的再貸款。
4、資金運(yùn)用比較
中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行類似美國的商品信貸公司，對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行保護(hù)價(jià)政策和金融支持措施，但美國的保護(hù)價(jià)政策是和限耕政策配套實(shí)施的。當(dāng)前，美、日、法、泰、印等國家農(nóng)業(yè)政策性金融主要支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多樣化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而我國農(nóng)業(yè)政策性金融還主要是支持糧、棉、油等農(nóng)產(chǎn)品的收購和配合執(zhí)行糧食的保護(hù)價(jià)政策，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域的政策性金融支持比例還相當(dāng)有限。
5、功能比較
農(nóng)業(yè)政策性金融具有融資功能、彌補(bǔ)功能、扶持功能、倡導(dǎo)功能和服務(wù)功能這5項(xiàng)功能。從中外農(nóng)業(yè)政策性金融活動(dòng)的比較來看，美國、日本和泰國的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)功能比較完善，不僅具有融資、彌補(bǔ)、扶持和倡導(dǎo)功能，而且具有服務(wù)功能，即除了提供貸款外，還提供一些技術(shù)和信息服務(wù)，以確保所發(fā)放貸款的使用效益和效率。而我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的功能主要體現(xiàn)在扶持功能和彌補(bǔ)功能上，融資、倡導(dǎo)和服務(wù)功能尚未能較好發(fā)揮。6、市場環(huán)境比較
美國、法國、日本都是發(fā)達(dá)國家，金融市場發(fā)達(dá)，資金比較充裕，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)在金融市場上發(fā)行債券、拆借資金相對容易，比較容易籌集低成本資金從事農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)；而泰國、印度和中國都是發(fā)展中國家，國內(nèi)自有資金比較短缺，金融市場相對落后，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)不容易籌集低成本資金從事農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)。而且，中國等發(fā)展中國家財(cái)政實(shí)力較弱，農(nóng)業(yè)人口較多，不可能象美國、日本那樣投入巨額財(cái)政資金扶持農(nóng)業(yè)，因而客觀上要求發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)必須切實(shí)提高經(jīng)營管理水平，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)扶持目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)保本微利的目標(biāo)，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。
7、外部關(guān)系比較
農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的外部關(guān)系主要有以下幾個(gè)方面：第一、與政府的關(guān)系。美國、法國農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系較為松散，自主性較強(qiáng)；而日本、泰國、印度和中國的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)一般都或多或少受到財(cái)政的扶持，農(nóng)業(yè)政策性金融活動(dòng)中貼息貸款的貼息一般來源于財(cái)政。第二、與中央銀行的關(guān)系。有些國家的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)受中央銀行的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)管，如印度的國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行附屬于印度儲備銀行(中央銀行)；有些國家的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)與中央銀行發(fā)生借貸關(guān)系，如中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。第三、與其它金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系。一些國家的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)還向其它金融機(jī)構(gòu)借入資金或者委托它們農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)。第四、與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的關(guān)系。農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)除了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者發(fā)生借貸關(guān)系外，還向他們提供一些技術(shù)、信息服務(wù)等。
二、中外農(nóng)業(yè)政策性金融比較對我國的啟示
1、完善農(nóng)業(yè)政策性金融的體制
美國、日本、泰國等國家的農(nóng)業(yè)政策性金融體制比較靈活，能根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和供求情況及時(shí)調(diào)整金融服務(wù)的范圍和領(lǐng)域，很值得我國借鑒。我國農(nóng)業(yè)政策性金融體制中存在的問題集中體現(xiàn)在政策性太強(qiáng)以至農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營管理上缺乏應(yīng)有的靈活性，難以發(fā)揮農(nóng)發(fā)行作為金融機(jī)構(gòu)的功能，因而農(nóng)業(yè)政策性金融的體制必須加以完善。具體措施如下：第一、要明確農(nóng)發(fā)行的企業(yè)法人地位(企業(yè)管理經(jīng)濟(jì)的效率優(yōu)于行政、事業(yè)單位)。農(nóng)發(fā)行所有權(quán)屬于國家，但法人財(cái)產(chǎn)權(quán)授權(quán)企業(yè)法人代表(總行行長)經(jīng)營管理，總行行長然后再逐級授權(quán)給各分支行行長以適當(dāng)?shù)慕?jīng)營管理權(quán)限，政府財(cái)政部門對所委托的財(cái)政金融有一定的監(jiān)督權(quán)限，但不得隨意干預(yù)。第二、農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)由農(nóng)發(fā)行統(tǒng)一管理比較合適。農(nóng)業(yè)政策性金融與商業(yè)金融的職能定位和經(jīng)營目標(biāo)都不同，如果由同一個(gè)金融機(jī)構(gòu)(如中國農(nóng)業(yè)銀行)管理，容易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)問題。1998年5月，國務(wù)院為了更好地進(jìn)行糧食流通體制改革，把農(nóng)業(yè)開發(fā)和扶貧等貸款劃給中國農(nóng)業(yè)銀行管理。這應(yīng)該是權(quán)宜之計(jì)。一方面，中國農(nóng)業(yè)銀行作為一家商業(yè)銀行，追求的目標(biāo)是自身經(jīng)濟(jì)效益最大化，要求盡可能地提高資金的盈利能力。而農(nóng)業(yè)開發(fā)貸款、扶貧貸款的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的最大化，貸款人一般要求能得到低息貸款的支持，這與中國農(nóng)業(yè)銀行追求自身利潤最大化的目標(biāo)是相違背的。另一方面，把政策性業(yè)務(wù)劃給中國農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營，將引起其總資產(chǎn)盈利水平的降低，不利于其商業(yè)化經(jīng)營和應(yīng)付金融市場的競爭。因此，在糧食經(jīng)營體制改革取得一定進(jìn)展、農(nóng)發(fā)行的經(jīng)營管理水平有一定的提高，并能騰出部分人、財(cái)、物、力從事其它農(nóng)業(yè)政策性金融活動(dòng)時(shí)，還是應(yīng)該把農(nóng)業(yè)開發(fā)和扶貧貸款等政策性金融業(yè)務(wù)劃歸農(nóng)發(fā)行統(tǒng)一管理，在農(nóng)發(fā)行保本微利的經(jīng)營目標(biāo)下，將更有利于保證其對農(nóng)業(yè)的扶持。但是，農(nóng)發(fā)行的分支機(jī)構(gòu)只設(shè)至縣一級，農(nóng)業(yè)政策性金融由其統(tǒng)一管理后，對一部分離農(nóng)發(fā)行機(jī)構(gòu)較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)可以由商業(yè)性或合作性金融機(jī)構(gòu)，有利于提高信貸工作的質(zhì)量和效率；而對于農(nóng)發(fā)行機(jī)構(gòu)所在的周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，由農(nóng)發(fā)行機(jī)構(gòu)自行辦理。第三、農(nóng)發(fā)行作為金融企業(yè)，應(yīng)該歸中國人民銀行管理更有效率，更有利于中央銀行的監(jiān)管，更有利于督促農(nóng)發(fā)行按保本微利的原則進(jìn)行金融企業(yè)的經(jīng)營管理。而國務(wù)院作為政府行政部門，并不適宜直接管理金融企業(yè)；財(cái)政部門作為財(cái)政金融(如貼息)的委托方，有監(jiān)督權(quán)但也不適宜直接管理金融企業(yè)。
2、拓寬農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來源
從國際農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展趨勢來看，越來越多的國家農(nóng)業(yè)政策性金融資金主要來源于金融市場上發(fā)行的債券，而我國農(nóng)發(fā)行從1994年成立以來，資金80％以上都來源于向中央銀行借款，到1999年底，長期債券余額只占總資產(chǎn)的5.98％。一方面資金期限短、成本高，另一方面給中央銀行貨幣發(fā)行增加壓力，因此很有必要拓寬籌資渠道，減少對中央銀行再貸款的依賴，促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性金融功能的發(fā)揮。在籌資上，首先應(yīng)該主要靠發(fā)行金融債券來籌集所需資金，其次應(yīng)該多籌集一些成本較低的財(cái)政存款等。此外，政府應(yīng)該不斷充實(shí)農(nóng)發(fā)行的資本金，降低其資金成本，擴(kuò)大政策性金融的服務(wù)范圍，提高其金融服務(wù)的能力。
3、隨市場變化靈活調(diào)整農(nóng)業(yè)政策性金融的資金運(yùn)用
中國的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)與日本、泰國等國家的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)相比則顯得不夠靈活，主要還是支持糧、棉、油收購和一小部分的扶貧、開發(fā)貸款。近幾年，中國農(nóng)產(chǎn)品市場已經(jīng)從糧食短缺市場發(fā)展為糧食生產(chǎn)過剩的市場，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)水平的提高，單位面積的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量還將不斷上升，而且，從國際市場來看，美國、巴西等國家都有大面積的耕地休耕，國際市場糧食價(jià)格比國內(nèi)市場還低，在世界相對和平的環(huán)境下，中國可以進(jìn)口較多的糧食，而不會引起國際糧食價(jià)格太大的波動(dòng)。從20世紀(jì)90年代末，中國提出了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)展策略，這是順應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品市場變化需要的明智抉擇。2000年開始，國務(wù)院決定退出部分糧食品種的保護(hù)價(jià)收購政策。農(nóng)發(fā)行除了繼續(xù)支持其它糧食品種保護(hù)價(jià)收購資金的需求外，還支持糧食企業(yè)商業(yè)性收購資金的需求，但卻沒有支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的資金需求。因而中國農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)很有必要學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗(yàn)，隨市場變化調(diào)整農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)的內(nèi)容，在縮減糧食收購資金金融支持的同時(shí)轉(zhuǎn)而支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，較大比例地提高對農(nóng)業(yè)開發(fā)、生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化服務(wù)等的貸款比重，對經(jīng)濟(jì)與生態(tài)能協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)、林、漁業(yè)等一些獲利能力較低的生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目給予低息貸款的支持，提高農(nóng)民的收入水平，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
中國入世在即，隨著世界農(nóng)產(chǎn)品市場形勢變化及我國與世貿(mào)組織成員就農(nóng)產(chǎn)品市場開放談判的進(jìn)一步進(jìn)行，我國必須及時(shí)有效地制定“十五”期間農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，積極應(yīng)對入世沖擊，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。美國是我國最大的農(nóng)業(yè)貿(mào)易伙伴之一，分析研究美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策，對我國“十五”期間農(nóng)業(yè)政策制定具有極大的借鑒意義。
一、美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策發(fā)展?fàn)顩r分析
美國農(nóng)業(yè)政策由來已久，早在南北戰(zhàn)爭期間，美國政府就制定了一系列農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，為滿足不斷增長的國內(nèi)外需求起到了積極的推動(dòng)作用。到了20世紀(jì)20~30年代，由于國內(nèi)外市場收縮和嚴(yán)重的生產(chǎn)過剩，美國農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了空前嚴(yán)酷的危機(jī)。為了避免農(nóng)業(yè)部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開始推行“新政”農(nóng)業(yè)政策，支持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)業(yè)收入，到這些政策和技術(shù)進(jìn)步使生產(chǎn)發(fā)展大大超過需求增長時(shí)，政府轉(zhuǎn)而制定擴(kuò)大內(nèi)外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰(zhàn)后歷屆政府推行的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)政策體系。該政策體系主要包括以下三個(gè)方面：
(一)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、降低生產(chǎn)成本的政策。
1．發(fā)展農(nóng)業(yè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。聯(lián)邦政府向農(nóng)業(yè)地區(qū)提供或資助發(fā)展交通運(yùn)輸、供電和通訊事業(yè)。20世紀(jì)30~60年代，政府累計(jì)農(nóng)業(yè)投資88億美元，使680萬農(nóng)戶受益。
2．推動(dòng)農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)普及。聯(lián)邦政府通過各地建立起來的農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站三級機(jī)構(gòu)推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和生產(chǎn)率的持續(xù)提高。此外，農(nóng)戶還可以通過農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站獲得有關(guān)市場、管理、氣象、病蟲害和技術(shù)方面的信息和指導(dǎo)。
3．提供農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)可以從政府獲得低息貸款轉(zhuǎn)而提供給農(nóng)戶。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司則為參加價(jià)格支持計(jì)劃的農(nóng)場主提供短期優(yōu)惠貸款。農(nóng)戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補(bǔ)助性質(zhì)，它向受災(zāi)地區(qū)提供利率很低的緊急貸款。1981年《農(nóng)業(yè)法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災(zāi)害農(nóng)戶的主要方法，取代了70年代的直接補(bǔ)助。政府還為保險(xiǎn)費(fèi)用提供多至30％的補(bǔ)貼。
4．稅收優(yōu)惠。農(nóng)戶可以在收益多的年份提前支付開支，收益少的年份提前出售農(nóng)產(chǎn)品，以少繳所得稅。此外，農(nóng)戶還享有資產(chǎn)的“加速折舊”優(yōu)惠。
5．補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入。政府資助水利設(shè)施的興建和維修，提供價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用水。為保護(hù)土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補(bǔ)貼的結(jié)果使農(nóng)戶在不增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的情況下，可以獲得更多的收成。
(二)價(jià)格和收入支持政策。
1．價(jià)格支持。為防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度下跌，政府成立了農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，著手實(shí)施農(nóng)業(yè)價(jià)格支持計(jì)劃。支持計(jì)劃主要包括“直接收購”和“無追索權(quán)貸款”兩項(xiàng)?！爸苯邮召彙笔侵皋r(nóng)產(chǎn)品信貸公司為了支持某些農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，隨時(shí)準(zhǔn)備以最低保證價(jià)格(即支持價(jià)格)從市場上收購任何數(shù)量的剩余農(nóng)產(chǎn)品。“無追索權(quán)貸款”是指農(nóng)戶以農(nóng)產(chǎn)品為擔(dān)保從農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(nèi)(多為一年之內(nèi))，如果農(nóng)產(chǎn)品的市場價(jià)格高于貸款，農(nóng)戶可以還本付息，重新得到他的農(nóng)產(chǎn)品以投放市場；反之，在貸款到期時(shí)，則可以用擔(dān)保的農(nóng)產(chǎn)品來抵償，而不必歸還本息。政府通過價(jià)格支持政策，總可以讓農(nóng)戶獲得高于市場的售清價(jià)格(即長期均衡價(jià)格)，獲取利益。
2．限制生產(chǎn)。價(jià)格支持政策只是使剩余的農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)入政府倉庫，并不能根本解決生產(chǎn)過剩問題。為此，政府又出臺了限制生產(chǎn)的三項(xiàng)政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農(nóng)戶生產(chǎn)某些農(nóng)產(chǎn)品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個(gè)農(nóng)戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)固定化，政府亦可以防止農(nóng)戶之間的惡性競爭。所有限耕和限售的規(guī)定農(nóng)戶都必須嚴(yán)格執(zhí)行，否則要受到政府嚴(yán)厲處罰。休耕則是把限制生產(chǎn)與水土保持相結(jié)合，保持生態(tài)環(huán)境。
3．保證供應(yīng)。為了滿足20世紀(jì)70年代出口增長的需要，聯(lián)邦政府擔(dān)心“貸款率”(即支持價(jià)格)會限制美國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，于1973年制定了《農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法》，以便使價(jià)格支持和收入支持這兩重目標(biāo)分離開來。70年代中期，由于市場價(jià)格持續(xù)偏高，政府擔(dān)心庫存不足而引起價(jià)格劇烈波動(dòng)，又于1977年出臺了《食品和農(nóng)業(yè)法》，建立起新的農(nóng)產(chǎn)品信貸計(jì)劃——“農(nóng)場主儲備”，以刺激農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。
(三)擴(kuò)大需求的政策。
1．?dāng)U大內(nèi)需。由于“農(nóng)場主儲備”政策效應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，產(chǎn)品銷售成為農(nóng)戶面臨的首要任務(wù)。政府為保護(hù)農(nóng)戶利益，推出最龐大計(jì)劃——“食品券計(jì)劃”，即向低收入者發(fā)放只能購買食品的“食品券”、“學(xué)校免費(fèi)午餐”等政策，以擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)需求。
2．?dāng)U大出口，限制進(jìn)口。根據(jù)1954年的《480號公法》實(shí)行的“食品用于和平”計(jì)劃，美國政府把減少農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的庫存同開拓國外市場和推行對外政策結(jié)合在一起。向第三世界國家贈(zèng)送剩余農(nóng)產(chǎn)品，或者向那里低價(jià)銷售，換取當(dāng)?shù)刎泿呸D(zhuǎn)作援助資金或美國駐那里的官方機(jī)構(gòu)的開支。美國20世紀(jì)60年代的糧食出口幾乎有40％是通過《480號公法》進(jìn)行的。為了維護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)集團(tuán)利益，《480號公法》對一些第三世界國家的農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了不良影響。從20世紀(jì)60~70年代，美國政府一直通過出口補(bǔ)貼來減少庫存農(nóng)產(chǎn)品，但由于受到關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定的限制，該政策不可能大規(guī)模進(jìn)行。80年代以來，為了迫使其他出口國(尤其是歐共體)減少出口補(bǔ)貼，美國政府開始采用“混合貸款”和特殊補(bǔ)貼的辦法來擴(kuò)大出口。所謂“混合貸款”就是把無息政府貸款同有政府擔(dān)保(或無擔(dān)保)的商業(yè)貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項(xiàng)貸款金額就由15億美元增加到48．7億美元。另外。農(nóng)產(chǎn)品“目標(biāo)價(jià)格”也起到出口補(bǔ)貼作用。通過“目標(biāo)價(jià)格”壓低市場價(jià)格，以刺激農(nóng)產(chǎn)品出口，農(nóng)戶因價(jià)格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補(bǔ)償。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國在20世紀(jì)80年代對小麥的出口補(bǔ)貼率為5．4％，水稻為30％，煙草為23％。在進(jìn)口方面，為了保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)者，政府對某些農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)口配額限制，例如，規(guī)定每年進(jìn)口的乳制品不得超過國內(nèi)市場的2％。其他實(shí)行進(jìn)口配額的農(nóng)產(chǎn)品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿(mào)易方面，美國政府要求主要對美出口國實(shí)行“自愿限制”，否則美國也將實(shí)施進(jìn)口配額。
進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在世界農(nóng)產(chǎn)品市場形勢變化和歐美農(nóng)業(yè)摩擦的雙重影響下，美國政府更加注重制定和實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)、信貸支持、信息管理與服務(wù)等方面的農(nóng)業(yè)支持政策。
首先，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，政府早已意識到生態(tài)環(huán)境對農(nóng)業(yè)發(fā)展的巨大作用，利用各種媒體向農(nóng)戶講述改進(jìn)土地使用方法，聘請水土保護(hù)工作人員為農(nóng)民講解新技術(shù)。此外政府還提供免費(fèi)技術(shù)服務(wù)及改進(jìn)土壤、改善環(huán)境的資金。例如，目前美國農(nóng)業(yè)中廣泛使用的農(nóng)業(yè)生物技術(shù)，具有降低自然災(zāi)害發(fā)生率的功效，美國目前還具有耐除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等基因改性農(nóng)作物。它們已占到全部農(nóng)作物的67％。這些作物的開發(fā)極大地降低和取代了除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等化學(xué)品的使用，直接改善了生態(tài)環(huán)境。
其次，在科技信息支持方面，政府允許農(nóng)戶使用GPS，即全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)輔助生產(chǎn)。全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)，是通過地面接收裝置，接收衛(wèi)星信號
，來確定地面方位的設(shè)備。這項(xiàng)技術(shù)是美國在海灣戰(zhàn)爭中打擊伊拉克時(shí)才運(yùn)用于軍事上的一項(xiàng)新技術(shù)，而目前在美國已有15％以上的農(nóng)戶將其應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶可以依據(jù)定位系統(tǒng)測得的有關(guān)土壤的技術(shù)數(shù)據(jù)對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產(chǎn)率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設(shè)備正在推動(dòng)美國農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展。
再次，在信貸支持方面，美國政府對農(nóng)業(yè)投入更加巨大。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)戶已不可能完全依靠自身的資本來發(fā)展生產(chǎn)，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤低，私人金融機(jī)構(gòu)一般不愿向農(nóng)戶提供貸款，因此，政府承擔(dān)起農(nóng)業(yè)信貸支持這一重任。目前美國農(nóng)業(yè)資本投入中約有40％依靠信貸來解決，70％以上的農(nóng)場每年需要借款來維持與擴(kuò)大生產(chǎn)。政府成立了規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)信貸體系，它包括12家聯(lián)邦土地銀行及地方聯(lián)邦土地銀行會(向農(nóng)場提供不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款)、12家聯(lián)邦中間信貸銀行(向農(nóng)場提供中、短期貸款)、12家生產(chǎn)信貸公司以及由他們組成的地方生產(chǎn)協(xié)會(向農(nóng)場提供生產(chǎn)貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔(dān)保，即由“農(nóng)產(chǎn)品信貸公司”負(fù)責(zé)實(shí)施各類出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目，使美國農(nóng)業(yè)出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風(fēng)險(xiǎn)。出口信貸擔(dān)保，即在進(jìn)口商未能付款的情況下，按美國出口貨值的一定比例予以擔(dān)保；設(shè)施和設(shè)備擔(dān)保，即向進(jìn)口商提供為銷售農(nóng)產(chǎn)品而設(shè)立的倉儲、分撥、加工設(shè)施和設(shè)備等項(xiàng)目的信貸擔(dān)保。
