時(shí)間：2022-04-08 10:18:01
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一、公共行政演進(jìn)歷程述評(píng)
（一）公共行政時(shí)期
行政從政治中分離，便異?！翱释闭蔑@出自身獨(dú)特的工具價(jià)值，即變革傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和采用科學(xué)管理手段去最大限度地提高管理效率。配合上述變革的環(huán)境，以理性和高效著稱的官僚制應(yīng)運(yùn)而生，它以等級(jí)分工的形式、非人格化的組織制度、層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系構(gòu)成了一種法理型的組織模式，極大地適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)大生產(chǎn)和公共行政追求效率的要求，為行政的良性、健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。由此，政治―行政二分法和韋伯官僚體制便成了傳統(tǒng)公共行政的兩大“基石”，在二者的共同作用下，公共行政以追求效率為價(jià)值目標(biāo)，以公共組織的設(shè)計(jì)、科學(xué)管理的原則和先進(jìn)的管理技術(shù)為發(fā)展導(dǎo)向，有效地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。二戰(zhàn)以后，隨著社會(huì)環(huán)境的變化，傳統(tǒng)公共行政便遭到了不同學(xué)派的批判，被直指是漠視民主價(jià)值和人性的。為此，傳統(tǒng)公共行政也結(jié)合時(shí)局做出了相應(yīng)的價(jià)值轉(zhuǎn)向和理論修正，但改革并未使其理論根基發(fā)生質(zhì)的變化。20世紀(jì)60年代后，以弗雷德里克森為代表的新公共行政理論致力于扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值偏向，強(qiáng)調(diào)新公共行政的使命是對(duì)影響和削弱社會(huì)公平、出色管理、經(jīng)濟(jì)的和有效率的各種因素以及組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行變革[1]306。但礙于當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境和自身理論影響力有限等原因，新公共行政理論并未能從根本上動(dòng)搖傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)。而隨后政策科學(xué)崛起，政策科學(xué)研究雖在謀求和公共行政結(jié)合以及促進(jìn)政策機(jī)構(gòu)管理性向政策執(zhí)行公共性轉(zhuǎn)變等方面做出了努力，但政策科學(xué)畢竟只是作為公共行政發(fā)展的一個(gè)分支而出現(xiàn)，因此無論從廣度還是深度上都無法對(duì)傳統(tǒng)公共行政形成根本的挑戰(zhàn)。
(二)公共管理時(shí)期
伴隨著行政環(huán)境的變革，社會(huì)由工業(yè)文明向信息文明轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和民主化進(jìn)程的推進(jìn)使得官僚制的治理弊端日漸顯現(xiàn)。諸如指揮―服從的管理方式對(duì)人性的壓制，科層管理對(duì)民主價(jià)值的沖擊，不合理的分工導(dǎo)致的各自為政，內(nèi)部封閉的管理造成的體制僵化，都成為了公共行政發(fā)展的巨大障礙。同時(shí)，政治―行政二分法也受到了諸多置疑。人們逐漸發(fā)現(xiàn)，在公共管理的實(shí)踐中，對(duì)二者涇渭分明地劃分不僅沒有必要，而且也不可能。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政的種種弊病，20世紀(jì)80年代以來，西方各國掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的公共行政改革浪潮，使公共行政演進(jìn)到了公共管理的新時(shí)期。公共管理修正了傳統(tǒng)公共行政的發(fā)展思路和策略選擇，積極地借鑒企業(yè)和私營部門的管理經(jīng)驗(yàn)與手段，大力引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，全面地降低管理成本，注重結(jié)果和管理者的責(zé)任，從而最大化地提升了政府的組織績(jī)效。作為公共行政發(fā)展的新模式，公共管理積極回應(yīng)行政環(huán)境發(fā)展的需求，致力于解答公共管理中“誰來管理”以及“如何管理”等重大問題，為公共行政學(xué)的發(fā)展建立了更加全面的知識(shí)框架，并在實(shí)踐中有效地增進(jìn)了公共利益[2]53。然而，公共管理作為一種理論和實(shí)踐模式也并非盡善盡美，其內(nèi)在缺陷也客觀存在。其中，最典型的便是難以處理好“公共性”和“管理性”之間的關(guān)系，即公共管理一味強(qiáng)調(diào)師法企業(yè)，過分崇拜市場(chǎng)教義，而很大程度上忽視了公私部門的現(xiàn)實(shí)差異，往往導(dǎo)致公共行政發(fā)展中價(jià)值導(dǎo)向的偏差和服務(wù)對(duì)象的失當(dāng)[3]，這種錯(cuò)把公共行政實(shí)現(xiàn)的手段作為目的的做法，也使得公共管理在實(shí)踐中客觀上面臨著種種困境。通過批判，人們反思到公共行政必須要以民主憲政為基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)將其發(fā)展目標(biāo)最終鎖定在社會(huì)公共福利和公共利益的增進(jìn)上，而市場(chǎng)的手段和科學(xué)的管理只能為上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)服務(wù)。
(三)公共服務(wù)時(shí)期
新公共服務(wù)理論是對(duì)公共管理理論的揚(yáng)棄。它緊緊圍繞公共行政發(fā)展的核心屬性，以民主公民權(quán)理論、社群理論、后現(xiàn)論和組織人本理論為其思想淵源，以公民優(yōu)先、社會(huì)公益為其價(jià)值理念，強(qiáng)調(diào)通過構(gòu)建政府與公民新型的分權(quán)、合作關(guān)系，最大化地實(shí)現(xiàn)公共利益。公共服務(wù)理論要求公共組織的設(shè)計(jì)和運(yùn)行要以為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)為目標(biāo)，提出公共行政的最終目標(biāo)是建立公共服務(wù)型的政府。這種政府以社會(huì)公眾為服務(wù)對(duì)象，以合作協(xié)調(diào)為服務(wù)基礎(chǔ)，以滿足公共需求為服務(wù)導(dǎo)向，其本質(zhì)是“社會(huì)本位、民本位”[4]。而政府的工作重點(diǎn)既不應(yīng)是“掌舵”，也不應(yīng)是“劃槳”，而是“建立一套明顯具有整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)”[5]。具體而言，便是政府應(yīng)當(dāng)通過權(quán)力分放和讓渡，不斷地進(jìn)行制度和機(jī)制的創(chuàng)新，充分保障公民在社會(huì)管理中的民主參與權(quán)，推進(jìn)合作共治局面的形成，從而持續(xù)提升公共服務(wù)的效率和品質(zhì)。公共服務(wù)的理論使得公共行政的價(jià)值從“效率至上”回歸到了“民主至上”，有效地?cái)[正了公共行政發(fā)展的航向。
二、公共行政發(fā)展規(guī)律之闡釋
縱觀公共行政發(fā)展的歷史，一條基本規(guī)律表明，正是行政生態(tài)的變化決定了公共行政的演進(jìn)特征和重心的變換，即不同的公共行政發(fā)展階段是依據(jù)環(huán)境變革的特點(diǎn)予以劃定的。
西方公共行政發(fā)展的三個(gè)時(shí)期所表現(xiàn)的運(yùn)行規(guī)律，都與當(dāng)時(shí)行政環(huán)境變革的要求密不可分。在傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，政治―行政二分的提出，使行政凸顯出其獨(dú)立的價(jià)值，其目的在于通過對(duì)一般科學(xué)管理技巧的借鑒，有效地增強(qiáng)行政管理的效率，這正與當(dāng)時(shí)工業(yè)化大生產(chǎn)的客觀環(huán)境相匹配。工業(yè)化社會(huì)是一個(gè)高度組織化的社會(huì)，而官僚制的提出一改傳統(tǒng)人治行政的種種弊端，構(gòu)建出了一種法理型的組織體制，實(shí)現(xiàn)了理性和高效的組織管理，這與當(dāng)時(shí)工業(yè)文明追求技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)有序的客觀要求得以有效對(duì)接，因而二者共同構(gòu)成了傳統(tǒng)公共行政的理論“基石”。公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)起同樣取決于環(huán)境的變革。隨著工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，官僚制的管理弊端日益顯現(xiàn)，而傳統(tǒng)的二分法也面臨著越來越多的不可治理性。在上述背景下，公共管理和政府再造的運(yùn)動(dòng)勢(shì)在必行。這種運(yùn)動(dòng)直擊傳統(tǒng)公共行政模式之缺陷，以市場(chǎng)化和自由化為取向，采用私營部門和工商管理領(lǐng)域先進(jìn)的理念與策略，推動(dòng)了公共管理效率的提升。這場(chǎng)充滿著管理主義色彩的改革，很大程度上消解了傳統(tǒng)公共行政的發(fā)展困境。但隨著民間力量的崛起和政治民主化、權(quán)利多元化的趨勢(shì)日益增強(qiáng)，公共管理理論也遭遇了強(qiáng)大的挑戰(zhàn)。如何在公共管理的框架下最大限度地保障公共利益，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效提供和公民需求的充分滿足，便成了公共管理自身發(fā)展難以攻克的問題。在此環(huán)境下，公共服務(wù)理論應(yīng)運(yùn)而生，它在吸收傳統(tǒng)公共行政理論的合理內(nèi)核和承繼公共管理理論精髓的基礎(chǔ)上，提出和建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值、公共利益，更加適合于公共行政實(shí)踐發(fā)展的理論框架，科學(xué)地糾正了公共行政的發(fā)展偏向。
與此同時(shí)，行政環(huán)境變化也使得公共行政的價(jià)值重心和研究途徑發(fā)生著轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的公共行政時(shí)期，基于工業(yè)社會(huì)對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，行政管理過程和行政組織的設(shè)計(jì)都以提高效率為目標(biāo)“，效率至上”成為這一時(shí)期公共行政發(fā)展的價(jià)值重心和導(dǎo)向依據(jù)。而到了公共管理時(shí)期，一場(chǎng)以管理自由化和市場(chǎng)化導(dǎo)向的治道變革在世界范圍內(nèi)掀起，它旨在促使人們重新認(rèn)識(shí)管理的價(jià)值，并通過廣泛借鑒工商界成功的管理方法和手段，最大化地提升公共管理的績(jī)效。雖然在此過程中，這種變革強(qiáng)調(diào)了公共管理的顧客導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和回應(yīng)性等要求，一定程度上糾正了傳統(tǒng)公共行政時(shí)期對(duì)效率過分追求的偏向，但沒有根本扭轉(zhuǎn)公共行政的效率取向，而更多的是完善和修飾了官僚制的工具理性，因此，最終也淪為一種關(guān)注管理過程的粉飾行為。直至此時(shí)，公共行政的“鐘擺”仍然嚴(yán)重地偏向“管理主義”，這自然無利于社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。公共服務(wù)理論旨在糾正公共行政發(fā)展過程中的價(jià)值偏差，平衡管理主義和民主主義的價(jià)值追求，它明確規(guī)定公共行政的發(fā)展重心應(yīng)在于保證公共利益，提供公共服務(wù)，從而使得權(quán)力與權(quán)利的正常邏輯得以理性回歸。與此相一致，公共行政研究路徑也突破了管理主義限制，變得更加多元，人們綜合采用政治、管理和法律等方式對(duì)公共行政的運(yùn)作與發(fā)展加以研究。采用多元的研究途徑遂成為環(huán)境發(fā)展的客觀要求①。
三、公共行政發(fā)展趨勢(shì)之考察
(一)政治領(lǐng)域
