時(shí)間：2022-04-11 05:49:40
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國家將預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資由撥款制改為有償使用貸款制,是我國建國30多年來在基本建設(shè)投資管理體制上的一次重大改革。這項(xiàng)改革對于充分發(fā)揮投資效益,刺激企業(yè)增強(qiáng)時(shí)間觀念、資金周轉(zhuǎn)觀念、利息觀念、投入產(chǎn)出觀念,促進(jìn)企業(yè)通過內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn),努力提高經(jīng)濟(jì)效益,起到了推動(dòng)作用。但是,林業(yè)企業(yè)有其自己的特點(diǎn)和內(nèi)在的規(guī)律。因此,林業(yè)投資管理體制的改革應(yīng)從我國林業(yè)特點(diǎn)出發(fā),應(yīng)從我國林業(yè)現(xiàn)狀出發(fā),應(yīng)從林業(yè)企業(yè)現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展水平出發(fā),制定出切實(shí)可行的、適應(yīng)于林業(yè)發(fā)展的改革方案。而完全套用一般性工業(yè)企業(yè)投資管理體制的改革辦法,顯然是不相適應(yīng)的。現(xiàn)就林業(yè)實(shí)行“撥改貸”投資管理制度談幾點(diǎn)意見和建議,供參考。
一、“撥改貸,制度和我國林業(yè)的特點(diǎn)是不相適應(yīng)的
林業(yè)企業(yè)同其它一般性工業(yè)企業(yè)一樣生產(chǎn)著有形的、可用貨幣形式表現(xiàn)的、用來進(jìn)行商品交換的工業(yè)產(chǎn)品,同時(shí)還創(chuàng)造著人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境。因此,林業(yè)生產(chǎn)的最終目的不完全是商品生產(chǎn)。創(chuàng)造有形產(chǎn)品的投入,可通過商品交換收回,而林業(yè)企業(yè)所創(chuàng)造的生態(tài)效益、社會(huì)效益卻不能作為商品進(jìn)行交換,從而不能得以實(shí)現(xiàn)。林業(yè)企業(yè)是一個(gè)綜合性的企業(yè),與工、農(nóng)業(yè)企業(yè)既有聯(lián)系又有區(qū)別。作為林業(yè)生產(chǎn)的主要?jiǎng)趧?dòng)對象森林資源是可以再生的,這是林業(yè)的突出特點(diǎn)。但是,森林資源的再生產(chǎn)要經(jīng)過一個(gè)較長的時(shí)間才能完成,在這漫長的生長周期中,林木不可能隨時(shí)參加商品交換,取得補(bǔ)償,而又必須不斷地投入。還由于我國沒有建立林價(jià)制度,因此形成了森林資源再生產(chǎn)周期長、投入多、效益低的特點(diǎn)。由于我國森林資源分布狀況及林業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn),決定了建設(shè)一個(gè)林業(yè)企業(yè)不僅僅是單純的企業(yè)自身建設(shè),而是伴隨林業(yè)企業(yè)的建設(shè)還要相應(yīng)地建設(shè)一個(gè)完整的林區(qū)社會(huì)。據(jù)測算,建設(shè)一個(gè)大中型林業(yè)森工企業(yè),其社會(huì)性建設(shè)項(xiàng)目就占林業(yè)企業(yè)總體投資的10%左右。建成投產(chǎn)后企業(yè)每年還要拿出實(shí)現(xiàn)利潤的30%來支付這些社會(huì)性項(xiàng)目所需的一切費(fèi)用。這是林業(yè)企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)重的特性。企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益提高的最主要途徑是靠擴(kuò)大再生產(chǎn),增加產(chǎn)品產(chǎn)量來實(shí)現(xiàn)的。而林業(yè)企業(yè)卻不能通過此途徑來提高經(jīng)濟(jì)效益。因?yàn)椤渡址ā访鞔_規(guī)定了用材林的消耗量要低于生長量,實(shí)行限量采伐,以確保我國森林資源再生產(chǎn)實(shí)行良性循環(huán)。這就規(guī)定了林業(yè)企業(yè)只能在一定木材生產(chǎn)量的前提下去進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),從而也就相對地固定了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,也就形成了林業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益相對固定性的特點(diǎn)。
二、“撥改貸”制度同我國林業(yè)現(xiàn)狀不相適應(yīng)
我國是一個(gè)森林資源比較貧乏的國家,在一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi),大力培育和保護(hù)森林資源是我國林業(yè)生產(chǎn)的首要任務(wù)和主要生產(chǎn)目的。從我國整個(gè)林業(yè)企業(yè)現(xiàn)狀來看,70%是老林業(yè)企業(yè)。雖然這些企業(yè)上交國家的利稅早已超過了國家給企業(yè)的投資,為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活做出了巨大的貢獻(xiàn)。但由于歷史和客觀的原因,造成了目前森林過伐嚴(yán)重,生產(chǎn)、生活項(xiàng)目大量欠帳,部分企業(yè)已到了連簡單再生產(chǎn)都難以維持的資源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危困的局面。這些企業(yè)正是急需補(bǔ)還建設(shè)欠帳,休養(yǎng)生息.增強(qiáng)發(fā)展后勁的時(shí)候,而實(shí)行了“撥改貸”制度后,一方面按國家現(xiàn)行的貸款政策對無經(jīng)濟(jì)效益企業(yè)不給予貸款,企業(yè)生產(chǎn)力得不到恢復(fù);另一方面,國家即使給予貸款,企業(yè)也是無法償還的。新開發(fā)的林業(yè)企業(yè)從表面上看是有一定的經(jīng)濟(jì)效益的,但是,這是由于在木材銷售成本中不包含原料費(fèi)用,也就是說林業(yè)企業(yè)所創(chuàng)造的利潤很大部分是靠無償使用國家的森林資源而獲得的。而且,就是這部分收入也都被企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)、上級管理、補(bǔ)貼該林區(qū)其它老企業(yè)虧損等項(xiàng)目吃掉,所剩無幾。按現(xiàn)行國家對林業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策和還款辦法,對一個(gè)大中型企業(yè)的建設(shè)資金獨(dú)立測算,一般要在20年左右的時(shí)間才能還清本息。而國家規(guī)定貸款的還款期不得超過15年,企業(yè)勢必會(huì)將自有資金的大部分用于還款。這樣15年后,企業(yè)將重新走到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的老路上。
三、實(shí)行“撥改款”制度將加劇林業(yè)生產(chǎn)的短期行為
林業(yè)企業(yè)作為木材生產(chǎn)經(jīng)營者,由于受林業(yè)特點(diǎn)的影響和經(jīng)濟(jì)體制上的缺陷,缺期行為一直存在于企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營中。實(shí)行“撥改貸”制度將進(jìn)一步刺激企業(yè)輕視營林生產(chǎn),把精力和資金轉(zhuǎn)向木材或經(jīng)濟(jì)效益較高的生產(chǎn)中去,大大地影響森林資源的生產(chǎn)。林業(yè)企業(yè)的建設(shè)工期由于受客觀條件以及國家財(cái)力的限制是比較長的;還由于我國目前的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營比較粗放,生產(chǎn)能力的形成彈性是比較大的,以及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度的不健全。因此,實(shí)行“撥改貸”制度后,將造成企業(yè)建設(shè)上的短期行為,如盲目貸款,注重生活項(xiàng)目的建設(shè),輕視生產(chǎn)項(xiàng)目的建設(shè),建設(shè)布局不合理,損失浪費(fèi)嚴(yán)重等。’實(shí)行“撥改貸”也將加劇林業(yè)企業(yè)木材生產(chǎn)上的短期行為。企業(yè)為了獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益,只顧眼前利益,不顧長遠(yuǎn)利益,只顧本企業(yè)利益,不顧國家和消費(fèi)者利益,打亂合理的布局,甚至想方設(shè)法超采超伐,造成森林資源消長比例失調(diào)。綜上所述,“撥改貸”投資管理制度既不適應(yīng)林業(yè)的特點(diǎn)也不符合林業(yè)的現(xiàn)狀,都是不相適應(yīng)的。這項(xiàng)制度的實(shí)施給企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上套上了一道枷鎖,影響了林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。
四、幾點(diǎn)建議
1.我國是一個(gè)貧林國家,發(fā)展林業(yè)應(yīng)作為我國的基本國策。就我國林業(yè)現(xiàn)狀來看,靠林業(yè)自身的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,更重要的是靠國家對林業(yè)的扶植,給予一系列的優(yōu)惠政策,世界上許多林業(yè)發(fā)達(dá)國家都是在財(cái)政上對林業(yè)給予支持的,我國為扶植林業(yè)的發(fā)展,也給予了一系列優(yōu)惠政策。但是,目前我國還是一個(gè)林業(yè)落后的國家,需要國家繼續(xù)扶植。因此,建議國家對林業(yè)的基本建設(shè)投資仍然實(shí)行撥款制,采取指令性計(jì)劃管理。
2.任何企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)都需要有一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境,因此,建議國家建立征收林業(yè)稅制度,以保證林業(yè)發(fā)展所需的建設(shè)資金。
3。鑒于國家財(cái)力較為困難,建議國家還可采取撥貸結(jié)合的辦法,將林業(yè)建設(shè)的經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目分開,對有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目實(shí)行有償使用,采取貸款制度,對非經(jīng)營性的項(xiàng)目實(shí)行撥款制度。
4.價(jià)格和價(jià)值的背離,一直影響著林業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。林業(yè)是一個(gè)特殊行業(yè),如果實(shí)行貸款制度,建議國家在木材產(chǎn)品的價(jià)格上采取特殊的政策,即放開價(jià)格的政策。這樣一方面遵循了價(jià)值規(guī)律,使企業(yè)增強(qiáng)生產(chǎn)發(fā)展的活力,提高企業(yè)的還款能力,另一方面可抑制木材市場供大于求的矛盾,叢而達(dá)到控制森林資源消耗,進(jìn)而擴(kuò)大森林資源的目的。
一、播放與收看
1、小班班前會(huì)，時(shí)間為：白班7點(diǎn)；7點(diǎn)15分；7點(diǎn)30分；二點(diǎn)班為：3點(diǎn)；3點(diǎn)15分；零點(diǎn)班為23點(diǎn)；23點(diǎn)15分。
2、小班安全會(huì)議內(nèi)容：一、傳達(dá)集團(tuán)公司安全生產(chǎn)指令；二、傳達(dá)礦長安全辦公會(huì)議精神；三、通報(bào)現(xiàn)場存在的問題和不安全隱患；四、“三違”情況通報(bào)；五、區(qū)隊(duì)、班組全面安全管理考核情況通報(bào)；六、各種政策法規(guī)、操作規(guī)程的學(xué)習(xí)；七、每日一題、安全案例教育教。[文秘站網(wǎng)文章-//找文章,到文秘站網(wǎng)]
3、各單位必須認(rèn)真組織收看，做到有專人主持，在班前會(huì)記錄中必須有收看記錄。
4、終端電視機(jī)要有專人管理，每個(gè)班提前5分鐘開機(jī)、調(diào)試，出現(xiàn)問題及時(shí)反饋到安監(jiān)中心，電話：__*
二、電視網(wǎng)絡(luò)及設(shè)備管理
1、電視網(wǎng)絡(luò)從前端到區(qū)隊(duì)會(huì)議室終端線路必須吊掛牢固整齊有序，信號暢通（責(zé)任單位：安監(jiān)中心）。
2、前端設(shè)備必須保證完好。使用無誤。（責(zé)任單位：政工辦、安監(jiān)中心）。
3、終端電視機(jī)及電視連接線擺放吊掛整齊牢固，清潔無灰塵。（責(zé)任單位：各區(qū)隊(duì)）。
4、電視機(jī)必須擺放在各單位會(huì)議室，保證防火、防盜、防潮。（責(zé)任單位：各區(qū)隊(duì)）。
5、加強(qiáng)閉路外線管理，必須做到每旬檢查一次線路，并建立檢查記錄，保證線路暢通、保證信號不受損失。（責(zé)任單位：安監(jiān)中心）。
三、其他規(guī)定
1、各單位的閉路電視系統(tǒng)不得私自拆卸、改造、破壞，會(huì)議室必須安放礦統(tǒng)一配備的電視機(jī)，任何人不得任意搬出、挪用和更換。否則，除針對情節(jié)處理當(dāng)事人外，罰責(zé)任單位黨政正職50元。
2、礦閉路電視系統(tǒng)網(wǎng)的室內(nèi)外線由安監(jiān)中心電視維修安排專人負(fù)責(zé)安裝維護(hù)，如線路不暢通，沒有信號，影響一個(gè)小班收看時(shí)間，一次罰責(zé)任人員50元，同時(shí)罰隊(duì)長、書記各50元，如各區(qū)隊(duì)會(huì)議室變動(dòng)，或需要更新安裝電視機(jī)，必須向安監(jiān)中心報(bào)告。
3、前端播放人員必須按班前會(huì)時(shí)間準(zhǔn)確播放，每延期時(shí)間在5分鐘之內(nèi)，罰播放責(zé)任人50元，延期時(shí)間在10分鐘及沒有播放，罰播放責(zé)任人100元。
4、對故意損壞電視閉路系統(tǒng)設(shè)備設(shè)施（如電視機(jī)、遙控器、閉路電視線等），除按價(jià)賠償外。并視情節(jié)處以200元以上的罰款。
5、對私自改造線路、隨意搭接電視信號的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，除承擔(dān)一切后果外，給予100元以上處罰。
6、各單位必須認(rèn)真組織員工收看，無故不收看，罰當(dāng)班跟班干部及隊(duì)長書記各50元。
摘 要:在全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程加速推進(jìn)的背景下,我國區(qū)域性公共問題急劇滋生起來,由此引發(fā)新型的治理形態(tài)———區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理要求政府打破行政區(qū)劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區(qū)行政的種種制度缺失,建構(gòu)“科學(xué)發(fā)展觀”與“和諧社會(huì)”視野下區(qū)域公共管理的制度基礎(chǔ)和政策框架。因此,文章分析了區(qū)域公共問題的滋生及其成因,剖析了我國區(qū)域公共管理中存在的制度缺失,并探討了創(chuàng)新區(qū)域公共管理制度的政策建議。
關(guān)鍵詞:區(qū)域公共問題;區(qū)域公共管理;制度缺失;制度創(chuàng)新
從歷史的層面說,自伍德羅?威爾遜(Wilson,1887)以來,公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會(huì)科學(xué),在其百多年的演進(jìn)和流變歷程中,始終不乏各種爭奇斗妍的學(xué)術(shù)論爭和理論流派,甚至出現(xiàn)“理論叢林”的局面;而公共管理實(shí)踐作為一種“國家的藝術(shù)”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態(tài)和波瀾壯闊的豐富實(shí)踐,也總會(huì)有治理安排上的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代中期以來,為了適應(yīng)國內(nèi)外公共管理環(huán)境的權(quán)變需求,也為了更好地體認(rèn)公共管理這門學(xué)科的社會(huì)性和應(yīng)用性特色,本文作者在國內(nèi)公共行政學(xué)界率先對“區(qū)域行政”和“區(qū)域公共管理”進(jìn)行了探索性研究①?，F(xiàn)在看來,伴隨全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,我國市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加速,傳統(tǒng)社會(huì)公共問題“區(qū)域化”和無界化的態(tài)勢更加明顯,一種有別于全球治理(國際公共管理)、國家公共管理、地方公共管理的區(qū)域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區(qū)域公共管理面對和要解決的是區(qū)域性公共問題,因而它區(qū)別于傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”②,對政府公共管理的治理結(jié)構(gòu)和制度建構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)和訴求。
一、 區(qū)域公共問題及其成因
(一)全球化和區(qū)域化的發(fā)展滋生了大量宏觀和中觀的區(qū)域公共問題。自二戰(zhàn)結(jié)束以來,公共管理所面對的世界景象和社會(huì)生態(tài)發(fā)生了亙古未有的嬗變。當(dāng)前,人類更是全面過渡到一個(gè)全球化和區(qū)域化齊頭并進(jìn)又交相輝映的時(shí)代。在全球化和區(qū)域化浪潮突飛猛進(jìn)的時(shí)代,諸多的因素和復(fù)雜的背景交織在一起,誘發(fā)甚至引爆了大量“宏觀區(qū)域性公共問題”和“中觀區(qū)域性公共問題”。一方面,伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程和世界新區(qū)域主義運(yùn)動(dòng)的興起,民族國家間的區(qū)域化已經(jīng)由傳統(tǒng)的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區(qū)域化向更具開放性的區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變,加之作為政治目的的區(qū)域化進(jìn)程的加快,使得洲際內(nèi)跨國間的宏觀區(qū)域性公共問題明顯增加。諸如相互貿(mào)易與投資、國家安全、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、危機(jī)管理、國際恐怖主義治理等跨國性公共問題,依靠民族國家的內(nèi)部力量已經(jīng)無法解決,必須尋求洲際區(qū)域內(nèi)大部分國家甚至所有國家的集體決策和協(xié)調(diào)行動(dòng)。另一方面,全球化和區(qū)域化的發(fā)展,使得由若干毗鄰國家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區(qū)域公共問題,如“新 柔 廖”次區(qū)域(新加坡、馬來西亞和印尼三國毗鄰區(qū)域)的合作供水問題,“圖門江流域”次區(qū)域(中國、朝鮮、俄羅斯三國毗鄰區(qū)域)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系、公共安全、政治合作問題,“瀾滄江 湄公河地區(qū)”(大湄公河流經(jīng)的中、越、緬、老、柬、泰等國)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化領(lǐng)域合作,“一國兩制”下粵、港、澳次區(qū)域的競爭力、經(jīng)濟(jì)合作、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生和危機(jī)管理、政府協(xié)調(diào)等問題。
(二)市場化進(jìn)程的推進(jìn)催生了諸多區(qū)域公共問題。1949~1978年的近30年間,中國長期實(shí)行高度集權(quán)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,政府管理社會(huì)公共問題的惟一機(jī)制是自上而下的科層制,缺少市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制。因此,社會(huì)公共問題往往被禁錮于行政區(qū)劃內(nèi)部,通過內(nèi)向型行政方式予以解決。改革開放以來,特別是1992年我國正式提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來,國內(nèi)的分權(quán)化改革和市場化進(jìn)程在不斷推進(jìn),迫切要求有一個(gè)“全國一盤棋”的統(tǒng)一市場環(huán)境;而2001年中國正式加入WTO,更宣告中國的市場經(jīng)濟(jì)必須與國際市場機(jī)制接軌,需要主動(dòng)或被動(dòng)地接受國內(nèi)和國外兩個(gè)市場的激烈競爭。從集權(quán)與分權(quán)的政治邏輯來看,市場經(jīng)濟(jì)下中央政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)政策是好事,它能夠誘發(fā)哈耶克所謂的自發(fā)秩序的慢慢形成,有利于調(diào)動(dòng)地方行動(dòng)主體(包括地方政府)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和參與市場競爭的主動(dòng)性、積極性。然而,由于國家政治體制改革和法治建設(shè)進(jìn)程的滯后,加之尚未順利實(shí)施行政性分權(quán)的配套改革,我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會(huì)公共問題,比如地方政府的GDP崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護(hù)主義、地區(qū)發(fā)展的馬太效應(yīng)等。我國市場化進(jìn)程中催生的這些問題,不僅突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性束縛,擴(kuò)散和蔓延到由多個(gè)地區(qū)組成的某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域,而且還超越了計(jì)劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區(qū)域性公共問題。在這種情況下,傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的僵化法則已經(jīng)力不從心,迫切呼喚區(qū)域公共管理這種治理新機(jī)制的誕生。