最后，在農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)方面，政府更是大力協(xié)助。農(nóng)業(yè)部下設(shè)“經(jīng)濟(jì)研究所”、“農(nóng)業(yè)合作局”、“食品安全和技術(shù)服務(wù)局”、“食品和農(nóng)產(chǎn)品出口檢驗(yàn)局”、“農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和銷售信息中心”等部門，為農(nóng)戶提供有關(guān)市場信息、農(nóng)產(chǎn)品政策、出口對象國貿(mào)易政策、環(huán)境、運(yùn)輸、檢疫、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等多方面的信息，以幫助擴(kuò)大生產(chǎn)與出口。此外，農(nóng)業(yè)部下屬的“美國促進(jìn)出口辦公室”還負(fù)責(zé)向出口的農(nóng)戶提供關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品出口促進(jìn)計(jì)劃安排、國外農(nóng)產(chǎn)品市場的信息和資料，進(jìn)行出口咨詢和世界各國市場準(zhǔn)入狀況的分析，同時(shí)負(fù)責(zé)為農(nóng)戶出口牽線搭橋，使之與國外買主直接建立聯(lián)系。
美國作為最大的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國家，在激烈的市場競爭中，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高新技術(shù)，高度重視農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)，特別是現(xiàn)代信息技術(shù)和生物工程技術(shù)等高科技被廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)，有利地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，使美國農(nóng)業(yè)正在發(fā)生一次新的革命性變化。我國與美國雖然國情不同，但美國農(nóng)業(yè)扶持政策仍有許多我國可以學(xué)習(xí)和借鑒的內(nèi)容。
二、目前我國農(nóng)業(yè)與發(fā)達(dá)國家存在的主要差距
隨著我國入世進(jìn)程的加快，我國農(nóng)業(yè)將融入國際市場激烈競爭中。這種競爭雖然表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上，但其核心卻是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和綜合生產(chǎn)能力的競爭。改革開放使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生了翻天覆地的變化。然而同歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)無論在生產(chǎn)能力還是在發(fā)展水平上與歐美發(fā)達(dá)國家仍然存在很大差距。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件薄弱。
我國目前人均耕地面積僅1．2畝，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地總體質(zhì)量不高，一二類耕地僅占耕地總面積的21％，79％的耕地屬于中低產(chǎn)地。不僅如此，耕地面積還因自然環(huán)境變化及人為因素正在逐年減少。每年因?yàn)?zāi)害廢棄的土地在600萬畝以上，每年干旱、半干旱地區(qū)沙化面積拓展達(dá)2460平方公里，相當(dāng)于損失一個(gè)中等縣的土地面積。水資源嚴(yán)重缺乏，人均占有量僅為世界水平的l／4，是全球13個(gè)缺水國家之一。我國農(nóng)業(yè)對自然環(huán)境的依賴性極強(qiáng)，農(nóng)民到現(xiàn)在還沒有擺脫靠天吃飯的狀況。
(二)我國農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，品質(zhì)低。
我國農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)不合理，品種單一，品質(zhì)不高，且更新?lián)Q代周期較長。低質(zhì)產(chǎn)品充斥市場，而優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給不足。小麥以生產(chǎn)面筋含量不到30％的軟麥為主，面筋度超過35％的硬質(zhì)小麥僅占國內(nèi)產(chǎn)量的20%左右。專用小麥品種較少，能與美國、加拿大硬質(zhì)小麥相比的品種僅十余個(gè)，產(chǎn)量不足總產(chǎn)的8％，且價(jià)格高于國際市場30％。我國現(xiàn)有的二百多條專用小麥加工生產(chǎn)線所用小麥幾乎全部依靠進(jìn)口。玉米蛋白質(zhì)含量、含油量、賴氨酸含量均低于美國，含水量高于美國2~3個(gè)百分點(diǎn)。油料的芥酸、硫代物含量均高于國際衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)，很難走向國際市場。農(nóng)產(chǎn)品的綜合優(yōu)質(zhì)率僅占1596左右，遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國家。一些糧食品種質(zhì)量過于低劣，不僅在國際上沒有市場，在國內(nèi)也找不到市場。
(三)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后。
美國等發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)初就開始積極推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，并實(shí)現(xiàn)了機(jī)械力對人力和畜力的替代，20世紀(jì)70年代實(shí)現(xiàn)了全面機(jī)械化，進(jìn)入90年代后全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)廣泛應(yīng)用于農(nóng)生產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)工人的裝備水平已經(jīng)接近或超過產(chǎn)業(yè)工人。而我國仍實(shí)行以農(nóng)戶家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)機(jī)械雖有一定程度的推廣和應(yīng)用，但人力、畜力以及傳統(tǒng)的耕作習(xí)慣和耕作方式仍占主導(dǎo)地位。據(jù)《國際統(tǒng)計(jì)年鑒1998》統(tǒng)計(jì)，我國平均每個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口占有耕地面積0．2公頃，僅占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美國平均水平的0．7％；每千人擁有收割機(jī)1．4臺，占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美國平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6噸，略高于亞洲平均水平，但僅占世界平均水平的67．5％，占美國平均水平的1．2％?？茖W(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用雖逐年增加，但應(yīng)用的廣度和深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，科技在農(nóng)業(yè)增長中的份額只占27％一35％，較美國等發(fā)達(dá)國家低四十多個(gè)百分點(diǎn)。
(四)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平落后，勞動(dòng)生產(chǎn)效率低。
由于我國尚未普及機(jī)械化耕作方式，生產(chǎn)力發(fā)展水平低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美發(fā)達(dá)國家。據(jù)世界糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)，按每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力每年生產(chǎn)的實(shí)物計(jì)算，1994年我國為1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美國的1．25％?？梢?，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與發(fā)達(dá)國家存在極大差距。
(五)生態(tài)環(huán)境惡劣，自然災(zāi)害發(fā)生頻繁。
生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為我國面臨的越來越嚴(yán)重的問題。每年我國受災(zāi)害面積都在8億畝左右(占全部農(nóng)作物種植面積的1／3以上)，災(zāi)害造成的糧食損失都在400億公斤以上，經(jīng)濟(jì)損失每年都在600億元以上。近兩年災(zāi)害不斷加重。1999年，中國氣候繼1998年度之后再度異常，沙塵暴發(fā)生頻繁，且范圍廣；降水北少南多，大部分地區(qū)冬春連旱，夏季南澇北旱，秋季旱澇并存。北方地區(qū)降水出現(xiàn)了建國以來的最小值，江淮、黃淮、華北等地大部分地區(qū)夏旱嚴(yán)重。2000年旱情持續(xù)加重，全國大部分地區(qū)遭受了建國以來最嚴(yán)重的旱災(zāi)，加上調(diào)整種植結(jié)構(gòu)糧食播種面積減少的因素，全國糧食減產(chǎn)450多億公斤，減幅達(dá)10％以上。如受災(zāi)較重的河北省春季受旱面積5600萬畝，占耕地面積的85．9％；秋季糧食成災(zāi)1740萬畝，占播種面積的76％；絕收553萬畝，占播種面積的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及時(shí)補(bǔ)給，全省372座水庫干涸(占全省水庫總數(shù)的1／3)，48412眼機(jī)井出水不足，765萬人(占全省總?cè)藬?shù)的12％)和70萬頭大牲畜發(fā)生飲水困難。
以我國目前農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，很難應(yīng)對人世沖擊。加入世界貿(mào)易組織，從長遠(yuǎn)看有利于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但我國如不能在人世之前，及時(shí)有效制定農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持政策，必然會使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展承受更大壓力，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。分析借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡快制定“十五”期間符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策是當(dāng)務(wù)之急。
三、“十五”期間加快我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示
(一)政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金投入，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
美國為改善農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府每年都出資興建維護(hù)大型水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過休耕、限耕等措施改善土地品質(zhì)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展，政府必須投入大量資金支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善土壤條件，改良農(nóng)作物品種。針對目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水資源嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀，政府應(yīng)出巨資興建和維護(hù)水利設(shè)施，在干旱時(shí)期通過蓄水工程或人工降雨等方式為農(nóng)戶提供價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用水，解決干旱地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的缺水困難。政府還應(yīng)定期撥款改良土質(zhì)。雖然我國農(nóng)村實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度，農(nóng)戶擁有幾十年的經(jīng)營權(quán)。但對于土質(zhì)的改良等生產(chǎn)要素的資金投入，政府仍然有責(zé)任負(fù)擔(dān)部分投資費(fèi)用，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，此外，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，準(zhǔn)確、快速的信息對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也越來越重要。因此，我們在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，不僅要注重加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而且要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。各級政府可以有線電視網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，盡快建立上下暢通、靈敏快捷的信息網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，全面開發(fā)利用國內(nèi)外信息資源。積極鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民加入因特網(wǎng)，加快以因特網(wǎng)為代表的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)的步伐，讓農(nóng)民通過因特網(wǎng)充分利用社會信息資源，解決自己產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程中出現(xiàn)的問題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。
(二)建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范與保險(xiǎn)機(jī)制。
從美國等世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，通過實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)非常必要。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立與完善，有助于減少農(nóng)民突遇自然災(zāi)害的損失。這也是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的一項(xiàng)重要措施。政府應(yīng)首先制定災(zāi)害救濟(jì)制度。
對于非人為因素造成的自然災(zāi)害，政府應(yīng)給予農(nóng)民往年平均收成一定比例(如60％)的補(bǔ)貼，以便維持農(nóng)民的正常生活及來年對生產(chǎn)的再投入。其次，政府可以推行多種災(zāi)害保險(xiǎn)制度。每年由農(nóng)戶自愿申請參加多種災(zāi)害保險(xiǎn)，農(nóng)戶繳納一定費(fèi)用給政府作為保費(fèi)，如果本年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況良好，政府不退費(fèi)；如果本年度在生產(chǎn)過程中出現(xiàn)天災(zāi)人禍，則政府承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任，償還農(nóng)戶全部損失。此外，政府還可以對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行多種形式的補(bǔ)貼，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為有別于一般商業(yè)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)。
(三)發(fā)展農(nóng)業(yè)教育與科技進(jìn)步。
近年來，美國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)科技革命的一個(gè)顯著標(biāo)志，就是以基因工程為核心的現(xiàn)代生物技術(shù)和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設(shè)備被運(yùn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，使農(nóng)業(yè)的自然再生產(chǎn)越來越多地受到人類的直接控制，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。21世紀(jì)農(nóng)業(yè)的競爭，說到底是農(nóng)業(yè)科技尤其是高科技的競爭。為適應(yīng)21世紀(jì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，必須加大科技投入，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新步伐。改革目前我國農(nóng)業(yè)科研與推廣相脫節(jié)的體制和機(jī)制，積極創(chuàng)新，使教科農(nóng)緊密結(jié)合。政府應(yīng)專門撥出經(jīng)費(fèi)，形成農(nóng)業(yè)教育、科研、科技推廣三位一體的科技服務(wù)體系。各地區(qū)應(yīng)設(shè)立至少一所農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)校(推廣站)，承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)民的技術(shù)普及教育。技校還應(yīng)承擔(dān)起當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)科研任務(wù)，把平時(shí)的科研成果及時(shí)用于當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)中，提高技術(shù)轉(zhuǎn)化速度。此外，技?？萍既藛T還應(yīng)深入到田間地頭，隨時(shí)解決農(nóng)民生產(chǎn)中存在的技術(shù)問題。通過三位一體的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系，逐步提高我國農(nóng)民的素質(zhì)與技術(shù)水平。
改革開放二十多年來，由于實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列正確的政策，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，我國農(nóng)業(yè)有了快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，基本實(shí)現(xiàn)食物自給有余。目前，我國的農(nóng)業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)出由依靠政策向依靠科技、由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的趨勢。我們必須適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，通過改革、發(fā)展，以科技創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)業(yè)躍上新臺階。
當(dāng)今世界，農(nóng)業(yè)的國際競爭空前激烈，農(nóng)業(yè)對科技的需求也空前巨大。我國要在人均零點(diǎn)零六七公頃的耕地上解決十三億人口的吃穿問題，根本出路在于以科學(xué)技術(shù)武裝農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。解決我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的深層次問題，將農(nóng)業(yè)的發(fā)展從保證食物安全的單一目標(biāo)轉(zhuǎn)為節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、提高其效益的多重目標(biāo)，在保證我國農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，提高參與市場競爭的能力，都需要科學(xué)技術(shù)強(qiáng)有力的支持。
同志高瞻遠(yuǎn)矚地指出“要進(jìn)行一次農(nóng)業(yè)科技革命”，為我國農(nóng)業(yè)指明了發(fā)展方向。科技創(chuàng)新將為我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力。進(jìn)行新的農(nóng)業(yè)科技革命，大力發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，就一定能夠走一條有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。
十多年來，我國在依靠科技振興農(nóng)業(yè)、振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面有了很大的進(jìn)步，全國大部分的縣（市）已開展“星火計(jì)劃”，共實(shí)施了十萬多個(gè)科技示范項(xiàng)目，有力地推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
“十五”計(jì)劃明確提出要大力推進(jìn)科教興農(nóng)，加強(qiáng)生物技術(shù)、信息技術(shù)等高新技術(shù)的研究與開發(fā)應(yīng)用，推廣優(yōu)良品種和先進(jìn)適用技術(shù)，積極扶持農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在此期間，我國農(nóng)業(yè)科技工作將圍繞調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)效益、改善生態(tài)環(huán)境和提高國際競爭力，重點(diǎn)組織實(shí)施作物良種物質(zhì)行動(dòng)、促進(jìn)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等“十大科技行動(dòng)”；從農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)研究、農(nóng)業(yè)高新技術(shù)、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生物學(xué)與生物高技術(shù)，到農(nóng)業(yè)新材料、農(nóng)業(yè)信息技術(shù)到區(qū)域農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，組織科技隊(duì)伍著重解決上百項(xiàng)重大關(guān)鍵技術(shù)；建成一批具有國際先進(jìn)水平的農(nóng)業(yè)科技基地，國家級農(nóng)業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、農(nóng)業(yè)工程技術(shù)研究中心、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)和區(qū)域性農(nóng)業(yè)研究開發(fā)中心；并培育一批農(nóng)業(yè)科技企業(yè)，造就一支懂科技、善管理的科技型企業(yè)家隊(duì)伍，建立隊(duì)伍多元化、形式多樣化的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，積極開展農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作，培育農(nóng)業(yè)技術(shù)市場，建立優(yōu)質(zhì)高效的農(nóng)產(chǎn)品示范基地。
以科技創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，一方面需要以現(xiàn)代信息技術(shù)、科學(xué)技術(shù)裝備、改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，并造就出一代能運(yùn)用科學(xué)技術(shù)經(jīng)營和管理農(nóng)業(yè)的新農(nóng)民；另一方面，深化農(nóng)村體制改革，加快建立科技創(chuàng)新體系。通過創(chuàng)新機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新基地、創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新資源和創(chuàng)新環(huán)境的建設(shè)，建立起新型的科技管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立一支宏大的、高效精干的、富于創(chuàng)新精神的農(nóng)業(yè)科技隊(duì)伍，使之更好地?fù)?dān)負(fù)起科技支撐的重任，把農(nóng)業(yè)發(fā)展不斷推向新高度。
實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，需要一個(gè)長期的過程。以科技創(chuàng)新支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，更需要做大量、長期、艱苦、細(xì)致的工作。我們必須以“三個(gè)代表”的重要思想為指導(dǎo)，在實(shí)際工作中，既堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、勇于創(chuàng)新的原則，又做到因地制宜、量力而行，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，善于引導(dǎo)，通過典型示范和科學(xué)普及的方式，引導(dǎo)農(nóng)民自愿地學(xué)科技、用科技。防止一哄而起、一窩蜂、一刀切，強(qiáng)迫農(nóng)民用“科技”；杜絕一些人好大喜功，假科技之名，搞“面子工程”；更要防止某些人借科技以營私，敗壞科技的名聲。這樣經(jīng)過長期不懈的努力，我國的農(nóng)業(yè)一定能夠完成這個(gè)偉大的歷史性的轉(zhuǎn)變。
中國入世在即，隨著世界農(nóng)產(chǎn)品市場形勢變化及我國與世貿(mào)組織成員就農(nóng)產(chǎn)品市場開放談判的進(jìn)一步進(jìn)行，我國必須及時(shí)有效地制定“十五”期間農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，積極應(yīng)對入世沖擊，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。美國是我國最大的農(nóng)業(yè)貿(mào)易伙伴之一，分析研究美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策，對我國“十五”期間農(nóng)業(yè)政策制定具有極大的借鑒意義。
一、美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策發(fā)展?fàn)顩r分析
美國農(nóng)業(yè)政策由來已久，早在南北戰(zhàn)爭期間，美國政府就制定了一系列農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，為滿足不斷增長的國內(nèi)外需求起到了積極的推動(dòng)作用。到了20世紀(jì)20~30年代，由于國內(nèi)外市場收縮和嚴(yán)重的生產(chǎn)過剩，美國農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了空前嚴(yán)酷的危機(jī)。為了避免農(nóng)業(yè)部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開始推行“新政”農(nóng)業(yè)政策，支持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)業(yè)收入，到這些政策和技術(shù)進(jìn)步使生產(chǎn)發(fā)展大大超過需求增長時(shí)，政府轉(zhuǎn)而制定擴(kuò)大內(nèi)外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰(zhàn)后歷屆政府推行的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)政策體系。該政策體系主要包括以下三個(gè)方面：
(一)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、降低生產(chǎn)成本的政策。
1．發(fā)展農(nóng)業(yè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。聯(lián)邦政府向農(nóng)業(yè)地區(qū)提供或資助發(fā)展交通運(yùn)輸、供電和通訊事業(yè)。20世紀(jì)30~60年代，政府累計(jì)農(nóng)業(yè)投資88億美元，使680萬農(nóng)戶受益。
2．推動(dòng)農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)普及。聯(lián)邦政府通過各地建立起來的農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站三級機(jī)構(gòu)推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和生產(chǎn)率的持續(xù)提高。此外，農(nóng)戶還可以通過農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站獲得有關(guān)市場、管理、氣象、病蟲害和技術(shù)方面的信息和指導(dǎo)。
