時(shí)間：2022-04-08 11:32:17
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去年底我國(guó)決定實(shí)行省以下土地垂直管理體制，這意味著省級(jí)以下土地管理部門(mén)的官員將主要由上級(jí)土地管理部門(mén)管理。事實(shí)上，上收管理權(quán)力、強(qiáng)化部門(mén)權(quán)威的土地管理體制變革很早就發(fā)生了。早在上個(gè)世紀(jì)80年代中期，面臨改革開(kāi)放后的第一次圈地浪潮，我國(guó)自上而下成立了專門(mén)的土地管理機(jī)構(gòu)，開(kāi)始實(shí)行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。進(jìn)入90年代，面對(duì)第二次圈地浪潮，建設(shè)用地的主要審批權(quán)開(kāi)始上收到中央和省級(jí)政府來(lái)行使，實(shí)行集中化的分級(jí)管理。這一次改革則實(shí)現(xiàn)了土地管理機(jī)構(gòu)人事權(quán)力的上收，在省以下實(shí)行垂直管理。土地管理體制發(fā)生的幾次變革，深刻反映了作為發(fā)展中的人口大國(guó)和土地資源緊缺國(guó)家，我國(guó)在土地資源利用和管理上面臨的一系列深層次矛盾和沖突。
保護(hù)耕地與建設(shè)用地
我國(guó)是一個(gè)人多地少的發(fā)展中的人口大國(guó)。一方面，我國(guó)人口基數(shù)大，人均耕地少，可開(kāi)發(fā)利用的宜農(nóng)后備土地資源極其有限。而人口增長(zhǎng)速度雖已大幅度減緩，但是人口總量還在增長(zhǎng)。按照一般預(yù)測(cè)，未來(lái)三、四十年內(nèi)我國(guó)都將面臨人口持續(xù)增長(zhǎng)帶來(lái)的壓力。面對(duì)持續(xù)增長(zhǎng)的人口，糧食安全問(wèn)題將是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不能掉以輕心的一個(gè)基本的全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題。因此，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，保護(hù)耕地、保障國(guó)家糧食安全必然成為我國(guó)土地管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。
另一方面，我國(guó)又是一個(gè)發(fā)展中的國(guó)家，正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展、“三農(nóng)”問(wèn)題的最終解決都依賴于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)幾億農(nóng)民的小康目標(biāo)，需要通過(guò)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)民來(lái)富裕農(nóng)民。按照一般預(yù)測(cè)，如果2020年我國(guó)人口總量控制在14億左右，總體城鎮(zhèn)化水平達(dá)到55％左右，屆時(shí)將有近8億人口居住在城鎮(zhèn)。也就是說(shuō)在今后近20年中我國(guó)城鎮(zhèn)人口將會(huì)凈增約3億人，平均每年增加1000萬(wàn)人以上。雖然，通過(guò)撤縣設(shè)市、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、撤村建居，一部分農(nóng)村人口會(huì)就地城鎮(zhèn)化，但是，大部分農(nóng)村人口還是要通過(guò)由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的易地轉(zhuǎn)移來(lái)進(jìn)城。大量人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中，將直接帶動(dòng)城鎮(zhèn)住宅用地和各類公共基礎(chǔ)設(shè)施用地需求的增加。
正是我國(guó)的基本國(guó)情和所處的發(fā)展階段決定了，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，我國(guó)將面臨保護(hù)耕地與建設(shè)用地之間的尖銳矛盾，這是世界上許多國(guó)家現(xiàn)在沒(méi)有和曾經(jīng)沒(méi)有過(guò)的。這一內(nèi)在矛盾要求必須建立世界上最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度，全面統(tǒng)籌保護(hù)耕地與建設(shè)用地之間的關(guān)系，在宏觀上保持重大用地關(guān)系協(xié)調(diào)，在微觀上保持農(nóng)地利用、保護(hù)和農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的利益均衡。而事實(shí)上，過(guò)去每一次土地管理體制變革都是在保護(hù)耕地與建設(shè)用地這一基本矛盾失衡、激化后中央政府做出的反應(yīng)。
中央政府與地方政府
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)耕地與建設(shè)用地之間的矛盾，需要積極發(fā)揮政府有形的手的作用，而不能單純依靠市場(chǎng)手段來(lái)調(diào)節(jié)。但是，問(wèn)題是對(duì)于這一矛盾著的兩個(gè)方面，由于所處管理位置上的差異等各種原因，中央政府和地方政府有著不同的態(tài)度。中央政府更多關(guān)注的是帶有全局性、戰(zhàn)略性的宏觀目標(biāo)，如耕地保有量、國(guó)家糧食安全、農(nóng)民利益保護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定等；而地方政府則更看重本地區(qū)局部的、短期的發(fā)展目標(biāo)，如工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、土地資產(chǎn)性收益等。在處理保護(hù)耕地和建設(shè)用地的關(guān)系問(wèn)題上，中央政府和地方政府的優(yōu)先目標(biāo)不可能完全一致，分級(jí)管理體制也很難保障地方政府自覺(jué)地按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃的要求管理土地。
在分級(jí)管理體制下，地方政府為了追求本地區(qū)的率先發(fā)展和“以地生財(cái)”及其“政績(jī)”，以各種形式變相規(guī)避上級(jí)政府的規(guī)劃管制、計(jì)劃控制和審批管理，違法違規(guī)批地，圈占并低價(jià)向市場(chǎng)供應(yīng)土地，大量土地被亂占濫用和閑置浪費(fèi)，造成土地市場(chǎng)秩序混亂。特別是，在征地中，以低價(jià)征收農(nóng)民的土地，造成許多農(nóng)民失地、失業(yè)、失去生活保障。實(shí)行省以下土地垂直管理，目的是要強(qiáng)化中央和省級(jí)政府的宏觀調(diào)控能力，保障國(guó)家土地資源利用的全局性、戰(zhàn)略性目標(biāo)能夠得到落實(shí)。
公共管理者與土地所有者
分析起來(lái)，地方政府之所以在土地問(wèn)題上不能優(yōu)先從全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，其中一個(gè)不可忽視的重要原因是，在現(xiàn)行土地制度下地方政府在承擔(dān)土地資源公共管理職能的同時(shí)，也承擔(dān)著城鎮(zhèn)國(guó)有土地所有者的職能。我國(guó)城鎮(zhèn)實(shí)行土地國(guó)有制，法律雖然規(guī)定國(guó)務(wù)院是國(guó)有土地所有權(quán)的唯一主體，但是不可避免的是城鎮(zhèn)國(guó)有土地的所有權(quán)職能必然要由縣（市）人民政府來(lái)實(shí)際行使，城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓的大部分收益要?dú)w入地方財(cái)政，中央政府只能是法律名義上的國(guó)有土地所有者，而不可能成為經(jīng)濟(jì)上的國(guó)有土地所有者。
正是實(shí)際承擔(dān)著國(guó)有土地所有者的職能，使地方政府擁有了“以地生財(cái)”的權(quán)利。也就是說(shuō)，地方政府作為公共管理者的同時(shí)，也是在其所管理領(lǐng)域中逐利的“局中人”。地方政府在土地管理問(wèn)題上，往往發(fā)生雙重角色的混亂，甚至利用這種雙重角色來(lái)“謀利”。很典型的就是地方政府以公共管理者的身份動(dòng)用土地征收權(quán)低價(jià)征收農(nóng)民集體土地并將之變?yōu)閲?guó)有土地，然后以國(guó)有土地所有權(quán)人的身份予以出讓，從中獲取土地增值收益充實(shí)地方財(cái)政，或者在征地后低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)以變相獲取合法或非法的租金收入。實(shí)際上，90年代中后期中央上收用地審批權(quán)的土地管理體制改革，就是在國(guó)有土地所有權(quán)“地方化”后不得不采取的舉措。
在實(shí)踐中，地方政府承擔(dān)的土地資源公共管理職能和國(guó)有土地資產(chǎn)管理職能要由地方政府土地管理部門(mén)來(lái)具體執(zhí)行，這就決定了地方土地管理部門(mén)處于了地方政府和上級(jí)土地管理部門(mén)不同工作目標(biāo)的聚焦點(diǎn)上。在分級(jí)管理體制下，一方面，地方土地管理部門(mén)在業(yè)務(wù)上受上級(jí)土地管理部門(mén)的指導(dǎo)，在分級(jí)土地利用總體規(guī)劃控制下，按照上級(jí)核定的用地計(jì)劃指標(biāo)，安排建設(shè)用地，保護(hù)開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地，執(zhí)行土地資源利用公共管理職能；另一方面，地方土地管理部門(mén)還要按照地方政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際需要保障各類建設(shè)用地，按照地方政府的要求代行國(guó)有土地資產(chǎn)管理職能。這就是說(shuō)，保護(hù)耕地與建設(shè)用地之間的矛盾在實(shí)踐中還具體表現(xiàn)在地方政府與土地管理部門(mén)之間的沖突上。
由于作為地方政府的一個(gè)職能部門(mén)，地方土地管理部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)人的人事任免權(quán)在本級(jí)地方政府，因此，地方土地管理部門(mén)不得不完全聽(tīng)命于本級(jí)地方政府，土地管理部門(mén)自上而下的規(guī)劃管制、計(jì)劃控制、用地審批等管理措施的落實(shí)受到嚴(yán)重干擾。實(shí)際上，許多違法用地都得到了當(dāng)?shù)氐胤秸捌渫恋毓芾聿块T(mén)的事前默許，甚至一些地方政府的土地管理部門(mén)在本級(jí)政府的壓力下和用地者合謀變相轉(zhuǎn)用、占用耕地。比如，在最近國(guó)土資源部公布的一些嚴(yán)重違法案件中，多數(shù)違法主體就是地方政府，有的違法占地量很大地方政府土地管理部門(mén)不可能不事前知曉。實(shí)行省以下垂直管理，目的是通過(guò)強(qiáng)化部門(mén)的條條管理，以此來(lái)約束地方政府的行為。當(dāng)然，實(shí)行省以下垂
直管理，可能會(huì)加大條條和塊塊之間一些新的摩擦。比如，在建設(shè)用地審批方面，由于中央政府和省級(jí)政府擁有主要的用地審批權(quán)和人事權(quán)，在部門(mén)垂直管理的監(jiān)督約束下，如何提高用地審批效率，及時(shí)、有效、合理地保障各類建設(shè)用地，這類問(wèn)題如果處理不當(dāng)就有可能成為新的矛盾焦點(diǎn)。文秘站版權(quán)所有
總之，我國(guó)土地資源利用和管理中面臨的一系列深層次矛盾和沖突說(shuō)明，要妥善解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的土地問(wèn)題，就必須進(jìn)行全方位的配套改革和制度建設(shè)。這包括：建立和完善農(nóng)用地分級(jí)分類保護(hù)體系，如以基本農(nóng)田保護(hù)為核心的耕地保護(hù)體系、以基本草原保護(hù)為核心的草原保護(hù)體系等；在保護(hù)農(nóng)用地尤其是保護(hù)耕地的同時(shí)，加快建立和完善一整套農(nóng)業(yè)支持和補(bǔ)貼體系，補(bǔ)償農(nóng)民因承擔(dān)耕地保護(hù)、國(guó)家糧食安全保障、可持續(xù)發(fā)展等公共利益所承受的損失；改革征地制度，縮小征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范政府征地行為；建立新型的經(jīng)營(yíng)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，保障農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和轉(zhuǎn)出中擁有自主決策權(quán)，保障農(nóng)民集體分享土地增值收益的權(quán)利；在必然要轉(zhuǎn)用一部分農(nóng)用地的情況下，通過(guò)完善土地租、稅、費(fèi)體系，保障將農(nóng)地轉(zhuǎn)用中取得的一部分土地增值收益持續(xù)穩(wěn)定地投入到農(nóng)用地開(kāi)發(fā)、整理和農(nóng)村閑散、廢棄的居民點(diǎn)用地復(fù)墾、整理中去，建立和完善耕地補(bǔ)償機(jī)制；修訂和完善各級(jí)土地利用總體規(guī)劃，使之更加切合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要；深化城鄉(xiāng)土地使用制度改革，完善以土地使用權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)制度，開(kāi)通城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)；改革二元土地所有制基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)分割管理體制，完善以土地用途管制為核心的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理；完善事實(shí)上存在的國(guó)有土地分級(jí)所有制，強(qiáng)化對(duì)土地資產(chǎn)性收益的專項(xiàng)管理；完善部門(mén)垂直管理體系，強(qiáng)化對(duì)地方政府的有效監(jiān)督和約束。
科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧，因此國(guó)土資源工作必須服務(wù)發(fā)展，必須把觀念從單獨(dú)注重gdp的增長(zhǎng)，注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展轉(zhuǎn)變到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展上來(lái)，選擇科學(xué)的資源利用方式，妥善處理資源利用過(guò)程中的各類矛盾和問(wèn)題。而農(nóng)村將是我們的主戰(zhàn)場(chǎng)，集體土地將是我們重點(diǎn)研究和管理的對(duì)象，正如顧局長(zhǎng)講的，我們的工作重心將會(huì)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，這是因?yàn)椋?
