序論：在您撰寫(xiě)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的1篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:淺論環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展

摘要:人類在經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的奮斗歷程后,在改造自然和發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面取得了輝煌的業(yè)績(jī),與此同時(shí),生態(tài)破壞與環(huán)境污染,對(duì)人類的生存和發(fā)展已構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)威脅。保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的持續(xù)發(fā)展,是全人類緊迫而艱巨的任務(wù)。因此,環(huán)境保護(hù)與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,是一個(gè)一而二,二而一的任務(wù)。保護(hù)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提,也只有實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展,生態(tài)環(huán)境才能真正得到有效的保護(hù),保護(hù)生態(tài)環(huán)境,確保人與自然的和諧,是經(jīng)濟(jì)能夠得到進(jìn)一步發(fā)展的前提,也是人類文明得以延續(xù)的保證。

關(guān)鍵詞:環(huán)境保護(hù);可持續(xù)發(fā)展;和諧發(fā)展

1可持續(xù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)

可持續(xù)發(fā)展既是滿足當(dāng)代的需要,又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展包含二個(gè)重要的內(nèi)涵:一是需要,指滿足人類基本需要和提高生活質(zhì)量的需要,將基本需要放在特別優(yōu)先的地位來(lái)考慮;二是限制,指人類的發(fā)展和需要應(yīng)以地球上資源的承受能力為限度,通過(guò)人類技術(shù)的進(jìn)步和管理活動(dòng),對(duì)發(fā)展進(jìn)行協(xié)調(diào)與限制,要對(duì)環(huán)境滿足眼前和將來(lái)需要的能力施加限制,以求與自然環(huán)境容量相適應(yīng)。沒(méi)有限制的發(fā)展,便不能持續(xù)。生態(tài)持續(xù)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的保障,經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的手段,社會(huì)持續(xù)發(fā)展是可持續(xù)的最終目標(biāo)。隨著環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn),倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展模式更是迫在眉急的。當(dāng)今世界面臨著人口、資源、環(huán)境和發(fā)展一系列重大問(wèn)題?？沙掷m(xù)發(fā)展概念是在人類深刻認(rèn)識(shí)環(huán)境與資源的可持續(xù)能力基礎(chǔ)上提出的。它是源于環(huán)境保護(hù)的。人類是自然的一部分,人類與自然界是不可分割的整體,人必須與自然協(xié)調(diào)才能持續(xù)生存。不適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和生活方式是地球環(huán)境所面臨的最嚴(yán)重問(wèn)題之一。工業(yè)革命以來(lái),尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后,西方國(guó)家競(jìng)相追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,通過(guò)大量消耗不可再生資源,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和維持較高消費(fèi)水平的需要。工業(yè)生產(chǎn)雖然增長(zhǎng)了幾十倍,但卻出現(xiàn)人口膨脹、資源短缺、環(huán)境惡化、生態(tài)破壞、貧困加劇和各國(guó)發(fā)展失衡的社會(huì)矛盾?？梢?jiàn)經(jīng)濟(jì)要持續(xù)發(fā)展,社會(huì)能夠和諧發(fā)展,保護(hù)好環(huán)境是關(guān)鍵可持續(xù)發(fā)展的思路,不但涉及人類未來(lái)的前途和命運(yùn),而且發(fā)展就是高消耗,高增長(zhǎng)的消費(fèi)經(jīng)濟(jì)模式,不考慮自然的承受能力,以大量消耗自然資源來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,造成人與自然環(huán)境的不協(xié)調(diào)?？沙掷m(xù)發(fā)展是將自然界普遍存在的物質(zhì)不滅和能量守恒定律,應(yīng)用到作為有機(jī)整體的人與自然環(huán)境系統(tǒng)。滿足人類需求是社會(huì)發(fā)展的中心。要求人類在盡量減少資源消耗的基礎(chǔ)上,提高資源的利用率,做到少投入多產(chǎn)出,促進(jìn)可再生資源的增長(zhǎng),使系統(tǒng)內(nèi)部在相互協(xié)調(diào)的情況下,物質(zhì)能量的轉(zhuǎn)化率達(dá)到最佳效果,以滿足人們的需求。同時(shí)要求人們?cè)谙M(fèi)時(shí),盡可能地多利用少排放,以減少自然的負(fù)荷,使系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能保持良好狀態(tài),成為人類與自然環(huán)境相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展的新模式。

2環(huán)境功能和環(huán)境問(wèn)題

人類社會(huì)的發(fā)展不可能脫離周圍環(huán)境而孤立地進(jìn)行。環(huán)境是社會(huì)發(fā)展的經(jīng)常必要的條件之一,趁著加速或延緩社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的作用環(huán)境對(duì)社會(huì)發(fā)展所起的促進(jìn)或阻延的作用體現(xiàn)了生產(chǎn)力不斷提高和自然資源不斷開(kāi)發(fā),社會(huì)與其周圍環(huán)境的聯(lián)系便日益加深。環(huán)境是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)。也是開(kāi)發(fā)利用的對(duì)象。主要功能有:(1)提供人類活動(dòng)所必需的各種自然條件和自然資源。環(huán)境是人類從事生產(chǎn)的物質(zhì)、能源的源泉,也是各種生物基本重要條件。人類從自然地理環(huán)境中開(kāi)采煤、石油、天然氣等,利用土地資源生產(chǎn)谷物,從而產(chǎn)生一系列的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因而環(huán)境資源的多寡、優(yōu)劣決定著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模和速度。當(dāng)人類索取資源的速度超過(guò)自然供給的能力時(shí),便難以維系和持續(xù)發(fā)展。(2)消納和同化人類活動(dòng)產(chǎn)生的產(chǎn)品,同時(shí)也會(huì)有一些一時(shí)未能被利用的副產(chǎn)品排入環(huán)境,成為廢物。而人類新陳代謝和消費(fèi)活動(dòng),也產(chǎn)生各種廢棄物歸還給周圍自然環(huán)境。當(dāng)廢物排放量超過(guò)環(huán)境的自凈能力時(shí),環(huán)境質(zhì)量會(huì)下降。(3)滿足人類生存的精神享受。環(huán)境不僅能為人類提供物質(zhì)資源,而且還能滿足人們對(duì)舒適的要求。清潔的空氣和水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需的要素,也是人們健康,愉快的生活需求。優(yōu)美舒適的環(huán)境,使人們心情輕松、精神愉快,有利于提高人體素質(zhì),更有效地工作促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。保護(hù)環(huán)境的目的在于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。面對(duì)諸多的環(huán)境問(wèn)題,我們必須加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。環(huán)境問(wèn)題是指任何不利于人類生存和發(fā)展的環(huán)境結(jié)構(gòu)和狀態(tài)的變化,產(chǎn)生的原因包括人為、自然兩方面。其實(shí)質(zhì)是人類不合理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展間的矛盾。

環(huán)境問(wèn)題已成為人類面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。主要包括原生環(huán)境問(wèn)題和次生環(huán)境問(wèn)題兩大類。(1)原生環(huán)境問(wèn)題地叫第一環(huán)境問(wèn)題,是由自然環(huán)境自身變化引起的,沒(méi)有人為因素或很少有人為因素參與。這一類環(huán)境問(wèn)題是自然誘發(fā)的,是經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間自然蘊(yùn)蓄過(guò)程之后才發(fā)生的,或者主要是受自然力的操縱,且人已失去控制能力情況下發(fā)生的,并使人類社會(huì)遭受一定的損害。這類環(huán)境問(wèn)題包括地震、火山活動(dòng)、滑坡、泥石流、臺(tái)風(fēng)、洪水、干旱等。面對(duì)這些問(wèn)題我們晝做到預(yù)防減少損害。(2)次生環(huán)境問(wèn)題是人類活動(dòng)作用于周圍環(huán)境引起的環(huán)境問(wèn)題,也稱第二環(huán)境問(wèn)題。主要是人類不合理利用資源所引起的環(huán)境衰退和工業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的環(huán)境污染等問(wèn)題。①環(huán)境破壞,環(huán)境破壞又稱生態(tài)破壞。主要指人類的社會(huì)活動(dòng)引起的生態(tài)退化及由此而衍生的有關(guān)環(huán)境效應(yīng),它們導(dǎo)致了環(huán)境結(jié)構(gòu)與功能的變化,對(duì)人類的生存與發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。環(huán)境破壞主要是由于人類活動(dòng)違背了自然生態(tài)規(guī)律,急功近利,盲目開(kāi)發(fā)自然資源所引起的。因過(guò)度砍伐引起的森林覆蓋率銳減,因過(guò)度放牧引起草原退化,因?yàn)E肆捕殺引起許多動(dòng)物物種瀕臨滅絕,盲目占地造成耕地面積減少因毀林開(kāi)荒造成水土流失和沙漠化,地下水過(guò)度開(kāi)采造成地下水漏斗,地面下沉,因其他不合理開(kāi)發(fā)利用,造成地質(zhì)結(jié)構(gòu)破壞,地貌景觀破壞等。②環(huán)境污染與干擾,環(huán)境污染指有害物質(zhì)或因子進(jìn)入環(huán)境,并在環(huán)境中擴(kuò)散、遷移、轉(zhuǎn)化,使環(huán)境系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性與功能發(fā)生變化,對(duì)人類或其他生物的正常生存和發(fā)展產(chǎn)生不利影響的現(xiàn)象。主要是指人類活動(dòng)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降。如大氣污染、水污染、土壤污染、放射性污染等。這威脅著人類的健康。環(huán)境干擾指的是人類活動(dòng)所排出的能量進(jìn)入環(huán)境,達(dá)到一定程度產(chǎn)生對(duì)人類不良的影響。

環(huán)境危機(jī)之所以引起人們的普遍不安與廣泛關(guān)注,是因?yàn)榄h(huán)境危機(jī)不僅影響了當(dāng)代人的生活質(zhì)量,也威協(xié)后代人的生存。這必須與可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來(lái),可持續(xù)發(fā)展鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),它不僅重視增長(zhǎng)數(shù)量,而且要求發(fā)送質(zhì)量提高效益,節(jié)約能源,減少?gòu)U物,改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)和消費(fèi)模式,實(shí)施清潔生產(chǎn)和文明消費(fèi)。是以保護(hù)自然為基礎(chǔ),控制環(huán)境污染,改善環(huán)境質(zhì)量減少生態(tài)破壞,保持地球生態(tài)系統(tǒng)的完整性,以持續(xù)的方式使用可再生資源,使作類的發(fā)展保持在地球承載力之內(nèi)。是以消除貧困,改善和提高人類的生活質(zhì)量為目的,要與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)。雖然未來(lái)人對(duì)幸福的理解也許會(huì)與我們有所不同,但作為人,他們的某些基本需要(如清潔的空氣、干凈的水、健康而穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng))必須首先得到滿足。因此,在分配地球上的有限資源時(shí),我們必須要用代際主義的原則來(lái)處理當(dāng)代人與后代人的關(guān)系。我們不僅要給后人留下一套先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)與成熟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,還要給他們留下一個(gè)穩(wěn)定而健康的生態(tài)環(huán)境。

3環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展

一種文明如果把掠奪和征服自然視為自己的價(jià)值實(shí)現(xiàn),那么,環(huán)境污染與生態(tài)危機(jī)的出現(xiàn)就是必不可免的;人為目前所面臨的環(huán)境危機(jī),不是源于科學(xué)技術(shù)提供資源的速度慢于人類消費(fèi)資源的速度。與以往的歷史相比,人類目前所掌握的技術(shù)無(wú)疑是最先進(jìn)的,但是,環(huán)境危機(jī)正是在我們擁有如此空前的技術(shù)力量的背景下產(chǎn)生的。因此,環(huán)境危機(jī)不能通過(guò)單純的技術(shù)手段來(lái)解決,承認(rèn)技術(shù)手段在保護(hù)環(huán)境方面的局限性,并不是要否認(rèn)

科學(xué)技術(shù)在保護(hù)環(huán)境方面的局限性,并不是要不論科學(xué)技術(shù)在保護(hù)環(huán)境方面的重要作用而是要求我們突破技術(shù)決定論的局限,把環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展放在文明轉(zhuǎn)型和價(jià)值重鑄的大背景中來(lái)加以思考。承認(rèn)大自然的內(nèi)在價(jià)值,把人與自然視為一個(gè)密不可分的整體,追求人與自然的和諧,尊重并維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整、美麗和穩(wěn)定。無(wú)論以全球范圍,還是以我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看,人類文明都發(fā)展到了保護(hù)生態(tài)環(huán)境階段。確保人與自然的和諧,是經(jīng)濟(jì)能夠得到進(jìn)一步發(fā)展的前提,也是人類文明得以延續(xù)的保證。要實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

我們需要做的事情非常多,我們要調(diào)整好人與自然的關(guān)系,當(dāng)代人與后代人的關(guān)系,以及當(dāng)代人之間關(guān)系。要真正解決環(huán)境問(wèn)題,首先必須改變當(dāng)前人類的發(fā)展模式和道路。發(fā)展不能僅局限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不能把社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)割裂開(kāi)來(lái),更不應(yīng)對(duì)立起來(lái)。發(fā)展應(yīng)是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展和人的全面發(fā)展。1972年人類環(huán)境會(huì)議上通過(guò)了《人類環(huán)境宣言》,或?yàn)槿祟惌h(huán)境保護(hù)工作的轉(zhuǎn)折點(diǎn),環(huán)境問(wèn)題不僅僅是環(huán)境污染問(wèn)題。從全球來(lái)看生態(tài)環(huán)境破壞此環(huán)境污染更嚴(yán)重。沖破了就環(huán)境的狹隘觀點(diǎn),把人口、資源、環(huán)境與發(fā)展緊密聯(lián)系起來(lái),協(xié)調(diào)人類與環(huán)境,發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系,才能從整體上解決環(huán)境問(wèn)題。當(dāng)代人之間能否公平地分配環(huán)境保護(hù)的成本與利益能否建立一套鼓勵(lì)人們的環(huán)保行為的制度安排,這直接決定著人與自然和諧這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);如果當(dāng)代人之間尚且不能實(shí)現(xiàn)某種最低限度的公正,那么,我們就很難指望他們會(huì)真正關(guān)心遙遠(yuǎn)后代的利益,因此,當(dāng)代的集體努力與人人選擇是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵?！段覀児餐奈磥?lái)》把滿足貧困人口的基本需要“放在特別優(yōu)先的地位來(lái)考慮”。這是由于使人的基本需要得到滿足,這是人作為人所享有的基本權(quán)利。貧困是對(duì)這種權(quán)利的剝奪,它使人作為的價(jià)值得不到實(shí)現(xiàn)。同時(shí),貧困與破壞環(huán)境往往是互為因果的。因此,消除貧困,減少貧富差距是實(shí)現(xiàn)代內(nèi)平等的內(nèi)在要求,也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。綜上所述,要達(dá)到人類與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展要達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)——必須保護(hù)好環(huán)境。

人有權(quán)利利用自然,通過(guò)改變自然資源的物質(zhì)形態(tài),滿足自身的生存需要,但這種權(quán)利必須以不改變自然界的基本秩序?yàn)橄薅?人又有義務(wù)尊重自然的存在事實(shí),保持自然規(guī)律的穩(wěn)定性,在開(kāi)發(fā)自然的同時(shí)向自然提供相應(yīng)的補(bǔ)償。當(dāng)然,如此確定權(quán)利和義務(wù)的范圍,是以人與自然之間原本存在著和諧為前提的,可持續(xù)發(fā)展針對(duì)的則是人與自然的和諧關(guān)系已經(jīng)遭受嚴(yán)重破壞的現(xiàn)實(shí)。在這個(gè)事實(shí)中,人對(duì)自然的權(quán)利和義務(wù)的范圍必須相應(yīng)調(diào)整。在達(dá)到新的和諧之前,人對(duì)自然的開(kāi)發(fā)方式,開(kāi)發(fā)深度應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的限制;人在改變自然資源的物質(zhì)形態(tài)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)更多地向自然提供補(bǔ)償,以恢復(fù)其正常狀態(tài)。使人與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與我國(guó)環(huán)境資源立法的完善

摘要：可持續(xù)發(fā)展是聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)確立的未來(lái)共同發(fā)展戰(zhàn)略，《中國(guó)21世紀(jì)議程一中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》提出了我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、對(duì)策及行動(dòng)方案。雖然在環(huán)境資源方面我國(guó)基本上建立了環(huán)境與資源法的法律體系，但尚未將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源立法的指導(dǎo)思想。因此，修改我國(guó)《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》及有關(guān)環(huán)境與資源的法律法規(guī)，并制定統(tǒng)一的《自然資源保護(hù)法》《環(huán)境污染稅法》《環(huán)境保護(hù)投資法》和《環(huán)境與資源教育法》，已成為我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展 環(huán)境與資源 立法完善

一、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出與我國(guó)的環(huán)境資源立法

1972年，聯(lián)合國(guó)在斯德哥爾摩召開(kāi)的有114個(gè)國(guó)家代表參加的“人類環(huán)境會(huì)議”預(yù)示著人類環(huán)境時(shí)代的開(kāi)始。此次會(huì)議最重大的意義是產(chǎn)生了與可持續(xù)發(fā)展概念相近的思想。1987年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)表《我們共同的未來(lái)》的報(bào)告。該報(bào)告提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念，即“既滿足當(dāng)代人的需求，又不危及后代人滿足其需求的發(fā)展。”這標(biāo)志著可持續(xù)發(fā)展思想的成熟。1992年，聯(lián)合國(guó)在里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的環(huán)境與發(fā)展大會(huì)把可持續(xù)發(fā)展作為未來(lái)共同發(fā)展的戰(zhàn)略，得到了與會(huì)各國(guó)政府的贊同。大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》和《21世紀(jì)議程》，第一次把可持續(xù)發(fā)展由理論和概念推向行動(dòng)。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)之后，我國(guó)于1992年8月制定了環(huán)境與發(fā)展應(yīng)采取的10大對(duì)策，明確提出走可持續(xù)發(fā)展的道路；1994年3月，我國(guó)的《中國(guó)21世紀(jì)議程-中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)調(diào)以下簡(jiǎn)稱《白皮書(shū)》，從人口、環(huán)境與發(fā)展的具體國(guó)情出發(fā)，提出了我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略、對(duì)策及行動(dòng)方案；1996年3月，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），把實(shí)施可持續(xù)發(fā)展作為現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和杜會(huì)發(fā)展過(guò)程中得以實(shí)施。

可持續(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志是資源的永續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境?？沙掷m(xù)發(fā)展既要考慮當(dāng)前發(fā)展的需要，又要考慮未來(lái)發(fā)展的需要，不以犧牲后代人的利益為代價(jià)來(lái)滿足當(dāng)代人的利益。可持續(xù)發(fā)展要求人們改變傳統(tǒng)的的生產(chǎn)方式和生活方式，改變?nèi)祟悓?duì)于自然的態(tài)度，在開(kāi)發(fā)和利用自然資源的同時(shí)，必須注重對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)。因此，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須以法律作保障。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境與資源立法取得了較大的成績(jī)。1979年我國(guó)就頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本方針。1982年，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的現(xiàn)行《憲法》規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源／此外，由全國(guó)人大通過(guò)和修改通過(guò)了許多環(huán)境保護(hù)的專門(mén)法律以及與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的資源管理的法律，其中包括《水污染防治法》《大氣污染防治法》《噪聲污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《水土保持法》《水法》《土地管理法》《森林法》、《草原法》《漁業(yè)法》《農(nóng)業(yè)法》《文物保護(hù)法》等；由國(guó)務(wù)院制定并公布或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)而由有關(guān)主管部門(mén)公布了大批有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的單項(xiàng)法規(guī)，其中包括為了執(zhí)行環(huán)境與資源基本法和法律而制定的實(shí)施細(xì)則或條例以及對(duì)環(huán)境資源保護(hù)工作中出現(xiàn)的新領(lǐng)域、新問(wèn)題所制定的單項(xiàng)法規(guī)，如《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》《森林法實(shí)施細(xì)則》《環(huán)境噪聲污染防治條例》《征收排污費(fèi)暫行辦法》《海洋傾廢管理?xiàng)l例》《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》；由地方人大和地方人民政府結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定和頒布了600多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)，另外，我國(guó)還制定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、樣品標(biāo)準(zhǔn)和方法標(biāo)準(zhǔn)，基本上建立了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律體系。到1995年底，我國(guó)頒布了364項(xiàng)各類國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

為了加強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際合作，維護(hù)國(guó)家的環(huán)境權(quán)益，承擔(dān)應(yīng)盡的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，我國(guó)締結(jié)和參加了《保護(hù)臭氧層維也納公約》、《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》、《核材料實(shí)物保護(hù)公約》、《南太平洋無(wú)核區(qū)公約》、《氣候變化框架公約》、《東南亞及太平洋區(qū)植物保護(hù)協(xié)定》等幾十項(xiàng)國(guó)際條約、公約、協(xié)定。

雖然我國(guó)已經(jīng)基本上形成了以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以環(huán)境與資源保護(hù)的有關(guān)法律、法規(guī)為主要內(nèi)容和以我國(guó)締結(jié)參加的有關(guān)國(guó)際環(huán)境與資源保護(hù)的條約、公約。協(xié)定為輔的較為完備的環(huán)境與資源法的法律體系，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場(chǎng)主體為了達(dá)到個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，往往忽視社會(huì)效益和環(huán)境保護(hù)，加之我國(guó)環(huán)境和資源的立法也存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究，這就使我國(guó)的環(huán)境與資源法的法律體系面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

二、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中我國(guó)環(huán)填與資源存在的若干問(wèn)題

在20世紀(jì)里，世界環(huán)境污染公害事故和公害病顯著增加。30～60年生了馬斯河谷事件、多諾拉煙霧事件、倫敦?zé)熿F事件。日本水俟病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、疼痛病事件、美國(guó)洛杉礬光化學(xué)煙霧事件等“舊八大公害事件”；80年代又發(fā)生了意大利塞維索化學(xué)污染事故、美國(guó)三里島核電站泄漏事故、墨西哥液化氣爆炸事件、印度搏帕爾農(nóng)藥泄漏事件、前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站泄漏事故、瑞士巴塞爾贊多茲化學(xué)公司萊茵河污染事故、全球大氣污染和非洲大災(zāi)荒等“ 新八大公害事件”。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者對(duì)全球的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了研究，提出了嚴(yán)重威脅社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要有7個(gè)方面：“三廢”物質(zhì)污染、噪音污染、水資源污染、土地沙漠化、溫室效應(yīng)、大氣臭氧層破壞、核污染。

我國(guó)在環(huán)境污染的防治和資源保護(hù)方面雖然取得了較大的成績(jī)，但也還存在著以下三個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）我國(guó)生態(tài)環(huán)境存在惡化現(xiàn)象

“自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提高的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境卻在惡化：大氣污染居高不下：水資源持續(xù)短缺，水質(zhì)污染明顯加重；土地退化與耕地占用嚴(yán)重；森林減少，水土流失加劇，草原退化、沙化面積不斷擴(kuò)展；自然災(zāi)害發(fā)生的頻率加快，污染事件不斷增多?！怀龅默F(xiàn)象是：水土流失的危害已經(jīng)擴(kuò)大到全國(guó)耕地面積的1／3，500多條主要河流和幾乎所有的湖泊受污染面積達(dá)82％以上；全國(guó)城市的居民正呼吸著總懸浮微粒日平均值比國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)高出10倍以上的污濁空氣；而被稱為”母親河“的黃河下游，一年中有200天可以被改稱為”母親沙灘“。1998年夏季長(zhǎng)江全流域持續(xù)兩個(gè)月的水災(zāi)造成了巨大損失，這也與生態(tài)環(huán)境遭破壞有很大關(guān)系。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展”九五“計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，”九五“計(jì)劃期間，我國(guó)將重點(diǎn)解決”三河“（淮河、海河和遼河）、三湖”（太湖、巢湖和滇池）／兩區(qū)“（酸雨污染區(qū)、SO2控制區(qū)）的污染控制問(wèn)題。這也反映了上述”三河“／三湖”／兩區(qū)“的生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題已到了非”重點(diǎn)解決“不可的地步了。

（二）我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資不足

我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資中存在的問(wèn)題是環(huán)境投資總量小，歷史欠帳太多?！鞍宋濉逼陂g，國(guó)家環(huán)保投入1102億元，按1990年的價(jià)格計(jì)算，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降到0.69%，沒(méi)有達(dá)到“八五”計(jì)劃規(guī)定的0.85%的目標(biāo)，這不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，也低于發(fā)展中國(guó)家的平均水平。我國(guó)目前總的環(huán)境投資缺口大約為2500多億元，而現(xiàn)在的投資額僅占需要投資額的6.3％。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境投資通常要占到GNP的1.5O%以上。例如，美國(guó)每年用于環(huán)境保護(hù)的投資在800億美元以上，日本在700億美元以上，美國(guó)每年用于水污染和大氣污染治理的費(fèi)用超過(guò)了1500億美元，據(jù)一項(xiàng)對(duì)80年代中期情況的研究表明，我國(guó)因環(huán)境污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)382億元，部分自然生態(tài)環(huán)境遭破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失每年達(dá)500億元，兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)882億元，占同期國(guó)民生產(chǎn)總值的15.64%，而據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署資料的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家因環(huán)境污染引起的經(jīng)濟(jì)損失占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例一般為3～5％?？梢?jiàn)我國(guó)的環(huán)境污染比發(fā)達(dá)國(guó)家嚴(yán)重得多。

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保投資體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下和在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期建立的。隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變的需要，現(xiàn)行的環(huán)保投資體制存在著一個(gè)如何與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家投資體制改革相配套的問(wèn)題。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)環(huán)保投資體制的改革滯后于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)投資體制的改革。1984年初，國(guó)家規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的8條資金渠道，這標(biāo)志著我國(guó)環(huán)保投資體制改革的開(kāi)始；1986年，國(guó)家又進(jìn)行了環(huán)保補(bǔ)助資金“撥改貸”的試點(diǎn)；1988年，國(guó)務(wù)院了《污染源治理專項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》，同時(shí)又試點(diǎn)建立環(huán)境保護(hù)投資公司。從目前現(xiàn)狀來(lái)看，這些環(huán)境投資體制改革和試點(diǎn)涉及的范圍有限，改革的力度也不夠，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)環(huán)保投資體制改革的要求。

（三）我國(guó)環(huán)境與資源立法存在的問(wèn)題

1.可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略尚未成為我國(guó)環(huán)境與資源立法的指導(dǎo)思想

現(xiàn)行《憲法》雖然以國(guó)家根本大法的形式規(guī)定了國(guó)家保護(hù)環(huán)境、防治污染和其他公害以及國(guó)家保護(hù)自然資源的原則，但不足的是沒(méi)有明確將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源保護(hù)的指導(dǎo)思想。我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》和其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)、防治污染和自然資源保護(hù)的法律、法規(guī)，同樣也存在這個(gè)問(wèn)題。然而，我國(guó)制定的環(huán)境與發(fā)展應(yīng)采取的10大對(duì)策和《白皮書(shū)》以及《綱要》，都把實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。這就說(shuō)明我國(guó)的環(huán)境與資源的法律和環(huán)境與資源的政策之間存在脫節(jié)的現(xiàn)象。

另外，在我國(guó)80年代制定的單項(xiàng)自然資源法中，由于在指導(dǎo)思想上沒(méi)有把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為重要的立法目的，對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏具體的規(guī)定，致使這些自然資源的法律難以適應(yīng)生態(tài)的環(huán)境保護(hù)的需要。

2.我國(guó)的環(huán)境與資源立法不能完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和社會(huì)發(fā)展的需要

我國(guó)于1992年逐步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，而環(huán)境與資源立法相當(dāng)一部分是1992年之前在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，這些帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的法律規(guī)定已明顯地與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)下，必須強(qiáng)化環(huán)境資源保護(hù)在政府決策中的份量，增加環(huán)保投入，為環(huán)境資源計(jì)劃管理提供現(xiàn)實(shí)辦法?，F(xiàn)行法律確立的以行政區(qū)劃管理為主的管理體制已造成了污染范圍的擴(kuò)大、跨區(qū)域及跨流域的污染情況嚴(yán)重而得不到有效遏制，以城市為主的污染正逐漸向農(nóng)村蔓延。

目前執(zhí)行的超標(biāo)排污收費(fèi)制度，只是對(duì)超過(guò)濃度標(biāo)準(zhǔn)排放污染物者征收排污費(fèi)，這種超標(biāo)排污收費(fèi)制度實(shí)質(zhì)上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的以資源分配、無(wú)償使用力主要特征的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。排污者只要不超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，就可以無(wú)償使用環(huán)境納污能力資源，這在很大程度上加劇了資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。

另外，我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律、法規(guī)中的環(huán)境保護(hù)投資條款與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下環(huán)境事權(quán)分配和國(guó)民經(jīng)濟(jì)融資體制不盡符合，需要進(jìn)行調(diào)整和完善。

3.我國(guó)環(huán)境與資源的法律、法規(guī)之間也不統(tǒng)一

我國(guó)環(huán)境法與資源法之間存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定國(guó)家環(huán)境保護(hù)局和地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)局是環(huán)境保護(hù)工作的主管部門(mén)，統(tǒng)管全國(guó)或地方的自然資源保護(hù)工作和污染防治控制工作；然而在各自然資源的法律、法規(guī)中只規(guī)定了各自然資源專管部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限，卻未規(guī)定環(huán)保主管部門(mén)的權(quán)限。這種立法傾向顯然是把環(huán)保主管部門(mén)排除在自然資源保護(hù)管理部門(mén)之外，明顯與《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定相沖突，從而造成環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門(mén)之間的權(quán)責(zé)不清。再如，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，國(guó)家制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，對(duì)違反者要處以罰款甚至追究其刑事責(zé)任；而現(xiàn)行環(huán)境法只要求超標(biāo)排污者繳納排污費(fèi)即可，并不認(rèn)為超標(biāo)排污系違法行為。這就直接違反了《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，造成法律體系內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，還有，我國(guó)雖然已制定了各種環(huán)境區(qū)域的環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)，但并未將其列入《環(huán)境噪聲污染防治法》中；《水污染防治法》將水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)劃給各級(jí)政府的環(huán)保行政主管部門(mén)，這些做法的結(jié)果使得大量的相關(guān)法規(guī)散見(jiàn)于國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中，實(shí)質(zhì)上是法出多門(mén)，重規(guī)章而不重法，這不能不說(shuō)是我國(guó)環(huán)境法律體系結(jié)構(gòu)上的一個(gè)缺陷。

4.我國(guó)缺乏一部自然資源的基本法-《自然資源法》

我國(guó)從80年代以來(lái)頒布了幾部自然資源的法律，其中包括《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等，這些法律比較單 一和分散，不能滿足我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的需要，因而迫切需要制定一部綜合性的自然資源管理的法律，以廣泛、全面地對(duì)自然資源和自然生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。

5.我國(guó)還缺乏環(huán)境與資源教育的立法

三、可持續(xù)發(fā)展與我國(guó)環(huán)境資源立法的完善

為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境與資源法律、法規(guī)必須進(jìn)行修改和完善，以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

（一）修改有關(guān)環(huán)境與資源的法律，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的需要

由世界自然保護(hù)同盟、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和世界野生生物基金會(huì)合編的《保護(hù)地球-持續(xù)生存戰(zhàn)略》明確提出，各國(guó)應(yīng)通過(guò)一個(gè)關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的全球宣言和盟約，使各國(guó)對(duì)可持續(xù)生存的道德準(zhǔn)則作出承諾，并應(yīng)將可持續(xù)生存原則納入各國(guó)的憲法和立法之中；所有國(guó)家應(yīng)保護(hù)人權(quán)、子孫后代利益及地球生產(chǎn)率和多樣性的環(huán)境法綜合體系；應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的法律和行政的控制進(jìn)行審查，改進(jìn)其弱點(diǎn)；到本世紀(jì)末，所有地方都應(yīng)完成對(duì)國(guó)家法律的審查，目的是重新制定法律，適應(yīng)持續(xù)生存的需要。因此，我國(guó)的環(huán)境與資源立法應(yīng)根據(jù)以上的精神和我國(guó)的實(shí)際情況，加以修改和完善。

1.修改現(xiàn)行《憲法》

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》還沒(méi)有可持續(xù)發(fā)展的條款，應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候加以修改，增加可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。因?yàn)?，可持續(xù)發(fā)展以保護(hù)自然資源和環(huán)境為基礎(chǔ)，發(fā)展與資源和環(huán)境保護(hù)是相互聯(lián)系的，它們構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的整體，應(yīng)在國(guó)家根本大法中得到體現(xiàn)。

2.修改《環(huán)境保護(hù)法》

我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》由于制定的時(shí)間較早，沒(méi)有可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，應(yīng)加以修改和補(bǔ)充-將可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略作為指導(dǎo)思想并增加可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，以適應(yīng)保護(hù)環(huán)境與資源的需要。另外，《環(huán)境保護(hù)法》中還存有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，以致在某些方面與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相悖；《環(huán)境保護(hù)法》在規(guī)定綜合性目標(biāo)的同時(shí)，還規(guī)定了具體的法律措施，其結(jié)構(gòu)中仍然保留了大量實(shí)施法的內(nèi)容，其內(nèi)容已經(jīng)溢出了作為基本法的內(nèi)容范圍；《環(huán)境保護(hù)法》突出的問(wèn)題就是對(duì)自然生態(tài)和資源保護(hù)的原則性規(guī)定大少，以致于該法呈現(xiàn)出濃厚的污染防治法的色彩。這些在修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，應(yīng)給予特別注意。

3.修改有關(guān)環(huán)境與資源的法律、法規(guī)

在修改我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境與資源的法律、法規(guī)時(shí)，應(yīng)注意以下問(wèn)題：一是要以可持續(xù)發(fā)展作為修改環(huán)境與資源法律、法規(guī)的指導(dǎo)思想，將可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略貫徹到修改環(huán)境與資源法律。法規(guī)過(guò)程的始終。二是在環(huán)境與資源的立法中，要注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)環(huán)境與資源進(jìn)行管理。目前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系逐步建立，價(jià)值規(guī)律和商品經(jīng)濟(jì)將在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。因此，環(huán)境與資源的管理也要引人市場(chǎng)機(jī)制，更多地依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題。國(guó)家應(yīng)制定有利于環(huán)境的產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)減少環(huán)境污染，建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。要按照“排污費(fèi)高于污染治理成本”的原則，提高現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促使排污單位積極治理污染。三是對(duì)環(huán)境資源保護(hù)工作中出現(xiàn)的新領(lǐng)域、新問(wèn)題進(jìn)行立法，四是加強(qiáng)環(huán)境與資源立法的國(guó)際合作與交流，借鑒國(guó)際上環(huán)境與資源立法的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)環(huán)境與資源保護(hù)方面先進(jìn)的手段、技術(shù)，使我國(guó)環(huán)境與資源立法的內(nèi)容與國(guó)際條約、國(guó)際公約的內(nèi)容相一致。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的立法

1.制定統(tǒng)一的《自然資源保護(hù)法》

世界上許多國(guó)家已經(jīng)或正在制定自然資源管理的法律。目前，我國(guó)制定《自然資源保護(hù)法》的條件已經(jīng)逐步成熟。《自然資源保護(hù)法》的主要內(nèi)容應(yīng)包括：制定《自然資源保護(hù)法》的目的；《自然資源保護(hù)法》的基本原則；自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)；自然資源的管理主體及管理體制；自然資源的開(kāi)發(fā)、利用和補(bǔ)救；自然資源的保護(hù)；不當(dāng)利用自然資源的責(zé)任；自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)；自然資源有償利用及收費(fèi)制度；自然資源稅；保護(hù)自然資源的教育以及違反《自然資源保護(hù)法》的法律責(zé)任等。

制定《自然資源保護(hù)法》的目的是實(shí)現(xiàn)自然資源和物質(zhì)資源的可持續(xù)管理，以合理利用和開(kāi)發(fā)自然資源，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化物質(zhì)生活的需要，同時(shí)能滿足下一代的合理需要。《自然資源保護(hù)法》應(yīng)修正計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的自然資源無(wú)償使用的做法，以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路對(duì)資源進(jìn)行合理配置，以經(jīng)濟(jì)手段的法律化來(lái)管理自然資源，做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源開(kāi)發(fā)保護(hù)同時(shí)進(jìn)行。

2.加強(qiáng)國(guó)家對(duì)環(huán)境資源投資的宏觀調(diào)控，制定《環(huán)境污染稅法》《環(huán)境保護(hù)投資法》

據(jù)預(yù)測(cè)1995～2000年我國(guó)在環(huán)保方面的，急投資需求將達(dá)4000億元。根據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，2000～2025；年全世界用于環(huán)境方面的投資。如果保持占國(guó)民生產(chǎn)總值的1％，可以大體上減緩環(huán)境惡化；如果上升到2％，可以便環(huán)境惡化得到初步控制；如果上升到5％左右，可以完全控制住環(huán)境惡化；如果上升到8～10％，方可實(shí)現(xiàn)環(huán)境的良性循環(huán)。而在我國(guó)財(cái)政中，環(huán)保的投資份額偏小、，僅占國(guó)民生產(chǎn)總值的1%.在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家必須對(duì)環(huán)境與資源的保護(hù)進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控，制定有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，并且利用財(cái)政覦收等手段作為產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)的手段，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)投資的宏觀調(diào)控。

要實(shí)現(xiàn)我國(guó)跨世紀(jì)的環(huán)保目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家須運(yùn)用稅收手段對(duì)排污者課征環(huán)境保護(hù)稅，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，這是解決環(huán)境污染的根本之策。當(dāng)前，急需制定《環(huán)境污染稅法》。根據(jù)我國(guó)實(shí)際，該法應(yīng)對(duì)以下污染進(jìn)行征稅：（1）水污染稅，即對(duì)工業(yè)廢水的排放量為依據(jù)進(jìn)行征稅；（2）二氧化硫稅，即以企業(yè)排放硫的數(shù)量作為課稅依據(jù)；（3）燃料稅，即以燃料產(chǎn)品的銷售數(shù)量為證稅依據(jù)；（4）垃圾稅，即對(duì)工業(yè)固體廢物的排放進(jìn)行征稅。