公共行政發(fā)展特征反映到政治領(lǐng)域，最核心的表現(xiàn)便是公民社會(huì)和政治國家間力量的博弈。二者的此消彼長(zhǎng)成就了公共行政演進(jìn)的不同階段和發(fā)展特征。具體而言，在傳統(tǒng)的公共行政時(shí)期，國家行政是公共管理的核心，國家公共權(quán)力由政府行使，政府權(quán)力主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的方方面面，各國的公權(quán)力都非常發(fā)達(dá)，并廣泛采用了科層的管理體制，致力于推進(jìn)行政管理的有序和效率。而在公共管理時(shí)期，隨著政府所面對(duì)的社會(huì)事務(wù)的日益復(fù)雜和多樣，其低效率治理成為常態(tài)，對(duì)此政府逐步認(rèn)識(shí)到調(diào)整自身權(quán)力關(guān)系和管理方式的必要性，即唯有以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，重塑其與市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)力分配格局，形成權(quán)力共享、分工合作的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，方能有效地應(yīng)對(duì)層出不窮的公共問題和最大化地回應(yīng)公共需求。此時(shí)，雖然政府也將公民定位為“顧客”給予提供服務(wù)，并以經(jīng)濟(jì)、效率和效能等作為公共行政的價(jià)值導(dǎo)向，但由于公共管理對(duì)管理主義的過度“迷信”和對(duì)市場(chǎng)化的過分追求，最終導(dǎo)致其仍無法深刻地認(rèn)識(shí)公民社會(huì)的興起對(duì)于公共行政發(fā)展的特殊價(jià)值，從而依舊陷入了將公共行政實(shí)現(xiàn)工具當(dāng)作管理目標(biāo)的錯(cuò)誤認(rèn)知中。公共服務(wù)理論作為對(duì)公共管理理論的修正，科學(xué)地調(diào)試了公共行政公共性和管理性之間的關(guān)系，依托政治國家和公民社會(huì)的權(quán)力邏輯和博弈之特點(diǎn)，提出公共行政區(qū)別于一般管理活動(dòng)的核心屬性在于公共性，明確了政府權(quán)力的合法性來源于公民權(quán)利的授予和讓渡。因此，政府等公共部門的根本職責(zé)在于服務(wù)，即為公民提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，最大限度地滿足社會(huì)力量發(fā)展所形成的多元化利益訴求。在上述憲制理論的指導(dǎo)下，政府必須徹底拋棄權(quán)力壟斷和資源統(tǒng)攝的管理方式，科學(xué)地調(diào)整自身與社會(huì)的關(guān)系，將職能重心理性地收縮在社會(huì)管理和公共服務(wù)上來，并在政策制度上積極培育、支持、引導(dǎo)社會(huì)組織與公民力量的發(fā)展，促進(jìn)民眾各項(xiàng)民主權(quán)利的落實(shí)，最終形成黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)管理、公民參與的善治格局。在權(quán)力和權(quán)利的博弈中，公共行政不斷由管制行政向服務(wù)行政、官本行政向民本行政、權(quán)力行政向責(zé)任行政深刻轉(zhuǎn)變，最大限度地提供高品質(zhì)的公共產(chǎn)品，滿足公眾的利益訴求。
(二)管理領(lǐng)域
公共行政發(fā)展規(guī)律反映到管理領(lǐng)域主要表現(xiàn)為以下方面：第一，從物本行政到人本行政[6]。從傳統(tǒng)公共行政時(shí)期到公共管理時(shí)期再到公共服務(wù)時(shí)期，是一個(gè)行政相對(duì)人的價(jià)值和需求關(guān)注程度持續(xù)強(qiáng)化的過程。早期的公共行政過分關(guān)注組織、機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)關(guān)系等物化內(nèi)容對(duì)管理效率提升的作用，而很大程度上漠視了人的積極作用和主導(dǎo)能力，尤其在官僚制層級(jí)節(jié)制、命令服從的運(yùn)行模式的制約下，人的需求和創(chuàng)造性更受到了很大的壓制。在隨后的公共管理運(yùn)動(dòng)中，各國普遍引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和管理者的管理理念，并在實(shí)際管理過程中深刻地認(rèn)識(shí)到人對(duì)于組織發(fā)展和績(jī)效提升的巨大價(jià)值，因而重視人才的招募、引進(jìn)、培養(yǎng)和保護(hù)工作，并通過公共部門人力資源的開發(fā)和管理以及新陳代謝、激勵(lì)約束等機(jī)制的創(chuàng)新，最大限度地實(shí)現(xiàn)人力資源的保值、增值。同時(shí)，公共管理還在公共物品的提供上，更加重視人的需求，政府將社會(huì)公眾定位為提供納稅人和享受政府服務(wù)的“顧客”，而將自身的管理目標(biāo)確定在增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的回應(yīng)之上。在公共服務(wù)時(shí)期，隨著公共部門角色更加清晰，作為公共利益的維護(hù)者和公民利益的服務(wù)者，公共行政更將運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)放在了對(duì)公民利益和需求滿足之上，努力踐行“以人為本”的發(fā)展目標(biāo)。第二，組織的封閉管理到開放化、彈性化管理。早期公共行政將組織當(dāng)作一個(gè)封閉型的系統(tǒng)來管理，缺乏對(duì)組織與外在環(huán)境的關(guān)系研究，導(dǎo)致了公共行政發(fā)展無法適應(yīng)行政環(huán)境變革的要求，產(chǎn)生了大量的管理弊端。為了消除上述管理缺陷，隨后的公共管理和公共服務(wù)時(shí)期，公共組織便高度重視組織與外界環(huán)境交互關(guān)系的研究，努力實(shí)現(xiàn)彈性化管理。即一方面認(rèn)真研究環(huán)境變化的特點(diǎn)和規(guī)律，做到靈活、權(quán)變；另一方面，充分把握環(huán)境革新所帶來的機(jī)遇，能動(dòng)地加以改造，最終實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)外的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。第三，管理從無效走向高效。傳統(tǒng)公共行政打破了人治行政和經(jīng)驗(yàn)行政的枷鎖，極大地解放了生產(chǎn)力，顯著提高了管理效率。但隨著時(shí)代的發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政的發(fā)展困境和現(xiàn)實(shí)缺陷日益顯現(xiàn)，對(duì)此必須有新的發(fā)展模式來修正和改造之，以管理自由化和市場(chǎng)化導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯墓补芾磉\(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生。它直接瞄準(zhǔn)低效行政問題，廣泛采用私營部門的成功經(jīng)驗(yàn)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以顧客為導(dǎo)向，通過重視管理結(jié)果和放松規(guī)制，最大限度革除了傳統(tǒng)公共行政的管理弊端。而公共服務(wù)理論在進(jìn)一步撥正公共管理發(fā)展方向的同時(shí)，承繼了公共管理的思路和方法，在政府設(shè)計(jì)上凸顯“小而能”的治理理念。在外部，政府組織合理劃清職能邊界，科學(xué)調(diào)整與市場(chǎng)、社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，采用市場(chǎng)控制和激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的方法，節(jié)約行政管理成本，提高管理效益。同時(shí)，政府支持社會(huì)力量增強(qiáng)自主治理能力，提高其公共服務(wù)的有效性。而在內(nèi)部，政府組織則合理確定行政編制，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，控制組織規(guī)模，健全制度機(jī)制，構(gòu)建權(quán)責(zé)體系，減少管理內(nèi)耗，改變傳統(tǒng)的過程控制導(dǎo)向?yàn)榻Y(jié)果控制導(dǎo)向，實(shí)行績(jī)效管理，從而持續(xù)提升公共服務(wù)的品質(zhì)和效率。
(三)法律領(lǐng)域
公共行政的發(fā)展從法律層面上而言，主要存在以下趨勢(shì)：第一，公共行政的法律理念經(jīng)歷了從管理論、控權(quán)論、平衡論乃至服務(wù)論的演進(jìn)歷程，這與行政環(huán)境的變遷和公共行政價(jià)值重心的轉(zhuǎn)變相伴而行。在工業(yè)社會(huì)時(shí)代背景下，從政治遮蔽下分立出來的行政，其最獨(dú)特的價(jià)值追求便是管理和執(zhí)行的高效。因此，如何切實(shí)保障行政權(quán)力的權(quán)威性和執(zhí)行力，就成了公共行政在法律層面上的主題，“保權(quán)”“管理”也成了公共行政的法律價(jià)值核心。而隨著社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜，世界各國普遍進(jìn)入了“行政國”的時(shí)代。行政權(quán)力的無限膨脹和無所不在，致使它在管理和應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的同時(shí)，也時(shí)常侵犯著社會(huì)和公民的合法權(quán)益，成為公共行政演進(jìn)中的一把“雙刃劍”。為了防止行政權(quán)力的濫用，保證公民權(quán)利免受非法侵害，各國在立法和執(zhí)法中，普遍調(diào)整了法律理念，更多地強(qiáng)調(diào)用法律來規(guī)范和控制行政權(quán)力的行使與行政行為的實(shí)施，即從“保權(quán)論”轉(zhuǎn)向了“控權(quán)論”。但是，過分的控權(quán)又往往會(huì)使行政組織在公共管理中縮手縮腳，并且喪失積極管理和主動(dòng)行政的熱情。為此，各國政府又對(duì)公共行政的法律理念進(jìn)行了重塑，即公共行政一方面應(yīng)當(dāng)在立法上保證行政權(quán)力的權(quán)威性和執(zhí)行性，確保其有效地處理公共事務(wù)，保護(hù)公共利益；另一方面，國家應(yīng)采用法律的手段去規(guī)范、監(jiān)督行政權(quán)力合法而正當(dāng)?shù)匦惺?，避免行政?quán)力異化和無責(zé)任狀態(tài)的發(fā)生，從而在管理和控權(quán)的協(xié)調(diào)中實(shí)現(xiàn)價(jià)值平衡。公共服務(wù)理論提出后，使得公共組織最重要的職能落在了公共服務(wù)之上。因此，如何用法律的手段確保公共組織的行為最大限度地增進(jìn)公共利益，并且保障公民的參與和監(jiān)督權(quán)利，便自然成為了公共行政存在的合法性基礎(chǔ)，而“服務(wù)論”作為“平衡論”的升級(jí)又成了公共行政更高層次的法律價(jià)值。第二，公共行政主體多元化和管理手段多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，由于行政環(huán)境單一和社會(huì)力量薄弱，政府在公共管理中成為核心的甚至是唯一的行政主體，它依托壟斷行政權(quán)力分配著社會(huì)集體的資源。此時(shí)的公共行政主要指國家行政，而所謂的法律規(guī)范也主要針對(duì)行政權(quán)力。伴隨著社會(huì)的進(jìn)步，政府所面對(duì)的行政環(huán)境日益復(fù)雜和多元，社會(huì)的不可治理性明顯增強(qiáng)。為了化解自身的治理危機(jī)，政府必須分放和讓渡相應(yīng)的行政權(quán)力，使公共服務(wù)回歸社會(huì)和市場(chǎng)，通過權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)的方式，在合作治理基礎(chǔ)上有效地增進(jìn)公共利益。在上述背景下，治道發(fā)生了從單極統(tǒng)治向多元治理的重大變革，行政主體種類由此擴(kuò)大到了行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和第三部門等。