一是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題始終是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的大事，事關(guān)全局。不管是革命時(shí)期，還是建設(shè)、改革時(shí)期都是必須高度重視、認(rèn)真對(duì)待、著力解決的問(wèn)題。有人認(rèn)為農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中從30年前的27.9%下降到目前的11.8%，不怎么重要了。本人認(rèn)為，不管農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中的份額如何下降，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不會(huì)改變，不管我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到什么程度，吃飯問(wèn)題始終是大事，任何時(shí)候都馬虎不得。
二是改革發(fā)展的突破口。十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重要問(wèn)題的決定》中指出，堅(jiān)持改革開(kāi)放，必須把握農(nóng)村改革這個(gè)重點(diǎn)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的活力，為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新的動(dòng)力。推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展這個(gè)基礎(chǔ)，確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。
三是穩(wěn)定的基石。促進(jìn)社會(huì)和諧，必須抓住農(nóng)村穩(wěn)定這個(gè)大局，完善農(nóng)村社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平、正義，保證農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！稕Q定》用“三個(gè)沒(méi)有”和“三個(gè)最”對(duì)推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的必要性和緊迫性作了精辟概括。沒(méi)有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒(méi)有國(guó)家現(xiàn)代化，沒(méi)有農(nóng)村繁榮就沒(méi)有全國(guó)繁榮穩(wěn)定，沒(méi)有農(nóng)民的小康就沒(méi)有全國(guó)人民全面小康。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然落后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。
四是土地管理的薄弱環(huán)節(jié)。點(diǎn)多面廣管理人員少，政策滯后且不配套，所有權(quán)虛置，所有權(quán)人缺失，使用權(quán)不明晰、不穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)無(wú)章無(wú)序無(wú)政策支持，但又確實(shí)存在隱形交易，集體土地權(quán)能不清，財(cái)產(chǎn)權(quán)利沒(méi)有顯化，耕地保護(hù)有責(zé)有權(quán)無(wú)利無(wú)保障措施，一句話在這一塊還存在許多政策和管理上的盲區(qū)。
“三農(nóng)”問(wèn)題最關(guān)鍵還是土地問(wèn)題。土地革命時(shí)期是打土豪分田地，互助合作社、初級(jí)社到也是以土地、農(nóng)具、耕牛作為入社的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放時(shí)期，分田到戶，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地的資本化。簡(jiǎn)而概之都與土地有關(guān)。目前農(nóng)村已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。站在這個(gè)歷史時(shí)期，作為國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)該做些什么呢？這是我一直在思考的問(wèn)題。本人認(rèn)為：
一、牢固樹(shù)立三個(gè)意識(shí)
一是必須牢固樹(shù)立耕地保護(hù)的意識(shí)。耕地保護(hù)是立局之本，是第一位的責(zé)任。在耕地保護(hù)的問(wèn)題上，中央領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)民、學(xué)者比我們站得高、看得遠(yuǎn)、吶喊的力度大。有人講經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，有錢(qián)能買(mǎi)糧食吃，但真正糧荒時(shí)，有錢(qián)是買(mǎi)不到糧食的。耕地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民看得非常重，我現(xiàn)在有點(diǎn)不敢到鄉(xiāng)下去，因?yàn)槲覀兊墓芾磉€不是很到位，經(jīng)常聽(tīng)到罵聲，作為土地監(jiān)管者深感慚愧。所以我們?cè)谧鐾恋乩靡?guī)劃和用地選址時(shí)一定要有保護(hù)耕地的意識(shí)，要敢于對(duì)一些用地單位說(shuō)不，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)要多宣傳，國(guó)土局第一責(zé)任就是保護(hù)耕地，國(guó)土局成立的初衷就是要明確一個(gè)專門(mén)的部門(mén)統(tǒng)一管理土地，保護(hù)好耕地，所以我們必須高舉耕地保護(hù)這面旗幟。
二是要牢固樹(shù)立服務(wù)意識(shí)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱最需要加強(qiáng)，農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持，農(nóng)民增收仍然困難最需要解決。農(nóng)民是弱勢(shì)群體，在農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民建房審批、辦證等方面，我們要設(shè)身處地為他們排憂解難。比如農(nóng)民建房他選在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，我們不能一句話不行就了事，而要換位思考，幫助他們另選地方，甚至還要做一些協(xié)商、調(diào)解等工作，排除干擾和阻力，把好事辦實(shí)?！皢“徒ǚ俊钡男∑房梢哉f(shuō)是農(nóng)村的真實(shí)寫(xiě)照，事做好了他們會(huì)一輩子感激，殺狗、殺雞是發(fā)自內(nèi)心的感謝。農(nóng)民最容易滿足。所以我們能為他們多分點(diǎn)憂就應(yīng)多分點(diǎn)憂。特別是土管所的同志，時(shí)刻與他們打交道，一定要記住他們是弱勢(shì)群體，為民服務(wù)是我們的應(yīng)盡之責(zé)。
三要牢固樹(shù)立維權(quán)意識(shí)。切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益當(dāng)作我們的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展觀，在征地和土地方面，流轉(zhuǎn)一定要想得通，不要總想著不要好了“她（他）”。國(guó)家對(duì)農(nóng)村的政策是多予少取放活。農(nóng)業(yè)稅都不收了，而且還要補(bǔ)貼，我們?yōu)槭裁床荒茏尷谵r(nóng)民哩？我講的是思考問(wèn)題、研究改革時(shí)應(yīng)有這種思想和境界。當(dāng)然在執(zhí)行政策，必須一碗水端平，一視同仁，不能厚此薄彼，農(nóng)民不貧患、患不平意識(shí)最強(qiáng)。比如現(xiàn)在的增減掛鉤政策要大力宣傳推介，這一政策既解決了用地指標(biāo)的瓶頸問(wèn)題，又能為農(nóng)民改造房屋、農(nóng)村土地整理開(kāi)發(fā)等新農(nóng)村建設(shè)解決一部分資金問(wèn)題，何樂(lè)而不為，我們要當(dāng)好這個(gè)中介。
二、建立六種機(jī)制
（一）耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制
在原有占補(bǔ)平衡的占用耕地補(bǔ)償制度、提高有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)、控制建設(shè)用地規(guī)模和五級(jí)五長(zhǎng)責(zé)任制、違法占用耕地的責(zé)任追究等制度的基礎(chǔ)上，為確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高，還應(yīng)建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)保護(hù)責(zé)任人也就是耕地承包人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保證保護(hù)人在經(jīng)濟(jì)上不吃虧。
（二）規(guī)劃控制的引導(dǎo)機(jī)制
這里主要解決規(guī)劃的編制問(wèn)題和執(zhí)行規(guī)劃的剛性問(wèn)題，過(guò)去我們的土地利用總體規(guī)劃著重解決的建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)建設(shè)的空間布局，而村莊建設(shè)問(wèn)題研究太少，對(duì)產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)的空間布局關(guān)注太少，實(shí)現(xiàn)的手段也缺乏，而現(xiàn)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、增減掛鉤都應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，不能造成剛剛投資搞的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目區(qū)又要調(diào)成建設(shè)用地、有新房無(wú)新村的問(wèn)題、房子建在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)中間等。要增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、實(shí)用性。
（三）用途管制機(jī)制
這次十七屆三中全會(huì)決定，明確土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)流轉(zhuǎn)三個(gè)不得：即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，這里就面臨對(duì)承包地轉(zhuǎn)讓后挖魚(yú)塘、種果樹(shù)、種草皮等問(wèn)題。種經(jīng)濟(jì)作物好說(shuō)，種花卉苗木又可以退一步作可調(diào)整地類，但如果一步步蠶食我們應(yīng)該怎么看、怎么管，值得我們研究。
（四）同地同價(jià)的征地補(bǔ)償機(jī)制
按照十七屆三中全會(huì)的決定，現(xiàn)行的征地制度肯定會(huì)要改革，對(duì)公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)肯定會(huì)有區(qū)別。同時(shí)決定還強(qiáng)調(diào)要按照同地同價(jià)的原則，及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保
障農(nóng)民合法權(quán)益。這些規(guī)定給我們留下了很多的想象空間。
（五）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制
集體土地流轉(zhuǎn)基本可以分為五塊：荒山荒地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押；承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作）；林權(quán)流轉(zhuǎn)；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)。
目前我們要管的主要是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，這個(gè)問(wèn)題在國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)探討了很多年，湖南省從20__年開(kāi)始調(diào)研，20__年在郴州、長(zhǎng)沙兩市開(kāi)展試點(diǎn)，最近省政府通過(guò)集體建設(shè)用地管理暫行辦法，明確了符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和村規(guī)劃的集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，包括存量土地和新批的集體建設(shè)用地。因此我們要加緊研究、細(xì)化措施，確保政策的順利執(zhí)行。
（六）違法用地的預(yù)防機(jī)制
要確保違法用地減少，最關(guān)鍵也是最節(jié)約的辦法就是要貫徹執(zhí)行預(yù)防為主的原則，加強(qiáng)巡查力度，加大責(zé)任追究力度，建立共同責(zé)任體系，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織本身保護(hù)土地的積極性和意識(shí)。
三、當(dāng)前急于要做的幾項(xiàng)工作
1、搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。
2、抓好農(nóng)村宅基地的管理。
3、要制定集體建設(shè)用地使用權(quán)的基準(zhǔn)地價(jià)和實(shí)行有償使用、流轉(zhuǎn)的最低保護(hù)價(jià)以及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的工作程序。
【摘要】社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是我國(guó)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義的基本必要執(zhí)行政策之一,其內(nèi)容涵蓋了土地管理、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全面文化發(fā)展、以及農(nóng)民主體生活等多方面的建設(shè)性問(wèn)題,是一項(xiàng)系統(tǒng)建設(shè)工程。也就是說(shuō),三農(nóng)政策下的相關(guān)問(wèn)題始終是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展進(jìn)程道路中首要解決的重點(diǎn)問(wèn)題之一,即土地管理問(wèn)題一直關(guān)系著農(nóng)民生存與農(nóng)業(yè)建設(shè),是促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大計(jì)。
【關(guān)鍵詞】新農(nóng)村建設(shè);土地管理;問(wèn)題;舉措
新農(nóng)村建設(shè)背景下強(qiáng)加強(qiáng)土地管理十分必要,這不僅由于三農(nóng)問(wèn)題關(guān)系著國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展,同時(shí)三農(nóng)中的土地規(guī)劃問(wèn)題也是農(nóng)民賴以生存的主體。也就是說(shuō),三農(nóng)建設(shè)進(jìn)程下土地管理問(wèn)題已經(jīng)成為重點(diǎn)問(wèn)題,隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程步伐的加快,一些亟須迫切解決的問(wèn)題以逐步凸顯,如土地利用不當(dāng)或受其他外部因素及客觀因素的影響,導(dǎo)致問(wèn)題逐步激化,進(jìn)而給農(nóng)民生活帶來(lái)困擾。由此可見(jiàn),在新農(nóng)村建設(shè)背景下,土地管理問(wèn)題直接關(guān)乎到農(nóng)民自身的切身利益,同時(shí)也關(guān)系著國(guó)家國(guó)民服務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與國(guó)家基本建設(shè)。
1 新農(nóng)村建設(shè)背景下土地管理建設(shè)進(jìn)程現(xiàn)狀與存在主要問(wèn)題
1.1 土地征用管理體系機(jī)制缺乏約束性、農(nóng)民基本權(quán)益保障明顯不足
我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中,農(nóng)村土地征用問(wèn)題在當(dāng)前看來(lái)十分普遍,同時(shí)征用范疇也未能具體明確,征用范疇較廣。尤其是現(xiàn)行征地體系機(jī)制中,土地征用的實(shí)則所有權(quán)已經(jīng)國(guó)家所有,即由農(nóng)民土地集體所有權(quán)轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有,從此農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的主要生產(chǎn)工具被逐漸剝奪,進(jìn)入了以自身勞動(dòng)力輸出的人口就業(yè)范疇。雖然農(nóng)民主體理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖盏搅艘淮涡酝恋匮a(bǔ)償與后期安置補(bǔ)償,但是當(dāng)前看來(lái)農(nóng)民主體的社會(huì)保障也明顯不足,農(nóng)民土地被國(guó)家征用也就失去了最為基礎(chǔ)的物質(zhì)生活保障。
1.2 農(nóng)村土地所有權(quán)法規(guī)條例界定不清
我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的法律條款主要存在于《憲法》、《民法通則》和《土地管理法》等幾部重要法律之中。這幾部法典都明確規(guī)定,“農(nóng)村土地歸集體所有”。然而,這些法律中或者只是做出了原則性規(guī)定,未明確所有權(quán)主體,或雖然做出了較為具體的規(guī)定,但卻存在多重的權(quán)利主體法律界定,造成關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)司法實(shí)踐上的巨大困難。
1.3 土地管理體系制度存在弊端、資源流轉(zhuǎn)與流動(dòng)規(guī)模受限