《環(huán)境保護(hù)投資法》的主要內(nèi)容應(yīng)包括：以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，制定環(huán)境保護(hù)投資發(fā)展目標(biāo)和中長(zhǎng)期發(fā)展現(xiàn)戈（和戰(zhàn)略。其中包括制定全國(guó)和各地區(qū)、行業(yè)的環(huán)境投資發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)保投資的總體規(guī)模、投資方向；環(huán)保投資籌集（包括政府財(cái)政預(yù)算）；排污費(fèi)收入；發(fā)行中長(zhǎng)期環(huán)境債券或股票；適當(dāng)利用外資，采用BOT投資方式，解決環(huán)保基礎(chǔ)施建設(shè)資金；建立環(huán)?；?；爭(zhēng)取國(guó)際金融組織、外國(guó)政府的優(yōu)惠貸款和援助；環(huán)保投資資金及基金的管理和投資效益管理；環(huán)境保護(hù)投資，總量和結(jié)構(gòu)；環(huán)保投資的信息系統(tǒng)；違反《環(huán)境保護(hù)投資法》的法律責(zé)任等。

3.制定《環(huán)境與資源教育法調(diào)略》。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:區(qū)域劃分與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展

論文關(guān)鍵詞:行政區(qū)域　環(huán)境保護(hù)　可持續(xù)發(fā)展

論文摘要:闡述了行政區(qū)域的內(nèi)涵,分析了行政區(qū)域劃分對(duì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的不利影響,提出了具體的解決方法。即:在全國(guó)范圍內(nèi),環(huán)境保護(hù)部門(mén)實(shí)行人、財(cái)、物的縱向管理,地方政府配合工作的機(jī)構(gòu)體系。

隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)峻,各國(guó)政府都在積極采取各種手段解決環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)政府十分重視環(huán)境保護(hù)工作,把環(huán)境保護(hù)列為基本國(guó)策之一。環(huán)境立法體系逐步完善,環(huán)境治理的投入逐年增加,使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),環(huán)境質(zhì)量整體狀況有所好轉(zhuǎn)。但從局部分析,特別是跨流域、跨區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量狀況有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì),環(huán)境污染狀況不容樂(lè)觀。有些地方經(jīng)過(guò)多年的治理,耗資巨大,污染情況反而更加嚴(yán)峻。糾其原因可能是多方面的,但中國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)域體系劃分也是重要的原因之一。本文分析了行政區(qū)域?qū)Νh(huán)境質(zhì)量的綜合影響,并提出了相應(yīng)的對(duì)策措施。

1　區(qū)域劃分概況

我國(guó)的區(qū)域劃分模式為:國(guó)家、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地、州、盟)、縣(區(qū)、旗)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、村等。在我國(guó)省(自治區(qū)、直轄市)既有貫徹落實(shí)國(guó)家政策法規(guī)的義務(wù),又有相對(duì)獨(dú)立制定地方法規(guī)、條令的權(quán)利。因此,在貫徹落實(shí)國(guó)家政策法規(guī)的時(shí)候,由于各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境條件、工作基礎(chǔ)不同,必然在落實(shí)的深度、廣度方面有所差異。另外,各省(自治區(qū)、直轄市)在制定各自的地方法規(guī)時(shí),由于各地政府部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)深淺不同,重視程度不同,環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀不同以及地方保護(hù)主義意識(shí)的存在,相互比較難免存在較大差異。到市(地、州、盟)級(jí)行政區(qū),由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同,發(fā)展水平不同,對(duì)環(huán)境的損壞程度不同,致使環(huán)境保護(hù)工作在同一省內(nèi)不同地區(qū)也有較大的差異。

由于我國(guó)的行政區(qū)域本身和一些機(jī)構(gòu)具有相對(duì)權(quán)威性,容易形成為了各自的利益、政績(jī)、權(quán)力而各自為政,我行我素。在對(duì)待環(huán)境保護(hù)工作的態(tài)度上,地方長(zhǎng)官完全可能為了自己局部的利益而犧牲全局利益,以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為理由,以保證職工就業(yè)為借口,忽視環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理工作,拒絕關(guān)、停污染企業(yè)?；蛘咿D(zhuǎn)嫁環(huán)境污染影響,以犧牲相鄰區(qū)域環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)來(lái)繁榮本地經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)。國(guó)家投巨資治理的多個(gè)流域,效果不佳,環(huán)境保護(hù)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的根源就在于地方保護(hù)主義。而地方保護(hù)主義之所以存在,則因?yàn)閰^(qū)域劃分各自為政的結(jié)果。

2　行政區(qū)域?qū)Νh(huán)境可持續(xù)發(fā)展的影響

2. 1　區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式差異導(dǎo)致環(huán)境污染

由于人為地劃分行政區(qū)域,導(dǎo)致各個(gè)區(qū)域內(nèi)地理位置、工業(yè)基礎(chǔ)、環(huán)境資源、能源、交通設(shè)施、公眾素質(zhì)等發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)要素嚴(yán)重的不平衡,造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展的不平衡。在國(guó)內(nèi),有東南沿海的發(fā)達(dá)地區(qū),更有需要振興的東北地區(qū)和需要崛起的中部地區(qū)及相對(duì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū);在同一區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度都有很大差異,廣東的深圳與其相距百公里山區(qū)相比,經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、居民收入等兩極分化極大。這種區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)差異給環(huán)境資源的合理利用,經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)明顯的影響。發(fā)達(dá)地區(qū)由于基礎(chǔ)好,優(yōu)勢(shì)多,經(jīng)濟(jì)發(fā)展大多采取可持續(xù)發(fā)展的、集約型發(fā)展模式,生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作比較到位。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于資金的缺乏,技術(shù)設(shè)備落后,為了單純地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),大多采取高投入、高消耗、低產(chǎn)出為特征的粗放型發(fā)展模式。為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)加速發(fā)展,不顧冒環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn),引進(jìn)被東部地區(qū)淘汰的、污染環(huán)境嚴(yán)重的工業(yè)項(xiàng)目,其結(jié)果只能是付出巨大的環(huán)境代價(jià),來(lái)追求表面的經(jīng)濟(jì)繁榮數(shù)字,經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁嚴(yán)重不足。

2. 2　區(qū)域建設(shè)小而全導(dǎo)致環(huán)境污染

由于行政區(qū)域劃分等原因,形成了我國(guó)各個(gè)行政區(qū)域內(nèi)小而全的地方工業(yè)體系。這種工業(yè)體系很容易和環(huán)境因素形成沖突,一些環(huán)境污染嚴(yán)重的工業(yè)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)遍地開(kāi)花,尤其是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五小”企業(yè),與國(guó)家大型企業(yè)爭(zhēng)能源、爭(zhēng)原材料、爭(zhēng)市場(chǎng)。由于“五小”企業(yè)生產(chǎn)工藝落后,污染排放嚴(yán)重超標(biāo),環(huán)境治理形勢(shì)嚴(yán)峻。這種對(duì)內(nèi)封閉、對(duì)外排斥的工業(yè)格局,大大地限制了各種信息、技術(shù)、生產(chǎn)要素的相互交流與溝通,嚴(yán)重地制約著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2. 3　行政管理水平的差異導(dǎo)致環(huán)境污染

由于行政區(qū)域劃分以及經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),各個(gè)區(qū)域內(nèi)部只追求轄區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),各自為政,區(qū)域內(nèi)的行政領(lǐng)導(dǎo)只追求任期內(nèi)的增長(zhǎng)速度,看重局部和眼前的利益,盡量減少對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入,導(dǎo)致本應(yīng)由區(qū)域內(nèi)部支付的環(huán)境保護(hù)運(yùn)行成本轉(zhuǎn)嫁到周邊地區(qū)或下游區(qū)域,從而加劇了環(huán)境污染的現(xiàn)狀。有些領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄,無(wú)視環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物排放總量控制等環(huán)境法規(guī)制度的存在,使得一些污染嚴(yán)重的項(xiàng)目得以違規(guī)建設(shè),使當(dāng)?shù)乇疽汛嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境更加嚴(yán)峻。在環(huán)境污染治理方面,有些地區(qū)為了保護(hù)轄區(qū)內(nèi)的一些污染嚴(yán)重的企業(yè),有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的事件時(shí)有發(fā)生。

2. 4　環(huán)境保護(hù)意識(shí)的差異影響公眾參與積極性

由于區(qū)域內(nèi)相對(duì)封閉,環(huán)境信息不對(duì)稱,環(huán)境保護(hù)意識(shí)上的差異,加上人為的誤導(dǎo),使我國(guó)的公眾參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)的積極性不高。走過(guò)場(chǎng),追求形式化,應(yīng)付的成分多,追求實(shí)效的少。因?yàn)榄h(huán)境信息透明度不高,公眾的知情權(quán)沒(méi)有得到滿足,在具體的建設(shè)項(xiàng)目造成環(huán)境污染時(shí),公眾與建設(shè)方之間、公眾與政府之間的沖突時(shí)有發(fā)生。不僅造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失,還使公眾對(duì)政府在某種程度上失去了信任。

3　消除影響的措施

真正理順行政區(qū)域管理與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,提倡按照自然規(guī)律辦事,充分發(fā)揮行政區(qū)域的協(xié)調(diào)、管理作用,打破分割,樹(shù)立大環(huán)境區(qū)域的概念,才能有效地減少或消除區(qū)域分割產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題。

3. 1　各行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)部門(mén)實(shí)行縱向管理

為了克服行政區(qū)劃帶來(lái)的弊端,環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)在全國(guó)實(shí)行縱向管理結(jié)構(gòu),統(tǒng)一步調(diào),一致行動(dòng),才能收到應(yīng)有的效果。在行政分割的體制下,各地的環(huán)境保護(hù)部門(mén)很難發(fā)揮出應(yīng)有的作用。例如:地方行政領(lǐng)導(dǎo)主抓的項(xiàng)目,即使有污染,下屬環(huán)境保護(hù)部門(mén)也很難制止。如果環(huán)境保護(hù)部門(mén)由中央直屬,實(shí)行縱向管理,情況會(huì)好轉(zhuǎn)。在上馬新建項(xiàng)目時(shí),環(huán)境影響評(píng)價(jià)會(huì)真正起作用。

3. 2　按環(huán)境資源分布合理布置環(huán)保機(jī)構(gòu)

一般的流域跨越多個(gè)省、市、區(qū)、縣,各地環(huán)境保護(hù)部門(mén)要想統(tǒng)一行動(dòng),治理污染,難度大,相互協(xié)調(diào)困難,工作效率低。某條河流多年治理不好,區(qū)域劃分造成的障礙不可忽視。如果設(shè)立專門(mén)的流域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)(其人事任免權(quán)、財(cái)政撥款渠道、人員的工資收入、福利待遇完全與地方政府脫離,由上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)直接管理),專門(mén)協(xié)調(diào)管理該流域的環(huán)境保護(hù)事宜,有專人、?？?、專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)抓專項(xiàng)工作,各地方政府部門(mén)協(xié)助、配合,環(huán)境污染治理工作將會(huì)效果顯著?？偭靠刂拼胧┮矔?huì)得到有效的落實(shí)。

對(duì)區(qū)域政府領(lǐng)導(dǎo)班子的政績(jī)考核除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)外,還要綜合考核資源生產(chǎn)效率、環(huán)境質(zhì)量狀況等內(nèi)容。實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制度。要教育干部提高環(huán)境保護(hù)意識(shí),從堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)開(kāi)展工作。環(huán)境保護(hù)的考核方式應(yīng)充分注意到群眾的反映和相鄰區(qū)域、特別是下游地區(qū)的反映。對(duì)于以污染環(huán)境為代價(jià)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)繁榮,是不宜提倡的。

3. 3　盡快建立環(huán)境稅收機(jī)制

通過(guò)稅收機(jī)制,促進(jìn)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。建立稅率、稅種合理的環(huán)境稅征收制度,改環(huán)境保護(hù)、環(huán)境污染收費(fèi)為收稅。由于稅法的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性等特點(diǎn),可以適當(dāng)?shù)乜朔胤奖Ｗo(hù)主義傾向在環(huán)境保護(hù)方面的不良影響。環(huán)境稅收直接加大了污染行業(yè)、企業(yè)的生產(chǎn)成本,降低了其在市場(chǎng)上的價(jià)格優(yōu)勢(shì),使環(huán)保產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品有了與其競(jìng)爭(zhēng)的公平環(huán)境,促進(jìn)了環(huán)保企業(yè)的發(fā)展。

實(shí)行稅收資金部分返還企業(yè),以資助企業(yè)治理環(huán)境污染制度。既減輕了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)、企業(yè)治理環(huán)境污染的資金壓力,又可以調(diào)動(dòng)企業(yè)搞好環(huán)境保護(hù)工作的積極性。對(duì)于生產(chǎn)工藝落后、設(shè)備老化、環(huán)境污染嚴(yán)重、治理無(wú)望的“五小”企業(yè),在環(huán)境稅收的重壓下,關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)則勢(shì)在必行。

3. 4　強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)的作用

充分發(fā)揮各種行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的作用,提倡行業(yè)自律,保護(hù)環(huán)境,淡化行政區(qū)域界線。積極開(kāi)展宣傳教育、學(xué)術(shù)交流、科技攻關(guān)、技術(shù)咨詢、人才培養(yǎng)等活動(dòng),鼓勵(lì)大家改變不良的生活方式、生產(chǎn)方式,善待環(huán)境,抵制污染。由行業(yè)協(xié)會(huì)出面組織公眾參與環(huán)境事務(wù)的各種活動(dòng),有計(jì)劃、有目的、有針對(duì)性地提高大家的參與意識(shí),追求實(shí)效,不走過(guò)場(chǎng)。在全社會(huì)創(chuàng)造一種自覺(jué)保護(hù)環(huán)境,堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的工作、生活氛圍。

4　結(jié)論

環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)淡化行政區(qū)域的概念,堅(jiān)持按環(huán)境資源分布特征設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)實(shí)行垂直管理的原則,貫徹執(zhí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制度。提高領(lǐng)導(dǎo)者環(huán)境保護(hù)意識(shí),樹(shù)立大局觀念,加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作會(huì)上一個(gè)新的臺(tái)階。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:基于可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境稅收體系構(gòu)建

論文關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展　環(huán)境稅收制度　排污收費(fèi)制度　環(huán)境保護(hù)稅

論文摘要：隨著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,環(huán)境污染、資源浪費(fèi)現(xiàn)象日益普遍,而稅收政策是優(yōu)越于其他經(jīng)濟(jì)手段的國(guó)家宏觀調(diào)控手段,是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的一種必然趨勢(shì)。許多發(fā)達(dá)國(guó)家都相繼開(kāi)征了環(huán)境保護(hù)稅,而我國(guó)還停留在排污收費(fèi)制度上,相關(guān)的環(huán)境稅收制度還不健全。為此,本文分析現(xiàn)行環(huán)境稅收制度存在的問(wèn)題,并從改革現(xiàn)行稅制和開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅兩方面提出構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展環(huán)境稅收體系的思路。

要保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,就必須改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,徹底改變先發(fā)展后治理的觀念,將環(huán)境保護(hù)放在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的地位。要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo),環(huán)境稅收體系將起著不可替代的作用。

一、現(xiàn)行環(huán)境稅收制度存在的問(wèn)題

(一)資源稅?，F(xiàn)行資源稅存在的主要問(wèn)題有:(1)定位不合理。對(duì)自然資源征稅,可分為一般資源稅和級(jí)差資源稅兩種。我國(guó)資源稅定位于調(diào)節(jié)級(jí)差為主,這樣的定位不利于將資源開(kāi)采的外部成本內(nèi)在化,與環(huán)境保護(hù)無(wú)關(guān),達(dá)不到遏制資源浪費(fèi)的目的;(2)征收范圍小。資源稅的征收范圍只限于礦產(chǎn)品和鹽,而具有重大生態(tài)環(huán)境價(jià)值的大部分非礦產(chǎn)資源——水、森林、草原、灘涂等卻長(zhǎng)期處于稅收調(diào)節(jié)之外。這不僅導(dǎo)致了過(guò)度消耗和嚴(yán)重浪費(fèi),而且使后續(xù)產(chǎn)品的比價(jià)極不合理;(3)單位稅額設(shè)計(jì)不合理。過(guò)低的資源稅單位稅額既違背了價(jià)值規(guī)律,又造成了資源的盲目過(guò)度開(kāi)采;而且納稅人具體適用的稅額取決于資源的開(kāi)采條件,與開(kāi)采對(duì)環(huán)境造成的影響無(wú)關(guān);(4)計(jì)稅依據(jù)不合理?，F(xiàn)行資源稅對(duì)資源的銷售數(shù)量或使用數(shù)量征稅,而對(duì)已經(jīng)開(kāi)采而未銷售或使用的不征稅,直接導(dǎo)致了資源的無(wú)序開(kāi)采,造成大量資源的積壓和浪費(fèi)。

(二)流轉(zhuǎn)稅?，F(xiàn)行增值稅存在的主要問(wèn)題有:(1)低稅率問(wèn)題。為了增值稅的稅收優(yōu)惠而對(duì)煤氣、石油液化氣、農(nóng)膜、農(nóng)藥等產(chǎn)品實(shí)行的低稅率,不利于環(huán)境的保護(hù);(2)稅負(fù)問(wèn)題。循環(huán)利用資源的企業(yè)原材料成本低,增值部分所占比重較高,稅負(fù)較重;且從民間和小規(guī)模納稅人收購(gòu)的廢舊物資,進(jìn)項(xiàng)稅額均不能抵扣,加重了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān);(3)優(yōu)惠政策不到位。當(dāng)前增值稅即征即退、減半征收的優(yōu)惠政策只集中在生產(chǎn)電力、水泥、新型墻體材料方面,還有很多循環(huán)經(jīng)濟(jì)的鏈條及相應(yīng)產(chǎn)品沒(méi)有涉及。

現(xiàn)行消費(fèi)稅存在的主要問(wèn)題有:(1)征稅范圍太窄。一些容易給環(huán)境帶來(lái)污染或者導(dǎo)致環(huán)境資源嚴(yán)重浪費(fèi)的消費(fèi)品仍沒(méi)有列入征稅范圍,如電池、氟利昂、化肥、一次性塑料袋、一次性餐盒以及煤炭等;(2)有些稅率太低。過(guò)低的稅率只能對(duì)市場(chǎng)發(fā)出要限制使用的信號(hào),而不能起到規(guī)范引導(dǎo)消費(fèi)行為的作用;(3)優(yōu)惠政策不到位。消費(fèi)稅中對(duì)使用新型能源或者可再生能源的車輛的優(yōu)惠政策不到位,難以達(dá)到激勵(lì)使用新型能源的目的。

(三)其他稅

1、城市維護(hù)建設(shè)稅。城市維護(hù)建設(shè)稅依附于“三稅”,稅基極不穩(wěn)定,收入規(guī)模占稅收總量比例較低,難以籌集城建維護(hù)所需的資金。另外,城建稅只對(duì)繳納“三稅”的內(nèi)資企業(yè)和個(gè)人征收,造成內(nèi)外資企業(yè)的稅負(fù)不公,同時(shí)也造成一些污染產(chǎn)業(yè)在我國(guó)的集聚。

2、車船稅。車船稅的設(shè)計(jì)本身不具有循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面的意義。機(jī)動(dòng)車船按輛或載重噸位征收,對(duì)由于性能、油耗和尾氣排放量的不同對(duì)環(huán)境損害程度的差異等因素不予考慮,對(duì)能源的消耗量和廢氣的排放量關(guān)聯(lián)程度較低,納稅人的稅收負(fù)擔(dān)與車輛對(duì)環(huán)境的污染程度沒(méi)有關(guān)系。

3、土地稅。土地使用稅征收范圍僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū),而且稅率較低。由于農(nóng)村土地不征稅,不少城內(nèi)企業(yè)紛紛遷往農(nóng)村,大量占用農(nóng)用地,特別是耕地。耕地占用稅的征收范圍也較窄,稅率也較低。

(四)排污收費(fèi)制度。我國(guó)目前還沒(méi)有開(kāi)征環(huán)保稅,實(shí)施了二十多年的排污收費(fèi)制度雖然提高了治理污染的能力,加強(qiáng)了環(huán)保系統(tǒng)的能力建設(shè),但還存在很多的缺陷。

1、立法層次低,征管不到位。排污收費(fèi)沒(méi)有被納入稅法體系中,立法層次低,權(quán)威性差,在實(shí)施過(guò)程中遇到較多困難,征收乏力,隨意性很大。另外,排污收費(fèi)缺乏有效地監(jiān)督,收費(fèi)用途不明確。

2、征收范圍小。排污收費(fèi)主要針對(duì)污水、廢氣、固廢、噪聲和放射性廢物等五大類。像生活垃圾、污水、工業(yè)廢棄物等沒(méi)有納入征收范圍。而且主要針對(duì)部分企事業(yè)單位,第三產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只部分實(shí)行,居民生活污染物排放基本未實(shí)行。

3、征收標(biāo)準(zhǔn)低。從理論上講,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能低于治理污染的成本,否則,污染單位寧肯交排污費(fèi)也不愿花資金治理污染。而我國(guó)目前的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于排污單位污染排放治理設(shè)施的運(yùn)行成本。此外,由于費(fèi)率的調(diào)整很少或多年才調(diào)整一次,通貨膨脹降低了排污費(fèi)的真實(shí)水平。

4、收費(fèi)依據(jù)不合理。排污收費(fèi)制度主要根據(jù)污染物排放濃度超標(biāo)收費(fèi),沒(méi)有考慮污染物的排放量,且僅對(duì)污染體濃度最高的一種污染物收費(fèi)。這種收費(fèi)減弱了企業(yè)在標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行污染削減和污染控制技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力,也導(dǎo)致了對(duì)污染排放濃度稀釋或污染物替代,結(jié)果環(huán)境污染更嚴(yán)重。

二、改革現(xiàn)行環(huán)境稅收制度

(一)資源稅。在合理定位資源稅普遍征收性質(zhì)的同時(shí),做到以下幾點(diǎn):(1)擴(kuò)大征稅范圍。基于我國(guó)自然資源短缺、利用率低等現(xiàn)象,資源稅應(yīng)起到全面保護(hù)資源,提高資源利用效率的作用。因而,應(yīng)將資源稅的征稅對(duì)象擴(kuò)大到土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地?zé)岬荣Y源;(2)調(diào)整計(jì)稅依據(jù)。資源稅的計(jì)稅依據(jù)可由銷售數(shù)量或自用數(shù)量調(diào)整為開(kāi)采數(shù)量或生產(chǎn)數(shù)量,這樣可以防止資源的無(wú)效開(kāi)采和使用浪費(fèi);(3)適當(dāng)提高單位稅額。尤其對(duì)不可再生、不可替代和稀缺的資源應(yīng)該課以重稅,適當(dāng)拉大級(jí)距;(4)改變計(jì)征方法。根據(jù)資源的不同特點(diǎn),可以考慮實(shí)行從量定額、從價(jià)定率和復(fù)合計(jì)稅三種計(jì)征方法。如對(duì)鐵、煤、石油等非再生金屬和非金屬礦產(chǎn)品實(shí)行復(fù)合計(jì)稅辦法,即先在開(kāi)采或生產(chǎn)環(huán)節(jié)從量計(jì)征,以后在銷售環(huán)節(jié)再?gòu)膬r(jià)計(jì)征。

(二)流轉(zhuǎn)稅

1、增值稅。首先,對(duì)農(nóng)藥、煤氣、農(nóng)膜等對(duì)環(huán)境危害較大的產(chǎn)品按17%的基本稅率征稅。為了保證農(nóng)民的利益,可以運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼等手段;其次,減輕企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。凡列入《國(guó)家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》的產(chǎn)品都實(shí)行13%的低稅率,并按照資源循環(huán)利用的程度給予一定時(shí)期的減免稅優(yōu)惠。同時(shí),放寬廢舊物資進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣條件,以實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的稅收優(yōu)勢(shì)。

2、消費(fèi)稅。首先,擴(kuò)大征收范圍。對(duì)資源消耗量大且無(wú)法再回收利用的和環(huán)境污染嚴(yán)重的消費(fèi)品和消費(fèi)行為納入征收范圍,如一次性塑料袋、一次性紙尿布、高檔建筑裝飾材料、煤炭、電池等;其次,適當(dāng)提高一些應(yīng)稅消費(fèi)品的稅率,達(dá)到減少消費(fèi)的目的;再次,對(duì)符合一定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品給予一定的稅收減征優(yōu)惠,以鼓勵(lì)消費(fèi)。

此外,通過(guò)調(diào)整部分進(jìn)出口稅收政策,對(duì)國(guó)內(nèi)資源的出口和嚴(yán)重污染環(huán)境或預(yù)期污染環(huán)境又難以治理的產(chǎn)品進(jìn)口進(jìn)行有效的防治,充分發(fā)揮綠色關(guān)稅的壁壘作用。

(三)其他稅

1、城市維護(hù)建設(shè)稅。開(kāi)征獨(dú)立的城建稅,改變其附加稅的性質(zhì),并適度提高市區(qū)以外地方的稅率。另外,外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)及個(gè)人也征收城建稅。

2、車船稅。車船稅應(yīng)加入保護(hù)環(huán)境的因素。對(duì)不同能源消耗量或排氣量的機(jī)動(dòng)車船規(guī)定不同的征稅額度,實(shí)行差別征收。并對(duì)使用新型能源或可再生能源的車船給予稅收優(yōu)惠。

3、土地稅。擴(kuò)大土地使用稅的征收范圍到農(nóng)村,并大幅度提高相應(yīng)稅率,以充分體現(xiàn)土地資源的稀缺性。擴(kuò)大耕地占用稅征收范圍,把占用濕地的行為納入征稅范圍,并適當(dāng)提高稅率。

三、適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅

排污收費(fèi)制度無(wú)論是從立法層面、執(zhí)行層面,還是作用效果都存在一定的問(wèn)題。我們應(yīng)該借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅?；舅悸啡缦?

(一)課稅對(duì)象。課稅對(duì)象的選擇應(yīng)該具有普遍性,凡是現(xiàn)在或預(yù)期對(duì)環(huán)境造成污染的行為或產(chǎn)品都應(yīng)該納入其中。具體可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),分階段、分步驟地對(duì)廢氣、廢水和固體廢棄物征稅。廢氣主要包括二氧化硫稅和碳稅,廢水主要包括工業(yè)廢水、生活污水和農(nóng)業(yè)廢水及其他有害液體排放物,固體廢棄物主要包括工業(yè)廢棄物、農(nóng)業(yè)廢棄物和生活廢棄物。

(二)納稅人。根據(jù)國(guó)際慣例,凡是對(duì)環(huán)境造成一定污染的單位和個(gè)人都有繳納環(huán)保稅的義務(wù)。但是在稅收實(shí)踐中,考慮征收效率、控制稅源等因素,納稅人可定為從事應(yīng)稅排污行為的企業(yè)、企業(yè)性單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者,對(duì)行政事業(yè)單位和居民個(gè)人可暫不征收。

(三)稅基。稅基可以選擇污染物的實(shí)際排放量,在排放量難以確定時(shí),可以根據(jù)生產(chǎn)能力及實(shí)際產(chǎn)量等指標(biāo)測(cè)算出排放量。這樣主要考慮與排污收費(fèi)制度銜接,有利于平穩(wěn)過(guò)渡。另外,體現(xiàn)了“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”原則,有利于企業(yè)自主選擇合適的治污方式,引進(jìn)治污設(shè)備。

(四)稅率。稅率是稅制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。首先,稅率不能太低,應(yīng)該高于現(xiàn)行排污收費(fèi)的水平;其次,稅率要有彈性,區(qū)分不同地區(qū)、不同部門(mén)、不同企業(yè)和不同污染程度;最后,考慮到廢棄物排放的特點(diǎn)以及稅制的簡(jiǎn)化和便利,應(yīng)實(shí)行定額稅率。

(五)征收管理。首先,按屬地原則確定稅收管轄權(quán),并確定為中央和地方共享稅;其次,在征管模式上,明確稅務(wù)部門(mén)和環(huán)境保護(hù)部門(mén)的職責(zé)分工和協(xié)調(diào)配合;最后,在征收方法上,可選用自行申報(bào)法、源泉扣繳法和定額征收法等方法。

總之,為了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,必須構(gòu)建以環(huán)境保護(hù)稅為主,以各個(gè)相關(guān)稅種為輔的環(huán)境稅收體系。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與我國(guó)環(huán)境資源立法的完善

摘要：可持續(xù)發(fā)展是聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)確立的未來(lái)共同發(fā)展戰(zhàn)略，《中國(guó)21世紀(jì)議程一中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》提出了我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、對(duì)策及行動(dòng)方案。雖然在環(huán)境資源方面我國(guó)基本上建立了環(huán)境與資源法的法律體系，但尚未將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源立法的指導(dǎo)思想。因此，修改我國(guó)《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》及有關(guān)環(huán)境與資源的法律法規(guī)，并制定統(tǒng)一的《自然資源保護(hù)法》《環(huán)境污染稅法》《環(huán)境保護(hù)投資法》和《環(huán)境與資源教育法》，已成為我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展 環(huán)境與資源 立法完善

一、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出與我國(guó)的環(huán)境資源立法

1972年，聯(lián)合國(guó)在斯德哥爾摩召開(kāi)的有114個(gè)國(guó)家代表參加的“人類環(huán)境會(huì)議”預(yù)示著人類環(huán)境時(shí)代的開(kāi)始。此次會(huì)議最重大的意義是產(chǎn)生了與可持續(xù)發(fā)展概念相近的思想。1987年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)表《我們共同的未來(lái)》的報(bào)告。該報(bào)告提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念，即“既滿足當(dāng)代人的需求，又不危及后代人滿足其需求的發(fā)展?！边@標(biāo)志著可持續(xù)發(fā)展思想的成熟。1992年，聯(lián)合國(guó)在里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的環(huán)境與發(fā)展大會(huì)把可持續(xù)發(fā)展作為未來(lái)共同發(fā)展的戰(zhàn)略，得到了與會(huì)各國(guó)政府的贊同。大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》和《21世紀(jì)議程》，第一次把可持續(xù)發(fā)展由理論和概念推向行動(dòng)。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)之后，我國(guó)于1992年8月制定了環(huán)境與發(fā)展應(yīng)采取的10大對(duì)策，明確提出走可持續(xù)發(fā)展的道路；1994年3月，我國(guó)的《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)調(diào)以下簡(jiǎn)稱《白皮書(shū)》，從人口、環(huán)境與發(fā)展的具體國(guó)情出發(fā)，提出了我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略、對(duì)策及行動(dòng)方案；1996年3月，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），把實(shí)施可持續(xù)發(fā)展作為現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和杜會(huì)發(fā)展過(guò)程中得以實(shí)施。

可持續(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志是資源的永續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境。可持續(xù)發(fā)展既要考慮當(dāng)前發(fā)展的需要，又要考慮未來(lái)發(fā)展的需要，不以犧牲后代人的利益為代價(jià)來(lái)滿足當(dāng)代人的利益?？沙掷m(xù)發(fā)展要求人們改變傳統(tǒng)的的生產(chǎn)方式和生活方式，改變?nèi)祟悓?duì)于自然的態(tài)度，在開(kāi)發(fā)和利用自然資源的同時(shí)，必須注重對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)。因此，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須以法律作保障。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境與資源立法取得了較大的成績(jī)。1979年我國(guó)就頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本方針。1982年，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的現(xiàn)行《憲法》規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！薄皣?guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源／此外，由全國(guó)人大通過(guò)和修改通過(guò)了許多環(huán)境保護(hù)的專門(mén)法律以及與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的資源管理的法律，其中包括《水污染防治法》《大氣污染防治法》《噪聲污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《水土保持法》《水法》《土地管理法》《森林法》、《草原法》《漁業(yè)法》《農(nóng)業(yè)法》《文物保護(hù)法》等；由國(guó)務(wù)院制定并公布或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)而由有關(guān)主管部門(mén)公布了大批有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的單項(xiàng)法規(guī)，其中包括為了執(zhí)行環(huán)境與資源基本法和法律而制定的實(shí)施細(xì)則或條例以及對(duì)環(huán)境資源保護(hù)工作中出現(xiàn)的新領(lǐng)域、新問(wèn)題所制定的單項(xiàng)法規(guī)，如《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》《森林法實(shí)施細(xì)則》《環(huán)境噪聲污染防治條例》《征收排污費(fèi)暫行辦法》《海洋傾廢管理?xiàng)l例》《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》；由地方人大和地方人民政府結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定和頒布了600多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)，另外，我國(guó)還制定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、樣品標(biāo)準(zhǔn)和方法標(biāo)準(zhǔn)，基本上建立了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律體系。到1995年底，我國(guó)頒布了364項(xiàng)各類國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

為了加強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際合作，維護(hù)國(guó)家的環(huán)境權(quán)益，承擔(dān)應(yīng)盡的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，我國(guó)締結(jié)和參加了《保護(hù)臭氧層維也納公約》、《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》、《核材料實(shí)物保護(hù)公約》、《南太平洋無(wú)核區(qū)公約》、《氣候變化框架公約》、《東南亞及太平洋區(qū)植物保護(hù)協(xié)定》等幾十項(xiàng)國(guó)際條約、公約、協(xié)定。

雖然我國(guó)已經(jīng)基本上形成了以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以環(huán)境與資源保護(hù)的有關(guān)法律、法規(guī)為主要內(nèi)容和以我國(guó)締結(jié)參加的有關(guān)國(guó)際環(huán)境與資源保護(hù)的條約、公約。協(xié)定為輔的較為完備的環(huán)境與資源法的法律體系，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場(chǎng)主體為了達(dá)到個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，往往忽視社會(huì)效益和環(huán)境保護(hù)，加之我國(guó)環(huán)境和資源的立法也存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究，這就使我國(guó)的環(huán)境與資源法的法律體系面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

二、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中我國(guó)環(huán)填與資源存在的若干問(wèn)題

在20世紀(jì)里，世界環(huán)境污染公害事故和公害病顯著增加。30～60年生了馬斯河谷事件、多諾拉煙霧事件、倫敦?zé)熿F事件。日本水俟病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、疼痛病事件、美國(guó)洛杉礬光化學(xué)煙霧事件等“舊八大公害事件”；80年代又發(fā)生了意大利塞維索化學(xué)污染事故、美國(guó)三里島核電站泄漏事故、墨西哥液化氣爆炸事件、印度搏帕爾農(nóng)藥泄漏事件、前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站泄漏事故、瑞士巴塞爾贊多茲化學(xué)公司萊茵河污染事故、全球大氣污染和非洲大災(zāi)荒等“新八大公害事件”。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者對(duì)全球的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了研究，提出了嚴(yán)重威脅社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要有7個(gè)方面：“三廢”物質(zhì)污染、噪音污染、水資源污染、土地沙漠化、溫室效應(yīng)、大氣臭氧層破壞、核污染。

我國(guó)在環(huán)境污染的防治和資源保護(hù)方面雖然取得了較大的成績(jī)，但也還存在著以下三個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）我國(guó)生態(tài)環(huán)境存在惡化現(xiàn)象

“自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提高的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境卻在惡化：大氣污染居高不下：水資源持續(xù)短缺，水質(zhì)污染明顯加重；土地退化與耕地占用嚴(yán)重；森林減少，水土流失加劇，草原退化、沙化面積不斷擴(kuò)展；自然災(zāi)害發(fā)生的頻率加快，污染事件不斷增多?！怀龅默F(xiàn)象是：水土流失的危害已經(jīng)擴(kuò)大到全國(guó)耕地面積的1／3，500多條主要河流和幾乎所有的湖泊受污染面積達(dá)82％以上；全國(guó)城市的居民正呼吸著總懸浮微粒日平均值比國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)高出10倍以上的污濁空氣；而被稱為“母親河”的黃河下游，一年中有200天可以被改稱為“母親沙灘”。1998年夏季長(zhǎng)江全流域持續(xù)兩個(gè)月的水災(zāi)造成了巨大損失，這也與生態(tài)環(huán)境遭破壞有很大關(guān)系?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，“九五”計(jì)劃期間，我國(guó)將重點(diǎn)解決“三河”（淮河、海河和遼河）、三湖”（太湖、巢湖和滇池）／兩區(qū)”（酸雨污染區(qū)、SO2控制區(qū)）的污染控制問(wèn)題。這也反映了上述“三河”／三湖”／兩區(qū)”的生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題已到了非“重點(diǎn)解決”不可的地步了。

（二）我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資不足

我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資中存在的問(wèn)題是環(huán)境投資總量小，歷史欠帳太多。“八五”期間，國(guó)家環(huán)保投入1102億元，按1990年的價(jià)格計(jì)算，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降到0.69%，沒(méi)有達(dá)到“八五”計(jì)劃規(guī)定的0.85%的目標(biāo)，這不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，也低于發(fā)展中國(guó)家的平均水平。我國(guó)目前總的環(huán)境投資缺口大約為2500多億元，而現(xiàn)在的投資額僅占需要投資額的6.3％。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境投資通常要占到GNP的1.5O%以上。例如，美國(guó)每年用于環(huán)境保護(hù)的投資在800億美元以上，日本在700億美元以上，美國(guó)每年用于水污染和大氣污染治理的費(fèi)用超過(guò)了1500億美元，據(jù)一項(xiàng)對(duì)80年代中期情況的研究表明，我國(guó)因環(huán)境污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)382億元，部分自然生態(tài)環(huán)境遭破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失每年達(dá)500億元，兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)882億元，占同期國(guó)民生產(chǎn)總值的15.64%，而據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署資料的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家因環(huán)境污染引起的經(jīng)濟(jì)損失占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例一般為3～5％。可見(jiàn)我國(guó)的環(huán)境污染比發(fā)達(dá)國(guó)家嚴(yán)重得多。

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保投資體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下和在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期建立的。隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變的需要，現(xiàn)行的環(huán)保投資體制存在著一個(gè)如何與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家投資體制改革相配套的問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)環(huán)保投資體制的改革滯后于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)投資體制的改革。1984年初，國(guó)家規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的8條資金渠道，這標(biāo)志著我國(guó)環(huán)保投資體制改革的開(kāi)始；1986年，國(guó)家又進(jìn)行了環(huán)保補(bǔ)助資金“撥改貸”的試點(diǎn)；1988年，國(guó)務(wù)院了《污染源治理專項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》，同時(shí)又試點(diǎn)建立環(huán)境保護(hù)投資公司。從目前現(xiàn)狀來(lái)看，這些環(huán)境投資體制改革和試點(diǎn)涉及的范圍有限，改革的力度也不夠，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)環(huán)保投資體制改革的要求。

（三）我國(guó)環(huán)境與資源立法存在的問(wèn)題

1.可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略尚未成為我國(guó)環(huán)境與資源立法的指導(dǎo)思想