社會(huì)力量日益走上了治理的前臺(tái)，填補(bǔ)著政府管理的缺位，并在與政府的合作中有效地回應(yīng)了公共需求。此外，公共行政在具體管理手段的選擇上也發(fā)生了重大的變化。傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，在官僚體制的制約下，政府在行政事務(wù)的處理中往往強(qiáng)調(diào)命令服從、令行禁止，這反映在法律層面便集中表現(xiàn)為單方、強(qiáng)制、剛性的行政行為廣泛被運(yùn)用，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政征收等。而到了公共管理和公共服務(wù)時(shí)期，社會(huì)力量日益崛起，公共行政價(jià)值目標(biāo)轉(zhuǎn)換，客觀上要求政府在行政行為的選擇上必須充分考慮民眾的權(quán)利參與和訴求表達(dá)，并盡可能在協(xié)調(diào)與合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，各國在公共管理的實(shí)踐中，政府都一改傳統(tǒng)的單向管制方式，而更多地引入了柔性的管理行為，如行政合同、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解等，這些行為更加注重政府和公眾的合意與協(xié)作，既有助于政府更新治理理念，也有助于公眾對(duì)政府管理思路的理解和認(rèn)同，從而有效地實(shí)現(xiàn)了共贏。第三，公共行政在法律上經(jīng)歷了從神秘化向公開化的轉(zhuǎn)變過程。在公共行政早期，由于以官僚體制為主導(dǎo)，行政組織作為一個(gè)封閉的管理系統(tǒng)存在，其回應(yīng)力和透明度偏低；對(duì)于社會(huì)公眾而言，法律也沒有規(guī)定行政組織公開的義務(wù)。因此，社會(huì)公眾往往缺失實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，行政管理活動(dòng)就是一個(gè)“黑箱”。而隨著公民社會(huì)的日益成熟和民主化進(jìn)程的推進(jìn)，權(quán)利制約權(quán)力的邏輯得以正確回歸，公共部門自覺接受公民的監(jiān)督已成為嚴(yán)格的法律義務(wù)。公民的監(jiān)督、建議、批評(píng)、表達(dá)等權(quán)利無論在實(shí)體上還是程序上都受到了法律的保護(hù)和確認(rèn)。各國的法律普遍規(guī)定，政府等公共部門在社會(huì)管理和公共服務(wù)中，必須將管理的事務(wù)、內(nèi)容、權(quán)限、過程、程序、信息等向社會(huì)公開并自覺地接受民眾的監(jiān)督和評(píng)判，從而確保公共管理在法治軌道上透明、責(zé)任化地運(yùn)行。
作者：黃建 單位：國家稅務(wù)總局黨校
1影響公共行政管理效率的主要因素
1.1管理體制方面的問題
我國的管理體制是建國之初在借鑒原蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立起來的，它在社會(huì)主義改造和社會(huì)主義建設(shè)中曾發(fā)揮過積極的作用，隨著社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，它的缺陷和弊端明顯地暴露出來了。諸如部門林立、層次繁多、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。官僚主義現(xiàn)象嚴(yán)重，副閑職多，突擊提干，官少兵多的現(xiàn)象等都很嚴(yán)重。不改變這些缺陷，行政效率就不能提高。
1.2行政管理人員的素質(zhì)方面問題
行政人員素質(zhì)的高低，是行政效率的重要制約因素。當(dāng)前，在這方面存在的主要問題是：第一，我國現(xiàn)階段的行政人員的個(gè)體素質(zhì)還很不理想，政治素養(yǎng)、思想道德、專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)能力等，離國家公務(wù)員的法定標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距，影響了行政效率的提高。第二，由于行政管理體制、制度方面的原因，我國現(xiàn)在行政組織的群體素質(zhì)也還不能很好適應(yīng)現(xiàn)代化行政工作的需要。
1.3行政管理思想觀念方面的問題
第一，法律意識(shí)問題。社會(huì)主義的行政工作代表和實(shí)現(xiàn)著全體人民的整體利益，因而必須嚴(yán)格按照社會(huì)主義的法制原則活動(dòng)，做到一切行政工作有法可依、有法必依。缺乏法制觀念，是當(dāng)前我國行政工作中一個(gè)明顯的薄弱環(huán)節(jié)。第二，現(xiàn)代化的效率觀念問題。冗余的機(jī)構(gòu)和人員只能是整個(gè)系統(tǒng)效率中的故障因素，在行政管理中必須徹底破除小生產(chǎn)的效率觀念，強(qiáng)化現(xiàn)代化的效率觀念。
1.4行政管理技術(shù)和手段方面的問題
現(xiàn)代化的行政管理技術(shù)和手段，已經(jīng)成為保障和提高行政管理效率的必備條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。這方面存在的問題：第一，單憑個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和智慧，已經(jīng)不能保證現(xiàn)代化行政管理的科學(xué)性和高效率，所以對(duì)各門社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)所提供的專業(yè)技術(shù)和有效方法的充分應(yīng)用，就成為高效率的現(xiàn)代行政工作的依托。第二，我國運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)裝備來改進(jìn)行政管理工作剛剛起步，還沒有力量全面擁有高質(zhì)量的技術(shù)裝備，來推行行政效率的迅速提高。
2我國公共行政管理效率低下的原因分析
2.1組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不盡合理
我國行政機(jī)構(gòu)存在的機(jī)構(gòu)臃腫、部門林立、層次繁多的現(xiàn)象，都主要是屬于組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理的問題。如果在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上能夠做到管理統(tǒng)一，分工合理，層次分明，幅度適當(dāng)，指揮機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、參謀咨詢機(jī)關(guān)各負(fù)其責(zé)，相互配合，組織內(nèi)部職責(zé)明確、相互協(xié)調(diào)、溝通密切，這樣組織起來的行政機(jī)構(gòu)就能高效率的運(yùn)轉(zhuǎn)。
2.2人事管理不甚科學(xué)
工作人員的素質(zhì)如何，積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性是否協(xié)調(diào)起來，對(duì)行政效率具有決定性的影響，因?yàn)槿魏涡姓C(jī)構(gòu)都是由人所組成的，任何管理活動(dòng)也必須由人去完成。長(zhǎng)期以來，在我國行政機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)的人浮于事、辦事相互扯皮等現(xiàn)象，雖然也和機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制有關(guān)，但是沒有一整套科學(xué)的人事管理制度卻是直接造成這些現(xiàn)象的主要原因。
2.3行政法規(guī)不甚健全
行政管理活動(dòng)的有效開展，必須要有健全的法規(guī)來保證。在西方發(fā)達(dá)國家，都有著系統(tǒng)的行政法規(guī)，機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)、人員編制、工作程序都有明文規(guī)定。我國在這方面還有相當(dāng)?shù)牟罹嘁蚨e弊較多。
2.4行政管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)比較差
一般來說，他們大多沒有受過專門訓(xùn)練，工作的安排隨機(jī)性大，不是有了某種專門的知識(shí)才干某種工作，而是首先干這方面的工作，然后再去積累知識(shí)，這就往往造成經(jīng)驗(yàn)化的工作方法。
2.5理論指導(dǎo)十分薄弱
長(zhǎng)期以來，我們忽視了管理工作本身的復(fù)雜性，以為只要基于崇高的理想和熱情就能解決問題，因而一直沒有將行政管理當(dāng)作一門科學(xué)來對(duì)待。在實(shí)際工作中，靠的是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)而很少講科學(xué)性和集體的智慧。如果說在小商品生產(chǎn)條件下理論指導(dǎo)作用還不太重視的話，那么今天，沒有理論的指導(dǎo)就不可能出高效。
3提高公共行政管理效率的基本途徑
既然影響行政效率的因素是多方面的，那么，我們?yōu)榱颂岣咝姓剩托枰獜亩喾矫鎰?chuàng)造條件。具體來說，提高行政效率的基本途徑有：
3.1實(shí)現(xiàn)行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理化，這是提高行政效率的組織保證
首先，要改革行政體制，簡(jiǎn)政放權(quán)，劃清職責(zé)范圍，加強(qiáng)制度建設(shè)，層層建立或健全責(zé)任制和考核制。其次，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和行政管理的實(shí)際需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，多余的取消，重疊的合并，減少中間層次，裁剪冗員，少設(shè)副職和虛職。再次，機(jī)構(gòu)設(shè)置的結(jié)構(gòu)比例要適當(dāng)，健全決策、執(zhí)行、信息咨詢、監(jiān)督四大類機(jī)構(gòu)，改變目前機(jī)構(gòu)設(shè)置上執(zhí)行系統(tǒng)過于龐大、信息反饋不暢、監(jiān)督無力的狀況。同時(shí)，還適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展的需要，減少專業(yè)管理部門，加強(qiáng)綜合管理部門。當(dāng)前，機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化所遇到的最大困難是如何解決冗余人員的出路問題。因?yàn)榻鉀Q不好這一問題，仍然會(huì)出現(xiàn)“精簡(jiǎn)一陣風(fēng)，減后又猛增”的局面。為此，在解決方法上有以下幾種：第一、興辦經(jīng)濟(jì)和服務(wù)實(shí)體；第二、充實(shí)企業(yè)力量；第三、到事業(yè)單位做技術(shù)或管理工作；第四、充實(shí)到基層或掛職鍛煉；第五、允許辭職自謀職業(yè)；第六、按公務(wù)員條例要求，實(shí)行統(tǒng)一考試，不合格者調(diào)出行政機(jī)關(guān)等。只有這樣，才能確保機(jī)構(gòu)改革后的成果。
3.2提高行政工作人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理能力，充分調(diào)動(dòng)他們的主動(dòng)性和積極性，這是提高行政效率的先決條件和關(guān)鍵所在
首先，要加強(qiáng)行政人員的知識(shí)教育和專業(yè)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)行政人員的知識(shí)化、專業(yè)化、技術(shù)化和職業(yè)化。人的能力來源于知識(shí)，知識(shí)越多，預(yù)見越準(zhǔn)，能力就越強(qiáng)。其次，要把具有不同能力的行政人員安排到與之適應(yīng)的行政崗位上，使他們各得其所，并加強(qiáng)訓(xùn)練的針對(duì)性。一般來說，高級(jí)行政人員應(yīng)具有分析判斷、決策和領(lǐng)導(dǎo)能力；中級(jí)行政人員應(yīng)具有協(xié)調(diào)和處理人與人之間關(guān)系或部門之間關(guān)系的能力；初級(jí)行政人員應(yīng)具有較高的技術(shù)水平和解決具體問題的能力。再次，要采取正確的領(lǐng)導(dǎo)方式，提高行政人員的工作熱情，調(diào)動(dòng)其主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。
3.3實(shí)現(xiàn)行政管理方法與手段的現(xiàn)代化，這是提高行政效率的物質(zhì)技術(shù)保證
行政管理工作涉及面廣，工作繁雜，信息量極大，因此必須借助于現(xiàn)代化的手段與方法，才能高效率地完成行政任務(wù)。首先，對(duì)于常規(guī)性、連續(xù)性的工作，可以編制相應(yīng)的程序，借助于電子計(jì)算機(jī)來完成；對(duì)于非程序性工作，依靠行政人員和專家的智慧與創(chuàng)見來完成。其次，在整個(gè)行政管理過程中，不僅注意采用計(jì)算機(jī)、無線電傳真設(shè)備、復(fù)印機(jī)、錄像機(jī)等現(xiàn)代化技術(shù)手段，而且還要把新的科學(xué)方法，如系統(tǒng)論、信息論、控制論等廣泛運(yùn)用到行政管理工作中，提高行政管理的現(xiàn)代化和科學(xué)化程度。
綜上所述，不斷提高公共行政效率是公共行政管理學(xué)研究中的中心問題，因此，大舉行政改革，提高行政效率是我國一項(xiàng)艱巨而又緊迫的任務(wù)。
一、引言
公共行政管理作為國家行政機(jī)構(gòu)處理國家事務(wù)的重要活動(dòng)，具有一定的強(qiáng)制性和宏觀性。目前，基于國家的整體發(fā)展路徑，公共行政管理呈現(xiàn)出總體協(xié)調(diào)、部分矛盾的主要形態(tài)。換句話說，在中央行政機(jī)構(gòu)的整體監(jiān)管下，公共行政管理事業(yè)呈現(xiàn)出逐步平穩(wěn)向上的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政治穩(wěn)定，社會(huì)各行各業(yè)之間處于友好合作的互動(dòng)關(guān)系，然而，由于公共行政管理制度的局限性，國家行政機(jī)構(gòu)與公民、企業(yè)之間的關(guān)系，仍然存在著一定的限制和分歧，這就使得后階段的公共行政管理仍然是國家發(fā)展和建設(shè)的重頭戲，需要得到社會(huì)層面的普遍重視和關(guān)注。