(三)工業(yè)化和城市化的推進(jìn)產(chǎn)生了棘手的區(qū)域公共問題。近20多年來,中國的工業(yè)化進(jìn)程和城市化速度在迅速提升,由此引發(fā)了社會(huì)公共問題的空間重組和空間集聚,其結(jié)果也萌發(fā)了復(fù)雜的區(qū)域公共問題。主要表現(xiàn)在:1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。中國是一個(gè)有著2000多年農(nóng)耕歷史的國家,目前占社會(huì)六成以上的人口是農(nóng)民,因此,農(nóng)村城市化的壓力巨大,解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也任重道遠(yuǎn)。在我們看來,中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題,從某種意義上說,是城市與鄉(xiāng)村兩種不同政治行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的公共管理的制度差異,進(jìn)而需要兩種功能區(qū)域之間進(jìn)行制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、制度重構(gòu)的問題。從這一視角看,轉(zhuǎn)型時(shí)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題,非常值得區(qū)域公共管理開展長期的理論與實(shí)證相結(jié)合的探究,比如“假性城市化”現(xiàn)象、“城中村”問題、農(nóng)民失地問題、村改居問題、社區(qū)公共物品的供給問題,等等。2.行政區(qū)劃變革問題。從歷史發(fā)展的角度看,中國幾千年來,行政區(qū)劃的調(diào)整更迭似乎是一個(gè)永恒的話題。特別是改革開放以來,在市場化、工業(yè)化和城市化等多股動(dòng)力的促動(dòng)下,我國行政區(qū)劃的變革與調(diào)整尤為頻繁。從一定意義上說,行政區(qū)劃變革已經(jīng)成為政治權(quán)力和治理權(quán)限在區(qū)域空間上的較量和政府體系內(nèi)部的再分配過程,其中隱藏著多維的利益博弈關(guān)系,牽涉到公共管理的深層次癥結(jié)。因此,需要加強(qiáng)公共管理學(xué)科視野的研究。3.流域治理問題。從自然區(qū)域的角度看,流域是一種整體性極強(qiáng)的區(qū)域,流域內(nèi)各自然要素的相互關(guān)聯(lián)極為密切,特別是上下游間的相互關(guān)系密不可分。但是,從行政區(qū)域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政區(qū)域所分割。特別在市場化和工業(yè)化的雙重壓力下,地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,儼然成為流域內(nèi)利益獨(dú)立的博弈主體。因此,流域治理的公益要求(如環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、城市
規(guī)劃等)與地方政府的功利動(dòng)機(jī)(主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅指標(biāo)、后發(fā)困境等)之間,存在著難以調(diào)和的矛盾甚至沖突?？傊?流域治理引發(fā)的區(qū)域公共問題甚為棘手但又亟待解決。(四)現(xiàn)代化進(jìn)程中的區(qū)域公共問題日益加劇。從現(xiàn)代化進(jìn)程和發(fā)展理論視角來看,從清末的“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”、“西學(xué)東漸”到建國后的“四個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè),再到改革開放以來的區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,近代以來的百多年間,我國的現(xiàn)代化事業(yè)歷經(jīng)艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。毋庸置疑,由于中國是一個(gè)后發(fā)趕超型現(xiàn)代化國家,因而與西方發(fā)達(dá)現(xiàn)代化諸強(qiáng)相比,我國的綜合現(xiàn)代化水平還很低,仍基本處于“經(jīng)典現(xiàn)代化”發(fā)展階段;與發(fā)達(dá)國家的“再現(xiàn)代化”甚至超現(xiàn)代化水平相比,更有天壤之別。尤為突出的是,中國是一個(gè)嚴(yán)重非均衡發(fā)展的國家,其內(nèi)部的現(xiàn)代化程度和發(fā)展水平在空間區(qū)域上表現(xiàn)出巨大的落差,由此產(chǎn)生一系列事關(guān)國家或地區(qū)發(fā)展前途的區(qū)域公共問題。這些問題主要有:1.國內(nèi)的東、中、西部之間,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度文明、社會(huì)發(fā)育、競爭優(yōu)勢等方面差距明顯,形成發(fā)達(dá)區(qū)域、次發(fā)達(dá)區(qū)域和欠發(fā)達(dá)區(qū)域的發(fā)展鴻溝。2.東北老工業(yè)基地與中部一些工業(yè)基礎(chǔ)較好的省份出現(xiàn)滯脹和結(jié)構(gòu)性蕭條的發(fā)展困境,已經(jīng)凸顯出“問題區(qū)域”的態(tài)勢。3.老、少、邊、窮的地區(qū)現(xiàn)代化水平不容樂觀,與沿海先發(fā)區(qū)域間有差距擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”趨勢。4.沿海一些發(fā)達(dá)省份的內(nèi)部區(qū)域發(fā)展差距問題日益突出,尤其是廣東、江蘇、山東、福建較為明顯。筆者認(rèn)為,從中國內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展與公共管理的互動(dòng)邏輯來看,在某種意義上可以說,21世紀(jì)中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn),處理和解決好了上述一系列區(qū)域性公共問題,和諧社會(huì)的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)。二、我國區(qū)域公共問題管理中政府制度的缺失 就目前來看,對于區(qū)域公共問題的治理,無論是我國公共管理的理論界還是實(shí)務(wù)部門,都缺乏系統(tǒng)的理論思考和操作策略;而最為關(guān)鍵的是,我國政府公共管理的制度設(shè)計(jì)和制度鏈條中,還存在諸多的漏洞與缺失,難以勝任區(qū)域公共問題的合法、合理和高效治理。這些缺失主要是:(一)行政區(qū)行政的治理思想根深蒂固。眾所周知,中國有幾千年的封建官僚制度傳統(tǒng)和“大一統(tǒng)”治理意識,對于社會(huì)公共問題的管理,歷代統(tǒng)治者習(xí)慣將復(fù)雜問題簡單化,而新中國成立后實(shí)行了幾十年的高度集權(quán)的計(jì)劃體制,更是強(qiáng)化了“國家簡單化”的治理理念。如果從治理的技術(shù)層面來說,我國政府傳統(tǒng)的這些治理特質(zhì),可以概括為“行政區(qū)行政”。所謂行政區(qū)行政,簡單地說,就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國家或地方政府對社會(huì)公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。它有以下基本特征:1.從政府治理的社會(huì)背景看,行政區(qū)行政適應(yīng)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會(huì)的基本訴求,是封閉社會(huì)和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。它發(fā)軔于農(nóng)業(yè)社會(huì)下自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),契合了政府專制統(tǒng)治的傳統(tǒng)。自工業(yè)社會(huì)以來,基于韋伯的“現(xiàn)性”而構(gòu)建的穩(wěn)態(tài)的“科層制”結(jié)構(gòu),更是使行政區(qū)行政模式的封閉性和機(jī)械性發(fā)揮到了極致。2.從政府治理的價(jià)值導(dǎo)向看,行政區(qū)行政的根本特征在于,它是以民族國家或國內(nèi)地方政府的、明確的單位行政區(qū)劃邊界作為管理出發(fā)點(diǎn)的。這種根據(jù)行政區(qū)劃的人為切割來治理國家和地方的模式,可以稱之為“內(nèi)向型行政”或“閉合型行政”模式。內(nèi)向型行政模式從根本上講是“畫地為牢”和“各自為政”的,甚少關(guān)注行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)域的“區(qū)域公共問題”。3.從社會(huì)公共事務(wù)的治理主體上看,行政區(qū)行政是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。在這種模式下,政府是管理國家和地方行政區(qū)域內(nèi)部公共事務(wù)的惟一主體,政府成為萬靈和萬能的“全能”政府,可以預(yù)見和處理所有社會(huì)公共問題,制定各種公共政策并監(jiān)督其執(zhí)行,從而包辦和代辦了單位行政區(qū)域內(nèi)部的大小公共事務(wù)。4.從公共權(quán)力運(yùn)行的向度上看,行政區(qū)行政模式強(qiáng)調(diào)政府管理權(quán)力運(yùn)行的單向性和閉合性。也就是說,根據(jù)“科層制”所內(nèi)蘊(yùn)的層級分設(shè)和層級節(jié)制的基本法則,政府公共管理權(quán)力在行政單元內(nèi)部的日常運(yùn)作是自上而下的和單向度的,由此形成一種單一權(quán)威中心的“金字塔”式閉合結(jié)構(gòu)。特別是在中央集權(quán)的單一制國家,由于一貫堅(jiān)持“下級服從上級,地方服從中央”的政治原則,這使得按行政區(qū)劃切割的地方政府,必須嚴(yán)格遵循“中央政府地方政府”的博弈規(guī)則,很難自覺生成一種“地方政府區(qū)域公共管理共同體地方政府”的談判協(xié)調(diào)的制度安排。5.從公共問題治理的層次設(shè)計(jì)看,自上而下的等級制層次設(shè)計(jì)是行政區(qū)行政的基本法則。具體來說,就是將國家內(nèi)部的社會(huì)公共問題切割為若干層次,進(jìn)而設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)類同、職能重疊的等級治理架構(gòu)。很明顯,那些跨越這些等級層次的外溢性區(qū)域公共問題,不在等級制治理的層次設(shè)計(jì)視野之內(nèi)。
(二)現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形。區(qū)域公共問題的治理,特別是國內(nèi)區(qū)域問題的治理,需要有組織完善、設(shè)計(jì)精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。新中國成立以來,我國政府在不同歷史時(shí)期進(jìn)行過多次區(qū)域范圍的劃分,也先后實(shí)行過區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略,投入了大筆公共財(cái)政資源。但是,區(qū)域發(fā)展的公共績效一直較為低下,達(dá)不到政策設(shè)計(jì)時(shí)的理想目標(biāo)。其中的癥結(jié)何在?有學(xué)者認(rèn)為,中國迄今為止尚無真正意義上的區(qū)域政策,是我國區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中國沒有形成完善的區(qū)域政策制度基礎(chǔ),比如區(qū)域政策實(shí)施機(jī)構(gòu)不是立法的產(chǎn)物,沒有專門負(fù)責(zé)區(qū)域政策的職能部門。2.不存在可供區(qū)域政策利用的區(qū)域劃分框架,比如中國的區(qū)域劃分都是草率、籠統(tǒng)的,范圍太廣,不具有實(shí)施區(qū)域政策的針對性和可操作性。3.區(qū)域政策工具殘缺不全,除扶貧政策外,缺乏針對問題區(qū)域的政策。4.缺乏有效的政策監(jiān)督與評估機(jī)制。筆者認(rèn)為,這種觀點(diǎn)較為實(shí)際地揭示了我國區(qū)域政策的誤區(qū)和問題。中國確實(shí)缺乏西方發(fā)達(dá)國家意義上的區(qū)域政策。這是因?yàn)?歐美國家的區(qū)域政策有一個(gè)良好的公共管理的制度基礎(chǔ)(包括成熟的市場經(jīng)濟(jì)、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機(jī)制等),而中國的區(qū)域政策過程,由于長期受人治行政、集權(quán)體制、全能政府、扭曲市場經(jīng)濟(jì)等諸多因素的影響,一直難以有完善的制度基礎(chǔ)、設(shè)計(jì)精細(xì)的區(qū)域劃分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的區(qū)域政策監(jiān)督與評估機(jī)制等。因此,“上有政策、下有對策”、“政策的部門分割”、“政策的相互打架”癥狀就成為中國區(qū)域政策過程中的普遍現(xiàn)象。
(三)區(qū)域公共管理的具體制度安排不健全。我國區(qū)域公共管理中政府制度的缺失,除了上述兩大問題外,在諸多具體的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏觀與中觀區(qū)域公共問題管理的制度安排有待完善。國際上“深度一體化”進(jìn)程和宏觀區(qū)域治理最成功的典范當(dāng)屬“歐盟”。與之相比,我國與亞太國家結(jié)成的宏觀區(qū)域或者與相鄰國家結(jié)成的次區(qū)域,其治理結(jié)構(gòu)和制度框架仍處于探索和發(fā)展階段,需要中國政府的積極參與并加以完善。2.解決我國普遍存在的地方保護(hù)主義和地方政府間惡性競爭的制度安排非常脆弱,成為影響國家和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)績效的病灶。3.我國黃河、長江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、政府間關(guān)系等問題尤為突出。4.區(qū)域公共協(xié)調(diào)機(jī)制并不健全,比如市長聯(lián)席會(huì)議制度、區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)制度、“一國兩制”下粵-港-澳聯(lián)席會(huì)議制度、“泛珠三 角”區(qū)域協(xié)調(diào)制度、省際區(qū)域公共協(xié)調(diào)制度,等等。5.行政區(qū)劃調(diào)整與空間規(guī)劃中的問題突出,政策隨意性和長官意志濃厚,尚未有建基于憲政制度和法治原則的制度約束機(jī)制。6.城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題突出,城市區(qū)域與農(nóng)村區(qū)域之間缺乏有效銜接的制度融合機(jī)制。
三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的基本路徑
(一)治理理念的轉(zhuǎn)變:從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理。區(qū)域公共問題管理中的政府制度創(chuàng)新,首先要突破以單位行政區(qū)劃的剛性約束和政府統(tǒng)治為要義的行政區(qū)行政的缺失,確立區(qū)域公共管理的新思維。1.在政府治理的社會(huì)背景上,區(qū)域公共管理是開放社會(huì)和無縫隙社會(huì)的產(chǎn)物,它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要,因應(yīng)了市場化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的大勢所趨。在這樣一種權(quán)變、風(fēng)險(xiǎn)、不確定性的復(fù)雜社會(huì)生態(tài)下,社會(huì)公共事務(wù)表現(xiàn)出高度滲透的趨勢,區(qū)域乃至全球社會(huì)間結(jié)成“你中有我,我中有你”的相互依賴狀態(tài),區(qū)域性和區(qū)域化的“廣度”與“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的價(jià)值導(dǎo)向上,區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點(diǎn)。它摒棄了傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”或單邊行政的弊病,奉行“區(qū)域性行政”和合作治理的哲學(xué)觀,把大量跨越國界和行政區(qū)劃的“外溢性”公共問題和“區(qū)域性”公共事務(wù)納入自身的管理范圍,由此實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)的分層治理和細(xì)分治理。3.在社會(huì)公共事務(wù)治理的主體上,區(qū)域公共管理的主體是多元化的。它既有代表官方的政府組織,也有非官方的民間組織和私營部門,涵蓋了區(qū)域內(nèi)的民族國家間政府、中央政府、地方政府及其聯(lián)合體,以及區(qū)域性的多樣化非政府組織、自愿組織和經(jīng)濟(jì)組織,形成了區(qū)域政府與公民社會(huì)、私營部門等多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的新格局。4.在公共權(quán)力的運(yùn)行向度上,區(qū)域公共管理倚賴的是多元的、分散的、上下互動(dòng)的權(quán)威,彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系。它主要通過合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系、確立集體行動(dòng)的目標(biāo)等方式實(shí)施對區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的相互合作?？傊?根據(jù)區(qū)域涵蓋界域的大小,我們可以把現(xiàn)代區(qū)域公共管理劃分為國家間區(qū)域公共管理、次區(qū)域公共管理和國內(nèi)區(qū)域公共管理3種類型(見表1)。
(二)治理機(jī)制的創(chuàng)新:從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制。在公共事務(wù)的治理機(jī)制上,區(qū)域公共管理觀認(rèn)為,治理紛繁雜蕪的公共事務(wù)尤其是區(qū)域性公共事務(wù),沒有絕對的醫(yī)治百病的“靈丹妙藥”。傳統(tǒng)的科層制面對區(qū)域公共問題的挑戰(zhàn),已經(jīng)顯得力不從心,因此,針對不同層次、不同類型的區(qū)域公共問題,必須借助于科層制、市場機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制來對其進(jìn)行“多中心”治理,形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域公共問題治理新機(jī)制。誠如著名學(xué)者約瑟夫?S.奈、約翰?D.唐納胡所指出的:“全球性的最大特點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)性,因此,這些治理機(jī)制也應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)絡(luò)性的,而不是等級制的?！薄爸卫砣詫⒔⒃诿褡鍑覟橹行牡幕A(chǔ)之上。國家權(quán)力、國家間的權(quán)力分布仍然十分重要……但是,‘國家’的舊有形象或許將變得越來越與實(shí)際不符,因?yàn)閲覚C(jī)構(gòu)與私人部門、第三部門的聯(lián)系越來越網(wǎng)絡(luò)化而難分彼此?？缯P(guān)系網(wǎng)絡(luò)、跨國關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將變得越來越重要?！盵2](P13)組織間網(wǎng)絡(luò)治理最成功的典范莫過于歐盟的區(qū)域治理。歐盟區(qū)域公共管理的研究專家貝婭特?科勒—科赫認(rèn)為:集體意愿的組織原則和憲政的觀念是區(qū)分社會(huì)政治體系的兩個(gè)構(gòu)成性要素,因此,根據(jù)兩者的不同方式組合,可以區(qū)分出4種不同種類的治理機(jī)制(見表2);在這4種治理類型中,法國一般被貼上“國家主義”的標(biāo)簽,美國以“多元主義”而著稱,瑞士是“和諧主義”的典范,而歐盟則成為“交織主義”(即網(wǎng)絡(luò)治理)的實(shí)例。在此基礎(chǔ)上,國內(nèi)有學(xué)者對貝婭特?科勒—科赫的4種治理機(jī)制做了進(jìn)一步的詮釋,歸納和概括出其中的主要特征(見表3)。由此可以看出,國家主義、多元主義、法團(tuán)主義治理機(jī)制主要適用于某個(gè)民族國家或行政區(qū)政府,而網(wǎng)絡(luò)主義治理機(jī)制則適合于特定的跨國或跨行政區(qū)的區(qū)域共同體。這些特征也與上文分析的區(qū)域公共管理的主要特色并無二致。
(三)制度基礎(chǔ)的建構(gòu):從“國家簡單化”管理到“國家精密化”管理。從目前的現(xiàn)狀來看,我國區(qū)域公共問題管理的制度基礎(chǔ)非常薄弱。由于尚未建構(gòu)起適應(yīng)區(qū)域公共問題管理需要的相應(yīng)制度體系,政府對區(qū)域公共問題的管理仍沿襲“國家簡單化”的思維觀念和方式手段。所謂國家簡單化管理,是指高度集權(quán)的計(jì)劃體制下,由于國家官僚的極度理性而設(shè)計(jì)的一種“假、大、空”式的公共問題管理制度,在這種制度邏輯下,政策具有隨意性,制度設(shè)計(jì)嚴(yán)重脫離實(shí)際而不具有可操作性和問題的針對性。簡而言之,國家簡單化管理,就是官僚在過分自信的情況下濫用國家權(quán)力,對復(fù)雜的社會(huì)公共問題做簡單化處理的一種治理安排[5](P3)。國家簡單化的管理制度,難以應(yīng)對區(qū)域公共問題的治理訴求,因此,必須借鑒發(fā)達(dá)國家那種“國家精密化”的管理制度。所謂國家精密化管理,是指成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的行政官僚,在有限理性驅(qū)使下設(shè)計(jì)的一種縝密、精細(xì)、法治的公共問題管理制度。比如以區(qū)域發(fā)展的制度基礎(chǔ)為例,為了確定結(jié)構(gòu)基金(StructuralFunds)以及其他區(qū)域政策工具的受益區(qū)域范圍,歐盟當(dāng)局制定了通用的區(qū)域體系(NUTS區(qū)域)。整個(gè)歐盟的區(qū)域劃分為3個(gè)NUTS層次,每個(gè)成員國分為1個(gè)或多個(gè)NUTS-1區(qū),每個(gè)NUTS-1區(qū)又分為1個(gè)或多個(gè)NUTS-2區(qū),NUTS-2區(qū)又進(jìn)一步分為幾個(gè)NUTS-3區(qū)。同時(shí),對應(yīng)落后病、蕭條病和膨脹病3類區(qū)域問題,至少有3類問題區(qū)域劃分,即落后區(qū)域、蕭條區(qū)域與膨脹區(qū)域。又如,具體到英國區(qū)域發(fā)展的制度基礎(chǔ)來看,英國把英倫三島之一也是最重要的英格蘭劃分為9個(gè)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域,分別成立9大區(qū)域發(fā)展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次級甚至更多層級的區(qū)域劃分,從而使區(qū)域問題的治理變得更有針對性,工具和策略更有可操作性。反觀中國或國內(nèi)的一些省份,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的制度基礎(chǔ)尚較為薄弱,表現(xiàn)在:政策隨意性強(qiáng),沒有一種一以貫之的可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域政策框架;區(qū)域的劃分非常簡單和籠統(tǒng),而且變動(dòng)很大,很難真正確定區(qū)域政策的受益范圍;尚未有相對獨(dú)立、具有憲政法治基礎(chǔ)的專門區(qū)域管理機(jī)構(gòu),等等。
(四)區(qū)域政策的創(chuàng)新:從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策。傳統(tǒng)上我國中央政府或地方政府,只有面向國內(nèi)或地方的內(nèi)部政策,缺乏面向國外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策。要進(jìn)行區(qū)域公共管理的政府制度創(chuàng)新,重要的內(nèi)容還在于實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)變。