現(xiàn)行《憲法》雖然以國(guó)家根本大法的形式規(guī)定了國(guó)家保護(hù)環(huán)境、防治污染和其他公害以及國(guó)家保護(hù)自然資源的原則，但不足的是沒(méi)有明確將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源保護(hù)的指導(dǎo)思想。我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》和其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)、防治污染和自然資源保護(hù)的法律、法規(guī)，同樣也存在這個(gè)問(wèn)題。然而，我國(guó)制定的環(huán)境與發(fā)展應(yīng)采取的10大對(duì)策和《白皮書(shū)》以及《綱要》，都把實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。這就說(shuō)明我國(guó)的環(huán)境與資源的法律和環(huán)境與資源的政策之間存在脫節(jié)的現(xiàn)象。

另外，在我國(guó)80年代制定的單項(xiàng)自然資源法中，由于在指導(dǎo)思想上沒(méi)有把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為重要的立法目的，對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏具體的規(guī)定，致使這些自然資源的法律難以適應(yīng)生態(tài)的環(huán)境保護(hù)的需要。

2．我國(guó)的環(huán)境與資源立法不能完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和社會(huì)發(fā)展的需要

我國(guó)于1992年逐步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，而環(huán)境與資源立法相當(dāng)一部分是1992年之前在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，這些帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的法律規(guī)定已明顯地與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)下，必須強(qiáng)化環(huán)境資源保護(hù)在政府決策中的份量，增加環(huán)保投入，為環(huán)境資源計(jì)劃管理提供現(xiàn)實(shí)辦法?，F(xiàn)行法律確立的以行政區(qū)劃管理為主的管理體制已造成了污染范圍的擴(kuò)大、跨區(qū)域及跨流域的污染情況嚴(yán)重而得不到有效遏制，以城市為主的污染正逐漸向農(nóng)村蔓延。

目前執(zhí)行的超標(biāo)排污收費(fèi)制度，只是對(duì)超過(guò)濃度標(biāo)準(zhǔn)排放污染物者征收排污費(fèi)，這種超標(biāo)排污收費(fèi)制度實(shí)質(zhì)上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的以資源分配、無(wú)償使用力主要特征的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。排污者只要不超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，就可以無(wú)償使用環(huán)境納污能力資源，這在很大程度上加劇了資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。

另外，我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律、法規(guī)中的環(huán)境保護(hù)投資條款與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下環(huán)境事權(quán)分配和國(guó)民經(jīng)濟(jì)融資體制不盡符合，需要進(jìn)行調(diào)整和完善。

3．我國(guó)環(huán)境與資源的法律、法規(guī)之間也不統(tǒng)一

我國(guó)環(huán)境法與資源法之間存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定國(guó)家環(huán)境保護(hù)局和地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)局是環(huán)境保護(hù)工作的主管部門(mén)，統(tǒng)管全國(guó)或地方的自然資源保護(hù)工作和污染防治控制工作；然而在各自然資源的法律、法規(guī)中只規(guī)定了各自然資源專管部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限，卻未規(guī)定環(huán)保主管部門(mén)的權(quán)限。這種立法傾向顯然是把環(huán)保主管部門(mén)排除在自然資源保護(hù)管理部門(mén)之外，明顯與《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定相沖突，從而造成環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門(mén)之間的權(quán)責(zé)不清。再如，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，國(guó)家制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，對(duì)違反者要處以罰款甚至追究其刑事責(zé)任；而現(xiàn)行環(huán)境法只要求超標(biāo)排污者繳納排污費(fèi)即可，并不認(rèn)為超標(biāo)排污系違法行為。這就直接違反了《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，造成法律體系內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，還有，我國(guó)雖然已制定了各種環(huán)境區(qū)域的環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)，但并未將其列入《環(huán)境噪聲污染防治法》中；《水污染防治法》將水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)劃給各級(jí)政府的環(huán)保行政主管部門(mén)，這些做法的結(jié)果使得大量的相關(guān)法規(guī)散見(jiàn)于國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中，實(shí)質(zhì)上是法出多門(mén)，重規(guī)章而不重法，這不能不說(shuō)是我國(guó)環(huán)境法律體系結(jié)構(gòu)上的一個(gè)缺陷。

4．我國(guó)缺乏一部自然資源的基本法——《自然資源法》

我國(guó)從80年代以來(lái)頒布了幾部自然資源的法律，其中包括《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等，這些法律比較單一和分散，不能滿足我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的需要，因而迫切需要制定一部綜合性的自然資源管理的法律，以廣泛、全面地對(duì)自然資源和自然生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。

5．我國(guó)還缺乏環(huán)境與資源教育的立法

三、可持續(xù)發(fā)展與我國(guó)環(huán)境資源立法的完善

為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境與資源法律、法規(guī)必須進(jìn)行修改和完善，以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

（一）修改有關(guān)環(huán)境與資源的法律，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的需要

由世界自然保護(hù)同盟、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和世界野生生物基金會(huì)合編的《保護(hù)地球——持續(xù)生存戰(zhàn)略》明確提出，各國(guó)應(yīng)通過(guò)一個(gè)關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的全球宣言和盟約，使各國(guó)對(duì)可持續(xù)生存的道德準(zhǔn)則作出承諾，并應(yīng)將可持續(xù)生存原則納入各國(guó)的憲法和立法之中；所有國(guó)家應(yīng)保護(hù)人權(quán)、子孫后代利益及地球生產(chǎn)率和多樣性的環(huán)境法綜合體系；應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的法律和行政的控制進(jìn)行審查，改進(jìn)其弱點(diǎn)；到本世紀(jì)末，所有地方都應(yīng)完成對(duì)國(guó)家法律的審查，目的是重新制定法律，適應(yīng)持續(xù)生存的需要。因此，我國(guó)的環(huán)境與資源立法應(yīng)根據(jù)以上的精神和我國(guó)的實(shí)際情況，加以修改和完善。

1．修改現(xiàn)行《憲法》

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》還沒(méi)有可持續(xù)發(fā)展的條款，應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候加以修改，增加可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。因?yàn)?，可持續(xù)發(fā)展以保護(hù)自然資源和環(huán)境為基礎(chǔ)，發(fā)展與資源和環(huán)境保護(hù)是相互聯(lián)系的，它們構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的整體，應(yīng)在國(guó)家根本大法中得到體現(xiàn)。

2.修改《環(huán)境保護(hù)法》

我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》由于制定的時(shí)間較早，沒(méi)有可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，應(yīng)加以修改和補(bǔ)充——將可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略作為指導(dǎo)思想并增加可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，以適應(yīng)保護(hù)環(huán)境與資源的需要。另外，《環(huán)境保護(hù)法》中還存有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，以致在某些方面與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相悖；《環(huán)境保護(hù)法》在規(guī)定綜合性目標(biāo)的同時(shí)，還規(guī)定了具體的法律措施，其結(jié)構(gòu)中仍然保留了大量實(shí)施法的內(nèi)容，其內(nèi)容已經(jīng)溢出了作為基本法的內(nèi)容范圍；《環(huán)境保護(hù)法》突出的問(wèn)題就是對(duì)自然生態(tài)和資源保護(hù)的原則性規(guī)定大少，以致于該法呈現(xiàn)出濃厚的污染防治法的色彩。這些在修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，應(yīng)給予特別注意。

3．修改有關(guān)環(huán)境與資源的法律、法規(guī)

在修改我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境與資源的法律、法規(guī)時(shí)，應(yīng)注意以下問(wèn)題：一是要以可持續(xù)發(fā)展作為修改環(huán)境與資源法律、法規(guī)的指導(dǎo)思想，將可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略貫徹到修改環(huán)境與資源法律。法規(guī)過(guò)程的始終。二是在環(huán)境與資源的立法中，要注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)環(huán)境與資源進(jìn)行管理。目前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系逐步建立，價(jià)值規(guī)律和商品經(jīng)濟(jì)將在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。因此，環(huán)境與資源的管理也要引人市場(chǎng)機(jī)制，更多地依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題。國(guó)家應(yīng)制定有利于環(huán)境的產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)減少環(huán)境污染，建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。要按照“排污費(fèi)高于污染治理成本”的原則，提高現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促使排污單位積極治理污染。三是對(duì)環(huán)境資源保護(hù)工作中出現(xiàn)的新領(lǐng)域、新問(wèn)題進(jìn)行立法，四是加強(qiáng)環(huán)境與資源立法的國(guó)際合作與交流，借鑒國(guó)際上環(huán)境與資源立法的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)環(huán)境與資源保護(hù)方面先進(jìn)的手段、技術(shù)，使我國(guó)環(huán)境與資源立法的內(nèi)容與國(guó)際條約、國(guó)際公約的內(nèi)容相一致。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的立法

1．制定統(tǒng)一的《自然資源保護(hù)法》

世界上許多國(guó)家已經(jīng)或正在制定自然資源管理的法律。目前，我國(guó)制定《自然資源保護(hù)法》的條件已經(jīng)逐步成熟?！蹲匀毁Y源保護(hù)法》的主要內(nèi)容應(yīng)包括：制定《自然資源保護(hù)法》的目的；《自然資源保護(hù)法》的基本原則；自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)；自然資源的管理主體及管理體制；自然資源的開(kāi)發(fā)、利用和補(bǔ)救；自然資源的保護(hù)；不當(dāng)利用自然資源的責(zé)任；自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)；自然資源有償利用及收費(fèi)制度；自然資源稅；保護(hù)自然資源的教育以及違反《自然資源保護(hù)法》的法律責(zé)任等。

制定《自然資源保護(hù)法》的目的是實(shí)現(xiàn)自然資源和物質(zhì)資源的可持續(xù)管理，以合理利用和開(kāi)發(fā)自然資源，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化物質(zhì)生活的需要，同時(shí)能滿足下一代的合理需要?！蹲匀毁Y源保護(hù)法》應(yīng)修正計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的自然資源無(wú)償使用的做法，以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路對(duì)資源進(jìn)行合理配置，以經(jīng)濟(jì)手段的法律化來(lái)管理自然資源，做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源開(kāi)發(fā)保護(hù)同時(shí)進(jìn)行。

2.加強(qiáng)國(guó)家對(duì)環(huán)境資源投資的宏觀調(diào)控，制定《環(huán)境污染稅法》《環(huán)境保護(hù)投資法》

據(jù)預(yù)測(cè)1995～2000年我國(guó)在環(huán)保方面的，急投資需求將達(dá)4000億元。根據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，2000～2025；年全世界用于環(huán)境方面的投資。如果保持占國(guó)民生產(chǎn)總值的1％，可以大體上減緩環(huán)境惡化；如果上升到2％，可以便環(huán)境惡化得到初步控制；如果上升到5％左右，可以完全控制住環(huán)境惡化；如果上升到8～10％，方可實(shí)現(xiàn)環(huán)境的良性循環(huán)。而在我國(guó)財(cái)政中，環(huán)保的投資份額偏小、，僅占國(guó)民生產(chǎn)總值的1%。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家必須對(duì)環(huán)境與資源的保護(hù)進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控，制定有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，并且利用財(cái)政覦收等手段作為產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)的手段，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)投資的宏觀調(diào)控。

要實(shí)現(xiàn)我國(guó)跨世紀(jì)的環(huán)保目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家須運(yùn)用稅收手段對(duì)排污者課征環(huán)境保護(hù)稅，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，這是解決環(huán)境污染的根本之策。當(dāng)前，急需制定《環(huán)境污染稅法》。根據(jù)我國(guó)實(shí)際，該法應(yīng)對(duì)以下污染進(jìn)行征稅：（1）水污染稅，即對(duì)工業(yè)廢水的排放量為依據(jù)進(jìn)行征稅；（2）二氧化硫稅，即以企業(yè)排放硫的數(shù)量作為課稅依據(jù)；（3）燃料稅，即以燃料產(chǎn)品的銷售數(shù)量為證稅依據(jù)；（4）垃圾稅，即對(duì)工業(yè)固體廢物的排放進(jìn)行征稅。

《環(huán)境保護(hù)投資法》的主要內(nèi)容應(yīng)包括：以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，制定環(huán)境保護(hù)投資發(fā)展目標(biāo)和中長(zhǎng)期發(fā)展現(xiàn)戈（和戰(zhàn)略。其中包括制定全國(guó)和各地區(qū)、行業(yè)的環(huán)境投資發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)保投資的總體規(guī)模、投資方向；環(huán)保投資籌集（包括政府財(cái)政預(yù)算）；排污費(fèi)收入；發(fā)行中長(zhǎng)期環(huán)境債券或股票；適當(dāng)利用外資，采用BOT投資方式，解決環(huán)?；A(chǔ)施建設(shè)資金；建立環(huán)?；?；爭(zhēng)取國(guó)際金融組織、外國(guó)政府的優(yōu)惠貸款和援助；環(huán)保投資資金及基金的管理和投資效益管理；環(huán)境保護(hù)投資，總量和結(jié)構(gòu)；環(huán)保投資的信息系統(tǒng)；違反《環(huán)境保護(hù)投資法》的法律責(zé)任等。

3．制定《環(huán)境與資源教育法調(diào)略》。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展與政府政策

一、可持續(xù)發(fā)展與外部性問(wèn)題

近代以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要是以市場(chǎng)制度為依托的發(fā)展。市場(chǎng)制度的有效性無(wú)疑已被近代 的經(jīng)濟(jì)奇跡所證明了。然而，經(jīng)過(guò)數(shù)百年的現(xiàn)代化過(guò)程，人們逐漸發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)賴以發(fā)展的資源在逐漸耗竭，人類與其它生物賴以生存的環(huán)境在不斷惡化，這些都不能不和以市場(chǎng)制度為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式聯(lián)系在一起。那么，在環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題上，市場(chǎng)出了什么錯(cuò)呢？

在市場(chǎng)中，存在著許多經(jīng)濟(jì)主體，他們可能是個(gè)體農(nóng)民，也可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，也可能是國(guó)有企業(yè)或者政府部門(mén)。他們之間在進(jìn)行交易，通過(guò)多次的交易，逐漸形成了多個(gè)市場(chǎng)的均衡價(jià)格。在任何一對(duì)交易者看來(lái)，他們達(dá)成的價(jià)格，恰恰落在自己的需求函數(shù)（或供給函數(shù)）曲線上。由于賣者的產(chǎn)品是用多種要素生產(chǎn)出來(lái)的，其中一些要素需要向別人購(gòu)買(mǎi)，所以該產(chǎn)品的成本也是由交易決定的。經(jīng)濟(jì)學(xué)證明，在沒(méi)有外部性的情況下，市場(chǎng)中的交易是有效率的。所謂外部性，是指一個(gè)人的行為，或兩個(gè)人的交易所帶來(lái)的成本或收益，對(duì)第二個(gè)或第三個(gè)人的成本或收益產(chǎn)生直接影響?；蛘哒f(shuō)，一個(gè)人并沒(méi)有承擔(dān)或獲得他自己行為所引起的所有成本或收益。在社會(huì)層次上看，所謂外部性，是指這樣一種情境，即因?yàn)槌杀竞褪找娌荒茉趥€(gè)人或組織間恰當(dāng)?shù)胤峙?，以至人們寧肯放棄他們本?lái)應(yīng)該獲得的利益（盛洪，1996）。

導(dǎo)致外部性有很多原因。一個(gè)重要的原因是，沒(méi)有建立起有效的產(chǎn)權(quán)制度。比如，在一條河邊上的造紙廠的產(chǎn)權(quán)有明確的歸屬，但這條河沒(méi)有明確的歸屬；或者有名義上的歸屬，如歸集體或國(guó)家，但產(chǎn)權(quán)的行使效率較低。當(dāng)造紙廠將污水排入這條后，河里的魚(yú)就無(wú)法生存。由于沒(méi)有人擁有這條河（或不關(guān)心這條河），所以沒(méi)有人因?yàn)轸~(yú)的損失而向造紙廠索賠。因此，造紙廠將不承擔(dān)污染河導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)成本（這里暫時(shí)不考慮環(huán)境成本）。但河里沒(méi)有了魚(yú)，實(shí)實(shí)在在地就是社會(huì)的損失。因此，造紙廠的“個(gè)人成本”低于“社會(huì)成本”。它的成本曲線比真實(shí)成本向右下角移動(dòng)了（如圖1所示）。這導(dǎo)致造紙廠的均衡價(jià)格低于“真實(shí)價(jià)格”，而產(chǎn)量卻高于“真實(shí)產(chǎn)量”。在極端情況下，從社會(huì)角度看，建立這個(gè)造紙廠也許是得不嘗失。因?yàn)樗o社會(huì)帶來(lái)的“福利增量”（即比按真實(shí)成本生產(chǎn)多獲得的“生產(chǎn)者剩余”和“消費(fèi)者剩余”，）大約是BEE’C所包括的面積），幾乎就是它給社會(huì)帶來(lái)的損失（也大約等于BEE’C所包括的面積，即因污染而無(wú)法生存的魚(yú)的市場(chǎng)價(jià)值）；況且由于成本低估導(dǎo)致資源過(guò)多地進(jìn)入造紙業(yè)，使得社會(huì)失去了將這些資源配置到其它更有效的用途時(shí)所獲得的利益。

一條河沒(méi)有明確的歸屬，可能是由于制度的或觀念的原因，也可能是由于技術(shù)上的原因。在我國(guó)，前一種原因還是大量存在。因?yàn)槲覀儎倓倧挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)中走出來(lái)，國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化還剛剛開(kāi)始，人們還不習(xí)慣將一條河想象為私人所有。但在更多的情況下，河不是在鄉(xiāng)村中的小河，可以在技術(shù)上由某些個(gè)人所有，而是很大的河，如長(zhǎng)江，有上游、中游、下游，擁有一整條河在技術(shù)上是不可能的，分段擁有又不能互相不受影響。很大的湖，如太湖，滇池，等等，更進(jìn)一步，海洋，以至說(shuō)到極端，整個(gè)大氣層，整個(gè)地球，就更不可能由私人擁有了。因此環(huán)境的不可分性，是外部性、從而是市場(chǎng)價(jià)格體系失靈的重要原因。

然而，即使是人們知道破壞環(huán)境的現(xiàn)時(shí)成本，也還是無(wú)法擺脫外部性問(wèn)題。因?yàn)閷?duì)環(huán)境的損害，從時(shí)間上看，往往不是均衡的。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，環(huán)境被損害的程度的增長(zhǎng)是緩慢的，但當(dāng)超過(guò)一定的閥值后，損害程度就會(huì)迅速增長(zhǎng)，但這時(shí)再補(bǔ)救已為時(shí)晚矣。所謂為時(shí)晚矣，是指對(duì)環(huán)境和可再生資源的破壞，有時(shí)具有不可逆性，或至少具有不對(duì)稱性。不可逆，即是指不可恢復(fù)；如某種物種一旦滅絕，就不復(fù)存在；或一旦臭氧層的漏洞大過(guò)一程度，就永遠(yuǎn)無(wú)法修復(fù)。不對(duì)稱，即是指很難恢復(fù)；如一旦將森林砍伐殆盡，雖然可以重新種植，卻要經(jīng)歷很長(zhǎng)時(shí)間、付出很大代價(jià)；又如由于過(guò)度捕撈，我國(guó)沿海的黃魚(yú)曾一度絕跡，經(jīng)過(guò)很多年以后才重新恢復(fù)過(guò)來(lái)。但是由于在達(dá)到臨界點(diǎn)之前，人們不會(huì)將即將到來(lái)的供給的突然減少計(jì)算到與他人的討價(jià)還價(jià)中，因而在市場(chǎng)中，沒(méi)有一種價(jià)格信息會(huì)提醒人們節(jié)約使用該種資源。這是信息在時(shí)間上的不均勻?qū)е碌耐獠啃詥?wèn)題。而這種時(shí)間上不均勻的信息，又會(huì)因?yàn)槿藗冊(cè)诳臻g上的分散，更不容易在災(zāi)難發(fā)生前知道。人們一般不會(huì)把以后的成本算在目前的賬上，但一旦按以前的成本進(jìn)行交易，就必然會(huì)將對(duì)環(huán)境或可再生資源的破壞推過(guò)閥值。

再退一步，即使所有的人都真切地知道他們的行為將給環(huán)境帶來(lái)的損害程度，也仍然無(wú)法阻止外部性問(wèn)題的發(fā)生。這主要是因?yàn)槿伺c人之間的利益并不一致。這里講的人既可以是生活在同一時(shí)期的，又可以是不同時(shí)期的人。在同一時(shí)期的人中，任何個(gè)人或集團(tuán)若要考慮環(huán)境或資源問(wèn)題而自覺(jué)地約束自己，將環(huán)境成本或資源成本加到自己的生產(chǎn)成本中去，他或它將會(huì)在與同行的競(jìng)爭(zhēng)中敗北。因?yàn)槟切](méi)有考慮環(huán)境和資源的企業(yè)將會(huì)由于成本較低而具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。人們不得不破壞環(huán)境，不得不加快耗竭不可再生資源，不得不毀滅自然物種。即使在一些國(guó)家內(nèi)部制定了保護(hù)環(huán)境與資源的法律，由于不存在一個(gè)世界政府，國(guó)與國(guó)之間的行為很類似于上述的行為。美國(guó)人不會(huì)因?yàn)槭蛯⒁慕叨鴾p少對(duì)石油的消費(fèi)，因?yàn)樗麄冎?，即使他們?jié)約了石油，也許只是給中國(guó)人多使石油創(chuàng)造了條件。在另一方面，國(guó)與國(guó)之間還可以通過(guò)貿(mào)易和投資將一些局部性的污染和環(huán)境破壞“出口”到它國(guó)。由于有些窮國(guó)有較低的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，一些富國(guó)通過(guò)進(jìn)口或投資，使窮國(guó)生產(chǎn)更多的污染嚴(yán)重和消耗資源較多的產(chǎn)品，同時(shí)享受較便宜的（沒(méi)有計(jì)算環(huán)境和資源成本的）產(chǎn)品。在不同代的人之間，由于環(huán)境的破壞和資源的耗竭一般需要較長(zhǎng)的、跨越世代的時(shí)間，又由于后代人既不能與當(dāng)代人談判，也不能抗議他們的所為，當(dāng)代人就有可能將環(huán)境和資源的成本轉(zhuǎn)嫁給后代人。而市場(chǎng)價(jià)格，以及代表對(duì)時(shí)間看法的市場(chǎng)利率，恰恰是由當(dāng)代人對(duì)未來(lái)的看法形成的。就生物資源（如樹(shù)木）而言，當(dāng)代的價(jià)格低于保證樹(shù)木生長(zhǎng)的長(zhǎng)期均衡價(jià)格，而市場(chǎng)利率則高于樹(shù)木的自然生長(zhǎng)率。這必然導(dǎo)致即使是私人所有者也會(huì)砍伐樹(shù)木的結(jié)果。

因此，可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，即保護(hù)環(huán)境、生物多樣性、和合理使用生物資源與不可再生資源的問(wèn)題，就可以歸結(jié)為外部性問(wèn)題。而一旦存在著外部性問(wèn)題，市場(chǎng)價(jià)格體系就會(huì)失靈。在這種囚徒困境中，政府管制和政策也許是眾多可能的選擇之一。

二、可持續(xù)發(fā)展的政策原則

既然可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題涉及到外部性問(wèn)題，而外部性就意味著市場(chǎng)制度的失靈，政府作為一種天生克服外部性問(wèn)題的制度安排，就可以作為一種解決方案。

關(guān)于政府的起源，有很多說(shuō)法。一種說(shuō)法是，當(dāng)社會(huì)中有關(guān)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和承認(rèn)的制度不能通過(guò)個(gè)人之間的談判建立起來(lái)時(shí)，政府就作為一種有暴力后盾的第三方加入進(jìn)來(lái)，從而克服了在產(chǎn)權(quán)制度形成方面的囚徒困境。如果這個(gè)社會(huì)中只有兩個(gè)人，他們可能通過(guò)長(zhǎng)期的互動(dòng)形成對(duì)對(duì)方產(chǎn)權(quán)的尊重，但如果這個(gè)社會(huì)的人很多，如有N個(gè)人，要達(dá)到他們彼此都互相尊重產(chǎn)權(quán)，就相當(dāng)困難了。一旦有一個(gè)人不愿就尊重別人的產(chǎn)權(quán)作出承諾，甚至任意侵犯別人的利益，這整個(gè)社會(huì)的產(chǎn)權(quán)制度就建立不起來(lái)。在這時(shí)，政府的強(qiáng)制性的對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)就起了關(guān)鍵性的作用。

我們?cè)谏弦还?jié)討論時(shí)說(shuō)到，外部性與產(chǎn)權(quán)制度的不完善相關(guān)，因而解決外部性問(wèn)題的方法，首先應(yīng)該是政府對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的改進(jìn)。在人類歷史中，產(chǎn)權(quán)制度也是不斷進(jìn)步的，從而不斷地在解決外部性問(wèn)題。例如，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)是在很晚的時(shí)候才實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)確立以后，有關(guān)知識(shí)生產(chǎn)的外部性得到克服，從而促進(jìn)了技術(shù)的進(jìn)步。在今天我們討論克服破壞環(huán)境和耗竭資源的問(wèn)題時(shí)，首先也應(yīng)該依賴于對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的改進(jìn)。尤其是在我國(guó)這樣的社會(huì)里，我們剛剛告別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)權(quán)制度還很不成熟，所以還有通過(guò)改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度解決環(huán)境問(wèn)題的大量空間。例如，在一些鄉(xiāng)村中的較小的河流的污染問(wèn)題。在一般情況下，由于河流沒(méi)有明確的歸屬，或者名義上歸集體所有，但“集體”沒(méi)有有效行使產(chǎn)權(quán)的機(jī)制，河流被岸邊的造紙廠污染了。在這時(shí)，如果將河流的所有權(quán)個(gè)人化，或者將河流在一定時(shí)間內(nèi)的收益權(quán)拍賣給個(gè)人，就會(huì)給這條河帶來(lái)一個(gè)人。擁有這條河的產(chǎn)權(quán)的個(gè)人就會(huì)為了自己的利益，而與排污的造紙廠談判或抗?fàn)帲诒匾臅r(shí)候，也可以借助于政府的力量來(lái)阻止污染的排放。在我國(guó)，已經(jīng)有一些地方這樣做了。

從某種程度上講，將森林樹(shù)木的產(chǎn)權(quán)個(gè)人化，也會(huì)改進(jìn)我國(guó)森林資源的保護(hù)狀態(tài)。因?yàn)橐坏?shù)木的產(chǎn)權(quán)由個(gè)人或組織擁有，產(chǎn)權(quán)擁有者就會(huì)按照利益最大化的思路去安排樹(shù)木的砍伐和種值。當(dāng)樹(shù)木的自然生長(zhǎng)率高于市場(chǎng)利率時(shí)，擁有者就會(huì)根據(jù)樹(shù)木的市場(chǎng)現(xiàn)貨價(jià)格與凈現(xiàn)值之比，有計(jì)劃地砍伐樹(shù)木。在這時(shí)，木材的生產(chǎn)成本必然高于當(dāng)樹(shù)木沒(méi)有明確歸屬時(shí)的成本，從而會(huì)部分解決砍伐森林的問(wèn)題。

當(dāng)然應(yīng)該看到，產(chǎn)權(quán)制度的改進(jìn)也是有邊界的。在今天的技術(shù)條件下，還無(wú)法將大環(huán)境分割開(kāi)來(lái)、并且個(gè)人化。所以產(chǎn)權(quán)制度的改進(jìn)還無(wú)法將環(huán)境成本納入到個(gè)人成本中去。例如上述的森林產(chǎn)權(quán)個(gè)人化，雖然將砍伐生物資源的機(jī)會(huì)成本算入了個(gè)人成本，卻還是沒(méi)有考慮環(huán)境成本。所以由個(gè)人擁有森林，個(gè)人成本仍然會(huì)低于社會(huì)成本。在這種情況下，對(duì)森林的砍伐就會(huì)超過(guò)考慮環(huán)境成本時(shí)的均衡水平。這就需要政府的政策來(lái)補(bǔ)救。這個(gè)政策就是征稅。即對(duì)砍伐的樹(shù)木征收稅賦，而對(duì)活木的買(mǎi)賣不征收稅賦。其結(jié)果是，出售一定體積的活木比同等體積的木材要能獲得更多的收益。這是因?yàn)?，?duì)木材價(jià)格的需求具有彈性，當(dāng)砍伐稅加到木材交易中去的時(shí)候，價(jià)格會(huì)上升，需求者會(huì)因價(jià)格上升而減少其需求，這等同于木材產(chǎn)權(quán)擁有者支付一部分砍伐稅。而進(jìn)行活木交易則無(wú)需交納砍伐稅，從而價(jià)格會(huì)比木材交易為低。由于沒(méi)有砍伐稅，賣者可以獲得較出售木材為高的收益，而買(mǎi)者則可以買(mǎi)到較木材便宜的活木。這就鼓勵(lì)較多地進(jìn)行活木的交易，而較少地進(jìn)行木材的交易。當(dāng)出售木材比出售活木收入更少時(shí)，砍伐樹(shù)木所獲得的市場(chǎng)現(xiàn)值就會(huì)較低，用價(jià)格計(jì)算的樹(shù)木的自然生長(zhǎng)率就會(huì)較高，就更有可能高于市場(chǎng)利率。當(dāng)活木生長(zhǎng)的預(yù)期收益率超過(guò)市場(chǎng)利率時(shí)，樹(shù)木擁有者就更不愿意砍伐樹(shù)木了。由于可以出售活木，森林擁有者就有一個(gè)變現(xiàn)的市場(chǎng)，也不會(huì)因?yàn)榧庇谧儸F(xiàn)而砍伐森林。

說(shuō)明：當(dāng)政府不征木材砍伐稅時(shí)，森林所有者的成本曲線為S,木材的均衡價(jià)格為P0，均衡砍伐量為Q0；而征砍伐稅后，相當(dāng)于成本曲線則為S’均衡價(jià)格上升為P1，而均衡砍伐量則減少到Q1；其中消費(fèi)者承擔(dān)的砍伐稅為面積>P1 E’E’’ P0，森林所有者承擔(dān)的砍伐稅則為面積P0E’’HG,如A圖所示。對(duì)于活木交易，政府不征任何稅賦，但考慮到購(gòu)買(mǎi)者未來(lái)仍以獲取木材為主要目的，因此未來(lái)仍要交納砍伐稅，所以需求曲線移至D’；而出售者已經(jīng)免去此次交易的稅賦，則均衡價(jià)格應(yīng)為P2，而均衡交易量則為Q2；顯然比木材的均衡交易量為多。

只要政府對(duì)環(huán)境的價(jià)值有一個(gè)恰當(dāng)?shù)墓纼r(jià)，征收環(huán)境稅的辦法就可以部分地避免信息在時(shí)間上分布的不均勻問(wèn)題。無(wú)論是砍伐還是捕撈，都不會(huì)出現(xiàn)過(guò)度問(wèn)題。這個(gè)恰當(dāng)?shù)墓纼r(jià)，就是要通過(guò)相應(yīng)的征稅，使價(jià)格上升到使資源供給或環(huán)境水平保持在長(zhǎng)期均衡的水平上。所謂長(zhǎng)期均衡，是指資源存量不會(huì)減少，并且生長(zhǎng)的速度與消耗的速度基本一致；也是指環(huán)境水平不會(huì)降低，對(duì)環(huán)境的損耗的速度與環(huán)境的自我修復(fù)的速度基本一致。這需要對(duì)生物資源和環(huán)境的長(zhǎng)期成本，尤其對(duì)環(huán)境破壞的臨界點(diǎn)有一個(gè)有遠(yuǎn)見(jiàn)的估計(jì)。

上面的討論同時(shí)意味著，若要解決這一問(wèn)題，就必須存在著一個(gè)政府，因?yàn)橹挥姓拍苁斩悾膊拍馨阉囊庵緩?qiáng)加給交易雙方。然而，當(dāng)我們涉及全球問(wèn)題時(shí)，這一條件不存在了。因?yàn)闆](méi)有一個(gè)世界政府。世界上有二百多個(gè)國(guó)家，類似于一個(gè)無(wú)政府的社會(huì)。在無(wú)政府狀態(tài)下，國(guó)家之間不是不能就環(huán)境問(wèn)題達(dá)成一致，但談判成本會(huì)很高。在談判者較少時(shí)，如只有兩個(gè)國(guó)家談判，涉及兩個(gè)國(guó)家的局部環(huán)境時(shí)，談判容易成功；但如果世界所有國(guó)家都參加談判，討論有關(guān)全球環(huán)境問(wèn)題時(shí)，就很難達(dá)成一致意見(jiàn)。在這時(shí)，就要依賴于一種起作用的世界政治結(jié)構(gòu)。在其中，“大國(guó)”就要發(fā)揮作用。一方面，“大國(guó)”有保護(hù)全球環(huán)境的動(dòng)機(jī)，因?yàn)樗娜丝谡际澜缛丝诘谋戎剌^高，它的利益更接近于全球利益；另一方面，“大國(guó)”有維持達(dá)成的環(huán)境秩序的實(shí)力?？磥?lái)，中國(guó)應(yīng)該算得上是一個(gè)“大國(guó)”了。她既可以在雙邊談判中抑制以鄰為壑的行為，更應(yīng)該在全球的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的努力中扮演積極的角色。

從投票制度今天的效率來(lái)看，我們恐怕不能指望，可以通過(guò)一個(gè)所有國(guó)家都同意的涉及全球問(wèn)題的方案，如減少排放二氧化碳的方案。如果按照利益最大化的哲學(xué)行事，也許人類永遠(yuǎn)不可能解決全球環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。因此，人的基本行為規(guī)則和文化取向就有著重要的意義。例如，如果人們更為關(guān)注后代的幸福，重視人類作為一個(gè)物種、以及其它物種作為人類的共生物的延續(xù)，人們就會(huì)提高對(duì)未來(lái)的評(píng)價(jià)，從而降低市場(chǎng)利率。因?yàn)槭袌?chǎng)的自然利率是由人們對(duì)未來(lái)的判斷形成的。當(dāng)市場(chǎng)利率降低后，生物資源、環(huán)境資源的自然生長(zhǎng)率和自然修復(fù)率就會(huì)相對(duì)較高，就會(huì)引導(dǎo)人們減少對(duì)這些資源的耗用。更一般地，如果人類社會(huì)都能夠接受“已所不欲，勿施于人”的文化，即使沒(méi)有一個(gè)全球政府，也會(huì)在全球問(wèn)題上采取互相合作、而不是以鄰為壑的行為，從而為最終解決全球環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。

三、可持續(xù)發(fā)展的政策手段

盡管政府是以強(qiáng)制性為特征的，但不意味著政府只是強(qiáng)制地改變?nèi)藗兊男袨?，?lái)達(dá)到可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的目的。政府政策的目的，是通過(guò)政府的行為改變幾個(gè)經(jīng)濟(jì)變量，從而改變經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的成本收益計(jì)算，最后使他們自動(dòng)地做出有利于可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的事情來(lái)。強(qiáng)制只是政府的最后手段，而不是全部手段。如果社會(huì)的大多數(shù)成員都與政府對(duì)著干，鉆政策的空子，政府政策就達(dá)不到預(yù)期的效果；如果政府隨時(shí)隨刻都要提防別人，政府政策的成本就會(huì)太高，以至不可能有足夠的財(cái)政資源來(lái)支持政策。因此，選擇正確的政策手段，使政策“惠而不費(fèi)”，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。

在前面的討論中，我們提到要通過(guò)改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度，來(lái)達(dá)到可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的目的。在我國(guó)的具體情境中，產(chǎn)權(quán)制度的改進(jìn)需要許多政策上的藝術(shù)。例如，在我國(guó)現(xiàn)在的政治條件下，將一條河“私有化”顯然是較難被接受的。因此，所謂產(chǎn)權(quán)制度的改革，還要在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的框架下進(jìn)行。比如遵循我國(guó)農(nóng)業(yè)的土地承包制度，將小河在一個(gè)時(shí)期的使用權(quán)承包給個(gè)人或組織，都可以起到“改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度”的作用。因?yàn)檎缭S多文獻(xiàn)已經(jīng)指出的那樣，產(chǎn)權(quán)是可以分割的。使用權(quán)也是一種產(chǎn)權(quán)。只要擁有這種產(chǎn)權(quán)的時(shí)間足夠長(zhǎng)，就會(huì)激勵(lì)人們?nèi)ズ葱l(wèi)自己的利益，從而能夠去與（比如）造紙廠去談判或抗衡。利用一些人去與另一些人抗衡，最后達(dá)到保護(hù)環(huán)境的均衡，就會(huì)不成比例地放大政府政策的作用，以較小的政策投入獲得較大的結(jié)果。

類似的設(shè)想，就是成立一個(gè)“擁有”局部環(huán)境的公司。例如，成立一個(gè)“太湖環(huán)境公司”。當(dāng)然，這是一家由政府特許的公司。它可以在最初由政府出一部分資金牽頭建立，以后也可以通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓，改變資本結(jié)構(gòu)，甚至（不一定非得）成為一家私人企業(yè)，更好的形式應(yīng)該是變?yōu)橐患疑鲜泄荆艿焦姾蛡髅降年P(guān)注。這家公司的業(yè)務(wù)，就是太湖可能產(chǎn)生的利益。粗略想來(lái)，應(yīng)該包括在太湖中捕魚(yú)撈蝦、養(yǎng)殖水產(chǎn)，水上旅游，以及沿岸的旅游、渡假和一些房地產(chǎn)。它的最大利益，就是保證太湖的生態(tài)平衡和環(huán)境優(yōu)美，合理地利用生物資源。為了它自己的利益，它就會(huì)主動(dòng)地與太湖邊上的那些排放污水的廠家去交涉，責(zé)令它們停止排污。在爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)，就可以借助于政府以及傳媒的力量。這樣，太湖就有了自己的代言人，它會(huì)日夜監(jiān)視岸邊的動(dòng)靜，而不會(huì)象現(xiàn)在那樣，中央政府的檢查組一走，工廠照樣排污。它的存在，將使政府實(shí)現(xiàn)政策的成本大大降低。實(shí)際上，這家公司是在經(jīng)營(yíng)環(huán)境。它可以根本不去捕魚(yú)或蓋房，它只需要第一改善環(huán)境，第二控制對(duì)生物資源的捕撈量。它所做的事情，一方面是為改善環(huán)境而與排污者做斗爭(zhēng)，一方面是根據(jù)長(zhǎng)期均衡價(jià)格計(jì)算的最佳捕撈量，拍賣在太湖的捕魚(yú)的特許權(quán)，出售或出租水面或沿岸地面。只要太湖的環(huán)境變好，水質(zhì)改善，太湖的環(huán)境價(jià)值就會(huì)變?yōu)樯虡I(yè)價(jià)值。這樣，利用人們的逐利動(dòng)機(jī)，通過(guò)政府政策的作用，就可以使人們努力地去改善環(huán)境，而無(wú)需政府再與排污企業(yè)進(jìn)行“貓捉老鼠”的游戲。