3．提供農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)可以從政府獲得低息貸款轉(zhuǎn)而提供給農(nóng)戶。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司則為參加價(jià)格支持計(jì)劃的農(nóng)場主提供短期優(yōu)惠貸款。農(nóng)戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補(bǔ)助性質(zhì)，它向受災(zāi)地區(qū)提供利率很低的緊急貸款。1981年《農(nóng)業(yè)法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災(zāi)害農(nóng)戶的主要方法，取代了70年代的直接補(bǔ)助。政府還為保險(xiǎn)費(fèi)用提供多至30％的補(bǔ)貼。
4．稅收優(yōu)惠。農(nóng)戶可以在收益多的年份提前支付開支，收益少的年份提前出售農(nóng)產(chǎn)品，以少繳所得稅。此外，農(nóng)戶還享有資產(chǎn)的“加速折舊”優(yōu)惠。
5．補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入。政府資助水利設(shè)施的興建和維修，提供價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用水。為保護(hù)土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補(bǔ)貼的結(jié)果使農(nóng)戶在不增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的情況下，可以獲得更多的收成。
(二)價(jià)格和收入支持政策。
1．價(jià)格支持。為防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度下跌，政府成立了農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，著手實(shí)施農(nóng)業(yè)價(jià)格支持計(jì)劃。支持計(jì)劃主要包括“直接收購”和“無追索權(quán)貸款”兩項(xiàng)?！爸苯邮召彙笔侵皋r(nóng)產(chǎn)品信貸公司為了支持某些農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，隨時(shí)準(zhǔn)備以最低保證價(jià)格(即支持價(jià)格)從市場上收購任何數(shù)量的剩余農(nóng)產(chǎn)品?！盁o追索權(quán)貸款”是指農(nóng)戶以農(nóng)產(chǎn)品為擔(dān)保從農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(nèi)(多為一年之內(nèi))，如果農(nóng)產(chǎn)品的市場價(jià)格高于貸款，農(nóng)戶可以還本付息，重新得到他的農(nóng)產(chǎn)品以投放市場；反之，在貸款到期時(shí)，則可以用擔(dān)保的農(nóng)產(chǎn)品來抵償，而不必歸還本息。政府通過價(jià)格支持政策，總可以讓農(nóng)戶獲得高于市場的售清價(jià)格(即長期均衡價(jià)格)，獲取利益。
2．限制生產(chǎn)。價(jià)格支持政策只是使剩余的農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)入政府倉庫，并不能根本解決生產(chǎn)過剩問題。為此，政府又出臺了限制生產(chǎn)的三項(xiàng)政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農(nóng)戶生產(chǎn)某些農(nóng)產(chǎn)品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個(gè)農(nóng)戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)固定化，政府亦可以防止農(nóng)戶之間的惡性競爭。所有限耕和限售的規(guī)定農(nóng)戶都必須嚴(yán)格執(zhí)行，否則要受到政府嚴(yán)厲處罰。休耕則是把限制生產(chǎn)與水土保持相結(jié)合，保持生態(tài)環(huán)境。
3．保證供應(yīng)。為了滿足20世紀(jì)70年代出口增長的需要，聯(lián)邦政府擔(dān)心“貸款率”(即支持價(jià)格)會限制美國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，于1973年制定了《農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法》，以便使價(jià)格支持和收入支持這兩重目標(biāo)分離開來。70年代中期，由于市場價(jià)格持續(xù)偏高，政府擔(dān)心庫存不足而引起價(jià)格劇烈波動(dòng)，又于1977年出臺了《食品和農(nóng)業(yè)法》，建立起新的農(nóng)產(chǎn)品信貸計(jì)劃——“農(nóng)場主儲備”，以刺激農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。
(三)擴(kuò)大需求的政策。
1．?dāng)U大內(nèi)需。由于“農(nóng)場主儲備”政策效應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，產(chǎn)品銷售成為農(nóng)戶面臨的首要任務(wù)。政府為保護(hù)農(nóng)戶利益，推出最龐大計(jì)劃——“食品券計(jì)劃”，即向低收入者發(fā)放只能購買食品的“食品券”、“學(xué)校免費(fèi)午餐”等政策，以擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)需求。
2．?dāng)U大出口，限制進(jìn)口。根據(jù)1954年的《480號公法》實(shí)行的“食品用于和平”計(jì)劃，美國政府把減少農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的庫存同開拓國外市場和推行對外政策結(jié)合在一起。向第三世界國家贈(zèng)送剩余農(nóng)產(chǎn)品，或者向那里低價(jià)銷售，換取當(dāng)?shù)刎泿呸D(zhuǎn)作援助資金或美國駐那里的官方機(jī)構(gòu)的開支。美國20世紀(jì)60年代的糧食出口幾乎有40％是通過《480號公法》進(jìn)行的。為了維護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)集團(tuán)利益，《480號公法》對一些第三世界國家的農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了不良影響。從20世紀(jì)60~70年代，美國政府一直通過出口補(bǔ)貼來減少庫存農(nóng)產(chǎn)品，但由于受到關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定的限制，該政策不可能大規(guī)模進(jìn)行。80年代以來，為了迫使其他出口國(尤其是歐共體)減少出口補(bǔ)貼，美國政府開始采用“混合貸款”和特殊補(bǔ)貼的辦法來擴(kuò)大出口。所謂“混合貸款”就是把無息政府貸款同有政府擔(dān)保(或無擔(dān)保)的商業(yè)貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項(xiàng)貸款金額就由15億美元增加到48．7億美元。另外。農(nóng)產(chǎn)品“目標(biāo)價(jià)格”也起到出口補(bǔ)貼作用。通過“目標(biāo)價(jià)格”壓低市場價(jià)格，以刺激農(nóng)產(chǎn)品出口，農(nóng)戶因價(jià)格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補(bǔ)償。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國在20世紀(jì)80年代對小麥的出口補(bǔ)貼率為5．4％，水稻為30％，煙草為23％。在進(jìn)口方面，為了保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)者，政府對某些農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)口配額限制，例如，規(guī)定每年進(jìn)口的乳制品不得超過國內(nèi)市場的2％。其他實(shí)行進(jìn)口配額的農(nóng)產(chǎn)品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿(mào)易方面，美國政府要求主要對美出口國實(shí)行“自愿限制”，否則美國也將實(shí)施進(jìn)口配額。
進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在世界農(nóng)產(chǎn)品市場形勢變化和歐美農(nóng)業(yè)摩擦的雙重影響下，美國政府更加注重制定和實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)、信貸支持、信息管理與服務(wù)等方面的農(nóng)業(yè)支持政策。
首先，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，政府早已意識到生態(tài)環(huán)境對農(nóng)業(yè)發(fā)展的巨大作用，利用各種媒體向農(nóng)戶講述改進(jìn)土地使用方法，聘請水土保護(hù)工作人員為農(nóng)民講解新技術(shù)。此外政府還提供免費(fèi)技術(shù)服務(wù)及改進(jìn)土壤、改善環(huán)境的資金。例如，目前美國農(nóng)業(yè)中廣泛使用的農(nóng)業(yè)生物技術(shù)，具有降低自然災(zāi)害發(fā)生率的功效，美國目前還具有耐除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等基因改性農(nóng)作物。它們已占到全部農(nóng)作物的67％。這些作物的開發(fā)極大地降低和取代了除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等化學(xué)品的使用，直接改善了生態(tài)環(huán)境。
其次，在科技信息支持方面，政府允許農(nóng)戶使用GPS，即全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)輔助生產(chǎn)。全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)，是通過地面接收裝置，接收衛(wèi)星信號，來確定地面方位的設(shè)備。這項(xiàng)技術(shù)是美國在海灣戰(zhàn)爭中打擊伊拉克時(shí)才運(yùn)用于軍事上的一項(xiàng)新技術(shù)，而目前在美國已有15％以上的農(nóng)戶將其應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶可以依據(jù)定位系統(tǒng)測得的有關(guān)土壤的技術(shù)數(shù)據(jù)對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產(chǎn)率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設(shè)備正在推動(dòng)美國農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展。
再次，在信貸支持方面，美國政府對農(nóng)業(yè)投入更加巨大。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)戶已不可能完全依靠自身的資本來發(fā)展生產(chǎn)，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤低，私人金融機(jī)構(gòu)一般不愿向農(nóng)戶提供貸款，因此，政府承擔(dān)起農(nóng)業(yè)信貸支持這一重任。目前美國農(nóng)業(yè)資本投入中約有40％依靠信貸來解決，70％以上的農(nóng)場每年需要借款來維持與擴(kuò)大生產(chǎn)。政府成立了規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)信貸體系，它包括12家聯(lián)邦土地銀行及地方聯(lián)邦土地銀行會(向農(nóng)場提供不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款)、12家聯(lián)邦中間信貸銀行(向農(nóng)場提供中、短期貸款)、12家生產(chǎn)信貸公司以及由他們組成的地方生產(chǎn)協(xié)會(向農(nóng)場提供生產(chǎn)貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔(dān)保，即由“農(nóng)產(chǎn)品信貸公司”負(fù)責(zé)實(shí)施各類出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目，使美國農(nóng)業(yè)出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風(fēng)險(xiǎn)。出口信貸擔(dān)保，即在進(jìn)口商未能付款的情況下，按美國出口貨值的一定比例予以擔(dān)保；設(shè)施和設(shè)備擔(dān)保，即向進(jìn)口商提供為銷售農(nóng)產(chǎn)品而設(shè)立的倉儲、分撥、加工設(shè)施和設(shè)備等項(xiàng)目的信貸擔(dān)保。
最后，在農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)方面，政府更是大力協(xié)助。農(nóng)業(yè)部下設(shè)“經(jīng)濟(jì)研究所”、“農(nóng)業(yè)合作局”、“食品安全和技術(shù)服務(wù)局”、“食品和農(nóng)產(chǎn)品出口檢驗(yàn)局”、“農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和銷售信息中心”等部門，為農(nóng)戶提供有關(guān)市場信息、農(nóng)產(chǎn)品政策、出口對象國貿(mào)易政策、環(huán)境、運(yùn)輸、檢疫、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等多方面的信息，以幫助擴(kuò)大生產(chǎn)與出口。此外，農(nóng)業(yè)部下屬的“美國促進(jìn)出口辦公室”還負(fù)責(zé)向出口的農(nóng)戶提供關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品出口促進(jìn)計(jì)劃安排、國外農(nóng)產(chǎn)品市場的信息和資料，進(jìn)行出口咨詢和世界各國市場準(zhǔn)入狀況的分析，同時(shí)負(fù)責(zé)為農(nóng)戶出口牽線搭橋，使之與國外買主直接建立聯(lián)系。
美國作為最大的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國家，在激烈的市場競爭中，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高新技術(shù)，高度重視農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)，特別是現(xiàn)代信息技術(shù)和生物工程技術(shù)等高科技被廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)，有利地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，使美國農(nóng)業(yè)正在發(fā)生一次新的革命性變化。我國與美國雖然國情不同，但美國農(nóng)業(yè)扶持政策仍有許多我國可以學(xué)習(xí)和借鑒的內(nèi)容。
二、目前我國農(nóng)業(yè)與發(fā)達(dá)國家存在的主要差距
隨著我國入世進(jìn)程的加快，我國農(nóng)業(yè)將融入國際市場激烈競爭中。這種競爭雖然表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上，但其核心卻是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和綜合生產(chǎn)能力的競爭。改革開放使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生了翻天覆地的變化。然而同歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)無論在生產(chǎn)能力還是在發(fā)展水平上與歐美發(fā)達(dá)國家仍然存在很大差距。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件薄弱。
我國目前人均耕地面積僅1．2畝，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地總體質(zhì)量不高，一二類耕地僅占耕地總面積的21％，79％的耕地屬于中低產(chǎn)地。不僅如此，耕地面積還因自然環(huán)境變化及人為因素正在逐年減少。每年因?yàn)?zāi)害廢棄的土地在600萬畝以上，每年干旱、半干旱地區(qū)沙化面積拓展達(dá)2460平方公里，相當(dāng)于損失一個(gè)中等縣的土地面積。水資源嚴(yán)重缺乏，人均占有量僅為世界水平的l／4，是全球13個(gè)缺水國家之一。我國農(nóng)業(yè)對自然環(huán)境的依賴性極強(qiáng)，農(nóng)民到現(xiàn)在還沒有擺脫靠天吃飯的狀況。
(二)我國農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，品質(zhì)低。
我國農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)不合理，品種單一，品質(zhì)不高，且更新?lián)Q代周期較長。低質(zhì)產(chǎn)品充斥市場，而優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給不足。小麥以生產(chǎn)面筋含量不到30％的軟麥為主，面筋度超過35％的硬質(zhì)小麥僅占國內(nèi)產(chǎn)量的20%左右。專用小麥品種較少，能與美國、加拿大硬質(zhì)小麥相比的品種僅十余個(gè)，產(chǎn)量不足總產(chǎn)的8％，且價(jià)格高于國際市場30％。我國現(xiàn)有的二百多條專用小麥加工生產(chǎn)線所用小麥幾乎全部依靠進(jìn)口。玉米蛋白質(zhì)含量、含油量、賴氨酸含量均低于美國，含水量高于美國2~3個(gè)百分點(diǎn)。油料的芥酸、硫代物含量均高于國際衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)，很難走向國際市場。農(nóng)產(chǎn)品的綜合優(yōu)質(zhì)率僅占1596左右，遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國家。一些糧食品種質(zhì)量過于低劣，不僅在國際上沒有市場，在國內(nèi)也找不到市場。
(三)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后。
美國等發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)初就開始積極推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，并實(shí)現(xiàn)了機(jī)械力對人力和畜力的替代，20世紀(jì)70年代實(shí)現(xiàn)了全面機(jī)械化，進(jìn)入90年代后全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)廣泛應(yīng)用于農(nóng)生產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)工人的裝備水平已經(jīng)接近或超過產(chǎn)業(yè)工人。而我國仍實(shí)行以農(nóng)戶家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)機(jī)械雖有一定程度的推廣和應(yīng)用，但人力、畜力以及傳統(tǒng)的耕作習(xí)慣和耕作方式仍占主導(dǎo)地位。據(jù)《國際統(tǒng)計(jì)年鑒1998》統(tǒng)計(jì)，我國平均每個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口占有耕地面積0．2公頃，僅占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美國平均水平的0．7％；每千人擁有收割機(jī)1．4臺，占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美國平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6噸，略高于亞洲平均水平，但僅占世界平均水平的67．5％，占美國平均水平的1．2％。科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用雖逐年增加，但應(yīng)用的廣度和深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，科技在農(nóng)業(yè)增長中的份額只占27％一35％，較美國等發(fā)達(dá)國家低四十多個(gè)百分點(diǎn)。
(四)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平落后，勞動(dòng)生產(chǎn)效率低。
由于我國尚未普及機(jī)械化耕作方式，生產(chǎn)力發(fā)展水平低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美發(fā)達(dá)國家。據(jù)世界糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)，按每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力每年生產(chǎn)的實(shí)物計(jì)算，1994年我國為1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美國的1．25％?？梢?，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與發(fā)達(dá)國家存在極大差距。
(五)生態(tài)環(huán)境惡劣，自然災(zāi)害發(fā)生頻繁。
生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為我國面臨的越來越嚴(yán)重的問題。每年我國受災(zāi)害面積都在8億畝左右(占全部農(nóng)作物種植面積的1／3以上)，災(zāi)害造成的糧食損失都在400億公斤以上，經(jīng)濟(jì)損失每年都在600億元以上。近兩年災(zāi)害不斷加重。1999年，中國氣候繼1998年度之后再度異常，沙塵暴發(fā)生頻繁，且范圍廣；降水北少南多，大部分地區(qū)冬春連旱，夏季南澇北旱，秋季旱澇并存。北方地區(qū)降水出現(xiàn)了建國以來的最小值，江淮、黃淮、華北等地大部分地區(qū)夏旱嚴(yán)重。2000年旱情持續(xù)加重，全國大部分地區(qū)遭受了建國以來最嚴(yán)重的旱災(zāi)，加上調(diào)整種植結(jié)構(gòu)糧食播種面積減少的因素，全國糧食減產(chǎn)450多億公斤，減幅達(dá)10％以上。如受災(zāi)較重的河北省春季受旱面積5600萬畝，占耕地面積的85．9％；秋季糧食成災(zāi)1740萬畝，占播種面積的76％；絕收553萬畝，占播種面積的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及時(shí)補(bǔ)給，全省372座水庫干涸(占全省水庫總數(shù)的1／3)，48412眼機(jī)井出水不足，765萬人(占全省總?cè)藬?shù)的12％)和70萬頭大牲畜發(fā)生飲水困難。
以我國目前農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，很難應(yīng)對人世沖擊。加入世界貿(mào)易組織，從長遠(yuǎn)看有利于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但我國如不能在人世之前，及時(shí)有效制定農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持政策，必然會使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展承受更大壓力，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。分析借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡快制定“十五”期間符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策是當(dāng)務(wù)之急。
三、“十五”期間加快我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示
(一)政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金投入，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
美國為改善農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府每年都出資興建維護(hù)大型水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過休耕、限耕等措施改善土地品質(zhì)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展，政府必須投入大量資金支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善土壤條件，改良農(nóng)作物品種。針對目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水資源嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀，政府應(yīng)出巨資興建和維護(hù)水利設(shè)施，在干旱時(shí)期通過蓄水工程或人工降雨等方式為農(nóng)戶提供價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用水，解決干旱地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的缺水困難。政府還應(yīng)定期撥款改良土質(zhì)。雖然我國農(nóng)村實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度，農(nóng)戶擁有幾十年的經(jīng)營權(quán)。但對于土質(zhì)的改良等生產(chǎn)要素的資金投入，政府仍然有責(zé)任負(fù)擔(dān)部分投資費(fèi)用，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，此外，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，準(zhǔn)確、快速的信息對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也越來越重要。因此，我們在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，不僅要注重加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而且要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。各級政府可以有線電視網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，盡快建立上下暢通、靈敏快捷的信息網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，全面開發(fā)利用國內(nèi)外信息資源。積極鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民加入因特網(wǎng)，加快以因特網(wǎng)為代表的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)的步伐，讓農(nóng)民通過因特網(wǎng)充分利用社會信息資源，解決自己產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程中出現(xiàn)的問題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。
(二)建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范與保險(xiǎn)機(jī)制。
從美國等世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，通過實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)非常必要。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立與完善，有助于減少農(nóng)民突遇自然災(zāi)害的損失。這也是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的一項(xiàng)重要措施。政府應(yīng)首先制定災(zāi)害救濟(jì)制度。
對于非人為因素造成的自然災(zāi)害，政府應(yīng)給予農(nóng)民往年平均收成一定比例(如60％)的補(bǔ)貼，以便維持農(nóng)民的正常生活及來年對生產(chǎn)的再投入。其次，政府可以推行多種災(zāi)害保險(xiǎn)制度。每年由農(nóng)戶自愿申請參加多種災(zāi)害保險(xiǎn)，農(nóng)戶繳納一定費(fèi)用給政府作為保費(fèi)，如果本年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況良好，政府不退費(fèi)；如果本年度在生產(chǎn)過程中出現(xiàn)天災(zāi)人禍，則政府承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任，償還農(nóng)戶全部損失。此外，政府還可以對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行多種形式的補(bǔ)貼，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為有別于一般商業(yè)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)。
(三)發(fā)展農(nóng)業(yè)教育與科技進(jìn)步。