改變農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)現(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè),是我國(guó)現(xiàn)階段三農(nóng)建設(shè)的重要內(nèi)容。在現(xiàn)行土地征用管理體系機(jī)制下,作為土地權(quán)力所有者的農(nóng)民主體所擁有的權(quán)益是使用權(quán)與收益權(quán),而除此之外的其他權(quán)益根本沒(méi)有直接兌現(xiàn),其中最為主要的土地處置權(quán)根本難以保障。也就是說(shuō),農(nóng)民土地處置權(quán)限逐步喪失會(huì)使得土地規(guī)模流動(dòng)受限,進(jìn)而直接導(dǎo)致農(nóng)民土地占有量不足,影響基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)量。同時(shí),在不能獲取有效經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男蝿?shì)下,不少農(nóng)戶肯定是不愿意放棄自身土地所有權(quán),進(jìn)而促使形成了土地資源閑置與過(guò)度浪費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生。
2 新農(nóng)建設(shè)背景下農(nóng)村舉措
2.1 明確權(quán)利主體使之土地所有權(quán)能夠公正平等
結(jié)合我國(guó)依法治國(guó)戰(zhàn)略來(lái)看,首要要解決的就是土地征收體系的法律法規(guī)內(nèi)容完善問(wèn)題,以此才能在實(shí)行改革舉措的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)成效。也就是說(shuō),土地管理問(wèn)題要結(jié)合實(shí)際并從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看起;即做到切實(shí)維護(hù)農(nóng)民主體的切身權(quán)益,就要真正明確土地的所有權(quán)受益主體是農(nóng)民。具體來(lái)說(shuō),應(yīng)當(dāng)重新修訂國(guó)家土地征收管理相關(guān)的法律條例內(nèi)容,統(tǒng)籌規(guī)劃土地所有權(quán)的概念性問(wèn)題,以此才能逐步激發(fā)更多公平有利的土地權(quán)能。如延緩?fù)恋爻邪谙?進(jìn)一步提升農(nóng)民主體的土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)觀念,避免因公務(wù)學(xué)等因素所導(dǎo)致的土地承包權(quán)脫節(jié)問(wèn)題的發(fā)生,即不僅要保證農(nóng)民土地權(quán)益要與國(guó)家實(shí)現(xiàn)同等公平對(duì)待,還要能夠認(rèn)真貫徹與長(zhǎng)久堅(jiān)持土地承包機(jī)制相關(guān)的惠民政策。
2.2 建立制約體系機(jī)制,確保征用土地范疇合理
現(xiàn)行農(nóng)村土地體系管理機(jī)制下,農(nóng)業(yè)用地如果被國(guó)家征用一般所實(shí)行的模式是“國(guó)家征用—政府批租”。而在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的今天,如果一直沿用這種體系管理模式勢(shì)必會(huì)使得土地資源配置效率降低,并使得征用的農(nóng)業(yè)土地征用范疇制約職能作用弱化。因此,當(dāng)前形勢(shì)下,應(yīng)當(dāng)維護(hù)土地征用所應(yīng)具備的公共權(quán)益,如果是政府用于國(guó)家設(shè)施建設(shè)及公益事業(yè)而必須征用的土地,可以合理設(shè)置征用土地范疇及規(guī)模,避免或嚴(yán)厲打擊非公益性質(zhì)的征用土地行為發(fā)生。也就是說(shuō),在滿足土地集體所有權(quán)益及國(guó)家所有權(quán)平等地位的基礎(chǔ)之上,大范疇的地方土地使用就不再僅僅單純依賴國(guó)家土地,而應(yīng)當(dāng)建立明確市場(chǎng)機(jī)制,由市場(chǎng)形成宏觀調(diào)控,從而才能保證土地供需的制衡,真正體現(xiàn)農(nóng)民在市場(chǎng)中的主體地位。
2.3 轉(zhuǎn)變政府基本管理職能、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)
首先,對(duì)于政策政策的貫徹與土地基本管理職能的發(fā)揮,應(yīng)當(dāng)著重考慮土地所有制的差別問(wèn)題,即避免由土地所有制差別引致的土地權(quán)益二元機(jī)構(gòu)的形成規(guī)模繼續(xù)壯大。也就是說(shuō),必須打破政府壟斷土地初級(jí)市場(chǎng)的現(xiàn)狀,建立統(tǒng)一的土地交易制度和流轉(zhuǎn)市場(chǎng),同時(shí)政府應(yīng)退出土地經(jīng)營(yíng)職能,樹(shù)立土地管理的“裁判員”角色,轉(zhuǎn)向土地的規(guī)劃、管理以及市場(chǎng)的監(jiān)管與調(diào)控等,為建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)創(chuàng)造條件。
結(jié)語(yǔ):
總之,新農(nóng)村建設(shè)背景作用下,三農(nóng)政策順利推行勢(shì)必會(huì)提高土地征用管理的執(zhí)行效率與質(zhì)量。但同樣不可否認(rèn)的是,三農(nóng)政策的貫徹與執(zhí)行需要政府參與、社會(huì)參與、廣大農(nóng)民主體等多方群體共同積極參與。為此,我們有必要提高認(rèn)識(shí),認(rèn)真研究推動(dòng)當(dāng)前形勢(shì)下的土地管理改革相關(guān)的重要內(nèi)容,從而才能為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供良好的執(zhí)行環(huán)境與必要條件。
摘要：
隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到快速的發(fā)展。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了大幅調(diào)整，隨著集體土地效益的提升，農(nóng)村土地問(wèn)題也不斷的增多，嚴(yán)重影響了社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)、快速的發(fā)展。本文主要探討了在農(nóng)村土地管理中存在的問(wèn)題，并提出一些解決措施以供參考。
關(guān)鍵詞：
農(nóng)村土地；管理問(wèn)題；解決措施。
土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的生活保障，是農(nóng)民最基本地生產(chǎn)資料。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村政策的不斷變革，使土地效益得到了大幅的提升，這使農(nóng)村中的土地問(wèn)題日益增多并凸現(xiàn)出來(lái)。土地和農(nóng)民的利益緊密相連，解決好農(nóng)村的土地管理問(wèn)題關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的步伐。因此我們要認(rèn)真的審視土地管理中存在的問(wèn)題，努力的找出解決的辦法，以促進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。
1、農(nóng)村土地管理中存在的問(wèn)題。
改革開(kāi)放以后，我國(guó)農(nóng)村土地采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，各項(xiàng)法律法規(guī)也隨之不斷完善，得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)，促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展。但是，也有一些地方無(wú)視法律的存在，有法不依，違背農(nóng)民群眾的意愿，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，影響了農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。總的說(shuō)來(lái)，農(nóng)村的土地管理中存在以下幾點(diǎn)不足：
1.1農(nóng)村村民宅基地違法層出不窮。
目前，農(nóng)村宅基地主要存在著以下三類違法現(xiàn)象：一是未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占地和采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地；當(dāng)前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報(bào)家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地。二是非法轉(zhuǎn)讓宅基地，利用集體資產(chǎn)進(jìn)行隱形交易；《中華人民共和國(guó)土地管理法》第63條規(guī)定：
“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，一律不予批準(zhǔn)”。在我縣的土地信訪件案中有很多是反映部分村民通過(guò)不正當(dāng)?shù)氖侄稳〉昧藘商幧踔炼嗵幷?，然后將宅基地倒手轉(zhuǎn)讓，從中非法獲取暴利。這種現(xiàn)象尤其在縣城結(jié)合部和城鎮(zhèn)郊區(qū)比較突出，無(wú)形中建立了土地隱形交易市場(chǎng)，既影響了宅基地管理，也給社會(huì)造成了許多社會(huì)不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農(nóng)村宅基地用途現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；《湖南省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)土地管理法＞辦法》第32條規(guī)定：“每一戶用地面積使用耕地不超過(guò)130m2，使用荒山荒地不超過(guò)210m2，使用其他土地不超過(guò)180m2”，而在實(shí)際操作中，每戶都大大超出了批準(zhǔn)面積。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》76，77條規(guī)定，對(duì)違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設(shè)施、恢復(fù)土地原狀或沒(méi)收新建的建筑物和其他設(shè)施，而法律賦予土地管理部門(mén)的執(zhí)法權(quán)力就是單一的制止權(quán)，按照法定程序處罰、申請(qǐng)法院執(zhí)行，還得需要很長(zhǎng)的時(shí)間，期間違法建筑已成規(guī)模，這時(shí)候再去執(zhí)行，群眾抵觸情緒極端強(qiáng)烈，它必定牽扯著農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。沒(méi)收或拆除很不現(xiàn)實(shí)，這是當(dāng)前土地管理中非常棘手的問(wèn)題，違法占地處理難的問(wèn)題。因此，對(duì)違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段綜合處理。
1.2節(jié)約集約用地意識(shí)薄弱。
隨著我國(guó)工業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，這使人地關(guān)系呈現(xiàn)緊張的狀況，同時(shí)在土地利用方面，資源浪費(fèi)和資源短缺現(xiàn)象并存。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是當(dāng)前的非農(nóng)建設(shè)大量的占用耕地，導(dǎo)致農(nóng)村的土地面積的減少，影響到農(nóng)民的利益。據(jù)調(diào)查，每年的非農(nóng)建設(shè)所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據(jù)的比例至少為30%，尤其在城鎮(zhèn)周邊或者主要交通干道附近的優(yōu)質(zhì)耕地，這些損失是難以用開(kāi)發(fā)出的荒地來(lái)彌補(bǔ)的。二是截至2010年12月31日，中國(guó)耕地面積為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，保護(hù)耕地的壓力不斷增大。中國(guó)人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%“，當(dāng)前，一些地方在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、城區(qū)改造和各類園區(qū)建設(shè)中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象。雖然各地有序開(kāi)展農(nóng)村土地整治，對(duì)土地實(shí)現(xiàn)了”占補(bǔ)平衡“的管理，補(bǔ)充了新增耕地，但是新增耕地的質(zhì)量也不過(guò)關(guān)，這必然會(huì)影響到農(nóng)民的收入。三是當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐加快，有些地方為了追求建設(shè)的速度，忽視了建設(shè)的合理安排與規(guī)劃。在建設(shè)中沒(méi)有對(duì)用地進(jìn)行合理的規(guī)劃，造成土地閑置現(xiàn)象較多，另外農(nóng)村的居民點(diǎn)不集中，呈現(xiàn)分散狀態(tài)，一戶多宅、空心村以及超標(biāo)用地現(xiàn)象也造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
1.3土地承包經(jīng)營(yíng)操作不規(guī)范。
農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入大大地減少，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，入不敷出。一些地方的經(jīng)濟(jì)來(lái)源除了較少機(jī)動(dòng)地承包費(fèi)以外，幾乎沒(méi)有其他收入，甚至出現(xiàn)了新債務(wù)。因此，為了提高集體經(jīng)濟(jì)的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調(diào)整農(nóng)民的承包土地，使農(nóng)戶的權(quán)益受到很大的損害。還有一些地方的基層領(lǐng)導(dǎo)為了在城鎮(zhèn)建設(shè)中獲得個(gè)人的利益，不經(jīng)承包戶的許可強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣(mài)集體土地，或者是通過(guò)高價(jià)對(duì)外出租獲取經(jīng)濟(jì)效益，其中挪用農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的現(xiàn)象最為突出，造成農(nóng)民的不滿，甚至出現(xiàn)群體上訪事件。
2、解決農(nóng)村土地管理中的對(duì)策分析。
2.1嚴(yán)把宅基地審批關(guān)，要規(guī)范宅基地審批程序。
新建宅基地由村民個(gè)人申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所負(fù)責(zé)宅基地的審查申報(bào)工作，縣國(guó)土資源局統(tǒng)一審核，對(duì)符合條件的進(jìn)行審批，登記確權(quán)，頒發(fā)證書(shū)。在審查的過(guò)程中，要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標(biāo)。農(nóng)村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會(huì)將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用。對(duì)經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論通過(guò)，且事實(shí)上已形成超標(biāo)準(zhǔn)的建房用地，原則上要尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)行拆除。對(duì)于房地產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣(mài)多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應(yīng)當(dāng)依法收回。
對(duì)于新建的房屋，要做到建房用地審批結(jié)果公開(kāi)及審查到場(chǎng)、定點(diǎn)到場(chǎng)、開(kāi)工放線到場(chǎng)及竣工驗(yàn)收到場(chǎng)，接受群眾監(jiān)督。
2.2嚴(yán)格遵守農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。
由于農(nóng)村普法的大力宣傳，廣大農(nóng)民對(duì)我國(guó)的土地政策和法律法規(guī)有了充分了解，懂得了自身的權(quán)利和義務(wù)，懂得如何維護(hù)自身的合法權(quán)益?；鶎痈刹烤透鼞?yīng)當(dāng)提高法律意識(shí)，因此應(yīng)當(dāng)組織基層干部認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，提升他們的法律意識(shí)，做到依法執(zhí)政，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實(shí)到位。在土地承包期間，村干部不得干預(yù)或強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)，不能損害農(nóng)民承包土地期間的自主決定權(quán)。農(nóng)民有權(quán)決定土地的流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)方式，關(guān)于土地的補(bǔ)償款和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)由雙方自行商討決定，堅(jiān)決抵制通過(guò)不法途徑進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和違反合同的行為。在堅(jiān)持穩(wěn)定和健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制。
2.3做到保護(hù)耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重，嚴(yán)格土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