上面通過(guò)改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度以達(dá)到治理污染的目的，其實(shí)質(zhì)是將外部性內(nèi)部化，將公共物品“改變?yōu)椤彼饺宋锲?。?shí)際上，公共物品與私人物品的重要區(qū)別，即可否排他地占有或消費(fèi)，可以轉(zhuǎn)換為是否可以單個(gè)地向消費(fèi)者收費(fèi)。有些看來(lái)不可排他地消費(fèi)的物品，經(jīng)過(guò)巧妙地設(shè)計(jì)，可以單個(gè)地、或近乎單個(gè)地向消費(fèi)者收費(fèi)，從而“變?yōu)椤彼饺宋锲贰＠缈措娨?。播放電視?jié)目的電磁波在空中傳播，任何人有一臺(tái)電視接收機(jī)都可以看電視，電視臺(tái)很難辨別是誰(shuí)、在什么地方接收了電視節(jié)目，以及接收了多少；即電視節(jié)目似乎是無(wú)法排他地占有和消費(fèi)的物品。然而，當(dāng)電視臺(tái)將一部分播放電視節(jié)目的時(shí)間賣給一些廠家，這些廠家利用這些時(shí)間播放廣告，當(dāng)消費(fèi)者在看電視節(jié)目時(shí)就不可避免地要看到廣告，而看廣告一方面要占用消費(fèi)者的時(shí)間，另一方面又能起到促銷商品的作用，就等同于消費(fèi)者為看電視付了費(fèi)。他付費(fèi)的多少，一般與他看電視的時(shí)間長(zhǎng)短、以及電視節(jié)目的優(yōu)劣成正比。類似的例子還很多。例如，科斯教授曾經(jīng)提到過(guò)，原來(lái)人們普遍認(rèn)為燈塔是公共物品，但他后來(lái)發(fā)現(xiàn)，在英國(guó)早期，燈塔多是私人擁有的。原來(lái)人們解決了燈塔收費(fèi)問(wèn)題，即在船只經(jīng)過(guò)燈塔后到達(dá)的港口收費(fèi)。因?yàn)榻?jīng)過(guò)特定燈塔的船只一定是要抵達(dá)附近特定的港口的（科斯，1994，第215-239

實(shí)際上，無(wú)論是改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度，還是發(fā)現(xiàn)收費(fèi)方式，都是通過(guò)改變?nèi)藗兊某杀竞褪找娓淖兞巳藗兊男袨?，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境和資源的目標(biāo)。當(dāng)上述辦法都無(wú)法解決問(wèn)題時(shí)，最后就要用政府的看家本領(lǐng)，即征稅了。實(shí)際上，征稅的核心思想，也是要通過(guò)改變成本和收益，改變?nèi)藗兊男袨?，使之朝著政策目?biāo)的方向努力。例如，對(duì)于利用我國(guó)很稀缺的自然資源生產(chǎn)的產(chǎn)品，可以調(diào)低或者免除進(jìn)口同類產(chǎn)品的關(guān)稅，使進(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)格降低，從而壓低國(guó)內(nèi)廠家的收益，迫使它們收縮規(guī)模以至停產(chǎn)。當(dāng)然，進(jìn)口國(guó)應(yīng)該是該種資源豐裕的國(guó)家。這種政策，相當(dāng)于將過(guò)剩的自然資源輸出到資源貧瘠的國(guó)家。具體的例子，比如造紙業(yè)。當(dāng)然，征稅要注意不同物品的價(jià)格彈性。當(dāng)某種資源彈性過(guò)小時(shí)，征稅所導(dǎo)致的價(jià)格上漲不會(huì)引起消費(fèi)量的顯著下降，同時(shí)消耗資源的企業(yè)也不會(huì)減少收入，因?yàn)橛捎趦r(jià)格彈性很小，稅收負(fù)擔(dān)幾乎全部轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者。因此，采用征稅的方法，要選擇在那些價(jià)格彈性較大的產(chǎn)品或資源物品領(lǐng)域使用。

另一個(gè)經(jīng)常使用的操作手段，就是數(shù)量控制。這包括對(duì)獲取資源的數(shù)量（如砍伐樹(shù)木或捕撈魚(yú)蝦）直接控制，也包括對(duì)進(jìn)入某一行業(yè)的企業(yè)數(shù)量的限制。如果能夠測(cè)算出來(lái)保證生物資源持續(xù)生長(zhǎng)的最佳捕撈量或最佳砍伐量，按照這個(gè)數(shù)量進(jìn)行拍賣，可以使價(jià)格從短期均衡價(jià)格上升為長(zhǎng)期均衡價(jià)格，從而改變供給者與消費(fèi)者的行為。如果企業(yè)的生產(chǎn)能力是基本不變和穩(wěn)定的，也可以采取拍賣經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的方式，控制進(jìn)入的企業(yè)數(shù)量。這樣可以直接避免具有擁擠性質(zhì)的問(wèn)題。

總之，只有不僅有政策目標(biāo)和政策原則，而且有成本較低、切實(shí)可行的政策手段時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)我們的可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)。在這方面，不斷地探索新的、更有效的政策手段，將是走向可持續(xù)發(fā)展新世紀(jì)的重要一環(huán)。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:試論環(huán)境審計(jì)與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系

一、環(huán)境審計(jì)的理論基礎(chǔ)-可持續(xù)發(fā)展理論

現(xiàn)代化的工業(yè)文明在帶給人類豐富的物質(zhì)生活的同時(shí)，也使人類的生存環(huán)境日益惡化。人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到環(huán)境系統(tǒng)是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是環(huán)境系統(tǒng)的保障。人類在經(jīng)濟(jì)生活和改造自然的活動(dòng)中，應(yīng)不超過(guò)兩種界限：（1）從自然界取出的各種“資源”，不能超過(guò)自然生態(tài)的再生能力；（2）排放入環(huán)境的廢棄物不能超過(guò)生態(tài)系統(tǒng)自身的分解能力，即環(huán)境的自凈能力。只有走可持續(xù)發(fā)展的道路，才能使人類在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩方面協(xié)調(diào)動(dòng)作，形成良性循環(huán)?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”這一詞語(yǔ)一經(jīng)提出即在世界范圍內(nèi)得到認(rèn)同，并成為大眾媒介使用頻率最高的詞匯之一。

可持續(xù)發(fā)展理論的形成，是20世紀(jì)70年代以后的事。目前得到廣泛認(rèn)同的可持續(xù)發(fā)展的概念是由挪威前首相布倫特蘭夫人主持的世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)于1987年公布的《我們共同的未來(lái)》報(bào)告中談到的發(fā)展概念。報(bào)告認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展是“既滿足當(dāng)代人的需求，又不對(duì)后代人滿足其自身需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。這一概念鮮明地表達(dá)了兩個(gè)基本觀點(diǎn)，一是要發(fā)展；二是發(fā)展要有限度，不能危及后代生存，強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧發(fā)展。中國(guó)積極參與了國(guó)際社會(huì)對(duì)于可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的討論，并結(jié)合自身情況，理解、運(yùn)用這一概念。1996年3月，同志在中央計(jì)劃生育工作會(huì)議上曾指出：“所謂可持續(xù)發(fā)展，就是既要考慮當(dāng)前發(fā)展的需要，又要考慮未來(lái)發(fā)展的需要，不要以犧牲后代人的利益為代價(jià)來(lái)滿足當(dāng)代人的利益。”

可持續(xù)發(fā)展的基本原則包括：（1）持續(xù)性原則。可持續(xù)發(fā)展并不否定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是追求持續(xù)增長(zhǎng)。要達(dá)到具有可持續(xù)意義的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，必須審計(jì)使用能源和原料的方式，力求減少損失、杜絕浪費(fèi)并盡量不讓廢物進(jìn)入環(huán)境，從而減少單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的環(huán)境壓力。（2）公平性原則?？沙掷m(xù)發(fā)展一是要滿足全體人民的基本需求和給全體人民機(jī)會(huì)以滿足他們要求較好生活的愿望。二是代際間的公平，即本代人不能因?yàn)樽约旱陌l(fā)展與需求而損害人類世世代代利用資源的權(quán)利。 （3）整體性原則。即為了實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，必須采取全球聯(lián)合行動(dòng)，建立鞏固的國(guó)際秩序和合作關(guān)系。（4）發(fā)展性原則。即可持續(xù)發(fā)展以提高生活質(zhì)量為目標(biāo)，同社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)?？沙掷m(xù)發(fā)展已成為時(shí)代的主題，人們對(duì)可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)，一方面能提供人類控制和管理環(huán)境的有效性；另一方面也為環(huán)境審計(jì)提出范圍和重點(diǎn)方向，為建立環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)和審計(jì)依據(jù)奠定了重要的基礎(chǔ)。如何以最少的環(huán)境代價(jià)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，開(kāi)展環(huán)境審計(jì)是貫徹落實(shí)環(huán)境保護(hù)這一基本國(guó)策的重要戰(zhàn)略措施。

二、國(guó)內(nèi)外環(huán)境審計(jì)的發(fā)展?fàn)顩r

環(huán)境審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師，對(duì)政府和企事業(yè)單位的環(huán)境管理系統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境影響進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，使之積極、有效，并符合可持續(xù)發(fā)展的要求的審計(jì)活動(dòng)。早在20世紀(jì)70年代初期，西方國(guó)家的一些企業(yè)出于管理上的需要，自發(fā)地制定了一些審計(jì)計(jì)劃，評(píng)價(jià)本企業(yè)的環(huán)境問(wèn)題。這些審計(jì)計(jì)劃雖然獨(dú)立性很強(qiáng)，且尚未形成統(tǒng)一的方法，但從那時(shí)起，環(huán)境審計(jì)作為一種新的審計(jì)門(mén)類在實(shí)踐中飛速發(fā)展起來(lái)。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織于1995年在開(kāi)羅召開(kāi)的第十五屆國(guó)際審計(jì)會(huì)議上就把環(huán)境審計(jì)列為主要議題。國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)1996年12月在美國(guó)召開(kāi)的“全球論壇”，也把環(huán)境審計(jì)作為迎接21世紀(jì)挑戰(zhàn)必須開(kāi)拓的審計(jì)領(lǐng)域。今天，美國(guó)、加拿大和歐洲的許多企業(yè)都建立了正式的審計(jì)計(jì)劃，為高層管理當(dāng)局提供企業(yè)遵循政府和行為制定的各種標(biāo)準(zhǔn)的信息。到目前為止，開(kāi)展環(huán)境審計(jì)的國(guó)家已超過(guò)20個(gè)，開(kāi)展環(huán)境審計(jì)的項(xiàng)目已達(dá)1000多個(gè)，從而大大地推動(dòng)了環(huán)境審計(jì)的發(fā)展。

我國(guó)于1983年根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》成立最高審計(jì)機(jī)關(guān)-國(guó)家審計(jì)署，二十年來(lái)逐漸拓寬了環(huán)境審計(jì)的工作范圍，包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)對(duì)環(huán)境影響的評(píng)價(jià)，還包括可持續(xù)發(fā)展的有關(guān)領(lǐng)域，如綠色食品和清潔衛(wèi)生等。我國(guó)的環(huán)境審計(jì)取得了一定成效，但同環(huán)境保護(hù)的客觀要求與發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境審計(jì)工作相比，仍存在一些差距。中國(guó)審計(jì)協(xié)會(huì)把環(huán)境審計(jì)作為1997年的重點(diǎn)研究課題，我國(guó)政府已清楚地認(rèn)識(shí)到環(huán)境審計(jì)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式和走可持續(xù)發(fā)展道路的重要途徑。

三、環(huán)境審計(jì)與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系

（1）環(huán)境審計(jì)是貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要措施。《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第一條明確了保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展是審計(jì)的主要目的之一。當(dāng)前，國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要標(biāo)志之一是可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為宏觀調(diào)控的組成部分和高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督系統(tǒng)，有必要在經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮作用， 通過(guò)環(huán)境審計(jì)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，減少環(huán)境污染，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（2）環(huán)境審計(jì)的開(kāi)展是完善環(huán)境管理系統(tǒng)的要求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)相應(yīng)地制定了一系列的環(huán)境法律、法規(guī)，全國(guó)環(huán)境行政管理體系基本形成，但作為一個(gè)完整的環(huán)境管理系統(tǒng)EMS，無(wú)論是宏觀還是微觀的，都必須設(shè)有相應(yīng)的檢查監(jiān)督制度，環(huán)境審計(jì)就是對(duì)EMS其他組成部分（管理機(jī)構(gòu)、政策制度、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境報(bào)告等）的“連續(xù)監(jiān)控”過(guò)程。把環(huán)境審計(jì)納入整個(gè)國(guó)家環(huán)境管理體系是實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的保證。

（3）環(huán)境審計(jì)的開(kāi)展能確保政府和企業(yè)社會(huì)責(zé)任的履行。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，要盡可能合理地利用資源，以最小的資源耗費(fèi)創(chuàng)造最大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值， 并在改善人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的同時(shí)，又不損害將來(lái)必須依靠的生態(tài)系統(tǒng)。協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，就要求政府和企業(yè)必須對(duì)環(huán)境實(shí)施管理，這已成為政府和企業(yè)不可推卸的一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任。通過(guò)環(huán)境審計(jì)，可對(duì)政府、企業(yè)履行環(huán)境管理責(zé)任的情況做出客觀公正的評(píng)價(jià)和鑒證。政府和企業(yè)也需要通過(guò)環(huán)境審計(jì)解除自己的環(huán)境責(zé)任，在公眾中樹(shù)立良好形象。

（4）環(huán)境審計(jì)的開(kāi)展有利于現(xiàn)代企業(yè)的生存和發(fā)展，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。當(dāng)前，面臨國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域日益嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)要求，特別是一些發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際經(jīng)貿(mào)中，利用其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和環(huán)保技術(shù)優(yōu)勢(shì)，以環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)志為由把發(fā)展中國(guó)家的許多產(chǎn)品擋在門(mén)外，這是對(duì)我國(guó)企業(yè)的生存提出的挑戰(zhàn)。有遠(yuǎn)見(jiàn)的企業(yè)管理部門(mén)越來(lái)越重視環(huán)境報(bào)告、環(huán)境會(huì)計(jì)和環(huán)境審計(jì)的作用，通過(guò)環(huán)境審計(jì)來(lái)加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理控制，采取正確的政策和有效的措施，防范和控制來(lái)自環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。

（5）環(huán)境審計(jì)的開(kāi)展有利于監(jiān)督評(píng)價(jià)企業(yè)執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的真實(shí)性。通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，評(píng)價(jià)企業(yè)在實(shí)現(xiàn)社會(huì)既定的具體目標(biāo)方面做出的貢獻(xiàn)和效率及企業(yè)對(duì)資源利用的組合是否恰當(dāng)。企業(yè)做出的報(bào)告只有在提交給獨(dú)立第三者審計(jì)后，才能證明其公證性、合法性和公允性。

（6）環(huán)境審計(jì)的開(kāi)展有利于監(jiān)督評(píng)價(jià)社會(huì)投資的可行性。社會(huì)投資在加速工業(yè)發(fā)展的同時(shí)也以不斷破壞環(huán)境為沉重代價(jià)，環(huán)境審計(jì)對(duì)社會(huì)投資的可行性監(jiān)督，可通過(guò)其職能的發(fā)揮，量化投資項(xiàng)目的各項(xiàng)指標(biāo)，為決策者提供科學(xué)的依據(jù)。

（7）環(huán)境審計(jì)的開(kāi)展有利于監(jiān)督評(píng)價(jià)社會(huì)相關(guān)成本的效益性。生產(chǎn)活動(dòng)是滿足人們物質(zhì)文化需要的過(guò)程，也是對(duì)自然資源和環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)利用即消耗過(guò)程，環(huán)境審計(jì)既能最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，又能保證生產(chǎn)的不斷增長(zhǎng)和持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:關(guān)于西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究項(xiàng)目

《西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》是中國(guó)工程院向國(guó)務(wù)院提供的一個(gè)咨詢項(xiàng)目，于2001年5月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)立項(xiàng)后啟動(dòng)。中國(guó)工程院組織了有關(guān)學(xué)科的35位院士、近300位院外專家和西北6省、自治區(qū)的130多位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家參加，組成了項(xiàng)目綜合組和9個(gè)課題組。一年多來(lái)，在各方面的支持下，組織大量人員進(jìn)行了多層次的現(xiàn)場(chǎng)考察，在反復(fù)研討的基礎(chǔ)上，形成了項(xiàng)目綜合報(bào)告。

一、西北地區(qū)的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）自然環(huán)境格局。

本項(xiàng)目研究范圍包括新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西和內(nèi)蒙古6省、自治區(qū)范圍內(nèi)的內(nèi)陸河流域（包括新疆的國(guó)際河流）和黃河流域，報(bào)告中統(tǒng)稱為西北地區(qū)。

西北地區(qū)土地總面積345萬(wàn)平方公里，根據(jù)自然環(huán)境的不同，可劃分為三大片：賀蘭山以西的內(nèi)陸干旱區(qū)（簡(jiǎn)稱內(nèi)陸干旱區(qū)）；賀蘭山以東的半干旱草原區(qū)（簡(jiǎn)稱半干旱草原區(qū)）；半干旱和半濕潤(rùn)區(qū)的黃河流域（簡(jiǎn)稱黃河流域區(qū)）。

（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀和問(wèn)題。

新中國(guó)成立以來(lái)，西北地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)有巨大發(fā)展，從總體上說(shuō)，為全面實(shí)現(xiàn)小康奠定了初步基礎(chǔ)。當(dāng)前主要存在著兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，二是部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化。

（三）水資源概況。

1.多年平均水資源總量。西北地區(qū)水資源量多年平均為1635億立方米，僅占全國(guó)總量的5.84。

2.人均水資源量。2000年西北地區(qū)人均水資源占有量1781立方米，為全國(guó)當(dāng)年人均水資源量的80.5。其中：寧夏黃河流域217立方米，陜西渭河流域326立方米，青海湟水河流域618立方米，甘肅河西走廊的石羊河流域761立方米，均大大低于全區(qū)平均水平，成為嚴(yán)重缺水的地區(qū)。

3.用水量和耗水量。2000年全區(qū)總用水量817億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水占89.3?？鄢まr(nóng)業(yè)和生活用水的回歸水量后，2000年全區(qū)凈耗水總量547億立方米，耗水率（耗水量與用水量之比）為62.8。

4.用水效率。雖然西北地區(qū)水資源緊缺，但卻存在著人均用水量高、農(nóng)田灌溉用水定額高、單位GDP用水量高的問(wèn)題。農(nóng)田平均每畝實(shí)灌定額617立方米，比全國(guó)平均高40；萬(wàn)元GDP用水1736立方米，比全國(guó)平均高1.85倍。

5.水資源開(kāi)發(fā)利用率（用水量與水資源總量之比）。目前全國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用率平均為20，西北地區(qū)為53.3。其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河都超過(guò)70，有的甚至超過(guò)100。

（四）生態(tài)環(huán)境的主要危機(jī)——土地荒漠化。

西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境在長(zhǎng)期歷史演變中出現(xiàn)種種問(wèn)題，如干旱缺水、河湖干涸、水土流失、植被退化等等。研究認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境的主要危機(jī)綜合表現(xiàn)為土地荒漠化。

1.土地荒漠化的界定。《第二次全國(guó)荒漠化監(jiān)測(cè)》公布的數(shù)據(jù)表明，1999年全國(guó)荒漠化土地總面積為267.4萬(wàn)平方公里，其中在本項(xiàng)目研究范圍的約218.3萬(wàn)平方公里。

研究認(rèn)為，為了有針對(duì)性地指導(dǎo)實(shí)際工作，應(yīng)著重研究在現(xiàn)代氣候條件下，由于人類不合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使原有耕地、草地、林地退化的情況。在西北地區(qū)，應(yīng)主要研究在干旱化的氣候背景條件下，由于水資源利用不合理和土地資源利用不合理兩種原因引起而又有條件治理的荒漠化土地，據(jù)此粗略估計(jì)，本區(qū)荒漠化土地總面積在60萬(wàn)平方公里左右。

2.由于水資源利用不合理引起的土地荒漠化。(1)在內(nèi)陸干旱區(qū)，由于河流上中游用水過(guò)多，造成下游河湖干涸，荒漠?dāng)U大。(2)在沙漠邊緣地區(qū)，由于超采地下水，植被枯萎，造成土地沙化。(3)在大中型灌區(qū)，由于灌溉不當(dāng)，地下水位上升，造成土壤次生鹽堿化。

3.由于土地資源利用不合理引起的土地荒漠化。(1)草原牧區(qū)由于嚴(yán)重超載過(guò)牧，造成大面積退化甚至沙化。(2)在農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)，由于濫墾、濫牧、濫樵、濫采，造成大面積土地退化甚至沙化。(3)在農(nóng)區(qū)，由于不合理的種植結(jié)構(gòu)和耕作制度，造成一些地方的土地退化甚至沙化。(4)在有些山區(qū)，由于濫伐濫墾，造成林地的退化。(5)在黃土高原區(qū)，由于邊治理、邊破壞，土壤侵蝕總面積仍有所增加。

4.土地荒漠化是沙塵暴加重的重要原因。沙塵暴是一種自然現(xiàn)象，從自然規(guī)律的角度看，沙塵暴是不可能被消滅的。但人類不合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)破壞了一些地方的地表覆蓋，助長(zhǎng)或促進(jìn)了沙塵暴的發(fā)生和發(fā)展。

沙塵暴發(fā)生在干旱、半干旱地區(qū)。我國(guó)沙塵暴高發(fā)區(qū)的下墊面除地質(zhì)歷史形成的因素外，都屬于土地荒漠化的范圍。因此，西北地區(qū)荒漠化土地的擴(kuò)大是我國(guó)近年來(lái)沙塵暴強(qiáng)度增加的一個(gè)重要原因。要立足于全面保護(hù)沙塵暴源地的生態(tài)環(huán)境，大力防治西北地區(qū)的土地荒漠化，不能寄希望于一些局部性的應(yīng)急措施。

（五）城鎮(zhèn)工礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境危機(jī)——水環(huán)境污染。

據(jù)2002年資料，西北地區(qū)的污染情況可分為嚴(yán)重污染、中度污染和尚未明顯污染3種類型。嚴(yán)重污染地區(qū)和中度污染地區(qū)相加，其人口已占總?cè)丝诘?9.1，其中渭河流域已成為全國(guó)污染最嚴(yán)重區(qū)域之一。內(nèi)陸河流域沒(méi)有排污入海的出路，黃河流域的排污不但危害當(dāng)?shù)兀彝{黃河中下游的水環(huán)境安全。

二、確立人與自然和諧共存的發(fā)展方針

（一）生態(tài)環(huán)境危機(jī)的深層次原因。

西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境危機(jī)的深層次原因是：人類占用了過(guò)多的自然資源。20世紀(jì)以來(lái)，人口從大約1400萬(wàn)增至接近1億人。在相對(duì)落后的生產(chǎn)方式下。為了供養(yǎng)不斷增長(zhǎng)的人口，不得不依靠破壞性地掠奪自然資源（包括污染自然資源），從而造成生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。

（二）人與自然和諧共存方針的現(xiàn)實(shí)可行性。

生態(tài)環(huán)境的人口容量是相對(duì)的。在生產(chǎn)力提高、資源消耗逐步減少的條件下，人類對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力得到提高，從而可以擴(kuò)大環(huán)境的人口容量。西北地區(qū)的問(wèn)題在于，在人口增加和經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長(zhǎng)的過(guò)程中，生產(chǎn)力水平?jīng)]有相應(yīng)提高，生產(chǎn)方式仍限于傳統(tǒng)、粗放的外延型，特別是沒(méi)有抓住水資源這個(gè)制約因素，相應(yīng)地提高用水效率。只要認(rèn)真解決這個(gè)問(wèn)題，人與自然和諧共存的發(fā)展方針在西北地區(qū)是現(xiàn)實(shí)可行的。

（三）人與自然和諧共存方針的主要內(nèi)容。

必須以水資源的可持續(xù)利用，支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。一要統(tǒng)籌全局，合理安排生態(tài)環(huán)境建設(shè)。二要堅(jiān)決調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，建設(shè)高效節(jié)水防污的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)。三要在水資源可持續(xù)利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的條件下，相應(yīng)地合理配置水資源。同時(shí)，還需實(shí)施適當(dāng)?shù)娜丝谡撸刂迫丝诘倪^(guò)度增長(zhǎng)。

三、合理安排生態(tài)環(huán)境建設(shè)

（一）生態(tài)環(huán)境演變的歷史背景。

西北地區(qū)的干旱化趨勢(shì)和地理環(huán)境的格局，是在2000多萬(wàn)年前，由于青藏高原的逐步隆起而形成的。

在西北地區(qū)，人類大規(guī)模改造自然的活動(dòng)開(kāi)始于2000多年前。經(jīng)過(guò)秦漢、隋唐和清代3個(gè)鼎盛時(shí)期，西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)和文化得到長(zhǎng)足的發(fā)展。但在“屯墾戍邊”和“移民實(shí)邊”的政策下，大力推進(jìn)農(nóng)耕文化，使賀蘭山以東自然條件適宜于牧業(yè)的草原、草地，發(fā)展成為今天農(nóng)區(qū)、牧區(qū)和農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的格局。在氣候自然波動(dòng)的背景下，不合理的農(nóng)墾破壞了草原、草地的植被。黃土高原在變牧區(qū)為農(nóng)區(qū)的過(guò)程中，天然植被也遭到破壞，水土流失日益加重。

新中國(guó)成立后，由于人類改造自然的能力增強(qiáng)，對(duì)自然資源不合理的開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境更加嚴(yán)峻。在賀蘭山以西的內(nèi)陸河流域，一些地區(qū)在河流中游修建平原水庫(kù)，基本控制了河流的徑流，雖然發(fā)展了灌溉，但平原水庫(kù)建成之日，往往就是下游斷流之時(shí)。在牧區(qū)生產(chǎn)發(fā)展中，片面追求牧畜頭數(shù)的增長(zhǎng)，使草原超載退化。在傳統(tǒng)的農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)和牧區(qū)，進(jìn)一步大規(guī)模地開(kāi)荒種地，使土地沙化面積不斷擴(kuò)大。

（二）生態(tài)環(huán)境建設(shè)的內(nèi)涵和基本目標(biāo)。

1.生態(tài)環(huán)境建設(shè)的內(nèi)涵。生態(tài)環(huán)境建設(shè)的含義很廣泛，可理解為一切旨在保護(hù)、恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境的行動(dòng)的總稱。生態(tài)環(huán)境建設(shè)的核心是要限制或取消那些引起生態(tài)系統(tǒng)退化的各種干擾，充分利用系統(tǒng)的自我修復(fù)功能，達(dá)到恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境的目的。在西北地區(qū)，首先要防止對(duì)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)破壞，并盡可能恢復(fù)重建已被破壞的自然生態(tài)環(huán)境，達(dá)到適應(yīng)當(dāng)?shù)刈匀粭l件并能保持相對(duì)穩(wěn)定和良性發(fā)展的程度。

如果不順應(yīng)自然規(guī)律，僅憑人們的主觀愿望，去建設(shè)一個(gè)不符合當(dāng)?shù)刈匀粭l件的人為的新的生態(tài)大系統(tǒng)，則往往事與愿違，不僅收不到預(yù)期效果，而且不能持久延續(xù)，系統(tǒng)將最終崩潰。當(dāng)然，對(duì)于一個(gè)人工綠洲、一個(gè)城鎮(zhèn)、或一個(gè)小地區(qū)來(lái)說(shuō)，可以建設(shè)一個(gè)有別于當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境的新的子系統(tǒng)，但是這些人工子系統(tǒng)的建設(shè)必須以不破壞天然生態(tài)大系統(tǒng)的整體性為原則。當(dāng)前對(duì)西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的認(rèn)識(shí)，仍存在一些誤區(qū)。其中較普遍的誤解是，簡(jiǎn)單地以為生態(tài)環(huán)境建設(shè)就是綠化造林，增加森林覆蓋率。調(diào)查中看到，在干旱和半干旱地區(qū)的一些不適合種樹(shù)的地方，也都在費(fèi)盡心力地植樹(shù)造林，年年植樹(shù)不見(jiàn)樹(shù)，或多年后仍是一片小老頭樹(shù)，有的地方為了植樹(shù)造林而超采地下水，“綠了一條線，黃了一大片”。這種簡(jiǎn)單化的認(rèn)識(shí)和做法，都應(yīng)予以改正和防止。

2.生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本目標(biāo)。防止荒漠化土地的繼續(xù)擴(kuò)大，下大力氣治理由于人類不合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所造成的荒漠化土地，以及不屬于荒漠化范圍內(nèi)的退化土地，同時(shí)防治水環(huán)境的污染。

3.生態(tài)環(huán)境建設(shè)的分區(qū)。根據(jù)生態(tài)類型組合特點(diǎn)與治理目標(biāo)，將西北地區(qū)劃分為8個(gè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。(1)干旱荒漠—綠洲生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。(2)內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。(3)長(zhǎng)城沿線—陰山山麓生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。即農(nóng)牧交錯(cuò)帶。(4)黃土高原生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。(5)黃河沿岸平原生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。(6)渭河平原生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。(7)青藏高原黃河河源區(qū)。(8)山地生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。

（三）合理的植被建設(shè)布局。

西北地區(qū)各生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)的天然植被類型由溫帶半濕潤(rùn)向極干旱地區(qū)推移，依次為森林、草原和荒漠。本區(qū)內(nèi)森林分布不多，主要在黃土高原的土石山區(qū)、內(nèi)陸盆地周圍的高山以及河流兩側(cè)的沖積地帶上，具有巨大的水源涵養(yǎng)及防止土地荒漠化的作用，非常珍貴，天然林保護(hù)工程非常必要。年降水量在400毫米以下的干旱和半干旱區(qū)，應(yīng)明確規(guī)定以灌、草為主（干旱區(qū)以灌為主，半干旱區(qū)以草為主）的植被建設(shè)方向，并應(yīng)充分利用草原生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力。

（四）天然河湖的保護(hù)與恢復(fù)。

內(nèi)陸河流的下游，延伸到沙漠的腹地。河流兩岸由地下水支持的天然綠洲，以及河流終端的湖泊、濕地和周邊植被，都起著分隔和限制沙漠的不可替代的作用。考慮到現(xiàn)實(shí)的水資源情況，在堅(jiān)決保持現(xiàn)有河湖格局的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡可能地增加入湖水量，將20世紀(jì)60年代以后消失和萎縮的湖泊，加以不同程度地恢復(fù)，從而恢復(fù)河流的原有長(zhǎng)度，并恢復(fù)河湖水質(zhì)。具體建議：

(1)準(zhǔn)噶爾盆地：使西端的艾比湖水面恢復(fù)到接近原有水面，中部的瑪納斯河延伸到瑪納斯湖，要堅(jiān)決制止地下水的超采。(2)塔里木盆地：適當(dāng)恢復(fù)塔里木河終端臺(tái)特瑪湖的水面。(3)河西走廊：適當(dāng)恢復(fù)黑河終端東居延海的水面；使疏勒河目前的終端西大湖不再萎縮，下游的地下水位不再下降；爭(zhēng)取適當(dāng)恢復(fù)石羊河終端的青土湖。(4)柴達(dá)木盆地：保持目前的河湖格局不再萎縮。(5)青海湖：爭(zhēng)取湖水位逐漸穩(wěn)定。(6)渭河：逐步解決中、下游河道的嚴(yán)重污染和淤積問(wèn)題。(7)黃河干流：盡快解決兩岸城市、工礦和農(nóng)牧業(yè)的污染問(wèn)題。(8)保護(hù)綠洲、草原和沙漠（地）內(nèi)尚存的濕地。

（五）防污減災(zāi)對(duì)策。

1.水環(huán)境污染的主要原因。(1)工業(yè)排污量大。(2)城市污水處理率低。(3)農(nóng)業(yè)面源污染比重高。

2.制定適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的水污染防治技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策。(1)加強(qiáng)節(jié)約用水。(2)推行清潔生產(chǎn)。(3)實(shí)施污水處理后回用。(4)采用適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的廢水處理工藝與技術(shù)。(5)制定適合各地特點(diǎn)的水污染防治控制指標(biāo)。(6)實(shí)行“污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”等經(jīng)濟(jì)政策。(7)重視工業(yè)廢水處理回用技術(shù)的開(kāi)發(fā)和成套設(shè)備的制造供應(yīng)。

四、建設(shè)高效節(jié)水防污的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)

（一）建設(shè)高效節(jié)水防污的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的基本途徑。

——根據(jù)提高總體用水效率的需要，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

——在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、控制并逐步壓縮農(nóng)業(yè)用水的目標(biāo)下，建設(shè)高效節(jié)水防污的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。

——全面提高人口素質(zhì)及科學(xué)技術(shù)水平，建設(shè)高效節(jié)水防污的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。

（二）建設(shè)高效節(jié)水防污的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。

1.西北地區(qū)農(nóng)牧業(yè)的主要問(wèn)題是低投入、低產(chǎn)出、高資源消耗。西北地區(qū)占有全國(guó)18的耕地，19的水資源，僅生產(chǎn)了全國(guó)8.8的糧食，6.7的肉類。全區(qū)擁有草地26.3億畝，占全國(guó)的64，而牧業(yè)產(chǎn)值僅占全國(guó)的7.5。

造成這種情況的直接原因是農(nóng)牧業(yè)與水土資源之間結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位：全區(qū)農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)中，種植業(yè)占70左右，畜牧業(yè)比重僅為28.5左右。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與本地區(qū)水資源貧乏而草地資源豐富的資源結(jié)構(gòu)嚴(yán)重錯(cuò)位。在種植業(yè)內(nèi)部，高耗水的糧食作物比例偏大；糧食作物結(jié)構(gòu)中，夏糧面積偏大。牧區(qū)和農(nóng)區(qū)相互分隔，不能形成區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的農(nóng)牧空間布局。

更深層次的原因是農(nóng)牧業(yè)的低投入：灌區(qū)老化，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)平均僅為0.3～0.4，水資源糧食生產(chǎn)效率0.58公斤／立方米，僅為全國(guó)平均水平的44。草地年均畝投入只有2～3分錢(qián)，目前草地生產(chǎn)力比20世紀(jì)50年代下降了1/3～1/2。

2.建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的近期目標(biāo)。轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，高效、節(jié)約、可持續(xù)利用水土資源。在農(nóng)業(yè)用水不增加并逐步減少、耕地和灌溉面積總體上不增加、草原生態(tài)環(huán)境逐步恢復(fù)改善的條件下，穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，大幅度提高畜牧業(yè)和加工業(yè)比重，使農(nóng)牧業(yè)總產(chǎn)值逐步增長(zhǎng)，農(nóng)牧民生活逐步提高，貧困地區(qū)逐步脫貧致富。

3.建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的基本途徑。建立面向市場(chǎng)與資源雙重約束的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系：改變單一性的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)為農(nóng)牧加（工）復(fù)合結(jié)構(gòu)；改變農(nóng)區(qū)與牧區(qū)分隔為農(nóng)區(qū)與牧區(qū)協(xié)作；發(fā)展現(xiàn)代節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代旱作農(nóng)業(yè)；建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和基本草牧場(chǎng)；退耕休牧，變廣種薄收為少種精種多收，變過(guò)牧超載為以草定畜、草畜平衡。未來(lái)30年內(nèi)，要求灌溉水利用系數(shù)提高0.15～0.2，旱作水分生產(chǎn)效率提高0.1～0.2公斤／毫米·畝，草地干物質(zhì)生產(chǎn)水平提高到180公斤／畝。

（三）建設(shè)高效節(jié)水防污的工礦業(yè)。

應(yīng)堅(jiān)決走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。本區(qū)工業(yè)的主要基礎(chǔ)是能源、礦產(chǎn)和農(nóng)牧產(chǎn)品加工，應(yīng)避免發(fā)展用水量大的產(chǎn)業(yè)。

1.能源工業(yè)的水預(yù)測(cè)和今后對(duì)策。石油、天然氣是西北地區(qū)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，其2000年產(chǎn)值占本區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的23.78，在未來(lái)的20年中還將有較大發(fā)展。預(yù)測(cè)石油石化和煤炭企業(yè)至2015年的用水量為9.3億立方米，應(yīng)確保其需要。

石油石化企業(yè)要進(jìn)一步做好水源建設(shè)，推行節(jié)水減污的清潔生產(chǎn)技術(shù)。煤礦開(kāi)采和生態(tài)環(huán)境應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行水利設(shè)施建設(shè)和污水處理回用。

2.礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的用水預(yù)測(cè)和對(duì)策。在全國(guó)已探明儲(chǔ)量的157種礦產(chǎn)資源中，西北有37種超過(guò)全國(guó)儲(chǔ)量的一半。這些礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)不僅對(duì)西北開(kāi)發(fā)而且對(duì)全國(guó)都有重要戰(zhàn)略價(jià)值，應(yīng)使礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)成為本區(qū)的又一支柱產(chǎn)業(yè)。2010年的礦業(yè)用水量將增至12.5億立方米，數(shù)量相對(duì)不大，但需加強(qiáng)污染防治。

鋼鐵工業(yè)是本區(qū)廢水排放量最多的工業(yè)行業(yè)之一，有色金屬工業(yè)也需加強(qiáng)污染防治，很多小金礦和小黃金生產(chǎn)企業(yè)，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。對(duì)不能改造者，應(yīng)堅(jiān)決關(guān)閉取締。

（四）建設(shè)高效節(jié)水防污的城鎮(zhèn)體系。

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展及用水增長(zhǎng)趨勢(shì)。人口增長(zhǎng)如不加以控制，2030年可能達(dá)到1.3億人；如果做好各方面工作，有望控制在1.2億人之內(nèi)。預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)化率2010年將接近40，2030年將超過(guò)50，仍低于全國(guó)水平。城市用水的總需求量到2030年將增長(zhǎng)近一倍，約需70億立方米。

2.城鎮(zhèn)水務(wù)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前的問(wèn)題是城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不足，供水系統(tǒng)不完善，污水處理嚴(yán)重滯后。2010年和2030年的城市污水排放量估計(jì)將分別達(dá)到40億立方米和50億立方米左右。

3.制定符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃。城鎮(zhèn)發(fā)展要嚴(yán)格遵循與自然條件相協(xié)調(diào)的原則，充分考慮生態(tài)環(huán)境條件的可能；要順自然、依水源、靠全局、有重點(diǎn)、重質(zhì)量，因地制宜地做好區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