近年來，美國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)科技革命的一個(gè)顯著標(biāo)志，就是以基因工程為核心的現(xiàn)代生物技術(shù)和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設(shè)備被運(yùn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，使農(nóng)業(yè)的自然再生產(chǎn)越來越多地受到人類的直接控制，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。21世紀(jì)農(nóng)業(yè)的競爭，說到底是農(nóng)業(yè)科技尤其是高科技的競爭。為適應(yīng)21世紀(jì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，必須加大科技投入，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新步伐。改革目前我國農(nóng)業(yè)科研與推廣相脫節(jié)的體制和機(jī)制，積極創(chuàng)新，使教科農(nóng)緊密結(jié)合。政府應(yīng)專門撥出經(jīng)費(fèi)，形成農(nóng)業(yè)教育、科研、科技推廣三位一體的科技服務(wù)體系。各地區(qū)應(yīng)設(shè)立至少一所農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)校(推廣站)，承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)民的技術(shù)普及教育。技校還應(yīng)承擔(dān)起當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)科研任務(wù)，把平時(shí)的科研成果及時(shí)用于當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)中，提高技術(shù)轉(zhuǎn)化速度。此外，技?？萍既藛T還應(yīng)深入到田間地頭，隨時(shí)解決農(nóng)民生產(chǎn)中存在的技術(shù)問題。通過三位一體的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系，逐步提高我國農(nóng)民的素質(zhì)與技術(shù)水平。
一、美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策發(fā)展?fàn)顩r分析
(一)價(jià)格和收入支持政策。
1．價(jià)格支持。為防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度下跌，政府成立了農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，著手實(shí)施農(nóng)業(yè)價(jià)格支持計(jì)劃。支持計(jì)劃主要包括“直接收購”和“無追索權(quán)貸款”兩項(xiàng)?！爸苯邮召彙笔侵皋r(nóng)產(chǎn)品信貸公司為了支持某些農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，隨時(shí)準(zhǔn)備以最低保證價(jià)格(即支持價(jià)格)從市場上收購任何數(shù)量的剩余農(nóng)產(chǎn)品?！盁o追索權(quán)貸款”是指農(nóng)戶以農(nóng)產(chǎn)品為擔(dān)保從農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(nèi)(多為一年之內(nèi))，如果農(nóng)產(chǎn)品的市場價(jià)格高于貸款，農(nóng)戶可以還本付息，重新得到他的農(nóng)產(chǎn)品以投放市場；反之，在貸款到期時(shí)，則可以用擔(dān)保的農(nóng)產(chǎn)品來抵償，而不必歸還本息。政府通過價(jià)格支持政策，總可以讓農(nóng)戶獲得高于市場的售清價(jià)格(即長期均衡價(jià)格)，獲取利益。
2．限制生產(chǎn)。價(jià)格支持政策只是使剩余的農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)入政府倉庫，并不能根本解決生產(chǎn)過剩問題。為此，政府又出臺了限制生產(chǎn)的三項(xiàng)政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農(nóng)戶生產(chǎn)某些農(nóng)產(chǎn)品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個(gè)農(nóng)戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)固定化，政府亦可以防止農(nóng)戶之間的惡性競爭。所有限耕和限售的規(guī)定農(nóng)戶都必須嚴(yán)格執(zhí)行，否則要受到政府嚴(yán)厲處罰。休耕則是把限制生產(chǎn)與水土保持相結(jié)合，保持生態(tài)環(huán)境。
3．保證供應(yīng)。為了滿足20世紀(jì)70年代出口增長的需要，聯(lián)邦政府擔(dān)心“貸款率”(即支持價(jià)格)會限制美國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，于1973年制定了《農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法》，以便使價(jià)格支持和收入支持這兩重目標(biāo)分離開來。70年代中期，由于市場價(jià)格持續(xù)偏高，政府擔(dān)心庫存不足而引起價(jià)格劇烈波動(dòng)，又于1977年出臺了《食品和農(nóng)業(yè)法》，建立起新的農(nóng)產(chǎn)品信貸計(jì)劃——“農(nóng)場主儲備”，以刺激農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。
(二)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、降低生產(chǎn)成本的政策。
1．發(fā)展農(nóng)業(yè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。聯(lián)邦政府向農(nóng)業(yè)地區(qū)提供或資助發(fā)展交通運(yùn)輸、供電和通訊事業(yè)。20世紀(jì)30~60年代，政府累計(jì)農(nóng)業(yè)投資88億美元，使680萬農(nóng)戶受益。
2．推動(dòng)農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)普及。聯(lián)邦政府通過各地建立起來的農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站三級機(jī)構(gòu)推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和生產(chǎn)率的持續(xù)提高。此外，農(nóng)戶還可以通過農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站獲得有關(guān)市場、管理、氣象、病蟲害和技術(shù)方面的信息和指導(dǎo)。
3．提供農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)可以從政府獲得低息貸款轉(zhuǎn)而提供給農(nóng)戶。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司則為參加價(jià)格支持計(jì)劃的農(nóng)場主提供短期優(yōu)惠貸款。農(nóng)戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補(bǔ)助性質(zhì)，它向受災(zāi)地區(qū)提供利率很低的緊急貸款。1981年《農(nóng)業(yè)法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災(zāi)害農(nóng)戶的主要方法，取代了70年代的直接補(bǔ)助。政府還為保險(xiǎn)費(fèi)用提供多至30％的補(bǔ)貼。
4．稅收優(yōu)惠。農(nóng)戶可以在收益多的年份提前支付開支，收益少的年份提前出售農(nóng)產(chǎn)品，以少繳所得稅。此外，農(nóng)戶還享有資產(chǎn)的“加速折舊”優(yōu)惠。
5．補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入。政府資助水利設(shè)施的興建和維修，提供價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用水。為保護(hù)土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補(bǔ)貼的結(jié)果使農(nóng)戶在不增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的情況下，可以獲得更多的收成。
(三)擴(kuò)大需求的政策。
1．?dāng)U大內(nèi)需。由于“農(nóng)場主儲備”政策效應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，產(chǎn)品銷售成為農(nóng)戶面臨的首要任務(wù)。政府為保護(hù)農(nóng)戶利益，推出最龐大計(jì)劃——“食品券計(jì)劃”，即向低收入者發(fā)放只能購買食品的“食品券”、“學(xué)校免費(fèi)午餐”等政策，以擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)需求。
2．?dāng)U大出口，限制進(jìn)口。根據(jù)1954年的《480號公法》實(shí)行的“食品用于和平”計(jì)劃，美國政府把減少農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的庫存同開拓國外市場和推行對外政策結(jié)合在一起。向第三世界國家贈(zèng)送剩余農(nóng)產(chǎn)品，或者向那里低價(jià)銷售，換取當(dāng)?shù)刎泿呸D(zhuǎn)作援助資金或美國駐那里的官方機(jī)構(gòu)的開支。美國20世紀(jì)60年代的糧食出口幾乎有40％是通過《480號公法》進(jìn)行的。為了維護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)集團(tuán)利益，《480號公法》對一些第三世界國家的農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了不良影響。從20世紀(jì)60~70年代，美國政府一直通過出口補(bǔ)貼來減少庫存農(nóng)產(chǎn)品，但由于受到關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定的限制，該政策不可能大規(guī)模進(jìn)行。80年代以來，為了迫使其他出口國(尤其是歐共體)減少出口補(bǔ)貼，美國政府開始采用“混合貸款”和特殊補(bǔ)貼的辦法來擴(kuò)大出口。所謂“混合貸款”就是把無息政府貸款同有政府擔(dān)保(或無擔(dān)保)的商業(yè)貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項(xiàng)貸款金額就由15億美元增加到48．7億美元。另外。農(nóng)產(chǎn)品“目標(biāo)價(jià)格”也起到出口補(bǔ)貼作用。通過“目標(biāo)價(jià)格”壓低市場價(jià)格，以刺激農(nóng)產(chǎn)品出口，農(nóng)戶因價(jià)格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補(bǔ)償。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國在20世紀(jì)80年代對小麥的出口補(bǔ)貼率為5．4％，水稻為30％，煙草為23％。在進(jìn)口方面，為了保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)者，政府對某些農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)口配額限制，例如，規(guī)定每年進(jìn)口的乳制品不得超過國內(nèi)市場的2％。其他實(shí)行進(jìn)口配額的農(nóng)產(chǎn)品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿(mào)易方面，美國政府要求主要對美出口國實(shí)行“自愿限制”，否則美國也將實(shí)施進(jìn)口配額。
進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在世界農(nóng)產(chǎn)品市場形勢變化和歐美農(nóng)業(yè)摩擦的雙重影響下，美國政府更加注重制定和實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)、信貸支持、信息管理與服務(wù)等方面的農(nóng)業(yè)支持政策。
首先，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，政府早已意識到生態(tài)環(huán)境對農(nóng)業(yè)發(fā)展的巨大作用，利用各種媒體向農(nóng)戶講述改進(jìn)土地使用方法，聘請水土保護(hù)工作人員為農(nóng)民講解新技術(shù)。此外政府還提供免費(fèi)技術(shù)服務(wù)及改進(jìn)土壤、改善環(huán)境的資金。例如，目前美國農(nóng)業(yè)中廣泛使用的農(nóng)業(yè)生物技術(shù)，具有降低自然災(zāi)害發(fā)生率的功效，美國目前還具有耐除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等基因改性農(nóng)作物。它們已占到全部農(nóng)作物的67％。這些作物的開發(fā)極大地降低和取代了除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等化學(xué)品的使用，直接改善了生態(tài)環(huán)境。
其次，在科技信息支持方面，政府允許農(nóng)戶使用GPS，即全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)輔助生產(chǎn)。全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)，是通過地面接收裝置，接收衛(wèi)星信號，來確定地面方位的設(shè)備。這項(xiàng)技術(shù)是美國在海灣戰(zhàn)爭中打擊伊拉克時(shí)才運(yùn)用于軍事上的一項(xiàng)新技術(shù)，而目前在美國已有15％以上的農(nóng)戶將其應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶可以依據(jù)定位系統(tǒng)測得的有關(guān)土壤的技術(shù)數(shù)據(jù)對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產(chǎn)率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設(shè)備正在推動(dòng)美國農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展。
再次，在信貸支持方面，美國政府對農(nóng)業(yè)投入更加巨大。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)戶已不可能完全依靠自身的資本來發(fā)展生產(chǎn)，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤低，私人金融機(jī)構(gòu)一般不愿向農(nóng)戶提供貸款，因此，政府承擔(dān)起農(nóng)業(yè)信貸支持這一重任。目前美國農(nóng)業(yè)資本投入中約有40％依靠信貸來解決，70％以上的農(nóng)場每年需要借款來維持與擴(kuò)大生產(chǎn)。政府成立了規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)信貸體系，它包括12家聯(lián)邦土地銀行及地方聯(lián)邦土地銀行會(向農(nóng)場提供不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款)、12家聯(lián)邦中間信貸銀行(向農(nóng)場提供中、短期貸款)、12家生產(chǎn)信貸公司以及由他們組成的地方生產(chǎn)協(xié)會(向農(nóng)場提供生產(chǎn)貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔(dān)保，即由“農(nóng)產(chǎn)品信貸公司”負(fù)責(zé)實(shí)施各類出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目，使美國農(nóng)業(yè)出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風(fēng)險(xiǎn)。出口信貸擔(dān)保，即在進(jìn)口商未能付款的情況下，按美國出口貨值的一定比例予以擔(dān)保；設(shè)施和設(shè)備擔(dān)保，即向進(jìn)口商提供為銷售農(nóng)產(chǎn)品而設(shè)立的倉儲、分撥、加工設(shè)施和設(shè)備等項(xiàng)目的信貸擔(dān)保。
最后，在農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)方面，政府更是大力協(xié)助。農(nóng)業(yè)部下設(shè)“經(jīng)濟(jì)研究所”、“農(nóng)業(yè)合作局”、“食品安全和技術(shù)服務(wù)局”、“食品和農(nóng)產(chǎn)品出口檢驗(yàn)局”、“農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和銷售信息中心”等部門，為農(nóng)戶提供有關(guān)市場信息、農(nóng)產(chǎn)品政策、出口對象國貿(mào)易政策、環(huán)境、運(yùn)輸、檢疫、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等多方面的信息，以幫助擴(kuò)大生產(chǎn)與出口。此外，農(nóng)業(yè)部下屬的“美國促進(jìn)出口辦公室”還負(fù)責(zé)向出口的農(nóng)戶提供關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品出口促進(jìn)計(jì)劃安排、國外農(nóng)產(chǎn)品市場的信息和資料，進(jìn)行出口咨詢和世界各國市場準(zhǔn)入狀況的分析，同時(shí)負(fù)責(zé)為農(nóng)戶出口牽線搭橋，使之與國外買主直接建立聯(lián)系。
美國作為最大的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國家，在激烈的市場競爭中，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高新技術(shù)，高度重視農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)，特別是現(xiàn)代信息技術(shù)和生物工程技術(shù)等高科技被廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)，有利地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，使美國農(nóng)業(yè)正在發(fā)生一次新的革命性變化。我國與美國雖然國情不同，但美國農(nóng)業(yè)扶持政策仍有許多我國可以學(xué)習(xí)和借鑒的內(nèi)容。
二、目前我國農(nóng)業(yè)與發(fā)達(dá)國家存在的主要差距
隨著我國入世進(jìn)程的加快，我國農(nóng)業(yè)將融入國際市場激烈競爭中。這種競爭雖然表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上，但其核心卻是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和綜合生產(chǎn)能力的競爭。改革開放使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生了翻天覆地的變化。然而同歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)無論在生產(chǎn)能力還是在發(fā)展水平上與歐美發(fā)達(dá)國家仍然存在很大差距。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件薄弱。
我國目前人均耕地面積僅1．2畝，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地總體質(zhì)量不高，一二類耕地僅占耕地總面積的21％，79％的耕地屬于中低產(chǎn)地。不僅如此，耕地面積還因自然環(huán)境變化及人為因素正在逐年減少。每年因?yàn)?zāi)害廢棄的土地在600萬畝以上，每年干旱、半干旱地區(qū)沙化面積拓展達(dá)2460平方公里，相當(dāng)于損失一個(gè)中等縣的土地面積。水資源嚴(yán)重缺乏，人均占有量僅為世界水平的l／4，是全球13個(gè)缺水國家之一。我國農(nóng)業(yè)對自然環(huán)境的依賴性極強(qiáng)，農(nóng)民到現(xiàn)在還沒有擺脫靠天吃飯的狀況。
(二)我國農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，品質(zhì)低。
我國農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)不合理，品種單一，品質(zhì)不高，且更新?lián)Q代周期較長。低質(zhì)產(chǎn)品充斥市場，而優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給不足。小麥以生產(chǎn)面筋含量不到30％的軟麥為主，面筋度超過35％的硬質(zhì)小麥僅占國內(nèi)產(chǎn)量的20%左右。專用小麥品種較少，能與美國、加拿大硬質(zhì)小麥相比的品種僅十余個(gè)，產(chǎn)量不足總產(chǎn)的8％，且價(jià)格高于國際市場30％。我國現(xiàn)有的二百多條專用小麥加工生產(chǎn)線所用小麥幾乎全部依靠進(jìn)口。玉米蛋白質(zhì)含量、含油量、賴氨酸含量均低于美國，含水量高于美國2~3個(gè)百分點(diǎn)。油料的芥酸、硫代物含量均高于國際衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)，很難走向國際市場。農(nóng)產(chǎn)品的綜合優(yōu)質(zhì)率僅占1596左右，遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國家。一些糧食品種質(zhì)量過于低劣，不僅在國際上沒有市場，在國內(nèi)也找不到市場。
(三)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后。
美國等發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)初就開始積極推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，并實(shí)現(xiàn)了機(jī)械力對人力和畜力的替代，20世紀(jì)70年代實(shí)現(xiàn)了全面機(jī)械化，進(jìn)入90年代后全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)廣泛應(yīng)用于農(nóng)生產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)工人的裝備水平已經(jīng)接近或超過產(chǎn)業(yè)工人。而我國仍實(shí)行以農(nóng)戶家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)機(jī)械雖有一定程度的推廣和應(yīng)用，但人力、畜力以及傳統(tǒng)的耕作習(xí)慣和耕作方式仍占主導(dǎo)地位。據(jù)《國際統(tǒng)計(jì)年鑒1998》統(tǒng)計(jì)，我國平均每個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口占有耕地面積0．2公頃，僅占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美國平均水平的0．7％；每千人擁有收割機(jī)1．4臺，占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美國平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6噸，略高于亞洲平均水平，但僅占世界平均水平的67．5％，占美國平均水平的1．2％?？茖W(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用雖逐年增加，但應(yīng)用的廣度和深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，科技在農(nóng)業(yè)增長中的份額只占27％一35％，較美國等發(fā)達(dá)國家低四十多個(gè)百分點(diǎn)。
(四)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平落后，勞動(dòng)生產(chǎn)效率低。
由于我國尚未普及機(jī)械化耕作方式，生產(chǎn)力發(fā)展水平低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美發(fā)達(dá)國家。據(jù)世界糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)，按每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力每年生產(chǎn)的實(shí)物計(jì)算，1994年我國為1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美國的1．25％。可見，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與發(fā)達(dá)國家存在極大差距。
(五)生態(tài)環(huán)境惡劣，自然災(zāi)害發(fā)生頻繁。
生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為我國面臨的越來越嚴(yán)重的問題。每年我國受災(zāi)害面積都在8億畝左右(占全部農(nóng)作物種植面積的1／3以上)，災(zāi)害造成的糧食損失都在400億公斤以上，經(jīng)濟(jì)損失每年都在600億元以上。近兩年災(zāi)害不斷加重。1999年，中國氣候繼1998年度之后再度異常，沙塵暴發(fā)生頻繁，且范圍廣；降水北少南多，大部分地區(qū)冬春連旱，夏季南澇北旱，秋季旱澇并存。北方地區(qū)降水出現(xiàn)了建國以來的最小值，江淮、黃淮、華北等地大部分地區(qū)夏旱嚴(yán)重。2000年旱情持續(xù)加重，全國大部分地區(qū)遭受了建國以來最嚴(yán)重的旱災(zāi)，加上調(diào)整種植結(jié)構(gòu)糧食播種面積減少的因素，全國糧食減產(chǎn)450多億公斤，減幅達(dá)10％以上。如受災(zāi)較重的河北省春季受旱面積5600萬畝，占耕地面積的85．9％；秋季糧食成災(zāi)1740萬畝，占播種面積的76％；絕收553萬畝，占播種面積的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及時(shí)補(bǔ)給，全省372座水庫干涸(占全省水庫總數(shù)的1／3)，48412眼機(jī)井出水不足，765萬人(占全省總?cè)藬?shù)的12％)和70萬頭大牲畜發(fā)生飲水困難。
以我國目前農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，很難應(yīng)對人世沖擊。加入世界貿(mào)易組織，從長遠(yuǎn)看有利于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但我國如不能在人世之前，及時(shí)有效制定農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持政策，必然會使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展承受更大壓力，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。分析借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡快制定“十五”期間符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策是當(dāng)務(wù)之急。
三、“十五”期間加快我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示
(一)政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金投入，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
美國為改善農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府每年都出資興建維護(hù)大型水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過休耕、限耕等措施改善土地品質(zhì)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展，政府必須投入大量資金支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善土壤條件，改良農(nóng)作物品種。針對目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水資源嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀，政府應(yīng)出巨資興建和維護(hù)水利設(shè)施，在干旱時(shí)期通過蓄水工程或人工降雨等方式為農(nóng)戶提供價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用水，解決干旱地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的缺水困難。政府還應(yīng)定期撥款改良土質(zhì)。雖然我國農(nóng)村實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度，農(nóng)戶擁有幾十年的經(jīng)營權(quán)。但對于土質(zhì)的改良等生產(chǎn)要素的資金投入，政府仍然有責(zé)任負(fù)擔(dān)部分投資費(fèi)用，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，此外，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，準(zhǔn)確、快速的信息對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也越來越重要。因此，我們在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，不僅要注重加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而且要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。各級政府可以有線電視網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，盡快建立上下暢通、靈敏快捷的信息網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，全面開發(fā)利用國內(nèi)外信息資源。積極鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民加入因特網(wǎng)，加快以因特網(wǎng)為代表的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)的步伐，讓農(nóng)民通過因特網(wǎng)充分利用社會信息資源，解決自己產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程中出現(xiàn)的問題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。