二、公共行政管理的特點(diǎn)
(一)全面性
公共行政管理的全面性，體現(xiàn)在它對(duì)國家資源調(diào)配和事務(wù)處理，都有一定的主動(dòng)權(quán)和掌控權(quán)。從提供產(chǎn)品的角度來看，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品相對(duì)，主要是指社會(huì)公有事物的共享與傳播，既包括了物質(zhì)層面的具體資源，也包括了精神層面的人力及思維資源。一方面，政府部門作為主要的行政單位，對(duì)公共行政管理作出了巨大貢獻(xiàn)，無論是市場(chǎng)物資的調(diào)配與控制，還是企業(yè)內(nèi)部資源的統(tǒng)籌管理，行政機(jī)構(gòu)都作出了合理化的產(chǎn)品提供和拓展;另一方面，政府部門作為主要的人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，僅通過與學(xué)校之間的相互聯(lián)系與互動(dòng)，加強(qiáng)了對(duì)應(yīng)用型人才的整體培養(yǎng)，還協(xié)調(diào)學(xué)校與企業(yè)單位之間的聯(lián)系，促使，多元化的應(yīng)用型人才得以開拓市場(chǎng)，真正作用于社會(huì)。由此看來，提供產(chǎn)品作為政府機(jī)構(gòu)公共行政管理的重要內(nèi)容，對(duì)社會(huì)資源的調(diào)配和管理起到了直接作用。
(二)公平性
當(dāng)今社會(huì)，政府機(jī)構(gòu)首推公平性和公正性原則，這就意味著公共行政管理的實(shí)施，進(jìn)一步落實(shí)了公平性。從目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，政府機(jī)構(gòu)所推行的公平性，落實(shí)到社會(huì)層面的各個(gè)階段中，對(duì)不同行業(yè)的不同人員都起到了重要影響。公平性原則往往受到兩方勢(shì)力的共同牽制，其一是政府機(jī)構(gòu)為主的公共行政單位，其二是司法機(jī)構(gòu)為主的相關(guān)法律條文。在公共行政單位方面，對(duì)于公平性原則，往往呈現(xiàn)在資源調(diào)配和人力資源管理中，對(duì)于應(yīng)用型人才的培養(yǎng)和調(diào)配，往往考慮到公平公正原則，不會(huì)因?yàn)闄?quán)勢(shì)或能力，而產(chǎn)生一定的分歧和局限，這在一定程度上保障了公平性的有效運(yùn)行;而在政府依法行政方面，出于公平性的考慮，對(duì)于不同的社會(huì)階級(jí)采取相同的法律制度，這就使得制度的實(shí)行和推廣，可以在一定程度上保證其公平性，而這自然也就成為了依法治國條件下，政府實(shí)施公共行政管理的重要特點(diǎn)。
(三)強(qiáng)制性
公共行政管理的強(qiáng)制性主要體現(xiàn)在政府部門的依法監(jiān)管上，從政府機(jī)構(gòu)政策的落實(shí)和實(shí)施角度來看，強(qiáng)制性作為依法行政的重要特點(diǎn)，對(duì)公共行政管理的進(jìn)一步強(qiáng)化起到了至關(guān)重要的主導(dǎo)作用。從依法行政的對(duì)象來看，法律法規(guī)針對(duì)于每一位公民公平使用，不會(huì)因?yàn)楣竦臋?quán)和錢而受影響，這在一定程度上保障了普通公民的政治權(quán)利，使得公共行政管理有法可依、有法必依，這是公共行政管理強(qiáng)制性得以呈現(xiàn)的必要保障;從依法行政的制度來看，國家行政管理的制度完善進(jìn)一步落實(shí)了強(qiáng)制性的基本原則，從現(xiàn)階段的工作行政管理建設(shè)上來看，無論是公共行政管理的資源配置還是人員調(diào)控，都在原有的基礎(chǔ)上強(qiáng)化了法律性的保障，這也就意味著，社會(huì)工作行政管理不再局限于原有的管理模式，而是進(jìn)一步強(qiáng)化了強(qiáng)制性原則對(duì)公共行政管理的力度和作用。
(四)宏觀性
政府機(jī)構(gòu)在處理公共行政管理事務(wù)過程中，往往會(huì)呈現(xiàn)出宏觀性的特點(diǎn)。這也就意味著，政府這一公共行政管理的重要機(jī)構(gòu)，對(duì)于市場(chǎng)資源的控制、調(diào)配和監(jiān)督，通常會(huì)選擇政策扶持和制度管理。區(qū)別于市場(chǎng)方面的微觀調(diào)控，政府從宏觀的角度著手，不僅大范圍地參考和審讀了過去的歷史文獻(xiàn)資料，對(duì)以往的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)作出了相應(yīng)的分析和研討，還針對(duì)現(xiàn)階段公共行政管理事務(wù)處理的實(shí)際發(fā)展情況，尋求其中所存在的相應(yīng)問題，立足宏觀性的角度加以分析和理解。從目前的公共行政管理角度來看，政府部門的管理模式主要是精神領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，這種以文化思想效益為主的建設(shè)，政府部門主要是起到了宏觀調(diào)控的作用，而對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)與處理，則予以了一定的自主性和能動(dòng)性。
三、公共行政管理的發(fā)展情況
(一)政企信息交互明顯
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推行，社會(huì)各層面間的相互合作力度逐步加強(qiáng)，使得當(dāng)今社會(huì)對(duì)于政企結(jié)合的現(xiàn)象，也逐漸趨于增多。這也就意味著，政府機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況，將直接影響到企業(yè)的后期發(fā)展，而企業(yè)的實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀，同樣會(huì)作用于政府后階段的整體變化。政企信息交互明顯，使得公共行政管理工作的落實(shí)受到了一定的波動(dòng)。一方面，企業(yè)的資源配置和資金支持，對(duì)政府的宏觀發(fā)展提供了契機(jī)和幫助;另一方面，企業(yè)高層管理人員的發(fā)展現(xiàn)狀，會(huì)直接影響到市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定性，最終作用于政府部門的發(fā)展和規(guī)劃。
(二)公共行政管理涉及面廣
公共行政管理是國家行政部門處理國家事務(wù)的重要活動(dòng)，因此，往往會(huì)涉及到多個(gè)領(lǐng)域的多個(gè)方面。在這樣的基礎(chǔ)下，公共行政管理并不只是單一的理論知識(shí)的運(yùn)行，而是社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的匯總和革新。由于公共行政管理的涉及面較為廣泛，這使得公共行政管理工作開展的難度進(jìn)一步提高，與此同時(shí)，其在社會(huì)發(fā)展中的重要影響，也成為了社會(huì)市場(chǎng)秩序能否穩(wěn)定發(fā)展的主要影響因素，對(duì)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展與否有著密切聯(lián)系。
(三)物質(zhì)和精神一同發(fā)展
眾所周知，當(dāng)今社會(huì)不再是單一的物質(zhì)世界，社會(huì)各界人士對(duì)于精神世界的需求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)物質(zhì)生活質(zhì)量的追求，而公共行政管理工作的開展同樣順應(yīng)這項(xiàng)基本原則。根據(jù)現(xiàn)階段的社會(huì)發(fā)展情況，我國的公共行政管理工作并不僅僅局限于物質(zhì)事物的處理和完善，更主要的是加強(qiáng)了精神內(nèi)涵的培養(yǎng)和凝練。在這一社會(huì)基礎(chǔ)上，物質(zhì)和精神一同發(fā)展。其中，人文主義精神作為重要的精神內(nèi)涵，已經(jīng)得到了公共行政管理行業(yè)的普遍關(guān)注和重視。
四、現(xiàn)階段公共行政管理所存在的問題
(一)內(nèi)部管理機(jī)制不透明
就目前的公共行政管理現(xiàn)狀來看，對(duì)于內(nèi)部管理機(jī)制的建設(shè)，仍然存在不透明、不規(guī)范的現(xiàn)象，這在一定程度上，限制住了公共行政管理的落實(shí)，也妨礙了政府管理在后期建設(shè)中的真正應(yīng)用。對(duì)于公共行政管理的落實(shí)和開展，通常會(huì)受到一定的局限性。管理機(jī)制的不透明，往往會(huì)帶動(dòng)相關(guān)負(fù)面現(xiàn)象的產(chǎn)生和出現(xiàn)，例如貪污腐敗現(xiàn)象的加劇，則是其的重要呈現(xiàn)和證明。
(二)公共行政管理的人員職能尚不明確
人員調(diào)配過程中，往往會(huì)存在一些不適應(yīng)時(shí)展需要的負(fù)面現(xiàn)象，而正是此類現(xiàn)象的推廣，導(dǎo)致了公共行政管理未能完全適應(yīng)社會(huì)進(jìn)步的要求，在一定程度上，導(dǎo)致了公共行政管理的力度欠缺。從人員職能角度看，原則上，不同員工應(yīng)當(dāng)持有不同的管理職能，然而，由于受到制度的局限性的限制，往往存在一部分人員的篡位現(xiàn)象。人員職能的尚不明確，使得公共行政管理內(nèi)部的分工尚未細(xì)化，容易造成管理機(jī)構(gòu)的秩序混亂和結(jié)構(gòu)沖突，這是不利于社會(huì)的整體發(fā)展的。
(三)公共行政管理模式
陳舊對(duì)于公共行政管理的落實(shí)，我國相關(guān)機(jī)構(gòu)主要是采取了傳統(tǒng)的管理模式，由于陳舊的管理模式未能真正適應(yīng)現(xiàn)階段發(fā)展的實(shí)際需求，這就導(dǎo)致了，當(dāng)今社會(huì)的公共行政管理工作的開展，受到了一定的局限性和限制。從政策公開化角度來看，對(duì)于政府政策的公開，政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)往往會(huì)采取紙質(zhì)文案的方式，由于未能充分考慮到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，通常會(huì)造成政策公開的局限性。在時(shí)間和空間的限制下，容易導(dǎo)致政策公開的廣度和力度無法得到有力保障;而從監(jiān)督管理角度看，政府的監(jiān)督?jīng)]有充分考慮到電視媒體的重要性，因此，對(duì)于貪污腐敗等公共行政管理的負(fù)面現(xiàn)象，未能作出及時(shí)的批評(píng)和指正，這將會(huì)影響到政府機(jī)構(gòu)的后期建設(shè)和未來行政管理建設(shè)的穩(wěn)定性和長(zhǎng)久性。由此看來，陳舊的公共行政管理模式對(duì)于社會(huì)發(fā)展是極為不利的。
五、公共行政管理的創(chuàng)新化對(duì)策
(一)強(qiáng)化社會(huì)對(duì)政府機(jī)關(guān)的整體監(jiān)管
眾所周知，社會(huì)是一個(gè)高度統(tǒng)一和合作的整體，無論是日常工作的開展，是社會(huì)整體的進(jìn)步，都呈現(xiàn)出合作共贏的發(fā)展趨勢(shì)。這也就意味著，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)政府機(jī)關(guān)的整體監(jiān)管，是后期公共行政管理創(chuàng)新化的重要對(duì)策之一。在具體落實(shí)過程中，首先應(yīng)該仔細(xì)分析社會(huì)與政府機(jī)關(guān)之間的內(nèi)在聯(lián)系，并根據(jù)兩者的互動(dòng)關(guān)系，正確擬定合理的解決方式。一方面，通過政府部門的核心監(jiān)管力度，來加強(qiáng)其對(duì)社會(huì)市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定和協(xié)調(diào);另一方面，也通過社會(huì)監(jiān)督這一重要權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，來強(qiáng)化社會(huì)各界人士對(duì)政府機(jī)構(gòu)后期發(fā)展的監(jiān)督和管理。通過社會(huì)層面的整體勢(shì)力和政府部門的核心勢(shì)力相互結(jié)合，最終作用于公共行政管理的創(chuàng)新性發(fā)展。
(二)充分應(yīng)用電視媒體的監(jiān)督作用
電視媒體作為新晉的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，憑借其明顯的透明性和廣泛性，而對(duì)公共行政管理工作的落實(shí)，起到重要的監(jiān)督和管理的直接作用。在后階段的發(fā)展過程中，主要是通過充分完善電視媒體行業(yè)的發(fā)展機(jī)制，遏制住電視媒體的不透明現(xiàn)象，以強(qiáng)化電視媒體的實(shí)際監(jiān)督力度。換句話說，在未來的社會(huì)發(fā)展過程中，政府部門應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到電視媒體對(duì)公共行政管理重要的監(jiān)督作用，通過相關(guān)法律法規(guī)和行政政策的開展，從而奠定電視媒體生存和發(fā)展的理論基礎(chǔ)。而電視媒體也應(yīng)該完善自身內(nèi)部機(jī)制，通過對(duì)不規(guī)范社會(huì)現(xiàn)象，尤其是對(duì)違規(guī)的公共行政管理工作，要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)層面的整體監(jiān)管力度。