嚴(yán)格按照依法批準(zhǔn)的征地方案組織征地，征地拆遷安置補(bǔ)償依法按規(guī)定足額補(bǔ)償?shù)轿唬袑?shí)做到先安置后拆遷，依法維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中，不僅要看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持發(fā)展的可持續(xù)性，保證耕地的合理利用，防止浪費(fèi)土地。努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展。以嚴(yán)格增量、管住總量、盤(pán)活存量、集約高效為準(zhǔn)則，開(kāi)源節(jié)流，對(duì)舊城老村實(shí)施大力改造，盤(pán)活閑置基地，努力提高土地利用率。在農(nóng)村的征地問(wèn)題中，普遍存在的問(wèn)題就是土地的補(bǔ)償費(fèi)低，且土地增值分配不科學(xué)的現(xiàn)象嚴(yán)重，這也是導(dǎo)致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格區(qū)分公益用地與經(jīng)營(yíng)用地征地補(bǔ)償，結(jié)合當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌?chǎng)價(jià)格，使老百姓得到應(yīng)有的補(bǔ)償。全面考慮本地農(nóng)民的生活狀況，并按照最低生活標(biāo)準(zhǔn)賦予土地應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值。
2.4加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)肅處查違法占地的行為，為失去土地的農(nóng)民提供必要的社會(huì)保障。
不斷建立和完善執(zhí)法巡查制度，加大對(duì)違法占用土地?fù)p害農(nóng)民利益的行為查處力度，堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保障社會(huì)的穩(wěn)定。雖然近年來(lái)國(guó)家頒布了一系列農(nóng)民的土地優(yōu)惠政策，但是由于農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益不高，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷加快，物價(jià)持續(xù)上漲，農(nóng)民的土地創(chuàng)造出的凈利潤(rùn)降低，僅僅依靠土地的收入難以維持生計(jì)。農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及最低生活保障制度尚不完善，且覆蓋面較窄，失去土地的農(nóng)民根本無(wú)法維持正常的生活。因此國(guó)家應(yīng)當(dāng)加快建設(shè)并完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度，保證其真正的落實(shí)，尤其對(duì)于失去土地的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先的考慮，保證其基本的生活。失去土地的農(nóng)民大多數(shù)沒(méi)有技術(shù)、文化索質(zhì)不高，少i沒(méi)有一定的資金來(lái)源和經(jīng)營(yíng)之道，在就業(yè)方而存在著很大的困難。地方政府可以設(shè)立專門(mén)的就業(yè)保障機(jī)構(gòu)，對(duì)失去上地的農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，在一定的程度上促進(jìn)其就業(yè)，使其生話得到保障，同時(shí)也提高了農(nóng)民的文化索質(zhì)，有利于新農(nóng)村的精神文明建設(shè)。
3、結(jié)語(yǔ)
農(nóng)民的權(quán)益自接關(guān)系著國(guó)家的女定和發(fā)展，土地作為農(nóng)民賴以發(fā)展和生存的基礎(chǔ)，自接影響著農(nóng)民的根木利益。因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化上地答理制度，嚴(yán)格的依法辦事，維護(hù)農(nóng)民的利益。作為基層的一部份，應(yīng)當(dāng)不斷地增強(qiáng)法律意識(shí)、用科學(xué)發(fā)展觀的理念武裝自己的頭腦，轉(zhuǎn)變思想，切實(shí)的落實(shí)國(guó)家的相關(guān)上地政策，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
摘要：
隨著我國(guó)科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，我國(guó)土地測(cè)繪技術(shù)取得了較大的進(jìn)步。各種先進(jìn)測(cè)繪技術(shù)在土地測(cè)繪中進(jìn)行應(yīng)用，不僅能夠獲取到更為精準(zhǔn)的土地信息，而且為土地資源的合理和高效利用提供了重要的信息保障?；诖?，本文將著重分析探討測(cè)繪工程在土地管理及利用中的應(yīng)用，以期能為以后的實(shí)際工作起到一定的借鑒作用。
關(guān)鍵詞：
測(cè)繪工程;土地管理;利用
正文：
1、測(cè)繪工程關(guān)鍵技術(shù)
1.1、GPS
隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，GPS技術(shù)已經(jīng)開(kāi)始在地理信息的測(cè)繪工作中得到了充分的運(yùn)用。目前我們?cè)谏钪薪?jīng)常用到的手機(jī)地圖就是借助GPS技術(shù)所建設(shè)起來(lái)的。從這一技術(shù)的應(yīng)用環(huán)境來(lái)看，準(zhǔn)確的定位功能可以讓這一技術(shù)在陸地、在交通工具和航海領(lǐng)域得到充分的運(yùn)用。準(zhǔn)確化的定位功能也可以讓它在測(cè)繪工作中發(fā)揮出自身的功能。因此，應(yīng)用范圍的廣泛性成為了這一技術(shù)在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的主要特性。在對(duì)GPS技術(shù)的作用機(jī)理進(jìn)行探究以后，我們可以發(fā)現(xiàn)，定位系統(tǒng)在GPS系統(tǒng)中發(fā)揮著重要的作用。在將定位系統(tǒng)應(yīng)用于測(cè)繪領(lǐng)域以后，測(cè)繪人員可以利用好以下兩種方法來(lái)進(jìn)行測(cè)量。①工作人員可以借助系統(tǒng)所發(fā)出來(lái)的信息來(lái)對(duì)與之對(duì)應(yīng)的測(cè)量方式進(jìn)行應(yīng)用。②測(cè)繪人員在對(duì)GPS技術(shù)進(jìn)行應(yīng)用的過(guò)程中，也可以從它的自身特點(diǎn)入手，在對(duì)發(fā)射中心與用戶之間所發(fā)射的信息之間的差距進(jìn)行測(cè)量的方式來(lái)開(kāi)展測(cè)量工作。
1.2、GIS
這叫做地理信息系統(tǒng)，是一項(xiàng)采用目前的計(jì)算機(jī)圖形和數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)來(lái)處理地理空間和有關(guān)相關(guān)數(shù)據(jù)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，它能夠利用各種顏色的平面直觀圖將地形中的各類事物區(qū)別開(kāi)來(lái)，把有關(guān)信息通過(guò)屏幕顯示出來(lái)，為現(xiàn)代地形測(cè)量測(cè)繪提供重要數(shù)據(jù)，用來(lái)對(duì)地形進(jìn)行合理規(guī)劃、評(píng)價(jià)。在信息技術(shù)不斷革新的過(guò)程中GIS技術(shù)也不斷提高了系統(tǒng)集成技術(shù)和智能系統(tǒng)有關(guān)技術(shù)，為地理信息系統(tǒng)在現(xiàn)代地形測(cè)量測(cè)繪技術(shù)中發(fā)揮作用也起到很重要的作用。
1.3、遙感技術(shù)
所謂的遙感技術(shù)也就是利用人造衛(wèi)星、飛機(jī)等飛行器通過(guò)電磁輻射，實(shí)現(xiàn)對(duì)有關(guān)地理環(huán)境數(shù)據(jù)信息的采集分析，以此滿足有關(guān)的測(cè)繪工作實(shí)際要求?，F(xiàn)階段，遙感技術(shù)已經(jīng)普遍的應(yīng)用在了土地資源的勘查測(cè)繪中，在很大程度上提高了土地資源的實(shí)際利用效率，還滿足了現(xiàn)代化城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的相關(guān)要求。土地管理具有高精度、連續(xù)性和綜合性，遙感技術(shù)關(guān)鍵部分是監(jiān)測(cè)精度。有時(shí)土地狀況會(huì)不斷變化，為獲得精度需要，測(cè)繪人員要結(jié)合土地利用圖進(jìn)行對(duì)比，把城市人文、生態(tài)指標(biāo)都納入土地測(cè)繪資料。如果要求的精度較高，則需要GPS高分辨衛(wèi)星影像補(bǔ)充。遙感技術(shù)應(yīng)用在土地測(cè)繪上最重要的是提取變化信息，以固定土地資料和時(shí)段內(nèi)產(chǎn)生的變化相關(guān)量來(lái)提取變化信息，再進(jìn)行時(shí)間差計(jì)算，得出土地變化規(guī)律，可為日后整體規(guī)劃提供參考?，F(xiàn)階段，在航天航空對(duì)地面的觀測(cè)已獲取地面實(shí)際信息的一個(gè)重要的手段。在土地測(cè)繪工程中積極應(yīng)用遙感技術(shù)可以全面準(zhǔn)確的提供工作信息，其作為一個(gè)新型的土地測(cè)量技術(shù)手段，可以切實(shí)有效的提高土地測(cè)量工作的準(zhǔn)確率，并且現(xiàn)階段在一個(gè)數(shù)字化的發(fā)展時(shí)代，遙感技術(shù)已經(jīng)得到了很廣泛的應(yīng)用。
1.4、其他現(xiàn)代化測(cè)繪技術(shù)手段
1)攝影測(cè)量。地籍測(cè)量過(guò)程中的攝影測(cè)量技術(shù)應(yīng)用，可以提高測(cè)量水平，繪圖速度非常快，而且測(cè)繪質(zhì)量比較高，具有精度高、價(jià)值大等特點(diǎn)，具有較大的商業(yè)應(yīng)用價(jià)值。2)數(shù)字化內(nèi)業(yè)掃描及測(cè)量。該技術(shù)手段的應(yīng)用，無(wú)需室外作業(yè)，僅需通過(guò)室內(nèi)操作即可。然而，該種作業(yè)方式需要有基礎(chǔ)原圖，經(jīng)掃描形成數(shù)字化采集模式，將預(yù)先測(cè)量的界址點(diǎn)坐標(biāo)數(shù)據(jù)信息輸入到計(jì)算機(jī)之中。在具體操作過(guò)程中，需進(jìn)行詳細(xì)的測(cè)算。比如，對(duì)街坊、街道調(diào)查編號(hào)，對(duì)座落、地名、門(mén)牌號(hào)以及層數(shù)和構(gòu)造等詳實(shí)標(biāo)注，對(duì)其中不合理之處及時(shí)更正。3)現(xiàn)代測(cè)繪技術(shù)。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)充分考慮測(cè)區(qū)狀況、作業(yè)單位以及適用環(huán)境等情況做出經(jīng)濟(jì)、高效的測(cè)量。從某種意義上來(lái)講，現(xiàn)代測(cè)繪技術(shù)手段，較之于以往我們可通過(guò)對(duì)各種地籍測(cè)量技術(shù)的應(yīng)用，其特點(diǎn)正朝著專業(yè)化、數(shù)字化以及網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展。
2、測(cè)繪工程在土地管理及利用中的應(yīng)用
2.1、進(jìn)行土地規(guī)劃設(shè)計(jì)
土地利用規(guī)劃是土地利用的過(guò)程中為了可以很好的節(jié)約土地資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的合理規(guī)劃目，對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整和分配方案。在土地規(guī)劃和設(shè)計(jì)，首先需要做的和相關(guān)的信息收集所有的土地，整理和分析工作。這類信息，不僅能為土地規(guī)劃和設(shè)計(jì)的后續(xù)工作提供重要的參考依據(jù)，同時(shí)也要明確土地性質(zhì)，以確定質(zhì)量，在后期開(kāi)發(fā)過(guò)程中，可利用的土地面積和土地面積是不可用的，確定預(yù)留用地的具體范圍，適合土地利用和各種城市發(fā)展。
2.2、在城市地籍測(cè)繪中的應(yīng)用
圖解法、部分解析法以及解析法是城市地基測(cè)繪工作開(kāi)展過(guò)程中的主要方法。正確掌握地籍測(cè)繪相關(guān)基本作業(yè)步驟，對(duì)于提升城市地基測(cè)繪工作質(zhì)量具有重要意義。具體工作程序如下：將基本控制測(cè)量應(yīng)用于測(cè)區(qū)中；控制測(cè)量在地籍圖根中的應(yīng)用；測(cè)量碎部；清繪整飾地籍圖并采取有效措施對(duì)其進(jìn)行一定程度的補(bǔ)測(cè)和修側(cè)；最后是輸出地籍測(cè)量成果。
2.3、在城市不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪中的應(yīng)用
實(shí)測(cè)成圖是展開(kāi)城市不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪的關(guān)鍵途徑，而另一種方法就是編繪成圖。航空攝影測(cè)量法測(cè)圖、平板儀測(cè)圖和野外數(shù)據(jù)采集數(shù)字化測(cè)圖是實(shí)測(cè)成圖的三種重要方法，在實(shí)際進(jìn)行測(cè)繪工作的過(guò)程中，要求工作人員應(yīng)從整體入手，逐步向局部地區(qū)展開(kāi)測(cè)繪，并首先進(jìn)行整體控制，最后才可以展開(kāi)碎部測(cè)量工作。只有這樣，才能夠提升城市不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪工作質(zhì)量和精確性。
作者:李春梅 單位:喀喇沁旗國(guó)土資源局
摘要：
從1949年建國(guó)以來(lái)，我國(guó)土地管理制度不斷地發(fā)生著變化，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及土地的充分利用方面都產(chǎn)生著巨大的影響力。上個(gè)世紀(jì)八十年代初我國(guó)大陸開(kāi)始推行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到現(xiàn)今這一制度取得了不少的輝煌成就。社會(huì)發(fā)展，時(shí)代不斷進(jìn)步，我國(guó)土地管理制度上也表現(xiàn)出了諸多缺陷。本文將對(duì)我國(guó)土地管理制度中存在的些許問(wèn)題進(jìn)行具體的分析，并提出相關(guān)完善對(duì)策意見(jiàn)。
關(guān)鍵詞：
土地管理制度；矛盾問(wèn)題；對(duì)策
幾十年來(lái)我國(guó)土地管理制度伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度不斷地發(fā)展變化著，人們對(duì)傳統(tǒng)意義狹義的土地制度理解上已經(jīng)改變，注重對(duì)土地管理制度廣義概念上的理解，特別是我國(guó)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速的發(fā)展，這一制度改變了農(nóng)村舊的經(jīng)營(yíng)管理制度，解放了生產(chǎn)力，極大的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，土地所有制度、土地使用制度、土地國(guó)家管理制度得到重視的同時(shí)，土地也得到了充分的利用，在這種新形勢(shì)下產(chǎn)生了新的土地發(fā)展關(guān)系。一方面土地管理制度促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但在發(fā)展過(guò)程中隨著社會(huì)的變遷另一方面也表現(xiàn)相對(duì)不足的地方，其中突出問(wèn)題就是農(nóng)民收入增加的減緩，主要原因即是受到制度的制約，所以在土地管理制度上我們還要進(jìn)行積極地改革，解決現(xiàn)今土地管理制度存在的問(wèn)題，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民各項(xiàng)收入都能得到快速地增長(zhǎng)。
1我國(guó)現(xiàn)今土地制度
目前我國(guó)土地制度已不是狹義上的概念，不是人們理解的僅僅局限于土地的國(guó)家管理制度、所有制度和使用制度，更是一種廣義上概念，實(shí)際意義上它不僅是一種法權(quán)制度，還是一種經(jīng)濟(jì)制度，同時(shí)反映出人與人、人與地之間關(guān)系的重要制度。廣義上的土地制度囊括了一切土地問(wèn)題，包括土地的所有權(quán)及土地利用的所有土地關(guān)系的總稱。
2我國(guó)現(xiàn)今土地管理制度存在的問(wèn)題分析
1）土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的矛盾問(wèn)題。我國(guó)《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》及《民法通則》都有條例明確表明農(nóng)村的土地屬于集體所有，而土地所有權(quán)里的“集體”一詞定義較為模糊，沒(méi)有指定是哪一級(jí)別的集體，就會(huì)有土地所有者上的缺位，加上土地關(guān)系的法律法規(guī)不清晰及農(nóng)民們各自的不同理解，土地權(quán)屬問(wèn)題更是形成了混亂的局面，農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)上會(huì)產(chǎn)生許多疑問(wèn)，這會(huì)直接影響到農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)的熱情，可能就會(huì)導(dǎo)致土地的荒置，土地鹽堿化、沙化、荒漠化等惡劣現(xiàn)象逐漸加重，筆者身處內(nèi)蒙古，目前草原退化、土地沙化、荒漠化現(xiàn)象已經(jīng)越來(lái)越嚴(yán)重。土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的矛盾尖銳，亟待政府進(jìn)行來(lái)改變這一現(xiàn)狀。
2）土地承包經(jīng)營(yíng)與土地使用率的矛盾問(wèn)題。隨著科學(xué)的進(jìn)步，時(shí)代的不斷發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)較多已經(jīng)開(kāi)始采用規(guī)模化生產(chǎn)和專業(yè)化分工的生產(chǎn)模式，規(guī)模化生產(chǎn)加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，專業(yè)化分工則是生產(chǎn)組織內(nèi)部的資源的優(yōu)化配置，兩者的結(jié)合極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，進(jìn)而使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益得到大幅度提升。時(shí)代變遷而目前我國(guó)沿用的《土地制度法》是根據(jù)當(dāng)時(shí)具體情況制定的，現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了一些弊端與漏洞，土地承包時(shí)在土地使用審批管理方面有所偏重，缺乏與土地經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)的明文條例，土地有償期限抵押、轉(zhuǎn)讓、出讓等方面規(guī)定也比較含糊，對(duì)現(xiàn)在的土地承包經(jīng)營(yíng)不能起到統(tǒng)一規(guī)范的作用。土地歸集體所有為基礎(chǔ)的土地制度已經(jīng)不適合現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，土地不能通過(guò)市場(chǎng)而流動(dòng)，整體來(lái)說(shuō)土地沒(méi)有真正流轉(zhuǎn)起來(lái)，應(yīng)運(yùn)而生了土地承包經(jīng)營(yíng)與土地使用率的激烈矛盾。