經(jīng)過(guò)數(shù)千年的發(fā)展，特別是最近半個(gè)世紀(jì)的建設(shè)，西北地區(qū)已形成“四帶一環(huán)”的城鎮(zhèn)格局?！八膸А笔侵?條主要以省會(huì)特大城市為中心的城市帶，包括西寧—蘭州—渭河流域城市帶、呼和浩特—包頭—銀川城市帶、武威—張掖—酒泉河西走廊城市帶和以烏魯木齊為中心的天山北麓城市帶。一環(huán)”是指沿塔里木盆地邊緣分布的城市環(huán)帶。這種基本格局在未來(lái)幾十年內(nèi)不會(huì)也不應(yīng)有大的改變。城市和城市帶的發(fā)展規(guī)模不能超過(guò)當(dāng)?shù)厮Y源供應(yīng)的可能。今后在開(kāi)發(fā)工礦資源時(shí)，可考慮將生產(chǎn)基地與生活基地分開(kāi)進(jìn)行布局，或預(yù)先考慮替代產(chǎn)業(yè)。對(duì)已建的少數(shù)條件十分窘迫的工礦城鎮(zhèn)，應(yīng)及時(shí)加以調(diào)整。

五、合理配置水資源

（一）氣候與水資源的變化趨勢(shì)與展望。

1.近年來(lái)氣候與水資源的變化趨勢(shì)。在全球氣候變暖的背景下，我國(guó)氣候也趨于變暖，但具有明顯的地區(qū)性和波動(dòng)性。降水量變化有更大的區(qū)域性差異，共變化趨勢(shì)不如溫度明顯。近50年來(lái)西北各地降水量的變化，呈現(xiàn)東降西升的趨勢(shì)，其分界線大致在河西走廊東部。黃河流域徑流量減少的幅度比降水量大。內(nèi)陸河流域徑流量有所增加，估計(jì)是由于在氣候變暖的情況下，冰川融水有所增加。

2.對(duì)未來(lái)氣候與水資源的展望。對(duì)未來(lái)50年西北地區(qū)氣溫的變化趨勢(shì)，各方面專家都估計(jì)為變暖。對(duì)降水量的預(yù)測(cè)，各方面意見(jiàn)有很大不同。對(duì)于90年代以來(lái)，新疆等地降水量增多的現(xiàn)象，是屬于西北全區(qū)由暖干型氣候向暖濕轉(zhuǎn)型，還是屬于西北西部局部地區(qū)的轉(zhuǎn)型；是屬于長(zhǎng)期的時(shí)間上的變化趨勢(shì)，還是僅屬于年際的、10年的波動(dòng)；有各種不同意見(jiàn)。大家一致認(rèn)為，即使轉(zhuǎn)為“暖濕型”氣候，也不可能根本改變西北地區(qū)干旱氣候區(qū)的基本狀況。

從戰(zhàn)略角度考慮，應(yīng)立足于“向最好方向爭(zhēng)取，從最壞可能準(zhǔn)備”，盡可能使今后工作處于主動(dòng)地位。在目前河流徑流量較大的新疆地區(qū)，應(yīng)抓緊當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)，加大修復(fù)生態(tài)環(huán)境的力度，同時(shí)防止盲目加大社會(huì)經(jīng)濟(jì)的用水規(guī)模；在河西走廊東部的黑河和石羊河流域以及廣大的黃河流域，是目前生態(tài)危機(jī)最嚴(yán)重的地區(qū)，必須立足于可能的不利情況，加強(qiáng)工作，決不可存僥幸心理。

在宣傳報(bào)道西北地區(qū)氣候轉(zhuǎn)型問(wèn)題時(shí)，要注意到增加降水的數(shù)量有限，原來(lái)的自然面貌并未根本改變，防止給人以盲目樂(lè)觀的錯(cuò)覺(jué)。

（二）水資源配置的要求。

西北地區(qū)水資源配置的總要求是：在保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的合理用水時(shí)，必須保證水資源的可持續(xù)利用，并留有適當(dāng)余地。為此，不但要統(tǒng)籌兼顧河流的上中下游，而且還要充分考慮地表水和地下水的復(fù)雜轉(zhuǎn)化，以及地下水的可持續(xù)利用。

本區(qū)3大片不同的自然環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境用水、社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水和水資源可持續(xù)利用三方面的關(guān)系上，有各自不同特點(diǎn)，需要分別加以分析并規(guī)定水資源配置的具體要求。

1.內(nèi)陸干旱區(qū)。水資源配置需要解決的主要問(wèn)題是：保證河流下游生態(tài)環(huán)境的耗水，使下游的生態(tài)環(huán)境和上中游的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)合理分享水資源。研究后認(rèn)為：生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的耗水以各占50為宜。

按社會(huì)經(jīng)濟(jì)平均耗水率為用水量的70折算，今后內(nèi)陸河流按用水量的最高開(kāi)發(fā)利用率應(yīng)不超過(guò)70。根據(jù)2000年的實(shí)際資料，除新疆的國(guó)際河流額爾齊斯河、伊犁河，以及柴達(dá)木盆地的無(wú)人區(qū)河流外，其他河流的開(kāi)發(fā)利用率都已接近或超過(guò)70。因此，賀蘭山以西內(nèi)陸河流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水總量應(yīng)基本控制在現(xiàn)有規(guī)模，不再增加。超過(guò)規(guī)定限額所擠占的生態(tài)環(huán)境耗水，或通過(guò)從外流域調(diào)水補(bǔ)足，或堅(jiān)決加以壓縮，一定要保證生態(tài)環(huán)境的耗水不低于水資源總量的50。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水的內(nèi)部配置：農(nóng)田灌溉用水應(yīng)大力節(jié)約并逐步壓縮。城鎮(zhèn)和工礦發(fā)展必須增加的用水量除少數(shù)地區(qū)由外流域適當(dāng)調(diào)水外，大部地區(qū)原則上由農(nóng)業(yè)用水有償轉(zhuǎn)移，并提高水的回收利用率。

2.半干旱草原區(qū)。水資源配置需要解決的主要問(wèn)題是：防止因地下水超采而影響草原的天然植被。

本區(qū)絕大部分屬于半干旱區(qū)，天然降水形成的土壤水和地下水，可以維持草原的天然植被，但不能形成可集中開(kāi)發(fā)的地表或地下徑流。因此，只可在一些降水量超過(guò)400毫米及個(gè)別有引水條件和地下水豐富的地方，適當(dāng)建設(shè)人工飼料基地，少量用于發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)。

如果沒(méi)有可靠的地質(zhì)勘探資料，證明確有可以再生的地下水資源，不能盲目大規(guī)模抽取地下水進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)或植樹(shù)造林。

3.黃河流域區(qū)。水資源配置需要解決的主要問(wèn)題是：如何緩解干旱年份的水資源危機(jī)。

近年來(lái)黃河流域特別是蘭州以下一些支流的徑流量大幅度減少，不僅影響到這些支流下游的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水，也影響到黃河的出境水量。20世紀(jì)90年代，黃河出境的平均年水量（以三門(mén)峽入庫(kù)水量表示），已從50～70年代的413億立方米降至225億立方米，其中1997年以來(lái)直到2002年，黃河出境的年水量都小于200億立方米，嚴(yán)重威脅到黃河下游的社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水和河道的沖沙用水。分析減少的原因：20世紀(jì)90年代以來(lái)黃河流域降水量減少，河流徑流量減少的幅度遠(yuǎn)超過(guò)降水量的減少幅度，上中游社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水量增加。

因此，西北地區(qū)黃河流域水資源要合理配置。生態(tài)環(huán)境建設(shè)要合理安排，主要應(yīng)依靠天然降水恢復(fù)植被。西北地區(qū)黃河流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)也應(yīng)強(qiáng)調(diào)高效節(jié)水防污。為了緩解黃河水資源的危機(jī)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還需要通過(guò)西線南水北調(diào)，適當(dāng)補(bǔ)充水量。西線南水北調(diào)可能的調(diào)水量約為150～170億立方米／年。

（三）西北地區(qū)的水利工程布局。

1.對(duì)現(xiàn)有水利工程的評(píng)價(jià)。經(jīng)過(guò)50多年來(lái)各級(jí)人民政府和廣大群眾的努力，基本建成了開(kāi)發(fā)利用西北地區(qū)水資源的工程系統(tǒng)，支持了西北地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

但是，由于歷史原因和認(rèn)識(shí)上的局限，沒(méi)有把水資源的合理配置、高效利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為水利工作的首要任務(wù)，以致西北地區(qū)的水利工程存在兩大問(wèn)題：一是工程建設(shè)和管理的粗放；二是水資源開(kāi)發(fā)的過(guò)度。

2.近期的水利工程布局原則。近期的水利工程應(yīng)以對(duì)現(xiàn)有和在建工程進(jìn)行調(diào)整、更新、改造和配套為主，新建工程也應(yīng)以地方的中小型工程為主，輔以少數(shù)的大型工程。對(duì)現(xiàn)有和擬建的調(diào)蓄水庫(kù)要根據(jù)實(shí)際情況，分別處理。成效顯著的要鞏固，有安全問(wèn)題的要除險(xiǎn)加固；一些不利于下游生態(tài)和蒸發(fā)損耗很大的平原水庫(kù)，要調(diào)整功能，有的應(yīng)予報(bào)廢或以山區(qū)水庫(kù)替代；三門(mén)峽水庫(kù)在小浪底建成后應(yīng)調(diào)整功能，盡可能降低渭河入黃河口的潼關(guān)水位，為渭河整治創(chuàng)造條件；對(duì)擬建的大型水庫(kù)，要廣泛聽(tīng)取各種意見(jiàn)，在慎重考慮生態(tài)影響和經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，決定是否興建，何時(shí)興建。

3.近期有條件開(kāi)工的重大工程項(xiàng)目。(1)陜西的渭河綜合治理工程。(2)新疆的北坡水資源開(kāi)發(fā)工程和塔里木河綜合治理工程。(3)青海的引大濟(jì)湟工程。(4)甘肅的河西走廊綜合治理工程和隴中引洮工程，其中石羊河流域綜合治理工程應(yīng)盡早立項(xiàng)。(5)寧夏的揚(yáng)黃扶貧工程和青銅峽灌區(qū)更新改造工程。(6)內(nèi)蒙古草原區(qū)綜合治理水利工程和河套灌區(qū)更新改造工程。(7)陜蒙地區(qū)黃河多沙粗沙區(qū)的水土保持工程。

4.在中、遠(yuǎn)期考慮實(shí)施的重大工程項(xiàng)目。(1)西線南水北調(diào)工程。(2)新疆從天山北坡調(diào)水工程。(3)黃河黑山峽水利樞紐和大柳樹(shù)灌區(qū)工程。(4)黃河中游水利樞紐和兩岸灌區(qū)工程。

六、10項(xiàng)戰(zhàn)略對(duì)策

（一）加強(qiáng)水資源的統(tǒng)一管理。

在水資源最為緊張的新疆天山北坡、甘肅河西走廊的石羊河以及陜西的渭河，目前都還沒(méi)有實(shí)施水資源的統(tǒng)一管理。統(tǒng)一管理的主要任務(wù)是通過(guò)全面綜合規(guī)劃，對(duì)水資源進(jìn)行合理配置，量、質(zhì)并重，城、鄉(xiāng)兼管，地表水和地下水統(tǒng)一管理，促進(jìn)水資源的高效利用，而不是單純地開(kāi)發(fā)和修建水利工程。為此，需要調(diào)整現(xiàn)有的水利投資機(jī)制，滿足為合理配置水資源所需的資金，改正現(xiàn)在的一些不合理現(xiàn)象。

（二）干旱區(qū)和半干旱區(qū)的植被建設(shè)以封育為主，退耕休牧還草。

年降水量在400毫米以下的地區(qū)，應(yīng)明確規(guī)定以灌、草為主的植被建設(shè)方向，并充分利用草原生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力。要修訂和完善有關(guān)地方在執(zhí)行退耕還林政策中一些不符合客觀規(guī)律和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的做法。

退耕還林和退耕休牧還草的成敗關(guān)鍵是：在退耕還林和退耕休牧還草后，能否真正建成替代的、可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)條件。應(yīng)打破部門(mén)界限，統(tǒng)一規(guī)劃，讓一些條件不好的退耕地恢復(fù)天然植被；與此同時(shí)，在條件較好的土地上，集中使用農(nóng)、林、水等各方面的資金，綜合建設(shè)基本農(nóng)田、飼料基地或經(jīng)濟(jì)林果基地。

退耕休牧還草必須與圍欄、輪牧、小水利、人工草場(chǎng)等措施相結(jié)合。還必須加大投入，發(fā)展畜牧業(yè)，才能鞏固退耕休牧的成果。

如不能滿足以上條件，則需考慮適當(dāng)外遷人口，實(shí)行生態(tài)移民，使人口與環(huán)境容量相適應(yīng)。

（三）防沙治沙的重點(diǎn)是防治原有耕地、草地、林地的沙化。

沙漠在地球上有其存在的必然性。地球上各種生態(tài)系統(tǒng)相互支持和制約，組成了全球的大生態(tài)系統(tǒng)。人類與沙漠的正確關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：人與沙漠和諧共存，既要避免“沙進(jìn)人退”，也不要盲目地“向沙漠進(jìn)軍”。相當(dāng)多的地方，總結(jié)多年來(lái)防沙治沙的正反面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是：“人進(jìn)沙進(jìn)，人退沙退”。

人類利用一些外來(lái)水源，可以在沙漠周邊建設(shè)一些人工綠洲，但從總體上說(shuō)，不應(yīng)當(dāng)也不可能消滅沙漠或“征服”沙漠。防沙治沙應(yīng)定位于防治原有耕地、草地、林地的沙化。

（四）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，增加對(duì)農(nóng)牧業(yè)的資金投入。

西北地區(qū)的水土資源主要為農(nóng)牧業(yè)所消耗，過(guò)度的不合理的水土資源開(kāi)發(fā)，是造成生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因。為了改變這種狀況，最主要的是將低投入、低產(chǎn)出、高資源消耗的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換到高投入、高產(chǎn)出、低資源消耗的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的軌道，從破壞生態(tài)環(huán)境的源頭上解決問(wèn)題，加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)的基礎(chǔ)建設(shè)。

（五）因地制宜地保證糧食供需平衡。

就西北地區(qū)來(lái)說(shuō)，要求各地糧食自給存在兩方面的實(shí)際問(wèn)題：一方面，糧食在某種意義上是水資源的載體，在西北地區(qū)，按較先進(jìn)的用水定額，1公斤糧食一般需水1噸（目前的平均水平是1噸水產(chǎn)糧0.58公斤）。另一方面，西北一些產(chǎn)糧區(qū)由于區(qū)位劣勢(shì)，在全國(guó)賣糧難的情況下，這些地區(qū)賣糧更難。

建議進(jìn)一步解放思想，不強(qiáng)求陜西、甘肅、青海等省糧食自給和西北地區(qū)糧食自給。一般情況下，完全可以通過(guò)市場(chǎng)調(diào)劑解決問(wèn)題。只要保持土地的生產(chǎn)能力，糧食（包括飼料）供應(yīng)不致有很大風(fēng)險(xiǎn)。

為確保安全，可考慮將黃河規(guī)劃中的寧夏大柳樹(shù)灌區(qū)，作為未來(lái)的糧食戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)，如有需要，可在南水北調(diào)西線建成的基礎(chǔ)上建設(shè)。

（六）發(fā)展工礦業(yè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的意義，是通過(guò)提高社會(huì)生產(chǎn)力的水平，提高水和土地資源的利用效率和效益，這是西北地區(qū)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共存方針的重要組成部分。

在發(fā)展工礦業(yè)中，要防止低水平的重復(fù)建設(shè)。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，要防止脫離當(dāng)?shù)厍闆r，盲目攀比城市化率的傾向。

（七）在加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，堅(jiān)決防治污染。

防治污染是西北地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。關(guān)鍵在于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)真正地提高認(rèn)識(shí)，制定正確的發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)新建項(xiàng)目的管理，杜絕對(duì)污染項(xiàng)目的保護(hù)，并加大對(duì)污染防治資金的投入，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)。

對(duì)已經(jīng)受到污染的水環(huán)境，應(yīng)堅(jiān)決及時(shí)地進(jìn)行治理，以免將來(lái)付出更高的代價(jià)。

（八）實(shí)施少生快富的人口政策，消除貧困。

為了保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)的成功，必須控制人口增長(zhǎng)，提高人口素質(zhì)，合理調(diào)整人口布局，最終消除貧困現(xiàn)象。主要措施包括：制定“少生快富”的有關(guān)政策，在少數(shù)民族中推行計(jì)劃生育。加大教育投入，保證貧困地區(qū)盡快普及九年制教育。鼓勵(lì)和支持西北地區(qū)以各種方式，輸出勞力、引進(jìn)人才。將寧夏西海固等一些全國(guó)最貧困的地區(qū)列為“十五”扶貧攻堅(jiān)項(xiàng)目，加大綜合措施的力度。在規(guī)劃的自然保護(hù)區(qū)和一些沒(méi)有發(fā)展前景的地方，實(shí)施生態(tài)移民。培育地方財(cái)政實(shí)力，逐步建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的開(kāi)發(fā)資金渠道。

（九）抓緊前期工作，建設(shè)南水北調(diào)西線工程。

警惕黃河水資源的危機(jī)，抓緊準(zhǔn)備南水北調(diào)的西線工程。建議在2010年前完成包括生態(tài)環(huán)境評(píng)估的工程前期工作和開(kāi)工準(zhǔn)備，2015年?duì)幦〉谝黄诠こ掏ㄋ?030年前后完成二、三期工程。

（十）建立西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。

西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要綜合各有關(guān)部門(mén)的工作，特別是農(nóng)、林、水和城建、環(huán)保、扶貧等部門(mén)，要統(tǒng)一規(guī)劃，通力合作，使國(guó)家和社會(huì)的投入，發(fā)揮最大的效益。建議國(guó)家進(jìn)一步完善西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，有關(guān)省和自治區(qū)也要建立和完善相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

結(jié)束語(yǔ)

西北地區(qū)是我國(guó)最干旱的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境極其脆弱。在今后的大開(kāi)發(fā)中，如何在保護(hù)和重建生態(tài)環(huán)境的條件下，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)發(fā)展，對(duì)于西北地區(qū)來(lái)說(shuō)是極大的挑戰(zhàn)。

經(jīng)過(guò)對(duì)各方面問(wèn)題研究后認(rèn)為，只要堅(jiān)決貫徹人與自然和諧共存的發(fā)展方針，堅(jiān)決轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)高效節(jié)水防污的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)，并合理安排生態(tài)環(huán)境建設(shè)，是可以在水資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上，支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

為此，提出了10項(xiàng)戰(zhàn)略措施，其中最核心的問(wèn)題是提高用水的效率與效益。這需要在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中更新觀念，調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高水平；也需要在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中端正認(rèn)識(shí)，調(diào)整規(guī)劃，完善政策。

我們相信，在黨中央和國(guó)務(wù)院以及西北各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在今后10年內(nèi)必將取得突破性進(jìn)展，一個(gè)人與自然和諧共存，生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的大西北，將為我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)做出偉大貢獻(xiàn)。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展與政府政策

一、可持續(xù)發(fā)展與外部性問(wèn)題

近代以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要是以市場(chǎng)制度為依托的發(fā)展。市場(chǎng)制度的有效性無(wú)疑已被近代 的經(jīng)濟(jì)奇跡所證明了。然而，經(jīng)過(guò)數(shù)百年的現(xiàn)代化過(guò)程，人們逐漸發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)賴以發(fā)展的資源在逐漸耗竭，人類與其它生物賴以生存的環(huán)境在不斷惡化，這些都不能不和以市場(chǎng)制度為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式聯(lián)系在一起。那么，在環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題上，市場(chǎng)出了什么錯(cuò)呢？

在市場(chǎng)中，存在著許多經(jīng)濟(jì)主體，他們可能是個(gè)體農(nóng)民，也可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，也可能是國(guó)有企業(yè)或者政府部門(mén)。他們之間在進(jìn)行交易，通過(guò)多次的交易，逐漸形成了多個(gè)市場(chǎng)的均衡價(jià)格。在任何一對(duì)交易者看來(lái)，他們達(dá)成的價(jià)格，恰恰落在自己的需求函數(shù)（或供給函數(shù)）曲線上。由于賣者的產(chǎn)品是用多種要素生產(chǎn)出來(lái)的，其中一些要素需要向別人購(gòu)買(mǎi)，所以該產(chǎn)品的成本也是由交易決定的。經(jīng)濟(jì)學(xué)證明，在沒(méi)有外部性的情況下，市場(chǎng)中的交易是有效率的。所謂外部性，是指一個(gè)人的行為，或兩個(gè)人的交易所帶來(lái)的成本或收益，對(duì)第二個(gè)或第三個(gè)人的成本或收益產(chǎn)生直接影響。或者說(shuō)，一個(gè)人并沒(méi)有承擔(dān)或獲得他自己行為所引起的所有成本或收益。在社會(huì)層次上看，所謂外部性，是指這樣一種情境，即因?yàn)槌杀竞褪找娌荒茉趥€(gè)人或組織間恰當(dāng)?shù)胤峙?，以至人們寧肯放棄他們本?lái)應(yīng)該獲得的利益（盛洪，1996）。

導(dǎo)致外部性有很多原因。一個(gè)重要的原因是，沒(méi)有建立起有效的產(chǎn)權(quán)制度。比如，在一條河邊上的造紙廠的產(chǎn)權(quán)有明確的歸屬，但這條河沒(méi)有明確的歸屬；或者有名義上的歸屬，如歸集體或國(guó)家，但產(chǎn)權(quán)的行使效率較低。當(dāng)造紙廠將污水排入這條后，河里的魚(yú)就無(wú)法生存。由于沒(méi)有人擁有這條河（或不關(guān)心這條河），所以沒(méi)有人因?yàn)轸~(yú)的損失而向造紙廠索賠。因此，造紙廠將不承擔(dān)污染河導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)成本（這里暫時(shí)不考慮環(huán)境成本）。但河里沒(méi)有了魚(yú)，實(shí)實(shí)在在地就是社會(huì)的損失。因此，造紙廠的“個(gè)人成本”低于“社會(huì)成本”。它的成本曲線比真實(shí)成本向右下角移動(dòng)了（如圖1所示）。這導(dǎo)致造紙廠的均衡價(jià)格低于“真實(shí)價(jià)格”，而產(chǎn)量卻高于“真實(shí)產(chǎn)量”。在極端情況下，從社會(huì)角度看，建立這個(gè)造紙廠也許是得不嘗失。因?yàn)樗o社會(huì)帶來(lái)的“福利增量”（即比按真實(shí)成本生產(chǎn)多獲得的“生產(chǎn)者剩余”和“消費(fèi)者剩余”，）大約是BEE’C所包括的面積），幾乎就是它給社會(huì)帶來(lái)的損失（也大約等于BEE’C所包括的面積，即因污染而無(wú)法生存的魚(yú)的市場(chǎng)價(jià)值）；況且由于成本低估導(dǎo)致資源過(guò)多地進(jìn)入造紙業(yè)，使得社會(huì)失去了將這些資源配置到其它更有效的用途時(shí)所獲得的利益。

一條河沒(méi)有明確的歸屬，可能是由于制度的或觀念的原因，也可能是由于技術(shù)上的原因。在我國(guó)，前一種原因還是大量存在。因?yàn)槲覀儎倓倧挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)中走出來(lái)，國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化還剛剛開(kāi)始，人們還不習(xí)慣將一條河想象為私人所有。但在更多的情況下，河不是在鄉(xiāng)村中的小河，可以在技術(shù)上由某些個(gè)人所有，而是很大的河，如長(zhǎng)江，有上游、中游、下游，擁有一整條河在技術(shù)上是不可能的，分段擁有又不能互相不受影響。很大的湖，如太湖，滇池，等等，更進(jìn)一步，海洋，以至說(shuō)到極端，整個(gè)大氣層，整個(gè)地球，就更不可能由私人擁有了。因此環(huán)境的不可分性，是外部性、從而是市場(chǎng)價(jià)格體系失靈的重要原因。

然而，即使是人們知道破壞環(huán)境的現(xiàn)時(shí)成本，也還是無(wú)法擺脫外部性問(wèn)題。因?yàn)閷?duì)環(huán)境的損害，從時(shí)間上看，往往不是均衡的。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，環(huán)境被損害的程度的增長(zhǎng)是緩慢的，但當(dāng)超過(guò)一定的閥值后，損害程度就會(huì)迅速增長(zhǎng)，但這時(shí)再補(bǔ)救已為時(shí)晚矣。所謂為時(shí)晚矣，是指對(duì)環(huán)境和可再生資源的破壞，有時(shí)具有不可逆性，或至少具有不對(duì)稱性。不可逆，即是指不可恢復(fù)；如某種物種一旦滅絕，就不復(fù)存在；或一旦臭氧層的漏洞大過(guò)一程度，就永遠(yuǎn)無(wú)法修復(fù)。不對(duì)稱，即是指很難恢復(fù)；如一旦將森林砍伐殆盡，雖然可以重新種植，卻要經(jīng)歷很長(zhǎng)時(shí)間、付出很大代價(jià)；又如由于過(guò)度捕撈，我國(guó)沿海的黃魚(yú)曾一度絕跡，經(jīng)過(guò)很多年以后才重新恢復(fù)過(guò)來(lái)。但是由于在達(dá)到臨界點(diǎn)之前，人們不會(huì)將即將到來(lái)的供給的突然減少計(jì)算到與他人的討價(jià)還價(jià)中，因而在市場(chǎng)中，沒(méi)有一種價(jià)格信息會(huì)提醒人們節(jié)約使用該種資源。這是信息在時(shí)間上的不均勻?qū)е碌耐獠啃詥?wèn)題。而這種時(shí)間上不均勻的信息，又會(huì)因?yàn)槿藗冊(cè)诳臻g上的分散，更不容易在災(zāi)難發(fā)生前知道。人們一般不會(huì)把以后的成本算在目前的賬上，但一旦按以前的成本進(jìn)行交易，就必然會(huì)將對(duì)環(huán)境或可再生資源的破壞推過(guò)閥值。

再退一步，即使所有的人都真切地知道他們的行為將給環(huán)境帶來(lái)的損害程度，也仍然無(wú)法阻止外部性問(wèn)題的發(fā)生。這主要是因?yàn)槿伺c人之間的利益并不一致。這里講的人既可以是生活在同一時(shí)期的，又可以是不同時(shí)期的人。在同一時(shí)期的人中，任何個(gè)人或集團(tuán)若要考慮環(huán)境或資源問(wèn)題而自覺(jué)地約束自己，將環(huán)境成本或資源成本加到自己的生產(chǎn)成本中去，他或它將會(huì)在與同行的競(jìng)爭(zhēng)中敗北。因?yàn)槟切](méi)有考慮環(huán)境和資源的企業(yè)將會(huì)由于成本較低而具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。人們不得不破壞環(huán)境，不得不加快耗竭不可再生資源，不得不毀滅自然物種。即使在一些國(guó)家內(nèi)部制定了保護(hù)環(huán)境與資源的法律，由于不存在一個(gè)世界政府，國(guó)與國(guó)之間的行為很類似于上述的行為。美國(guó)人不會(huì)因?yàn)槭蛯⒁慕叨鴾p少對(duì)石油的消費(fèi)，因?yàn)樗麄冎?，即使他們?jié)約了石油，也許只是給中國(guó)人多使石油創(chuàng)造了條件。在另一方面，國(guó)與國(guó)之間還可以通過(guò)貿(mào)易和投資將一些局部性的污染和環(huán)境破壞“出口”到它國(guó)。由于有些窮國(guó)有較低的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，一些富國(guó)通過(guò)進(jìn)口或投資，使窮國(guó)生產(chǎn)更多的污染嚴(yán)重和消耗資源較多的產(chǎn)品，同時(shí)享受較便宜的（沒(méi)有計(jì)算環(huán)境和資源成本的）產(chǎn)品。在不同代的人之間，由于環(huán)境的破壞和資源的耗竭一般需要較長(zhǎng)的、跨越世代的時(shí)間，又由于后代人既不能與當(dāng)代人談判，也不能抗議他們的所為，當(dāng)代人就有可能將環(huán)境和資源的成本轉(zhuǎn)嫁給后代人。而市場(chǎng)價(jià)格，以及代表對(duì)時(shí)間看法的市場(chǎng)利率，恰恰是由當(dāng)代人對(duì)未來(lái)的看法形成的。就生物資源（如樹(shù)木）而言，當(dāng)代的價(jià)格低于保證樹(shù)木生長(zhǎng)的長(zhǎng)期均衡價(jià)格，而市場(chǎng)利率則高于樹(shù)木的自然生長(zhǎng)率。這必然導(dǎo)致即使是私人所有者也會(huì)砍伐樹(shù)木的結(jié)果。

因此，可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，即保護(hù)環(huán)境、生物多樣性、和合理使用生物資源與不可再生資源的問(wèn)題，就可以歸結(jié)為外部性問(wèn)題。而一旦存在著外部性問(wèn)題，市場(chǎng)價(jià)格體系就會(huì)失靈。在這種囚徒困境中，政府管制和政策也許是眾多可能的選擇之一。

二、可持續(xù)發(fā)展的政策原則

既然可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題涉及到外部性問(wèn)題，而外部性就意味著市場(chǎng)制度的失靈，政府作為一種天生克服外部性問(wèn)題的制度安排，就可以作為一種解決方案。

關(guān)于政府的起源，有很多說(shuō)法。一種說(shuō)法是，當(dāng)社會(huì)中有關(guān)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和承認(rèn)的制度不能通過(guò)個(gè)人之間的談判建立起來(lái)時(shí)，政府就作為一種有暴力后盾的第三方加入進(jìn)來(lái)，從而克服了在產(chǎn)權(quán)制度形成方面的囚徒困境。如果這個(gè)社會(huì)中只有兩個(gè)人，他們可能通過(guò)長(zhǎng)期的互動(dòng)形成對(duì)對(duì)方產(chǎn)權(quán)的尊重，但如果這個(gè)社會(huì)的人很多，如有N個(gè)人，要達(dá)到他們彼此都互相尊重產(chǎn)權(quán)，就相當(dāng)困難了。一旦有一個(gè)人不愿就尊重別人的產(chǎn)權(quán)作出承諾，甚至任意侵犯別人的利益，這整個(gè)社會(huì)的產(chǎn)權(quán)制度就建立不起來(lái)。在這時(shí)，政府的強(qiáng)制性的對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)就起了關(guān)鍵性的作用。

我們?cè)谏弦还?jié)討論時(shí)說(shuō)到，外部性與產(chǎn)權(quán)制度的不完善相關(guān)，因而解決外部性問(wèn)題的方法，首先應(yīng)該是政府對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的改進(jìn)。在人類歷史中，產(chǎn)權(quán)制度也是不斷進(jìn)步的，從而不斷地在解決外部性問(wèn)題。例如，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)是在很晚的時(shí)候才實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)確立以后，有關(guān)知識(shí)生產(chǎn)的外部性得到克服，從而促進(jìn)了技術(shù)的進(jìn)步。在今天我們討論克服破壞環(huán)境和耗竭資源的問(wèn)題時(shí)，首先也應(yīng)該依賴于對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的改進(jìn)。尤其是在我國(guó)這樣的社會(huì)里，我們剛剛告別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)權(quán)制度還很不成熟，所以還有通過(guò)改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度解決環(huán)境問(wèn)題的大量空間。例如，在一些鄉(xiāng)村中的較小的河流的污染問(wèn)題。在一般情況下，由于河流沒(méi)有明確的歸屬，或者名義上歸集體所有，但“集體”沒(méi)有有效行使產(chǎn)權(quán)的機(jī)制，河流被岸邊的造紙廠污染了。在這時(shí)，如果將河流的所有權(quán)個(gè)人化，或者將河流在一定時(shí)間內(nèi)的收益權(quán)拍賣給個(gè)人，就會(huì)給這條河帶來(lái)一個(gè)人。擁有這條河的產(chǎn)權(quán)的個(gè)人就會(huì)為了自己的利益，而與排污的造紙廠談判或抗?fàn)?，在必要的時(shí)候，也可以借助于政府的力量來(lái)阻止污染的排放。在我國(guó)，已經(jīng)有一些地方這樣做了。

從某種程度上講，將森林樹(shù)木的產(chǎn)權(quán)個(gè)人化，也會(huì)改進(jìn)我國(guó)森林資源的保護(hù)狀態(tài)。因?yàn)橐坏?shù)木的產(chǎn)權(quán)由個(gè)人或組織擁有，產(chǎn)權(quán)擁有者就會(huì)按照利益最大化的思路去安排樹(shù)木的砍伐和種值。當(dāng)樹(shù)木的自然生長(zhǎng)率高于市場(chǎng)利率時(shí)，擁有者就會(huì)根據(jù)樹(shù)木的市場(chǎng)現(xiàn)貨價(jià)格與凈現(xiàn)值之比，有計(jì)劃地砍伐樹(shù)木。在這時(shí)，木材的生產(chǎn)成本必然高于當(dāng)樹(shù)木沒(méi)有明確歸屬時(shí)的成本，從而會(huì)部分解決砍伐森林的問(wèn)題。

當(dāng)然應(yīng)該看到，產(chǎn)權(quán)制度的改進(jìn)也是有邊界的。在今天的技術(shù)條件下，還無(wú)法將大環(huán)境分割開(kāi)來(lái)、并且個(gè)人化。所以產(chǎn)權(quán)制度的改進(jìn)還無(wú)法將環(huán)境成本納入到個(gè)人成本中去。例如上述的森林產(chǎn)權(quán)個(gè)人化，雖然將砍伐生物資源的機(jī)會(huì)成本算入了個(gè)人成本，卻還是沒(méi)有考慮環(huán)境成本。所以由個(gè)人擁有森林，個(gè)人成本仍然會(huì)低于社會(huì)成本。在這種情況下，對(duì)森林的砍伐就會(huì)超過(guò)考慮環(huán)境成本時(shí)的均衡水平。這就需要政府的政策來(lái)補(bǔ)救。這個(gè)政策就是征稅。即對(duì)砍伐的樹(shù)木征收稅賦，而對(duì)活木的買(mǎi)賣不征收稅賦。其結(jié)果是，出售一定體積的活木比同等體積的木材要能獲得更多的收益。這是因?yàn)?，?duì)木材價(jià)格的需求具有彈性，當(dāng)砍伐稅加到木材交易中去的時(shí)候，價(jià)格會(huì)上升，需求者會(huì)因價(jià)格上升而減少其需求，這等同于木材產(chǎn)權(quán)擁有者支付一部分砍伐稅。而進(jìn)行活木交易則無(wú)需交納砍伐稅，從而價(jià)格會(huì)比木材交易為低。由于沒(méi)有砍伐稅，賣者可以獲得較出售木材為高的收益，而買(mǎi)者則可以買(mǎi)到較木材便宜的活木。這就鼓勵(lì)較多地進(jìn)行活木的交易，而較少地進(jìn)行木材的交易。當(dāng)出售木材比出售活木收入更少時(shí)，砍伐樹(shù)木所獲得的市場(chǎng)現(xiàn)值就會(huì)較低，用價(jià)格計(jì)算的樹(shù)木的自然生長(zhǎng)率就會(huì)較高，就更有可能高于市場(chǎng)利率。當(dāng)活木生長(zhǎng)的預(yù)期收益率超過(guò)市場(chǎng)利率時(shí)，樹(shù)木擁有者就更不愿意砍伐樹(shù)木了。由于可以出售活木，森林擁有者就有一個(gè)變現(xiàn)的市場(chǎng)，也不會(huì)因?yàn)榧庇谧儸F(xiàn)而砍伐森林。

說(shuō)明：當(dāng)政府不征木材砍伐稅時(shí)，森林所有者的成本曲線為S,木材的均衡價(jià)格為P0，均衡砍伐量為Q0；而征砍伐稅后，相當(dāng)于成本曲線則為S’均衡價(jià)格上升為P1，而均衡砍伐量則減少到Q1；其中消費(fèi)者承擔(dān)的砍伐稅為面積>P1 E’E’’ P0，森林所有者承擔(dān)的砍伐稅則為面積P0E’’HG,如A圖所示。對(duì)于活木交易，政府不征任何稅賦，但考慮到購(gòu)買(mǎi)者未來(lái)仍以獲取木材為主要目的，因此未來(lái)仍要交納砍伐稅，所以需求曲線移至D’；而出售者已經(jīng)免去此次交易的稅賦，則均衡價(jià)格應(yīng)為P2，而均衡交易量則為Q2；顯然比木材的均衡交易量為多。

只要政府對(duì)環(huán)境的價(jià)值有一個(gè)恰當(dāng)?shù)墓纼r(jià)，征收環(huán)境稅的辦法就可以部分地避免信息在時(shí)間上分布的不均勻問(wèn)題。無(wú)論是砍伐還是捕撈，都不會(huì)出現(xiàn)過(guò)度問(wèn)題。這個(gè)恰當(dāng)?shù)墓纼r(jià)，就是要通過(guò)相應(yīng)的征稅，使價(jià)格上升到使資源供給或環(huán)境水平保持在長(zhǎng)期均衡的水平上。所謂長(zhǎng)期均衡，是指資源存量不會(huì)減少，并且生長(zhǎng)的速度與消耗的速度基本一致；也是指環(huán)境水平不會(huì)降低，對(duì)環(huán)境的損耗的速度與環(huán)境的自我修復(fù)的速度基本一致。這需要對(duì)生物資源和環(huán)境的長(zhǎng)期成本，尤其對(duì)環(huán)境破壞的臨界點(diǎn)有一個(gè)有遠(yuǎn)見(jiàn)的估計(jì)。

上面的討論同時(shí)意味著，若要解決這一問(wèn)題，就必須存在著一個(gè)政府，因?yàn)橹挥姓拍苁斩?，也才能把它的意志?qiáng)加給交易雙方。然而，當(dāng)我們涉及全球問(wèn)題時(shí)，這一條件不存在了。因?yàn)闆](méi)有一個(gè)世界政府。世界上有二百多個(gè)國(guó)家，類似于一個(gè)無(wú)政府的社會(huì)。在無(wú)政府狀態(tài)下，國(guó)家之間不是不能就環(huán)境問(wèn)題達(dá)成一致，但談判成本會(huì)很高。在談判者較少時(shí)，如只有兩個(gè)國(guó)家談判，涉及兩個(gè)國(guó)家的局部環(huán)境時(shí)，談判容易成功；但如果世界所有國(guó)家都參加談判，討論有關(guān)全球環(huán)境問(wèn)題時(shí)，就很難達(dá)成一致意見(jiàn)。在這時(shí)，就要依賴于一種起作用的世界政治結(jié)構(gòu)。在其中，“大國(guó)”就要發(fā)揮作用。一方面，“大國(guó)”有保護(hù)全球環(huán)境的動(dòng)機(jī)，因?yàn)樗娜丝谡际澜缛丝诘谋戎剌^高，它的利益更接近于全球利益；另一方面，“大國(guó)”有維持達(dá)成的環(huán)境秩序的實(shí)力?？磥?lái)，中國(guó)應(yīng)該算得上是一個(gè)“大國(guó)”了。她既可以在雙邊談判中抑制以鄰為壑的行為，更應(yīng)該在全球的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的努力中扮演積極的角色。