(三)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的合理應(yīng)用
隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)已經(jīng)普遍成為社會(huì)發(fā)展的重要需要，這也就是說，通過加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的合理應(yīng)用，可以作用于公共行政管理工作的開展和落實(shí)。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日益發(fā)達(dá)，為政府工作的監(jiān)督和管理提供了契機(jī)。在后階段的發(fā)展過程中，主要是應(yīng)該通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，促成線下和線上兩種行政管理模式的有效合并和完善。從某種意義上來說，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，不僅是當(dāng)今社會(huì)強(qiáng)化行政管理的重要舉措，對(duì)于企業(yè)的私人管理以及人員調(diào)配等社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的處理和解決，同樣有著至關(guān)重要的影響和借鑒。由此可見，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用技術(shù)，是造福于社會(huì)整體發(fā)展的必備良藥。
(四)強(qiáng)化人文主義精神的建設(shè)
我國是個(gè)廣泛推行人文主義的國家，這也就是說，通過強(qiáng)化人文主義精神的建設(shè)，不僅能對(duì)社會(huì)市場(chǎng)秩序的協(xié)調(diào)，起到重要的指導(dǎo)和借鑒意義，還能通過其在公共行政管理工作中的應(yīng)用，從而奠定政府強(qiáng)有力的公信力。如何根據(jù)新時(shí)展現(xiàn)狀，強(qiáng)化人文主義精神的建設(shè)，不僅是政府部門應(yīng)該考慮的重要問題，也是社會(huì)各界人士應(yīng)當(dāng)普遍關(guān)注的關(guān)鍵內(nèi)容。為了更好地落實(shí)好人文主義教育，應(yīng)該從現(xiàn)階段的學(xué)風(fēng)建設(shè)著手，將就學(xué)的學(xué)生作為人文建設(shè)的主要對(duì)象，為后期的人文社會(huì)形成和完善，奠定必要的基礎(chǔ)和完善。除此之外，還應(yīng)該在中小企業(yè)內(nèi)部加以知識(shí)點(diǎn)的灌輸，最終作用于社會(huì)層面整體的人文主義精神的建設(shè)和提升。
作者：張麗萍 單位：公安部管理干部學(xué)院
摘要：隨著我國社會(huì)主義建設(shè)逐步進(jìn)行，國家逐漸加大了對(duì)于公共行政管理工作的重視，尤其是一些相關(guān)法律的出臺(tái)，給予了公共行政管理工作更好的發(fā)展前景，并已經(jīng)初步取得了一些成就，直接或間接的促進(jìn)了我國社會(huì)公共事務(wù)的發(fā)展與進(jìn)步。但是，就目前來看，我國的公共行政管理工作仍有一些問題存在，尤其以員工懶惰、不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象最為嚴(yán)重，基于此，我們借助現(xiàn)代激勵(lì)理論指出了一條提高公共行政管理質(zhì)量的可行方法，并結(jié)合激勵(lì)機(jī)制的作用對(duì)其在公共行政管理中的運(yùn)用原則進(jìn)行了詳細(xì)介紹，以希冀給予廣大公共行政管理單位一些幫助和建議。
關(guān)鍵詞：激勵(lì)機(jī)制；公共行政管理；基本理論；運(yùn)用
引言
根據(jù)美國管理學(xué)家貝雷爾森和斯坦尼爾給激勵(lì)的定義，我們可將激勵(lì)歸為一種人類活動(dòng)的內(nèi)心狀態(tài)，即人類一切內(nèi)心要爭(zhēng)取的條件、希望、愿望、動(dòng)力皆構(gòu)成了對(duì)人的激勵(lì)。也就是說，激勵(lì)是一種動(dòng)力，可以誘導(dǎo)人們按照其預(yù)期的目標(biāo)進(jìn)行各種社會(huì)行為，而同樣，借助激勵(lì)機(jī)制，用人單位便可以不斷的開發(fā)優(yōu)秀的人才資源?；诖?，我們通過研究激勵(lì)機(jī)制，不僅可以幫助公共行政管理單位獲得更多優(yōu)質(zhì)量的人才資源，對(duì)于提高其行政管理水平也有著極大的幫助。
一、激勵(lì)機(jī)制的概念介紹
1.激勵(lì)機(jī)制的定義
簡(jiǎn)單來說，激勵(lì)機(jī)制所研究的主要指影響人的工作行為的動(dòng)力因素，即研究人的各種工作行為受到何種因素驅(qū)使，同時(shí)也涉及到一些促使激勵(lì)措施發(fā)揮作用的基本制度。
2.激勵(lì)機(jī)制的種類
激勵(lì)機(jī)制主要包括精神激勵(lì)、薪酬激勵(lì)、榮譽(yù)激勵(lì)以及工作激勵(lì)等，而合理借助四種激勵(lì)機(jī)制的關(guān)系和特點(diǎn)是提高員工工作熱情最為有效的方法。
二、激勵(lì)機(jī)制的作用
1.增大組織吸引力和凝聚力
借助合理的激勵(lì)機(jī)制，絕大多數(shù)組織都可以建立起一個(gè)較為完善的獎(jiǎng)罰機(jī)制，同時(shí)也可營造出一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)、合作的工作氛圍，而這不僅可以最大限度提高組織的吸引力，幫助組織吸引更多優(yōu)秀的人才加入，同時(shí)也可充分調(diào)動(dòng)組織內(nèi)部人員的工作熱情，使其牢牢的抱在一起，共同完成組織的任務(wù)要求。
2.提高員工積極性和責(zé)任心
經(jīng)過有效的激勵(lì)，組織可以逐漸轉(zhuǎn)變員工的工作態(tài)度，使其以一種積極、主動(dòng)、自愿的態(tài)度來完成自己的工作任務(wù)，同時(shí)激勵(lì)機(jī)制也可以逐步提高員工的積極性和責(zé)任心，幫助其樹立一種與組織榮辱與共的思想掛念，進(jìn)而達(dá)到提供工作效率和質(zhì)量的效果。
3.增強(qiáng)員工創(chuàng)造力和革新精神
借助激勵(lì)機(jī)制，組織可以建立起完善的獎(jiǎng)罰機(jī)制，而在這個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，員工可以最大限度發(fā)揮自身的潛能，為組織的發(fā)展提供更加有傳造性、更加新穎的創(chuàng)意，進(jìn)而使組織始終保持一種新氣象。
4.提供有益的工作環(huán)境
前面提到，員工處于一種擁有積極機(jī)制的工作環(huán)境內(nèi)，會(huì)始終保持高昂的工作熱情，同時(shí)也會(huì)營造出一種輕松愉快的工作氛圍，進(jìn)而便會(huì)促使整個(gè)組織的所有員工都能滿懷熱情的投入到自身工作之中。
三、現(xiàn)代激勵(lì)理論介紹
1.需要層次理論
需要層次理論是由美國著名心理學(xué)家馬斯洛于1943年在《人類動(dòng)機(jī)理論》一書中提出的，其將人的需要分為了五個(gè)層次，即生理需要層次、安全需要層次、社交需要層次、尊重需要層次以及自我實(shí)現(xiàn)需要層次，而要想完成這些需要，人就必須激發(fā)自身的原始驅(qū)動(dòng)力。換言之，五種層次便是人類最基本的激勵(lì)因素，而通過研究這五種層次，我們便可以深層次的進(jìn)行實(shí)施管理、激發(fā)冬季以及引導(dǎo)行為等方面的探索。
2.雙因素理論
根據(jù)美國心理學(xué)家赫茲伯格于上世紀(jì)50年代提出的雙因素理論來看，我們?nèi)祟愃艿降挠绊懝ぷ饕蛩刂饕ū＝∫蛩睾图?lì)因素兩種，也就是說在工作中管理者除了要為員工營造愉悅的工作環(huán)境外，還應(yīng)促使員工對(duì)工作自身產(chǎn)生興趣，只有這樣，員工的工作效率和工作質(zhì)量才能得到全方面的提高。
3.期望理論
就弗洛姆的期望理論而言，我們?nèi)祟愃@取的激發(fā)力量等于效價(jià)乘以期望值，也就是說必須同時(shí)提高效價(jià)和期望值，才能真正使員工獲取更多的工作熱情和工作動(dòng)力。
四、激勵(lì)機(jī)制在公共行政管理中運(yùn)用的原則
1.公平公正原則
在任何時(shí)候，公平公正都是非常重要的，尤其是在運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制時(shí)，如果不能遵守公平公正的原則，就很可能出現(xiàn)獎(jiǎng)罰不公的現(xiàn)象，這樣不僅不能起到激勵(lì)機(jī)制其應(yīng)用的效果，還可能大幅降低部分員工的工作熱情，使組織的工作效率不進(jìn)反退。
2.適度原則適度原則
指的是當(dāng)員工作出某些成績(jī)時(shí)，應(yīng)根據(jù)成績(jī)的大小適度進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。針對(duì)此原則，公共行政管理單位應(yīng)及時(shí)制定一套標(biāo)準(zhǔn)合理的獎(jiǎng)罰機(jī)制，以防止因獎(jiǎng)勵(lì)不適度所導(dǎo)致的影響人心現(xiàn)象的發(fā)生。
3.因人而異原則
針對(duì)不同特點(diǎn)的員工，應(yīng)盡量遵循因人而異的原則，應(yīng)根據(jù)職工的優(yōu)勢(shì)和需求采用不同的激勵(lì)手段，例如針對(duì)某些員工可采取精神激勵(lì)，針對(duì)某些員工可采取物質(zhì)激勵(lì)等，其中應(yīng)重點(diǎn)注意精神激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)的有機(jī)結(jié)合。
4.正反激勵(lì)結(jié)合原則
僅采用正面激勵(lì)對(duì)于某些并不上進(jìn)的員工是不適用的，甚至還會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，對(duì)此公共行政管理單位應(yīng)對(duì)一些不符合組織要求的行為給予適度的獎(jiǎng)罰，并通過樹立反面例子的方式起到約束員工行為的效果。
五、結(jié)語
綜上，激勵(lì)機(jī)制對(duì)于組織的發(fā)展是有著極其重要的意義的，而只有充分考慮到運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制的幾點(diǎn)原則，公共行政管理單位才能真正提高自身員工的工作熱情，才能更好的發(fā)展與進(jìn)步。
作者：王一帆 單位：西北大學(xué)
內(nèi)容提要：社會(huì)信息化是當(dāng)代社會(huì)的一種大趨勢(shì)，它正推動(dòng)著公共行政現(xiàn)代化的進(jìn)程。信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)諸如行政人員、行政決策、行政組織、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和過程產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。
關(guān)鍵詞：信息技術(shù)公共行政
在信息時(shí)代，信息技術(shù)是最基本和最為普遍的技術(shù)手段，在人類社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)方面都必然會(huì)普遍應(yīng)用著信息技術(shù)，公共行政的領(lǐng)域也不例外。當(dāng)前，我們正處在公共行政信息技術(shù)化的起點(diǎn)，預(yù)測(cè)信息技術(shù)在公共行政中帶來變革的合理形態(tài)，對(duì)于我們?cè)诠残姓I(lǐng)域中自覺接納和應(yīng)用信息技術(shù)是非常有意義的。
一、信息技術(shù)對(duì)行政人員的影響行政人員由于身處現(xiàn)代信息社會(huì)，不可避免地要受到信息技術(shù)發(fā)展的影響。具體表現(xiàn)為：
體能的延伸與增強(qiáng)。借助于信息技術(shù)，如電信、機(jī)器辦文辦事、遠(yuǎn)程會(huì)議，打破了時(shí)空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前體能無法完成的工作。
開闊視野，提高判斷、分析和解決問題的能力。信息技術(shù)的開發(fā)可使行政人員及時(shí)獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統(tǒng)地思考問題?；ヂ?lián)網(wǎng)提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，而知天下事”、“運(yùn)籌帷幄之中，決勝千里之外”成為可能。時(shí)間和精力的節(jié)約。信息技術(shù)節(jié)約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時(shí)間和精力?？缭綍r(shí)空，降低了信息傳輸?shù)臅r(shí)間成本、人力成本。