(二)建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范與保險(xiǎn)機(jī)制。
從美國等世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，通過實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)非常必要。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立與完善，有助于減少農(nóng)民突遇自然災(zāi)害的損失。這也是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的一項(xiàng)重要措施。政府應(yīng)首先制定災(zāi)害救濟(jì)制度。
對于非人為因素造成的自然災(zāi)害，政府應(yīng)給予農(nóng)民往年平均收成一定比例(如60％)的補(bǔ)貼，以便維持農(nóng)民的正常生活及來年對生產(chǎn)的再投入。其次，政府可以推行多種災(zāi)害保險(xiǎn)制度。每年由農(nóng)戶自愿申請參加多種災(zāi)害保險(xiǎn)，農(nóng)戶繳納一定費(fèi)用給政府作為保費(fèi)，如果本年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況良好，政府不退費(fèi)；如果本年度在生產(chǎn)過程中出現(xiàn)天災(zāi)人禍，則政府承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任，償還農(nóng)戶全部損失。此外，政府還可以對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行多種形式的補(bǔ)貼，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為有別于一般商業(yè)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)。
(三)發(fā)展農(nóng)業(yè)教育與科技進(jìn)步。
近年來，美國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)科技革命的一個(gè)顯著標(biāo)志，就是以基因工程為核心的現(xiàn)代生物技術(shù)和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設(shè)備被運(yùn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，使農(nóng)業(yè)的自然再生產(chǎn)越來越多地受到人類的直接控制，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。21世紀(jì)農(nóng)業(yè)的競爭，說到底是農(nóng)業(yè)科技尤其是高科技的競爭。為適應(yīng)21世紀(jì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，必須加大科技投入，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新步伐。改革目前我國農(nóng)業(yè)科研與推廣相脫節(jié)的體制和機(jī)制，積極創(chuàng)新，使教科農(nóng)緊密結(jié)合。政府應(yīng)專門撥出經(jīng)費(fèi)，形成農(nóng)業(yè)教育、科研、科技推廣三位一體的科技服務(wù)體系。各地區(qū)應(yīng)設(shè)立至少一所農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)校(推廣站)，承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)民的技術(shù)普及教育。技校還應(yīng)承擔(dān)起當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)科研任務(wù)，把平時(shí)的科研成果及時(shí)用于當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)中，提高技術(shù)轉(zhuǎn)化速度。此外，技校科技人員還應(yīng)深入到田間地頭，隨時(shí)解決農(nóng)民生產(chǎn)中存在的技術(shù)問題。通過三位一體的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系，逐步提高我國農(nóng)民的素質(zhì)與技術(shù)水平。
中國入世在即，隨著世界農(nóng)產(chǎn)品市場形勢變化及我國與世貿(mào)組織成員就農(nóng)產(chǎn)品市場開放談判的進(jìn)一步進(jìn)行，我國必須及時(shí)有效地制定“十五”期間農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，積極應(yīng)對入世沖擊，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。美國是我國最大的農(nóng)業(yè)貿(mào)易伙伴之一，分析研究美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策，對我國“十五”期間農(nóng)業(yè)政策制定具有極大的借鑒意義。
一、美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策發(fā)展?fàn)顩r分析
美國農(nóng)業(yè)政策由來已久，早在南北戰(zhàn)爭期間，美國政府就制定了一系列農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，為滿足不斷增長的國內(nèi)外需求起到了積極的推動(dòng)作用。到了20世紀(jì)20~30年代，由于國內(nèi)外市場收縮和嚴(yán)重的生產(chǎn)過剩，美國農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了空前嚴(yán)酷的危機(jī)。為了避免農(nóng)業(yè)部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開始推行“新政”農(nóng)業(yè)政策，支持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)業(yè)收入，到這些政策和技術(shù)進(jìn)步使生產(chǎn)發(fā)展大大超過需求增長時(shí)，政府轉(zhuǎn)而制定擴(kuò)大內(nèi)外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰(zhàn)后歷屆政府推行的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)政策體系。該政策體系主要包括以下三個(gè)方面：
(一)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、降低生產(chǎn)成本的政策。
1．發(fā)展農(nóng)業(yè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。聯(lián)邦政府向農(nóng)業(yè)地區(qū)提供或資助發(fā)展交通運(yùn)輸、供電和通訊事業(yè)。20世紀(jì)30~60年代，政府累計(jì)農(nóng)業(yè)投資88億美元，使680萬農(nóng)戶受益。
2．推動(dòng)農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)普及。聯(lián)邦政府通過各地建立起來的農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站三級機(jī)構(gòu)推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和生產(chǎn)率的持續(xù)提高。此外，農(nóng)戶還可以通過農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站獲得有關(guān)市場、管理、氣象、病蟲害和技術(shù)方面的信息和指導(dǎo)。
3．提供農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)可以從政府獲得低息貸款轉(zhuǎn)而提供給農(nóng)戶。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司則為參加價(jià)格支持計(jì)劃的農(nóng)場主提供短期優(yōu)惠貸款。農(nóng)戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補(bǔ)助性質(zhì)，它向受災(zāi)地區(qū)提供利率很低的緊急貸款。1981年《農(nóng)業(yè)法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災(zāi)害農(nóng)戶的主要方法，取代了70年代的直接補(bǔ)助。政府還為保險(xiǎn)費(fèi)用提供多至30％的補(bǔ)貼。
4．稅收優(yōu)惠。農(nóng)戶可以在收益多的年份提前支付開支，收益少的年份提前出售農(nóng)產(chǎn)品，以少繳所得稅。此外，農(nóng)戶還享有資產(chǎn)的“加速折舊”優(yōu)惠。
5．補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入。政府資助水利設(shè)施的興建和維修，提供價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用水。為保護(hù)土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補(bǔ)貼的結(jié)果使農(nóng)戶在不增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的情況下，可以獲得更多的收成。
(二)價(jià)格和收入支持政策。
1．價(jià)格支持。為防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度下跌，政府成立了農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，著手實(shí)施農(nóng)業(yè)價(jià)格支持計(jì)劃。支持計(jì)劃主要包括“直接收購”和“無追索權(quán)貸款”兩項(xiàng)?！爸苯邮召彙笔侵皋r(nóng)產(chǎn)品信貸公司為了支持某些農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，隨時(shí)準(zhǔn)備以最低保證價(jià)格(即支持價(jià)格)從市場上收購任何數(shù)量的剩余農(nóng)產(chǎn)品。“無追索權(quán)貸款”是指農(nóng)戶以農(nóng)產(chǎn)品為擔(dān)保從農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(nèi)(多為一年之內(nèi))，如果農(nóng)產(chǎn)品的市場價(jià)格高于貸款，農(nóng)戶可以還本付息，重新得到他的農(nóng)產(chǎn)品以投放市場；反之，在貸款到期時(shí)，則可以用擔(dān)保的農(nóng)產(chǎn)品來抵償，而不必歸還本息。政府通過價(jià)格支持政策，總可以讓農(nóng)戶獲得高于市場的售清價(jià)格(即長期均衡價(jià)格)，獲取利益。
2．限制生產(chǎn)。價(jià)格支持政策只是使剩余的農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)入政府倉庫，并不能根本解決生產(chǎn)過剩問題。為此，政府又出臺了限制生產(chǎn)的三項(xiàng)政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農(nóng)戶生產(chǎn)某些農(nóng)產(chǎn)品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個(gè)農(nóng)戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)固定化，政府亦可以防止農(nóng)戶之間的惡性競爭。所有限耕和限售的規(guī)定農(nóng)戶都必須嚴(yán)格執(zhí)行，否則要受到政府嚴(yán)厲處罰。休耕則是把限制生產(chǎn)與水土保持相結(jié)合，保持生態(tài)環(huán)境。
3．保證供應(yīng)。為了滿足20世紀(jì)70年代出口增長的需要，聯(lián)邦政府擔(dān)心“貸款率”(即支持價(jià)格)會限制美國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，于1973年制定了《農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法》，以便使價(jià)格支持和收入支持這兩重目標(biāo)分離開來。70年代中期，由于市場價(jià)格持續(xù)偏高，政府擔(dān)心庫存不足而引起價(jià)格劇烈波動(dòng)，又于1977年出臺了《食品和農(nóng)業(yè)法》，建立起新的農(nóng)產(chǎn)品信貸計(jì)劃——“農(nóng)場主儲備”，以刺激農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。
(三)擴(kuò)大需求的政策。
1．?dāng)U大內(nèi)需。由于“農(nóng)場主儲備”政策效應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，產(chǎn)品銷售成為農(nóng)戶面臨的首要任務(wù)。政府為保護(hù)農(nóng)戶利益，推出最龐大計(jì)劃——“食品券計(jì)劃”，即向低收入者發(fā)放只能購買食品的“食品券”、“學(xué)校免費(fèi)午餐”等政策，以擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)需求。
2．?dāng)U大出口，限制進(jìn)口。根據(jù)1954年的《480號公法》實(shí)行的“食品用于和平”計(jì)劃，美國政府把減少農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的庫存同開拓國外市場和推行對外政策結(jié)合在一起。向第三世界國家贈(zèng)送剩余農(nóng)產(chǎn)品，或者向那里低價(jià)銷售，換取當(dāng)?shù)刎泿呸D(zhuǎn)作援助資金或美國駐那里的官方機(jī)構(gòu)的開支。美國20世紀(jì)60年代的糧食出口幾乎有40％是通過《480號公法》進(jìn)行的。為了維護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)集團(tuán)利益，《480號公法》對一些第三世界國家的農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了不良影響。從20世紀(jì)60~70年代，美國政府一直通過出口補(bǔ)貼來減少庫存農(nóng)產(chǎn)品，但由于受到關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定的限制，該政策不可能大規(guī)模進(jìn)行。80年代以來，為了迫使其他出口國(尤其是歐共體)減少出口補(bǔ)貼，美國政府開始采用“混合貸款”和特殊補(bǔ)貼的辦法來擴(kuò)大出口。所謂“混合貸款”就是把無息政府貸款同有政府擔(dān)保(或無擔(dān)保)的商業(yè)貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項(xiàng)貸款金額就由15億美元增加到48．7億美元。另外。農(nóng)產(chǎn)品“目標(biāo)價(jià)格”也起到出口補(bǔ)貼作用。通過“目標(biāo)價(jià)格”壓低市場價(jià)格，以刺激農(nóng)產(chǎn)品出口，農(nóng)戶因價(jià)格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補(bǔ)償。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國在20世紀(jì)80年代對小麥的出口補(bǔ)貼率為5．4％，水稻為30％，煙草為23％。在進(jìn)口方面，為了保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)者，政府對某些農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)口配額限制，例如，規(guī)定每年進(jìn)口的乳制品不得超過國內(nèi)市場的2％。其他實(shí)行進(jìn)口配額的農(nóng)產(chǎn)品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿(mào)易方面，美國政府要求主要對美出口國實(shí)行“自愿限制”，否則美國也將實(shí)施進(jìn)口配額。
進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在世界農(nóng)產(chǎn)品市場形勢變化和歐美農(nóng)業(yè)摩擦的雙重影響下，美國政府更加注重制定和實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)、信貸支持、信息管理與服務(wù)等方面的農(nóng)業(yè)支持政策。
首先，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，政府早已意識到生態(tài)環(huán)境對農(nóng)業(yè)發(fā)展的巨大作用，利用各種媒體向農(nóng)戶講述改進(jìn)土地使用方法，聘請水土保護(hù)工作人員為農(nóng)民講解新技術(shù)。此外政府還提供免費(fèi)技術(shù)服務(wù)及改進(jìn)土壤、改善環(huán)境的資金。例如，目前美國農(nóng)業(yè)中廣泛使用的農(nóng)業(yè)生物技術(shù)，具有降低自然災(zāi)害發(fā)生率的功效，美國目前還具有耐除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等基因改性農(nóng)作物。它們已占到全部農(nóng)作物的67％。這些作物的開發(fā)極大地降低和取代了除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等化學(xué)品的使用，直接改善了生態(tài)環(huán)境。
其次，在科技信息支持方面，政府允許農(nóng)戶使用GPS，即全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)輔助生產(chǎn)。全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)，是通過地面接收裝置，接收衛(wèi)星信號，來確定地面方位的設(shè)備。這項(xiàng)技術(shù)是美國在海灣戰(zhàn)爭中打擊伊拉克時(shí)才運(yùn)用于軍事上的一項(xiàng)新技術(shù)，而目前在美國已有15％以上的農(nóng)戶將其應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶可以依據(jù)定位系統(tǒng)測得的有關(guān)土壤的技術(shù)數(shù)據(jù)對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產(chǎn)率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設(shè)備正在推動(dòng)美國農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展。
再次，在信貸支持方面，美國政府對農(nóng)業(yè)投入更加巨大。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)戶已不可能完全依靠自身的資本來發(fā)展生產(chǎn)，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤低，私人金融機(jī)構(gòu)一般不愿向農(nóng)戶提供貸款，因此，政府承擔(dān)起農(nóng)業(yè)信貸支持這一重任。目前美國農(nóng)業(yè)資本投入中約有40％依靠信貸來解決，70％以上的農(nóng)場每年需要借款來維持與擴(kuò)大生產(chǎn)。政府成立了規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)信貸體系，它包括12家聯(lián)邦土地銀行及地方聯(lián)邦土地銀行會(向農(nóng)場提供不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款)、12家聯(lián)邦中間信貸銀行(向農(nóng)場提供中、短期貸款)、12家生產(chǎn)信貸公司以及由他們組成的地方生產(chǎn)協(xié)會(向農(nóng)場提供生產(chǎn)貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔(dān)保，即由“農(nóng)產(chǎn)品信貸公司”負(fù)責(zé)實(shí)施各類出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目，使美國農(nóng)業(yè)出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風(fēng)險(xiǎn)。出口信貸擔(dān)保，即在進(jìn)口商未能付款的情況下，按美國出口貨值的一定比例予以擔(dān)保；設(shè)施和設(shè)備擔(dān)保，即向進(jìn)口商提供為銷售農(nóng)產(chǎn)品而設(shè)立的倉儲、分撥、加工設(shè)施和設(shè)備等項(xiàng)目的信貸擔(dān)保。
最后，在農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)方面，政府更是大力協(xié)助。農(nóng)業(yè)部下設(shè)“經(jīng)濟(jì)研究所”、“農(nóng)業(yè)合作局”、“食品安全和技術(shù)服務(wù)局”、“食品和農(nóng)產(chǎn)品出口檢驗(yàn)局”、“農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和銷售信息中心”等部門，為農(nóng)戶提供有關(guān)市場信息、農(nóng)產(chǎn)品政策、出口對象國貿(mào)易政策、環(huán)境、運(yùn)輸、檢疫、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等多方面的信息，以幫助擴(kuò)大生產(chǎn)與出口。此外，農(nóng)業(yè)部下屬的“美國促進(jìn)出口辦公室”還負(fù)責(zé)向出口的農(nóng)戶提供關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品出口促進(jìn)計(jì)劃安排、國外農(nóng)產(chǎn)品市場的信息和資料，進(jìn)行出口咨詢和世界各國市場準(zhǔn)入狀況的分析，同時(shí)負(fù)責(zé)為農(nóng)戶出口牽線搭橋，使之與國外買主直接建立聯(lián)系。
美國作為最大的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國家，在激烈的市場競爭中，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高新技術(shù)，高度重視農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)，特別是現(xiàn)代信息技術(shù)和生物工程技術(shù)等高科技被廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)，有利地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，使美國農(nóng)業(yè)正在發(fā)生一次新的革命性變化。我國與美國雖然國情不同，但美國農(nóng)業(yè)扶持政策仍有許多我國可以學(xué)習(xí)和借鑒的內(nèi)容。
二、目前我國農(nóng)業(yè)與發(fā)達(dá)國家存在的主要差距
隨著我國入世進(jìn)程的加快，我國農(nóng)業(yè)將融入國際市場激烈競爭中。這種競爭雖然表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上，但其核心卻是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和綜合生產(chǎn)能力的競爭。改革開放使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生了翻天覆地的變化。然而同歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)無論在生產(chǎn)能力還是在發(fā)展水平上與歐美發(fā)達(dá)國家仍然存在很大差距。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件薄弱。
我國目前人均耕地面積僅1．2畝，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地總體質(zhì)量不高，一二類耕地僅占耕地總面積的21％，79％的耕地屬于中低產(chǎn)地。不僅如此，耕地面積還因自然環(huán)境變化及人為因素正在逐年減少。每年因?yàn)?zāi)害廢棄的土地在600萬畝以上，每年干旱、半干旱地區(qū)沙化面積拓展達(dá)2460平方公里，相當(dāng)于損失一個(gè)中等縣的土地面積。水資源嚴(yán)重缺乏，人均占有量僅為世界水平的l／4，是全球13個(gè)缺水國家之一。我國農(nóng)業(yè)對自然環(huán)境的依賴性極強(qiáng)，農(nóng)民到現(xiàn)在還沒有擺脫靠天吃飯的狀況。
(二)我國農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，品質(zhì)低。
我國農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)不合理，品種單一，品質(zhì)不高，且更新?lián)Q代周期較長。低質(zhì)產(chǎn)品充斥市場，而優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給不足。小麥以生產(chǎn)面筋含量不到30％的軟麥為主，面筋度超過35％的硬質(zhì)小麥僅占國內(nèi)產(chǎn)量的20%左右。專用小麥品種較少，能與美國、加拿大硬質(zhì)小麥相比的品種僅十余個(gè)，產(chǎn)量不足總產(chǎn)的8％，且價(jià)格高于國際市場30％。我國現(xiàn)有的二百多條專用小麥加工生產(chǎn)線所用小麥幾乎全部依靠進(jìn)口。玉米蛋白質(zhì)含量、含油量、賴氨酸含量均低于美國，含水量高于美國2~3個(gè)百分點(diǎn)。油料的芥酸、硫代物含量均高于國際衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)，很難走向國際市場。農(nóng)產(chǎn)品的綜合優(yōu)質(zhì)率僅占1596左右，遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國家。一些糧食品種質(zhì)量過于低劣，不僅在國際上沒有市場，在國內(nèi)也找不到市場。
(三)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后。
美國等發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)初就開始積極推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，并實(shí)現(xiàn)了機(jī)械力對人力和畜力的替代，20世紀(jì)70年代實(shí)現(xiàn)了全面機(jī)械化，進(jìn)入90年代后全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)廣泛應(yīng)用于農(nóng)生產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)工人的裝備水平已經(jīng)接近或超過產(chǎn)業(yè)工人。而我國仍實(shí)行以農(nóng)戶家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)機(jī)械雖有一定程度的推廣和應(yīng)用，但人力、畜力以及傳統(tǒng)的耕作習(xí)慣和耕作方式仍占主導(dǎo)地位。據(jù)《國際統(tǒng)計(jì)年鑒1998》統(tǒng)計(jì)，我國平均每個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口占有耕地面積0．2公頃，僅占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美國平均水平的0．7％；每千人擁有收割機(jī)1．4臺，占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美國平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6噸，略高于亞洲平均水平，但僅占世界平均水平的67．5％，占美國平均水平的1．2％。科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用雖逐年增加，但應(yīng)用的廣度和深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，科技在農(nóng)業(yè)增長中的份額只占27％一35％，較美國等發(fā)達(dá)國家低四十多個(gè)百分點(diǎn)。
(四)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平落后，勞動(dòng)生產(chǎn)效率低。
由于我國尚未普及機(jī)械化耕作方式，生產(chǎn)力發(fā)展水平低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美發(fā)達(dá)國家。據(jù)世界糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)，按每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力每年生產(chǎn)的實(shí)物計(jì)算，1994年我國為1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美國的1．25％。可見，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與發(fā)達(dá)國家存在極大差距。
(五)生態(tài)環(huán)境惡劣，自然災(zāi)害發(fā)生頻繁。