從投票制度今天的效率來(lái)看，我們恐怕不能指望，可以通過(guò)一個(gè)所有國(guó)家都同意的涉及全球問(wèn)題的方案，如減少排放二氧化碳的方案。如果按照利益最大化的哲學(xué)行事，也許人類永遠(yuǎn)不可能解決全球環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。因此，人的基本行為規(guī)則和文化取向就有著重要的意義。例如，如果人們更為關(guān)注后代的幸福，重視人類作為一個(gè)物種、以及其它物種作為人類的共生物的延續(xù)，人們就會(huì)提高對(duì)未來(lái)的評(píng)價(jià)，從而降低市場(chǎng)利率。因?yàn)槭袌?chǎng)的自然利率是由人們對(duì)未來(lái)的判斷形成的。當(dāng)市場(chǎng)利率降低后，生物資源、環(huán)境資源的自然生長(zhǎng)率和自然修復(fù)率就會(huì)相對(duì)較高，就會(huì)引導(dǎo)人們減少對(duì)這些資源的耗用。更一般地，如果人類社會(huì)都能夠接受“已所不欲，勿施于人”的文化，即使沒(méi)有一個(gè)全球政府，也會(huì)在全球問(wèn)題上采取互相合作、而不是以鄰為壑的行為，從而為最終解決全球環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。

三、可持續(xù)發(fā)展的政策手段

盡管政府是以強(qiáng)制性為特征的，但不意味著政府只是強(qiáng)制地改變?nèi)藗兊男袨?，?lái)達(dá)到可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的目的。政府政策的目的，是通過(guò)政府的行為改變幾個(gè)經(jīng)濟(jì)變量，從而改變經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的成本收益計(jì)算，最后使他們自動(dòng)地做出有利于可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的事情來(lái)。強(qiáng)制只是政府的最后手段，而不是全部手段。如果社會(huì)的大多數(shù)成員都與政府對(duì)著干，鉆政策的空子，政府政策就達(dá)不到預(yù)期的效果；如果政府隨時(shí)隨刻都要提防別人，政府政策的成本就會(huì)太高，以至不可能有足夠的財(cái)政資源來(lái)支持政策。因此，選擇正確的政策手段，使政策“惠而不費(fèi)”，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。

在前面的討論中，我們提到要通過(guò)改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度，來(lái)達(dá)到可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的目的。在我國(guó)的具體情境中，產(chǎn)權(quán)制度的改進(jìn)需要許多政策上的藝術(shù)。例如，在我國(guó)現(xiàn)在的政治條件下，將一條河“私有化”顯然是較難被接受的。因此，所謂產(chǎn)權(quán)制度的改革，還要在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的框架下進(jìn)行。比如遵循我國(guó)農(nóng)業(yè)的土地承包制度，將小河在一個(gè)時(shí)期的使用權(quán)承包給個(gè)人或組織，都可以起到“改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度”的作用。因?yàn)檎缭S多文獻(xiàn)已經(jīng)指出的那樣，產(chǎn)權(quán)是可以分割的。使用權(quán)也是一種產(chǎn)權(quán)。只要擁有這種產(chǎn)權(quán)的時(shí)間足夠長(zhǎng)，就會(huì)激勵(lì)人們?nèi)ズ葱l(wèi)自己的利益，從而能夠去與（比如）造紙廠去談判或抗衡。利用一些人去與另一些人抗衡，最后達(dá)到保護(hù)環(huán)境的均衡，就會(huì)不成比例地放大政府政策的作用，以較小的政策投入獲得較大的結(jié)果。

類似的設(shè)想，就是成立一個(gè)“擁有”局部環(huán)境的公司。例如，成立一個(gè)“太湖環(huán)境公司”。當(dāng)然，這是一家由政府特許的公司。它可以在最初由政府出一部分資金牽頭建立，以后也可以通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓，改變資本結(jié)構(gòu)，甚至（不一定非得）成為一家私人企業(yè)，更好的形式應(yīng)該是變?yōu)橐患疑鲜泄?，受到公眾和傳媒的關(guān)注。這家公司的業(yè)務(wù)，就是太湖可能產(chǎn)生的利益。粗略想來(lái)，應(yīng)該包括在太湖中捕魚(yú)撈蝦、養(yǎng)殖水產(chǎn)，水上旅游，以及沿岸的旅游、渡假和一些房地產(chǎn)。它的最大利益，就是保證太湖的生態(tài)平衡和環(huán)境優(yōu)美，合理地利用生物資源。為了它自己的利益，它就會(huì)主動(dòng)地與太湖邊上的那些排放污水的廠家去交涉，責(zé)令它們停止排污。在爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)，就可以借助于政府以及傳媒的力量。這樣，太湖就有了自己的代言人，它會(huì)日夜監(jiān)視岸邊的動(dòng)靜，而不會(huì)象現(xiàn)在那樣，中央政府的檢查組一走，工廠照樣排污。它的存在，將使政府實(shí)現(xiàn)政策的成本大大降低。實(shí)際上，這家公司是在經(jīng)營(yíng)環(huán)境。它可以根本不去捕魚(yú)或蓋房，它只需要第一改善環(huán)境，第二控制對(duì)生物資源的捕撈量。它所做的事情，一方面是為改善環(huán)境而與排污者做斗爭(zhēng)，一方面是根據(jù)長(zhǎng)期均衡價(jià)格計(jì)算的最佳捕撈量，拍賣在太湖的捕魚(yú)的特許權(quán)，出售或出租水面或沿岸地面。只要太湖的環(huán)境變好，水質(zhì)改善，太湖的環(huán)境價(jià)值就會(huì)變?yōu)樯虡I(yè)價(jià)值。這樣，利用人們的逐利動(dòng)機(jī)，通過(guò)政府政策的作用，就可以使人們努力地去改善環(huán)境，而無(wú)需政府再與排污企業(yè)進(jìn)行“貓捉老鼠”的游戲。

上面通過(guò)改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度以達(dá)到治理污染的目的，其實(shí)質(zhì)是將外部性內(nèi)部化，將公共物品“改變?yōu)椤彼饺宋锲?。?shí)際上，公共物品與私人物品的重要區(qū)別，即可否排他地占有或消費(fèi)，可以轉(zhuǎn)換為是否可以單個(gè)地向消費(fèi)者收費(fèi)。有些看來(lái)不可排他地消費(fèi)的物品，經(jīng)過(guò)巧妙地設(shè)計(jì)，可以單個(gè)地、或近乎單個(gè)地向消費(fèi)者收費(fèi)，從而“變?yōu)椤彼饺宋锲贰＠缈措娨?。播放電視?jié)目的電磁波在空中傳播，任何人有一臺(tái)電視接收機(jī)都可以看電視，電視臺(tái)很難辨別是誰(shuí)、在什么地方接收了電視節(jié)目，以及接收了多少；即電視節(jié)目似乎是無(wú)法排他地占有和消費(fèi)的物品。然而，當(dāng)電視臺(tái)將一部分播放電視節(jié)目的時(shí)間賣給一些廠家，這些廠家利用這些時(shí)間播放廣告，當(dāng)消費(fèi)者在看電視節(jié)目時(shí)就不可避免地要看到廣告，而看廣告一方面要占用消費(fèi)者的時(shí)間，另一方面又能起到促銷商品的作用，就等同于消費(fèi)者為看電視付了費(fèi)。他付費(fèi)的多少，一般與他看電視的時(shí)間長(zhǎng)短、以及電視節(jié)目的優(yōu)劣成正比。類似的例子還很多。例如，科斯教授曾經(jīng)提到過(guò)，原來(lái)人們普遍認(rèn)為燈塔是公共物品，但他后來(lái)發(fā)現(xiàn)，在英國(guó)早期，燈塔多是私人擁有的。原來(lái)人們解決了燈塔收費(fèi)問(wèn)題，即在船只經(jīng)過(guò)燈塔后到達(dá)的港口收費(fèi)。因?yàn)榻?jīng)過(guò)特定燈塔的船只一定是要抵達(dá)附近特定的港口的（科斯，1994，第215-239

實(shí)際上，無(wú)論是改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度，還是發(fā)現(xiàn)收費(fèi)方式，都是通過(guò)改變?nèi)藗兊某杀竞褪找娓淖兞巳藗兊男袨椋瑥亩_(dá)到保護(hù)環(huán)境和資源的目標(biāo)。當(dāng)上述辦法都無(wú)法解決問(wèn)題時(shí)，最后就要用政府的看家本領(lǐng)，即征稅了。實(shí)際上，征稅的核心思想，也是要通過(guò)改變成本和收益，改變?nèi)藗兊男袨?，使之朝著政策目?biāo)的方向努力。例如，對(duì)于利用我國(guó)很稀缺的自然資源生產(chǎn)的產(chǎn)品，可以調(diào)低或者免除進(jìn)口同類產(chǎn)品的關(guān)稅，使進(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)格降低，從而壓低國(guó)內(nèi)廠家的收益，迫使它們收縮規(guī)模以至停產(chǎn)。當(dāng)然，進(jìn)口國(guó)應(yīng)該是該種資源豐裕的國(guó)家。這種政策，相當(dāng)于將過(guò)剩的自然資源輸出到資源貧瘠的國(guó)家。具體的例子，比如造紙業(yè)。當(dāng)然，征稅要注意不同物品的價(jià)格彈性。當(dāng)某種資源彈性過(guò)小時(shí)，征稅所導(dǎo)致的價(jià)格上漲不會(huì)引起消費(fèi)量的顯著下降，同時(shí)消耗資源的企業(yè)也不會(huì)減少收入，因?yàn)橛捎趦r(jià)格彈性很小，稅收負(fù)擔(dān)幾乎全部轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者。因此，采用征稅的方法，要選擇在那些價(jià)格彈性較大的產(chǎn)品或資源物品領(lǐng)域使用。

另一個(gè)經(jīng)常使用的操作手段，就是數(shù)量控制。這包括對(duì)獲取資源的數(shù)量（如砍伐樹(shù)木或捕撈魚(yú)蝦）直接控制，也包括對(duì)進(jìn)入某一行業(yè)的企業(yè)數(shù)量的限制。如果能夠測(cè)算出來(lái)保證生物資源持續(xù)生長(zhǎng)的最佳捕撈量或最佳砍伐量，按照這個(gè)數(shù)量進(jìn)行拍賣，可以使價(jià)格從短期均衡價(jià)格上升為長(zhǎng)期均衡價(jià)格，從而改變供給者與消費(fèi)者的行為。如果企業(yè)的生產(chǎn)能力是基本不變和穩(wěn)定的，也可以采取拍賣經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的方式，控制進(jìn)入的企業(yè)數(shù)量。這樣可以直接避免具有擁擠性質(zhì)的問(wèn)題。

總之，只有不僅有政策目標(biāo)和政策原則，而且有成本較低、切實(shí)可行的政策手段時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)我們的可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)。在這方面，不斷地探索新的、更有效的政策手段，將是走向可持續(xù)發(fā)展新世紀(jì)的重要一環(huán)。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:湛江市水資源和水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展

摘要：分析了湛江市的水資源和水環(huán)境狀況，結(jié)合水資源和水環(huán)境現(xiàn)狀及相應(yīng)問(wèn)題，從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，建設(shè)高效節(jié)水防污的工業(yè)體系，建設(shè)高效節(jié)水防污的農(nóng)業(yè)體系，水資源統(tǒng)一規(guī)劃管理、水資源合理配置、節(jié)水與污水治理、多水源聯(lián)合調(diào)度、建立水權(quán)制度和海水利用等方面提出了水資源和水環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：水資源 水環(huán)境 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 節(jié)水防污 可持續(xù)發(fā)展

湛江市是廣東省西部重要的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，也是廣東省水資源供需矛盾比較突出的主要地區(qū)之一。

湛江市歷史上水旱災(zāi)害發(fā)生頻繁，尤以旱災(zāi)最為嚴(yán)重。據(jù)雷州府和遂溪縣志記載，最大旱災(zāi)發(fā)生在明萬(wàn)歷二十四年（公元1596年），湛江市出現(xiàn)“赤地千里，餓死者萬(wàn)計(jì)”的悲慘現(xiàn)象。以后的300多年也旱災(zāi)頻繁。新中國(guó)成立后，曾有30多年發(fā)生春旱，其中大旱4次，最為嚴(yán)重的是1955年。建國(guó)以來(lái)，水資源的開(kāi)發(fā)利用得以迅速發(fā)展。湛江市境內(nèi)先后興建了一大批水利工程,改變了其干旱面貌，促進(jìn)了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

近年來(lái)，隨著能源、重化工基地建設(shè)，城市化率的提高，人口的增長(zhǎng)，人民生活質(zhì)量的提高，生態(tài)建設(shè)的開(kāi)展，各行各業(yè)對(duì)水的需求進(jìn)入高速增長(zhǎng)時(shí)期，工農(nóng)業(yè)爭(zhēng)水、城鄉(xiāng)爭(zhēng)水的矛盾日趨突出，水環(huán)境日益惡化。據(jù)有關(guān)部門(mén)預(yù)測(cè)[1]，湛江市2010年需水總量將達(dá)9.77～13.18×108m3，其中工業(yè)需水量達(dá)4.84～7.83×108m3，農(nóng)業(yè)需水量達(dá)3.08～3.18×108m3，城鎮(zhèn)與農(nóng)村生活需水量達(dá)1.85～2.17×108m3；2020年需水總量將達(dá)10.49～21.70×108m3，其中工業(yè)需水量達(dá)7.68～15.81×108m3，農(nóng)業(yè)需水量達(dá)1.39～3.12×108m3，城鎮(zhèn)與農(nóng)村生活需水量達(dá)1.42～2.77×108m3。不認(rèn)真解決好水資源和水環(huán)境問(wèn)題，將制約湛江市的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1 水資源和水環(huán)境現(xiàn)狀

1.1 水資源量及特點(diǎn)

1.1.1 水資源總量

湛江市多年平均降雨量為1488mm，多年平均徑流為665.6mm，按我國(guó)年降雨，年徑流等要素綜合分帶表劃分，屬多水帶，局部地區(qū)為豐水帶。湛江市水資源分為本地水資源和過(guò)境水資源兩大部分，本地水資源分為地表徑流和地下徑流，過(guò)境水資源主要來(lái)自于東北部的鑒江和西北部的九州江。本地多年平均水資源量為83.01×108m3（其中地下水資源量為39.30×108m3），多年平均過(guò)境徑流量為85.85×108m3，合計(jì)為168.86×108m3。按2000年統(tǒng)計(jì)人口計(jì)，人均本地水資源量為1196m3/人，加上過(guò)境水資源量，則人均水資源量為2433m3/人。

1.1.2 水資源特點(diǎn)

從表面看，湛江市人均水資源量并不算少，遠(yuǎn)高于國(guó)際公認(rèn)的500m3/人的“極度缺水”標(biāo)準(zhǔn)，但可利用水資源量少。因?yàn)榫硟?nèi)河流大多短淺而且獨(dú)流入海，過(guò)境水資源量主要集中在汛期，大部分以洪水方式出現(xiàn)，加上現(xiàn)有水利工程調(diào)蓄水資源的能力低，每年有70～80%的水資源白白流入南海，難于得到利用。水資源最大的特點(diǎn)是：雖地處南方濕潤(rùn)地區(qū)，瀕臨南海，但“工程性缺水”十分嚴(yán)重；加上水資源時(shí)空上分布不均，水資源有相當(dāng)多一部分分布在偏僻、人口少，自然條件差的邊遠(yuǎn)山區(qū)；而自然條件較好、人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的湛江市周邊地區(qū)水資源量有限。

1.2 水環(huán)境現(xiàn)狀及特征

1.2.1 地表水水質(zhì)

九州江是湛江市重要的供水水源地，近年來(lái)隨著用水量、排污量不斷增加，部分水體已受到不同程度的污染。九州江主要污染物為CODMn和BOD5。其中干流合江、排里斷面水質(zhì)枯、豐水期符合GB3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中Ⅱ類水標(biāo)準(zhǔn)；龍灣、安鋪斷面水質(zhì)豐水期符合Ⅱ類水標(biāo)準(zhǔn)，枯水期符合Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)；營(yíng)仔斷面水質(zhì)枯水期符合Ⅱ類水標(biāo)準(zhǔn)，豐水期符合Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)。其余支流中，廉江河水質(zhì)較差，枯、豐水期均為劣于Ⅳ類水；沙鏟河豐水期符合Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)，枯水期均為劣于Ⅳ類水。湛江市內(nèi)的南橋河和南柳河水質(zhì)劣于Ⅳ類水。由于大量未經(jīng)處理的廢水排入，引起河水中的SO42-、氰化物、砷、酚、鎘、鉻等有害、有毒化學(xué)成分及有機(jī)質(zhì)“三氮”、細(xì)菌、病菌等的含量增高，河水渾濁，魚(yú)蝦絕跡。赤坎水庫(kù)是湛江市赤坎區(qū)主要供水水源地，近年來(lái)，由于水庫(kù)受周圍工業(yè)及生活污水的污染，庫(kù)水中細(xì)菌和大腸桿菌超標(biāo)10多倍，硝酸根逐年增加，水質(zhì)逐年不斷惡化。

1.2.2 地下水水質(zhì)

淺層地下水埋深淺，水質(zhì)極易受到周圍環(huán)境和人類活動(dòng)的影響，特別是市區(qū)工業(yè)廢水和城市生活污水、廢物都是其潛在的污染源。湛江市區(qū)化工廠一帶淺層地下水中硫酸根含量高達(dá)246mg/L，出現(xiàn)硫酸型。大量超采中、深層地下水，從而引起承壓水區(qū)域水位不斷下降和降落漏斗形成、擴(kuò)大。中層承壓水湛江市部分地區(qū)中心的降落漏斗2.0m線漏斗面積大于485km2，中心觀測(cè)孔水位下降20.0m；深層承壓水湛江市部分地區(qū)降落漏斗10.0m線范圍面積達(dá)294km2，中心觀測(cè)孔水位下降16.72m；市內(nèi)的霞山、赤坎地區(qū)已出現(xiàn)地面沉陷、地裂縫發(fā)展，環(huán)境地質(zhì)惡化等一系列問(wèn)題。

1.2.3 污染特征

湛江市境內(nèi)地形屬平臺(tái)階地及低丘陵帶，以臺(tái)地、丘陵、平原為主，地勢(shì)北高南低。北部為基巖隔水邊界，其余三面環(huán)海，構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的水文地質(zhì)單元，地下水補(bǔ)給、排泄自成體系。其自然地理特征形成湛江市水系獨(dú)特的污染特征，主要是：①形成以氨氮為主要影響因素的有機(jī)污染類型。②因地勢(shì)北高南低，形成自上而下的水污染物的積累和運(yùn)移。③形成汛期水污染最嚴(yán)重的季節(jié)變化特征。④形成地表水污染導(dǎo)致淺層地下水污染和近岸海域污染。⑤污染源由點(diǎn)源污染物排放為主逐步轉(zhuǎn)為以非點(diǎn)源污染物排放為主。

2 影響水資源和水環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的主要因素

2.1 水資源統(tǒng)一管理滯后

對(duì)水資源實(shí)施統(tǒng)一管理，是國(guó)家《水法》所規(guī)定。湛江市水資源管理存在的主要問(wèn)題：①對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)利用缺乏宏觀控制，只強(qiáng)調(diào)水資源要滿足工農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，而不注意經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局要充分考慮水資源條件。②比較重視水資源的開(kāi)發(fā)利用，而對(duì)水資源進(jìn)行合理配置，量、質(zhì)并重，城、鄉(xiāng)兼管，重視節(jié)約與保護(hù)，促進(jìn)水資源高效利用不夠。③水利投資機(jī)制不健全，出現(xiàn)一些不合理現(xiàn)象，如：建成了各種供水的主體工程，但因無(wú)力配套而不能發(fā)揮效益甚至極大地浪費(fèi)水資源；有錢(qián)建成工程，卻無(wú)錢(qián)管理運(yùn)行；新建工程可以得到大的投資，但更新改造現(xiàn)有工程卻無(wú)法得到資金。④在水資源調(diào)度和管理中，未按工農(nóng)業(yè)、城市生活不同要求供水，基本上是多水多用，少水少用，一年用完，不留或少留后備，使水庫(kù)僅僅起到年調(diào)節(jié)和不完全年調(diào)節(jié)的作用，未能發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)性能。⑤多龍管水，政出多門(mén)，職能交叉、權(quán)屬不清、利益沖突，難于協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各自為政，造成水資源管理的混亂，無(wú)法實(shí)現(xiàn)水資源合理配置和可持續(xù)利用。

2.2 缺乏控制性調(diào)蓄工程

湛江市境內(nèi)缺少控制性調(diào)蓄工程，大型水庫(kù)僅3座，總庫(kù)容14.364×108m3。由于水庫(kù)規(guī)模小，對(duì)水量的調(diào)蓄能力低，抵御干旱能力低，加上水資源在時(shí)空上分布不均，造成春季嚴(yán)重缺水，工農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和城鄉(xiāng)水資源供需矛盾十分突出。目前仍是以控制能力很低的引、提水工程為主要供水手段，供水保證率低。有些水庫(kù)未達(dá)設(shè)計(jì)要求，如：境內(nèi)最大的鶴地水庫(kù)安全至今尚未過(guò)關(guān)，水庫(kù)長(zhǎng)期低水位運(yùn)行；另一大型水庫(kù)（長(zhǎng)青水庫(kù)）亦未達(dá)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；24座中型水庫(kù)中有12座未達(dá)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；小一型水庫(kù)106座中有94座未達(dá)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；小二型水庫(kù)322座中有290座未達(dá)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。引水、提水工程也由于施工質(zhì)量差，滲漏大，浪費(fèi)了大量的水資源。水工程普遍存在的未達(dá)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，放水設(shè)施質(zhì)量差，有滲漏等問(wèn)題使其應(yīng)有的效益未能充分發(fā)揮。

2.3 水資源利用率低

農(nóng)業(yè)低產(chǎn)出、高資源消耗的深層次原因是農(nóng)業(yè)的低投入。在農(nóng)區(qū)，仍然沿襲傳統(tǒng)的掠奪式利用資源和粗放型的經(jīng)營(yíng)方式。引水、提水工程等輸配水系統(tǒng)老化失修，配套程度低，田間灌水技術(shù)落后，大部分地區(qū)仍沿用粗放管理模式，農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)較低，一般在0.4～0.7[2]。因此，提高半島工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城市用水效率不僅是解決水資源供需矛盾的要求，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)與水資源經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的客觀要求。

2.4 水環(huán)境污染加劇

由于人們對(duì)生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境關(guān)注保護(hù)不夠，使生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境不斷惡化。湛江市水環(huán)境污染的主要來(lái)源和全國(guó)情況基本相同，也是來(lái)自工業(yè)廢水、城市污水和農(nóng)村面源污染。

2.4.1 工業(yè)排污量大

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，特別是最近幾年來(lái)，湛江市已形成機(jī)械、化工、造船、汽車制造、電子、食品、制糖、制鹽、紡織、建材、橡膠制品、煉油、卷煙和家用電器等門(mén)類齊全，結(jié)構(gòu)輕型的工業(yè)體系。其中主要排污行業(yè)為化工、紡織、冶煉、火力發(fā)電、橡膠制品等。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，湛江市工業(yè)廢水排放量占全部廢水量的40%左右，COD排放量占全部排放量的60%左右，重金屬排放量占全部廢水量的75%～80%，是湛江市水環(huán)境污染的主要來(lái)源，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)造成的污染是湛江市工業(yè)污染的主要特征。

2.4.2 城市污水處理率低

湛江市污水處理設(shè)施嚴(yán)重滯后，廢水處理達(dá)標(biāo)率低。湛江市轄區(qū)內(nèi)各縣（市）至今沒(méi)有一座正在運(yùn)行的城市污水處理廠，廢水都呈自由排放狀態(tài)，廢水大部分未經(jīng)處理排放入河或滲坑向地下自由滲透，相當(dāng)一部分污水還直接用于澆灌農(nóng)田或城市綠地，造成二次污染。

2.4.3 農(nóng)業(yè)面源污染比重高

據(jù)調(diào)查，污染源由點(diǎn)源污染物排放為主逐步轉(zhuǎn)為以非點(diǎn)源污染物排放為主。九州江、鑒江、南渡河和湛江市區(qū)的北橋河、南橋河流域農(nóng)業(yè)面源氨氮貢獻(xiàn)率達(dá)65%～70%。

3 水資源和水環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策措施

3.1調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式

水資源是半島地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要制約因素。半島的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須考慮水資源的承載能力和生態(tài)環(huán)境的人口容量。1999年湛江市各縣（市）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)見(jiàn)表1。從表中可見(jiàn)，第一產(chǎn)業(yè)所占的比重大。所以，應(yīng)根據(jù)提高總體用水效益的需要，規(guī)劃好第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的比例，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高第一、第二產(chǎn)業(yè)的比重；將目前以農(nóng)業(yè)為主的結(jié)構(gòu)盡快調(diào)整為農(nóng)林牧漁結(jié)合的合理結(jié)構(gòu)。

3.2 建設(shè)高效節(jié)水防污的工業(yè)體系

半島應(yīng)和全國(guó)一樣，走一條科技含量高，經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少，人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。根據(jù)半島的特點(diǎn)，應(yīng)避免發(fā)展用水量大的產(chǎn)業(yè)。半島工業(yè)的基礎(chǔ)是能源、礦產(chǎn)和農(nóng)牧漁產(chǎn)品加工。石化企業(yè)要進(jìn)一步做好水源建設(shè)，推行節(jié)水減污的清潔生產(chǎn)技術(shù)，將污源從源頭削減，并加強(qiáng)污水處理關(guān)鍵技術(shù)的應(yīng)用和工藝設(shè)備的技術(shù)改造，加強(qiáng)節(jié)水工作，促進(jìn)石化生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)耗水量很大的有關(guān)技術(shù)，應(yīng)進(jìn)一步論證其合理使用范圍。通過(guò)加大資金、技術(shù)和智力的投入，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變生產(chǎn)增長(zhǎng)方式，使資源高耗型的工業(yè)向資源節(jié)約型的現(xiàn)代工業(yè)轉(zhuǎn)變。

3.3 建設(shè)高效節(jié)水防污的農(nóng)業(yè)體系

半島地區(qū)的水土資源主要為農(nóng)業(yè)特別是糧食和掛果種植業(yè)占用消耗，因此，推動(dòng)半島地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型的核心是：要用高投入、高產(chǎn)出、資源低消耗型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)逐步取代低投入、低產(chǎn)出、資源高消耗型的傳統(tǒng)粗放型農(nóng)業(yè)，大力加強(qiáng)農(nóng)牧漁業(yè)的基礎(chǔ)建設(shè)。除常規(guī)田間節(jié)水技術(shù)，渠道防滲技術(shù)外，應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大力發(fā)展噴滴灌等高效節(jié)水工程建設(shè)，特別對(duì)水資源缺少地區(qū)，除常規(guī)地面灌溉外，應(yīng)逐步實(shí)施以管道灌溉為重點(diǎn)的高效節(jié)水技術(shù)。在農(nóng)業(yè)用水不增加并逐步減少、耕地和灌溉面積總體不增加、農(nóng)林區(qū)面源污染減少，生態(tài)環(huán)境逐步恢復(fù)改善的條件下，穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，大幅度提高林果業(yè)、海洋漁業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)比重，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將目前以農(nóng)為主的結(jié)構(gòu)盡快調(diào)整為農(nóng)林牧漁結(jié)合的合理結(jié)構(gòu)，使資源高耗型的農(nóng)業(yè)向資源節(jié)約替代型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

3.4 水資源統(tǒng)一規(guī)劃管理

在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上盡快進(jìn)行水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的全面規(guī)劃。面對(duì)日益嚴(yán)峻的缺水危機(jī)，水資源全面規(guī)劃應(yīng)成為湛江市發(fā)展計(jì)劃和其它各種經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的基礎(chǔ)。湛江市境內(nèi)河流開(kāi)發(fā)治理和水資源的合理利用對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。應(yīng)盡快編制湛江市境內(nèi)各主要河流，特別是跨省、地區(qū)河流的水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃。以流域管理為前提，建立、健全和完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源統(tǒng)一管理體制，通過(guò)提高流域管理機(jī)構(gòu)的能力來(lái)提高流域管理水平。對(duì)跨省區(qū)、地區(qū)的河流要強(qiáng)化流域的水資源統(tǒng)一管理，在流域統(tǒng)一管理的前提下充分發(fā)揮區(qū)域水資源管理的作用。對(duì)規(guī)劃的水源工程進(jìn)行前期工作已刻不容緩，特別是對(duì)規(guī)劃的水源工程范圍內(nèi)的建設(shè)和水源保護(hù)應(yīng)按水源工程規(guī)劃進(jìn)行布局，以免造成不必要的損失、浪費(fèi)和環(huán)境問(wèn)題。

3.5 水資源合理配置

湛江市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展都是建立在自然資源、社會(huì)資本、科學(xué)技術(shù)、人文資源的基礎(chǔ)之上。在提高湛江市水資源承載能力的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)水資源合理配置。水資源合理配置的核心就是在分析湛江市水資源特點(diǎn)、開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)及影響因素的基礎(chǔ)上，尋求有效的水資源配置效率。湛江市水資源在數(shù)量和質(zhì)量上具有顯著特點(diǎn)，西北部河流以及大、中型水庫(kù)集水流域的本地徑流水資源量相對(duì)較少但水質(zhì)較好；過(guò)境水資源量和潮流量豐富但水質(zhì)較差。東部湛江市周邊地區(qū)以工業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水為主，其余地區(qū)基本上以農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)用水為主。從水資源合理配置的角度出發(fā)，應(yīng)根據(jù)城市工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活和環(huán)境用水等用戶對(duì)水量、水質(zhì)的不同要求，按照來(lái)水的特點(diǎn)，選擇地表水或地下水、本地水或過(guò)境水、海水或污水回用；通過(guò)水庫(kù)和主干渠道、鑒江口擋潮蓄淡工程、湛江市堵海蓄淡工程等，實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置。

3.6 節(jié)水與污水治理

新水源工程的興建有一個(gè)實(shí)施的過(guò)程，湛江市水資源供需不平衡的矛盾將長(zhǎng)期存在，全面節(jié)約用水是解決湛江市水資源供需矛盾的一項(xiàng)長(zhǎng)期、重要的對(duì)策，節(jié)約用水不僅可緩解水資源短缺，也是減輕水污染的根本措施。除常規(guī)田間節(jié)水技術(shù)，渠道防滲技術(shù)外，應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大力發(fā)展高效節(jié)水工程建設(shè)，特別對(duì)水資源缺少地區(qū)，應(yīng)逐步實(shí)施以管道灌溉為重點(diǎn)的高效節(jié)水技術(shù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，工業(yè)和城市用水將逐年增加并成為用水大戶，所以工業(yè)節(jié)水也是關(guān)鍵。以高新技術(shù)改造傳統(tǒng)的工業(yè)結(jié)構(gòu)體系，使工業(yè)用水重復(fù)利用率提高。加強(qiáng)污水治理工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)污水資源化，控制工業(yè)污水及廢料排放量。城市生活用水應(yīng)全部經(jīng)過(guò)一級(jí)處理，以提高水的利用率。對(duì)難于治理的污染源采取停、轉(zhuǎn)、并等措施。

3.7 建立水權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是資本市場(chǎng)的重要組成部分。通常意義上的產(chǎn)權(quán)，是指通過(guò)法律、法規(guī)得到國(guó)家保護(hù)的，排他的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的總和。水權(quán)主要涉及水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。建立水權(quán)制度的主要目的是：確定區(qū)域水資源承載能力或可利用量；分析水資源的需求結(jié)構(gòu)；水權(quán)分配與轉(zhuǎn)讓。目前湛江市的水市場(chǎng)仍然是初級(jí)的，主要表現(xiàn)在：①多龍管水，政出多門(mén)，水資源所有權(quán)無(wú)形旁落；②水資源使用權(quán)無(wú)序取得；③水權(quán)的非市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓；④跨省河流的水資源和水權(quán)不明導(dǎo)致不合理使用和嚴(yán)重的水利糾紛。應(yīng)結(jié)合湛江市的實(shí)際，建立、健全和完善水資源管理法規(guī)，研究制定有關(guān)的水資源管理政策，建立水權(quán)制度。通過(guò)建立水市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易或有償轉(zhuǎn)讓，最終實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置與高效利用[3]。

3.9 海水利用

海水利用是解決湛江市水資源供需矛盾的戰(zhàn)略措施之一，具有廣闊前景。湛江市三面環(huán)海，海水利用有得天獨(dú)厚的條件?；S可用海水作為工業(yè)冷卻水，有條件的地區(qū)可修建擋潮蓄淡或堵海蓄淡工程，利用豐富的海水資源。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:區(qū)域劃分與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展

論文關(guān)鍵詞:行政區(qū)域　環(huán)境保護(hù)　可持續(xù)發(fā)展

論文摘要:闡述了行政區(qū)域的內(nèi)涵,分析了行政區(qū)域劃分對(duì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的不利影響,提出了具體的解決方法。即:在全國(guó)范圍內(nèi),環(huán)境保護(hù)部門(mén)實(shí)行人、財(cái)、物的縱向管理,地方政府配合工作的機(jī)構(gòu)體系。

隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)峻,各國(guó)政府都在積極采取各種手段解決環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)政府十分重視環(huán)境保護(hù)工作,把環(huán)境保護(hù)列為基本國(guó)策之一。環(huán)境立法體系逐步完善,環(huán)境治理的投入逐年增加,使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),環(huán)境質(zhì)量整體狀況有所好轉(zhuǎn)。但從局部分析,特別是跨流域、跨區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量狀況有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì),環(huán)境污染狀況不容樂(lè)觀。有些地方經(jīng)過(guò)多年的治理,耗資巨大,污染情況反而更加嚴(yán)峻。糾其原因可能是多方面的,但中國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)域體系劃分也是重要的原因之一。本文分析了行政區(qū)域?qū)Νh(huán)境質(zhì)量的綜合影響,并提出了相應(yīng)的對(duì)策措施。

1　區(qū)域劃分概況

我國(guó)的區(qū)域劃分模式為:國(guó)家、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地、州、盟)、縣(區(qū)、旗)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、村等。在我國(guó)省(自治區(qū)、直轄市)既有貫徹落實(shí)國(guó)家政策法規(guī)的義務(wù),又有相對(duì)獨(dú)立制定地方法規(guī)、條令的權(quán)利。因此,在貫徹落實(shí)國(guó)家政策法規(guī)的時(shí)候,由于各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境條件、工作基礎(chǔ)不同,必然在落實(shí)的深度、廣度方面有所差異。另外,各省(自治區(qū)、直轄市)在制定各自的地方法規(guī)時(shí),由于各地政府部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)深淺不同,重視程度不同,環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀不同以及地方保護(hù)主義意識(shí)的存在,相互比較難免存在較大差異。到市(地、州、盟)級(jí)行政區(qū),由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同,發(fā)展水平不同,對(duì)環(huán)境的損壞程度不同,致使環(huán)境保護(hù)工作在同一省內(nèi)不同地區(qū)也有較大的差異。

由于我國(guó)的行政區(qū)域本身和一些機(jī)構(gòu)具有相對(duì)權(quán)威性,容易形成為了各自的利益、政績(jī)、權(quán)力而各自為政,我行我素。在對(duì)待環(huán)境保護(hù)工作的態(tài)度上,地方長(zhǎng)官完全可能為了自己局部的利益而犧牲全局利益,以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為理由,以保證職工就業(yè)為借口,忽視環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理工作,拒絕關(guān)、停污染企業(yè)?；蛘咿D(zhuǎn)嫁環(huán)境污染影響,以犧牲相鄰區(qū)域環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)來(lái)繁榮本地經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)。國(guó)家投巨資治理的多個(gè)流域,效果不佳,環(huán)境保護(hù)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的根源就在于地方保護(hù)主義。而地方保護(hù)主義之所以存在,則因?yàn)閰^(qū)域劃分各自為政的結(jié)果。

2　行政區(qū)域?qū)Νh(huán)境可持續(xù)發(fā)展的影響

2. 1　區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式差異導(dǎo)致環(huán)境污染

由于人為地劃分行政區(qū)域,導(dǎo)致各個(gè)區(qū)域內(nèi)地理位置、工業(yè)基礎(chǔ)、環(huán)境資源、能源、交通設(shè)施、公眾素質(zhì)等發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)要素嚴(yán)重的不平衡,造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展的不平衡。在國(guó)內(nèi),有東南沿海的發(fā)達(dá)地區(qū),更有需要振興的東北地區(qū)和需要崛起的中部地區(qū)及相對(duì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū);在同一區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度都有很大差異,廣東的深圳與其相距百公里山區(qū)相比,經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、居民收入等兩極分化極大。這種區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)差異給環(huán)境資源的合理利用,經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)明顯的影響。發(fā)達(dá)地區(qū)由于基礎(chǔ)好,優(yōu)勢(shì)多,經(jīng)濟(jì)發(fā)展大多采取可持續(xù)發(fā)展的、集約型發(fā)展模式,生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作比較到位。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于資金的缺乏,技術(shù)設(shè)備落后,為了單純地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),大多采取高投入、高消耗、低產(chǎn)出為特征的粗放型發(fā)展模式。為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)加速發(fā)展,不顧冒環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn),引進(jìn)被東部地區(qū)淘汰的、污染環(huán)境嚴(yán)重的工業(yè)項(xiàng)目,其結(jié)果只能是付出巨大的環(huán)境代價(jià),來(lái)追求表面的經(jīng)濟(jì)繁榮數(shù)字,經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁嚴(yán)重不足。