1.國家間政策一體化。政策一體化是指政府有意采取超出國民待遇范圍的措施,通過調(diào)整、協(xié)調(diào)或?qū)艺吆蛨?zhí)行機(jī)制的相互認(rèn)可來減少管理體制所帶來的市場分割的負(fù)面效應(yīng)。目前,國際上的區(qū)域一體化安排(RegionalIntegrationAssociations)如歐盟(EU)、澳大利亞與新西蘭之間的密切經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定(CER),在國家間政策一體化方面堪稱典范。通過國內(nèi)政策配合、國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章的協(xié)調(diào),以及對外國管理體制和達(dá)標(biāo)評定程序的認(rèn)可3種模式,國家間政策一體化可以獲取豐厚的經(jīng)濟(jì)收益,主要是降低交易成本、擴(kuò)大開放和增加國內(nèi)市場的公平競爭、將外部溢出效應(yīng)“內(nèi)部化”、對實(shí)行自由貿(mào)易的成員方進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制等[6](P97)。因此,中國政府應(yīng)積極參加?xùn)|盟“10+1”自由貿(mào)易區(qū),盡快實(shí)現(xiàn)與這些國家的政策一體化目標(biāo)。2.政治目的下的“次區(qū)域”一體化政策。由相鄰的若干民族國家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”一體化安排,幾個(gè)成員國之間實(shí)行“俱樂部規(guī)則”,可以共同提供國家安全、和平環(huán)境、有助于某些社會(huì)的政治制度,以及民主價(jià)值觀的形成等區(qū)域性政治公共物品。這種“次區(qū)域”一體化政策可以減少鄰邦間的摩擦、減緩社會(huì)及政治壓力、鞏固民主與政治制度、提升“弱小政體”的談判和討價(jià)還價(jià)能力,比如中國與俄羅斯以及中亞幾個(gè)國家建成的“上海合作組織”、中國與東南亞諸國結(jié)成的“大湄公河”次區(qū)域合作組織等。3.實(shí)施區(qū)域功能政策。(1)競爭政策。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下,競爭政策在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和建設(shè)統(tǒng)一大市場、消除政府間惡性競爭方面起著極其重要的作用。比如在歐盟,競爭政策被奉為單一歐洲市場的第三根支柱,因?yàn)樗哪康氖峭ㄟ^消除一切阻礙、限制或扭曲歐盟范圍內(nèi)自由競爭的行為,保證歐洲統(tǒng)一大市場中公平競爭的和諧有序進(jìn)行[7](P13)。歐盟競爭政策有著雄厚的法律基礎(chǔ)。然而,我國目前的競爭政策的法律基礎(chǔ)很不完善,除《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》(1993)第7、 30條有相關(guān)限制不正當(dāng)競爭的條款外,很少有其他法律涉及地方政府間競爭和地方保護(hù)的規(guī)定。因此,要規(guī)范我國地方政府間的合理競爭,消除地方保護(hù)主義現(xiàn)象,就必須建構(gòu)競爭政策的法制基礎(chǔ)。(2)區(qū)域(地區(qū))發(fā)展政策。這一政策旨在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展,減小區(qū)域間的發(fā)展差距。正如上文所分析的,區(qū)域政策必須以堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)做保障,比如,歐盟的區(qū)域政策有3個(gè)必不可少的方面:歐洲地區(qū)發(fā)展基金(后又發(fā)展為包括發(fā)展基金、結(jié)構(gòu)基金、凝聚力基金在內(nèi)的豐富的資金體系)、涉及地區(qū)問題的政策機(jī)構(gòu)(主要包括歐洲投資銀行、歐洲社會(huì)基金、歐洲煤鋼共同體、歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金)、對各類具有不同程度地區(qū)效應(yīng)的政策予以協(xié)調(diào)[8](P159)?？梢钥闯?獨(dú)立運(yùn)作的基金、專門負(fù)責(zé)的職能機(jī)構(gòu)和區(qū)域政策間的協(xié)調(diào)是保證區(qū)域發(fā)展政策有效落實(shí)的基礎(chǔ)。因此,在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展事業(yè)中,我國政府必須關(guān)注這方面的問題。
為加強(qiáng)消防安全工作、保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)、師生的生命及財(cái)產(chǎn)安全，把消防安全工作納入學(xué)校的日常管理工作之中，現(xiàn)特制定以下消防安全制度。
1、加強(qiáng)全校師生的防火安全教育。按《消防法》的要求，做到人人都有維護(hù)消防安全、保護(hù)消防設(shè)施，預(yù)防火災(zāi)，報(bào)告火警的義務(wù)。要做到人人都知道火警報(bào)警電話119，人人熟知消防自防自救常識和安全逃生技能。
2、保障校內(nèi)的各種滅火設(shè)施的良好。做到定期檢查、維護(hù)、保證設(shè)備完好率達(dá)到100%，并做好檢查記錄。
3、教學(xué)樓安全出口、疏散通道保持暢通。
4、學(xué)生聚集場所不得用耐火等級低的材料裝修。
5、易燃、易爆的危險(xiǎn)實(shí)驗(yàn)用品、做到專門存放、由化學(xué)實(shí)驗(yàn)員責(zé)保管。在利用易燃、易爆化學(xué)藥品做實(shí)驗(yàn)時(shí)，教師必須在做實(shí)驗(yàn)前向?qū)W生講清楚注意事項(xiàng)，并指導(dǎo)學(xué)生正確使用，防止火災(zāi)事故發(fā)生。
6、圖書室、實(shí)驗(yàn)室、庫房等場所嚴(yán)禁吸煙及使用明火，下班后工作人員要及時(shí)關(guān)好門窗，確保安全。
7、學(xué)校消防設(shè)施，要人人愛護(hù)。任何人不得隨意移動(dòng)和損壞，違者要嚴(yán)肅處理。
8、加強(qiáng)用電安全檢查，必須經(jīng)常對校內(nèi)的用電線路、器材等進(jìn)行檢查，如發(fā)現(xiàn)安全隱患，要及時(shí)進(jìn)行整改、維護(hù)、確保安全。
9、學(xué)生教室內(nèi)嚴(yán)禁私拉亂接電線，不準(zhǔn)私自接用任何家用電器。
10、對因無視防火安全規(guī)定而造成不良后果者，要從重處罰，直至追究法律責(zé)任。
企業(yè)經(jīng)濟(jì)合同管理制度
第一節(jié)總則
第1條為加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理，減少失誤，提高經(jīng)濟(jì)效益，根據(jù)《經(jīng)濟(jì)合同法》及其他有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合公司的實(shí)際情況，制訂本制度。
第2條公司各部門及下屬公司、企業(yè)對外簽訂的各類經(jīng)濟(jì)合同一律適用本制度。
第3條經(jīng)濟(jì)合同管理是企業(yè)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，搞好經(jīng)濟(jì)合同管理，對于公司經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展和經(jīng)濟(jì)利益的取得，都有積極的意義。各級領(lǐng)導(dǎo)干部、法人委托人以及其他有關(guān)人員，都必須嚴(yán)格遵守、切實(shí)執(zhí)行本制度。各有關(guān)部門必須互相配合，共同努力，搞好公司以“重合同、守信譽(yù)”為核心的經(jīng)濟(jì)合同管理工作。
第二節(jié)經(jīng)濟(jì)合同的簽訂
第4條簽訂經(jīng)濟(jì)合同，必須遵守國家的法律、政策及有關(guān)規(guī)定。
第5條對外簽訂經(jīng)濟(jì)合同，除法定代表人外，必須是持有法人委托書的法人委托人。法人委托人必須對本企業(yè)負(fù)責(zé)，對本職工作負(fù)責(zé)，在授權(quán)范圍內(nèi)行使簽約權(quán)。超越權(quán)限和非法委托人均無對外簽約，但經(jīng)總經(jīng)理特別授權(quán)并發(fā)給委托證明收的例外。
第6條簽約人在簽訂經(jīng)濟(jì)合同之前，必須認(rèn)真了解對方當(dāng)事人的情況。包括：對方單位是否具有法人資格、有否經(jīng)營權(quán)、有否履約能力及其資信情況，對方簽約人是否法定代表人或法人委托人及其權(quán)限。做到既要考慮本方的經(jīng)濟(jì)效益，又要考慮對方的條件和實(shí)際能力，防止上當(dāng)受騙，防止簽訂無效經(jīng)濟(jì)合同，確保所簽合同有效、有利。
第7條簽訂經(jīng)濟(jì)合同，必須貫徹“平等互利、協(xié)商一致、等價(jià)有償”的原則和“價(jià)廉物美、擇優(yōu)簽約”的原則。
第8條簽訂經(jīng)濟(jì)合同，如涉及公司內(nèi)部其他單位的，應(yīng)事先在內(nèi)部進(jìn)行協(xié)商，統(tǒng)一平衡，然后簽約。
第9條經(jīng)濟(jì)合同除即時(shí)清潔者，一律采用書面格式，并必須采用統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)合同文本。
第10條合同對方當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定必須明確、具體、文字表達(dá)要清楚、準(zhǔn)確。
合同內(nèi)容應(yīng)注意的主要問題是：
1.部首部分，注意寫明供需雙方的全稱、簽約時(shí)間和簽約地點(diǎn)。
2.正文部分，注意：產(chǎn)品名稱應(yīng)具體寫明牌號、商標(biāo)、生產(chǎn)廠家、型號、規(guī)格、等級、花色、是否成套產(chǎn)品等；技術(shù)質(zhì)量要求要明確、具體；數(shù)量要明確計(jì)量單位、計(jì)量方法、正負(fù)尾差、合理稱差及自然損耗率等；饈、運(yùn)輸方式及運(yùn)費(fèi)負(fù)責(zé)應(yīng)具體明確；交（提）貨期限、地點(diǎn)及驗(yàn)收方法應(yīng)明確；價(jià)金必須執(zhí)行現(xiàn)行的國家定價(jià)或國家指導(dǎo)價(jià)、市場調(diào)節(jié)價(jià)；違約責(zé)任有法定違約金的按規(guī)定寫明，法律沒規(guī)定或規(guī)定不具體的，應(yīng)具體寫明約定的違約金數(shù)額、比例及計(jì)算方法。
3.結(jié)尾部分，注意：雙方都必須使用合格的印章------公章或合同專用章，不得使用財(cái)務(wù)章或業(yè)務(wù)章等不合格印章；注明合同有效期限。
第11條簽訂經(jīng)濟(jì)合同，除合同履行地在我主所在地外，簽約時(shí)應(yīng)力爭協(xié)議合同由我方所在區(qū)、縣人民法院管轄。
第12條簽訂購貨合同應(yīng)以現(xiàn)貨為主，并堅(jiān)持經(jīng)銷定進(jìn)原則；付款盡可能采用托收承付，如需預(yù)付貨款或定金按二百一十九條規(guī)定辦理。簽訂購貨合同應(yīng)以現(xiàn)款為主，不準(zhǔn)賒銷；確需賒銷或代銷的，賒銷金額在20萬元以下的由下屬公司、企業(yè)經(jīng)理審批，20萬元至50萬元的由總會(huì)計(jì)師和主管副總經(jīng)理（總經(jīng)理助理）審批，50萬元以上的由總經(jīng)理審批。
第13條任何人對外簽訂合同，都必須以維護(hù)本公司合法權(quán)益和提高經(jīng)濟(jì)效益為宗旨，決不允許在簽訂經(jīng)濟(jì)合同時(shí)假公濟(jì)私、損公肥私、謀取私利，違者依法嚴(yán)懲。
第三節(jié)經(jīng)濟(jì)合同的審查批準(zhǔn)
第14條經(jīng)濟(jì)合同的正式簽訂前，必須按規(guī)定上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審查批準(zhǔn)后，方能正式簽訂。
第15條經(jīng)濟(jì)合同審批權(quán)限如下：
1.下屬公司、企業(yè)對外簽訂的經(jīng)濟(jì)合同，除按規(guī)定須上報(bào)公司審查批準(zhǔn)者外，由公司、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)審批。
2.下列合同由總經(jīng)理或其授權(quán)人審批：
標(biāo)的超過100萬元的；
預(yù)付定金或預(yù)付貨款超過10萬元的；
聯(lián)營、合資、合作合同；
重大涉外合同。
3.下列合同由董事長審批：
標(biāo)的超過500萬元的；
投資100萬元以上的聯(lián)營、合資、合作、涉外合同。
4.標(biāo)的超過公司資產(chǎn)1/3以上的合同由董事會(huì)審批。
5.法律顧問室負(fù)責(zé)對下列合同進(jìn)行審查：董事會(huì)、總經(jīng)理委托審查的合同；內(nèi)容復(fù)雜、較難掌握，各企業(yè)要求提供法律幫助的合同。法律顧問室主要負(fù)責(zé)審查合同條款、內(nèi)容的合法性、嚴(yán)密性、可行性，提出意見供決策部門參考。
第16條經(jīng)濟(jì)合同審查的要點(diǎn)是：
1.合同的合法性。包括：當(dāng)事人有無簽訂、履行該合同的權(quán)利能力和行為能力；合同內(nèi)容是否符合國家法律、政策和本《制度》規(guī)定；當(dāng)事人的意思表地是否真實(shí)、一致，權(quán)利、義務(wù)是否平等；訂約程序是否符合法律規(guī)定。
2.合同的嚴(yán)密性。包括：合同應(yīng)具備的條款是否齊全；當(dāng)事人雙方的權(quán)利、義務(wù)是否具體、明確；文字表述是否確切無誤。
3.合同的可行性。包括：當(dāng)事人雙方特別是對方是否具備履行合同的能力、條件；預(yù)計(jì)取得的經(jīng)濟(jì)效益和可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)；合同非正常履行時(shí)可能受到的經(jīng)濟(jì)損失。
第17條根據(jù)法律規(guī)定或?qū)嶋H需要，經(jīng)濟(jì)合同還應(yīng)當(dāng)或可以呈報(bào)上級主管 機(jī)關(guān)見證、批準(zhǔn)，或報(bào)工商行政管理部門鑒證，或請公證處公證。
第18條經(jīng)濟(jì)合同的審批程序如下：
1.申報(bào)。各企業(yè)的法人委托人在授權(quán)范圍內(nèi)對外簽訂合同，應(yīng)事先填寫“經(jīng)濟(jì)合同簽約申報(bào)表”（一式二份），報(bào)本企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)審查批準(zhǔn)。（凡先經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)口頭同意簽約的，簽約后需補(bǔ)辦手續(xù)）。需報(bào)總經(jīng)理、董事長審批的，應(yīng)由該企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)簽署意見，隨同合同初稿及有關(guān)資料、附件等，一并上報(bào)。
2.審核。對送審的經(jīng)濟(jì)合同，應(yīng)按本《制度》第二百一十九條規(guī)定的審批權(quán)限，由主管人或有關(guān)人認(rèn)真審閱，必要時(shí)可進(jìn)行調(diào)查研究，最后作出：批準(zhǔn)、不批準(zhǔn)；通知申報(bào)單位補(bǔ)報(bào)材料或進(jìn)一步談判。（應(yīng)提出談判的具體要求和注意事項(xiàng)）。
主管人在“申報(bào)表”上批寫意見后，“申報(bào)表”一份及合同初稿留底，另一份“申報(bào)表”連同其他材料發(fā)還申報(bào)單位，由承辦人按批準(zhǔn)的意見辦理。
上述審批程序，一般為1…2天。特殊情況，經(jīng)批準(zhǔn)或授權(quán)的可不受審批程序的約束。
第四節(jié)經(jīng)濟(jì)合同的履行
第19條經(jīng)濟(jì)合同依法成立，即具有法律約束力。一切與合同有關(guān)的部門、人員都必須本著“重合同、守信譽(yù)”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行合同所規(guī)定的義務(wù)，確保合同的實(shí)際履行或全面履行。
第20條合同履行完畢的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)經(jīng)合同條款或法律規(guī)定為準(zhǔn)。沒有合同條款或法律規(guī)定的，一般應(yīng)以物資交清，工程竣工并驗(yàn)收合格、價(jià)款結(jié)清、無遺留交涉手續(xù)為準(zhǔn)。
第21條各企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)及簽約人應(yīng)隨時(shí)了解、掌握經(jīng)濟(jì)合同的履行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理匯報(bào)。否則，造成經(jīng)濟(jì)合同不能履行、不能完全履行的，要追究有關(guān)人員的責(zé)任。
第五節(jié)經(jīng)濟(jì)合同的變更、解除
第22條在經(jīng)濟(jì)合同履行過程中碰到困難的，各企業(yè)首先應(yīng)盡一切努力克服困難的，盡力保障合同的履行。
如實(shí)際履行或適當(dāng)履行確有不可克服的困難而需要變更、解除合同時(shí)，應(yīng)在法律規(guī)定或合理期限內(nèi)與對方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商。
第23條對主當(dāng)事人提出變更、解除合同的，應(yīng)從維護(hù)本企業(yè)合法權(quán)益出發(fā)，從嚴(yán)控制。
第24條變列、解除經(jīng)濟(jì)合同，必須符合《經(jīng)濟(jì)合同法》的規(guī)定，并應(yīng)在公司內(nèi)辦理有關(guān)手續(xù)。
第25條變理、解除合同的手續(xù)，應(yīng)按本《制度》第二百一十九條及第二百二十條規(guī)定的審批權(quán)限和程序執(zhí)行。
經(jīng)上報(bào)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的合同，在達(dá)成變更、解除協(xié)議前，應(yīng)報(bào)原機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
經(jīng)上級主管機(jī)在見證或工商行政管理機(jī)關(guān)鑒證的合同，在達(dá)成變更、解除協(xié)議后，應(yīng)報(bào)原機(jī)關(guān)備案。
經(jīng)公證機(jī)關(guān)公證的合同，在達(dá)成變更、解除協(xié)議后，必須報(bào)公證機(jī)關(guān)重新公證，才具有法律效力。
第26條變更、解除經(jīng)濟(jì)合同，一律必需采用書面形式（包括當(dāng)事人雙方的信件、函電、電傳等），口頭形式一律作廢。
第27條變更、解除經(jīng)濟(jì)合同的協(xié)議在未達(dá)成或未批準(zhǔn)之前，原合同仍有效，仍應(yīng)履行。但特殊情況經(jīng)雙方一致同意的例外。
第28條因變更、解除合同而使當(dāng)事人的利益遭受損失的，除法律允許免負(fù)責(zé)任的以外，均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并在變更、解除合同的協(xié)議書中明確規(guī)定。
第29條以變更、解除合同為名，行以權(quán)謀私、假公濟(jì)私之實(shí)，損公肥私的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，從嚴(yán)懲處。
第六節(jié)經(jīng)濟(jì)合同糾份的處理
第30條合同在履行過程中如與對方當(dāng)事人發(fā)生糾份的，應(yīng)按《經(jīng)濟(jì)合同法》等有關(guān)法規(guī)和本《制度》規(guī)定妥善處理。
第31條合同糾紛由簽約企業(yè)負(fù)責(zé)處理。涉及內(nèi)部幾個(gè)企業(yè)的，可以協(xié)商或由公司確定一個(gè)企業(yè)為主負(fù)責(zé)修理。簽約人對糾紛的處理必須具體負(fù)責(zé)到到底。
第32條處理合同糾紛的原則是：
1.堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，法律沒規(guī)定的，以國家政策或合同條款為準(zhǔn)。
2.以雙方協(xié)商解決為基本辦法。糾紛發(fā)生后，應(yīng)及時(shí)與對方當(dāng)事人友好協(xié)商，在既維護(hù)本企業(yè)合法權(quán)益，又不侵犯對方合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，互諒互讓，達(dá)成協(xié)議，解決糾紛。
3.因?qū)Ψ截?zé)任引起的糾紛，應(yīng)堅(jiān)持原則，保障我方合法權(quán)益不受侵犯；因我方責(zé)任引起的糾紛，應(yīng)尊重對方的合法權(quán)益，主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，并盡量采取補(bǔ)救措施，減少我方損失；因雙方責(zé)任引起的糾紛，應(yīng)實(shí)事求是，分清主次，合情合理解決。
第33條各企業(yè)在處理糾紛時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系，及時(shí)通氣，積極主動(dòng)地做好應(yīng)做的工作，不互相推諉、指責(zé)、埋怨，統(tǒng)一意見，統(tǒng)一行動(dòng)，一致對外。
第34條法律顧問室處理合同糾紛的范圍是：
1.董事會(huì)、總經(jīng)理交辦的；
2.經(jīng)各企業(yè)處理解決不了的；
3.其他應(yīng)由法律顧問室處理的。
第35條提請?zhí)幚砗贤m紛的程序是：
1.承辦人填寫“對外經(jīng)濟(jì)合同糾紛申報(bào)表（一式二分），按本《制度》第二百二十二條的規(guī)定報(bào)批。
2.審批單位可依據(jù)情況，在1天內(nèi)作出；由上報(bào)單位負(fù)責(zé)處理；由法律顧問室負(fù)責(zé)處理。
3.法律顧問室對經(jīng)協(xié)商仍無法解決或認(rèn)為有必要的合同糾紛，經(jīng)主管領(lǐng)導(dǎo)同意，可提交上級主管機(jī)關(guān)、仲裁部門或人民法院依法處理。
第36條合同糾紛的提出，加上由我方與對方當(dāng)事人協(xié)商處理糾紛的時(shí)間，應(yīng)在法律規(guī)定的時(shí)效內(nèi)進(jìn)行，并必須考慮有申請仲裁或記拆的足夠時(shí)間。
第37條凡由法律顧問室處理的經(jīng)濟(jì)合同糾紛，有關(guān)企業(yè)必須主動(dòng)提供下列證據(jù)材料（原件或影印件）：
1.經(jīng)濟(jì)合同的文本（包括變更、解除合同的協(xié)議），以及與合同有關(guān)的附件、文書、電報(bào)、圖表等；
2.關(guān)貨、提貨、托運(yùn)、驗(yàn)收、發(fā)票等有關(guān)憑證；
3.貨款的承付、托收憑證，有關(guān)財(cái)務(wù)財(cái)目；
4.產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、封樣、樣品或鑒定報(bào)告；
5.有關(guān)違約的證據(jù)材料；
6.其他與處理糾紛有關(guān)的材料。
第38條對于經(jīng)濟(jì)合同糾紛經(jīng)雙方協(xié)商達(dá)成一致意見的，應(yīng)簽訂書面協(xié)議，由雙方代表簽字并加蓋雙方法人公章或合同專用章。
第39條各企業(yè)對雙方已經(jīng)簽署的解決合同糾紛的協(xié)議書，上級主管機(jī)關(guān)或仲裁機(jī)關(guān)的調(diào)解書、仲裁書，在正式生效后，應(yīng)復(fù)印若干份，分別送與該糾紛處理及履行 有關(guān)的部門收執(zhí)，各部門應(yīng)由專人負(fù)責(zé)該文書執(zhí)行的了解或履行。