生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為我國面臨的越來越嚴(yán)重的問題。每年我國受災(zāi)害面積都在8億畝左右(占全部農(nóng)作物種植面積的1／3以上)，災(zāi)害造成的糧食損失都在400億公斤以上，經(jīng)濟(jì)損失每年都在600億元以上。近兩年災(zāi)害不斷加重。1999年，中國氣候繼1998年度之后再度異常，沙塵暴發(fā)生頻繁，且范圍廣；降水北少南多，大部分地區(qū)冬春連旱，夏季南澇北旱，秋季旱澇并存。北方地區(qū)降水出現(xiàn)了建國以來的最小值，江淮、黃淮、華北等地大部分地區(qū)夏旱嚴(yán)重。2000年旱情持續(xù)加重，全國大部分地區(qū)遭受了建國以來最嚴(yán)重的旱災(zāi)，加上調(diào)整種植結(jié)構(gòu)糧食播種面積減少的因素，全國糧食減產(chǎn)450多億公斤，減幅達(dá)10％以上。如受災(zāi)較重的河北省春季受旱面積5600萬畝，占耕地面積的85．9％；秋季糧食成災(zāi)1740萬畝，占播種面積的76％；絕收553萬畝，占播種面積的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及時(shí)補(bǔ)給，全省372座水庫干涸(占全省水庫總數(shù)的1／3)，48412眼機(jī)井出水不足，765萬人(占全省總?cè)藬?shù)的12％)和70萬頭大牲畜發(fā)生飲水困難。
以我國目前農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，很難應(yīng)對人世沖擊。加入世界貿(mào)易組織，從長遠(yuǎn)看有利于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但我國如不能在人世之前，及時(shí)有效制定農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持政策，必然會使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展承受更大壓力，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。分析借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡快制定“十五”期間符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策是當(dāng)務(wù)之急。
三、“十五”期間加快我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示
(一)政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金投入，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
美國為改善農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府每年都出資興建維護(hù)大型水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過休耕、限耕等措施改善土地品質(zhì)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展，政府必須投入大量資金支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善土壤條件，改良農(nóng)作物品種。針對目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水資源嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀，政府應(yīng)出巨資興建和維護(hù)水利設(shè)施，在干旱時(shí)期通過蓄水工程或人工降雨等方式為農(nóng)戶提供價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用水，解決干旱地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的缺水困難。政府還應(yīng)定期撥款改良土質(zhì)。雖然我國農(nóng)村實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度，農(nóng)戶擁有幾十年的經(jīng)營權(quán)。但對于土質(zhì)的改良等生產(chǎn)要素的資金投入，政府仍然有責(zé)任負(fù)擔(dān)部分投資費(fèi)用，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，此外，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，準(zhǔn)確、快速的信息對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也越來越重要。因此，我們在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，不僅要注重加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而且要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。各級政府可以有線電視網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，盡快建立上下暢通、靈敏快捷的信息網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，全面開發(fā)利用國內(nèi)外信息資源。積極鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民加入因特網(wǎng)，加快以因特網(wǎng)為代表的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)的步伐，讓農(nóng)民通過因特網(wǎng)充分利用社會信息資源，解決自己產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程中出現(xiàn)的問題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。
(二)建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范與保險(xiǎn)機(jī)制。
從美國等世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，通過實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)非常必要。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立與完善，有助于減少農(nóng)民突遇自然災(zāi)害的損失。這也是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的一項(xiàng)重要措施。政府應(yīng)首先制定災(zāi)害救濟(jì)制度。
對于非人為因素造成的自然災(zāi)害，政府應(yīng)給予農(nóng)民往年平均收成一定比例(如60％)的補(bǔ)貼，以便維持農(nóng)民的正常生活及來年對生產(chǎn)的再投入。其次，政府可以推行多種災(zāi)害保險(xiǎn)制度。每年由農(nóng)戶自愿申請參加多種災(zāi)害保險(xiǎn)，農(nóng)戶繳納一定費(fèi)用給政府作為保費(fèi)，如果本年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況良好，政府不退費(fèi)；如果本年度在生產(chǎn)過程中出現(xiàn)天災(zāi)人禍，則政府承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任，償還農(nóng)戶全部損失。此外，政府還可以對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行多種形式的補(bǔ)貼，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為有別于一般商業(yè)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)。
(三)發(fā)展農(nóng)業(yè)教育與科技進(jìn)步。
近年來，美國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)科技革命的一個(gè)顯著標(biāo)志，就是以基因工程為核心的現(xiàn)代生物技術(shù)和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設(shè)備被運(yùn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，使農(nóng)業(yè)的自然再生產(chǎn)越來越多地受到人類的直接控制，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。21世紀(jì)農(nóng)業(yè)的競爭，說到底是農(nóng)業(yè)科技尤其是高科技的競爭。為適應(yīng)21世紀(jì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，必須加大科技投入，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新步伐。改革目前我國農(nóng)業(yè)科研與推廣相脫節(jié)的體制和機(jī)制，積極創(chuàng)新，使教科農(nóng)緊密結(jié)合。政府應(yīng)專門撥出經(jīng)費(fèi)，形成農(nóng)業(yè)教育、科研、科技推廣三位一體的科技服務(wù)體系。各地區(qū)應(yīng)設(shè)立至少一所農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)校(推廣站)，承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)民的技術(shù)普及教育。技校還應(yīng)承擔(dān)起當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)科研任務(wù)，把平時(shí)的科研成果及時(shí)用于當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)中，提高技術(shù)轉(zhuǎn)化速度。此外，技?？萍既藛T還應(yīng)深入到田間地頭，隨時(shí)解決農(nóng)民生產(chǎn)中存在的技術(shù)問題。通過三位一體的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系，逐步提高我國農(nóng)民的素質(zhì)與技術(shù)水平。
對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)政策演變而言，2004年是一個(gè)里程碑式的年份。這一年，不僅糧食大幅度增產(chǎn)、農(nóng)民收入增速明顯提升，更重要的是，政府在宏觀調(diào)控中對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了重大調(diào)整，出臺了一系列加強(qiáng)和支持農(nóng)業(yè)的政策措施，市場化和國際化背景下的我國農(nóng)業(yè)政策框架的輪廓初步形成。對這一輪的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整進(jìn)行深入分析，對下一步的農(nóng)業(yè)政策走向進(jìn)行探討是十分必要的。
一、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的基本背景
2004年農(nóng)業(yè)形勢好是相對前幾年糧食減產(chǎn)和農(nóng)民增收緩慢來講的；2004年農(nóng)業(yè)政策針對性強(qiáng)是針對前幾年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的主要問題來講的。對2004年的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整要有深入的理解，必須先對我國農(nóng)業(yè)面臨的主要問題和所處的宏觀環(huán)境有所了解。
（一）農(nóng)民增收緩慢，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段的這幾年，雖然農(nóng)產(chǎn)品供給充裕，但農(nóng)民增收非常困難。由于農(nóng)產(chǎn)品供大于求、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格連年下滑，農(nóng)民收入增長緩慢，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入增長幅度低于全國平均水平，許多純農(nóng)戶的收入持續(xù)徘徊甚至下降。1997—2003年的7年中，農(nóng)民人均純收入平均年增長速度為4％，只相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民收入增速的一半左右。雖然國家“九五”和“十五”規(guī)劃目標(biāo)中農(nóng)民人均純收入年增長率均為5％，但這7年中沒有1年達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。從收入增長的絕對數(shù)來看，2003年農(nóng)民人均純收入為2622元，比1996年的1926元增加了696元，而同期城鎮(zhèn)居民人均收入從4838元增加到8472元，增加了3634元。城鄉(xiāng)居民收入比值1996年為2.51：1，2003年擴(kuò)大為3．23：1。農(nóng)民增收緩慢、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大是農(nóng)業(yè)政策調(diào)整首先要解決的問題。
（二）糧食產(chǎn)量下降，供求關(guān)系趨緊2003年全國糧食播種面積14.9億畝，是歷史上最少的年份；總產(chǎn)量4307億公斤，減至20世紀(jì)90年代以來的最低水平；人均糧食產(chǎn)量334.4公斤，降到1982年以來的最低水平。從1996—1999年，我國糧食連續(xù)4年豐收，從2000—2003年，糧食連續(xù)4年減產(chǎn)，后4年平均產(chǎn)量與前4年相比，糧食產(chǎn)量下降500億公斤以上。同時(shí)，糧食消費(fèi)量逐年增加，糧食產(chǎn)需平衡的年度缺口逐年擴(kuò)大。彌補(bǔ)糧食產(chǎn)需缺口主要靠挖庫存。在糧食總量關(guān)系趨緊的同時(shí)，品種結(jié)構(gòu)矛盾逐步暴露，特別是大米短缺的問題較為嚴(yán)重。糧食供求關(guān)系由供大于求向供求趨緊轉(zhuǎn)變，主要標(biāo)志是2003年10月份和2004年3月份糧食價(jià)格出現(xiàn)兩次較大幅度上漲。2003年10月中旬后，國際市場大豆價(jià)格上漲引發(fā)國內(nèi)糧食價(jià)格上升，主要是大豆、小麥及面粉價(jià)格明顯上漲，漲幅達(dá)20％左右。2004年2月下旬到3月份，南方部分地區(qū)大米價(jià)格大幅上漲引發(fā)全國大米價(jià)格上升，帶動(dòng)糧食價(jià)格上漲。2004年3月中旬，與上年同期相比，3種主要糧食品種平均價(jià)格上漲50％左右，其中大米價(jià)格上漲60％～70％，小麥上漲40％以上，玉米上漲21％以上。糧食價(jià)格由長期持續(xù)低迷到連續(xù)出現(xiàn)上漲是糧食供求關(guān)系出現(xiàn)新變化的重要信號。
（三）生產(chǎn)要素流失，資源約束增強(qiáng)近幾年我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)要素大量流失，給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來嚴(yán)重的“硬傷”。生產(chǎn)要素流失突出表現(xiàn)在耕地和資金兩個(gè)方面。從1996—2003年，由于退耕還林、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和非農(nóng)建設(shè)占用等多種原因，全國耕地面積凈減少1億畝，平均每年減少1400多萬畝。耕地減少對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力造成實(shí)質(zhì)性的、不可逆的損害，使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的資源約束矛盾更加突出。農(nóng)村金融資源的配置偏離“三農(nóng)”的傾向十分嚴(yán)重，農(nóng)村資金大量通過金融機(jī)構(gòu)流入城市。農(nóng)村資金短缺、農(nóng)民貸款難成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。
（四）農(nóng)民權(quán)益受損，社會矛盾突出低價(jià)征用農(nóng)民土地導(dǎo)致農(nóng)民利益大量流失，而且征地補(bǔ)償款拖欠嚴(yán)重。以土地?fù)Q取發(fā)展資金，隨意以低地價(jià)甚至“零地價(jià)”招商引資，嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益，引發(fā)諸多經(jīng)濟(jì)和社會矛盾。拖欠農(nóng)民工工資極為普遍，僅建筑領(lǐng)域2003年底以前的拖欠工資就高達(dá)幾百億元。農(nóng)民工的要求并不高，回家過年能夠足額領(lǐng)到微薄的工資就心滿意足。農(nóng)民因征地問題的上訪增多，農(nóng)民工以極端方式討要工資的事例增多，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。
（五）投資規(guī)模膨脹，通脹壓力較大2003年，全社會固定資產(chǎn)投資比上年增長26.7％，按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算的全社會固定資產(chǎn)投資占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到47.2％，為建國以來的最高水平。特別是鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車、紡織投資增長過快，投資規(guī)模過大，導(dǎo)致運(yùn)力緊張，能源和部分原材料價(jià)格不斷上漲。2003年國內(nèi)生產(chǎn)資料市場銷售價(jià)格總水平比上年上升8．1％，其中鋼材價(jià)格上漲21．1％。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)繃得很緊的情況下，農(nóng)業(yè)特別是糧食供給和價(jià)格又發(fā)生大的問題，與煤電油運(yùn)緊張、生產(chǎn)資料價(jià)格上漲交織在一起，出現(xiàn)“兩碰頭”，加劇了宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的矛盾，甚至影響穩(wěn)定的大局。出于對這種局面的擔(dān)心，政府加大了對農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整力度。
二、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的主要內(nèi)容
近年來，隨著我國農(nóng)業(yè)市場化和國際化的推進(jìn)，對我國工業(yè)化發(fā)展已進(jìn)入中期階段認(rèn)識的統(tǒng)一，政府已經(jīng)按照“多予、少取、放活”的方針對農(nóng)業(yè)政策逐步進(jìn)行了調(diào)整。2004年中央發(fā)出1號文件和其他多個(gè)文件，農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的步伐明顯加快，集中出臺了一批新的帶方向性的政策措施。
（一）“多予”政策（1）增加糧食生產(chǎn)投入。全國共從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出116億元對部分種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼。在前兩年對部分地區(qū)的大豆和小麥實(shí)行良種補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，把良種補(bǔ)貼試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到部分地區(qū)的水稻和玉米，中央財(cái)政安排糧食主產(chǎn)區(qū)的良種補(bǔ)貼資金28億元。對部分地區(qū)農(nóng)民購置大型農(nóng)機(jī)具給予適當(dāng)補(bǔ)貼，中央財(cái)政和省級財(cái)政共安排這方面的專項(xiàng)補(bǔ)貼資金4．7億元。（2）增加農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入。中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資規(guī)模達(dá)到550億元，農(nóng)村“六小工程”的投入超過280億元，農(nóng)村扶貧開發(fā)投入達(dá)到122億元，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入達(dá)到89億元。正式啟動(dòng)國家優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程，選擇一部分有基礎(chǔ)、有潛力的糧食大縣和國有農(nóng)場，集中力量建設(shè)一批國家優(yōu)質(zhì)專用糧食基地。第一次明確了將土地出讓金的部分純收益用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，規(guī)定市、縣將不低于土地出讓平均純收益的15％用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)。（3）增加農(nóng)村社會事業(yè)投入。堅(jiān)持新增教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村。啟動(dòng)西部地區(qū)農(nóng)村教育“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃，重點(diǎn)支持農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程和遠(yuǎn)程教育示范工程，對農(nóng)村部分家庭困難的學(xué)生免費(fèi)發(fā)放教科書。開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，支持部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)。加強(qiáng)對中西部地區(qū)特別是民族地區(qū)農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)的支持。
（二）“少取”政策（1）少收農(nóng)民的稅。十屆全國人大二次會議通過的《政府工作報(bào)告》提出，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個(gè)百分點(diǎn)、5年內(nèi)在全國取消農(nóng)業(yè)稅。后來鑒于糧食生產(chǎn)形勢的嚴(yán)峻，為了最大限度地調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的積極性，國家決定加大減免農(nóng)業(yè)稅力度。在黑龍江、吉林兩省進(jìn)行全部免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，在河北等11個(gè)糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）降低農(nóng)業(yè)稅稅率3個(gè)百分點(diǎn)，其他地區(qū)降低1個(gè)百分點(diǎn)。一些沿海省份及其他地區(qū)有條件的縣也自費(fèi)進(jìn)行了免征農(nóng)業(yè)稅的改革試點(diǎn)。全國減征免征農(nóng)業(yè)稅233億元，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅68億元，農(nóng)民由此減輕負(fù)擔(dān)共計(jì)301億元。中央財(cái)政新增轉(zhuǎn)移支付216．6億元，加上以前基數(shù)，用于農(nóng)村稅費(fèi)改革的資金達(dá)到520多億元。（2）少征農(nóng)民的地。嚴(yán)格保護(hù)耕地，全面清理整頓開發(fā)區(qū)，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)占用耕地案件，暫停半年審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地，在全國開展基本農(nóng)田保護(hù)大檢查。對征用農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償安置情況進(jìn)行清理檢查，特別是突破現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，要求縣級以上地方人民政府要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的，省級政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi)；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a(bǔ)貼。
（三）“放活”政策（1）放活糧食流通。在前幾年放開主銷區(qū)糧食購銷市場和價(jià)格的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放開了主產(chǎn)區(qū)糧食購銷市場和價(jià)格，實(shí)行購銷市場化和經(jīng)營主體多元化。糧食期貨市場進(jìn)一步發(fā)育，玉米和黃大豆2號期貨品種正式上市。（2）放活農(nóng)村金融。擴(kuò)大農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)范圍，減輕歷史包袱，完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)控機(jī)制，擴(kuò)大貸款利率浮動(dòng)幅度，著力增強(qiáng)農(nóng)村信用社活力。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)銀行等商業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。鼓勵(lì)通過吸引社會資本和外資積極興辦直接為“三農(nóng)”服務(wù)的多種所有制的金融組織。（3）放活農(nóng)民就業(yè)。消除不利于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的各種障礙，繼續(xù)清理針對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的歧視性政策和各項(xiàng)亂收費(fèi)。重點(diǎn)解決拖欠農(nóng)民工工資問題，在全國范圍內(nèi)組織開展農(nóng)民工工資支付情況專項(xiàng)檢查活動(dòng)。研究解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女上學(xué)問題，一些城市已出臺了具體的辦法。為提高農(nóng)民職業(yè)技能，增強(qiáng)其在勞動(dòng)力市場上的競爭力，中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金支持開展對外出務(wù)工農(nóng)民技能培訓(xùn)的“陽光工程”。
從2004年的實(shí)踐來看，我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整表現(xiàn)出3個(gè)基本特點(diǎn)：（1）對市場取向的改革更加堅(jiān)定。面對2003年10月和2004年3月兩輪糧價(jià)上漲，人們擔(dān)心糧食流通市場化的進(jìn)程會中斷。但政府毅然出臺醞釀已久的市場取向的新一輪糧食改革政策，在糧食流通市場化道路上邁出了最后一步。（2）對市場經(jīng)濟(jì)的駕馭能力明顯提高。理性對待糧食回升，既沒有過早平抑、扭曲市場信號，也沒有向管制體制復(fù)歸。這與1993年第四季度國內(nèi)糧食市場出現(xiàn)波動(dòng)以后當(dāng)時(shí)政府所采取的應(yīng)對策略形成明顯反差。（3）對經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用更加?jì)故?。利用市場糧價(jià)的回升刺激農(nóng)民增加生產(chǎn)投入。充分運(yùn)用補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，特別是對水稻加大良種補(bǔ)貼力度。對重點(diǎn)糧食品種在主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購價(jià)格，政府先后公布了早秈稻、中秈稻、晚秈稻和粳稻的最低收購價(jià)格，提前發(fā)出價(jià)格信號，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展水稻生產(chǎn)。
三、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的走向
2004年雖然在農(nóng)業(yè)政策調(diào)整上邁出了一大步，并且實(shí)際效果很好，但這并不表明農(nóng)業(yè)政策調(diào)整已經(jīng)完全到位。下一步還有很大的調(diào)整空間，總的走向是穩(wěn)定、完善、強(qiáng)化。下一步農(nóng)業(yè)政策調(diào)整應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：（1）既不能越位，也不能缺位。政府要與市場合理分工，市場解決起來更有效率的就由市場去解決，政府解決起來更有效率的就應(yīng)當(dāng)由政府來解決。比如2004年對化肥價(jià)格的管制效率就很差，是典型的政府越位。由于化肥的上游產(chǎn)品煤、電、油、運(yùn)、氣價(jià)格全面上漲，以及國際市場化肥價(jià)格上漲，控制國內(nèi)化肥價(jià)格造成企業(yè)開工不足、化肥出口增加和進(jìn)口減少，結(jié)果加劇了國內(nèi)化肥供求失衡的矛盾。（2）既不能只講成本，又不能不講成本。任何政策工具都是有成本的，對政策工具的選擇必須進(jìn)行成本效率分析，并且要完善政策成本的分擔(dān)機(jī)制。有人認(rèn)為2004年出臺的補(bǔ)貼政策成本太高。實(shí)際上，據(jù)對一些縣的典型調(diào)查，糧食直補(bǔ)的行政成本約為補(bǔ)貼總額的5％～10％。與國外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目相比，我國的糧食直補(bǔ)項(xiàng)目是非常有效率的。問題在于，糧食直補(bǔ)項(xiàng)目中沒有列支行政成本，而是完全由地方政府自行承擔(dān)，這樣地方政府就會感到成本很高。（3）既不能照搬國外做法，又不能不理睬WT0規(guī)則。政策要符合我國國情，要與國際慣例接軌。2004年出臺的政策中，既有與糧食生產(chǎn)掛鉤、直接影響糧食生產(chǎn)和貿(mào)易的干預(yù)政策，又有不與即期生產(chǎn)掛鉤、對生產(chǎn)和貿(mào)易沒有直接影響的補(bǔ)貼政策，還有旨在促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持政策。對這些政策要進(jìn)行準(zhǔn)確定性，要注意8．5％的黃箱支持上限。（4）既不能不保持連續(xù)性，又不能過分路徑依賴。農(nóng)業(yè)政策一經(jīng)采行，無疑要保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，但也要注意克服路徑依賴，跳出現(xiàn)有思路，出臺新的政策措施。目前各方面對工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的呼聲很高。我國農(nóng)業(yè)政策正處于十字路口，是步日本、韓國之后塵走向高補(bǔ)貼、高保護(hù)的不歸之路，還是選擇比較優(yōu)勢戰(zhàn)略、建立高效率的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，亟待作出理智抉擇。