3）農(nóng)民利益與征地補(bǔ)償制度之間的矛盾問(wèn)題。我國(guó)《物權(quán)法》里確定對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行補(bǔ)償范疇主要有勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)，農(nóng)民其他方面的損失不予補(bǔ)償。征地補(bǔ)償是按照土地原用途的年產(chǎn)值的倍數(shù)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?，沒(méi)有體現(xiàn)出土地潛在收益和利用價(jià)值，沒(méi)有考慮土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，從而導(dǎo)致農(nóng)民利益得不到保障，更沒(méi)有體現(xiàn)土地市場(chǎng)供需狀況，不符合現(xiàn)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)屬不完整的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下顯得很不科學(xué)。
3討論問(wèn)題的對(duì)策并完善土地管理制度
1）完善土地管理制度。珍惜國(guó)土資源為前提，為了維護(hù)好農(nóng)民的切身利益，更快更好的發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，我們必須要制定出適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的土地制度與相關(guān)法律法規(guī)。農(nóng)民集體所有的土地核發(fā)證書(shū)還沒(méi)得到全面的開(kāi)展的情況下，為了防止政府強(qiáng)占土地所有人的地權(quán)，國(guó)家可設(shè)立專門(mén)的農(nóng)村土地管理機(jī)構(gòu)，發(fā)給土地所有者地權(quán)證，對(duì)全國(guó)土地進(jìn)行統(tǒng)一編碼的工作，積極全面負(fù)責(zé)農(nóng)村用地的分配、經(jīng)營(yíng)及管理。同時(shí)國(guó)家應(yīng)建立土地調(diào)查機(jī)構(gòu)，并派監(jiān)督人員對(duì)土地調(diào)查機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)一步健全且嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地管理制度，確保全方位且準(zhǔn)確地提高國(guó)家對(duì)土地資源及其利用的掌控。
2）改革土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。改變農(nóng)村用地的抵押權(quán)的現(xiàn)狀可以解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問(wèn)題，比如農(nóng)村用地可以抵押的話，即能保證農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，這樣一來(lái)其一可以有助于提高土地的生產(chǎn)效率，其二可以加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。因此面對(duì)前面闡述的相關(guān)矛盾，能解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于農(nóng)村土地在集體范圍里的自由流轉(zhuǎn)，以“依法、有償、自愿”為原則，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，看準(zhǔn)時(shí)機(jī)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村用地在農(nóng)民間的自由流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
3）繼續(xù)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用。依據(jù)市場(chǎng)原則，征用農(nóng)村集體土地應(yīng)依法給予公平補(bǔ)償，增加農(nóng)民收入，其中公平補(bǔ)償是按照反映出土地真實(shí)價(jià)值的市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定后，還要全面考慮，即有土地用途補(bǔ)償，又要有土地用途轉(zhuǎn)化后的補(bǔ)償差異，著實(shí)充分為農(nóng)民的生產(chǎn)權(quán)益和發(fā)展權(quán)益著想。
4結(jié)論
結(jié)合上面的闡述，土地是農(nóng)民賴以生存的根本，土地與農(nóng)民密不可分，土地管理制度的改革要切實(shí)從農(nóng)民的切身利益出發(fā)。文中對(duì)我國(guó)目前土地管理制度中存在的些許問(wèn)題做了詳細(xì)的分析，并提出了相對(duì)應(yīng)的可行的對(duì)策，希望能給有關(guān)工作人員一些建議。政府工作人員在改革和完善土地管理制度時(shí)，從農(nóng)民利益出發(fā)的同時(shí)還要把各條款落到實(shí)處，最后達(dá)到促進(jìn)國(guó)家農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的目的。
作者：韓飛 單位：內(nèi)蒙古阿拉善盟額濟(jì)納旗國(guó)土資源局
摘要:
土地資源是一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)財(cái)富，從建國(guó)以來(lái)，中央政府建立了一系列嚴(yán)格的土地管理制度體系。本論文通過(guò)對(duì)當(dāng)前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述，分析了現(xiàn)行土地管理制度失靈的原因，提出了中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的重構(gòu)的具體措施。
關(guān)鍵詞:
土地管理制度;存在問(wèn)題;現(xiàn)狀反思;重構(gòu)措施
1．當(dāng)前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述
1．1現(xiàn)行土地管理制度的目標(biāo)
《土地管理法》以及《刑法》作為我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度依據(jù)的主要標(biāo)準(zhǔn)，明確了我國(guó)土地管理制度的目標(biāo)，即保護(hù)耕地以及推進(jìn)國(guó)有土地使用權(quán)制度改革。在保護(hù)耕地目標(biāo)具體實(shí)施過(guò)程中，主要參考《土地管理法》中土地利用總體規(guī)劃以及土地利用年度計(jì)劃制度，從而進(jìn)行一系列的保護(hù)措施，例如，加強(qiáng)土地管理制度的專業(yè)化，建立完善的土地管理體系;對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù)制度，防止在農(nóng)田使用過(guò)程中對(duì)農(nóng)田造成損害;關(guān)于農(nóng)田的占用，應(yīng)按照相應(yīng)農(nóng)田占用管理制度，依據(jù)對(duì)農(nóng)田進(jìn)行占用補(bǔ)償;就區(qū)域性范圍內(nèi)，應(yīng)保證耕地面積與其他地域面積達(dá)到一定的平衡，具體到每個(gè)農(nóng)村時(shí)，應(yīng)保證每戶一宅的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)有土地使用權(quán)制度改革目標(biāo)實(shí)施階段，主要通過(guò)《土地管理法》的國(guó)有土地有償出讓制度對(duì)土地進(jìn)行管理。即在管理農(nóng)村集體所有土地的過(guò)程中，可根據(jù)管理法進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)工程，同時(shí)農(nóng)村居民也可進(jìn)行居民住宅的建造，并且可以建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施或者公共事業(yè)。但是對(duì)于一些非農(nóng)的建設(shè)工程，或者企業(yè)單位以及個(gè)人對(duì)土地進(jìn)行建設(shè)，需要向有關(guān)部分依法申請(qǐng)土地的使用權(quán)。
1．2現(xiàn)行土地管理制度存在的問(wèn)題
首先，隨著時(shí)間的不斷推移，我國(guó)每年耕地面積的減少數(shù)量在逐年上升。造成這種現(xiàn)象的主要原因是地方政府將土地使用的計(jì)劃指標(biāo)提前完成。導(dǎo)致中央政府迫于土地使用的形勢(shì)修訂了《1997－2010全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次，雖然中央政府在進(jìn)行國(guó)有土地的管理時(shí)，對(duì)土地的供應(yīng)量進(jìn)行嚴(yán)格的控制。但是在實(shí)際運(yùn)用中，常常出現(xiàn)以下情形。例如，在占用土地的階段，占用的土地面積遠(yuǎn)超于實(shí)際所使用的土地面積，并且存在將較好的耕地作為劣質(zhì)土地征用，甚至出現(xiàn)亂戰(zhàn)濫用的問(wèn)題。最后，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)進(jìn)行依法制止。但是從另一角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)民也失去了對(duì)自家農(nóng)地進(jìn)行自主開(kāi)發(fā)的權(quán)利。部分農(nóng)民為了達(dá)到自己的目標(biāo)，只能進(jìn)行違法出租或者使用其他用地。而對(duì)于大部分的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，只能通過(guò)外出務(wù)工來(lái)解決發(fā)展的問(wèn)題。這就造成城市的人口在逐年增加，城市的各種資源的使用頻率越來(lái)越高，城市的就業(yè)壓力不斷增大并且房?jī)r(jià)也越來(lái)越高。而相對(duì)于城市，農(nóng)村則逐漸敗落，農(nóng)民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)差距。
2．現(xiàn)行土地管理制度失效的原因
2．1政府土地管理制度的內(nèi)容存在沖突
盡管在建立國(guó)家土地管理制度的初始階段，政府的主要目標(biāo)是確保國(guó)家耕地面積的數(shù)量區(qū)域穩(wěn)定，從而保證國(guó)家能夠生產(chǎn)出滿足全國(guó)人口生存的糧食。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)城市化建設(shè)的步伐，增強(qiáng)地域性經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，提高我國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的地位。同時(shí)建立嚴(yán)格的土地有償出讓管理體系，增加國(guó)有土地的經(jīng)濟(jì)效益，并且在一定程度上保護(hù)土地所有者的權(quán)利，防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權(quán)利。然而在具體實(shí)際執(zhí)行階段，通常會(huì)由于各種外界因素而對(duì)制度進(jìn)行各種調(diào)整。例如，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)下滑階段，地方政府要保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，從而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而對(duì)于加快城市化進(jìn)程的發(fā)展階段，則需要不斷加強(qiáng)農(nóng)耕土地的占用情況。整體來(lái)說(shuō)，隨著我國(guó)的不斷發(fā)展，土地管理制度的內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展存在一定的沖突。
2．2地方官員過(guò)分提升自身利益
地方官員為提升自身的發(fā)展機(jī)會(huì)，省級(jí)以下的地方政府官員通常在進(jìn)行土地占用的招標(biāo)階段，會(huì)盡最大程度的保護(hù)本區(qū)域的耕地保護(hù)指標(biāo)，同時(shí)從各種途徑獲得建設(shè)用地的指標(biāo)。而對(duì)于省級(jí)官員來(lái)說(shuō)，只是相對(duì)的作為耕地保護(hù)責(zé)任人，定期對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行考核。但是只要地方政府能夠達(dá)到地域耕地保護(hù)目標(biāo)，省級(jí)人員沒(méi)有直接的動(dòng)力去檢測(cè)地域耕地保護(hù)目標(biāo)的具體位置。
3．中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的重構(gòu)
3．1確定國(guó)有和集體土地的產(chǎn)權(quán)
通過(guò)研究表明，只有將耕地的使用權(quán)利具體到每個(gè)農(nóng)民，才能避免各種外界權(quán)利的侵犯。作為國(guó)家的主人，公民只有保證擁有并且能夠切實(shí)的使用土地所有者的權(quán)利，土地管理者以及地方政府執(zhí)行者才不會(huì)隨意占用自身的財(cái)產(chǎn)。
3．2通過(guò)比例原則提高土地管理的轉(zhuǎn)變效率
在轉(zhuǎn)變中央政府土地管理職能的過(guò)程中，應(yīng)按照具體的比例原則進(jìn)行具體轉(zhuǎn)變改革。例如，必要性原則。即政府所實(shí)行的土地管理制度作用到具體的實(shí)施目標(biāo)這一過(guò)程是必要的。同時(shí)不允許存在其他各種形式的措施方案進(jìn)行替代。相稱性原則。即政府在保護(hù)糧食安全的前提下，對(duì)其他公民或者組織使用土地的權(quán)利進(jìn)行制約，同時(shí)應(yīng)保證糧食安全與城市化建設(shè)之間的相對(duì)平衡。
作者：竇金野 竇國(guó)友 單位：遼寧阜新市國(guó)土資源局海州分局 遼寧阜新市國(guó)土資源局清河門(mén)分局
【摘要】物權(quán)法是當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所必須的財(cái)產(chǎn)法，土地作為重要的不動(dòng)產(chǎn)，是物權(quán)法管理中的重要內(nèi)容，土地的物權(quán)并不能緊靠物權(quán)法規(guī)定，而需要更具針對(duì)性的管理法。土地管理法與物權(quán)法對(duì)土地物權(quán)制度都有著明確的說(shuō)明，土地管理法與物權(quán)法彼此相互作用也存在制約。筆者就對(duì)土地管理法與物權(quán)法間的關(guān)系進(jìn)行了分析，以促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)更好地運(yùn)用土地管理法與物權(quán)法。
【關(guān)鍵詞】土地管理法物權(quán)法不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)
1土地管理法對(duì)物權(quán)法的積極意義
物權(quán)法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下最為重要的財(cái)產(chǎn)法，指的是依據(jù)安全與客觀公正的原則支配財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的流通，以維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定發(fā)展。在當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何交易在本質(zhì)上都是權(quán)利間的交互，物權(quán)法則是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，確保權(quán)利間的交易可以實(shí)現(xiàn)公正公平。
1．1促使物權(quán)法進(jìn)一步完善
實(shí)際上，任何交易都是物權(quán)的交換，而維持物權(quán)交換的公正性對(duì)于維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)順序是極為重要的。物權(quán)法的目的就在于保證財(cái)產(chǎn)分配與財(cái)產(chǎn)流通的公正客觀性，土地作為重要的不動(dòng)產(chǎn)之一，關(guān)系到人們的日常生活，土地物權(quán)也成為了目前最為重要的物權(quán)種類之一。物權(quán)法中對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的變更交易進(jìn)行了規(guī)定，但是由于土地物權(quán)涉及的內(nèi)容較多，因此，作為民法而制定的物權(quán)法雖然在你一定程度上彌補(bǔ)了征收土地后的補(bǔ)償政策，但是仍存在一定的不足。我國(guó)當(dāng)前對(duì)土地的使用多是通過(guò)國(guó)家征用，將土地的產(chǎn)權(quán)由農(nóng)村集體轉(zhuǎn)換為國(guó)家所有，但是征用方式卻沒(méi)有給予明確，同時(shí)對(duì)宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)變更和交易也沒(méi)用明確的指示［1］。因此，物權(quán)法在土地產(chǎn)權(quán)的管理方面仍存在很大的不足。土地管理法對(duì)物權(quán)法有著一定的完善作用，為物權(quán)法的使用提供了依據(jù)，同時(shí)明確了土地產(chǎn)權(quán)的變更及交易方式，使土地產(chǎn)權(quán)管理更具針對(duì)性。
1．2土地管理法為物權(quán)法的建立奠定了基礎(chǔ)