觀念的更新。行政人員要適應(yīng)信息時(shí)代的要求，就必須更新傳統(tǒng)觀念，樹立效率觀念、創(chuàng)新觀念、服務(wù)觀念、競(jìng)爭(zhēng)觀念、民主觀念、法治觀念等現(xiàn)代化觀念。
激勵(lì)行政人員的全面發(fā)展。信息技術(shù)的應(yīng)用既對(duì)行政人員的知識(shí)和技能提出了更高的要求，又節(jié)約了行政人員的精力與時(shí)間。前者成為行政人員不斷學(xué)習(xí)與培訓(xùn)的直接動(dòng)力，后者則提供了可能與機(jī)會(huì)。信息技術(shù)帶來的教育方式的更新（如網(wǎng)絡(luò)學(xué)校）更為行政人員學(xué)習(xí)現(xiàn)代化的管理知識(shí)，掌握與運(yùn)用現(xiàn)代化的行政管理技術(shù)和工具提供了極大的便利。
二、信息技術(shù)對(duì)行政決策的影響行政決策是行政決策者為達(dá)到某一特定目標(biāo)，對(duì)若干備選方案進(jìn)行選擇，以確定行動(dòng)方案的過程。信息技術(shù)發(fā)展對(duì)行政決策的影響是圍繞著提高行政決策的有效性和行政決策的效率展開的。
對(duì)行政決策目標(biāo)的影響。信息技術(shù)發(fā)展改變了人類生活的環(huán)境，為此對(duì)公共行政提出了新的要求。對(duì)于公共產(chǎn)品的提供者－－政府而言，一切應(yīng)以公共產(chǎn)品的消費(fèi)者的滿意為決策的根本目標(biāo)，決策過程的行政參與民主公開就成為一種必然選擇。隨著各地政務(wù)公開活動(dòng)的開展，群眾對(duì)政府的滿意度也相應(yīng)提高。削弱以至取消決策者與執(zhí)行者之間的嚴(yán)格分界。在馬克斯韋伯所設(shè)計(jì)的科層制中，組織內(nèi)部層層授權(quán)，下級(jí)對(duì)上級(jí)嚴(yán)格負(fù)責(zé)，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定?！盵i]而信息技術(shù)的發(fā)展使每個(gè)人都能及時(shí)獲得所需要的信息，在工作現(xiàn)場(chǎng)就可以作出必要的決策，無須事事先向上司匯報(bào)，再執(zhí)行上司的決策，真正做到“將在外，君命有所不受”。正如約翰奈斯比特在其《大趨勢(shì)》一書中所描述的：“由于新科技發(fā)展給社會(huì)生活帶來的多樣性和時(shí)效性，中央政府的集中決策愈來愈缺乏效率，誰是總統(tǒng)再也無關(guān)緊要，因?yàn)閷?shí)際的政治力量，即把事情處理好的能力，已從國會(huì)和總統(tǒng)的手中轉(zhuǎn)移到州、市、鎮(zhèn)和鄰里手里。”[ii]
改善行政決策者的有限理性。管理決策的基石是由西蒙提出的“有限理性”學(xué)說，而信息的不完備是影響人們進(jìn)行理性判斷和決策的直接原因之一。信息技術(shù)的發(fā)展可逐步實(shí)現(xiàn)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候、把適當(dāng)?shù)男畔⑻峁┙o適當(dāng)?shù)墓芾碚?，這樣就改善了決策者的有限理性。網(wǎng)絡(luò)化電子政府的實(shí)現(xiàn)，使得公共行政決策者可以在廣泛了解決策所需信息的前提下進(jìn)行決策，避免了靠經(jīng)驗(yàn)決策和決策信息不完備導(dǎo)致的決策的盲目性現(xiàn)象，從而提高了行政決策的科學(xué)性和合理性。
支持與強(qiáng)化行政決策過程。行政決策可分為程序化決策和非程序化決策兩類。以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)的信息技術(shù)完成程序化工作的效率與功能是不言而喻的。在計(jì)算機(jī)尚處于實(shí)驗(yàn)室階段時(shí)，美國10年一次的人口普查只能用制表機(jī)來處理普查數(shù)據(jù)，以至于在人口普查結(jié)束4年后，數(shù)據(jù)尚未處理完畢。第一臺(tái)專門設(shè)計(jì)用于商業(yè)目的的計(jì)算機(jī)UNIVAC[iii]，就因總共服役7萬多個(gè)小時(shí)并成功處理了美國人口普查局的人口普查數(shù)據(jù)而被載入電腦史冊(cè)。這是計(jì)算機(jī)處理程序化決策的成功范例。而對(duì)于非程序化決策，信息技術(shù)也可以提供強(qiáng)有力的信息支持。1952年下半年，美國朝野都忙于為次年大選作準(zhǔn)備。候選人分別是在二戰(zhàn)中立下赫赫戰(zhàn)功的62歲的艾森豪威爾將軍和演說家阿德萊史蒂文森，由于前者早已解甲歸田，新聞界輿論對(duì)后者獲勝的把握幾乎一邊倒。出于好奇，新聞界請(qǐng)出UNIVAC來做個(gè)預(yù)測(cè)。數(shù)據(jù)分析結(jié)果出乎人們的意料，電腦認(rèn)為獲勝者是艾森豪威爾將軍，而且票數(shù)與史蒂文森相差懸殊。人們對(duì)此不以為然，因?yàn)閁NIVAC依據(jù)的不過是5％的選票，根本不足為據(jù)。然而，大選結(jié)果卻是艾森豪威爾將軍大獲全勝，且選票超過對(duì)手
五、六倍。[iv]UNIVAC又一次證明了信息技術(shù)在非程序化決策中的強(qiáng)大作用。
三、信息技術(shù)對(duì)行政方法的影響
信息技術(shù)與行政方法密不可分。所有行政方法都要有相應(yīng)的信息支持，而有些行政方法就是專門為保證信息流通而創(chuàng)立的。信息技術(shù)發(fā)展引起行政方法的創(chuàng)新主要通過以下途徑：
改善現(xiàn)有行政方法的信息基礎(chǔ)和信息通訊手段。例如目前行之有效的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)，就運(yùn)用了先進(jìn)的信息技術(shù)予以支持，從而大大提高了行政管理效能。網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)源于十九世紀(jì)末美國學(xué)者甘特發(fā)明的甘特圖，后發(fā)展為橫條圖形計(jì)算法，這是一種較為簡(jiǎn)單的安排工序和時(shí)間的圖表。后來隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而不斷改進(jìn)成為網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)。著名的美國阿波羅登月計(jì)劃就因?yàn)槭褂昧司W(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)而使原定14年的計(jì)劃提前5年實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)具有較高的科技含量，其工作程序的模型化建立就得益于計(jì)算機(jī)等信息技術(shù)的運(yùn)用。
創(chuàng)立全新的行政方法和行政措施。信息技術(shù)的發(fā)展使決策支持系統(tǒng)（DSS）、電子會(huì)議系統(tǒng)（EMS）、遠(yuǎn)距離控制、分布式工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃成為可能。目前，我國政府上網(wǎng)工程就采用了一整套全新的管理方法，如人民銀行網(wǎng)上支付、海關(guān)總署報(bào)關(guān)單和外匯聯(lián)網(wǎng)的外匯核銷系統(tǒng)、工商局紅盾信息網(wǎng)提供企業(yè)數(shù)據(jù)庫、國稅總局增值稅發(fā)票稽核系統(tǒng)和電子報(bào)稅等。這些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。
四、信息技術(shù)對(duì)行政組織的影響
傳統(tǒng)的行政組織形式是科層組織結(jié)構(gòu)。它的創(chuàng)立與發(fā)展不僅與素質(zhì)較低的人員和平穩(wěn)的管理環(huán)境相對(duì)應(yīng)，而且也是受信息技術(shù)不發(fā)達(dá)制約的無奈選擇?？茖咏M織結(jié)構(gòu)的最大優(yōu)點(diǎn)是效率很高，其弊端在于對(duì)外界環(huán)境變化的適應(yīng)能力較差，而且壓抑組織成員自身的全面發(fā)展。社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，使得科層組織的革新不可避免，而信息技術(shù)的發(fā)展為之提供了強(qiáng)有力的支持。
中間管理層的縮減以至取消。中間管理層是信息通訊技術(shù)落后的產(chǎn)物，它的存在既減緩了信息傳遞的速度，又易造成信息的嚴(yán)重失真。這種失真的原因有多種，其中一個(gè)原因就是中間層次為了爭(zhēng)功諉過而導(dǎo)演的“官出數(shù)字，數(shù)字出官”現(xiàn)象，這也是信息傳遞不暢的結(jié)果。現(xiàn)代信息技術(shù)將通過加強(qiáng)操作執(zhí)行層與高層決策的直接溝通，逐步縮減以致最終取消中間管理層。管理幅度增寬。信息技術(shù)使管理者和其下屬可以隨時(shí)了解對(duì)方的狀態(tài)和意圖，而且僅占用很少的精力和時(shí)間。所以一個(gè)管理者能夠指導(dǎo)更多的下屬人員，增寬管理幅度。這一趨勢(shì)對(duì)于行政機(jī)構(gòu)改革有一定的啟發(fā)。
行政組織績(jī)效的改進(jìn)。信息技術(shù)的發(fā)展極大地提高了工作效率，使得一個(gè)行政組織要完成與過去同樣的工作量所需行政人員大為減少，從而行政組織更加精干高效。行政組織中信息技術(shù)的采用有利于提高行政組織產(chǎn)出績(jī)效和促進(jìn)行政組織成員的自身發(fā)展。信息技術(shù)可保證行政組織成員間的全方位溝通和組織與組織之間的信息交流。
五、信息技術(shù)對(duì)行政公文的影響
行政公文，是指機(jī)關(guān)、部門、團(tuán)體在處理公務(wù)活動(dòng)過程中，按特定體式形成與使用的、具有法定效用的文件。[v]信息技術(shù)日益滲透到辦公或其他業(yè)務(wù)環(huán)境，如行政部門的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和電子商務(wù)等，便產(chǎn)生了電子文件，這是一種特殊性質(zhì)和特殊形式的行政公文。它具有許多與傳統(tǒng)行政公文不同的特點(diǎn)：（1）信息的非人工識(shí)讀性；（2）系統(tǒng)依賴性：電子文件的使用依賴于一定的硬件設(shè)備、操作系統(tǒng)和應(yīng)用軟件；（3）載體的無信息性：從遠(yuǎn)古的甲骨、縑帛、竹簡(jiǎn)到紙張，載體的意義遠(yuǎn)大于“承載物”這一項(xiàng)，它和載于其上的外部特征，如字跡、書寫材料、簽字、印章等共同構(gòu)成文件原始身份的“證明人”，但對(duì)于電子文件，載體本身及其上的外部信息消失得無影無蹤；（4）信息的靈活處理性：制作電子文件時(shí)，我們可以任意地增、刪、改。單純從電子文件本身來看，修改的痕跡蕩然無存。
電子文件的上述特點(diǎn)對(duì)行政公文產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
文件記錄的原始性、憑證性受到?jīng)_擊。嚴(yán)格意義上的法律證據(jù)必須是原始文件，其形式與內(nèi)容同等重要。如審理經(jīng)濟(jì)糾紛所依據(jù)的主要是合同原件。傳統(tǒng)的文件，內(nèi)容一旦依附于某一載體之后，一份“原件”就產(chǎn)生了。即使被更改，也會(huì)在原件上留下痕跡。電子文件由于其復(fù)制的簡(jiǎn)便和文字編輯軟件功能中引以自豪的整齊而美觀的標(biāo)準(zhǔn)字體和字號(hào)，誰又能確認(rèn)電子文件的原始性呢？傳統(tǒng)文件利用封泥、騎縫、按指紋、畫押、簽字、蓋章等方式來確認(rèn)身份，而在電子文件那里，這些方式則無能為力。出于維護(hù)某種既定的社會(huì)秩序或維護(hù)某種經(jīng)濟(jì)利益的目的，人們對(duì)電子文件提出了身份認(rèn)證的要求。現(xiàn)在諸如數(shù)字簽名、存取控制、信息追蹤加密和防火墻技術(shù)為這一要求的實(shí)現(xiàn)提供了部分可能。但是，“道高一尺，魔高一丈”，美國國防部數(shù)次被黑客侵入，印尼總統(tǒng)電子郵箱被炸，某些網(wǎng)上主頁被篡改等等都說明了電子文件的脆弱性。
重要原始文件的流失。由于沒有采取相應(yīng)的措施，許多電子文件都將會(huì)隨著電子脈沖流進(jìn)歷史的黑洞之中?；蛘呤请娔X遭遇病毒或者是受到黑客襲擊，甚至在你不經(jīng)意的一敲一點(diǎn)中，某一重要文件就蕩然無存了。許多管理信息系統(tǒng)具有在適當(dāng)時(shí)候自動(dòng)刪除或更新某些數(shù)據(jù)的功能。形成文件的業(yè)務(wù)人員往往考慮用這份文件處理現(xiàn)實(shí)事務(wù)，對(duì)于其中哪些東西今后有用，需要保存而考慮不周，甚至全然忘記。對(duì)傳統(tǒng)文件的管理，已經(jīng)形成了一整套嚴(yán)密的收、發(fā)、簽、辦、歸檔等工作流程的規(guī)章制度，因此傳統(tǒng)文件的管理步步為營，井然有序。而電子文件的管理中還遠(yuǎn)未形成類似的嚴(yán)謹(jǐn)而有效的措施。這就要求文件及檔案管理人員在信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)的初期積極參與，提出有關(guān)功能要求，在系統(tǒng)運(yùn)行的適當(dāng)環(huán)節(jié)，加入簽發(fā)、簽收、鑒定、制作原數(shù)據(jù)信封、歸檔保存等管理步驟，最后將電子文件保存在系統(tǒng)硬盤、軟盤或光盤上留存?zhèn)洳椤?