按照以上考慮，筆者的政策主張是：“多予”方面應(yīng)當(dāng)更多地重視公共產(chǎn)品的供給，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；“少取”方面應(yīng)當(dāng)加快取消農(nóng)業(yè)稅的步伐，并更加重視農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的流失，徹底放棄靠剝奪農(nóng)民利益積累城市建設(shè)資金的做法；“放活”方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步消除束縛農(nóng)村發(fā)展的各種體制障礙，賦予農(nóng)民全面發(fā)展的權(quán)利。建議近期圍繞提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，加大以下方面的政策扶持力度：（1）加強(qiáng)中小型農(nóng)田水利建設(shè)。長期以來中央只對大型水利工程投資，中小型農(nóng)田水利建設(shè)主要靠農(nóng)民勞動(dòng)積累和地方政府的少量補(bǔ)貼。鑒于目前農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和基層對勞動(dòng)力資源的行政動(dòng)員能力降低，以及需要加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的地方正是財(cái)政最困難的地方，中央財(cái)政應(yīng)該逐步承擔(dān)中小型農(nóng)田水利建設(shè)的職責(zé)。（2）加強(qiáng)適用農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣。農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和擴(kuò)散，一定程度上可以依靠市場的力量，但相當(dāng)多的農(nóng)業(yè)技術(shù)如果由市場進(jìn)行推廣則效率很低，必須由政府推廣。對具有公共產(chǎn)品屬性的農(nóng)業(yè)技術(shù)活動(dòng)，國家財(cái)政在經(jīng)費(fèi)上應(yīng)予以保證。（3）加強(qiáng)動(dòng)物疫病和植物病蟲害防治。動(dòng)植物病蟲害的防治具有典型的公共產(chǎn)品屬性，靠市場無法有效進(jìn)行，國家必須承擔(dān)這一職責(zé)。應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)畜禽主產(chǎn)區(qū)、優(yōu)勢生產(chǎn)區(qū)域和無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的動(dòng)物防疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快改善疫情診斷、監(jiān)控、測報(bào)的設(shè)備和設(shè)施條件，全面提升以動(dòng)物疫病免疫預(yù)防、應(yīng)急反應(yīng)和重點(diǎn)疫病控制為主的公共服務(wù)能力。（4）加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作。由于生產(chǎn)者和消費(fèi)者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的擁有是不對稱的，靠市場機(jī)制難以有效提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢測、安全監(jiān)測及質(zhì)量認(rèn)證體系建設(shè)，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管。這些才是政府應(yīng)該干的事情。
中國入世在即，隨著世界農(nóng)產(chǎn)品市場形勢變化及我國與世貿(mào)組織成員就農(nóng)產(chǎn)品市場開放談判的進(jìn)一步進(jìn)行，我國必須及時(shí)有效地制定“十五”期間農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，積極應(yīng)對入世沖擊，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。美國是我國最大的農(nóng)業(yè)貿(mào)易伙伴之一，分析研究美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策，對我國“十五”期間農(nóng)業(yè)政策制定具有極大的借鑒意義。
一、美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策發(fā)展?fàn)顩r分析
美國農(nóng)業(yè)政策由來已久，早在南北戰(zhàn)爭期間，美國政府就制定了一系列農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，為滿足不斷增長的國內(nèi)外需求起到了積極的推動(dòng)作用。到了20世紀(jì)20~30年代，由于國內(nèi)外市場收縮和嚴(yán)重的生產(chǎn)過剩，美國農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了空前嚴(yán)酷的危機(jī)。為了避免農(nóng)業(yè)部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開始推行“新政”農(nóng)業(yè)政策，支持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)業(yè)收入，到這些政策和技術(shù)進(jìn)步使生產(chǎn)發(fā)展大大超過需求增長時(shí)，政府轉(zhuǎn)而制定擴(kuò)大內(nèi)外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰(zhàn)后歷屆政府推行的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)政策體系。該政策體系主要包括以下三個(gè)方面：
(一)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、降低生產(chǎn)成本的政策。
1．發(fā)展農(nóng)業(yè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。聯(lián)邦政府向農(nóng)業(yè)地區(qū)提供或資助發(fā)展交通運(yùn)輸、供電和通訊事業(yè)。20世紀(jì)30~60年代，政府累計(jì)農(nóng)業(yè)投資88億美元，使680萬農(nóng)戶受益。
2．推動(dòng)農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)普及。聯(lián)邦政府通過各地建立起來的農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站三級機(jī)構(gòu)推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和生產(chǎn)率的持續(xù)提高。此外，農(nóng)戶還可以通過農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站獲得有關(guān)市場、管理、氣象、病蟲害和技術(shù)方面的信息和指導(dǎo)。
3．提供農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)可以從政府獲得低息貸款轉(zhuǎn)而提供給農(nóng)戶。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司則為參加價(jià)格支持計(jì)劃的農(nóng)場主提供短期優(yōu)惠貸款。農(nóng)戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補(bǔ)助性質(zhì)，它向受災(zāi)地區(qū)提供利率很低的緊急貸款。1981年《農(nóng)業(yè)法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災(zāi)害農(nóng)戶的主要方法，取代了70年代的直接補(bǔ)助。政府還為保險(xiǎn)費(fèi)用提供多至30％的補(bǔ)貼。
4．稅收優(yōu)惠。農(nóng)戶可以在收益多的年份提前支付開支，收益少的年份提前出售農(nóng)產(chǎn)品，以少繳所得稅。此外，農(nóng)戶還享有資產(chǎn)的“加速折舊”優(yōu)惠。
5．補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入。政府資助水利設(shè)施的興建和維修，提供價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用水。為保護(hù)土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補(bǔ)貼的結(jié)果使農(nóng)戶在不增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的情況下，可以獲得更多的收成。
(二)價(jià)格和收入支持政策。
1．價(jià)格支持。為防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度下跌，政府成立了農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，著手實(shí)施農(nóng)業(yè)價(jià)格支持計(jì)劃。支持計(jì)劃主要包括“直接收購”和“無追索權(quán)貸款”兩項(xiàng)?！爸苯邮召彙笔侵皋r(nóng)產(chǎn)品信貸公司為了支持某些農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，隨時(shí)準(zhǔn)備以最低保證價(jià)格(即支持價(jià)格)從市場上收購任何數(shù)量的剩余農(nóng)產(chǎn)品?！盁o追索權(quán)貸款”是指農(nóng)戶以農(nóng)產(chǎn)品為擔(dān)保從農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(nèi)(多為一年之內(nèi))，如果農(nóng)產(chǎn)品的市場價(jià)格高于貸款，農(nóng)戶可以還本付息，重新得到他的農(nóng)產(chǎn)品以投放市場；反之，在貸款到期時(shí)，則可以用擔(dān)保的農(nóng)產(chǎn)品來抵償，而不必歸還本息。政府通過價(jià)格支持政策，總可以讓農(nóng)戶獲得高于市場的售清價(jià)格(即長期均衡價(jià)格)，獲取利益。
2．限制生產(chǎn)。價(jià)格支持政策只是使剩余的農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)入政府倉庫，并不能根本解決生產(chǎn)過剩問題。為此，政府又出臺了限制生產(chǎn)的三項(xiàng)政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農(nóng)戶生產(chǎn)某些農(nóng)產(chǎn)品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個(gè)農(nóng)戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)固定化，政府亦可以防止農(nóng)戶之間的惡性競爭。所有限耕和限售的規(guī)定農(nóng)戶都必須嚴(yán)格執(zhí)行，否則要受到政府嚴(yán)厲處罰。休耕則是把限制生產(chǎn)與水土保持相結(jié)合，保持生態(tài)環(huán)境。
3．保證供應(yīng)。為了滿足20世紀(jì)70年代出口增長的需要，聯(lián)邦政府擔(dān)心“貸款率”(即支持價(jià)格)會限制美國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，于1973年制定了《農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法》，以便使價(jià)格支持和收入支持這兩重目標(biāo)分離開來。70年代中期，由于市場價(jià)格持續(xù)偏高，政府擔(dān)心庫存不足而引起價(jià)格劇烈波動(dòng)，又于1977年出臺了《食品和農(nóng)業(yè)法》，建立起新的農(nóng)產(chǎn)品信貸計(jì)劃——“農(nóng)場主儲備”，以刺激農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。
(三)擴(kuò)大需求的政策。
1．?dāng)U大內(nèi)需。由于“農(nóng)場主儲備”政策效應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，產(chǎn)品銷售成為農(nóng)戶面臨的首要任務(wù)。政府為保護(hù)農(nóng)戶利益，推出最龐大計(jì)劃——“食品券計(jì)劃”，即向低收入者發(fā)放只能購買食品的“食品券”、“學(xué)校免費(fèi)午餐”等政策，以擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)需求。
2．?dāng)U大出口，限制進(jìn)口。根據(jù)1954年的《480號公法》實(shí)行的“食品用于和平”計(jì)劃，美國政府把減少農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的庫存同開拓國外市場和推行對外政策結(jié)合在一起。向第三世界國家贈(zèng)送剩余農(nóng)產(chǎn)品，或者向那里低價(jià)銷售，換取當(dāng)?shù)刎泿呸D(zhuǎn)作援助資金或美國駐那里的官方機(jī)構(gòu)的開支。美國20世紀(jì)60年代的糧食出口幾乎有40％是通過《480號公法》進(jìn)行的。為了維護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)集團(tuán)利益，《480號公法》對一些第三世界國家的農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了不良影響。從20世紀(jì)60~70年代，美國政府一直通過出口補(bǔ)貼來減少庫存農(nóng)產(chǎn)品，但由于受到關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定的限制，該政策不可能大規(guī)模進(jìn)行。80年代以來，為了迫使其他出口國(尤其是歐共體)減少出口補(bǔ)貼，美國政府開始采用“混合貸款”和特殊補(bǔ)貼的辦法來擴(kuò)大出口。所謂“混合貸款”就是把無息政府貸款同有政府擔(dān)保(或無擔(dān)保)的商業(yè)貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項(xiàng)貸款金額就由15億美元增加到48．7億美元。另外。農(nóng)產(chǎn)品“目標(biāo)價(jià)格”也起到出口補(bǔ)貼作用。通過“目標(biāo)價(jià)格”壓低市場價(jià)格，以刺激農(nóng)產(chǎn)品出口，農(nóng)戶因價(jià)格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補(bǔ)償。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國在20世紀(jì)80年代對小麥的出口補(bǔ)貼率為5．4％，水稻為30％，煙草為23％。在進(jìn)口方面，為了保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)者，政府對某些農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)口配額限制，例如，規(guī)定每年進(jìn)口的乳制品不得超過國內(nèi)市場的2％。其他實(shí)行進(jìn)口配額的農(nóng)產(chǎn)品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿(mào)易方面，美國政府要求主要對美出口國實(shí)行“自愿限制”，否則美國也將實(shí)施進(jìn)口配額。
進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在世界農(nóng)產(chǎn)品市場形勢變化和歐美農(nóng)業(yè)摩擦的雙重影響下，美國政府更加注重制定和實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)、信貸支持、信息管理與服務(wù)等方面的農(nóng)業(yè)支持政策。
首先，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，政府早已意識到生態(tài)環(huán)境對農(nóng)業(yè)發(fā)展的巨大作用，利用各種媒體向農(nóng)戶講述改進(jìn)土地使用方法，聘請水土保護(hù)工作人員為農(nóng)民講解新技術(shù)。此外政府還提供免費(fèi)技術(shù)服務(wù)及改進(jìn)土壤、改善環(huán)境的資金。例如，目前美國農(nóng)業(yè)中廣泛使用的農(nóng)業(yè)生物技術(shù)，具有降低自然災(zāi)害發(fā)生率的功效，美國目前還具有耐除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等基因改性農(nóng)作物。它們已占到全部農(nóng)作物的67％。這些作物的開發(fā)極大地降低和取代了除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等化學(xué)品的使用，直接改善了生態(tài)環(huán)境。
其次，在科技信息支持方面，政府允許農(nóng)戶使用GPS，即全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)輔助生產(chǎn)。全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)，是通過地面接收裝置，接收衛(wèi)星信號，來確定地面方位的設(shè)備。這項(xiàng)技術(shù)是美國在海灣戰(zhàn)爭中打擊伊拉克時(shí)才運(yùn)用于軍事上的一項(xiàng)新技術(shù)，而目前在美國已有15％以上的農(nóng)戶將其應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶可以依據(jù)定位系統(tǒng)測得的有關(guān)土壤的技術(shù)數(shù)據(jù)對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產(chǎn)率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設(shè)備正在推動(dòng)美國農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展。
再次，在信貸支持方面，美國政府對農(nóng)業(yè)投入更加巨大。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)戶已不可能完全依靠自身的資本來發(fā)展生產(chǎn)，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤低，私人金融機(jī)構(gòu)一般不愿向農(nóng)戶提供貸款，因此，政府承擔(dān)起農(nóng)業(yè)信貸支持這一重任。目前美國農(nóng)業(yè)資本投入中約有40％依靠信貸來解決，70％以上的農(nóng)場每年需要借款來維持與擴(kuò)大生產(chǎn)。政府成立了規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)信貸體系，它包括12家聯(lián)邦土地銀行及地方聯(lián)邦土地銀行會(向農(nóng)場提供不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款)、12家聯(lián)邦中間信貸銀行(向農(nóng)場提供中、短期貸款)、12家生產(chǎn)信貸公司以及由他們組成的地方生產(chǎn)協(xié)會(向農(nóng)場提供生產(chǎn)貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔(dān)保，即由“農(nóng)產(chǎn)品信貸公司”負(fù)責(zé)實(shí)施各類出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目，使美國農(nóng)業(yè)出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風(fēng)險(xiǎn)。出口信貸擔(dān)保，即在進(jìn)口商未能付款的情況下，按美國出口貨值的一定比例予以擔(dān)保；設(shè)施和設(shè)備擔(dān)保，即向進(jìn)口商提供為銷售農(nóng)產(chǎn)品而設(shè)立的倉儲、分撥、加工設(shè)施和設(shè)備等項(xiàng)目的信貸擔(dān)保。
最后，在農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)方面，政府更是大力協(xié)助。農(nóng)業(yè)部下設(shè)“經(jīng)濟(jì)研究所”、“農(nóng)業(yè)合作局”、“食品安全和技術(shù)服務(wù)局”、“食品和農(nóng)產(chǎn)品出口檢驗(yàn)局”、“農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和銷售信息中心”等部門，為農(nóng)戶提供有關(guān)市場信息、農(nóng)產(chǎn)品政策、出口對象國貿(mào)易政策、環(huán)境、運(yùn)輸、檢疫、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等多方面的信息，以幫助擴(kuò)大生產(chǎn)與出口。此外，農(nóng)業(yè)部下屬的“美國促進(jìn)出口辦公室”還負(fù)責(zé)向出口的農(nóng)戶提供關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品出口促進(jìn)計(jì)劃安排、國外農(nóng)產(chǎn)品市場的信息和資料，進(jìn)行出口咨詢和世界各國市場準(zhǔn)入狀況的分析，同時(shí)負(fù)責(zé)為農(nóng)戶出口牽線搭橋，使之與國外買主直接建立聯(lián)系。
美國作為最大的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國家，在激烈的市場競爭中，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高新技術(shù)，高度重視農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)，特別是現(xiàn)代信息技術(shù)和生物工程技術(shù)等高科技被廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)，有利地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，使美國農(nóng)業(yè)正在發(fā)生一次新的革命性變化。我國與美國雖然國情不同，但美國農(nóng)業(yè)扶持政策仍有許多我國可以學(xué)習(xí)和借鑒的內(nèi)容。
二、目前我國農(nóng)業(yè)與發(fā)達(dá)國家存在的主要差距
隨著我國入世進(jìn)程的加快，我國農(nóng)業(yè)將融入國際市場激烈競爭中。這種競爭雖然表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上，但其核心卻是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和綜合生產(chǎn)能力的競爭。改革開放使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生了翻天覆地的變化。然而同歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)無論在生產(chǎn)能力還是在發(fā)展水平上與歐美發(fā)達(dá)國家仍然存在很大差距。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件薄弱。
我國目前人均耕地面積僅1．2畝，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地總體質(zhì)量不高，一二類耕地僅占耕地總面積的21％，79％的耕地屬于中低產(chǎn)地。不僅如此，耕地面積還因自然環(huán)境變化及人為因素正在逐年減少。每年因?yàn)?zāi)害廢棄的土地在600萬畝以上，每年干旱、半干旱地區(qū)沙化面積拓展達(dá)2460平方公里，相當(dāng)于損失一個(gè)中等縣的土地面積。水資源嚴(yán)重缺乏，人均占有量僅為世界水平的l／4，是全球13個(gè)缺水國家之一。我國農(nóng)業(yè)對自然環(huán)境的依賴性極強(qiáng)，農(nóng)民到現(xiàn)在還沒有擺脫靠天吃飯的狀況。
(二)我國農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，品質(zhì)低。
我國農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)不合理，品種單一，品質(zhì)不高，且更新?lián)Q代周期較長。低質(zhì)產(chǎn)品充斥市場，而優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給不足。小麥以生產(chǎn)面筋含量不到30％的軟麥為主，面筋度超過35％的硬質(zhì)小麥僅占國內(nèi)產(chǎn)量的20%左右。專用小麥品種較少，能與美國、加拿大硬質(zhì)小麥相比的品種僅十余個(gè)，產(chǎn)量不足總產(chǎn)的8％，且價(jià)格高于國際市場30％。我國現(xiàn)有的二百多條專用小麥加工生產(chǎn)線所用小麥幾乎全部依靠進(jìn)口。玉米蛋白質(zhì)含量、含油量、賴氨酸含量均低于美國，含水量高于美國2~3個(gè)百分點(diǎn)。油料的芥酸、硫代物含量均高于國際衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)，很難走向國際市場。農(nóng)產(chǎn)品的綜合優(yōu)質(zhì)率僅占1596左右，遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國家。一些糧食品種質(zhì)量過于低劣，不僅在國際上沒有市場，在國內(nèi)也找不到市場。
(三)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后。
美國等發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)初就開始積極推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，并實(shí)現(xiàn)了機(jī)械力對人力和畜力的替代，20世紀(jì)70年代實(shí)現(xiàn)了全面機(jī)械化，進(jìn)入90年代后全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)廣泛應(yīng)用于農(nóng)生產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)工人的裝備水平已經(jīng)接近或超過產(chǎn)業(yè)工人。而我國仍實(shí)行以農(nóng)戶家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)機(jī)械雖有一定程度的推廣和應(yīng)用，但人力、畜力以及傳統(tǒng)的耕作習(xí)慣和耕作方式仍占主導(dǎo)地位。據(jù)《國際統(tǒng)計(jì)年鑒1998》統(tǒng)計(jì)，我國平均每個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口占有耕地面積0．2公頃，僅占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美國平均水平的0．7％；每千人擁有收割機(jī)1．4臺，占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美國平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6噸，略高于亞洲平均水平，但僅占世界平均水平的67．5％，占美國平均水平的1．2％?？茖W(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用雖逐年增加，但應(yīng)用的廣度和深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，科技在農(nóng)業(yè)增長中的份額只占27％一35％，較美國等發(fā)達(dá)國家低四十多個(gè)百分點(diǎn)。
(四)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平落后，勞動(dòng)生產(chǎn)效率低。
由于我國尚未普及機(jī)械化耕作方式，生產(chǎn)力發(fā)展水平低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美發(fā)達(dá)國家。據(jù)世界糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)，按每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力每年生產(chǎn)的實(shí)物計(jì)算，1994年我國為1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美國的1．25％?？梢?，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與發(fā)達(dá)國家存在極大差距。
(五)生態(tài)環(huán)境惡劣，自然災(zāi)害發(fā)生頻繁。