土地管理法明確了土地物權(quán)的基本原則，這為物權(quán)法的建立奠定了良好的基礎(chǔ)，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)包括所有權(quán)及使用權(quán)，對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)來(lái)說(shuō)，指的是對(duì)土地的物權(quán)或是設(shè)立在土地物權(quán)基礎(chǔ)上的物權(quán)，因此，對(duì)土地物權(quán)的法律規(guī)定在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)中占有重要位置。相較于動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)更具重要性，就我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的管理情況來(lái)看，我國(guó)在尚未制定物權(quán)法的前提下，便預(yù)先設(shè)施了土地管理法，這在一定程度上為物權(quán)法的制定奠定了良好的基礎(chǔ)。在土地管理法中明確規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系的制定提供了依據(jù)，有助于物權(quán)法的制定與進(jìn)一步完善。
1．3推動(dòng)物權(quán)法的發(fā)展
我國(guó)領(lǐng)土面積較大，耕地總體面積也比較大，但是人口數(shù)量的不斷增加導(dǎo)致人均耕地面積不斷遞減，特別是近幾年社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動(dòng)了城市化進(jìn)程的不斷加快，使耕地面積逐漸縮小，無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展需要。土地管理法的修訂與頒布明確了對(duì)耕地的保護(hù)規(guī)范，在基本農(nóng)田耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地等非耕地時(shí)需要上報(bào)到相關(guān)的政府部門(mén)，在相關(guān)部門(mén)審批后再轉(zhuǎn)化為非耕地，這在一定程度上對(duì)耕地起到了保護(hù)作用，規(guī)范了耕地使用，避免耕地建設(shè)的不規(guī)范［1］。耕地雖然歸屬于不動(dòng)產(chǎn)的一種，但是土地管理法對(duì)耕地卻起到了強(qiáng)制保護(hù)作用，使其免受物權(quán)法中人可以隨意處置的破壞。因此，在土地管理法的約束下，耕地成為了一種特殊的不動(dòng)產(chǎn)，能夠享有一定的保護(hù)政策，同時(shí)土地管理法也明確了不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的交易流通方式，這在一定程度上推動(dòng)了物權(quán)法的發(fā)展。
2物權(quán)法對(duì)土地管理法的積極意義
2．1對(duì)土地管理法的指導(dǎo)作用
物權(quán)法中的物不僅指不動(dòng)產(chǎn)，也包括動(dòng)產(chǎn)，而不動(dòng)產(chǎn)中土地是為重要的一部分。物權(quán)法中對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的一些規(guī)章與原則對(duì)土地管理法都有一定的指導(dǎo)作用，在物權(quán)法的指導(dǎo)下，土地管理法可以進(jìn)一步完善自身的不足。土地管理法中要求在土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生變更時(shí)需要進(jìn)行詳細(xì)登記，也就是不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記，但是土地管理法并沒(méi)有對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的變更手續(xù)進(jìn)行明確規(guī)定，這也是使得土地登記成為了一種管理方式，只停留在表面，在土地產(chǎn)權(quán)變化中并沒(méi)有發(fā)揮其真正的作用，在土地產(chǎn)權(quán)變化中無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)［2］。在物權(quán)法中針對(duì)這一問(wèn)題有專門(mén)的一章“不動(dòng)產(chǎn)登記”，在這一章節(jié)中明確指出了只有經(jīng)過(guò)具有法律效應(yīng)的登記手續(xù)才可以進(jìn)行物權(quán)的變更、轉(zhuǎn)讓等，土地管理法中則明確指出農(nóng)村集體所有土地包括土地管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)歸村民委員會(huì)所有，物權(quán)法中則更加具體化，集體所有的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬于其成員，這在一定程度上為每一位集體成員的利益提供了保障，同時(shí)也會(huì)定了集體內(nèi)的所有成員具有維護(hù)集體產(chǎn)權(quán)的義務(wù)，因此，物權(quán)法既明確了集成成員的利益，也明確了其義務(wù)，這對(duì)土地管理法的制定與完善具有一定的指導(dǎo)作用。
2．2對(duì)土地管理法的補(bǔ)充作用
物權(quán)法對(duì)土地管理法除了具有一定的指導(dǎo)作用，對(duì)土地管理法也具有一定的補(bǔ)充完善作用。我國(guó)在征收農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)時(shí)，土地管理法僅根據(jù)建設(shè)需要，要求國(guó)家在征用農(nóng)村土地時(shí)給予其與土地相等價(jià)值的補(bǔ)償，這在一定程度上可以保護(hù)公眾利益，但是也存在一定的漏洞，認(rèn)為只要給予征收土地的農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償就可以，但是未能明確解釋公眾利益，這也導(dǎo)致許多地方政府為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)與城市發(fā)展不規(guī)范征用農(nóng)民土地，破壞了農(nóng)民的實(shí)際利益［1］。物權(quán)法便對(duì)土地管理法的不足進(jìn)行了一定的補(bǔ)充，指出以農(nóng)民公眾利益需要為目的可以依法征收農(nóng)民集體所有土地的產(chǎn)權(quán)，這里的征收土地是以農(nóng)民公眾利益為征收土地的前提，同時(shí)明確了土地征用的流程，要求征用流程可以符合法律法規(guī)要求，這在很大程度上保護(hù)了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，同時(shí)也規(guī)范了相關(guān)政府部門(mén)在征收土地時(shí)的手續(xù)，避免發(fā)生地方政府濫用土地征收權(quán)而引起的公眾利益被破壞的問(wèn)題。物權(quán)法在土地管理法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步補(bǔ)充了對(duì)土地征用的補(bǔ)償條件，為增添了安置費(fèi)等，以保證農(nóng)民土地征收后的正常生活。
3土地管理法和物權(quán)法相互制約
土地管理法與物權(quán)法雖在一定程度上相互補(bǔ)充，但同時(shí)兩者間也存在一定的制約，在一些條款上兩者存在一定的矛盾，比如，土地管理法中明確指出建設(shè)用地的范圍既包括國(guó)家所有土地，也包括為農(nóng)民公共利益而征用的農(nóng)民集體所有土地。物權(quán)法則認(rèn)為建設(shè)用地只包含國(guó)家所有土地，其范圍遠(yuǎn)小于土地管理法中的建設(shè)用地范圍。土地管理法中指出，為建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施或保障農(nóng)民公共利益可以征用農(nóng)民集體所有地，但是農(nóng)民集體所有土地卻未不受物權(quán)法約束，這也造成了土地管理法與物權(quán)法間的矛盾［2］。
4結(jié)語(yǔ)
土地產(chǎn)權(quán)是個(gè)人產(chǎn)權(quán)中最為重要的組成部分，關(guān)系到每個(gè)人的日常生活，因此，關(guān)系到土地產(chǎn)權(quán)的土地管理法與個(gè)人產(chǎn)權(quán)相關(guān)的物權(quán)法間存在著一定的關(guān)系，兩者既彼此作用也彼此制約。隨著社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)個(gè)人產(chǎn)權(quán)將會(huì)更加重視，土地產(chǎn)權(quán)也將會(huì)進(jìn)一步規(guī)范，因此，土地管理法與物權(quán)法必須相互協(xié)同，彼此補(bǔ)充完善，盡可能地實(shí)現(xiàn)土地管理法與物權(quán)法的統(tǒng)一，進(jìn)而更好地保護(hù)土地所有者的根本利益。
作者：陳羨潔 單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院
一、總體要求
以“三嚴(yán)三實(shí)”重要思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)省廳關(guān)于土地管理領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)的要求，強(qiáng)化土地出讓收支和耕地保護(hù)問(wèn)題的整改落實(shí)，規(guī)范土地利用和管理秩序；舉一反三，剖析根源，堵塞漏洞，完善制度，不斷健全土地管理體制機(jī)制；加強(qiáng)國(guó)土資源領(lǐng)域黨風(fēng)廉政建設(shè)，努力打造廉潔高效、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)墓芾黻?duì)伍，為“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”提供更加有效的服務(wù)和支撐。
二、主要任務(wù)
（一）積極查找問(wèn)題抓好整改落實(shí)。結(jié)合我市土地管理情況，參照去年國(guó)家審計(jì)署審計(jì)重點(diǎn)和其他市州審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，舉一反三，積極查找問(wèn)題并進(jìn)行整改糾正。
1．土地規(guī)劃計(jì)劃執(zhí)行方面：重點(diǎn)查找建設(shè)用地“寅吃卯糧”、建設(shè)用地規(guī)模超規(guī)劃計(jì)劃控制規(guī)模等問(wèn)題，深化整改落實(shí)，維護(hù)土地利用規(guī)劃計(jì)劃管控的嚴(yán)肅性。
2．建設(shè)用地審批和土地征收方面：重點(diǎn)查找少批多征、超越權(quán)限批地、未批先征等違法違規(guī)行為，少數(shù)地方少付拖欠挪用征地補(bǔ)償費(fèi)、社會(huì)保障資金落實(shí)不到位、套取騙取征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)等問(wèn)題，深化整改落實(shí)，嚴(yán)格建設(shè)用地審批，維護(hù)群眾權(quán)益。
3．建設(shè)用地供應(yīng)方面：重點(diǎn)查找虛假“招拍掛”出讓土地，違規(guī)協(xié)議出讓經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地，違反《劃撥用地目錄》規(guī)定劃撥建設(shè)用地，違規(guī)“毛地”出讓建設(shè)用地和超出用地控制標(biāo)準(zhǔn)供應(yīng)建設(shè)用地，違反國(guó)家工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定低價(jià)出讓建設(shè)用地，違規(guī)向限制類、禁止類行業(yè)供地，違規(guī)為不符合條件的土地辦證等問(wèn)題，深化整改落實(shí)，維護(hù)土地市場(chǎng)秩序。
4．土地違規(guī)抵押融資方面：重點(diǎn)查找用公園、綠地、廣場(chǎng)等社會(huì)公益設(shè)施用地抵押，用未完成征地拆遷手續(xù)土地抵押，高估地價(jià)抵押，以及重復(fù)抵押、直接辦理虛假國(guó)有土地使用證用于抵押、挪用土地抵押融資等問(wèn)題，深化整改落實(shí)，規(guī)范土地抵押融資行為。
5．耕地保護(hù)方面：重點(diǎn)查找耕地面積有所減少、質(zhì)量有所下降、耕地保有量低于目標(biāo)考核量、基本農(nóng)田劃定不合規(guī)、基本農(nóng)田閑置荒蕪、土地整治項(xiàng)目補(bǔ)充耕地不實(shí)等問(wèn)題，深化整改落實(shí)，嚴(yán)格耕地和基本農(nóng)田保護(hù)，堅(jiān)守耕地紅線。
6．存量建設(shè)用地規(guī)模較大方面：重點(diǎn)查找建設(shè)用地征而未供、供而未用問(wèn)題，結(jié)合節(jié)約集約用地專項(xiàng)督察后續(xù)整改工作，著力盤(pán)活利用征而未供、供而未用和閑置土地，推動(dòng)節(jié)約集約用地。
7. 違規(guī)使用土地方面：重點(diǎn)查找用地單位以租代征、非法占地等用地違規(guī)行為，深化整改落實(shí)，依法依規(guī)組織查處，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)及政策，杜絕發(fā)生類似問(wèn)題。
8．工業(yè)企業(yè)用地方面：重點(diǎn)查找工業(yè)企業(yè)用地容積率和投資強(qiáng)度不達(dá)標(biāo)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不夠等問(wèn)題，督促用地企業(yè)限期整改，完善工業(yè)用地評(píng)價(jià)、考核、監(jiān)督等相關(guān)制度，切實(shí)提高工業(yè)企業(yè)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度
同時(shí)，配合財(cái)政等部門(mén)，督促整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)減免、返還、少征土地出讓收入，土地收入未納入預(yù)算管理，違規(guī)安排支出和使用土地出讓收入，少繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，挪用、套取土地整治資金等問(wèn)題。配合發(fā)改等部門(mén)，向社會(huì)公布開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)成果。
（二）著力推進(jìn)建章立制工作。在抓好整改工作的同時(shí)，結(jié)合職能轉(zhuǎn)變、深化改革、依法行政等要求，著重從制度建設(shè)和制度執(zhí)行兩個(gè)層面入手，進(jìn)一步堵塞漏洞，完善制度，建章立制，健全體制機(jī)制，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)土地管理工作。
1．完善土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理。加快推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整、完善規(guī)范計(jì)劃管理，加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)項(xiàng)目管理。
2．改革完善建設(shè)用地審批管理。研究建設(shè)用地審批制度改革，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高審批效率。積極研究解決用地審查報(bào)批中遇到的困難和問(wèn)題，保障穩(wěn)增長(zhǎng)用地需要。
3．完善建設(shè)用地供應(yīng)管理。規(guī)范國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌供應(yīng)程序，調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)閑置土地監(jiān)管，促進(jìn)閑置土地利用，探索土地供應(yīng)前期開(kāi)發(fā)政策。
4．完善耕地保護(hù)制度。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定，落實(shí)特殊保護(hù)制度；加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡管理。
5．完善土地登記制度。強(qiáng)化國(guó)有土地資產(chǎn)保護(hù)，依法解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題，做好確權(quán)登記服務(wù)工作。
同時(shí)，配合財(cái)政部門(mén)研究完善土地出讓收支管理制度和土地儲(chǔ)備融資政策等。
推進(jìn)建章立制要遵循部、廳要求，結(jié)合我市實(shí)際著力政策協(xié)同，規(guī)范管理制度，完善政策措施。各地要依照規(guī)定要求，結(jié)合本地實(shí)際，從確保國(guó)家和省政策不折不扣貫徹落實(shí)的層面加強(qiáng)研究，進(jìn)一步推動(dòng)制度政策落到實(shí)處。
三、工作進(jìn)度安排
專項(xiàng)整治行動(dòng)分三個(gè)階段進(jìn)行。
（一）研究方案與部署階段。市局按照省廳統(tǒng)一部署，研究制定專項(xiàng)整治行動(dòng)工作方案，明確任務(wù)和要求；各區(qū)市縣、園區(qū)局召開(kāi)專項(xiàng)整治行動(dòng)動(dòng)員部署會(huì)，迸一步統(tǒng)一思想，部署全面整改。
（二）深化整改和建章立制階段。組織開(kāi)展專項(xiàng)整治行動(dòng)，深化審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改落實(shí)，從制度建設(shè)上研究提出加強(qiáng)改進(jìn)工作的政策措施。市局有關(guān)責(zé)任科室要將本級(jí)及各區(qū)市縣、園區(qū)的整改情況匯總后形成書(shū)面報(bào)告報(bào)市局專項(xiàng)整治行動(dòng)辦公室。
同時(shí)，市局有關(guān)責(zé)任科室要根據(jù)分工要求，推進(jìn)建章立制工作，形成制度性成果。
（三）整改報(bào)告階段。市局梳理匯總本級(jí)及各區(qū)市縣、園區(qū)的整改落實(shí)情況和建章立制情況，形成工作報(bào)告報(bào)省廳。
四、相關(guān)要求
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。專項(xiàng)整治行動(dòng)在市局“土地管理和礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組”（另文通知）領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，統(tǒng)一組織、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一推進(jìn)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)土地管理領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)辦公室，具體負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，推進(jìn)工作。各單位要高度重視，切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到市局黨委的統(tǒng)一部署要求上來(lái)，要明確分管領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)絡(luò)員，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立工作班子，認(rèn)真組織開(kāi)展好本行政區(qū)域內(nèi)專項(xiàng)整治行動(dòng)。