2. 2　區(qū)域建設(shè)小而全導(dǎo)致環(huán)境污染

由于行政區(qū)域劃分等原因,形成了我國(guó)各個(gè)行政區(qū)域內(nèi)小而全的地方工業(yè)體系。這種工業(yè)體系很容易和環(huán)境因素形成沖突,一些環(huán)境污染嚴(yán)重的工業(yè)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)遍地開(kāi)花,尤其是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五小”企業(yè),與國(guó)家大型企業(yè)爭(zhēng)能源、爭(zhēng)原材料、爭(zhēng)市場(chǎng)。由于“五小”企業(yè)生產(chǎn)工藝落后,污染排放嚴(yán)重超標(biāo),環(huán)境治理形勢(shì)嚴(yán)峻。這種對(duì)內(nèi)封閉、對(duì)外排斥的工業(yè)格局,大大地限制了各種信息、技術(shù)、生產(chǎn)要素的相互交流與溝通,嚴(yán)重地制約著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2. 3　行政管理水平的差異導(dǎo)致環(huán)境污染

由于行政區(qū)域劃分以及經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),各個(gè)區(qū)域內(nèi)部只追求轄區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),各自為政,區(qū)域內(nèi)的行政領(lǐng)導(dǎo)只追求任期內(nèi)的增長(zhǎng)速度,看重局部和眼前的利益,盡量減少對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入,導(dǎo)致本應(yīng)由區(qū)域內(nèi)部支付的環(huán)境保護(hù)運(yùn)行成本轉(zhuǎn)嫁到周邊地區(qū)或下游區(qū)域,從而加劇了環(huán)境污染的現(xiàn)狀。有些領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄,無(wú)視環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物排放總量控制等環(huán)境法規(guī)制度的存在,使得一些污染嚴(yán)重的項(xiàng)目得以違規(guī)建設(shè),使當(dāng)?shù)乇疽汛嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境更加嚴(yán)峻。在環(huán)境污染治理方面,有些地區(qū)為了保護(hù)轄區(qū)內(nèi)的一些污染嚴(yán)重的企業(yè),有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的事件時(shí)有發(fā)生。

2. 4　環(huán)境保護(hù)意識(shí)的差異影響公眾參與積極性

由于區(qū)域內(nèi)相對(duì)封閉,環(huán)境信息不對(duì)稱,環(huán)境保護(hù)意識(shí)上的差異,加上人為的誤導(dǎo),使我國(guó)的公眾參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)的積極性不高。走過(guò)場(chǎng),追求形式化,應(yīng)付的成分多,追求實(shí)效的少。因?yàn)榄h(huán)境信息透明度不高,公眾的知情權(quán)沒(méi)有得到滿足,在具體的建設(shè)項(xiàng)目造成環(huán)境污染時(shí),公眾與建設(shè)方之間、公眾與政府之間的沖突時(shí)有發(fā)生。不僅造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失,還使公眾對(duì)政府在某種程度上失去了信任。

3　消除影響的措施

真正理順行政區(qū)域管理與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,提倡按照自然規(guī)律辦事,充分發(fā)揮行政區(qū)域的協(xié)調(diào)、管理作用,打破分割,樹(shù)立大環(huán)境區(qū)域的概念,才能有效地減少或消除區(qū)域分割產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題。

3. 1　各行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)部門(mén)實(shí)行縱向管理

為了克服行政區(qū)劃帶來(lái)的弊端,環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)在全國(guó)實(shí)行縱向管理結(jié)構(gòu),統(tǒng)一步調(diào),一致行動(dòng),才能收到應(yīng)有的效果。在行政分割的體制下,各地的環(huán)境保護(hù)部門(mén)很難發(fā)揮出應(yīng)有的作用。例如:地方行政領(lǐng)導(dǎo)主抓的項(xiàng)目,即使有污染,下屬環(huán)境保護(hù)部門(mén)也很難制止。如果環(huán)境保護(hù)部門(mén)由中央直屬,實(shí)行縱向管理,情況會(huì)好轉(zhuǎn)。在上馬新建項(xiàng)目時(shí),環(huán)境影響評(píng)價(jià)會(huì)真正起作用。

3. 2　按環(huán)境資源分布合理布置環(huán)保機(jī)構(gòu)

一般的流域跨越多個(gè)省、市、區(qū)、縣,各地環(huán)境保護(hù)部門(mén)要想統(tǒng)一行動(dòng),治理污染,難度大,相互協(xié)調(diào)困難,工作效率低。某條河流多年治理不好,區(qū)域劃分造成的障礙不可忽視。如果設(shè)立專門(mén)的流域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)(其人事任免權(quán)、財(cái)政撥款渠道、人員的工資收入、福利待遇完全與地方政府脫離,由上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)直接管理),專門(mén)協(xié)調(diào)管理該流域的環(huán)境保護(hù)事宜,有專人、專款、專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)抓專項(xiàng)工作,各地方政府部門(mén)協(xié)助、配合,環(huán)境污染治理工作將會(huì)效果顯著?？偭靠刂拼胧┮矔?huì)得到有效的落實(shí)。

對(duì)區(qū)域政府領(lǐng)導(dǎo)班子的政績(jī)考核除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)外,還要綜合考核資源生產(chǎn)效率、環(huán)境質(zhì)量狀況等內(nèi)容。實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制度。要教育干部提高環(huán)境保護(hù)意識(shí),從堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)開(kāi)展工作。環(huán)境保護(hù)的考核方式應(yīng)充分注意到群眾的反映和相鄰區(qū)域、特別是下游地區(qū)的反映。對(duì)于以污染環(huán)境為代價(jià)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)繁榮,是不宜提倡的。

3. 3　盡快建立環(huán)境稅收機(jī)制

通過(guò)稅收機(jī)制,促進(jìn)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。建立稅率、稅種合理的環(huán)境稅征收制度,改環(huán)境保護(hù)、環(huán)境污染收費(fèi)為收稅。由于稅法的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性等特點(diǎn),可以適當(dāng)?shù)乜朔胤奖Ｗo(hù)主義傾向在環(huán)境保護(hù)方面的不良影響。環(huán)境稅收直接加大了污染行業(yè)、企業(yè)的生產(chǎn)成本,降低了其在市場(chǎng)上的價(jià)格優(yōu)勢(shì),使環(huán)保產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品有了與其競(jìng)爭(zhēng)的公平環(huán)境,促進(jìn)了環(huán)保企業(yè)的發(fā)展。

實(shí)行稅收資金部分返還企業(yè),以資助企業(yè)治理環(huán)境污染制度。既減輕了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)、企業(yè)治理環(huán)境污染的資金壓力,又可以調(diào)動(dòng)企業(yè)搞好環(huán)境保護(hù)工作的積極性。對(duì)于生產(chǎn)工藝落后、設(shè)備老化、環(huán)境污染嚴(yán)重、治理無(wú)望的“五小”企業(yè),在環(huán)境稅收的重壓下,關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)則勢(shì)在必行。

3. 4　強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)的作用

充分發(fā)揮各種行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的作用,提倡行業(yè)自律,保護(hù)環(huán)境,淡化行政區(qū)域界線。積極開(kāi)展宣傳教育、學(xué)術(shù)交流、科技攻關(guān)、技術(shù)咨詢、人才培養(yǎng)等活動(dòng),鼓勵(lì)大家改變不良的生活方式、生產(chǎn)方式,善待環(huán)境,抵制污染。由行業(yè)協(xié)會(huì)出面組織公眾參與環(huán)境事務(wù)的各種活動(dòng),有計(jì)劃、有目的、有針對(duì)性地提高大家的參與意識(shí),追求實(shí)效,不走過(guò)場(chǎng)。在全社會(huì)創(chuàng)造一種自覺(jué)保護(hù)環(huán)境,堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的工作、生活氛圍。

4　結(jié)論

環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)淡化行政區(qū)域的概念,堅(jiān)持按環(huán)境資源分布特征設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)實(shí)行垂直管理的原則,貫徹執(zhí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制度。提高領(lǐng)導(dǎo)者環(huán)境保護(hù)意識(shí),樹(shù)立大局觀念,加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作會(huì)上一個(gè)新的臺(tái)階。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:略析可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下的環(huán)境成本控制

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是指既滿足當(dāng)代人的需求，又不對(duì)后代人滿足其自身需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。這一戰(zhàn)略的提出要求實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用和環(huán)境的有效保護(hù)。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織（ISO）已于90年代頒布了ISO14000系列的環(huán)境管理國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，歐美一些國(guó)家的企業(yè)也開(kāi)始公布一些環(huán)境成本的信息報(bào)告，國(guó)際貿(mào)易出現(xiàn)了“綠色貿(mào)易壁壘”的端倪。企業(yè)的行為已受到諸多方面的約束，環(huán)境成本已成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本中不可忽視的部分，企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境成本控制的緊迫性將越來(lái)越強(qiáng)。本文試就可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下的企業(yè)環(huán)境成本控制的有關(guān)問(wèn)題作一些探討。

一、環(huán)境成本控制的現(xiàn)狀分析

（一）傳統(tǒng)會(huì)計(jì)下成本概念的局限性

成本的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是價(jià)值耗費(fèi)與補(bǔ)償?shù)挠袡C(jī)統(tǒng)一體。而傳統(tǒng)會(huì)計(jì)所依賴的成本觀念，屬于狹義的成本概念，不包括環(huán)境成本，只核算了微觀的經(jīng)濟(jì)成本，卻忽略了對(duì)宏觀社會(huì)成本的考核，即成本中只包含直接消耗的生產(chǎn)要素（料、工、費(fèi)），而對(duì)企業(yè)耗損的資源和環(huán)境費(fèi)用則沒(méi)有考慮在內(nèi)。由此，使得企業(yè)收益產(chǎn)生虛增，而且間接地鼓勵(lì)了企業(yè)以犧牲環(huán)境、透支未來(lái)為代價(jià)謀取當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)利益。這種做法顯然是不能適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)自然資源消耗的成本補(bǔ)償要求的。目前我國(guó)對(duì)環(huán)境成本計(jì)量的做法也很簡(jiǎn)單，只考慮了如綠化費(fèi)、環(huán)境污染罰款等項(xiàng)目，在實(shí)際發(fā)生時(shí)直接計(jì)入期間費(fèi)用或營(yíng)業(yè)外支出，或在金額較大時(shí)作為待攤費(fèi)用處理，這種做法固然操作簡(jiǎn)便，但也有其內(nèi)在的缺陷，其嚴(yán)重后果表現(xiàn)在：

1．沒(méi)有考慮環(huán)境成本的隱蔽性，直接影響了企業(yè)財(cái)務(wù)成果的真實(shí)披露。目前多數(shù)企業(yè)只在環(huán)境成本實(shí)際發(fā)生時(shí)才將其列作費(fèi)用，而對(duì)潛在的成本忽略不計(jì)，使得當(dāng)期收入與費(fèi)用配比不合理，生產(chǎn)成本小于真實(shí)成本，虛增了當(dāng)期利潤(rùn)，增加了稅負(fù)。

2．缺乏規(guī)范的成本確認(rèn)和計(jì)量方法，導(dǎo)致成本的可比性差。由于目前國(guó)家并沒(méi)有環(huán)境成本核算的相應(yīng)準(zhǔn)則或制度，各個(gè)企業(yè)的實(shí)務(wù)處理也不同，企業(yè)缺乏橫向比較的基礎(chǔ)。

3．模糊了成本發(fā)生的動(dòng)因，不利于企業(yè)挖掘潛力，降低成本。由于企業(yè)把環(huán)境支出費(fèi)用計(jì)入期間費(fèi)用，不利于企業(yè)管理當(dāng)局對(duì)成本發(fā)生的前因后果進(jìn)行分析，從而使得企業(yè)對(duì)環(huán)境支出的控制不力，導(dǎo)致成本上升。

4．環(huán)境保護(hù)意識(shí)差，企業(yè)很少主動(dòng)考慮環(huán)境成本，大多企業(yè)在受到處罰時(shí)，才不得不控制環(huán)境成本。如在產(chǎn)品出口受到限制時(shí)，才想到要控制環(huán)境成本，往往給企業(yè)造成較大損失。

5．短期利益行為的驅(qū)使，影響了環(huán)境成本的控制。由于目前對(duì)企業(yè)業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)，沒(méi)有單獨(dú)關(guān)于環(huán)境成本控制的考核指標(biāo)，企業(yè)當(dāng)然不愿意因環(huán)境成本的增加，而影響其業(yè)績(jī)。

（二）環(huán)境成本的特點(diǎn)

環(huán)境成本指企業(yè)為保護(hù)環(huán)境而發(fā)生的各項(xiàng)支出，包括：用于改善設(shè)備的支出、日常環(huán)保費(fèi)用及開(kāi)發(fā)環(huán)保產(chǎn)品措施所發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用等。其特點(diǎn)可概括為：

1．環(huán)境支出的不可預(yù)知性。環(huán)境支出不像其他成本項(xiàng)目（如直接材料）那樣均衡地發(fā)生在產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中，它往往具有突發(fā)性或一次性，如違反環(huán)境法規(guī)受到的罰款而導(dǎo)致的支出、環(huán)保設(shè)施的投資等。

2．環(huán)境支出的隱蔽性。當(dāng)期生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的破壞可能并不明顯，但這并不表明企業(yè)不負(fù)擔(dān)任何環(huán)境成本。因?yàn)槠髽I(yè)對(duì)環(huán)境的破壞終究要付出這樣或那樣的代價(jià)，并且代價(jià)有越來(lái)越大的趨勢(shì)。

3．環(huán)境支出的連續(xù)性。在環(huán)境會(huì)計(jì)中，要對(duì)產(chǎn)品整個(gè)生命周期內(nèi)的成本進(jìn)行核算，產(chǎn)品成本不僅包括生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生的環(huán)境支出費(fèi)用，而且包括產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、銷售直至淘汰整個(gè)產(chǎn)品生命過(guò)程的環(huán)境支出費(fèi)用。

4．環(huán)境支出的不斷增長(zhǎng)性。由于人們對(duì)環(huán)保的日益重視，作為主要污染者的企業(yè)對(duì)此承擔(dān)的責(zé)任日益加大，因而環(huán)境支出也日益增加。而且隨著政府環(huán)境立法對(duì)企業(yè)約束力的增強(qiáng)，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，使得企業(yè)的環(huán)境支出費(fèi)用呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)。

二、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)環(huán)境成本控制的要求

1987年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)表了《我們共同的未來(lái)》，對(duì)可持續(xù)發(fā)展給了一個(gè)確切的定義：“可持續(xù)發(fā)展是這樣的發(fā)展，它滿足當(dāng)代的需求，而不損害后代滿足其需求的能力。”1992年6月，在巴西的里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，發(fā)表了《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約熱內(nèi)盧宣言》，制定了《21世紀(jì)議程》，提出了致力于可持續(xù)發(fā)展的7條原則，號(hào)召各國(guó)政府和人民開(kāi)辟合作的層面，建立一種新的、公平的全球伙伴關(guān)系，使人類社會(huì)在21世紀(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展的社會(huì)。

自1992年以來(lái)，我國(guó)還頒布了一系列與可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)有關(guān)的政策、方案和計(jì)劃。如《中國(guó)環(huán)保與發(fā)展十大對(duì)策》和《中國(guó)21世紀(jì)議程》等等。這些法律、條例不僅對(duì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和環(huán)境保護(hù)行為有約束和規(guī)范作用，而且在某些條文中，已明確了對(duì)環(huán)境成本的內(nèi)在化要求。如在《中國(guó)21世紀(jì)議程》中，強(qiáng)調(diào)“將環(huán)境成本納入各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)分析和決策過(guò)程，改變過(guò)去無(wú)償使用環(huán)境并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)的做法”。

社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，要求估量各經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響。作為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有計(jì)量、反映和控制職能的會(huì)計(jì)理應(yīng)對(duì)環(huán)境方面的支出、收益進(jìn)行反映和控制。從90年代起，在西方的會(huì)計(jì)理論界，越來(lái)越多的會(huì)計(jì)學(xué)家把環(huán)境問(wèn)題、可持續(xù)發(fā)展理論與會(huì)計(jì)理論結(jié)合起來(lái)研究，形成了各種各樣的環(huán)境會(huì)計(jì)，企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境成本控制的緊迫性將越來(lái)越強(qiáng)。然而，我國(guó)目前還未出現(xiàn)較好的環(huán)境成本控制體系，如何在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下對(duì)企業(yè)環(huán)境成本進(jìn)行控制，已成為一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

三、環(huán)境成本控制的戰(zhàn)略思考

在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下，不僅要考慮人類勞動(dòng)的補(bǔ)償，而且要從戰(zhàn)略發(fā)展的角度充分考慮自然界各種物資資源的消耗和補(bǔ)償。

（一）政府方面

1．進(jìn)一步建立和完善有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)制度，加強(qiáng)執(zhí)法力度。沒(méi)有相關(guān)的法律、法規(guī)的強(qiáng)制性要求，大多數(shù)企業(yè)目前是不可能自覺(jué)為減輕對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞而增加支出的。

2．加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的普及性教育，增強(qiáng)全民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，降低環(huán)境治理的成本，提高環(huán)境預(yù)防的投入。

3．加大對(duì)環(huán)境成本控制考核的力度。目前企業(yè)有關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，對(duì)環(huán)境成本相關(guān)指標(biāo)的考核并不突出，致使很多企業(yè)為了其短期利益，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的利益。應(yīng)在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中加入考核指標(biāo)，這樣就會(huì)使國(guó)家對(duì)企業(yè)的評(píng)價(jià)是在滿足可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的前提下進(jìn)行的，也會(huì)更加全面、客觀。

4．利用價(jià)格手段，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。給出明確的價(jià)格信號(hào)，從某種程度上講，國(guó)家對(duì)于資源的使用應(yīng)堅(jiān)持有償使用原則。對(duì)有限資源的無(wú)償使用，無(wú)疑將不利于可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)利用價(jià)格手段，沖破狹義成本的束縛，在商品的成本中加入資源成本，使商品的價(jià)值得到客觀的反映，充分發(fā)揮價(jià)格應(yīng)有的資源配置和宏觀調(diào)控作用。

（二）企業(yè)方面

1．開(kāi)拓思路，運(yùn)用價(jià)值鏈分析方法，制定環(huán)境治理的整體戰(zhàn)略規(guī)劃。價(jià)值鏈分析將企業(yè)視為互相聯(lián)系的活動(dòng)的集合體，考慮產(chǎn)品生產(chǎn)和運(yùn)行過(guò)程中所發(fā)生的環(huán)境成本，通過(guò)分析各項(xiàng)活動(dòng)的成本，使成本和與其相關(guān)的活動(dòng)緊密聯(lián)系在一起。價(jià)值鏈分析包括：（1）內(nèi)部?jī)r(jià)值鏈分析。就是不僅要注意生產(chǎn)過(guò)程，而且要關(guān)注生產(chǎn)之前和之后的作業(yè)，以找出它們之間的內(nèi)在聯(lián)系，最終達(dá)到降低產(chǎn)品成本的目的。（2）外部?jī)r(jià)值鏈分析。即供應(yīng)商和顧客之間的關(guān)系分析。供應(yīng)商不僅生產(chǎn)著企業(yè)用于價(jià)值鏈的一種產(chǎn)品或服務(wù)，而且在其他方面也影響著企業(yè)，如供應(yīng)商發(fā)貨頻繁可以降低企業(yè)的庫(kù)存需求。顧客也有其價(jià)值鏈，如那些訂貨量少、事先不確定的顧客的成本比那些訂貨量大，事先確定的顧客的成本要高。

2．在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中，制定企業(yè)中長(zhǎng)期環(huán)境成本控制的目標(biāo)，從生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)和工藝的選擇上嚴(yán)格按環(huán)境成本控制的目標(biāo)進(jìn)行；從產(chǎn)品的選材、生產(chǎn)以及銷售上盡量回避、減少擴(kuò)大環(huán)境負(fù)荷而追加的成本；選擇環(huán)境負(fù)荷低的替代材料；對(duì)各種污染處理系統(tǒng)項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析，盡量控制污染處理系統(tǒng)的建造、營(yíng)運(yùn)成本。

3．加強(qiáng)對(duì)企業(yè)各生產(chǎn)環(huán)節(jié)影響環(huán)境的因子進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)。特別應(yīng)對(duì)企業(yè)排出的廢棄物進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)測(cè)和把關(guān)，盡量做到達(dá)標(biāo)排放，以避免發(fā)生不必要的事故、損失或罰款成本。

4．采取多種渠道控制環(huán)境治理成本。這是環(huán)境成本控制的關(guān)鍵部分，包括環(huán)保設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)、環(huán)境項(xiàng)目運(yùn)行、環(huán)境污染控制措施和環(huán)保事務(wù)的管理。企業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣等，如果處理得當(dāng)，可以變廢為寶，降低企業(yè)成本，增加效率；反之則會(huì)提高處理成本。另外，還應(yīng)注意通過(guò)環(huán)境區(qū)域治理，采用集中排污治理的方式來(lái)降低區(qū)域內(nèi)各個(gè)企業(yè)的環(huán)境成本支出。

5．利用信息管理系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行成本控制。在信息時(shí)代，控制成本的思路和方法應(yīng)建立在以計(jì)算機(jī)為中心的信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上。如果沒(méi)有一套高效的信息管理系統(tǒng)，控制成本將一籌莫展。企業(yè)要建立起以電子計(jì)算機(jī)和國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)為中心的高效信息管理系統(tǒng)，為進(jìn)行環(huán)境成本控制提供基礎(chǔ)。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:關(guān)于西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究項(xiàng)目

《西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》是中國(guó)工程院向國(guó)務(wù)院提供的一個(gè)咨詢項(xiàng)目，于2001年5月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)立項(xiàng)后啟動(dòng)。中國(guó)工程院組織了有關(guān)學(xué)科的35位院士、近300位院外專家和西北6省、自治區(qū)的130多位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家參加，組成了項(xiàng)目綜合組和9個(gè)課題組。一年多來(lái)，在各方面的支持下，組織大量人員進(jìn)行了多層次的現(xiàn)場(chǎng)考察，在反復(fù)研討的基礎(chǔ)上，形成了項(xiàng)目綜合報(bào)告。

一、西北地區(qū)的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）自然環(huán)境格局。

本項(xiàng)目研究范圍包括新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西和內(nèi)蒙古6省、自治區(qū)范圍內(nèi)的內(nèi)陸河流域（包括新疆的國(guó)際河流）和黃河流域，報(bào)告中統(tǒng)稱為西北地區(qū)。

西北地區(qū)土地總面積345萬(wàn)平方公里，根據(jù)自然環(huán)境的不同，可劃分為三大片：賀蘭山以西的內(nèi)陸干旱區(qū)（簡(jiǎn)稱內(nèi)陸干旱區(qū)）；賀蘭山以東的半干旱草原區(qū)（簡(jiǎn)稱半干旱草原區(qū)）；半干旱和半濕潤(rùn)區(qū)的黃河流域（簡(jiǎn)稱黃河流域區(qū)）。

（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀和問(wèn)題。

新中國(guó)成立以來(lái)，西北地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)有巨大發(fā)展，從總體上說(shuō)，為全面實(shí)現(xiàn)小康奠定了初步基礎(chǔ)。當(dāng)前主要存在著兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，二是部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化。

（三）水資源概況。

1.多年平均水資源總量。西北地區(qū)水資源量多年平均為1635億立方米，僅占全國(guó)總量的5.84。

2.人均水資源量。2000年西北地區(qū)人均水資源占有量1781立方米，為全國(guó)當(dāng)年人均水資源量的80.5。其中：寧夏黃河流域217立方米，陜西渭河流域326立方米，青海湟水河流域618立方米，甘肅河西走廊的石羊河流域761立方米，均大大低于全區(qū)平均水平，成為嚴(yán)重缺水的地區(qū)。

3.用水量和耗水量。2000年全區(qū)總用水量817億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水占89.3?？鄢まr(nóng)業(yè)和生活用水的回歸水量后，2000年全區(qū)凈耗水總量547億立方米，耗水率（耗水量與用水量之比）為62.8。

4.用水效率。雖然西北地區(qū)水資源緊缺，但卻存在著人均用水量高、農(nóng)田灌溉用水定額高、單位GDP用水量高的問(wèn)題。農(nóng)田平均每畝實(shí)灌定額617立方米，比全國(guó)平均高40；萬(wàn)元GDP用水1736立方米，比全國(guó)平均高1.85倍。

5.水資源開(kāi)發(fā)利用率（用水量與水資源總量之比）。目前全國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用率平均為20，西北地區(qū)為53.3。其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河都超過(guò)70，有的甚至超過(guò)100。

（四）生態(tài)環(huán)境的主要危機(jī)——土地荒漠化。

西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境在長(zhǎng)期歷史演變中出現(xiàn)種種問(wèn)題，如干旱缺水、河湖干涸、水土流失、植被退化等等。研究認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境的主要危機(jī)綜合表現(xiàn)為土地荒漠化。

1.土地荒漠化的界定?！兜诙稳珖?guó)荒漠化監(jiān)測(cè)》公布的數(shù)據(jù)表明，1999年全國(guó)荒漠化土地總面積為267.4萬(wàn)平方公里，其中在本項(xiàng)目研究范圍的約218.3萬(wàn)平方公里。

研究認(rèn)為，為了有針對(duì)性地指導(dǎo)實(shí)際工作，應(yīng)著重研究在現(xiàn)代氣候條件下，由于人類不合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使原有耕地、草地、林地退化的情況。在西北地區(qū)，應(yīng)主要研究在干旱化的氣候背景條件下，由于水資源利用不合理和土地資源利用不合理兩種原因引起而又有條件治理的荒漠化土地，據(jù)此粗略估計(jì)，本區(qū)荒漠化土地總面積在60萬(wàn)平方公里左右。

2.由于水資源利用不合理引起的土地荒漠化。(1)在內(nèi)陸干旱區(qū)，由于河流上中游用水過(guò)多，造成下游河湖干涸，荒漠?dāng)U大。(2)在沙漠邊緣地區(qū)，由于超采地下水，植被枯萎，造成土地沙化。(3)在大中型灌區(qū)，由于灌溉不當(dāng)，地下水位上升，造成土壤次生鹽堿化。

3.由于土地資源利用不合理引起的土地荒漠化。(1)草原牧區(qū)由于嚴(yán)重超載過(guò)牧，造成大面積退化甚至沙化。(2)在農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)，由于濫墾、濫牧、濫樵、濫采，造成大面積土地退化甚至沙化。(3)在農(nóng)區(qū)，由于不合理的種植結(jié)構(gòu)和耕作制度，造成一些地方的土地退化甚至沙化。(4)在有些山區(qū)，由于濫伐濫墾，造成林地的退化。(5)在黃土高原區(qū)，由于邊治理、邊破壞，土壤侵蝕總面積仍有所增加。

4.土地荒漠化是沙塵暴加重的重要原因。沙塵暴是一種自然現(xiàn)象，從自然規(guī)律的角度看，沙塵暴是不可能被消滅的。但人類不合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)破壞了一些地方的地表覆蓋，助長(zhǎng)或促進(jìn)了沙塵暴的發(fā)生和發(fā)展。

沙塵暴發(fā)生在干旱、半干旱地區(qū)。我國(guó)沙塵暴高發(fā)區(qū)的下墊面除地質(zhì)歷史形成的因素外，都屬于土地荒漠化的范圍。因此，西北地區(qū)荒漠化土地的擴(kuò)大是我國(guó)近年來(lái)沙塵暴強(qiáng)度增加的一個(gè)重要原因。要立足于全面保護(hù)沙塵暴源地的生態(tài)環(huán)境，大力防治西北地區(qū)的土地荒漠化，不能寄希望于一些局部性的應(yīng)急措施。

（五）城鎮(zhèn)工礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境危機(jī)——水環(huán)境污染。

據(jù)2002年資料，西北地區(qū)的污染情況可分為嚴(yán)重污染、中度污染和尚未明顯污染3種類型。嚴(yán)重污染地區(qū)和中度污染地區(qū)相加，其人口已占總?cè)丝诘?9.1，其中渭河流域已成為全國(guó)污染最嚴(yán)重區(qū)域之一。內(nèi)陸河流域沒(méi)有排污入海的出路，黃河流域的排污不但危害當(dāng)?shù)兀彝{黃河中下游的水環(huán)境安全。

二、確立人與自然和諧共存的發(fā)展方針

（一）生態(tài)環(huán)境危機(jī)的深層次原因。

西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境危機(jī)的深層次原因是：人類占用了過(guò)多的自然資源。20世紀(jì)以來(lái)，人口從大約1400萬(wàn)增至接近1億人。在相對(duì)落后的生產(chǎn)方式下。為了供養(yǎng)不斷增長(zhǎng)的人口，不得不依靠破壞性地掠奪自然資源（包括污染自然資源），從而造成生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。

（二）人與自然和諧共存方針的現(xiàn)實(shí)可行性。

生態(tài)環(huán)境的人口容量是相對(duì)的。在生產(chǎn)力提高、資源消耗逐步減少的條件下，人類對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力得到提高，從而可以擴(kuò)大環(huán)境的人口容量。西北地區(qū)的問(wèn)題在于，在人口增加和經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長(zhǎng)的過(guò)程中，生產(chǎn)力水平?jīng)]有相應(yīng)提高，生產(chǎn)方式仍限于傳統(tǒng)、粗放的外延型，特別是沒(méi)有抓住水資源這個(gè)制約因素，相應(yīng)地提高用水效率。只要認(rèn)真解決這個(gè)問(wèn)題，人與自然和諧共存的發(fā)展方針在西北地區(qū)是現(xiàn)實(shí)可行的。

（三）人與自然和諧共存方針的主要內(nèi)容。

必須以水資源的可持續(xù)利用，支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。一要統(tǒng)籌全局，合理安排生態(tài)環(huán)境建設(shè)。二要堅(jiān)決調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，建設(shè)高效節(jié)水防污的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)。三要在水資源可持續(xù)利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的條件下，相應(yīng)地合理配置水資源。同時(shí)，還需實(shí)施適當(dāng)?shù)娜丝谡撸刂迫丝诘倪^(guò)度增長(zhǎng)。

三、合理安排生態(tài)環(huán)境建設(shè)

（一）生態(tài)環(huán)境演變的歷史背景。

西北地區(qū)的干旱化趨勢(shì)和地理環(huán)境的格局，是在2000多萬(wàn)年前，由于青藏高原的逐步隆起而形成的。

在西北地區(qū)，人類大規(guī)模改造自然的活動(dòng)開(kāi)始于2000多年前。經(jīng)過(guò)秦漢、隋唐和清代3個(gè)鼎盛時(shí)期，西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)和文化得到長(zhǎng)足的發(fā)展。但在“屯墾戍邊”和“移民實(shí)邊”的政策下，大力推進(jìn)農(nóng)耕文化，使賀蘭山以東自然條件適宜于牧業(yè)的草原、草地，發(fā)展成為今天農(nóng)區(qū)、牧區(qū)和農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的格局。在氣候自然波動(dòng)的背景下，不合理的農(nóng)墾破壞了草原、草地的植被。黃土高原在變牧區(qū)為農(nóng)區(qū)的過(guò)程中，天然植被也遭到破壞，水土流失日益加重。

新中國(guó)成立后，由于人類改造自然的能力增強(qiáng)，對(duì)自然資源不合理的開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境更加嚴(yán)峻。在賀蘭山以西的內(nèi)陸河流域，一些地區(qū)在河流中游修建平原水庫(kù)，基本控制了河流的徑流，雖然發(fā)展了灌溉，但平原水庫(kù)建成之日，往往就是下游斷流之時(shí)。在牧區(qū)生產(chǎn)發(fā)展中，片面追求牧畜頭數(shù)的增長(zhǎng)，使草原超載退化。在傳統(tǒng)的農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)和牧區(qū)，進(jìn)一步大規(guī)模地開(kāi)荒種地，使土地沙化面積不斷擴(kuò)大。

（二）生態(tài)環(huán)境建設(shè)的內(nèi)涵和基本目標(biāo)。

1.生態(tài)環(huán)境建設(shè)的內(nèi)涵。生態(tài)環(huán)境建設(shè)的含義很廣泛，可理解為一切旨在保護(hù)、恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境的行動(dòng)的總稱。生態(tài)環(huán)境建設(shè)的核心是要限制或取消那些引起生態(tài)系統(tǒng)退化的各種干擾，充分利用系統(tǒng)的自我修復(fù)功能，達(dá)到恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境的目的。在西北地區(qū)，首先要防止對(duì)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)破壞，并盡可能恢復(fù)重建已被破壞的自然生態(tài)環(huán)境，達(dá)到適應(yīng)當(dāng)?shù)刈匀粭l件并能保持相對(duì)穩(wěn)定和良性發(fā)展的程度。

如果不順應(yīng)自然規(guī)律，僅憑人們的主觀愿望，去建設(shè)一個(gè)不符合當(dāng)?shù)刈匀粭l件的人為的新的生態(tài)大系統(tǒng)，則往往事與愿違，不僅收不到預(yù)期效果，而且不能持久延續(xù)，系統(tǒng)將最終崩潰。當(dāng)然，對(duì)于一個(gè)人工綠洲、一個(gè)城鎮(zhèn)、或一個(gè)小地區(qū)來(lái)說(shuō)，可以建設(shè)一個(gè)有別于當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境的新的子系統(tǒng)，但是這些人工子系統(tǒng)的建設(shè)必須以不破壞天然生態(tài)大系統(tǒng)的整體性為原則。當(dāng)前對(duì)西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的認(rèn)識(shí)，仍存在一些誤區(qū)。其中較普遍的誤解是，簡(jiǎn)單地以為生態(tài)環(huán)境建設(shè)就是綠化造林，增加森林覆蓋率。調(diào)查中看到，在干旱和半干旱地區(qū)的一些不適合種樹(shù)的地方，也都在費(fèi)盡心力地植樹(shù)造林，年年植樹(shù)不見(jiàn)樹(shù)，或多年后仍是一片小老頭樹(shù)，有的地方為了植樹(shù)造林而超采地下水，“綠了一條線，黃了一大片”。這種簡(jiǎn)單化的認(rèn)識(shí)和做法，都應(yīng)予以改正和防止。

2.生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本目標(biāo)。防止荒漠化土地的繼續(xù)擴(kuò)大，下大力氣治理由于人類不合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所造成的荒漠化土地，以及不屬于荒漠化范圍內(nèi)的退化土地，同時(shí)防治水環(huán)境的污染。

3.生態(tài)環(huán)境建設(shè)的分區(qū)。根據(jù)生態(tài)類型組合特點(diǎn)與治理目標(biāo)，將西北地區(qū)劃分為8個(gè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。(1)干旱荒漠—綠洲生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。(2)內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。(3)長(zhǎng)城沿線—陰山山麓生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。即農(nóng)牧交錯(cuò)帶。(4)黃土高原生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。(5)黃河沿岸平原生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。(6)渭河平原生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。(7)青藏高原黃河河源區(qū)。(8)山地生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。

（三）合理的植被建設(shè)布局。

西北地區(qū)各生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)的天然植被類型由溫帶半濕潤(rùn)向極干旱地區(qū)推移，依次為森林、草原和荒漠。本區(qū)內(nèi)森林分布不多，主要在黃土高原的土石山區(qū)、內(nèi)陸盆地周圍的高山以及河流兩側(cè)的沖積地帶上，具有巨大的水源涵養(yǎng)及防止土地荒漠化的作用，非常珍貴，天然林保護(hù)工程非常必要。年降水量在400毫米以下的干旱和半干旱區(qū)，應(yīng)明確規(guī)定以灌、草為主（干旱區(qū)以灌為主，半干旱區(qū)以草為主）的植被建設(shè)方向，并應(yīng)充分利用草原生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力。

（四）天然河湖的保護(hù)與恢復(fù)。

內(nèi)陸河流的下游，延伸到沙漠的腹地。河流兩岸由地下水支持的天然綠洲，以及河流終端的湖泊、濕地和周邊植被，都起著分隔和限制沙漠的不可替代的作用?？紤]到現(xiàn)實(shí)的水資源情況，在堅(jiān)決保持現(xiàn)有河湖格局的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡可能地增加入湖水量，將20世紀(jì)60年代以后消失和萎縮的湖泊，加以不同程度地恢復(fù)，從而恢復(fù)河流的原有長(zhǎng)度，并恢復(fù)河湖水質(zhì)。具體建議：

(1)準(zhǔn)噶爾盆地：使西端的艾比湖水面恢復(fù)到接近原有水面，中部的瑪納斯河延伸到瑪納斯湖，要堅(jiān)決制止地下水的超采。(2)塔里木盆地：適當(dāng)恢復(fù)塔里木河終端臺(tái)特瑪湖的水面。(3)河西走廊：適當(dāng)恢復(fù)黑河終端東居延海的水面；使疏勒河目前的終端西大湖不再萎縮，下游的地下水位不再下降；爭(zhēng)取適當(dāng)恢復(fù)石羊河終端的青土湖。(4)柴達(dá)木盆地：保持目前的河湖格局不再萎縮。(5)青海湖：爭(zhēng)取湖水位逐漸穩(wěn)定。(6)渭河：逐步解決中、下游河道的嚴(yán)重污染和淤積問(wèn)題。(7)黃河干流：盡快解決兩岸城市、工礦和農(nóng)牧業(yè)的污染問(wèn)題。(8)保護(hù)綠洲、草原和沙漠（地）內(nèi)尚存的濕地。

（五）防污減災(zāi)對(duì)策。

1.水環(huán)境污染的主要原因。(1)工業(yè)排污量大。(2)城市污水處理率低。(3)農(nóng)業(yè)面源污染比重高。

2.制定適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的水污染防治技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策。(1)加強(qiáng)節(jié)約用水。(2)推行清潔生產(chǎn)。(3)實(shí)施污水處理后回用。(4)采用適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的廢水處理工藝與技術(shù)。(5)制定適合各地特點(diǎn)的水污染防治控制指標(biāo)。(6)實(shí)行“污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”等經(jīng)濟(jì)政策。(7)重視工業(yè)廢水處理回用技術(shù)的開(kāi)發(fā)和成套設(shè)備的制造供應(yīng)。

四、建設(shè)高效節(jié)水防污的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)

（一）建設(shè)高效節(jié)水防污的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的基本途徑。

——根據(jù)提高總體用水效率的需要，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

——在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、控制并逐步壓縮農(nóng)業(yè)用水的目標(biāo)下，建設(shè)高效節(jié)水防污的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。

——全面提高人口素質(zhì)及科學(xué)技術(shù)水平，建設(shè)高效節(jié)水防污的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。

（二）建設(shè)高效節(jié)水防污的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。

1.西北地區(qū)農(nóng)牧業(yè)的主要問(wèn)題是低投入、低產(chǎn)出、高資源消耗。西北地區(qū)占有全國(guó)18的耕地，19的水資源，僅生產(chǎn)了全國(guó)8.8的糧食，6.7的肉類。全區(qū)擁有草地26.3億畝，占全國(guó)的64，而牧業(yè)產(chǎn)值僅占全國(guó)的7.5。