對于對方當(dāng)事人在規(guī)定定期限屆滿時(shí)沒有執(zhí)行上述文書中有關(guān)規(guī)定的，承辦人應(yīng)及時(shí)向主管領(lǐng)導(dǎo)和法律顧問匯報(bào)。
第40條對方當(dāng)事人逾期不履行已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書、仲裁決定書或判決書的，由法律顧問室配合各單位向人民法律申請執(zhí)行。
第41條在向人民法院提交申請執(zhí)行書之前，有關(guān)單位應(yīng)認(rèn)真檢查對方的執(zhí)行情況，防止差錯(cuò)。
執(zhí)行中若達(dá)成和解協(xié)議的，應(yīng)制作協(xié)議書并按協(xié)議書規(guī)定辦理。
第42條合同糾紛處理或執(zhí)行完畢的，應(yīng)及時(shí)通知有關(guān)單位，并將有關(guān)資料匯總、歸檔，以備查考。
第七節(jié)經(jīng)濟(jì)合同的管理
第43條本公司對經(jīng)濟(jì)合同實(shí)行二級管理、專業(yè)歸口制度，法人委托書制度，合同專用章制度及基礎(chǔ)管理制度。
第44條本公司經(jīng)濟(jì)合同的二級管理具體是：
公司由總經(jīng)理總負(fù)責(zé)凡管副總經(jīng)理（總經(jīng)理助理）具體負(fù)責(zé)，管理管理部門為法律顧問室。
下屬公司一級由經(jīng)理、副總理負(fù)責(zé)，歸口管理人為辦公室主任或秘書；各法人委托人具體負(fù)責(zé)各自授權(quán)范圍的合同簽訂、履行工作。
第45條公司主管內(nèi)貿(mào)的副總經(jīng)理（總經(jīng)理助理）負(fù)責(zé)審批內(nèi)貿(mào)合同。
公司主管外貿(mào)的副總經(jīng)理（總經(jīng)理助理）負(fù)責(zé)審批外貿(mào)合同。
公司主管工業(yè)的副總經(jīng)理（總經(jīng)理助理）負(fù)責(zé)審批工業(yè)方面的引進(jìn)、合資、合作合同。
公司主管房地產(chǎn)業(yè)的副總經(jīng)理（總經(jīng)理助理）負(fù)責(zé)審批房地產(chǎn)、建設(shè)合同。
第46條法律顧問室的主要職責(zé)是：
1.負(fù)責(zé)管理公司的各類合同；
2.負(fù)責(zé)檢查各類合同的合法性，實(shí)行法律監(jiān)督；對公司審批或簽訂的合同負(fù)責(zé)把關(guān)，對下屬企業(yè)審批的合同負(fù)責(zé)抽查，提供法律幫助；
3.負(fù)責(zé)對法人委托人和有關(guān)人員進(jìn)行法律培訓(xùn)、考試、提高法人委托人的法律素質(zhì)；
4.負(fù)責(zé)考評各企業(yè)的合同管理工作，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高合同管理水平；
5.配合各企業(yè)辦理合同的報(bào)批、見證、鑒證和公證等事項(xiàng)；
6.配合各企業(yè)處理合同糾紛；
7.參與有關(guān)合同的談判、簽約、履行等工作。
第47條下屬公司、企業(yè)合同管理的主要職責(zé)是：
1.負(fù)責(zé)管理本企業(yè)簽訂的合同；
2.負(fù)責(zé)審查本企業(yè)簽訂的合同的合法性、完整性和可行性；對須報(bào)請公司或上級主管機(jī)關(guān)審批、見證、簽證或公證的合同，辦理申報(bào)手續(xù)，提出初步意見；
3.負(fù)責(zé)本單位法人委托人的日常管理及年終審查的初審；
4.根據(jù)法律及本《制度》的規(guī)定，制定本企業(yè)合同管理的實(shí)施細(xì)則，采取切實(shí)措施，搞好合同管理工作；
5.負(fù)責(zé)修理本企業(yè)合同糾紛；對難度較大單位經(jīng)濟(jì)合同資料的匯總、分類、歸檔、保管及合同臺帳的設(shè)立、統(tǒng)計(jì)、上報(bào)等基礎(chǔ)管理工作。
第48條法人委托人的主要職責(zé)是：
1.在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)談判、簽訂合同，既不能違章越權(quán)，也不能消極推諉；
2.對所簽訂合同的合法性、完整性和可行性負(fù)責(zé)；
3.對須報(bào)請上級領(lǐng)導(dǎo)審批的合同，辦理申報(bào)手續(xù)，提出本人意見并對本人意見負(fù)責(zé)；
4.對所簽合同的全面履行具體負(fù)責(zé)，履行中發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)立即上報(bào)、并積極想辦法解決，對發(fā)生的合同糾紛負(fù)責(zé)處理好或協(xié)助有關(guān)部門處理好；
5.負(fù)責(zé)保管好本人所簽合同的一切資料；合同履行完畢后應(yīng)立即將資料上交歸檔。
第49條凡具備下列條件的，可以發(fā)給法人委托證書：
1.政治思想好。能自覺遵守國家的法律政策，遵守公司各項(xiàng)規(guī)章帛；能拒腐蝕，不貪污賄，不假公濟(jì)私、損公肥私。
2.業(yè)務(wù)工作好。熟悉本職工作，能夠良好地完成本人的業(yè)務(wù)工作，并以公司利益為重，擇優(yōu)簽約，嚴(yán)格履約，節(jié)約資金，增加收益，取得一定成績，無遺留問題。
3.法律意識強(qiáng)。對《經(jīng)濟(jì)合同法》等經(jīng)濟(jì)法規(guī)認(rèn)真學(xué)習(xí)，初步掌握并能運(yùn)用有關(guān)法規(guī)。
第50條公司根據(jù)各部門和下屬公司、企業(yè)的實(shí)際情況，決定法人委托人的設(shè)置及數(shù)額，具體人選由各單位確定，經(jīng)培訓(xùn)考核合格后，發(fā)給法人委托書。
第51條法人委托書慶于每年終重新審核一次。審核的主要內(nèi)容是：法人委托人在本年度的工作、學(xué)習(xí)及思想情況，取得什么成績，發(fā)生什么問題，有無違紀(jì)行為等。審核后，法定代表人可根據(jù)情況分別作出：維持授權(quán)范圍、變更授權(quán)范圍、撤銷授權(quán)及吊銷法人委托書等決定。
第52條法人委托證書應(yīng)妥善保管，防止遺失。不準(zhǔn)將法人委托證書轉(zhuǎn)借他人或用作其他證明，否則，除吊銷其法人委托證書外，還要追究相應(yīng)的責(zé)任。
第53條法人委托人工作調(diào)動(dòng)時(shí)，應(yīng)向所在企業(yè)交銷其法人委托證書。
第54條簽訂合同專用章制度。公司及下屬保企業(yè)對外簽訂合同所加蓋的印章，除各企業(yè)的公章外，一律使用合同專用章，其他印章一律不準(zhǔn)代替使用。否則，財(cái)務(wù)部門有術(shù)拒絕辦理結(jié)算手續(xù)，由此所引起的責(zé)任由有關(guān)人員承擔(dān)，還可以予以處罰。
第55條合同專用章由各單位統(tǒng)一刻制、編號和頒發(fā)；嚴(yán)禁任何人私自刻制、使用。
第56條合同專用章應(yīng)嚴(yán)格按授權(quán)的范圍使用，不準(zhǔn)混用、代用或借用。
第57條合同專用章應(yīng)妥善保管，若有遺失，除立即登報(bào)聲明作廢外，還要追究有關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和行政責(zé)任。
第58條公司各企業(yè)都必須認(rèn)真做好經(jīng)濟(jì)合同管理和基礎(chǔ)工作。具體如下：
1.建立合同檔案。每一份合同都必須有一個(gè)編號，不得重復(fù)或遺漏。每一份合同包括合同正本、副本及附件，合同文本的簽收記錄，合同分批履行的情況記錄，變更、解除合同的協(xié)議（包括文書、電傳等），均應(yīng)妥善保管。
2.建立合同管理臺帳。各企業(yè)應(yīng)根據(jù)合同的不同種類，建立經(jīng)濟(jì)合同的分類臺帳和總臺帳。每個(gè)企業(yè)必須設(shè)一個(gè)總臺帳。其主要內(nèi)容包括：序號、合同號、經(jīng)手人、簽約日期、合同標(biāo)的、價(jià)金、對方單位、履行情況及備注等。臺帳應(yīng)逐日填寫，做到準(zhǔn)確、及時(shí)、完整。
3.填寫“經(jīng)濟(jì)合同情況月報(bào)表”。各企業(yè) 應(yīng)在每月5日之前將上月月報(bào)表填好后報(bào)送總經(jīng)理，同時(shí)抄報(bào)計(jì)劃財(cái)務(wù)部和法律顧部室。
目的：為加強(qiáng)外來單位及人員到我廠作業(yè)的安全管理，消除不安全隱患，杜絕安全事故的發(fā)生，特制定本制度。
適用范圍：適用于外來施工單位及人員的安全作業(yè)制度化管理。
責(zé)任人：外來施工單位、人員。
內(nèi)容：
1、進(jìn)入我廠進(jìn)行工程建設(shè)施工單位，應(yīng)遵守工程建設(shè)安全生產(chǎn)有關(guān)管理規(guī)定，嚴(yán)格按安全標(biāo)準(zhǔn)組織施工，并隨時(shí)接受行業(yè)安全檢查人員依法實(shí)施的監(jiān)督檢查，采取必要的安全防護(hù)措施及正確使用、穿戴勞動(dòng)安全防護(hù)用品，消除事故隱患。
2、由于施工單位安全及防護(hù)措施不力造成安全事故（生產(chǎn)安全、人身安全、生物安全）方面的一切損失、法律責(zé)任和因此發(fā)生的費(fèi)用，由施工單位承擔(dān)。
3、施工單位車輛、人員進(jìn)出應(yīng)聽從我廠門衛(wèi)保安及施工現(xiàn)場管理人員安排管理。
4、施工單位人員嚴(yán)禁進(jìn)出我廠生產(chǎn)、實(shí)驗(yàn)區(qū)域。
5、進(jìn)出我廠的施工單位材料、物品，須接受我廠門衛(wèi)及管理人員管理。
6、施工單位用電、用水必須告知我廠設(shè)備管理部，由我廠水、電工安排供給；拆除水、汽管道及供電線路時(shí)，必須告知設(shè)備管理部安排水、電工監(jiān)管。若自作主張拆除及安裝使用造成浪費(fèi)及安全事故、人員傷亡的，由施工方負(fù)責(zé)。
7、暫住我廠施工工棚的施工人員必須遵守我廠作息時(shí)間，不許留宿不相關(guān)人員，遵守我廠行政辦公室相關(guān)管理制度，違者必須按規(guī)定接受處罰。
8、外來施工單位及人員務(wù)必積極配合我廠管理人員，協(xié)調(diào)好各種事項(xiàng)，安全、有序、按質(zhì)、按量、按時(shí)完成我廠施工項(xiàng)目。
9、具體安全方面規(guī)定及條款，由我廠與相關(guān)單位協(xié)商訂立專項(xiàng)合同。
冷 帥
引言
房地產(chǎn)業(yè)是從事房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營、管理和服務(wù)的行業(yè)。隨著社會(huì)的發(fā)展，房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)。在聯(lián)合國1986年修訂的《全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)業(yè)分類》的國際標(biāo)準(zhǔn)中列入十大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的第八類，在我國現(xiàn)行的行業(yè)分類中列為第七類。這說明，無論在國際上還是在國內(nèi)，房地產(chǎn)已作為一個(gè)重要的獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)部門而存在。尤其在我國現(xiàn)階段，房地產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)朝陽產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱之一，房地產(chǎn)市場也隨著我國房地產(chǎn)管理體制的改革的深入而逐漸完善和成熟。當(dāng)然，房地產(chǎn)市場和諧與健康秩序的維持離不開健全的房地產(chǎn)法制建設(shè)。特別是在我們這樣一個(gè)幅員遼闊、地區(qū)差異大的國度，健全和完善的房地產(chǎn)法更是不可或缺。
物業(yè)管理在國外有100多年的歷史，在我國，從深圳開始到目前，只有20年左右的時(shí)間。在七八年前，對普通老百姓來講，住宅小區(qū)作為城市的縮影，成為集居住、服務(wù)、經(jīng)濟(jì)功能為一體的小社會(huì)，而目前物業(yè)管理也已成為我國的新興行業(yè)、朝陽產(chǎn)業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，廣大群眾對物業(yè)管理的要求也會(huì)越來越高。物業(yè)管理的發(fā)展必須與人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求相適應(yīng)。實(shí)踐證明，物業(yè)業(yè)主的自治管理以及受托物業(yè)管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)管理有助于建立多層建筑和住宅小區(qū)物業(yè)所有人之間的和諧秩序。但與此同時(shí)，我國傳統(tǒng)的房屋管理體制和物權(quán)法律結(jié)構(gòu)阻礙了市場化物業(yè)管理的推行。一個(gè)完善的物業(yè)管理法律制度將有助于規(guī)范物業(yè)管理行業(yè)，維護(hù)業(yè)主權(quán)益，推動(dòng)房地產(chǎn)市場，促進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。
1 物業(yè)管理制度的立法構(gòu)建模式和我國立法現(xiàn)狀
1.1 物業(yè)管理立法的必要性
1.1.1 促進(jìn)物業(yè)管理的健康發(fā)展
市場經(jīng)濟(jì)下的物業(yè)管理具有重要的地位，不僅涉及物業(yè)區(qū)域維修養(yǎng)護(hù)、安全防范、環(huán)境衛(wèi)生、綠化美化、車輛管理等多方面公共服務(wù)，而且影響市民工作生活的質(zhì)量，更攸關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)。物業(yè)管理因此牽涉多方面關(guān)系，包括房地產(chǎn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)領(lǐng)域的眾多參與者，既有業(yè)主、開發(fā)商、物業(yè)管理企業(yè)之間平等的民事關(guān)系，也有相關(guān)政府部門對物業(yè)管理企業(yè)監(jiān)督參與的行政關(guān)系。在復(fù)雜的各種關(guān)系中，通過立法能夠明確各方主體—政府、業(yè)主、物業(yè)使用人、物業(yè)管理企業(yè)、開發(fā)商的地位、作用、權(quán)利義務(wù)，使物業(yè)管理有法可依，避免糾紛的產(chǎn)生。
1.1.2 法律適應(yīng)時(shí)代要求，與時(shí)俱進(jìn)
現(xiàn)代城市的發(fā)展有兩個(gè)特征：第一，為緩解土地住房緊張，多層建筑的出現(xiàn)；第二，城市功能區(qū)域化，住宅小區(qū)等種類物業(yè)區(qū)域的出現(xiàn)，引起法律關(guān)系的變化。
（1） 關(guān)于相鄰關(guān)系
相鄰關(guān)系是傳統(tǒng)民法上的概念，指兩個(gè)或者兩個(gè)以上相互毗鄰的不動(dòng)產(chǎn)所有人或使用人，在行使不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或者使用權(quán)時(shí)，因相鄰各方應(yīng)當(dāng)給予便利和接受限制而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
相鄰關(guān)系通常因土地、山嶺、森林、草原自然資源、宅基地的使用、排水、排污、用水等而發(fā)生。相鄰關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)主要表現(xiàn)為享有要求對方提供便利的權(quán)利，承擔(dān)為對方提供便利的義務(wù)。不動(dòng)產(chǎn)相鄰各方 ，應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理相鄰關(guān)系?！睹穹ㄍ▌t》第83條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方，應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié) 互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系。”
（2）關(guān)于建筑物區(qū)分所有權(quán)
多層建筑與物業(yè)區(qū)域的出現(xiàn)，產(chǎn)生了一種新型的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利形態(tài)，即建筑物區(qū)分所有權(quán)。建筑物區(qū)分所有權(quán)是伴隨現(xiàn)代城市的發(fā)展而產(chǎn)生一項(xiàng)重要不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，指數(shù)人區(qū)分一建筑物而各專有一部分，就專有部分享有單獨(dú)所有權(quán)；并就該建筑物及其附屬物的共同部分，按其專有部分比例共有的建筑物所有權(quán)。傳統(tǒng)的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)構(gòu)成單一，僅僅指權(quán)利主體對不動(dòng)產(chǎn)占有、使用、收益和處分；建筑物區(qū)分所有權(quán)則由專有部分所有權(quán)、共有部分持分權(quán)以及因共同關(guān)系所生的成員權(quán)三者復(fù)合而成。建筑物區(qū)分所有權(quán)是物權(quán)制度上的一次偉大革命。在傳統(tǒng)物權(quán)法中有一物一權(quán)的原則。一物一權(quán)原則，即一個(gè)物上只能有一個(gè)權(quán)利，也就是物權(quán)特定。物權(quán)特定或者一物一權(quán)，現(xiàn)在的法律上沒有規(guī)定理由何在：首先是一物一權(quán)反映的是早期的市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的狀態(tài)，即小生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。在那樣的經(jīng)濟(jì)下，物權(quán)就是所有權(quán)。一個(gè)財(cái)產(chǎn)歸張三所有，張三有所有權(quán)，其它人沒有，一物一權(quán)原則是用來對抗歷史上封建社會(huì)在一個(gè)土地上有兩個(gè)所有權(quán)的封建分封制。莊園主的財(cái)產(chǎn)來源于國王，莊園主又把這個(gè)土地交給佃農(nóng)耕種，在這個(gè)土地上，有國王的權(quán)利、莊園主的權(quán)利、佃農(nóng)的權(quán)利，在過去叫一物之上多個(gè)權(quán)利，如雙重權(quán)利等等。這樣的權(quán)利不適應(yīng)市場交易的要求，在房屋土地上有兩個(gè)以上所有權(quán)，這個(gè)房屋土地怎么能夠正常交易，市場交易的要求打破一物之上有雙重、多重權(quán)利的狀態(tài)，這就用一物一權(quán)原則來對抗，一物一權(quán)原則要求在一個(gè)物上只能有一個(gè)權(quán)利，這是市場交易的要求。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對資金的需求，最后發(fā)生了抵押權(quán)制度，在一個(gè)財(cái)產(chǎn)之上所有權(quán)以外還有一個(gè)抵押權(quán)，一物一權(quán)原則也就不符合狀態(tài)了，但是法學(xué)家們不愿意放棄一物一權(quán)原則，他們把一物一權(quán)原則范圍縮小，稱一物一權(quán)原來講的是一個(gè)物上只能有一個(gè)所有權(quán)，所有權(quán)之外有一個(gè)抵押權(quán)，兩個(gè)抵押權(quán)都不影響，因此這個(gè)原則一直在教科書上存在。但到了二戰(zhàn)后，即六七十年代，各個(gè)國家的城市，特別是大城市，城市化的結(jié)果使城市聚集了大量人口，一人一幢房屋做不到，這就產(chǎn)生了大量的高層建筑。其結(jié)果是在一幢建筑上有很多個(gè)所有權(quán)，那么我們所說的一個(gè)建筑物上只能有一個(gè)所有權(quán)已經(jīng)行不能，試看一個(gè)商品房，20層的大樓上面有100多個(gè)買房人，同時(shí)存在100多個(gè)所有權(quán)，在這種情況下怎么存在一物一權(quán)原則，這就是沒有規(guī)定一物一權(quán)原則的理由。
物業(yè)小區(qū)中的業(yè)主所有權(quán)實(shí)質(zhì)就是區(qū)
分所有權(quán)，而物業(yè)管理權(quán)是其中的一項(xiàng)權(quán)能。當(dāng)前各國立法均肯定了區(qū)分所有權(quán)，甚至制定專門的區(qū)分所有權(quán)法。但如何有效維護(hù)保障業(yè)主享有的區(qū)分所有權(quán)，充分利用實(shí)現(xiàn)其物業(yè)管理權(quán)，協(xié)調(diào)眾多業(yè)主的權(quán)利沖突，理順業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)的關(guān)系，則是物業(yè)管理立法的任務(wù)。因?yàn)槎鄬咏ㄖ约拔飿I(yè)小區(qū)中，人口密度集中，人際關(guān)系復(fù)雜，事關(guān)百姓安居樂業(yè)。舊有的法律框架，例如民法中的相鄰關(guān)系制度等，難以適應(yīng)城市物業(yè)的迅猛發(fā)展。所以，需要針對業(yè)主之間的共同關(guān)系、業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)之間的契約關(guān)系進(jìn)行專門立法。
1.2 物業(yè)管理的實(shí)踐模式
物業(yè)管理在實(shí)踐中主要有以下兩種操作模式：
1、委托式物業(yè)管理 即由業(yè)主通過物業(yè)管理合同委托物業(yè)公司進(jìn)行管理。這種管理模式的最大優(yōu)勢是，可以對整個(gè)小區(qū)實(shí)行集中統(tǒng)一管理，專業(yè)化程度比較高，管理效果相對要好一些。其主要弊端是：管理費(fèi)用較高，很多中低收入居民承受不起。目前許多居住小區(qū)物業(yè)管理費(fèi)收繳率較低，不少中低收入者反映，買了房改房以后，交不起物業(yè)管理費(fèi)。這是當(dāng)前物業(yè)管理中存在的一個(gè)突出矛盾。
1、 自營式物業(yè)管理 所謂業(yè)主自營式物業(yè)管理，就是住宅小區(qū)（臺灣稱社區(qū)）的物業(yè)管理，既不由房地產(chǎn)開發(fā)公司負(fù)責(zé)，也不聘請社會(huì)上專門的物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)，而是由樓房業(yè)主自己管理。
業(yè)主自營式物業(yè)管理的最大優(yōu)勢是，業(yè)主基本不用花錢或者花很少的錢，也能對普通住宅樓房實(shí)行統(tǒng)一的物業(yè)管理，并實(shí)現(xiàn)政府要求達(dá)到的管理目標(biāo)，即對住宅樓房及其設(shè)施設(shè)備和住宅區(qū)內(nèi)的綠地、車輛實(shí)行集中統(tǒng)一的維修和管理，創(chuàng)建安全、整潔、文明、舒適的居住環(huán)境。
1.3 物業(yè)管理的立法模式
由于建筑物區(qū)分所有權(quán)是物業(yè)管理產(chǎn)生的前提，物業(yè)管理的立法實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)在區(qū)分所有權(quán)的立法當(dāng)中。境外有關(guān)國家和地區(qū)物業(yè)管理法的體例主要有：
1、民法模式。此種模式以意大利和瑞士為代表。指在民法典中若干條款，，以規(guī)范物業(yè)管理中的法律關(guān)系。如《意大利新民法典》的第1117至1139條有下列規(guī)定：建筑物共同部分之范圍，共有人對共同所有物之權(quán)利，共同部分之不可侵害性；共用部分之變更，共同所有建筑物的部分設(shè)置費(fèi)用之分擔(dān)，樓梯之維護(hù)與重建；天花板、地下室、地板的維護(hù)與整修；日光浴室之排他使用；建筑頂樓之建筑；建筑物全毀或者部分損毀；管理人的選任與解任，管理人之職務(wù)，管理人的代表權(quán)；關(guān)于分層住宅所有人（區(qū)分所有權(quán)人）不贊同時(shí)之提起訴訟；管理人之外圍，分層住宅所有人引起之費(fèi)用；分層住宅所有人會(huì)議的權(quán)限，分層住宅所有人會(huì)議之組織的決議的效力，分層住宅所有人會(huì)議人異議；分層住宅所有人間之規(guī)約，共同所有法之準(zhǔn)用。