生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為我國面臨的越來越嚴(yán)重的問題。每年我國受災(zāi)害面積都在8億畝左右(占全部農(nóng)作物種植面積的1／3以上)，災(zāi)害造成的糧食損失都在400億公斤以上，經(jīng)濟(jì)損失每年都在600億元以上。近兩年災(zāi)害不斷加重。1999年，中國氣候繼1998年度之后再度異常，沙塵暴發(fā)生頻繁，且范圍廣；降水北少南多，大部分地區(qū)冬春連旱，夏季南澇北旱，秋季旱澇并存。北方地區(qū)降水出現(xiàn)了建國以來的最小值，江淮、黃淮、華北等地大部分地區(qū)夏旱嚴(yán)重。2000年旱情持續(xù)加重，全國大部分地區(qū)遭受了建國以來最嚴(yán)重的旱災(zāi)，加上調(diào)整種植結(jié)構(gòu)糧食播種面積減少的因素，全國糧食減產(chǎn)450多億公斤，減幅達(dá)10％以上。如受災(zāi)較重的河北省春季受旱面積5600萬畝，占耕地面積的85．9％；秋季糧食成災(zāi)1740萬畝，占播種面積的76％；絕收553萬畝，占播種面積的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及時(shí)補(bǔ)給，全省372座水庫干涸(占全省水庫總數(shù)的1／3)，48412眼機(jī)井出水不足，765萬人(占全省總?cè)藬?shù)的12％)和70萬頭大牲畜發(fā)生飲水困難。
以我國目前農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，很難應(yīng)對人世沖擊。加入世界貿(mào)易組織，從長遠(yuǎn)看有利于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但我國如不能在人世之前，及時(shí)有效制定農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持政策，必然會使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展承受更大壓力，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。分析借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡快制定“十五”期間符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策是當(dāng)務(wù)之急。
三、“十五”期間加快我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示
(一)政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金投入，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
美國為改善農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府每年都出資興建維護(hù)大型水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過休耕、限耕等措施改善土地品質(zhì)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展，政府必須投入大量資金支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善土壤條件，改良農(nóng)作物品種。針對目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水資源嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀，政府應(yīng)出巨資興建和維護(hù)水利設(shè)施，在干旱時(shí)期通過蓄水工程或人工降雨等方式為農(nóng)戶提供價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用水，解決干旱地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的缺水困難。政府還應(yīng)定期撥款改良土質(zhì)。雖然我國農(nóng)村實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度，農(nóng)戶擁有幾十年的經(jīng)營權(quán)。但對于土質(zhì)的改良等生產(chǎn)要素的資金投入，政府仍然有責(zé)任負(fù)擔(dān)部分投資費(fèi)用，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，此外，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，準(zhǔn)確、快速的信息對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也越來越重要。因此，我們在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，不僅要注重加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而且要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。各級政府可以有線電視網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，盡快建立上下暢通、靈敏快捷的信息網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，全面開發(fā)利用國內(nèi)外信息資源。積極鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民加入因特網(wǎng)，加快以因特網(wǎng)為代表的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)的步伐，讓農(nóng)民通過因特網(wǎng)充分利用社會信息資源，解決自己產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程中出現(xiàn)的問題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。
(二)建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范與保險(xiǎn)機(jī)制。
從美國等世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，通過實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)非常必要。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立與完善，有助于減少農(nóng)民突遇自然災(zāi)害的損失。這也是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的一項(xiàng)重要措施。政府應(yīng)首先制定災(zāi)害救濟(jì)制度。
對于非人為因素造成的自然災(zāi)害，政府應(yīng)給予農(nóng)民往年平均收成一定比例(如60％)的補(bǔ)貼，以便維持農(nóng)民的正常生活及來年對生產(chǎn)的再投入。其次，政府可以推行多種災(zāi)害保險(xiǎn)制度。每年由農(nóng)戶自愿申請參加多種災(zāi)害保險(xiǎn)，農(nóng)戶繳納一定費(fèi)用給政府作為保費(fèi)，如果本年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況良好，政府不退費(fèi)；如果本年度在生產(chǎn)過程中出現(xiàn)天災(zāi)人禍，則政府承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任，償還農(nóng)戶全部損失。此外，政府還可以對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行多種形式的補(bǔ)貼，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為有別于一般商業(yè)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)。
(三)發(fā)展農(nóng)業(yè)教育與科技進(jìn)步。
近年來，美國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)科技革命的一個(gè)顯著標(biāo)志，就是以基因工程為核心的現(xiàn)代生物技術(shù)和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設(shè)備被運(yùn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，使農(nóng)業(yè)的自然再生產(chǎn)越來越多地受到人類的直接控制，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。21世紀(jì)農(nóng)業(yè)的競爭，說到底是農(nóng)業(yè)科技尤其是高科技的競爭。為適應(yīng)21世紀(jì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，必須加大科技投入，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新步伐。改革目前我國農(nóng)業(yè)科研與推廣相脫節(jié)的體制和機(jī)制，積極創(chuàng)新，使教科農(nóng)緊密結(jié)合。政府應(yīng)專門撥出經(jīng)費(fèi)，形成農(nóng)業(yè)教育、科研、科技推廣三位一體的科技服務(wù)體系。各地區(qū)應(yīng)設(shè)立至少一所農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)校(推廣站)，承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)民的技術(shù)普及教育。技校還應(yīng)承擔(dān)起當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)科研任務(wù)，把平時(shí)的科研成果及時(shí)用于當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)中，提高技術(shù)轉(zhuǎn)化速度。此外，技校科技人員還應(yīng)深入到田間地頭，隨時(shí)解決農(nóng)民生產(chǎn)中存在的技術(shù)問題。通過三位一體的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系，逐步提高我國農(nóng)民的素質(zhì)與技術(shù)水平。
這次會議是經(jīng)局黨組研究決定召開的，主要內(nèi)容是：貫徹落實(shí)全省農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作會議精神，研究我市下一階段的農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作。剛才，閆科長傳達(dá)了省平頂山會議精神，各縣都對前段工作進(jìn)行了匯報(bào)，并就如何做好下步工作講了很好的意見。尤其是靈寶市和湖濱區(qū)，轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整思路，加大執(zhí)法力度，積極探索綜合執(zhí)法的新路子，取得了明顯效果，他們的經(jīng)驗(yàn)和做法值得學(xué)習(xí)和借鑒。下面，我受局黨組的委托講幾點(diǎn)意見：
一、轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)法制意識
當(dāng)前，我市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正處在新的發(fā)展階段，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和依法治國方略的深入實(shí)施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法制工作，依法保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，已成為農(nóng)業(yè)部門的一項(xiàng)重要職能。但由于認(rèn)識不到位，農(nóng)業(yè)部門沒有真正把自己視為執(zhí)法主體，有時(shí)甚至主動(dòng)退讓，遇到違法事件不積極去查處，往往是工商、技術(shù)監(jiān)督等部門去查處了我們才知道。而沒有認(rèn)識到不履行就是法律上的不作為，如同公安局不管社會治安，醫(yī)院不給病人看病一樣，農(nóng)業(yè)部門不認(rèn)真執(zhí)法就是失職、瀆職。新修訂的《農(nóng)業(yè)法》專門增加了“執(zhí)法監(jiān)督”一章，明確規(guī)定：“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)劃、指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)職能，依法行政，公正執(zhí)法”。我們必須清醒地看到，農(nóng)業(yè)執(zhí)法是法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)行政主管部門的重要職責(zé)和權(quán)力，從保障和促進(jìn)農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，提高對依法行政重要性的認(rèn)識，解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化法律意識，增強(qiáng)依法行政的自覺性。要把農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作列入重要議事日程，一把手親自抓，負(fù)總責(zé)，從過去主要抓生產(chǎn)轉(zhuǎn)向抓市場、抓流通、抓執(zhí)法、抓管理上，用法律手段規(guī)范和管理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村各個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)，保障農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的順利進(jìn)行，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。
二、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策調(diào)研工作
政策調(diào)研是制定政策、法律、法規(guī)的基礎(chǔ)性工作。農(nóng)業(yè)政策法規(guī)系統(tǒng)作為政府的決策服務(wù)部門，肩負(fù)著深入調(diào)查研究，及時(shí)反映問題，提出政策建議的艱巨任務(wù)。去年，我市的農(nóng)業(yè)政策調(diào)研工作開展得有聲有色，根據(jù)省農(nóng)業(yè)廳的部署，市局?jǐn)M定了22個(gè)調(diào)研題目，組織開展調(diào)查研究，并撰寫調(diào)研報(bào)告32篇，為領(lǐng)導(dǎo)決策奠定了良好的基礎(chǔ)。今明兩年，我們要圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力增強(qiáng)，著重關(guān)注、研究五個(gè)問題。一是農(nóng)村小康社會建設(shè)與增加農(nóng)民收入問題。由市局農(nóng)經(jīng)科牽頭，調(diào)查農(nóng)民收入情況，分析農(nóng)村小康建設(shè)現(xiàn)狀、存在問題和主要對策措施，提出有關(guān)政策建議。二是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。由市局綜合科牽頭，調(diào)查了解農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整現(xiàn)狀和存在問題，系統(tǒng)總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出戰(zhàn)略性調(diào)整的目標(biāo)、任務(wù)以及有關(guān)操作性的政策措施。三是提高優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品競爭力問題。由市局區(qū)劃辦牽頭，重點(diǎn)調(diào)研優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)潛力、科技發(fā)展水平和貿(mào)易狀況，掌握大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、價(jià)格、貿(mào)易、進(jìn)出口情況等，提出擴(kuò)大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、出口的政策意見。四是創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營體制，提高農(nóng)民組織化程度問題。由市局農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作科牽頭，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中存在的問題，特別是如何落實(shí)政策，增強(qiáng)龍頭企業(yè)帶動(dòng)能力和調(diào)動(dòng)能力和市場競爭力等問題進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查，提出具體政策措施。五是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。由市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測中心牽頭，調(diào)查農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測體系建設(shè)、檢驗(yàn)檢測手段、產(chǎn)地和市場管理情況等，針對存在問題，提出農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理對策。各縣（市）區(qū)可以從中選擇1—2問題進(jìn)行調(diào)研，也可以結(jié)合本地實(shí)際，擬定其他調(diào)研題目，組織開展政策調(diào)研，每年每縣至少提交1篇較高水平的調(diào)研報(bào)告。
三、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法制體系建設(shè)
農(nóng)業(yè)法制體系建設(shè)，尤其是綜合執(zhí)法，是我市農(nóng)業(yè)法制工作的薄弱環(huán)節(jié)。在這次機(jī)構(gòu)改革中，只有市農(nóng)業(yè)局和靈寶農(nóng)業(yè)局專門設(shè)立了政策法規(guī)科，湖濱區(qū)成立了執(zhí)法辦公室，其余4個(gè)縣（市）均沒有專門的政策法規(guī)機(jī)構(gòu)，有的縣甚至沒有明確專人負(fù)責(zé)，直接影響了農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的開展。部、省農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作會議上，都把開展綜合執(zhí)法作為今后農(nóng)業(yè)法制工作的重中之重。實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，對于提高行政執(zhí)法水平和效率，具有十分重要的意義?！掇r(nóng)業(yè)法》第八十七條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平”。國務(wù)院國辦發(fā)[*2]17號文件《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的規(guī)定》和國辦發(fā)[*2]56號文件《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》，明確要求建立相對集中的行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍。目前，全省已有7個(gè)省轄市農(nóng)業(yè)局和40多個(gè)縣成立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。省廳正在積極準(zhǔn)備，力爭明年經(jīng)省編委批準(zhǔn)成立省級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，要求市、縣農(nóng)業(yè)部門，尤其是縣級農(nóng)業(yè)部門，要嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定和國務(wù)院的要求，加大綜合執(zhí)法體系建設(shè)的力度。市局對農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作非常重視，全省農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作會議之后，立即召開黨組會議，研究農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作，并成立了市農(nóng)業(yè)局綜合執(zhí)法大隊(duì)，主要職責(zé)是：承擔(dān)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)賦予的行政執(zhí)法管理任務(wù)；依法管理全市種子、化肥、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)經(jīng)營市場；負(fù)責(zé)全市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物、綠色食品等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營市場的監(jiān)督管理；依法查處各類違犯農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的案件。借鑒各地農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，在縣級實(shí)行大綜合，即將法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)行政部門的職能全部集中起來，由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。在市級實(shí)行部分綜合，即將法律賦予農(nóng)業(yè)行政部門職能中的處罰權(quán)集中起來，由市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，專業(yè)機(jī)構(gòu)仍承擔(dān)部分行政職能（如生產(chǎn)、經(jīng)營許可證的發(fā)放），逐步向大綜合過渡。各縣（市）區(qū)要按照省廳的部署，盡快成立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，開展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。并于8月底前拿出綜合執(zhí)法體系建設(shè)的具體實(shí)施方案報(bào)市局。
四、加大行政執(zhí)法力度
近兩年，市、縣每年都組織農(nóng)資市場聯(lián)合打假行動(dòng)，今年4月初，由農(nóng)業(yè)局牽頭，會同公安、工商、技術(shù)監(jiān)督等部門，檢查農(nóng)資經(jīng)營企業(yè)和經(jīng)營戶564家，整頓和規(guī)范市場74個(gè)，查處假冒偽劣農(nóng)資14萬公斤，收到了明顯效果。但我們必須清醒地看到，我市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的深度和廣度還很不夠，一些地方制售假冒偽劣農(nóng)資等違法行為仍然十分猖獗，尤其是中藥材種子市場比較混亂，問題突出。今年6月30日晚，中央電視臺焦點(diǎn)訪談報(bào)道盧氏縣“廣告騙人、藥種坑人”的問題，引起國務(wù)院、農(nóng)業(yè)部和省、市的高度重視。7月1日至10日，省農(nóng)業(yè)廳和市農(nóng)業(yè)局調(diào)查組對此進(jìn)行了深入細(xì)致的調(diào)查。主要原因在于一些職能部門受利益驅(qū)動(dòng)，對不具備條件的所謂信息戶辦理了有關(guān)證件，這些個(gè)體經(jīng)營戶既沒有種子經(jīng)營資格，也沒有經(jīng)營場所，靠郵寄、虛假信息，違法銷售、郵購假劣種子。農(nóng)藥市場也出現(xiàn)了一些問題，如靈寶市今年7月16日至19日連續(xù)出現(xiàn)三次毒鼠強(qiáng)中毒事件，在社會上造成極壞影響。為了治理和整頓市場秩序，今年下半年，我們要重點(diǎn)抓好三項(xiàng)工作：一是盡快建立農(nóng)資經(jīng)營企業(yè)檔案。各縣（市）區(qū)要對轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營商戶逐個(gè)進(jìn)行摸底排查，查清農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營范圍、人員狀況、場地情況、農(nóng)資產(chǎn)品進(jìn)貨渠道等，登記造冊，實(shí)行檔案管理，及時(shí)掌握農(nóng)資經(jīng)營動(dòng)態(tài)。二是開展農(nóng)資市場執(zhí)法檢查。采取綜合執(zhí)法和分散執(zhí)法相結(jié)合的辦法，開展以種子、農(nóng)藥、化肥、獸藥、飼料及飼料添加劑、植物檢疫、動(dòng)物檢疫、為重點(diǎn)的農(nóng)資市場大檢查，同時(shí)要向食用菌菌種管理、無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品管理等方面延伸。在縣級自查的基礎(chǔ)上，市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)9月底進(jìn)行抽查，對查處的違法案件在新聞媒體進(jìn)行曝光。三是加強(qiáng)執(zhí)法統(tǒng)計(jì)工作。根據(jù)部省要求，每季度和半年、全年上報(bào)一次打假情況統(tǒng)計(jì)表，每年上報(bào)一次執(zhí)法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，各縣要確定一名統(tǒng)計(jì)人員，按照要求及時(shí)上報(bào)統(tǒng)計(jì)表。
五、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法制宣傳
今后一個(gè)階段，要重點(diǎn)做好《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》的宣傳普及工作，農(nóng)業(yè)部門特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要認(rèn)真學(xué)習(xí)法律規(guī)定，進(jìn)一步增強(qiáng)依法決策、依法管理的自覺性。要采取送法下鄉(xiāng)、現(xiàn)場咨詢等形式，向廣大農(nóng)民群眾深入宣傳，確保農(nóng)民了解、掌握法律規(guī)定的內(nèi)容，依法維護(hù)自己的合法權(quán)益。還要積極利用廣播、電視、報(bào)紙、雜志等媒體，向全社會廣泛宣傳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等方面的有關(guān)法律法規(guī)，使干部尤其是各級管理人員、執(zhí)法人員及生產(chǎn)經(jīng)營者對相關(guān)的法律法規(guī)有比較充分的認(rèn)識，自覺做好學(xué)法、懂法、守法，進(jìn)一步形成關(guān)注農(nóng)村、關(guān)心農(nóng)民、支持農(nóng)民的社會意識。
六、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督
一是要進(jìn)一步健全和完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格貫徹執(zhí)法與經(jīng)營公開、行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收“收支兩條線”的規(guī)定，增強(qiáng)執(zhí)法的公正性。二是認(rèn)真落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制度、公示制度、錯(cuò)案責(zé)任追究制度、重大行政處罰案件備案制度、執(zhí)法文書檔案管理制度和統(tǒng)計(jì)制度等，逐步使執(zhí)法工作制度化、規(guī)范化。三是要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)格執(zhí)法程序。執(zhí)法水平的高低，取決于執(zhí)法人員的素質(zhì)，要從建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要出發(fā)，從認(rèn)真履行法律法規(guī)賦予的職責(zé)出發(fā)，切實(shí)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督管理。對執(zhí)法人員實(shí)行考試錄用制度和持證上崗制度，有針對性地開展教育培訓(xùn)工作，提高執(zhí)法人員的思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化依法行政的觀念，樹立正確的權(quán)力觀，增強(qiáng)服務(wù)意識和責(zé)任意識，切實(shí)做到嚴(yán)格執(zhí)法、秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法。明天舉辦農(nóng)業(yè)法制培訓(xùn)班，培訓(xùn)內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)法、標(biāo)準(zhǔn)化法、無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)安全管理?xiàng)l例等，通知已經(jīng)下發(fā)，希望各縣（市）區(qū)認(rèn)真對待，積極組織有關(guān)人員參加培訓(xùn)。為了加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，市里決定11月份在全市開展農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大檢查，重點(diǎn)檢查是否重視農(nóng)業(yè)法制工作、法制機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍是否健全，農(nóng)資市場治理整頓是否到位，案件處理是否合法規(guī)范，監(jiān)督制度是否完備。
總的來說，我們農(nóng)業(yè)部門的責(zé)任重大，在農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作中，一定要以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，進(jìn)一步貫徹落實(shí)全國和全省農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作會議精神，切實(shí)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，狠抓工作落實(shí)，進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法主體地位，樹立農(nóng)業(yè)執(zhí)法的良好形象，為全面建設(shè)農(nóng)村小康社會做出新的貢獻(xiàn)。