造成這種情況的直接原因是農(nóng)牧業(yè)與水土資源之間結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位：全區(qū)農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)中，種植業(yè)占70左右，畜牧業(yè)比重僅為28.5左右。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與本地區(qū)水資源貧乏而草地資源豐富的資源結(jié)構(gòu)嚴(yán)重錯(cuò)位。在種植業(yè)內(nèi)部，高耗水的糧食作物比例偏大；糧食作物結(jié)構(gòu)中，夏糧面積偏大。牧區(qū)和農(nóng)區(qū)相互分隔，不能形成區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的農(nóng)牧空間布局。

更深層次的原因是農(nóng)牧業(yè)的低投入：灌區(qū)老化，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)平均僅為0.3～0.4，水資源糧食生產(chǎn)效率0.58公斤／立方米，僅為全國(guó)平均水平的44。草地年均畝投入只有2～3分錢(qián)，目前草地生產(chǎn)力比20世紀(jì)50年代下降了1/3～1/2。

2.建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的近期目標(biāo)。轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，高效、節(jié)約、可持續(xù)利用水土資源。在農(nóng)業(yè)用水不增加并逐步減少、耕地和灌溉面積總體上不增加、草原生態(tài)環(huán)境逐步恢復(fù)改善的條件下，穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，大幅度提高畜牧業(yè)和加工業(yè)比重，使農(nóng)牧業(yè)總產(chǎn)值逐步增長(zhǎng)，農(nóng)牧民生活逐步提高，貧困地區(qū)逐步脫貧致富。

3.建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的基本途徑。建立面向市場(chǎng)與資源雙重約束的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系：改變單一性的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)為農(nóng)牧加（工）復(fù)合結(jié)構(gòu)；改變農(nóng)區(qū)與牧區(qū)分隔為農(nóng)區(qū)與牧區(qū)協(xié)作；發(fā)展現(xiàn)代節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代旱作農(nóng)業(yè)；建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和基本草牧場(chǎng)；退耕休牧，變廣種薄收為少種精種多收，變過(guò)牧超載為以草定畜、草畜平衡。未來(lái)30年內(nèi)，要求灌溉水利用系數(shù)提高0.15～0.2，旱作水分生產(chǎn)效率提高0.1～0.2公斤／毫米·畝，草地干物質(zhì)生產(chǎn)水平提高到180公斤／畝。

（三）建設(shè)高效節(jié)水防污的工礦業(yè)。

應(yīng)堅(jiān)決走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。本區(qū)工業(yè)的主要基礎(chǔ)是能源、礦產(chǎn)和農(nóng)牧產(chǎn)品加工，應(yīng)避免發(fā)展用水量大的產(chǎn)業(yè)。

1.能源工業(yè)的水預(yù)測(cè)和今后對(duì)策。石油、天然氣是西北地區(qū)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，其2000年產(chǎn)值占本區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的23.78，在未來(lái)的20年中還將有較大發(fā)展。預(yù)測(cè)石油石化和煤炭企業(yè)至2015年的用水量為9.3億立方米，應(yīng)確保其需要。

石油石化企業(yè)要進(jìn)一步做好水源建設(shè)，推行節(jié)水減污的清潔生產(chǎn)技術(shù)。煤礦開(kāi)采和生態(tài)環(huán)境應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行水利設(shè)施建設(shè)和污水處理回用。

2.礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的用水預(yù)測(cè)和對(duì)策。在全國(guó)已探明儲(chǔ)量的157種礦產(chǎn)資源中，西北有37種超過(guò)全國(guó)儲(chǔ)量的一半。這些礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)不僅對(duì)西北開(kāi)發(fā)而且對(duì)全國(guó)都有重要戰(zhàn)略價(jià)值，應(yīng)使礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)成為本區(qū)的又一支柱產(chǎn)業(yè)。2010年的礦業(yè)用水量將增至12.5億立方米，數(shù)量相對(duì)不大，但需加強(qiáng)污染防治。

鋼鐵工業(yè)是本區(qū)廢水排放量最多的工業(yè)行業(yè)之一，有色金屬工業(yè)也需加強(qiáng)污染防治，很多小金礦和小黃金生產(chǎn)企業(yè)，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。對(duì)不能改造者，應(yīng)堅(jiān)決關(guān)閉取締。

（四）建設(shè)高效節(jié)水防污的城鎮(zhèn)體系。

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展及用水增長(zhǎng)趨勢(shì)。人口增長(zhǎng)如不加以控制，2030年可能達(dá)到1.3億人；如果做好各方面工作，有望控制在1.2億人之內(nèi)。預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)化率2010年將接近40，2030年將超過(guò)50，仍低于全國(guó)水平。城市用水的總需求量到2030年將增長(zhǎng)近一倍，約需70億立方米。

2.城鎮(zhèn)水務(wù)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前的問(wèn)題是城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不足，供水系統(tǒng)不完善，污水處理嚴(yán)重滯后。2010年和2030年的城市污水排放量估計(jì)將分別達(dá)到40億立方米和50億立方米左右。

3.制定符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃。城鎮(zhèn)發(fā)展要嚴(yán)格遵循與自然條件相協(xié)調(diào)的原則，充分考慮生態(tài)環(huán)境條件的可能；要順自然、依水源、靠全局、有重點(diǎn)、重質(zhì)量，因地制宜地做好區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

經(jīng)過(guò)數(shù)千年的發(fā)展，特別是最近半個(gè)世紀(jì)的建設(shè)，西北地區(qū)已形成“四帶一環(huán)”的城鎮(zhèn)格局?！八膸А笔侵?條主要以省會(huì)特大城市為中心的城市帶，包括西寧—蘭州—渭河流域城市帶、呼和浩特—包頭—銀川城市帶、武威—張掖—酒泉河西走廊城市帶和以烏魯木齊為中心的天山北麓城市帶。一環(huán)”是指沿塔里木盆地邊緣分布的城市環(huán)帶。這種基本格局在未來(lái)幾十年內(nèi)不會(huì)也不應(yīng)有大的改變。城市和城市帶的發(fā)展規(guī)模不能超過(guò)當(dāng)?shù)厮Y源供應(yīng)的可能。今后在開(kāi)發(fā)工礦資源時(shí)，可考慮將生產(chǎn)基地與生活基地分開(kāi)進(jìn)行布局，或預(yù)先考慮替代產(chǎn)業(yè)。對(duì)已建的少數(shù)條件十分窘迫的工礦城鎮(zhèn)，應(yīng)及時(shí)加以調(diào)整。

五、合理配置水資源

（一）氣候與水資源的變化趨勢(shì)與展望。

1.近年來(lái)氣候與水資源的變化趨勢(shì)。在全球氣候變暖的背景下，我國(guó)氣候也趨于變暖，但具有明顯的地區(qū)性和波動(dòng)性。降水量變化有更大的區(qū)域性差異，共變化趨勢(shì)不如溫度明顯。近50年來(lái)西北各地降水量的變化，呈現(xiàn)東降西升的趨勢(shì)，其分界線大致在河西走廊東部。黃河流域徑流量減少的幅度比降水量大。內(nèi)陸河流域徑流量有所增加，估計(jì)是由于在氣候變暖的情況下，冰川融水有所增加。

2.對(duì)未來(lái)氣候與水資源的展望。對(duì)未來(lái)50年西北地區(qū)氣溫的變化趨勢(shì)，各方面專家都估計(jì)為變暖。對(duì)降水量的預(yù)測(cè)，各方面意見(jiàn)有很大不同。對(duì)于90年代以來(lái)，新疆等地降水量增多的現(xiàn)象，是屬于西北全區(qū)由暖干型氣候向暖濕轉(zhuǎn)型，還是屬于西北西部局部地區(qū)的轉(zhuǎn)型；是屬于長(zhǎng)期的時(shí)間上的變化趨勢(shì)，還是僅屬于年際的、10年的波動(dòng)；有各種不同意見(jiàn)。大家一致認(rèn)為，即使轉(zhuǎn)為“暖濕型”氣候，也不可能根本改變西北地區(qū)干旱氣候區(qū)的基本狀況。

從戰(zhàn)略角度考慮，應(yīng)立足于“向最好方向爭(zhēng)取，從最壞可能準(zhǔn)備”，盡可能使今后工作處于主動(dòng)地位。在目前河流徑流量較大的新疆地區(qū)，應(yīng)抓緊當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)，加大修復(fù)生態(tài)環(huán)境的力度，同時(shí)防止盲目加大社會(huì)經(jīng)濟(jì)的用水規(guī)模；在河西走廊東部的黑河和石羊河流域以及廣大的黃河流域，是目前生態(tài)危機(jī)最嚴(yán)重的地區(qū)，必須立足于可能的不利情況，加強(qiáng)工作，決不可存僥幸心理。

在宣傳報(bào)道西北地區(qū)氣候轉(zhuǎn)型問(wèn)題時(shí)，要注意到增加降水的數(shù)量有限，原來(lái)的自然面貌并未根本改變，防止給人以盲目樂(lè)觀的錯(cuò)覺(jué)。

（二）水資源配置的要求。

西北地區(qū)水資源配置的總要求是：在保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的合理用水時(shí)，必須保證水資源的可持續(xù)利用，并留有適當(dāng)余地。為此，不但要統(tǒng)籌兼顧河流的上中下游，而且還要充分考慮地表水和地下水的復(fù)雜轉(zhuǎn)化，以及地下水的可持續(xù)利用。

本區(qū)3大片不同的自然環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境用水、社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水和水資源可持續(xù)利用三方面的關(guān)系上，有各自不同特點(diǎn)，需要分別加以分析并規(guī)定水資源配置的具體要求。

1.內(nèi)陸干旱區(qū)。水資源配置需要解決的主要問(wèn)題是：保證河流下游生態(tài)環(huán)境的耗水，使下游的生態(tài)環(huán)境和上中游的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)合理分享水資源。研究后認(rèn)為：生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的耗水以各占50為宜。

按社會(huì)經(jīng)濟(jì)平均耗水率為用水量的70折算，今后內(nèi)陸河流按用水量的最高開(kāi)發(fā)利用率應(yīng)不超過(guò)70。根據(jù)2000年的實(shí)際資料，除新疆的國(guó)際河流額爾齊斯河、伊犁河，以及柴達(dá)木盆地的無(wú)人區(qū)河流外，其他河流的開(kāi)發(fā)利用率都已接近或超過(guò)70。因此，賀蘭山以西內(nèi)陸河流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水總量應(yīng)基本控制在現(xiàn)有規(guī)模，不再增加。超過(guò)規(guī)定限額所擠占的生態(tài)環(huán)境耗水，或通過(guò)從外流域調(diào)水補(bǔ)足，或堅(jiān)決加以壓縮，一定要保證生態(tài)環(huán)境的耗水不低于水資源總量的50。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水的內(nèi)部配置：農(nóng)田灌溉用水應(yīng)大力節(jié)約并逐步壓縮。城鎮(zhèn)和工礦發(fā)展必須增加的用水量除少數(shù)地區(qū)由外流域適當(dāng)調(diào)水外，大部地區(qū)原則上由農(nóng)業(yè)用水有償轉(zhuǎn)移，并提高水的回收利用率。

2.半干旱草原區(qū)。水資源配置需要解決的主要問(wèn)題是：防止因地下水超采而影響草原的天然植被。

本區(qū)絕大部分屬于半干旱區(qū)，天然降水形成的土壤水和地下水，可以維持草原的天然植被，但不能形成可集中開(kāi)發(fā)的地表或地下徑流。因此，只可在一些降水量超過(guò)400毫米及個(gè)別有引水條件和地下水豐富的地方，適當(dāng)建設(shè)人工飼料基地，少量用于發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)。

如果沒(méi)有可靠的地質(zhì)勘探資料，證明確有可以再生的地下水資源，不能盲目大規(guī)模抽取地下水進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)或植樹(shù)造林。

3.黃河流域區(qū)。水資源配置需要解決的主要問(wèn)題是：如何緩解干旱年份的水資源危機(jī)。

近年來(lái)黃河流域特別是蘭州以下一些支流的徑流量大幅度減少，不僅影響到這些支流下游的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水，也影響到黃河的出境水量。20世紀(jì)90年代，黃河出境的平均年水量（以三門(mén)峽入庫(kù)水量表示），已從50～70年代的413億立方米降至225億立方米，其中1997年以來(lái)直到2002年，黃河出境的年水量都小于200億立方米，嚴(yán)重威脅到黃河下游的社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水和河道的沖沙用水。分析減少的原因：20世紀(jì)90年代以來(lái)黃河流域降水量減少，河流徑流量減少的幅度遠(yuǎn)超過(guò)降水量的減少幅度，上中游社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水量增加。

因此，西北地區(qū)黃河流域水資源要合理配置。生態(tài)環(huán)境建設(shè)要合理安排，主要應(yīng)依靠天然降水恢復(fù)植被。西北地區(qū)黃河流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)也應(yīng)強(qiáng)調(diào)高效節(jié)水防污。為了緩解黃河水資源的危機(jī)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還需要通過(guò)西線南水北調(diào)，適當(dāng)補(bǔ)充水量。西線南水北調(diào)可能的調(diào)水量約為150～170億立方米／年。

（三）西北地區(qū)的水利工程布局。

1.對(duì)現(xiàn)有水利工程的評(píng)價(jià)。經(jīng)過(guò)50多年來(lái)各級(jí)人民政府和廣大群眾的努力，基本建成了開(kāi)發(fā)利用西北地區(qū)水資源的工程系統(tǒng)，支持了西北地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

但是，由于歷史原因和認(rèn)識(shí)上的局限，沒(méi)有把水資源的合理配置、高效利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為水利工作的首要任務(wù)，以致西北地區(qū)的水利工程存在兩大問(wèn)題：一是工程建設(shè)和管理的粗放；二是水資源開(kāi)發(fā)的過(guò)度。

2.近期的水利工程布局原則。近期的水利工程應(yīng)以對(duì)現(xiàn)有和在建工程進(jìn)行調(diào)整、更新、改造和配套為主，新建工程也應(yīng)以地方的中小型工程為主，輔以少數(shù)的大型工程。對(duì)現(xiàn)有和擬建的調(diào)蓄水庫(kù)要根據(jù)實(shí)際情況，分別處理。成效顯著的要鞏固，有安全問(wèn)題的要除險(xiǎn)加固；一些不利于下游生態(tài)和蒸發(fā)損耗很大的平原水庫(kù)，要調(diào)整功能，有的應(yīng)予報(bào)廢或以山區(qū)水庫(kù)替代；三門(mén)峽水庫(kù)在小浪底建成后應(yīng)調(diào)整功能，盡可能降低渭河入黃河口的潼關(guān)水位，為渭河整治創(chuàng)造條件；對(duì)擬建的大型水庫(kù)，要廣泛聽(tīng)取各種意見(jiàn)，在慎重考慮生態(tài)影響和經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，決定是否興建，何時(shí)興建。

3.近期有條件開(kāi)工的重大工程項(xiàng)目。(1)陜西的渭河綜合治理工程。(2)新疆的北坡水資源開(kāi)發(fā)工程和塔里木河綜合治理工程。(3)青海的引大濟(jì)湟工程。(4)甘肅的河西走廊綜合治理工程和隴中引洮工程，其中石羊河流域綜合治理工程應(yīng)盡早立項(xiàng)。(5)寧夏的揚(yáng)黃扶貧工程和青銅峽灌區(qū)更新改造工程。(6)內(nèi)蒙古草原區(qū)綜合治理水利工程和河套灌區(qū)更新改造工程。(7)陜蒙地區(qū)黃河多沙粗沙區(qū)的水土保持工程。

4.在中、遠(yuǎn)期考慮實(shí)施的重大工程項(xiàng)目。(1)西線南水北調(diào)工程。(2)新疆從天山北坡調(diào)水工程。(3)黃河黑山峽水利樞紐和大柳樹(shù)灌區(qū)工程。(4)黃河中游水利樞紐和兩岸灌區(qū)工程。

六、10項(xiàng)戰(zhàn)略對(duì)策

（一）加強(qiáng)水資源的統(tǒng)一管理。

在水資源最為緊張的新疆天山北坡、甘肅河西走廊的石羊河以及陜西的渭河，目前都還沒(méi)有實(shí)施水資源的統(tǒng)一管理。統(tǒng)一管理的主要任務(wù)是通過(guò)全面綜合規(guī)劃，對(duì)水資源進(jìn)行合理配置，量、質(zhì)并重，城、鄉(xiāng)兼管，地表水和地下水統(tǒng)一管理，促進(jìn)水資源的高效利用，而不是單純地開(kāi)發(fā)和修建水利工程。為此，需要調(diào)整現(xiàn)有的水利投資機(jī)制，滿足為合理配置水資源所需的資金，改正現(xiàn)在的一些不合理現(xiàn)象。

（二）干旱區(qū)和半干旱區(qū)的植被建設(shè)以封育為主，退耕休牧還草。

年降水量在400毫米以下的地區(qū)，應(yīng)明確規(guī)定以灌、草為主的植被建設(shè)方向，并充分利用草原生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力。要修訂和完善有關(guān)地方在執(zhí)行退耕還林政策中一些不符合客觀規(guī)律和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的做法。

退耕還林和退耕休牧還草的成敗關(guān)鍵是：在退耕還林和退耕休牧還草后，能否真正建成替代的、可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)條件。應(yīng)打破部門(mén)界限，統(tǒng)一規(guī)劃，讓一些條件不好的退耕地恢復(fù)天然植被；與此同時(shí)，在條件較好的土地上，集中使用農(nóng)、林、水等各方面的資金，綜合建設(shè)基本農(nóng)田、飼料基地或經(jīng)濟(jì)林果基地。

退耕休牧還草必須與圍欄、輪牧、小水利、人工草場(chǎng)等措施相結(jié)合。還必須加大投入，發(fā)展畜牧業(yè)，才能鞏固退耕休牧的成果。

如不能滿足以上條件，則需考慮適當(dāng)外遷人口，實(shí)行生態(tài)移民，使人口與環(huán)境容量相適應(yīng)。

（三）防沙治沙的重點(diǎn)是防治原有耕地、草地、林地的沙化。

沙漠在地球上有其存在的必然性。地球上各種生態(tài)系統(tǒng)相互支持和制約，組成了全球的大生態(tài)系統(tǒng)。人類與沙漠的正確關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：人與沙漠和諧共存，既要避免“沙進(jìn)人退”，也不要盲目地“向沙漠進(jìn)軍”。相當(dāng)多的地方，總結(jié)多年來(lái)防沙治沙的正反面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是：“人進(jìn)沙進(jìn)，人退沙退”。

人類利用一些外來(lái)水源，可以在沙漠周邊建設(shè)一些人工綠洲，但從總體上說(shuō)，不應(yīng)當(dāng)也不可能消滅沙漠或“征服”沙漠。防沙治沙應(yīng)定位于防治原有耕地、草地、林地的沙化。

（四）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，增加對(duì)農(nóng)牧業(yè)的資金投入。

西北地區(qū)的水土資源主要為農(nóng)牧業(yè)所消耗，過(guò)度的不合理的水土資源開(kāi)發(fā)，是造成生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因。為了改變這種狀況，最主要的是將低投入、低產(chǎn)出、高資源消耗的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換到高投入、高產(chǎn)出、低資源消耗的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的軌道，從破壞生態(tài)環(huán)境的源頭上解決問(wèn)題，加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)的基礎(chǔ)建設(shè)。

（五）因地制宜地保證糧食供需平衡。

就西北地區(qū)來(lái)說(shuō)，要求各地糧食自給存在兩方面的實(shí)際問(wèn)題：一方面，糧食在某種意義上是水資源的載體，在西北地區(qū)，按較先進(jìn)的用水定額，1公斤糧食一般需水1噸（目前的平均水平是1噸水產(chǎn)糧0.58公斤）。另一方面，西北一些產(chǎn)糧區(qū)由于區(qū)位劣勢(shì)，在全國(guó)賣糧難的情況下，這些地區(qū)賣糧更難。

建議進(jìn)一步解放思想，不強(qiáng)求陜西、甘肅、青海等省糧食自給和西北地區(qū)糧食自給。一般情況下，完全可以通過(guò)市場(chǎng)調(diào)劑解決問(wèn)題。只要保持土地的生產(chǎn)能力，糧食（包括飼料）供應(yīng)不致有很大風(fēng)險(xiǎn)。

為確保安全，可考慮將黃河規(guī)劃中的寧夏大柳樹(shù)灌區(qū)，作為未來(lái)的糧食戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)，如有需要，可在南水北調(diào)西線建成的基礎(chǔ)上建設(shè)。

（六）發(fā)展工礦業(yè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的意義，是通過(guò)提高社會(huì)生產(chǎn)力的水平，提高水和土地資源的利用效率和效益，這是西北地區(qū)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共存方針的重要組成部分。

在發(fā)展工礦業(yè)中，要防止低水平的重復(fù)建設(shè)。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，要防止脫離當(dāng)?shù)厍闆r，盲目攀比城市化率的傾向。

（七）在加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，堅(jiān)決防治污染。

防治污染是西北地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。關(guān)鍵在于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)真正地提高認(rèn)識(shí)，制定正確的發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)新建項(xiàng)目的管理，杜絕對(duì)污染項(xiàng)目的保護(hù)，并加大對(duì)污染防治資金的投入，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)。

對(duì)已經(jīng)受到污染的水環(huán)境，應(yīng)堅(jiān)決及時(shí)地進(jìn)行治理，以免將來(lái)付出更高的代價(jià)。

（八）實(shí)施少生快富的人口政策，消除貧困。

為了保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)的成功，必須控制人口增長(zhǎng)，提高人口素質(zhì)，合理調(diào)整人口布局，最終消除貧困現(xiàn)象。主要措施包括：制定“少生快富”的有關(guān)政策，在少數(shù)民族中推行計(jì)劃生育。加大教育投入，保證貧困地區(qū)盡快普及九年制教育。鼓勵(lì)和支持西北地區(qū)以各種方式，輸出勞力、引進(jìn)人才。將寧夏西海固等一些全國(guó)最貧困的地區(qū)列為“十五”扶貧攻堅(jiān)項(xiàng)目，加大綜合措施的力度。在規(guī)劃的自然保護(hù)區(qū)和一些沒(méi)有發(fā)展前景的地方，實(shí)施生態(tài)移民。培育地方財(cái)政實(shí)力，逐步建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的開(kāi)發(fā)資金渠道。

（九）抓緊前期工作，建設(shè)南水北調(diào)西線工程。

警惕黃河水資源的危機(jī)，抓緊準(zhǔn)備南水北調(diào)的西線工程。建議在2010年前完成包括生態(tài)環(huán)境評(píng)估的工程前期工作和開(kāi)工準(zhǔn)備，2015年?duì)幦〉谝黄诠こ掏ㄋ?030年前后完成二、三期工程。

（十）建立西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。

西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要綜合各有關(guān)部門(mén)的工作，特別是農(nóng)、林、水和城建、環(huán)保、扶貧等部門(mén)，要統(tǒng)一規(guī)劃，通力合作，使國(guó)家和社會(huì)的投入，發(fā)揮最大的效益。建議國(guó)家進(jìn)一步完善西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，有關(guān)省和自治區(qū)也要建立和完善相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

結(jié)束語(yǔ)

西北地區(qū)是我國(guó)最干旱的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境極其脆弱。在今后的大開(kāi)發(fā)中，如何在保護(hù)和重建生態(tài)環(huán)境的條件下，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)發(fā)展，對(duì)于西北地區(qū)來(lái)說(shuō)是極大的挑戰(zhàn)。

經(jīng)過(guò)對(duì)各方面問(wèn)題研究后認(rèn)為，只要堅(jiān)決貫徹人與自然和諧共存的發(fā)展方針，堅(jiān)決轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)高效節(jié)水防污的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)，并合理安排生態(tài)環(huán)境建設(shè)，是可以在水資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上，支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

為此，提出了10項(xiàng)戰(zhàn)略措施，其中最核心的問(wèn)題是提高用水的效率與效益。這需要在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中更新觀念，調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高水平；也需要在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中端正認(rèn)識(shí)，調(diào)整規(guī)劃，完善政策。

我們相信，在黨中央和國(guó)務(wù)院以及西北各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在今后10年內(nèi)必將取得突破性進(jìn)展，一個(gè)人與自然和諧共存，生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的大西北，將為我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)做出偉大貢獻(xiàn)。

環(huán)境可持續(xù)發(fā)展論文:基于可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境稅收體系構(gòu)建

論文關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展　環(huán)境稅收制度　排污收費(fèi)制度　環(huán)境保護(hù)稅

論文摘要：隨著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,環(huán)境污染、資源浪費(fèi)現(xiàn)象日益普遍,而稅收政策是優(yōu)越于其他經(jīng)濟(jì)手段的國(guó)家宏觀調(diào)控手段,是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的一種必然趨勢(shì)。許多發(fā)達(dá)國(guó)家都相繼開(kāi)征了環(huán)境保護(hù)稅,而我國(guó)還停留在排污收費(fèi)制度上,相關(guān)的環(huán)境稅收制度還不健全。為此,本文分析現(xiàn)行環(huán)境稅收制度存在的問(wèn)題,并從改革現(xiàn)行稅制和開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅兩方面提出構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展環(huán)境稅收體系的思路。

要保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,就必須改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,徹底改變先發(fā)展后治理的觀念,將環(huán)境保護(hù)放在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的地位。要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo),環(huán)境稅收體系將起著不可替代的作用。

一、現(xiàn)行環(huán)境稅收制度存在的問(wèn)題

(一)資源稅?，F(xiàn)行資源稅存在的主要問(wèn)題有:(1)定位不合理。對(duì)自然資源征稅,可分為一般資源稅和級(jí)差資源稅兩種。我國(guó)資源稅定位于調(diào)節(jié)級(jí)差為主,這樣的定位不利于將資源開(kāi)采的外部成本內(nèi)在化,與環(huán)境保護(hù)無(wú)關(guān),達(dá)不到遏制資源浪費(fèi)的目的;(2)征收范圍小。資源稅的征收范圍只限于礦產(chǎn)品和鹽,而具有重大生態(tài)環(huán)境價(jià)值的大部分非礦產(chǎn)資源——水、森林、草原、灘涂等卻長(zhǎng)期處于稅收調(diào)節(jié)之外。這不僅導(dǎo)致了過(guò)度消耗和嚴(yán)重浪費(fèi),而且使后續(xù)產(chǎn)品的比價(jià)極不合理;(3)單位稅額設(shè)計(jì)不合理。過(guò)低的資源稅單位稅額既違背了價(jià)值規(guī)律,又造成了資源的盲目過(guò)度開(kāi)采;而且納稅人具體適用的稅額取決于資源的開(kāi)采條件,與開(kāi)采對(duì)環(huán)境造成的影響無(wú)關(guān);(4)計(jì)稅依據(jù)不合理?，F(xiàn)行資源稅對(duì)資源的銷售數(shù)量或使用數(shù)量征稅,而對(duì)已經(jīng)開(kāi)采而未銷售或使用的不征稅,直接導(dǎo)致了資源的無(wú)序開(kāi)采,造成大量資源的積壓和浪費(fèi)。

(二)流轉(zhuǎn)稅?，F(xiàn)行增值稅存在的主要問(wèn)題有:(1)低稅率問(wèn)題。為了增值稅的稅收優(yōu)惠而對(duì)煤氣、石油液化氣、農(nóng)膜、農(nóng)藥等產(chǎn)品實(shí)行的低稅率,不利于環(huán)境的保護(hù);(2)稅負(fù)問(wèn)題。循環(huán)利用資源的企業(yè)原材料成本低,增值部分所占比重較高,稅負(fù)較重;且從民間和小規(guī)模納稅人收購(gòu)的廢舊物資,進(jìn)項(xiàng)稅額均不能抵扣,加重了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān);(3)優(yōu)惠政策不到位。當(dāng)前增值稅即征即退、減半征收的優(yōu)惠政策只集中在生產(chǎn)電力、水泥、新型墻體材料方面,還有很多循環(huán)經(jīng)濟(jì)的鏈條及相應(yīng)產(chǎn)品沒(méi)有涉及。

現(xiàn)行消費(fèi)稅存在的主要問(wèn)題有:(1)征稅范圍太窄。一些容易給環(huán)境帶來(lái)污染或者導(dǎo)致環(huán)境資源嚴(yán)重浪費(fèi)的消費(fèi)品仍沒(méi)有列入征稅范圍,如電池、氟利昂、化肥、一次性塑料袋、一次性餐盒以及煤炭等;(2)有些稅率太低。過(guò)低的稅率只能對(duì)市場(chǎng)發(fā)出要限制使用的信號(hào),而不能起到規(guī)范引導(dǎo)消費(fèi)行為的作用;(3)優(yōu)惠政策不到位。消費(fèi)稅中對(duì)使用新型能源或者可再生能源的車輛的優(yōu)惠政策不到位,難以達(dá)到激勵(lì)使用新型能源的目的。

(三)其他稅

1、城市維護(hù)建設(shè)稅。城市維護(hù)建設(shè)稅依附于“三稅”,稅基極不穩(wěn)定,收入規(guī)模占稅收總量比例較低,難以籌集城建維護(hù)所需的資金。另外,城建稅只對(duì)繳納“三稅”的內(nèi)資企業(yè)和個(gè)人征收,造成內(nèi)外資企業(yè)的稅負(fù)不公,同時(shí)也造成一些污染產(chǎn)業(yè)在我國(guó)的集聚。

2、車船稅。車船稅的設(shè)計(jì)本身不具有循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面的意義。機(jī)動(dòng)車船按輛或載重噸位征收,對(duì)由于性能、油耗和尾氣排放量的不同對(duì)環(huán)境損害程度的差異等因素不予考慮,對(duì)能源的消耗量和廢氣的排放量關(guān)聯(lián)程度較低,納稅人的稅收負(fù)擔(dān)與車輛對(duì)環(huán)境的污染程度沒(méi)有關(guān)系。

3、土地稅。土地使用稅征收范圍僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū),而且稅率較低。由于農(nóng)村土地不征稅,不少城內(nèi)企業(yè)紛紛遷往農(nóng)村,大量占用農(nóng)用地,特別是耕地。耕地占用稅的征收范圍也較窄,稅率也較低。

(四)排污收費(fèi)制度。我國(guó)目前還沒(méi)有開(kāi)征環(huán)保稅,實(shí)施了二十多年的排污收費(fèi)制度雖然提高了治理污染的能力,加強(qiáng)了環(huán)保系統(tǒng)的能力建設(shè),但還存在很多的缺陷。

1、立法層次低,征管不到位。排污收費(fèi)沒(méi)有被納入稅法體系中,立法層次低,權(quán)威性差,在實(shí)施過(guò)程中遇到較多困難,征收乏力,隨意性很大。另外,排污收費(fèi)缺乏有效地監(jiān)督,收費(fèi)用途不明確。

2、征收范圍小。排污收費(fèi)主要針對(duì)污水、廢氣、固廢、噪聲和放射性廢物等五大類。像生活垃圾、污水、工業(yè)廢棄物等沒(méi)有納入征收范圍。而且主要針對(duì)部分企事業(yè)單位,第三產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只部分實(shí)行,居民生活污染物排放基本未實(shí)行。

3、征收標(biāo)準(zhǔn)低。從理論上講,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能低于治理污染的成本,否則,污染單位寧肯交排污費(fèi)也不愿花資金治理污染。而我國(guó)目前的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于排污單位污染排放治理設(shè)施的運(yùn)行成本。此外,由于費(fèi)率的調(diào)整很少或多年才調(diào)整一次,通貨膨脹降低了排污費(fèi)的真實(shí)水平。

4、收費(fèi)依據(jù)不合理。排污收費(fèi)制度主要根據(jù)污染物排放濃度超標(biāo)收費(fèi),沒(méi)有考慮污染物的排放量,且僅對(duì)污染體濃度最高的一種污染物收費(fèi)。這種收費(fèi)減弱了企業(yè)在標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行污染削減和污染控制技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力,也導(dǎo)致了對(duì)污染排放濃度稀釋或污染物替代,結(jié)果環(huán)境污染更嚴(yán)重。

二、改革現(xiàn)行環(huán)境稅收制度

(一)資源稅。在合理定位資源稅普遍征收性質(zhì)的同時(shí),做到以下幾點(diǎn):(1)擴(kuò)大征稅范圍?；谖覈?guó)自然資源短缺、利用率低等現(xiàn)象,資源稅應(yīng)起到全面保護(hù)資源,提高資源利用效率的作用。因而,應(yīng)將資源稅的征稅對(duì)象擴(kuò)大到土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地?zé)岬荣Y源;(2)調(diào)整計(jì)稅依據(jù)。資源稅的計(jì)稅依據(jù)可由銷售數(shù)量或自用數(shù)量調(diào)整為開(kāi)采數(shù)量或生產(chǎn)數(shù)量,這樣可以防止資源的無(wú)效開(kāi)采和使用浪費(fèi);(3)適當(dāng)提高單位稅額。尤其對(duì)不可再生、不可替代和稀缺的資源應(yīng)該課以重稅,適當(dāng)拉大級(jí)距;(4)改變計(jì)征方法。根據(jù)資源的不同特點(diǎn),可以考慮實(shí)行從量定額、從價(jià)定率和復(fù)合計(jì)稅三種計(jì)征方法。如對(duì)鐵、煤、石油等非再生金屬和非金屬礦產(chǎn)品實(shí)行復(fù)合計(jì)稅辦法,即先在開(kāi)采或生產(chǎn)環(huán)節(jié)從量計(jì)征,以后在銷售環(huán)節(jié)再?gòu)膬r(jià)計(jì)征。

(二)流轉(zhuǎn)稅

1、增值稅。首先,對(duì)農(nóng)藥、煤氣、農(nóng)膜等對(duì)環(huán)境危害較大的產(chǎn)品按17%的基本稅率征稅。為了保證農(nóng)民的利益,可以運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼等手段;其次,減輕企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。凡列入《國(guó)家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》的產(chǎn)品都實(shí)行13%的低稅率,并按照資源循環(huán)利用的程度給予一定時(shí)期的減免稅優(yōu)惠。同時(shí),放寬廢舊物資進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣條件,以實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的稅收優(yōu)勢(shì)。

2、消費(fèi)稅。首先,擴(kuò)大征收范圍。對(duì)資源消耗量大且無(wú)法再回收利用的和環(huán)境污染嚴(yán)重的消費(fèi)品和消費(fèi)行為納入征收范圍,如一次性塑料袋、一次性紙尿布、高檔建筑裝飾材料、煤炭、電池等;其次,適當(dāng)提高一些應(yīng)稅消費(fèi)品的稅率,達(dá)到減少消費(fèi)的目的;再次,對(duì)符合一定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品給予一定的稅收減征優(yōu)惠,以鼓勵(lì)消費(fèi)。

此外,通過(guò)調(diào)整部分進(jìn)出口稅收政策,對(duì)國(guó)內(nèi)資源的出口和嚴(yán)重污染環(huán)境或預(yù)期污染環(huán)境又難以治理的產(chǎn)品進(jìn)口進(jìn)行有效的防治,充分發(fā)揮綠色關(guān)稅的壁壘作用。

(三)其他稅

1、城市維護(hù)建設(shè)稅。開(kāi)征獨(dú)立的城建稅,改變其附加稅的性質(zhì),并適度提高市區(qū)以外地方的稅率。另外,外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)及個(gè)人也征收城建稅。

2、車船稅。車船稅應(yīng)加入保護(hù)環(huán)境的因素。對(duì)不同能源消耗量或排氣量的機(jī)動(dòng)車船規(guī)定不同的征稅額度,實(shí)行差別征收。并對(duì)使用新型能源或可再生能源的車船給予稅收優(yōu)惠。

3、土地稅。擴(kuò)大土地使用稅的征收范圍到農(nóng)村,并大幅度提高相應(yīng)稅率,以充分體現(xiàn)土地資源的稀缺性。擴(kuò)大耕地占用稅征收范圍,把占用濕地的行為納入征稅范圍,并適當(dāng)提高稅率。

三、適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅

排污收費(fèi)制度無(wú)論是從立法層面、執(zhí)行層面,還是作用效果都存在一定的問(wèn)題。我們應(yīng)該借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅?；舅悸啡缦?

(一)課稅對(duì)象。課稅對(duì)象的選擇應(yīng)該具有普遍性,凡是現(xiàn)在或預(yù)期對(duì)環(huán)境造成污染的行為或產(chǎn)品都應(yīng)該納入其中。具體可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),分階段、分步驟地對(duì)廢氣、廢水和固體廢棄物征稅。廢氣主要包括二氧化硫稅和碳稅,廢水主要包括工業(yè)廢水、生活污水和農(nóng)業(yè)廢水及其他有害液體排放物,固體廢棄物主要包括工業(yè)廢棄物、農(nóng)業(yè)廢棄物和生活廢棄物。

(二)納稅人。根據(jù)國(guó)際慣例,凡是對(duì)環(huán)境造成一定污染的單位和個(gè)人都有繳納環(huán)保稅的義務(wù)。但是在稅收實(shí)踐中,考慮征收效率、控制稅源等因素,納稅人可定為從事應(yīng)稅排污行為的企業(yè)、企業(yè)性單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者,對(duì)行政事業(yè)單位和居民個(gè)人可暫不征收。

(三)稅基。稅基可以選擇污染物的實(shí)際排放量,在排放量難以確定時(shí),可以根據(jù)生產(chǎn)能力及實(shí)際產(chǎn)量等指標(biāo)測(cè)算出排放量。這樣主要考慮與排污收費(fèi)制度銜接,有利于平穩(wěn)過(guò)渡。另外,體現(xiàn)了“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”原則,有利于企業(yè)自主選擇合適的治污方式,引進(jìn)治污設(shè)備。

(四)稅率。稅率是稅制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。首先,稅率不能太低,應(yīng)該高于現(xiàn)行排污收費(fèi)的水平;其次,稅率要有彈性,區(qū)分不同地區(qū)、不同部門(mén)、不同企業(yè)和不同污染程度;最后,考慮到廢棄物排放的特點(diǎn)以及稅制的簡(jiǎn)化和便利,應(yīng)實(shí)行定額稅率。

(五)征收管理。首先,按屬地原則確定稅收管轄權(quán),并確定為中央和地方共享稅;其次,在征管模式上,明確稅務(wù)部門(mén)和環(huán)境保護(hù)部門(mén)的職責(zé)分工和協(xié)調(diào)配合;最后,在征收方法上,可選用自行申報(bào)法、源泉扣繳法和定額征收法等方法。

總之,為了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,必須構(gòu)建以環(huán)境保護(hù)稅為主,以各個(gè)相關(guān)稅種為輔的環(huán)境稅收體系。