2、單行法模式。此種模式以德國、日本、法國等國為代表，指專門制定建筑物區(qū)分所有權(quán)權(quán)，其中設(shè)專章或?qū)９?jié)對物業(yè)管理進(jìn)行調(diào)整。如1962年4月4日日本頒布《有關(guān)建筑物區(qū)分所有權(quán)法》的第一章第四節(jié)為“管理人”，內(nèi)容包括：管理人的權(quán)限、管理人的選任與解任、管理所有委托規(guī)定的準(zhǔn)用及區(qū)分所有權(quán)人的責(zé)任等；第五節(jié)為“規(guī)約及集會(huì)”，內(nèi)容包括：規(guī)約事項(xiàng)、規(guī)約的設(shè)定、變更與廢止、依公證書設(shè)定規(guī)約、規(guī)約的保管及閱覽、關(guān)于集會(huì)的如今、決議事項(xiàng)的限制、表決權(quán)等等；第六節(jié)為“管理團(tuán)體法人”。內(nèi)容包括：管理團(tuán)體法人之成立、名稱、管理團(tuán)體法人之理事、監(jiān)事、監(jiān)事的代表權(quán)、管理團(tuán)體法人事務(wù)的執(zhí)行等等。
在英美法系，物業(yè)管理一般亦進(jìn)行專門立法。例如，美國各州均有了自己的建筑物區(qū)分所有權(quán)法，從而對物業(yè)管理進(jìn)行規(guī)范。而且美國統(tǒng)一州法全國委員會(huì)制定了《統(tǒng)一建筑物區(qū)分所有權(quán)法》（UNIFORM CONDOMINIUM ACT），供各州立法時(shí)進(jìn)行參考。另外，我國臺灣地區(qū)的“公寓大廈管理?xiàng)l例”以及香港的《建筑物管理?xiàng)l例》也是對區(qū)分所有建筑物物業(yè)管理的單行立法。
對以上兩種立法模式比較而言，民法模式的優(yōu)點(diǎn)在于以民事基本法形式確立了物業(yè)管理法律制度，將物業(yè)管理納入民商法的整體調(diào)整范圍，使民法典更加豐滿和完善；其缺點(diǎn)是無法詳盡物業(yè)管理的諸項(xiàng)制度，使法律的操作性削弱，而且物業(yè)管理涉及眾多的行政管理規(guī)定，無法在民法中一一體現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為，進(jìn)行專門物業(yè)管理立法的模式較為可取。1.4 我國物業(yè)管理的立法進(jìn)程 ：
1994年，建設(shè)部下發(fā)了《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》，明確要求在新建小區(qū)推行物業(yè)管理制度。
1994年以來，建設(shè)部和有關(guān)部門先后制定了《城市住宅小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)收費(fèi)暫行辦法》、《住宅共用部位共用設(shè)施設(shè)備維修基金管理辦法》、《物業(yè)管理企業(yè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》等部頒規(guī)章。
1994年以來，廣東、上海、重慶、深圳等20多個(gè)省、市相繼出臺了地方物業(yè)管理?xiàng)l例。
2001年，國務(wù)院把制定《物業(yè)管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)列入當(dāng)年的立法計(jì)劃。
2002年10月，國務(wù)院法制辦公室授權(quán)《人民日報(bào)》、《法制日報(bào)》全文刊登《物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》，公開向社會(huì)征求意見。
2003年6月8日，國務(wù)院正式公布《物業(yè)管理?xiàng)l例》。
1.5我國的立法現(xiàn)狀(法律淵源)
1.5.1 憲法
憲法中關(guān)于住宅、城市管理、公民權(quán)利等方面的規(guī)定和原則，例如原憲法第39條 “中華人民共和國公民的住宅不受侵犯”等條文，既是公民的基本權(quán)利，也是物業(yè)管理立法的根本依據(jù)和指導(dǎo)思想，是物業(yè)管理法律規(guī)范的最重要組成部分。
1.5.2 法律
我國有多部法律直接或間接涉及物業(yè)管理，例如，私法方面，《民法通則》的相鄰關(guān)系制度，即將出臺的《物權(quán)法》的區(qū)分所有權(quán)制度，《合同法》的委托合同制度均是物業(yè)管理立法的基礎(chǔ)；公法方面，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市規(guī)劃法》等法律則包括一些物業(yè)管理應(yīng)該遵循的強(qiáng)制性規(guī)范。
1.5.3
行政法規(guī)
行政法規(guī)是國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定和的地區(qū)性文件。物業(yè)管理的行政法規(guī)，例如，改革開放初期在1983年國務(wù)院頒布的《城市私有房屋管理規(guī)定》等，以及2003年頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》。
1.5.4 地方性法規(guī)
地方法規(guī)是省、自治區(qū)、直轄市或全國人大常委會(huì)特別授權(quán)的城市的人民代表大會(huì)及其人常委會(huì)制定和的，實(shí)施于本地區(qū)的規(guī)范性文件。地方性法規(guī)在我國物業(yè)管理發(fā)展初期發(fā)揮了重要作用，一些物業(yè)管理先行地區(qū) 物業(yè)管理的地方性法規(guī)。目前，上海、廣東、海南、江西、深圳、珠海、寧波、青島、廈門、武漢、吉林等11個(gè)省市出臺了物業(yè)管理?xiàng)l例，例如，1994年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》，1997年《上海市居住物業(yè)管理?xiàng)l例》，1998年《廣東省物業(yè)管理?xiàng)l例》等；北京、天津、重慶、山東、四川、江蘇、浙江、寧夏等十多個(gè)省市則出臺了物業(yè)管理辦法，例如《北京市居住小區(qū)物業(yè)管理辦法》
1.5.5 行政規(guī)章
行政規(guī)章是國務(wù)院主管部門、縣級以上各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限制定和頒布的規(guī)范性文件。其中以建設(shè)部的規(guī)章居多。例如1990年《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》、1990年《城市異產(chǎn)毗連房屋管理規(guī)定》、1991年《房屋接管驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》、19991年《城市房屋修繕管理規(guī)定》、1992年《公有住宅出售后維修養(yǎng)護(hù)管理暫行辦法》、1992年《城市住宅小區(qū)竣工綜合驗(yàn)收辦法》、1994年《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》、1996年《城市小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)收費(fèi)暫行辦法》、1999年《物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理試行辦法》等。2.物業(yè)管理概述
2.1物業(yè)管理的概念、特征及類型
2.1.1物業(yè)的概念
“物業(yè)”對應(yīng)的英文是“REAL ESTATE”或“REAL PROPERTY”，含義是：“財(cái)產(chǎn)、資產(chǎn)、擁有物、房地產(chǎn)”，在我國粵港地區(qū)作為房地產(chǎn)的俗稱。隨著物業(yè)管理的發(fā)展，物業(yè)已成為有確切定義的規(guī)范化術(shù)語。一般認(rèn)為，“物業(yè)”指已經(jīng)建成并竣工驗(yàn)收投入使用的各類房屋建筑及其所屬配套設(shè)施與場地。 一個(gè)完整的物業(yè)一般由以下四個(gè)部分構(gòu)成?。海?）建筑物本體（2）附屬設(shè)備（3）公共設(shè)施（4）建筑地塊。
2.1.2物業(yè)管理的概念、特征及類型
（1）物業(yè)管理概念
物業(yè)管理的概念有廣義和狹義之分。廣義的物業(yè)管理一般指根據(jù)業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)或者其他組織的委托，物業(yè)管理機(jī)構(gòu)對物業(yè)進(jìn)行維護(hù)、修繕、管理，對物業(yè)區(qū)域內(nèi)的公共秩序、交通、消防、環(huán)境、衛(wèi)生、綠化等事項(xiàng)提供協(xié)助管理或者服務(wù)的活動(dòng)。狹義的物業(yè)管理僅指業(yè)主通過選聘物業(yè)管理企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對房屋及配套設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理，維護(hù)相關(guān)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和秩序的活動(dòng)。廣義物業(yè)管理與狹義物業(yè)管理的區(qū)別主要在于物業(yè)管理機(jī)構(gòu)的范圍不同。
（2）物業(yè)管理的特征
物業(yè)管理具有以下特征：
①物業(yè)管理職能的社會(huì)化。物業(yè)管理將物業(yè)區(qū)域內(nèi)分散的社會(huì)服務(wù)統(tǒng)一起來，在不同程度或不同方式上承擔(dān)著某些社會(huì)職能，如環(huán)保、衛(wèi)生、保安、消防等。物業(yè)管理的基本運(yùn)作是業(yè)主按約定繳納服務(wù)費(fèi)，即可享受相應(yīng)服務(wù)；物業(yè)管理企業(yè)通過競爭，拓展接管物業(yè)范圍。在上述過程中，各方均獲得利益，與此同時(shí)，城市管理的社會(huì)化程度也得以提高。
②物業(yè)管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化。隨著社會(huì)的發(fā)展，分工日趨專業(yè)。物業(yè)管理企業(yè)設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)、配備專業(yè)人員、運(yùn)用現(xiàn)代科技、提供高水平的管理。而且物業(yè)管理中的相關(guān)事項(xiàng)可由企業(yè)再委托專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。
③物業(yè)管理過程的市場化。物業(yè)管理按照市場經(jīng)濟(jì)原則運(yùn)作。物業(yè)管理機(jī)企業(yè)是市場主體，而非行政主體，物業(yè)管理是一種經(jīng)營行為，各物業(yè)管理企業(yè)間開展競爭，業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)是平等的交易關(guān)系，業(yè)主有選擇物業(yè)管理企業(yè)的自由；物業(yè)管理實(shí)行有償服務(wù)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)除個(gè)別項(xiàng)目由政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)外，一般由市場定價(jià)。
④物業(yè)管理形式的規(guī)范化。物業(yè)管理企業(yè)的設(shè)立、選聘，必須依照相關(guān)政策法規(guī)；物業(yè)管理的開展也必須符合相關(guān)規(guī)定，如物業(yè)接管驗(yàn)收、委托合同與業(yè)主公約的簽訂、業(yè)主大會(huì)的召開等均應(yīng)在法律的框架下進(jìn)行。
⑤物業(yè)管理關(guān)系的契約化。物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主簽訂的物業(yè)管理委托合同，以及業(yè)主間訂立的業(yè)主公約等一系列契約，是物業(yè)管理開展的前提條件。委托合同是物業(yè)管理企業(yè)接管、管理物業(yè)的依據(jù)，而且也是明確物業(yè)管理的服務(wù)事項(xiàng)，界定物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主間的權(quán)利義務(wù)的依據(jù)。業(yè)主公約是全體業(yè)主的自治協(xié)議，約定業(yè)主的使用、維護(hù)制度。
（3）物業(yè)管理的類型
根據(jù)物業(yè)管理的主體，即物業(yè)業(yè)主是否委托專業(yè)的物業(yè)管理企業(yè)，是否實(shí)現(xiàn)物業(yè)所有權(quán)與管理權(quán)的分離，可以分為委托型物業(yè)管理和自主型物業(yè)管理。委托型物業(yè)管理，指物業(yè)業(yè)主將自己的物業(yè)委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。自主型物業(yè)管理，指物業(yè)業(yè)主不委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)而由自己直接實(shí)施管理。
根據(jù)的物業(yè)管理的運(yùn)作方式和目標(biāo)，物業(yè)管理可以分為服務(wù)型物業(yè)管理與租賃經(jīng)營型物業(yè)。服務(wù)型物業(yè)管理，指專業(yè)機(jī)構(gòu)對物業(yè)的管理，實(shí)際是物業(yè)的一種售后服務(wù)，目的在于確保物業(yè)正常使用，處長物業(yè)使用壽命，方便業(yè)主生活。租賃經(jīng)營型物業(yè)管理，指對物業(yè)的管理，實(shí)際是物業(yè)的經(jīng)營即創(chuàng)造租賃條件，贏得租戶并為之服務(wù)，通過收取租金，獲得利潤。
根據(jù)物業(yè)管理的對象，物業(yè)管理可以居住物業(yè)管理、商業(yè)物業(yè)管理、特種物業(yè)管理。居住物業(yè)管理針對業(yè)主（使用者）居住的房屋及與之相配套的設(shè)備、設(shè)施。商業(yè)物業(yè)管理針對寫字樓、商場、賓館以及旅游場地設(shè)施。特種物業(yè)管理針對特定工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的各種廠房、倉庫以及醫(yī)院、圖書館等特殊物業(yè)。
2.2物業(yè)管理的興起、作用及意義
2.2.1 物業(yè)管理的興起
現(xiàn)代意義的物業(yè)管理作為一種不動(dòng)產(chǎn)管理模式起源于19世紀(jì)60年代的英國。當(dāng)時(shí)英國開始工業(yè)革命，伴隨工業(yè)發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入工業(yè)城市，城市原有房屋設(shè)施滿足不了人中激增的要求，住房空前緊張。恩格斯對此作了經(jīng)典的描述：“一方面，大批農(nóng)村工人突然被吸引到發(fā)展為工業(yè)中心的大城市里來；另一方
面，這些城市的布局已經(jīng)不適合新的大工業(yè)的挑戰(zhàn)和與此相適應(yīng)的交通。街道在加寬，新的街道在開辟，鐵路鋪到市里，正當(dāng)工人成群涌入城市的時(shí)候，突然出現(xiàn)了工人以從為主顧的小商人和手工業(yè)者的住宅缺乏現(xiàn)象。” 由此在城市中出現(xiàn)了大量條件簡陋、環(huán)境惡劣的工人用房。與之相伴隨的是租金拖欠和房屋破壞。19世紀(jì)80年代，英國一位叫Octavia Hill的女士率先制定了租戶行為管理辦法，開創(chuàng)了物業(yè)管理的先河。19世紀(jì)90年代，隨著科技和建筑技術(shù)不斷進(jìn)步，美國等西方國家經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展安有電梯的高層建筑出現(xiàn)。因?yàn)檫@類建設(shè)附屬設(shè)備較多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，多為多個(gè)業(yè)主共有，其日常維修、管理工作量大、技術(shù)性強(qiáng)，于是開始出現(xiàn)了專業(yè)的物業(yè)管理機(jī)構(gòu)。之后，美國人霍爾特（John Welt）于1908年在芝加哥創(chuàng)立了世界上第一個(gè)物業(yè)管理行業(yè)組織“芝加哥建筑物管理人員組織”（CBMO－Chicago Building Managers Organization），幾年之后美國成立了一個(gè)全國性的組織“建筑物業(yè)主組織（BOO-Building Owners Organization）,并在此基礎(chǔ)上組建了”建筑物業(yè)主與管理人員協(xié)會(huì)（BOMA-Building Owners and Managers Association）。后來類似的組織也出現(xiàn)在加拿大、英國、日本等國，BOMA亦即更名為“國際建筑物業(yè)主與管理人員協(xié)會(huì)（BOMAI－Building Owners and Managers Association International），該協(xié)會(huì)在1922年起發(fā)行出版物，并從1924年出版名為<<經(jīng)驗(yàn)交流報(bào)告〉〉的年刊。
由此可見，物業(yè)管理興起流行于國際，成為現(xiàn)代化城市的朝陽產(chǎn)業(yè)，具有兩方面因素：其一，城市化的發(fā)展，多層建筑與居住小區(qū)的出現(xiàn)使物業(yè)管理成為必要；其二，社會(huì)分工，所有權(quán)與管理權(quán)的分離加速物業(yè)管理的發(fā)展。
2.2.2 物業(yè)管理的作用及意義
(1) 物業(yè)管理的作用
①配合城鎮(zhèn)住房制度改革
我國城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是，按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)現(xiàn)住房商品化，由此將形成住房產(chǎn)權(quán)多元化和管理社會(huì)化的新格局。這種新格局要求改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的房屋管理制度，以新型的不動(dòng)產(chǎn)管理模式取代行政性房屋管理模式。所以，市場化、專業(yè)化的現(xiàn)代物業(yè)管理是住房制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容和配套工程。
②提高房地產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)效益
市場經(jīng)濟(jì)的原理之一是：消費(fèi)市場決定流通市場和生產(chǎn)市場。房地產(chǎn)活動(dòng)由投資開發(fā)、流通營銷和消費(fèi)使用三個(gè)環(huán)節(jié)組成。物業(yè)管理作為房地產(chǎn)活動(dòng)的最終環(huán)節(jié)――消費(fèi)環(huán)節(jié)，對前級環(huán)節(jié)有強(qiáng)烈反彈和刺激作用。物業(yè)管理不僅使物業(yè)管理保值增值，更是消費(fèi)者購置物業(yè)的重要因素，有提高房地產(chǎn)經(jīng)營效益，完善房地產(chǎn)市場的功能。
③促進(jìn)城市管理工作
城市管理是現(xiàn)代政府的重要職責(zé)。物業(yè)小區(qū)是城市的縮影、城市的細(xì)胞，物業(yè)的容貌構(gòu)成城市的整體形象，物業(yè)管理是城市管理工作系統(tǒng)的一個(gè)組成部分。物業(yè)管理企業(yè)開展的受托服務(wù)工作是政府市政管理工作的延伸補(bǔ)充，例如物業(yè)區(qū)域的環(huán)保、衛(wèi)生、治安、交通等服務(wù)管理事項(xiàng)，實(shí)質(zhì)上是政府市政管理在物業(yè)產(chǎn)權(quán)私有化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“私營化”。 因此，物業(yè)管理的成效影響一個(gè)城市的市政形象。
④提升業(yè)主生活質(zhì)量
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對住宅面積數(shù)量的關(guān)注逐漸轉(zhuǎn)向?qū)幼…h(huán)境質(zhì)量的強(qiáng)調(diào)。物業(yè)管理不僅充分發(fā)揮維修養(yǎng)護(hù)物業(yè)，發(fā)揮物業(yè)最大功能，而且以物為媒，以人為本，物業(yè)管理與社區(qū)建設(shè)相得益彰，為業(yè)主創(chuàng)造安全、舒適、文明、和諧的生活工作環(huán)境。如此，群眾安居樂業(yè)，社區(qū)安定團(tuán)結(jié)。
⑤增加勞動(dòng)就業(yè)、繁榮第三產(chǎn)業(yè)
物業(yè)管理作為服務(wù)行業(yè)，可以吸納種類勞動(dòng)力，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)物業(yè)管理帶動(dòng)裝飾維修業(yè)，家政服務(wù)業(yè)、園林綠化業(yè)等相關(guān)待業(yè)的發(fā)展，從而將有效推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)及國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
專業(yè)物業(yè)管理與傳統(tǒng)房屋管理相比較具有明顯的優(yōu)勢：
專業(yè)物業(yè)管理與傳統(tǒng)房屋管理比較
傳統(tǒng)房屋管理 專業(yè)物業(yè)管理
管理模式 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式 市場經(jīng)濟(jì)模式
2 物業(yè)產(chǎn)權(quán) 國家財(cái)產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)單一 業(yè)主所有，產(chǎn)權(quán)多元
業(yè)主地位 被動(dòng)管理 自治管理
管理單位 政府房管部門—行政主體 物業(yè)管理企業(yè)—市場主體
管理行為 準(zhǔn)政府行為 經(jīng)營行為
管理關(guān)系 行政性關(guān)系 民事委托關(guān)系
2 管理內(nèi)容 修房為主，單一 管理、服務(wù)、經(jīng)營
2 管理方式 分散政府部門管理 社會(huì)化專業(yè)化管理
管理費(fèi)用 低租金，財(cái)政補(bǔ)貼 服務(wù)收費(fèi)
2 管理效果 房屋破損嚴(yán)重 物業(yè)保值升值（2）加強(qiáng)物業(yè)管理，切實(shí)保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)
與物業(yè)相關(guān)的最密切的法律概念是“物權(quán)”。我國目前正在緊鑼密鼓的制定《物權(quán)法》。這也體現(xiàn)了國家對公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。物權(quán)最大的特點(diǎn)就是排除他人干涉，其效力足以抗拒國家，排除非法干涉。如警察進(jìn)民居搜查，必須出示搜查證，否則違法。在西方法律觀念中，私人居所國王亦不得非法進(jìn)入。在我們國家，由于過去幾千年的傳統(tǒng)，“普天之下莫非王土”，以致我們現(xiàn)在國家侵犯人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。
2004年3月14日第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過日憲法修正案第二十二條指出：憲法第十三條“國家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。”“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)?！毙薷臑椤肮竦暮戏ǖ乃接胸?cái)產(chǎn)不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?