（二）從嚴(yán)從實(shí)實(shí)施。要把“三嚴(yán)三實(shí)”要求貫穿于專項(xiàng)整治行動(dòng)全過(guò)程，以嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)的作風(fēng)，扎實(shí)推進(jìn)問(wèn)題整改和建章立制工作。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要依法依規(guī)、實(shí)事求是，確保問(wèn)題整改到位；圍繞建章立制，要注重問(wèn)題導(dǎo)向、充分調(diào)研論證，把準(zhǔn)實(shí)情，提出實(shí)招，務(wù)求實(shí)效，著力破解難題，提升支撐服務(wù)能力。
（三）統(tǒng)籌安排推進(jìn)。專項(xiàng)整治行動(dòng)要立足現(xiàn)有工作基礎(chǔ)，結(jié)合年度重點(diǎn)工作安排，統(tǒng)籌部署，扎實(shí)有序推進(jìn)，確保取得良好效果。工作中，要注意區(qū)分情況、分類推進(jìn)。能立行立改的，要明確整改措施，抓緊整改落實(shí)；需要完善制度政策的，短期內(nèi)能出臺(tái)的要盡快出臺(tái)；短期內(nèi)難以出臺(tái)、需要通過(guò)改革和立法完善的，要加大改革力度，積極爭(zhēng)取列入立法、修法計(jì)劃。
（四）強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合。各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)要與各有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)配合。要及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h委、政府匯報(bào)，在當(dāng)?shù)卣慕M織領(lǐng)導(dǎo)下，按照工作方案的要求，積極開(kāi)展相關(guān)工作。要與財(cái)政、審計(jì)等有關(guān)部門(mén)協(xié)同配合，共同研究解決存在的問(wèn)題。
1構(gòu)建低碳土地管理制度的重大意義
1.1有利于有效控制溫室氣體排放
從大氣二氧化碳排放來(lái)源看，土地利用變化是僅次于化石燃料燃燒，是導(dǎo)致大氣中二氧化碳含量增加又一要素。從碳排放的分類來(lái)看，土地利用碳排放可分為土地利用類型轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的碳排放、土地利用類型保持產(chǎn)生的碳排放和各種土地利用類型上所承載的全部人為源碳排放等三類。通過(guò)構(gòu)建低碳土地管理制度，制定政策有效開(kāi)發(fā)、利用及管理土地資源，改變土地利用方式、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地利用低碳化，有效減少土地利用碳排放，控制溫室氣體排放。有關(guān)研究表明，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)減少碳排放的潛力約為常規(guī)低碳政策的1/3，合理組織土地利用是有效控制溫室氣體排放的重要途徑。
1.2有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式
目前，我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)中，工業(yè)的比重偏高，服務(wù)業(yè)比重偏低，工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，又以高碳的重化工業(yè)為主，比例達(dá)70%左右。我國(guó)正處于工業(yè)化和城市化加快推進(jìn)階段，大規(guī)模的建設(shè)需要鋼材、水泥等原材料的供應(yīng)，這些“高碳”產(chǎn)業(yè)是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展具有一定的合理性。但以此為理由，千方百計(jì)地推進(jìn)重化工業(yè)的發(fā)展，我國(guó)的資源支撐不了，環(huán)境容納不了，更何況還要給子孫留有足夠的資源和空間。因此，我國(guó)“十二五”規(guī)劃綱要指出要把加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向。通過(guò)構(gòu)建低碳土地管理制度，鼓勵(lì)發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，逐步限制高碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，減少單位GDP的資源量和環(huán)境代價(jià)，是我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要突破口。
1.3有利于全面推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)
建設(shè)“兩型”社會(huì)是緩解我國(guó)資源環(huán)境壓力、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。土地作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性資源，是不可再生資源，節(jié)約土地資源是節(jié)約型社會(huì)的重點(diǎn)和關(guān)鍵，因此，創(chuàng)新土地管理制度，構(gòu)建低碳土地管理制度，解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資源環(huán)境的體制性矛盾，為“兩型社會(huì)”建設(shè)提供體制機(jī)制保障。
2構(gòu)建低碳管理制度的基本思路
2.1控制高碳產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地總量
不斷抑制高碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地總量，在用地審批過(guò)程中進(jìn)行嚴(yán)格限制，與此同時(shí)，給低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目給予用地上的支持。具體到操作環(huán)節(jié)，土地供應(yīng)參與低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)主要是通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃這兩個(gè)手段來(lái)進(jìn)行調(diào)控，通過(guò)土地利用總體規(guī)劃，在制定土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中可以為低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在總量和布局上進(jìn)行安排，并用規(guī)劃圖件和相關(guān)調(diào)控指標(biāo)的形式來(lái)表現(xiàn)。通過(guò)土地利用年度計(jì)劃，確定各地區(qū)低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的年度用地，嚴(yán)格限制新批準(zhǔn)高碳項(xiàng)目，限制向高碳項(xiàng)目供地，以此來(lái)調(diào)節(jié)高碳經(jīng)濟(jì)與低碳經(jīng)濟(jì)的用地總量、結(jié)構(gòu)和速度，以降低高碳經(jīng)濟(jì)的用地比重，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展。
2.2及時(shí)優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)
構(gòu)建低碳土地管理制度，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，要注重及時(shí)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)控這一重要手段。具體的手段可以從減少碳排放和增加碳匯兩個(gè)方面來(lái)實(shí)施。其中增加碳匯的土地管理手段有：積極植樹(shù)造林，增加林地的比重，提高森林覆蓋率；積極推進(jìn)城市綠化工作，增加城市綠地面積；落實(shí)退耕還草工作，增加草地面積。減少碳排放的土地管理手段有：充分挖掘存量建設(shè)用地，尤其是廢棄的工礦用地，控制新增建設(shè)用地總量；加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地集約節(jié)約管理，做好開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地集約節(jié)約利用評(píng)價(jià)，提高建設(shè)用地集約節(jié)約利用水平；倡導(dǎo)農(nóng)地施用有機(jī)肥以及秸稈還田，減少農(nóng)業(yè)碳排放；構(gòu)建土地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
2.3制定促進(jìn)低碳發(fā)展的土地儲(chǔ)備政策，逐步回收高碳項(xiàng)目用地
制定促進(jìn)低碳發(fā)展的土地儲(chǔ)備政策，逐步回收高碳項(xiàng)目用地。政府為了給城市發(fā)展留足空間，除了征收農(nóng)村集體土地外，政府還可以運(yùn)用土地整理、土地置換等土地政策工具，加速淘汰高耗能、高排放、高污染的項(xiàng)目，依據(jù)土地儲(chǔ)備政策接收其項(xiàng)目用地，以供應(yīng)土地一級(jí)市場(chǎng)。
2.4創(chuàng)新低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目土地供應(yīng)方式
針對(duì)當(dāng)前部分地方政府出于政績(jī)及可支配資金的最大化考慮，傾向于采取對(duì)不同用途土地采取不同出讓方式的差別定價(jià)策略。例如，對(duì)于商業(yè)、住宅用地傾向于采取招拍掛的方式追求一次性收益，而對(duì)于工業(yè)用地，地方政府看重的則是工廠建成之后給本地區(qū)帶來(lái)的GDP、稅收、就業(yè)等政績(jī)利益和長(zhǎng)期收益。為此，不惜采取各種優(yōu)惠政策，包括壓低地價(jià)，甚至零地價(jià)以至負(fù)地價(jià)，以達(dá)到招商引資的目的。為此，2007年國(guó)土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)文，要求：“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓，其出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！睂?duì)于低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地，尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，除了一般的招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等出讓方式外，政府還可以通過(guò)協(xié)議出讓的方式出讓土地。
2.5充分發(fā)揮地價(jià)杠桿作用，支持低碳經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目
對(duì)于促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目用地，若在一級(jí)市場(chǎng)獲取土地使用權(quán)，政府可以在價(jià)格上給予一定的優(yōu)惠；若在二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓獲得土地使用權(quán)，政府可以在轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)方面給予優(yōu)惠，通過(guò)土地價(jià)格和稅收政策積極引導(dǎo)資本和資源向低碳方向轉(zhuǎn)移。對(duì)于低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的用地，除了可以在土地價(jià)格、土地稅費(fèi)等方面給予優(yōu)惠外，政府還能制定政策在土地信貸、土地抵押等方面給予支持。此外，可以簡(jiǎn)化低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目融資用地審批。
2.6改革考評(píng)體系，增加土地供應(yīng)的碳排放指標(biāo)考核
為適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，改革地方政府官員考評(píng)體系，形成發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的倒逼機(jī)制。在考評(píng)體系中增加碳排放指標(biāo)或綠色GDP等指標(biāo)，全面評(píng)價(jià)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地碳排放狀況，招商引資過(guò)程中低碳項(xiàng)目比重，促進(jìn)土地供應(yīng)向低碳產(chǎn)業(yè)傾斜。
作者：霍迪 劉貴峰 單位：齊齊哈爾市土地礦業(yè)權(quán)儲(chǔ)備交易中心 齊齊哈爾市土地統(tǒng)征工作站
本文作者：朱頡1高麗飛2作者單位：1廊坊市國(guó)土資源局2沈陽(yáng)市規(guī)劃和國(guó)土資源局于洪分局
使土地權(quán)利制度進(jìn)一步完善
從制度層面上看，土地制度涉及到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。在土地制度中，土地權(quán)利是土地市場(chǎng)交換的客體《,物權(quán)法》對(duì)各種土地權(quán)利的完善直接推動(dòng)了土地市場(chǎng)的發(fā)展?！段餀?quán)法》使土地權(quán)利制度進(jìn)一步完善，主要表現(xiàn)在進(jìn)一步明確了集體土地的產(chǎn)權(quán)代表，明確了建設(shè)用地使用權(quán)可以通過(guò)出讓或者劃撥設(shè)立，明確了建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期及地上附屬物的歸屬問(wèn)題等?！段餀?quán)法》顯化了土地資源的資產(chǎn)特性，揭示了土地作為不動(dòng)產(chǎn)是物權(quán)所有人的權(quán)利客體，明晰的資源產(chǎn)權(quán)和有償?shù)氖褂弥贫鹊拇_立必將合理利用和保護(hù)土地資源，解決了由于產(chǎn)權(quán)不清、主體不明等引起的土地使用效率不高等問(wèn)題。比如《,物權(quán)法》詳細(xì)規(guī)定了建筑物區(qū)分所有權(quán),并將建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確為用益物權(quán),這些規(guī)定填補(bǔ)了我國(guó)在這方面的一項(xiàng)空白，使建筑物區(qū)分所有權(quán)有了具體的法律依據(jù),使建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更加穩(wěn)定、明確,從而有利于促進(jìn)土地市場(chǎng)的發(fā)展和完善。另外，《物權(quán)法》還確立了土地用益物權(quán)的基本體系，使中國(guó)土地權(quán)利制度建設(shè)取得一定的成就。
加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的有力監(jiān)管
《物權(quán)法》的實(shí)施，使土地市場(chǎng)化更加深入，《物權(quán)法》對(duì)土地管理制度的影響還表現(xiàn)在加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的有力監(jiān)督方面?！段餀?quán)法》規(guī)定：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。這一規(guī)定在充分肯定我國(guó)以市場(chǎng)化方式配置土地資源改革成果的基礎(chǔ)上，將工業(yè)用地實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓從國(guó)家政策上升為法律，一方面對(duì)國(guó)土資源管理工作提出了新的要求，另一方面也為強(qiáng)化土地市場(chǎng)監(jiān)管，深入推進(jìn)以市場(chǎng)化方式配置土地資源奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。此外，《物權(quán)法》首次將工業(yè)用地實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓寫(xiě)進(jìn)了法律，擴(kuò)大了以市場(chǎng)化方式配置土地資源的范圍，第一次規(guī)范了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的內(nèi)容制訂全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)有土地出讓合同示范文本，既是落實(shí)土地管理相關(guān)法律法規(guī)的要求，也有利于規(guī)范出讓方和受讓方的權(quán)利和義務(wù)，減少可能發(fā)生的合同糾紛，保護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范土地使用權(quán)的出讓行為，進(jìn)一步健全和完善國(guó)有土地出讓制度，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益具有十分重要的意義。
推動(dòng)土地管理部門(mén)依法行政
土地行政管理部門(mén)在管理國(guó)有資源的過(guò)程中，要轉(zhuǎn)變國(guó)土資源管理理念，不但要運(yùn)用傳統(tǒng)的行政手段，還要具備民法意識(shí)，比如在土地使用權(quán)出讓、征地審批、土地招拍掛程序中應(yīng)當(dāng)更多地引入民法中的合同和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而深化國(guó)土資源管理方式變革，全面推進(jìn)依法行政?？偟膩?lái)看，《物權(quán)法》既有對(duì)現(xiàn)行土地管理政策的繼承，又作出了許多創(chuàng)新性規(guī)定，有利于推動(dòng)土地行政管理部門(mén)依法行政，為下一步土地管理法規(guī)體系的完善提供了重要依據(jù)，我們可以以此為契機(jī)，推進(jìn)《土地管理法》的修改，制定《土地登記條例》、《征地條例》、《土地市場(chǎng)管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律法規(guī)。