數(shù)字文獻(xiàn)的長(zhǎng)期可讀性“朝不保夕”。電子文件的載體有硬磁盤、軟磁盤、光盤等。雜散磁場(chǎng)、氧化作用，材料的老化變質(zhì)、污染、劃傷和皺褶，會(huì)很容易地抹掉這些載體上記錄的信息。另外，因?yàn)椴粩嘤行碌?、不兼容的媒體形式和存貯格式出現(xiàn)，數(shù)字式文獻(xiàn)常常會(huì)在存貯它的媒體還沒有破損之前就不再被使用了，現(xiàn)在還有多少人使用5英寸的軟盤呢？涉及電子文獻(xiàn)長(zhǎng)期可讀性的另一個(gè)因素是計(jì)算機(jī)病毒。大多數(shù)電腦系統(tǒng)都很容易受到旨在破壞它們的病毒的侵害。1998年流行的能破壞硬盤上的數(shù)據(jù)的“CIH”的病毒給人們?cè)斐傻目只沤^不亞于一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)。
電子文件的法律意義。從法律角度來看，一般較重大的行政行為都應(yīng)采取書面表現(xiàn)形式，而未采取書面形式的，在許多情況下應(yīng)被視為無效行為。從實(shí)踐上看書面形式各種各樣，沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，但結(jié)合電子文件的實(shí)際，可將網(wǎng)上的行政通告視為一種新的書面形式的行政行為。
六、公共行政管理模式的變革：政府信息化與電子化政府的實(shí)現(xiàn)
隨著Internet的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的大潮正以不可抵擋之勢(shì)撲面而來。它將深刻地改變我們的生產(chǎn)方式與生活方式，同時(shí)也給政府的管理模式帶來一場(chǎng)革命。政府信息化，就是工業(yè)時(shí)代的政府（即傳統(tǒng)政府）向信息時(shí)代的政府（即現(xiàn)代政府）演變的過程。[vi]而電子政府是一個(gè)利用信息和通信技術(shù)，有效地實(shí)現(xiàn)行政、服務(wù)及內(nèi)部管理等功能，在政府、社會(huì)和公眾之間建立有機(jī)服務(wù)系統(tǒng)的集合?？傮w來說，電子政府的目的主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
政府機(jī)構(gòu)各部門實(shí)行電腦化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化，幫助提高政府在行政、服務(wù)和管理方面的效率。電子政府利用信息技術(shù)，積極推動(dòng)精減組織和簡(jiǎn)化辦公等工作。
利用政府內(nèi)建立的網(wǎng)絡(luò)、信息和應(yīng)用，為公眾社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的多元化服務(wù)。政府的信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋政府的各級(jí)部門。電子政府利用統(tǒng)一的信息資源，通過語音、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化手段，為公眾提供簡(jiǎn)便的多元化服務(wù)。
以政府的信息化發(fā)展推動(dòng)和加速整個(gè)社會(huì)的信息化發(fā)展。只有向公眾展示高新技術(shù)的應(yīng)用，讓社會(huì)享受信息網(wǎng)絡(luò)的便利，才能切實(shí)地推動(dòng)全社會(huì)信息化的發(fā)展。
政府上網(wǎng)工程具有跨世紀(jì)的歷史重任，是提高全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益和國家綜合實(shí)力及國家競(jìng)爭(zhēng)力的最有力的保證。然而，不容忽視的是信息技術(shù)必然導(dǎo)致傳統(tǒng)的國家主權(quán)弱化。信息技術(shù)的發(fā)展增加了國際活動(dòng)的透明度。遙感器和衛(wèi)星技術(shù)把大多數(shù)國家具有戰(zhàn)略意義和部分具有戰(zhàn)略意義的目標(biāo)置于全時(shí)辰、全天候的監(jiān)控之下；視頻和多媒體技術(shù)、信息高速公路和衛(wèi)星通信技術(shù)使圖文信息即時(shí)傳遞成為現(xiàn)實(shí)。在國際社會(huì)的注視、輿論的監(jiān)控和可能的外部干涉的影響下，國家在國內(nèi)外事務(wù)，特別是在核軍備競(jìng)賽、軍備采購、能源政策、污染標(biāo)準(zhǔn)等具有全球影響的事務(wù)上作出決定的自主性日益受到削弱。
由于因特網(wǎng)是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的延伸，它在給人們帶來便利的同時(shí)，也受到各種不良現(xiàn)象的污染，如：網(wǎng)絡(luò)色情、網(wǎng)絡(luò)暴力、網(wǎng)上走私、網(wǎng)上販毒、網(wǎng)上黑客，等等。這就提出了一個(gè)嚴(yán)肅的課題：如何規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為？積極尋求對(duì)策是公共行政部門不可推卸的責(zé)任。
編者按：本文主要從前傳統(tǒng)模式；傳統(tǒng)的公共行政模式；新公共管理模式；發(fā)展中國家的公共管理；對(duì)新公共管理的批評(píng)；結(jié)論；進(jìn)行講述。其中包括：創(chuàng)始者或領(lǐng)導(dǎo)者賦予社會(huì)以可能,然后是組織者或行政者使之永恒、早期的行政體制本質(zhì)上是人格化的,或者說是建立在韋伯所說的“裙帶關(guān)系”的基礎(chǔ)上,也就是說以效忠國王或大臣等某個(gè)特定的人為基礎(chǔ),而不是非人格化的、前現(xiàn)代官僚體制是“個(gè)人的、傳統(tǒng)的、擴(kuò)散的、同類的和特殊的”,而按照韋伯的論證,現(xiàn)代官僚體制應(yīng)當(dāng)是“非人格化的、理性的、具體的、成就取向的和普遍的”、傳統(tǒng)的行政模式有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)、通過對(duì)比早期的行政模式,我們可以更好地理解韋伯體系的主要優(yōu)點(diǎn)和不同點(diǎn)、通過對(duì)比早期的行政模式,我們可以更好地理解韋伯體系的主要優(yōu)點(diǎn)和不同點(diǎn)、傳統(tǒng)模式是僵化的、官僚的,只是側(cè)重于結(jié)構(gòu)和過程、盡管新公共管理的名稱眾多,但對(duì)于公共部門管理發(fā)生的實(shí)際變化而言,人們還是有一種共識(shí)、新公共管理的改革浪潮由各種不同于傳統(tǒng)行政模式的理論所支持、盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達(dá)國家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知、人們就新公共管理展開的爭(zhēng)論最有意思的一個(gè)方面在于,盡管最激烈的批評(píng)家也承認(rèn)發(fā)生了變化,但這種變化是否足夠大到可以構(gòu)成一個(gè)范式變化卻有待商榷除了強(qiáng)調(diào)結(jié)果并通過各種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)結(jié)果外,關(guān)鍵的不同是其背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門管理理論基礎(chǔ)公共部門改革是否構(gòu)成了一種國際現(xiàn)象也是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。人胡德也提出反對(duì)全球化范式的思想新公共管理的批評(píng)家認(rèn)為這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)將會(huì)消失,有的甚至認(rèn)為它從沒有發(fā)生過。林恩認(rèn)為公共管理將逐漸消退政府管理在過去的一百五十年里經(jīng)歷了三種模式在現(xiàn)實(shí)中,市場(chǎng)和官僚體制相互需要,相互補(bǔ)充等，具體材料詳見：
公共部門的變革回應(yīng)了幾個(gè)相互聯(lián)系的重大現(xiàn)實(shí)問題,包括:職能公共部門提供公共服務(wù)的低效率;經(jīng)濟(jì)理論的變化;私營部門相關(guān)變化產(chǎn)生的影響,尤其是全球化作為一種經(jīng)濟(jì)力量的興起;技術(shù)變化使得分權(quán)同時(shí)又能更好地控制全局成為可能。
行政管理可以分為三個(gè)鮮明的發(fā)展階段:前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段。每個(gè)階段都有自己的管理模式。從上一個(gè)階段過渡到下一個(gè)階段并非輕而易舉,從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理的過渡至今尚未完成。但這只是時(shí)間的問題。因?yàn)樾履Ｊ奖澈蟮睦碚摶A(chǔ)非常強(qiáng)大。這場(chǎng)變革運(yùn)動(dòng)以“新公共管理”著稱,盡管這個(gè)名稱引起了爭(zhēng)論,然而它不但在蓬勃發(fā)展著,而且是對(duì)大多數(shù)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)采取的管理模式的最佳表述。傳統(tǒng)的行政模式相對(duì)于它所處的時(shí)代是一項(xiàng)偉大的改革,但是,那個(gè)時(shí)代已經(jīng)過去了。
一、前傳統(tǒng)模式
很顯然,在19世紀(jì)末官僚體制理論尚未健全之前,已經(jīng)存在著某種形式的行政管理。公共行政已經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史了,它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那樣,行政的某種模式自從政府出現(xiàn)之后就一直存在著。
首先是創(chuàng)始者或領(lǐng)導(dǎo)者賦予社會(huì)以可能,然后是組織者或行政者使之永恒。行政或事務(wù)管理是所有社會(huì)活動(dòng)中的中間因素,雖然不是光彩奪目,但對(duì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展卻是至關(guān)重要的。
公認(rèn)的行政體制在古埃及就已經(jīng)存在了,其管轄范圍從每年的尼羅河泛濫引起的灌溉事務(wù)到金字塔的建造。中國在漢朝就采用了儒家規(guī)范,認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)是民選的,不是根據(jù)出身,而是根據(jù)品德和能力,政府的主要目標(biāo)是謀取人民的福利。在歐洲,各種帝國——希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等首先是行政帝國,它們由中央通過各種規(guī)則和程序進(jìn)行管理。韋伯認(rèn)為,中世紀(jì)“現(xiàn)代”國家的發(fā)展同時(shí)伴隨著“官僚治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展”。