筆者認(rèn)為，對公民合法私有財(cái)產(chǎn)的最大保護(hù)是保障公民實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)的利益最大化。我國改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高，公民擁有的私人財(cái)產(chǎn)普遍有了不同程度的增加，特別是越來越多的公民有了私人生產(chǎn)和生活資料，群眾對用法律保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)有了更加迫切的要求。為了保護(hù)公民最重要的私有財(cái)產(chǎn)之一—房產(chǎn)，就必須加強(qiáng)物業(yè)管理的法治化。物業(yè)管理法律關(guān)系最主要依據(jù)建筑物區(qū)分所有權(quán)制度產(chǎn)生，建筑物區(qū)分所有權(quán)是現(xiàn)代物權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，加強(qiáng)物業(yè)管理體現(xiàn)了對物權(quán)的保護(hù)，完善的物業(yè)管理才能在最大程度上實(shí)現(xiàn)物業(yè)的使用價(jià)值，才能使公民的利益最大化。物業(yè)管理涵概了物業(yè)區(qū)域的治安、供水、供氣、衛(wèi)生以及公用設(shè)施的維護(hù)，與公民的日常生活息息相關(guān)。在這一領(lǐng)域的非法治化將導(dǎo)致行政權(quán)力的膨脹甚至濫用，導(dǎo)致私權(quán)利的不必要沖突，導(dǎo)致日常生活秩序的混亂，給公民實(shí)現(xiàn)利用其最主要的財(cái)產(chǎn)—房產(chǎn)的目的設(shè)置障礙。完善的物業(yè)管理法律制度不但會(huì)排除他人對所有權(quán)人支配財(cái)產(chǎn)的非法干涉，還會(huì)給人們帶來優(yōu)美舒適的生活環(huán)境、和諧的人際關(guān)系以及讓人羨慕的工作效率，真正實(shí)現(xiàn)物業(yè)的價(jià)值。
2.3 物業(yè)管理法律關(guān)系的主體、客體及內(nèi)容
2.3.1 物業(yè)管理法律關(guān)系的主體
物業(yè)管理法律關(guān)系的主體是指在物業(yè)管理活動(dòng)中以自己的名義，依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的個(gè)人、法人及其他組織。物業(yè)管理法律關(guān)系的主體主要包括：發(fā)展商、業(yè)主、業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司、物業(yè)使用人、行政管理
機(jī)關(guān)及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。這些主體可分為三大類：民事主體、行政機(jī)關(guān)和自律組織。
（1）民事主體，包括：業(yè)主、業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，發(fā)展商，物業(yè)管理公司，物業(yè)使用人及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。
① 業(yè)主
業(yè)主是物業(yè)所有權(quán)人，按其擁有的物業(yè)所有權(quán)狀況，又可分為獨(dú)立所有權(quán)人和區(qū)分 所有權(quán)人。 由于購買了物業(yè)，購房人成了物業(yè)的產(chǎn)權(quán)所有人，合法地?fù)碛兴徫飿I(yè)。現(xiàn)代物業(yè)區(qū)域各業(yè)主的權(quán)利形態(tài)一般是區(qū)分所有權(quán)。而且，各業(yè)主之間共同關(guān)系之復(fù)雜已超出了傳統(tǒng)民法的相鄰關(guān)系，于是全體業(yè)主通過召開業(yè)主大會(huì)、選舉業(yè)主委員會(huì)來實(shí)施自治管理。
② 開發(fā)商
開發(fā)商是物業(yè)管理中十分重要的一員。開發(fā)商又稱為發(fā)展商，即房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第29條規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是以營利為目的，從事房地產(chǎn)開發(fā)和經(jīng)營的企業(yè)。
最初，物業(yè)是由開發(fā)商開發(fā)、建造并能通過房地產(chǎn)交易轉(zhuǎn)移給業(yè)主的。在一定程度上說，開發(fā)商是物業(yè)的創(chuàng)造者，原始取得物業(yè)的所有權(quán)。在物業(yè)銷售之前，開發(fā)商是物業(yè)的第一業(yè)主。開發(fā)商將物業(yè)建成，并經(jīng)政府有關(guān)部門綜合驗(yàn)收合格后，經(jīng)過房產(chǎn)交易將產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給新的房屋產(chǎn)權(quán)所有人。這里的法律關(guān)系的變化是開發(fā)商由原來擁有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)到轉(zhuǎn)移給了新的產(chǎn)權(quán)所有人。但是，根據(jù)《商品住宅實(shí)行住宅質(zhì)量保證書和住宅使用說明書制度的規(guī)定》，開發(fā)商須在法定期限內(nèi)對其銷售的商品住宅及其他住宅和非住宅的商品房屋承擔(dān)保修責(zé)任。在保修范圍內(nèi)涉及物業(yè)管理的責(zé)任最終由開發(fā)商承擔(dān)。
另外，開發(fā)商作為第一業(yè)主，物業(yè)開始出售后的一段時(shí)期內(nèi)仍持有較多所有權(quán)比例，因此有第一次選擇物業(yè)管理企業(yè)的優(yōu)先權(quán)與便利。開發(fā)商常直接以自己作為委托方，簽訂前期物業(yè)管理合同，并作為住宅等物業(yè)出售合同的附件。開發(fā)商應(yīng)當(dāng)與物業(yè)管理公司簽訂臨時(shí)委托管理合同，合同期限一般訂為一年。因?yàn)闃I(yè)主管理委員會(huì)成立后，有可能在一年后重新選聘物業(yè)管理公司。
③ 物業(yè)管理企業(yè)
物業(yè)管理企業(yè)根據(jù)物業(yè)管理合同接受業(yè)主或者業(yè)主委員會(huì)的委托，依照法律合同約定，對物業(yè)進(jìn)行專業(yè)化管理，是物業(yè)管理法律關(guān)系的重要主體。物業(yè)管理企業(yè)一般須經(jīng)工商行政管理部門的核準(zhǔn)登記以及分發(fā)營業(yè)執(zhí)照，而且物業(yè)管理企業(yè)上房地產(chǎn)管理部門進(jìn)行資質(zhì)管理。根據(jù)《物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理試行辦法》規(guī)定：物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)等級分為三級，一級資質(zhì)物業(yè)管理企業(yè)注冊資本人民幣500萬元以上，物業(yè)管理專業(yè)人員以及工程、管理、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)專業(yè)類的專職管理和技術(shù)人員不少于30人；二級資質(zhì)物業(yè)管理企業(yè)注冊資本人民幣300萬元以上，相關(guān)管理人員和技術(shù)人員不少于20人；三級資質(zhì)物業(yè)管理企業(yè)注冊資本人民幣50萬元以上，相關(guān)管理人員和技術(shù)人員不少于5人。新設(shè)立的物業(yè)管理企業(yè)，其資質(zhì)等級按照最低等級核定，并設(shè)一年的暫定期。
一級資質(zhì)物業(yè)管理企業(yè)可以承接各種物業(yè)管理項(xiàng)目。二級資質(zhì)物業(yè)管理企業(yè)可以承接30萬平方米以下的住宅項(xiàng)目和8萬平方米以下的非住宅項(xiàng)目的物業(yè)管理業(yè)務(wù)。三級資質(zhì)物業(yè)管理企業(yè)可以承接20萬平方米以下住宅項(xiàng)目和5萬平方米以下的非住宅項(xiàng)目的物業(yè)管理業(yè)務(wù)。 ④ 物業(yè)使用人
物業(yè)使用人又稱非業(yè)主使用人，是指物業(yè)的承租人和其他實(shí)際使用物業(yè)的人。物業(yè)使用人未與開發(fā)商、物業(yè)管理企業(yè)有直接關(guān)系，不是物業(yè)銷售合同的當(dāng)事人，也不是物業(yè)管理合同的委托方；物業(yè)使用人不是物業(yè)區(qū)域的區(qū)分所有權(quán)人，不具有成員權(quán)，一般不參加業(yè)主大會(huì)與業(yè)主委員會(huì)。但物業(yè)使用人卻是現(xiàn)代物業(yè)區(qū)域的重要成員，無論是居住或非居住型物業(yè)，業(yè)主常將物業(yè)出租以獲收益，另外還有其他多種合法占有作用物業(yè)但不擁有所有權(quán)的情形。為了能約束物業(yè)使用人的行為，保障物業(yè)使用人的權(quán)益，各國物業(yè)管理立法中均明確肯定物業(yè)使用人的獨(dú)立地位。物業(yè)使用人不但要與出租人簽訂租賃合同，而且也要與物業(yè)管理公司簽訂管理公約。所以物業(yè)使用人的權(quán)利義務(wù)不僅源自其與業(yè)主間租賃等合同的約定，而且也出自法律法規(guī)以及業(yè)主公約的規(guī)定。
⑤ 其他相關(guān)機(jī)構(gòu)
物業(yè)管理企業(yè)依據(jù)委托管理合同在物業(yè)區(qū)內(nèi)開展管理工作，需要和其他管理工作有關(guān)的公司發(fā)生聯(lián)系，如保安公司、煤氣公司、電梯公司、環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)，建筑維修部門等。管理公司要與他們簽訂有關(guān)新的委托合同，由他們就物業(yè)內(nèi)新的業(yè)務(wù)提供服務(wù)。這里產(chǎn)生的直接法律關(guān)系是管理企業(yè)與這些公司簽約，但其結(jié)果卻直接影響業(yè)主，所以重大的協(xié)議、合同、管理公司應(yīng)請管委會(huì)審議。
（2）行政管理機(jī)關(guān)
市場經(jīng)濟(jì)中的物業(yè)管理活動(dòng)一般通過業(yè)主、物業(yè)管理企業(yè)平等主體間的合同約定開展。但物業(yè)管理涉及百姓日常生活、城市正常秩序，政府行政機(jī)關(guān)如公安、消防、環(huán)保機(jī)關(guān)等基于行政職權(quán)均介入物業(yè)管理活動(dòng)，對各方的行為進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督。在我國，房地產(chǎn)主管部門還直接負(fù)責(zé)對公房的物業(yè)管理?！冻鞘行陆ㄗ≌^(qū)管理辦法》第3條對物業(yè)管理中相關(guān)行政機(jī)構(gòu)規(guī)定：房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)小區(qū)管理的歸口管理工作；市級綠化、衛(wèi)生、交通、治安、供水、供氣等行政主管部門和住宅小區(qū)所在人民政府按職責(zé)分工，負(fù)責(zé)小區(qū)管理中的有關(guān)工作的監(jiān)督指導(dǎo)。目前各地房地產(chǎn)行政管理部門一般設(shè)有物業(yè)管理辦公室，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理工作。
2.3.2 物業(yè)管理法律關(guān)系的客體
法律關(guān)系的客體，指法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)共同指向的對象，包括物、行為和非物質(zhì)財(cái)富。在物業(yè)管理法律關(guān)系中，“物”指物業(yè)，即建筑物本體、附屬設(shè)備、公共設(shè)施及相關(guān)場地?！靶袨椤敝肝飿I(yè)管理中各方主體，業(yè)主、開發(fā)商、物業(yè)管理企業(yè)以及政府主管部門的活動(dòng)?！胺俏镔|(zhì)財(cái)富”即智力活動(dòng)成果，包括精神文化財(cái)富，如物業(yè)小區(qū)的榮譽(yù)稱號、規(guī)劃設(shè)計(jì)等。
2.3.3物業(yè)管理法律關(guān)系的內(nèi)容
法律關(guān)系的內(nèi)容即主體享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)即主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系?，F(xiàn)行的<<物業(yè)管理?xiàng)l例>>僅調(diào)整委托型物業(yè)管理中的法律關(guān)系，因此，在此也僅主要闡述物業(yè)管理法律關(guān)系中業(yè)主及物業(yè)管理企業(yè)的權(quán)利義務(wù)。
（1）業(yè)主的權(quán)利義務(wù)
業(yè)主在物業(yè)管理活動(dòng)中，享有下列權(quán)利：①按照物業(yè)服務(wù)合同的約定，接受物業(yè)管理企業(yè)提供的服務(wù)；②提議召開業(yè)主大會(huì)會(huì)議，并就物業(yè)管理的有關(guān)事項(xiàng)提出建議；③提出制定和修改業(yè)主公約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則的建議；④參加業(yè)主大會(huì)會(huì)議，行使投票權(quán)；⑤選舉業(yè)主委員會(huì)委員，并享有被選舉權(quán)；⑥監(jiān)督業(yè)主委員會(huì)的工作；⑦監(jiān)督物業(yè)管理企業(yè)履行物業(yè)服務(wù)合同；⑧對物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地使用情況享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；⑨監(jiān)督物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備專項(xiàng)維修資金（以下簡稱專項(xiàng)維修資金）的管理和使用；⑩法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。
業(yè)主在物業(yè)管理活動(dòng)中，履行下列義務(wù)：①遵守業(yè)主公約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則；②遵守物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)物
業(yè)共用部位和共用設(shè)施設(shè)備的使用、公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)等方面的規(guī)章制度；③執(zhí)行業(yè)主大會(huì)的決定和業(yè)主大會(huì)授權(quán)業(yè)主委員會(huì)作出的決定；④按照國家有關(guān)規(guī)定交納專項(xiàng)維修資金；⑤按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)用；⑥法律、法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。
（2）物業(yè)管理企業(yè)的權(quán)利義務(wù)
物業(yè)管理企業(yè)是物業(yè)管理合同的受托方，物業(yè)管理企業(yè)享有的權(quán)利主要是由業(yè)主在合同中授予以及法律明確規(guī)定的物業(yè)管理權(quán)。
物業(yè)管理企業(yè)的權(quán)利主要包括：①根據(jù)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際情況，制定小區(qū)管理辦法，并報(bào)房地產(chǎn)行政主管部門備案；②依照物業(yè)管理辦法和物業(yè)管理合同對住宅小區(qū)實(shí)施管理；③依照物業(yè)管理合同和有關(guān)規(guī)定收取管理費(fèi)；④制止違反規(guī)章制度的行為；⑤有權(quán)選聘專業(yè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)專業(yè)管理業(yè)務(wù)；⑥有權(quán)要求業(yè)主委員會(huì)協(xié)助管理；⑦可以實(shí)行多種經(jīng)營，以其收益補(bǔ)充小區(qū)管理經(jīng)費(fèi)。
物業(yè)管理企業(yè)的義務(wù)主要包括：①履行物業(yè)管理合同，依法經(jīng)營；②接受業(yè)主委員會(huì)和住宅小區(qū)居民的監(jiān)督；③重大管理措施應(yīng)當(dāng)提交業(yè)主委員會(huì)審議批準(zhǔn)；④接受房地產(chǎn)行政主管部門、有關(guān)行政主管部門及住宅小區(qū)所在地人民政府的監(jiān)督指導(dǎo)。
除此之外，筆者認(rèn)為在<<物業(yè)管理?xiàng)l例>>中還應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定開發(fā)商、物業(yè)使用人以及其他機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)，使其調(diào)整的范圍更加全面。3 物業(yè)管理制度立法構(gòu)建中的幾個(gè)重點(diǎn)問題
3.1 物業(yè)管理體制
雖然我國早在20世紀(jì)20年代的上海就出現(xiàn)了專業(yè)物業(yè)管理的萌芽，但是由于1949年新中國成立以后，為了社會(huì)主義建設(shè)的需要，城市土地收歸國有，房產(chǎn)大部分轉(zhuǎn)為公有制，住宅基本由政府投資建設(shè)，并作為福利分配；房地產(chǎn)管理由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，行使所有者和管理者雙重權(quán)利。這種傳統(tǒng)體制的特征是：分配福利性、管理行政性、產(chǎn)權(quán)屬國家、使用歸個(gè)人、以租養(yǎng)房、租金低廉。這樣，房地產(chǎn)這一生產(chǎn)生活要素不作為商品進(jìn)入流通，其經(jīng)營活動(dòng)亦停止，物業(yè)管理相應(yīng)也隨著房地產(chǎn)市場的沉寂而處于休眠狀態(tài)。在這種體制下，城市種類房屋及設(shè)備的管理維護(hù)基本實(shí)行政府和單位大包大攬的模式，個(gè)人不承擔(dān)房屋及設(shè)備的維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任。由于這種模式的管理維護(hù)少了經(jīng)費(fèi)，缺活力，無監(jiān)督，造成房屋及設(shè)備一年新、兩年舊、三年破，人民的居住、工作環(huán)境較差。而物業(yè)管理市場體制的優(yōu)勢在于按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律動(dòng)作，權(quán)責(zé)分明，誰受益，誰出錢，誰監(jiān)督。管理服務(wù)作為一種商品市場流通，產(chǎn)權(quán)人的利益得到體現(xiàn)和保護(hù)，人民的工作、生活環(huán)境得到保持和提高。所以，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)化、市場化、專業(yè)化”的物業(yè)管理體制，是物業(yè)管理立法的首要任務(wù)。因此，《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》規(guī)定，凡用于出售的新建物業(yè)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行物業(yè)管理；按照住房制度改革政策出售的公有住房及其伴隨物業(yè)，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，逐步實(shí)行物業(yè)管理。
改革開放后，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代，各地的物業(yè)管理事業(yè)如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，到1998年底，北京、上海、廣東、江蘇、山東、遼寧等省市物業(yè)管理的覆蓋面已達(dá)50%，深圳市則90%。
筆者認(rèn)為，結(jié)合目前中國人均收入不高的國情，高昂的物業(yè)管理費(fèi)用并非各家各戶都能承受，應(yīng)對現(xiàn)行的物業(yè)管理體制進(jìn)行改革，由單一的委托物業(yè)公司管理模式改為委托物業(yè)管理公司管理與業(yè)主自營式管理并用的兩種模式。成立物業(yè)管理指導(dǎo)辦公室，對自管式物業(yè)管理進(jìn)行指導(dǎo)，提供人員培訓(xùn)、檢查，對業(yè)主投訴率進(jìn)行監(jiān)控。建立實(shí)行物業(yè)公司管理與業(yè)主自營式管理兩種模式并用的物業(yè)管理新體制。建議建立一種業(yè)主自營式管理與委托專業(yè)物業(yè)管理公司管理兩種管理機(jī)制并存，行業(yè)自律管理協(xié)會(huì)與行政監(jiān)督相配套的具有中國特色的物業(yè)管理體制。沒有必要，也不現(xiàn)實(shí)一味追求全部由物業(yè)管理公司來進(jìn)行物業(yè)管理的一刀切模式。