為了把整改工作具體化、目標(biāo)化、責(zé)任化、制度化，使整改工作目標(biāo)更加清晰的、要求更加明確、責(zé)任更加落實(shí)、實(shí)施更加到位，根據(jù)《*縣開(kāi)展第一批深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)實(shí)施方案》的總體要求，特制定《*縣國(guó)土資源局深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)整改落實(shí)方案》。
一、指導(dǎo)思想
堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步解放思想，改革創(chuàng)新，以構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制為主線，以堅(jiān)守耕地紅線、節(jié)約集約利用資源為目標(biāo)，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，統(tǒng)籌保障發(fā)展與保護(hù)資源的關(guān)系，促進(jìn)節(jié)約集約利用資源，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，維護(hù)群眾權(quán)益，提高服務(wù)水平，為促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供強(qiáng)有力的資源保障。
二、基本原則
解決突出問(wèn)題、完善體制機(jī)制是學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)整改落實(shí)的主要內(nèi)容，是學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)取得實(shí)效的關(guān)鍵。要按照總體布局、重點(diǎn)推進(jìn)的原則，抓好突出問(wèn)題的解決，根據(jù)解決突出問(wèn)題、完善體制機(jī)制的輕重緩急、難易程度，分門(mén)別類地逐步推進(jìn)。既要抓突出問(wèn)題的解決和體制機(jī)制的完善，又要抓思想觀念的轉(zhuǎn)變和執(zhí)行力的提高，既要抓當(dāng)前問(wèn)題的解決，又要抓近期和今后一個(gè)時(shí)期工作的推進(jìn)；既要抓機(jī)關(guān)和事業(yè)單位反映出來(lái)的問(wèn)題，更要抓基層普遍關(guān)心和相關(guān)部門(mén)反映的問(wèn)題，切實(shí)保證整改事項(xiàng)落到實(shí)處、見(jiàn)到實(shí)效，真正做到黨員干部受教育、科學(xué)發(fā)展上水平、人民群眾得實(shí)惠。
三、目標(biāo)任務(wù)
以“堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、依法管理國(guó)土資源”為主題，明確目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，重點(diǎn)抓好制定整改落實(shí)方案、集中解決突出問(wèn)題、完善體制機(jī)制等工作，扎實(shí)整改，力求取得推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的實(shí)踐成果和制度成果。
四、具體安排
整改落實(shí)階段工作從7月1日開(kāi)始，到8月20日左右結(jié)束。
(一)緊密結(jié)合實(shí)際，制定整改方案
各支部整改方案要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以領(lǐng)導(dǎo)班子分析檢查報(bào)告為依據(jù)，把分析檢查報(bào)告中提出的整改思路和措施、把解決問(wèn)題和完善制度的工作結(jié)合起來(lái)，使整改落實(shí)工作有章可循、群眾滿意度測(cè)評(píng)有據(jù)可依。整改方案要做到“五定一建一公開(kāi)”，即定整改落實(shí)的事項(xiàng)、目標(biāo)、措施、責(zé)任人和時(shí)限要求，建整改臺(tái)帳，向群眾公開(kāi)。一要明確整改重點(diǎn)。把征求意見(jiàn)和分析檢查出來(lái)的問(wèn)題，進(jìn)行全面分析和歸類梳理，一項(xiàng)一項(xiàng)列出來(lái)，提出整改措施，事關(guān)群眾切身利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的突出問(wèn)題納入整改落實(shí)重點(diǎn)。二要明確整改責(zé)任。對(duì)需要整改落實(shí)的重點(diǎn)問(wèn)題，要從明確責(zé)任、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、完善監(jiān)督等方面提出具體的工作步驟和辦法，增強(qiáng)整改落實(shí)的實(shí)效性。要注意落實(shí)責(zé)任，對(duì)整改落實(shí)的工作由誰(shuí)主管、由哪個(gè)股室或哪個(gè)單位辦理、由誰(shuí)來(lái)完成、完成不好怎么辦，都要作出明確規(guī)定。三要確保整改落實(shí)。要建立健全整改落實(shí)督促檢查制度和責(zé)任追究制度，督促責(zé)任科室和責(zé)任單位集中時(shí)間、集中精力抓好整改落實(shí)。對(duì)需要解決的問(wèn)題要公示，并采取相應(yīng)措施，使問(wèn)題得到有效解決；對(duì)需要一段時(shí)間努力解決的問(wèn)題，要列出大體的時(shí)間表，并跟蹤問(wèn)效，逐步予以解決；對(duì)于那些受客觀條件限制，一時(shí)不能解決的問(wèn)題，要向群眾做好解釋工作。各單位整改方案要在一定范圍內(nèi)公布，重要事項(xiàng)要作出公開(kāi)承諾，整改落實(shí)情況要向黨員、群眾通報(bào)，自覺(jué)接受監(jiān)督。各單位整改方案經(jīng)主要負(fù)責(zé)人審閱把關(guān)后，報(bào)局學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)辦公室備案。局整改方案經(jīng)局黨組審閱把關(guān)后，報(bào)縣委習(xí)實(shí)踐活動(dòng)辦公室備案。
(二)切實(shí)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，集中解決問(wèn)題
各單位要結(jié)合“作風(fēng)建設(shè)年”活動(dòng)工作部署，有效防止在集中整改過(guò)程中搞形式主義、短期行為和“政績(jī)工程”，要解決執(zhí)行力不強(qiáng)、政令不暢、行政效能低下、責(zé)任追究不力等問(wèn)題。通過(guò)強(qiáng)化問(wèn)責(zé)治庸，保障各項(xiàng)整改任務(wù)落實(shí)到位。要在前段邊學(xué)邊改、邊查邊改的基礎(chǔ)上，根據(jù)整改落實(shí)方案，集中力量解決幾個(gè)影響和制約科學(xué)發(fā)展的突出問(wèn)題，辦幾件群眾普遍期待的實(shí)事好事，以解決問(wèn)題的實(shí)際成效取信于民。要根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)的變化，著重解決影響和制約國(guó)土資源事業(yè)較快發(fā)展的思路、措施等問(wèn)題以及涉及政策層面、本單位職能范圍的突出問(wèn)題。特別是對(duì)失地農(nóng)民和歷史遺留問(wèn)題要加大解決的力度。要始終把人民群眾的安危冷暖放在心上，扎扎實(shí)實(shí)解決群眾的切身利益問(wèn)題，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。
(三)著力完善制度，健全體制機(jī)制
積極穩(wěn)妥地推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新和制度建設(shè)，努力解決制度缺失和體制障礙等突出問(wèn)題，逐步形成保障和促進(jìn)城鄉(xiāng)一體科學(xué)發(fā)展的制度體系。各單位要認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握黨的方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，充分借鑒調(diào)查研究的成果，充分運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)班子分析檢查報(bào)告，充分聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議，對(duì)現(xiàn)有的政策文件、規(guī)章制度進(jìn)行系統(tǒng)清理，切實(shí)做好廢、改、立工作。要重點(diǎn)圍繞縣委提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市場(chǎng)體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建工作等方面做好體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求，有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作規(guī)章制度的建立和完善，建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的體制和機(jī)制。
(四)認(rèn)真組織測(cè)評(píng)，做好總結(jié)工作
1、搞好情況通報(bào)。學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)基本完成時(shí)，要做好活動(dòng)的總結(jié)工作，并采取適當(dāng)方式向黨員群眾通報(bào)，接受黨員群眾監(jiān)督。
2、開(kāi)展群眾滿意度測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)內(nèi)容包括：人民群眾對(duì)解決影響制約科學(xué)發(fā)展突出問(wèn)題的滿意度；人民群眾對(duì)開(kāi)展學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)實(shí)際效果的滿意度；人民群眾對(duì)開(kāi)展學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)組織領(lǐng)導(dǎo)工作的滿意度。參加群眾滿意度測(cè)評(píng)的人員一般應(yīng)有本單位黨員、基層單位代表、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、村組代表以及直接服務(wù)對(duì)象的代表。測(cè)評(píng)結(jié)束后，要以適當(dāng)方式向群眾測(cè)評(píng)結(jié)果；要根據(jù)測(cè)評(píng)結(jié)果進(jìn)一步完善整改措施，確保學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)中尚未解決的突出問(wèn)題繼續(xù)得到有效解決；對(duì)多數(shù)群眾不滿意的科室和單位，要及時(shí)“補(bǔ)課”，限期整改。滿意度測(cè)評(píng)可結(jié)合情況通報(bào)同步進(jìn)行。
3、抓好總結(jié)表彰。各單位要對(duì)開(kāi)展學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)的做法、效果、經(jīng)驗(yàn)、典型以及需要引起注意的問(wèn)題，從實(shí)踐和理論上進(jìn)行全面系統(tǒng)的總結(jié)，形成專題總結(jié)報(bào)告報(bào)局學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)辦公室，局專題總結(jié)報(bào)告報(bào)縣委學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)辦公室。學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)基本結(jié)束后，局黨委對(duì)在學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)中思想認(rèn)識(shí)有新飛躍、解決問(wèn)題有新成效、創(chuàng)新機(jī)制有新突破、科學(xué)發(fā)展有新局面的單位以及涌現(xiàn)出來(lái)的先進(jìn)個(gè)人給予總結(jié)表彰。
五、組織領(lǐng)導(dǎo)
整改落實(shí)階段是學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)出成果、見(jiàn)實(shí)效的關(guān)鍵階段，廣大黨員干部群眾更加關(guān)注。各支部要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)同志要履行第一責(zé)任人的職責(zé)，投入足夠精力抓整改，領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員要結(jié)合分工，認(rèn)真抓好分管股室、單位的整改落實(shí)工作。局學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組要加強(qiáng)工作指導(dǎo)，掌握整改落實(shí)階段工作的進(jìn)展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，認(rèn)真研究解決，保證整改落實(shí)階段工作健康開(kāi)展。局學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加強(qiáng)對(duì)制定整改方案的指導(dǎo)，并督促所在單位抓好整改方案的實(shí)施，確保整改落實(shí)階段工作不走過(guò)場(chǎng)，取得實(shí)效。
(一)搞好思想動(dòng)員，增強(qiáng)做好整改落實(shí)工作的自覺(jué)性。
各單位要結(jié)合實(shí)際，召開(kāi)轉(zhuǎn)段動(dòng)員會(huì)議，總結(jié)分析檢查階段工作，對(duì)整改落實(shí)階段的工作進(jìn)行動(dòng)員部署，搞好思想發(fā)動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)廣大黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部搞好整改落實(shí)的自覺(jué)性和主動(dòng)性。要充分運(yùn)用報(bào)刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體做好宣傳工作，深入宣傳學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)整改落實(shí)進(jìn)展情況、成果經(jīng)驗(yàn)、生動(dòng)典型和實(shí)際效果，切實(shí)增強(qiáng)輿論宣傳的感召力和感染力，使人民群眾真正感受到學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)帶來(lái)的新變化新氣象。
(二)堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶頭，發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部示范表率作用。
局領(lǐng)導(dǎo)要帶頭抓好整改落實(shí)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變作風(fēng)，改進(jìn)工作，提高效率，要求各事業(yè)單位做到的，局機(jī)關(guān)首先做好；黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭落實(shí)整改措施，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督，要求黨員和群眾做到的，領(lǐng)導(dǎo)干部首先做好。通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)和黨員干部帶頭整改落實(shí)，發(fā)揮表率作用，推動(dòng)整改落實(shí)階段工作的扎實(shí)開(kāi)展。
(三)堅(jiān)持依靠群眾，擴(kuò)大群眾參與面。制定整改落實(shí)方案，集中解決突出問(wèn)題、完善體制，機(jī)制等各項(xiàng)工作，都要注重?cái)U(kuò)大群眾參與面，主動(dòng)邀請(qǐng)本單位黨員、基層單位代表、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、退休干部、組代表以及直接服務(wù)對(duì)象的代表參加，充分發(fā)揮他們的作用。要堅(jiān)持并創(chuàng)造性貫徹群眾路線，切實(shí)做到問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，集思廣益制定整改方案，凝聚力量解決突出問(wèn)題，群策群力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，吸收群眾全程參與，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督。
(四)堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，做到“兩手抓、兩不誤、兩促進(jìn)”。
當(dāng)前各項(xiàng)工作千頭萬(wàn)緒、任務(wù)繁重。各單位要切實(shí)把握好時(shí)間，把握好進(jìn)度，處理好工學(xué)矛盾，統(tǒng)籌抓好學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)和其他各項(xiàng)工作，把學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)激發(fā)出來(lái)的精神力量轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的物質(zhì)力量，推動(dòng)國(guó)土資源事業(yè)較快發(fā)展，確保群眾生活安定，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。同時(shí)，要正確處理抓好機(jī)關(guān)自身學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)與抓好下屬單位學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)的關(guān)系，正確處理抓好領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)和抓好普通黨員、一般干部學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)的關(guān)系，正確處理集中開(kāi)展學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)與建立長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)系，切實(shí)把學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀不斷引向深入。