業(yè)主自營式物業(yè)管理最大的特點(diǎn)是，可以從出租的房屋中收取管理費(fèi)，所收的管理費(fèi)在支付了人員費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、公產(chǎn)運(yùn)作費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)，以及其他費(fèi)用（如6年一度的樓面清洗費(fèi)等）公共開支以后，一般還有節(jié)余，無需再向住戶收取費(fèi)用，從而減輕了業(yè)主的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也避免了不少我們常見的糾紛，保障了社區(qū)生活的安定和有序
整個(gè)社區(qū)的建筑物分為兩部分：一部分是私產(chǎn)（即居民的套房），由業(yè)主自己負(fù)責(zé)；另一部分是公產(chǎn)，包括庭院、各種公共活動(dòng)場所和臨街的配套建筑物。公共社區(qū)全體成員所有，由他們自己管理，即所謂業(yè)主自營式物業(yè)管理。他們自己選出一個(gè)比較精干的管理委員會(huì)，全權(quán)負(fù)責(zé)本管理純屬義務(wù)，沒有任何報(bào)酬。委員一般任期一年，每月開會(huì)一次，討論決定社區(qū)物業(yè)管理的重大問題。
臺灣地區(qū)普遍實(shí)行這一模式。臺灣的物業(yè)管理隊(duì)伍非常精干，專職人員只有兩位，一位是干事，另一位是守門員兼監(jiān)控員（他們的房間有對公產(chǎn)部分進(jìn)行監(jiān)控的先進(jìn)電子設(shè)備；并且24小時(shí)錄像，保留2周），另外有少量的臨時(shí)工，如保潔員、修班工等，由干事根據(jù)需要聘請，他們的工資、資金等從出租房屋收取的管理費(fèi)中支出。工作人員盡職、敬業(yè)，加上文明程度較高、設(shè)備先進(jìn)、通訊發(fā)達(dá)，所以其物業(yè)管理成本不算高，水平和效率卻很高。
3.2 物業(yè)管理監(jiān)督機(jī)制
監(jiān)督機(jī)制包括三個(gè)方面：一是政府部門（對建設(shè)單位、物業(yè)管理企業(yè)、業(yè)主及使用人）的依法監(jiān)督管理；二是消費(fèi)者即業(yè)主對物業(yè)管理服務(wù)進(jìn)行合法監(jiān)督，具體的形式是全體業(yè)主召開業(yè)主大會(huì)，選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)，代表全體業(yè)主決策有關(guān)物業(yè)管理事項(xiàng)和監(jiān)督物業(yè)管理企業(yè)的管理服務(wù)活動(dòng)。業(yè)主委員會(huì)的組建和運(yùn)作應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下原則：（1）物業(yè)管理的委托權(quán)及監(jiān)督權(quán)是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)從法律上予以體現(xiàn)和保障。（2）業(yè)主委員會(huì)是群眾性民事權(quán)利組織，不注冊為社團(tuán)法人，不獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，其民事責(zé)任由全體業(yè)主共同承擔(dān)。國外及香港的物業(yè)管理立法也體現(xiàn)了這一原則。但賦予其一定的民事權(quán)利，如簽訂合同的權(quán)利、參加訴訟的權(quán)利。（3）業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)管理企業(yè)之間是平等的民事關(guān)系，雙方依據(jù)法律法規(guī)政策和物業(yè)管理合同進(jìn)行活動(dòng)。（4）業(yè)主委員會(huì)不得從事具體的經(jīng)營管理活動(dòng)，其成員工作一般屬義務(wù)性質(zhì)。筆者認(rèn)為，也可以參照業(yè)主委托參加業(yè)主大會(huì)的方式，將業(yè)主委員會(huì)的工作委托給物業(yè)管理企業(yè)以外的物業(yè)管理顧問公司。（5）政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督指導(dǎo)。因此，《條例》對業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生方式、性質(zhì)、職責(zé)、登記管理等作了明確規(guī)定。三是物業(yè)管理行業(yè)自律組織或行業(yè)協(xié)會(huì)對物業(yè)管理企業(yè)的監(jiān)管。該組織的目標(biāo)包括：（1）提高業(yè)內(nèi)管理水平。（2）制定自律規(guī)定及監(jiān)管會(huì)員。（3）維護(hù)物業(yè)管理企業(yè)及業(yè)主的合法權(quán)益。（4）鼓勵(lì)物業(yè)管理企業(yè)彼此合作，提高服務(wù)水平。（5）向政府提供專業(yè)意見及方便公眾人士咨詢。目前中國的物業(yè)管理自律還處于起步階段，造成了我國物業(yè)管理發(fā)展的畸形。筆者強(qiáng)烈建議，由房地產(chǎn)行政管理部門牽頭，盡快建立體制上類似于消協(xié)的建筑物業(yè)主與管理人員協(xié)會(huì)，實(shí)施行業(yè)自律。之后，對于物業(yè)管理企業(yè)的投訴可以由協(xié)會(huì)受理，維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益，并由該協(xié)會(huì)對物業(yè)管理從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)審查。在物業(yè)管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府職能由微觀管理向宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變。
3.3 物業(yè)管理市場機(jī)制
競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征，物業(yè)管理行業(yè)必須通過競爭機(jī)制提高管理服務(wù)質(zhì)量。在初期的物業(yè)管理中，許多城市對物業(yè)項(xiàng)目實(shí)行誰開發(fā)誰管理，由建設(shè)單位指定物業(yè)管理企業(yè)，形成管理終身制。這種市場壟斷行為，既剝奪了業(yè)主和使用人選擇管理服務(wù)者的權(quán)利，也不利于管理服務(wù)水平的提高和行業(yè)的健康發(fā)展。實(shí)踐中，很多物業(yè)管理企業(yè)是開發(fā)商的子公司，在開發(fā)商完成了項(xiàng)目開發(fā)后就把該項(xiàng)目的前期物業(yè)管理交給了物業(yè)管理企業(yè)。在這種情況下，如果業(yè)主發(fā)現(xiàn)購買的物業(yè)有問題，就會(huì)把責(zé)任推到物業(yè)管理企業(yè)的身上，并以此為理由拒交物業(yè)管理費(fèi)，在一定程度上造成了物業(yè)管理企業(yè)經(jīng)營困難、效益差。但是，考慮到目前各地和實(shí)際情況千差萬別，多數(shù)城市的房屋管理體制還沒有完全轉(zhuǎn)換，物業(yè)管理服務(wù)收費(fèi)水平較低，多數(shù)物業(yè)管理企業(yè)效益較差，物業(yè)管理建設(shè)單位的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等情況，《條例》規(guī)定，物業(yè)管理行業(yè)應(yīng)當(dāng)建立市場競爭機(jī)制，提倡開展在相應(yīng)資質(zhì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行物業(yè)管理項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。
3.4 物業(yè)管理企業(yè)與有關(guān)部門的職責(zé)范圍
物業(yè)管理企業(yè)與公安部門、交通管理部門、環(huán)衛(wèi)部門、園林部門、公用事業(yè)單位（水、電、氣）、街道、居委會(huì)等之間的職責(zé)范圍問題，一直是物業(yè)管理的難題。這個(gè)問題是由于早期的城市管理體制和法律界限不明確所造成的。物業(yè)管理有兩個(gè)特征：一是社會(huì)化、市場化、專業(yè)化，向業(yè)主 和使用人提供有償服務(wù)；二是物業(yè)管理是企業(yè)行為，與政府職能是兩個(gè)不同的范疇?！稐l例》明確了物業(yè)管理服務(wù)
的內(nèi)容和范圍，規(guī)定物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律規(guī)定和合同約定的義務(wù)，并且，界定了物業(yè)管理企業(yè)與政府有關(guān)部門公用事業(yè)單位的職責(zé)范圍。
有這樣一個(gè)案例：張先生夫婦是居住在A花園的業(yè)主，A花園的物業(yè)管理由B物業(yè)公司負(fù)責(zé)。某日凌晨3點(diǎn)左右，張先生夫婦被室內(nèi)的響動(dòng)驚醒，起床并打開臥室的門，發(fā)現(xiàn)有一滿嘴酒氣的陌生人已走到客廳和臥室的過道處，當(dāng)時(shí)便質(zhì)問：“為什么闖入住宅？”此人自稱是物業(yè)公司聘用的保安員，并聲稱在檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)張家房門沒關(guān)，認(rèn)為室內(nèi)無人，就進(jìn)來檢查情況。張先生講熄燈前已經(jīng)鎖上門，而且質(zhì)問來人“既是保安為什么不著裝？”來人無言以對。于是，張先生找來物業(yè)值班經(jīng)理，這位經(jīng)理講可能是誤會(huì)。第二天，張先生就到物業(yè)管理公司投訴，但物業(yè)管理處只是在口頭上表示歉意，當(dāng)張先生要求物業(yè)公司解釋這保安入室的原因時(shí)，物業(yè)公司只說已經(jīng)開除了這名保安，但拒絕給予明確答復(fù)。張先生則堅(jiān)持要求物業(yè)管理公司方面就保安入室的解釋、物業(yè)管理公司的調(diào)解結(jié)果和開除保安的原因等問題給予答復(fù)。當(dāng)天下午，張先生就接到騷擾電話，此后 多次在深夜接到騷擾電話。于是，張先生夫婦把物業(yè)公司告上法庭，要求賠償精神損失。物業(yè)公司辨稱：保安員是在深夜值班時(shí)發(fā)現(xiàn)張先生家的房門虛開，經(jīng)按鈴房內(nèi)無反應(yīng)的可疑情況下，始進(jìn)入房內(nèi)進(jìn)行檢查，完全是在履行職責(zé)，對張先生夫婦的安全負(fù)責(zé)。根據(jù)物業(yè)公司了解的情況及相關(guān)物業(yè)管理制度，保安當(dāng)時(shí)不可能掌握張先生家的鑰匙，而張先生沒有任何物品丟失、門鎖及其他損壞后果，因此保安入室沒有任何過錯(cuò)，不構(gòu)成侵權(quán)。另外，<>規(guī)定，保安員在社區(qū)內(nèi)作24小時(shí)巡邏，如遇緊急情況，應(yīng)按登記的電告號碼聯(lián)系有關(guān)住戶并立即通知公安、消防等部門，如無法聯(lián)系有關(guān)住戶時(shí)，即邀請公安人員或消防人員見證，由管理公司人員開啟正門，進(jìn)入單元審查事故情況，并做適當(dāng)處理。
在該案中，張先生夫婦身為業(yè)主與物業(yè)公司之間形成了物業(yè)管理合同關(guān)系。B物業(yè)公司有義務(wù)保護(hù)張先生夫婦的安全，在發(fā)現(xiàn)張先生家房門有不正常情況時(shí)可以而且應(yīng)該采取措施；如果發(fā)生盜竊、搶劫等刑事犯罪行為，保安人員應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案。保安人員徑直進(jìn)入張先生家的行為不符合<>，也超越了其應(yīng)有的權(quán)限，侵犯了張先生夫婦“公民住宅不受侵犯”的權(quán)利。并且因?yàn)锽物業(yè)公司的保安員在深夜入室，給熟睡中的張先生夫婦帶來一定精神恐懼，所以應(yīng)給予適當(dāng)?shù)木駬嵛?。法院最終判決B物業(yè)公司除向張先生夫婦口頭道歉外，還應(yīng)一次性向張先生夫婦賠償精神撫慰金各1500元。由此可見，保護(hù)業(yè)主的安全，維護(hù)業(yè)主的利益是物業(yè)管理公司的職責(zé)，但在履行職責(zé)時(shí)應(yīng)注意采取適當(dāng)合理的方式，如果措施不當(dāng)侵害了業(yè)主的權(quán)利，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。物業(yè)管理公司及其工作人員在進(jìn)行物業(yè)管理操作過程中必須嚴(yán)格遵守法定或約定的權(quán)限和程序，分清與職能部門之間的權(quán)力界限。
3.5 物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)和維修基金
目前，我國多數(shù)城市居民收入及消費(fèi)水平相對較低，對中低收入階層居住的普通住宅的物業(yè)管理服務(wù)收費(fèi)不可能完全實(shí)行市場價(jià)?！稐l例》規(guī)定，普通居民住宅的物業(yè)管理服務(wù)價(jià)格可以實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。物業(yè)管理服務(wù)是一種特殊商品，其特點(diǎn)一是公共消費(fèi)，二是消費(fèi)和生產(chǎn)存在于同一過程，每個(gè)業(yè)主均應(yīng)交納所享受的服務(wù)相應(yīng)的物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)用。因此，《條例》除規(guī)定了物業(yè)管理服務(wù)價(jià)格的定價(jià)原則和構(gòu)成外，還規(guī)定了物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)用的交納和監(jiān)督管理方式。
物業(yè)共用部位共用設(shè)備設(shè)施大中修和更新改造費(fèi)用金額較大，一旦發(fā)生時(shí)，難以及時(shí)籌集。為了保證物業(yè)的正常使用，保障全體業(yè)主的利益，借鑒我國香港和國外關(guān)于維修基金制度，并吸取過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為此，《條例》應(yīng)規(guī)定，一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)有兩個(gè)及兩個(gè)以上物業(yè)產(chǎn)權(quán)人的，應(yīng)當(dāng)建立物業(yè)共用部位共用設(shè)備維修基金制度。
3.6 物業(yè)的維護(hù)和使用
過去，由于物業(yè)維護(hù)責(zé)任不明確，維護(hù)不到位，以及業(yè)主和使用人自我約束意識較差，所以許多物業(yè)過早破損，所以《條例》第五章對業(yè)主及使用人在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)使用物業(yè)的行為及其法律責(zé)任作了具體規(guī)定?，F(xiàn)時(shí)在一定程度上也以物業(yè)管理企業(yè)的管理權(quán)限進(jìn)行了約束。
3.7 建設(shè)單位的義務(wù)
為了創(chuàng)造開展物業(yè)管理工作的必備條件，加強(qiáng)物業(yè)的建設(shè)與管理的銜接，保障購房人享受物業(yè)管理消費(fèi)的權(quán)益，《條例》第29、30、31條規(guī)定，在辦理物業(yè)承接驗(yàn)收手續(xù)時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向物業(yè)管理企業(yè)移交下列資料：（1）竣工總平面圖，單體建筑、結(jié)構(gòu)、設(shè)備竣工圖，配套設(shè)施、地下管網(wǎng)工程竣工圖等竣工驗(yàn)收資料；（2）設(shè)施設(shè)備的安裝、使用和維護(hù)保養(yǎng)等技術(shù)資料；（3）物業(yè)質(zhì)量保修文件和物業(yè)使用說明文件；（4）物業(yè)管理所必需的其他資料。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提供物業(yè)管理服務(wù)用房，并在物業(yè)銷售（預(yù)售）前，選出物業(yè)管理企業(yè)承擔(dān)物業(yè)管理服務(wù)。在業(yè)主入住之后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的保修期限和保修范圍，承擔(dān)物業(yè)的保修責(zé)任。4 我國物業(yè)管理制度的立法完善
4.1 大量糾紛得不到解決 物業(yè)管理是否需要中央立法
關(guān)于這個(gè)問題，目前至少有以下三種觀點(diǎn) ：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前出現(xiàn)物業(yè)管理問題的原因十分復(fù)雜，涉及觀念、機(jī)構(gòu)、體制、市場、法制和監(jiān)管等諸多方面。特別是法治建設(shè)嚴(yán)重滯后于物業(yè)管理行業(yè)的發(fā)展，致使物業(yè)管理市場不規(guī)范，物業(yè)管理活動(dòng)中各方面主體的權(quán)利、義務(wù)不清，合法權(quán)益得不到保護(hù)，政府的監(jiān)督管理缺乏法律依據(jù)，大量矛盾糾紛得不到解決。主要表現(xiàn)在：物業(yè)管理的體制問題；物業(yè)管理服務(wù)價(jià)格問題；物業(yè)管理相關(guān)主體之間的法律責(zé)任問題；物業(yè)管理企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)不規(guī)范問題。已經(jīng)出臺的法規(guī)政策層次不高，沒有涵蓋物業(yè)管理的全部內(nèi)容，整體性、連續(xù)性、實(shí)踐性較差，可操作性不強(qiáng)，立法部門應(yīng)盡快建立和完善物業(yè)管理法律法規(guī)體系，并將《物業(yè)管理?xiàng)l例》上升為法律，將行政管理處罰的權(quán)限上升為司法行政的權(quán)限。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)以法規(guī)的形式對物業(yè)管理在體制、收費(fèi)等原則性問題做一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范，但不宜太具體。因?yàn)楦鞯胤康禺a(chǎn)及物業(yè)管理狀況差異較大，有立法權(quán)的省區(qū)市可以根據(jù)實(shí)際情況對國務(wù)院的法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，可出臺具體的細(xì)則或?qū)嵤┺k法。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，中央沒有必要對物業(yè)管理問題進(jìn)行立法，可由地方立法后交給行業(yè)協(xié)會(huì)管理。
筆者認(rèn)為，三種觀點(diǎn)各有一定道理，但是也存在一定的漏洞。第一種觀點(diǎn)提出的問題在《物業(yè)管理?xiàng)l例》出臺以后已經(jīng)在一定程度上得到緩解，由于《物業(yè)管理?xiàng)l例》的效果還沒有完全表現(xiàn)出來，所以目前并不應(yīng)急于將《物業(yè)管理?xiàng)l例》上升為法律。第二種觀點(diǎn)比較可行，也具有可操作性，但是不夠全面。尤其是容易出現(xiàn)中央與地方、地區(qū)與地區(qū)之間立法的沖突的問題。第三種觀點(diǎn)提出建立行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行管理具有創(chuàng)造性、新穎性。但是對物業(yè)管理進(jìn)行立法的問題已經(jīng)有很多學(xué)者進(jìn)行過探討，并認(rèn)為立法是必要的 。
4.2 我國未來物業(yè)管理立法的發(fā)展方向
鑒于此，筆者提出以下觀點(diǎn)：第一，加強(qiáng)《物業(yè)管理?xiàng)l例》的貫徹落實(shí)；第二，各個(gè)具有立法權(quán)的省市可以結(jié)合本地區(qū)實(shí)際、因地制宜，制定相應(yīng)的具體的細(xì)則或?qū)嵤┺k法。對于中央與地方立法沖突問題，堅(jiān)持根據(jù)法律的效力層級理論，在《條例》生效之后，各地方的地方性法規(guī)繼續(xù)有效，但是這些法規(guī)中與《條例》相沖突的條款無效，應(yīng)以《條例》中的規(guī)定為準(zhǔn)；第三，在合適的時(shí)候，對《城市房地產(chǎn)管理法》進(jìn)行修改，加入物業(yè)管理一章，專門調(diào)整物業(yè)管理中各種法律關(guān)系。同時(shí)經(jīng)過對實(shí)踐操作中遇到的問題進(jìn)行總結(jié)，結(jié)合相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和我國具體國情，對《
物業(yè)管理?xiàng)l例》進(jìn)行修改、完善，使之更加具體，可操作性更強(qiáng)。第四，盡快完善物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會(huì)體制，實(shí)行行業(yè)自律管理。
目前我們能做的就是為物業(yè)管理行業(yè)的全面法治化打好基礎(chǔ)。在經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)踐摸索之后對條例進(jìn)行細(xì)化完善，查漏補(bǔ)缺。物業(yè)管理的法治化任重而道遠(yuǎn)。5 結(jié) 語
我國的物業(yè)管理行業(yè)目前還存在巨大的潛力可以挖掘：以北京市為例：居住小區(qū)數(shù)量逐年增多，住宅面積增長迅速，到1998年底全市已建成的居住小區(qū)有828個(gè)，建筑面積共7763萬平方米。其中，住宅面積7742萬平方米，占全市住宅總面積（15794萬平方米）的49％，住宅區(qū)居民807671戶（約240多萬人），占全市居民總戶數(shù)（259萬戶）的
32.1％。隨著時(shí)代的發(fā)展，現(xiàn)代化小區(qū)的數(shù)量還將呈上升趨勢，同時(shí)公房制度改革也是一支催化劑。另外，商用物業(yè)以及學(xué)校、機(jī)關(guān)、工廠等特種物業(yè)的待管理范圍也不斷擴(kuò)大。無疑，隨著物業(yè)管理法律制度的完善，我國的物業(yè)管理行業(yè)將會(huì)步入一個(gè)健康、持續(xù)、快速發(fā)展的新時(shí)期。
音樂是流動(dòng)的建筑，建筑是凝固的音樂。物業(yè)管理法律制度就是現(xiàn)代建筑這場交響樂的最精彩的一篇樂譜。隨著物業(yè)管理法律制度的深化和完善，必將演奏出一篇現(xiàn)代建筑美妙、精彩的雄渾樂章！
謝 辭
本文在寫作過程中得到了耿焰老師、馮毅法官、王明紅法官、劉昌華律師的細(xì)心指導(dǎo)和幫助，以及青島市物業(yè)管理辦公室、青島市天泰物業(yè)管理有限公司的大力協(xié)助。在此表示誠摯的謝意。由于這篇論文是在實(shí)習(xí)期間完成的，所以時(shí)間和精力都是有限的。之所以能按時(shí)、保質(zhì)保量的完成，很大程度上應(yīng)該歸功于我的父母，冷如平先生和劉玉美女士在生活上的照顧和在精神上的鼓勵(lì)，在此我向他們表示衷心的感謝。另外我還要感謝我尊敬的老師，我親愛的同學(xué)和朋友對我的支持、鼓勵(lì)和幫助。
一、教學(xué)常規(guī)與課程標(biāo)準(zhǔn)
1、學(xué)期開始各年級各學(xué)科都要制定好學(xué)期教學(xué)計(jì)劃，并努力做到教學(xué)目的明確，課時(shí)劃分科學(xué)，教學(xué)進(jìn)度清楚，時(shí)間分配合理，各教研組制訂學(xué)期教研計(jì)劃，并于開學(xué)第一周上交教務(wù)處。2、掌握本學(xué)科課程標(biāo)準(zhǔn)，做到學(xué)科教學(xué)目的清楚，教材結(jié)構(gòu)清楚，學(xué)科特點(diǎn)清楚，重點(diǎn)難點(diǎn)清楚，學(xué)生的能力發(fā)展要求清楚。
二、備課
1、個(gè)人備課要做到備課程標(biāo)準(zhǔn)，備教材，備教學(xué)內(nèi)容，備學(xué)生實(shí)際，備教學(xué)方法，備教學(xué)手段及教具，備教學(xué)練習(xí)，備能力培養(yǎng)措施，備德育美育的熏陶。
2、上課前必須寫好教案，教案一般包括：課題、教學(xué)目標(biāo)、重點(diǎn)難點(diǎn)、教學(xué)用具、教學(xué)過程、實(shí)驗(yàn)操作、作業(yè)布置、板書設(shè)計(jì)、課后小結(jié)。學(xué)期中應(yīng)超前一周備課、教案字清楚整潔。
3、不得使用舊教案或以參考資料代替教案。
三、上課
1、教學(xué)人員必須按教學(xué)計(jì)劃完成課堂教學(xué)任務(wù)，堅(jiān)持以學(xué)生為本，面向全體學(xué)生，尊重學(xué)生個(gè)性發(fā)展，努力提高課堂教學(xué)質(zhì)量，重視教學(xué)方法的改革與研究。
2、堅(jiān)持上課第一次鈴前教師到位，上課期間不能離開教室、不能坐著上課，下課不拖堂。
3、正確貫徹教學(xué)原則，做到掌握知識與實(shí)踐能力相結(jié)合，智力因素與非智力因素相結(jié)合，知識技能與思想教育相結(jié)合，統(tǒng)一要求與因材施教相結(jié)合。
4、注意演示與示范，充分利用板書、掛圖、標(biāo)本、錄音、投影、錄像、多媒體等教學(xué)工具和手段輔助教學(xué)。
5、重視指導(dǎo)學(xué)生動(dòng)手操作、制作。凡是有實(shí)驗(yàn)、操作任務(wù)的學(xué)科要按質(zhì)量完成實(shí)驗(yàn)示范、操作，讓學(xué)生人人動(dòng)手做實(shí)驗(yàn)。
6、教學(xué)過程要組織嚴(yán)密，安排緊湊，結(jié)構(gòu)合理，重點(diǎn)突出，難點(diǎn)突破，無知識性錯(cuò)誤，做到精講精練，采用各種方式和方法，讓學(xué)生動(dòng)手、動(dòng)口、動(dòng)腦，引導(dǎo)學(xué)生主動(dòng)參與、大膽質(zhì)疑調(diào)動(dòng)學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性，啟發(fā)學(xué)生獨(dú)立思維，引導(dǎo)學(xué)生自主、合作、探究學(xué)習(xí)。激發(fā)學(xué)生創(chuàng)新精神，培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)新能力。
7、教師上課必須堅(jiān)持使用普通話，寫字規(guī)范，語言文明規(guī)范，板書設(shè)計(jì)合理，口頭表達(dá)自然流暢，親切生動(dòng)，教態(tài)自然大方，要加強(qiáng)與學(xué)生的溝通、交流、營造和諧、歡快、民主的教學(xué)氣氛。不體罰或變相體罰學(xué)生。
四、作業(yè)與批改
1、布置作業(yè)要明確，內(nèi)容要精選，分量要適當(dāng)，難易要適度，時(shí)間要控制，杜絕機(jī)械重復(fù)或懲罰性作業(yè)。
2、課內(nèi)作業(yè)要在任課教師指導(dǎo)下當(dāng)堂完成，家庭作業(yè)要適量，不得超過1小時(shí)。課堂作業(yè)要全收全改，課后作業(yè)原則上堅(jiān)持全批全改，對完成作業(yè)有困難的學(xué)生要堅(jiān)持面批面改。
3、嚴(yán)禁讓學(xué)生批改課堂作業(yè)。
4、批改作業(yè)要及時(shí)認(rèn)真，錯(cuò)誤要記錄，原因要分析，講評要嚴(yán)格，錯(cuò)題要重做，作業(yè)要達(dá)到規(guī)定次數(shù)（數(shù)學(xué)、低年級語文每天一次，作文全期12次）。
5、作業(yè)寫清批改日期，批改簡明易懂；少指責(zé)，多鼓勵(lì)。
五、輔導(dǎo)
1、語文、數(shù)學(xué)的課外輔導(dǎo)要做到四點(diǎn)：（1）制定潛能生轉(zhuǎn)化記錄；（2）對成績優(yōu)秀和智力較好的學(xué)生要適當(dāng)提高學(xué)習(xí)難度滿足他們的求知欲；（3）解答疑難問題進(jìn)行學(xué)習(xí)方法指導(dǎo)；（4）組織課外閱讀提高學(xué)生的自學(xué)能力和閱讀水平，在培養(yǎng)學(xué)生合格加特長方面下功夫，五六年級學(xué)生建立閱讀筆記及圖書角。
2、積極貫徹因材施教的原則。對優(yōu)秀學(xué)生，在全面發(fā)展的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)他們發(fā)揮特長，不斷提高學(xué)習(xí)興趣和自學(xué)能力；對有困難的學(xué)生，要滿腔熱情，分析原因，從提高學(xué)生興趣入手，培養(yǎng)正確的學(xué)習(xí)方法與良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣。通過個(gè)別指導(dǎo)或有計(jì)劃的補(bǔ)課，幫助他們在學(xué)習(xí)上取得進(jìn)步，并對他們的特長予以鼓勵(lì)和培養(yǎng)。
3、課外輔導(dǎo)要安排在學(xué)生自習(xí)或課外活動(dòng)時(shí)間進(jìn)行，不準(zhǔn)侵占和挪用非語數(shù)課時(shí)間進(jìn)行輔導(dǎo)。
六、教育科研
1、每位任課教師必須參加學(xué)校和教研組的教研活動(dòng)，并能圍繞活動(dòng)中心，積極發(fā)表自己的見解，虛心聽取他人意見。堅(jiān)持互相學(xué)習(xí)取長補(bǔ)短，每期聽課不少于15節(jié)。
2、遵守教研紀(jì)律，不無故請假或遲到早退，教研工作納入教師考核考勤獎(jiǎng)懲。
3、每周三第七節(jié)課為教研活動(dòng)時(shí)間，各教研組根據(jù)各自情況認(rèn)真組織積極開展，并作好記錄。
4、各教研組每周按單元重點(diǎn)、難點(diǎn)，由教研組集體研究備課一次。
5、教研組每月開展一次教研活動(dòng)，每期上交一份教研工作計(jì)劃、總結(jié)，每位教師每期至少上交一篇教研論文、教案設(shè)計(jì)、案例分析或經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。
舉世矚目的黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),從“推進(jìn)法治中國建設(shè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā),對深化司法體制改革,加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度,作了全方位的謀劃部署和愿景勾畫。其中,既有“維護(hù)憲法法律權(quán)威”、“深化行政執(zhí)法體制改革”的宏觀制度體系構(gòu)建的內(nèi)容,也不乏“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”、“健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”和“完善人權(quán)司法保障制度”等司法改革重大緊迫現(xiàn)實(shí)問題和具體發(fā)展路徑的設(shè)定。這必將為我們站在新的歷史起點(diǎn)上深化司法改革、推進(jìn)法治建設(shè),努力實(shí)現(xiàn)讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義的司法目標(biāo),豎起新標(biāo)桿,開辟新途徑,爭取新勝利。
人民法院司法實(shí)踐的歷史發(fā)展表明,公正司法不但須有依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的司法體制構(gòu)建及其制度安排作保障,而且也須臾離不開一支高素質(zhì)、過硬的法院隊(duì)伍的精心錘煉和打造。二者的共同作用、合力并行,才可營造出“風(fēng)景這邊獨(dú)好”的氛圍和景象,任何一方的缺失或“乏力”都終將釀造跛腳難行的“苦酒”,綻放花拳繡腿式的“花蕾”。值得欣喜的是,縱觀《決定》,無論是在司法管理宏觀體制改革架構(gòu)中,關(guān)于健全司法人員分類管理制度,完善法官統(tǒng)招、逐級遴選機(jī)制和職業(yè)保障制度等內(nèi)容的匠心設(shè)計(jì),還是在司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等重大司法制度改革體系建構(gòu)下,關(guān)于完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制,讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)等具體審判管理制度的細(xì)致表述,都深刻體現(xiàn)并反映了司法改革項(xiàng)目內(nèi)容的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的關(guān)系,突出強(qiáng)化了審判活動(dòng)以法官為中心、法院以法官為主體的典型司法工作的規(guī)律性特征和法院人員分類管理模式的核心,為人民法院隊(duì)伍建設(shè)的科學(xué)發(fā)展和深化法院人事制度改革,指明了前進(jìn)的方向,提出了明確的要求。
回首人民法院司法改革實(shí)踐即可看到,早在本世紀(jì)初,人民法院就根據(jù)現(xiàn)代人力資源管理科學(xué)化發(fā)展需要和國家深化干部人事制度改革的要求,自上而下開展了法院工作人員分類管理制度的改革實(shí)踐,并以法官職業(yè)化建設(shè)為主線,積極試點(diǎn)、探索一系列深化人民法院干部人事制度改革的重要舉措。尤其是近年來,最高人民法院按照中央司法體制和工作機(jī)制改革的統(tǒng)一部署,在中央有關(guān)部門的大力支持下,積極探索法院工作人員分類管理制度改革,研究制定、實(shí)施了一系列相關(guān)的文件規(guī)定和具體措施,為進(jìn)一步深化改革奠定了重要基礎(chǔ)。2011年,中組部、最高人民法院聯(lián)合出臺《法官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》及其配套文件。2012年,最高人民法院頒布實(shí)施《人民法院司法警察條例》。2013年,中組部、最高人民法院聯(lián)合印發(fā)《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》。上述舉措對于創(chuàng)新審判工作機(jī)制,不斷優(yōu)化審判資源配置,加強(qiáng)職業(yè)保障,激發(fā)隊(duì)伍內(nèi)在活力,實(shí)現(xiàn)人民法院干部隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)目標(biāo),推進(jìn)審判事業(yè)科學(xué)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ),創(chuàng)造了有利條件,收到了積極成效。
毋庸諱言,囿于主客觀各種因素、條件的限制和影響,改革仍然存在并面臨各種各樣的突出問題和矛盾。這主要表現(xiàn)在:一是根深蒂固的“大一統(tǒng)”干部人事管理理念和體制,使人員分類管理改革實(shí)踐一波三折、舉步維艱,尤其是一旦改革面臨“利益”沖突,即可遭遇來自系統(tǒng)內(nèi)外的雙重“夾擊”和阻力;二是審判權(quán)運(yùn)行的“多主體、層級制、復(fù)合式”的特征,不僅強(qiáng)化了審判權(quán)行使的行政化弊端,模糊了法官的主體地位和職責(zé),還埋下了司法不公、司法腐敗的種子或隱患;三是法官與普通公務(wù)員、法院內(nèi)審判輔助人員、司法行政人員的“混同化”的管理考核制度,以及有限的司法人員職務(wù)保障現(xiàn)狀等,制約了法官職業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展,造成了法官職業(yè)尊榮感和素養(yǎng)的缺失與降低,等等。
上述問題與矛盾的錯(cuò)綜交織和相互作用不但成為人員分類管理改革的重大障礙,而且也使法官隊(duì)伍建設(shè)遭遇空前的瓶頸。與此同時(shí),法官短缺、法官流失等急迫性問題也隨之“甚囂塵上”,成為當(dāng)下法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的“攔路虎”。
回首過去、正視困境、檢視錯(cuò)誤,其目的就是要面對未來、解決矛盾、汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。當(dāng)前,我們須以《決定》關(guān)于司法改革的目標(biāo)和要求為統(tǒng)領(lǐng),以敢于啃硬骨頭,敢于涉險(xiǎn)灘,敢于革自己命的勇氣和膽識,沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬,切實(shí)從確保依法公正行使審判權(quán)和實(shí)現(xiàn)公正司法目標(biāo)的高度,積極穩(wěn)妥推動(dòng)以法官制度改革和完善為核心內(nèi)容的法院人員分類管理制度改革,建立分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、權(quán)責(zé)明晰、管理規(guī)范的人員分類管理制度和工作機(jī)制,以充分調(diào)動(dòng)隊(duì)伍的工作積極性、激發(fā)工作熱情和內(nèi)在活力,提高法院干部人事管理科學(xué)化水平,建設(shè)“正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”法院干部隊(duì)伍,為推進(jìn)審判事業(yè)科學(xué)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。為此,應(yīng)重點(diǎn)抓緊抓好以下工作:
一是要按照司法為民公正司法的要求,嚴(yán)格規(guī)范法官任職制度。應(yīng)在切實(shí)尊重法官養(yǎng)成規(guī)律和適應(yīng)審判工作要求的前提下,適當(dāng)提高初任法官最低任職年齡,或?qū)Τ跞畏ü偃温毲皬氖孪嚓P(guān)法律工作的年限提出最低的限制性要求,以確保法官素質(zhì)與能力適應(yīng)審判工作日益專業(yè)化、復(fù)雜化的發(fā)展需要。積極研究探索針對不同審級法院法官設(shè)置相應(yīng)任職條件的管理制度和辦法。既要保證我國法律統(tǒng)一實(shí)施對法官職業(yè)“同質(zhì)化”的基本要求,又要兼顧不同審級法院基于審判功能定位差異對法官審判能力側(cè)重點(diǎn)要求不同的客觀狀況,最大限度的優(yōu)化審判資源配置,提高審判工作質(zhì)效。進(jìn)一步完善初任法官任前培訓(xùn)制度,將預(yù)備法官任職培訓(xùn)納入法官任職要件,強(qiáng)化法官職業(yè)養(yǎng)成,提升初任法官的司法實(shí)踐能力。
二是要根據(jù)司法審判工作的特點(diǎn)和人才成長規(guī)律,積極完善法官選任機(jī)制。結(jié)合法院實(shí)際和人員分類管理改革意見精神,完善法院內(nèi)部從審判輔助人員和司法行政人員中選任法官機(jī)制,嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范選任 程序,增強(qiáng)選拔科學(xué)性,確保法官質(zhì)量。積極實(shí)施法官逐級遴選制度,努力推動(dòng)建立上級法院法官主要從下級法院的優(yōu)秀法官中產(chǎn)生的遴選機(jī)制,注重從基層一線培養(yǎng)選拔優(yōu)秀人才,以促進(jìn)上下級法院法官的相互交流,拓寬基層法官的職業(yè)發(fā)展空間,夯實(shí)基層審判一線力量,逐步形成優(yōu)秀人才良性循環(huán)機(jī)制。進(jìn)一步拓寬法官來源渠道,適當(dāng)擴(kuò)大公開選任法官范圍,注重從法律專家、學(xué)者、律師和其他優(yōu)秀社會(huì)法律人才中公開選拔初任法官,不斷優(yōu)化法官隊(duì)伍結(jié)構(gòu),增強(qiáng)法官隊(duì)伍活力。
三是要以“改革司法管理體制”、“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”為契機(jī),逐步探索建立科學(xué)、合理的,以法官員額為基礎(chǔ)、適應(yīng)審判工作發(fā)展需要的人民法院人員編制標(biāo)準(zhǔn)。要在全面、客觀、深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上,探索形成以標(biāo)準(zhǔn)案件量為基本考量、綜合考慮人口、地域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、辦案面積和時(shí)間成本等在內(nèi)的人力資源科學(xué)配置管理制度,為依法、合理確立各級法院編制配置標(biāo)準(zhǔn),提供強(qiáng)有力的保障和支持,從源頭和制度建設(shè)層面解決法官短缺、案多人少等體制和機(jī)制性矛盾,為法院隊(duì)伍內(nèi)涵式發(fā)展鋪平道路。
四是要全面貫徹“健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度”,努力提高法官和法院其他工作人員的職業(yè)保障能力和水平。切實(shí)采取有效措施,全面加大司法職業(yè)保障水平。積極推動(dòng)《法官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》及其配套文件的貫徹實(shí)施,采取積極有效措施推動(dòng)法官法相關(guān)規(guī)定的落實(shí)。認(rèn)真落實(shí)《人民法院工作人員分類管理改革意見》中關(guān)于法官以外人員“確定職務(wù)序列和職數(shù)”的相關(guān)政策規(guī)定,建立規(guī)范的各類人員交流機(jī)制,以充分調(diào)動(dòng)、發(fā)揮各類法院工作人員的工作積極性和主動(dòng)性,確保隊(duì)伍建設(shè)活力。
五是推進(jìn)人員分類管理既要注重立足當(dāng)前,充分考慮干部隊(duì)伍實(shí)際,又要著眼未來長遠(yuǎn)發(fā)展,大膽創(chuàng)新實(shí)踐,還要切實(shí)把握好人員分類管理改革與法院其他改革的關(guān)系,做到統(tǒng)籌把握、銜接有序、協(xié)同發(fā)展、相互促進(jìn)。實(shí)踐中,尤其要把人員分類管理改革與審判方式和審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革有機(jī)結(jié)合,以增強(qiáng)改革的實(shí)效性和科學(xué)性,避免走入為分類而分類的改革誤區(qū),切實(shí)杜絕以往改革出現(xiàn)的“兩張皮”現(xiàn)象。