盡管這些國家以不同的方式進(jìn)行管理,但它們具有共同的特點(diǎn),這可以稱為前現(xiàn)代。也就是說,早期的行政體制本質(zhì)上是人格化的,或者說是建立在韋伯所說的“裙帶關(guān)系”的基礎(chǔ)上,也就是說以效忠國王或大臣等某個(gè)特定的人為基礎(chǔ),而不是非人格化的;以效忠組織或國家為基礎(chǔ)而不是以個(gè)人為基礎(chǔ)。盡管存在著這么一種觀點(diǎn),即認(rèn)為行政管理本身不為人贊許的特點(diǎn)僅僅來自于傳統(tǒng)模式,但早期的做法常常導(dǎo)致謀求個(gè)人利益的貪污行為或?yàn)E用職權(quán)。在早期行政體制下,我們現(xiàn)在看來覺得很奇怪的做法曾是當(dāng)時(shí)執(zhí)政政府職能的普遍行為。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或親戚獲取工作或買官,這就是說先以錢來收買海關(guān)官員或稅收官員,然后再向客戶伸手要錢,從而既回收了最初的買官投資成本,又可以大賺一筆。美國19世紀(jì)的“政黨分肥制度”意味著在執(zhí)政黨發(fā)生了變化的同時(shí),政府中的所有行政職位也發(fā)生了變化。
前現(xiàn)代官僚體制是“個(gè)人的、傳統(tǒng)的、擴(kuò)散的、同類的和特殊的”,而按照韋伯的論證,現(xiàn)代官僚體制應(yīng)當(dāng)是“非人格化的、理性的、具體的、成就取向的和普遍的”。個(gè)人化政府往往是低效率的:裙帶關(guān)系意味著無能的而不是能干的人被安排到領(lǐng)導(dǎo)崗位上;政黨分肥制常常導(dǎo)致腐敗,此外還存在著嚴(yán)重的低效率。傳統(tǒng)行政模式的巨大成功使得早期做法看起來很奇怪。專業(yè)化、非政治化行政在我們看來是如此順理成章,以至難以想像到會(huì)有別的制度存在。西方的行政制度即使簡(jiǎn)單到通過考試選拔官員的想法,也是直到1854年英國的諾思科特—屈維廉報(bào)告出臺(tái)后才開始建立,盡管這種制度在中國早已通行很久了。
二、傳統(tǒng)的公共行政模式
在19世紀(jì)末期,另外一種模式開始在全世界流行,這就是所謂的傳統(tǒng)行政模式。它的主要理論基礎(chǔ)來源于幾個(gè)國家的學(xué)者,即,美國的伍德羅·威爾遜和德國的馬克斯·韋伯,人們把他們和官僚制模式相聯(lián)系;弗雷德里克·泰勒系統(tǒng)地闡述了科學(xué)管理理論,該理論也來源于對(duì)美國私營部門的運(yùn)用,為公共行政提供了方法。與其他理論家不同,泰勒沒有著力關(guān)注公共部門,可是他的理論卻在該領(lǐng)域具有廣泛影響。這三位理論家是傳統(tǒng)公共行政模式的主要影響者。對(duì)于其他國家來說,還要加上諾思科特和屈維廉,他們對(duì)美國之外的國家的行政尤其是威爾遜的行政體制產(chǎn)生了重要影響。在19世紀(jì)中期,諾思科特和屈維廉最先提出了通過考試和品德來任命官員的主張,并提出了無偏見和行政中立的觀點(diǎn)。
傳統(tǒng)的行政模式有以下幾個(gè)主要特點(diǎn):
1.官僚制。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)等級(jí)、官僚原則進(jìn)行組織。德國社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯對(duì)官僚制度有一個(gè)經(jīng)典的、清晰的分析。雖然這種官僚制思想在商業(yè)組織和其他組織中采用過,但它在公共部門得到了更好和更長(zhǎng)久的執(zhí)行。
2.最好的工作方式和程序都在詳盡全面的手冊(cè)中加以規(guī)定,以供行政人員遵循。嚴(yán)格地遵守這些原則將會(huì)為組織運(yùn)行提供最好的方式。
3.官僚服務(wù)。一旦政府涉足政策領(lǐng)域,它將成為通過官僚體制提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者。
4.在政治、行政二者的關(guān)系中,行政管理者一般認(rèn)為政治與行政事務(wù)是可以分開的。行政就是貫徹執(zhí)行指令,而任何事關(guān)政策或戰(zhàn)略事務(wù)的決定都應(yīng)當(dāng)由政治領(lǐng)導(dǎo)者做出,這可以確保民主責(zé)任制。
5.公共利益被假定為公務(wù)員個(gè)人的惟一動(dòng)機(jī),為公眾服務(wù)是無私的付出。
6.職業(yè)化官僚制。公共行政被看做是一種特殊活動(dòng),因而要求公務(wù)員保持中立、默默無聞、終身雇用以及平等地服務(wù)于任何一個(gè)政治領(lǐng)導(dǎo)人。
7.行政任務(wù)的書面含義是執(zhí)行他人的指令而不承擔(dān)由此而致的個(gè)人責(zé)任。
通過對(duì)比早期的行政模式,我們可以更好地理解韋伯體系的主要優(yōu)點(diǎn)和不同點(diǎn)。韋伯制度和它以前的各種模式最重要的區(qū)別在于:以規(guī)則為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。一個(gè)組織及其規(guī)則要比組織中的任何個(gè)人都重要。官僚制度就其運(yùn)作以及如何對(duì)客戶做出反應(yīng)方面必須是非人格化的。正如韋伯所論證的那樣:“將現(xiàn)代公職管理歸并為各種規(guī)定深深地觸及了它的本質(zhì)?，F(xiàn)代公共行政理論認(rèn)為,以法令形式來命令執(zhí)行某些事務(wù)的權(quán)威已被合法地授予了公共機(jī)關(guān)。這并沒有授予某機(jī)構(gòu)具體情況下通過指令實(shí)施某種事務(wù)的權(quán)力。它只能是抽象地管制某種事務(wù)。與此形成鮮明對(duì)比的是,通過個(gè)人特權(quán)和賦予特許權(quán)管制所有事務(wù)。后者的情況完全是由世襲制支配的,至少就這些事務(wù)不是不可被侵犯的傳統(tǒng)而言是這種情況?！?
這一點(diǎn)非常重要。早期的行政管理以人際關(guān)系為基礎(chǔ),個(gè)人要忠誠于親戚、保護(hù)人、領(lǐng)導(dǎo)人或政黨,而不是對(duì)體制負(fù)責(zé)。有時(shí),早期行政管理在政治上是比較敏感的,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的人員是任命的,他們更是政客的臂膀或主流階級(jí)。但是,它也常常是專制的,專制的行政可能是不公平的,特別是對(duì)那些不能夠或者不愿意投入個(gè)人政治游戲的人來說更是如此。一個(gè)以韋伯原則為基礎(chǔ)的非人格化的制度可以完全消除專制——至少在理想情況下是如此。檔案的存在、前例原則的參照和法律依據(jù)意味著在相同的環(huán)境中總是會(huì)做出相同的決策。在這種情況下不僅效率更高,而且公民和官僚等級(jí)制中的人員都知道自己所處的立場(chǎng)。
其他的差別均與此相聯(lián)系。在各種規(guī)定和非人格化的基礎(chǔ)上,會(huì)很自然地形成嚴(yán)格的等級(jí)制度。等級(jí)制度及其規(guī)定在個(gè)人離開組織后保持不變。雖然韋伯強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)制度,但他也注意到了官僚制組織中的個(gè)人任期和條件。
傳統(tǒng)行政模式獲得了極大的成功,它為全世界各國政府所廣泛采用。無論是從理論上還是從實(shí)踐上看,它都顯示出了優(yōu)勢(shì)。與以前腐敗盛行的制度相比,它更具效率,而且職業(yè)化公務(wù)員的思想對(duì)個(gè)人以及業(yè)余服務(wù)都是一個(gè)巨大的進(jìn)步。然而,該模式現(xiàn)在也暴露出了問題,這些問題表明該模式即使不能說已經(jīng)過時(shí)了,也可以說即將過時(shí)。
傳統(tǒng)官僚制度是在工業(yè)發(fā)展過程中的某個(gè)特定時(shí)間段發(fā)展起來的,它的制度和技術(shù)適用于更早的時(shí)期。如果政府工作人員被看做機(jī)器人,只需對(duì)簡(jiǎn)單的刺激做出反應(yīng),難以承擔(dān)起做出決策的責(zé)任,而且在操作手冊(cè)中都有了事無巨細(xì)的規(guī)定,那么傳統(tǒng)的行政管理模式可能是合適的。然而在私營部門,正式的等級(jí)制度不再被認(rèn)為是運(yùn)行良好的了。
公共行政的理論支柱已經(jīng)難以描述政府現(xiàn)實(shí)了。政治控制理論已經(jīng)問題重重。行政意味著遵從他人的指令,因此要求有一個(gè)秩序井然的收發(fā)方法。指令的發(fā)出者與實(shí)施者之間有一個(gè)明確的劃分。但是這并不現(xiàn)實(shí),并且隨著公共服務(wù)規(guī)模和領(lǐng)域的擴(kuò)大而愈加不可能。傳統(tǒng)模式的另一理論支柱——官僚制理論也不再被認(rèn)為是組織的特別有效形式。正式的官僚體制可能有它的優(yōu)勢(shì),但人們也認(rèn)為它往往培養(yǎng)墨守成規(guī)者而不是創(chuàng)新者;鼓勵(lì)行政人員規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而不是勇于冒險(xiǎn),鼓勵(lì)他們浪費(fèi)稀缺資源而不是有效利用。韋伯曾把官僚制看成是“理想類型”,但現(xiàn)在這種理想類型卻培養(yǎng)了惰性、喪失進(jìn)取心、導(dǎo)致平庸和低效率,這些被認(rèn)為是公共部門的特有病。它也由此遭受批評(píng)。實(shí)際上,“官僚”這個(gè)詞在今天更多地被看成是低效率的同義詞。
傳統(tǒng)模式的所有事實(shí)都已經(jīng)受到了挑戰(zhàn),官僚制的確有威力,但不是在所有的情況下都適用,它會(huì)帶來一些負(fù)面的結(jié)果。試圖探求惟一的最佳方式是不切實(shí)際的,這會(huì)導(dǎo)致組織運(yùn)作的僵化。私營部門中率先采用的靈活管理體制正在被政府部門所采用。政府直接提供公共服務(wù)并不是政府產(chǎn)品和服務(wù)供給的惟一形式。而且行使官僚權(quán)力并不意味著政府對(duì)公共產(chǎn)品的直接提供,政府實(shí)際上可以通過補(bǔ)貼、法規(guī)或合同間接地在這一領(lǐng)域起作用。政治和行政在現(xiàn)實(shí)中很長(zhǎng)時(shí)間里都一直相互交錯(cuò)。公眾要求在原先政府獨(dú)立于民眾而運(yùn)作的領(lǐng)域中建立更好的責(zé)任機(jī)制。雖然公務(wù)員可能會(huì)受到公共利益的獎(jiǎng)勵(lì),但現(xiàn)在看來政治游戲者有他們自身的利益這一點(diǎn)也是無可爭(zhēng)辯的。他們也可能是為了自身的進(jìn)步或所在部門的發(fā)展而工作,而不再是原來想像的那樣時(shí)刻都是出于純潔和無私的動(dòng)機(jī)?，F(xiàn)在公務(wù)員的不同尋常的雇用現(xiàn)象已經(jīng)弱化多了,特別是考慮到私營部門在這方面的變化,私營部門雇用制已是非常少見了。最后,公共部門的任務(wù)現(xiàn)在被認(rèn)為具有了更多的管理性質(zhì),這要求行政人員對(duì)于他們的工作績(jī)效負(fù)起責(zé)任來,而不僅僅是行政命令和執(zhí)行指令。
關(guān)鍵之處在于,傳統(tǒng)模式在大約一百年里沒有多少變化,而現(xiàn)在卻發(fā)生了全面變化。諸多觀點(diǎn)構(gòu)成了一種范式——傳統(tǒng)的公共行政模式,而現(xiàn)在由于傳統(tǒng)模式本身的問題,范式已經(jīng)發(fā)生了變化和轉(zhuǎn)移。
傳統(tǒng)模式是僵化的、官僚的,只是側(cè)重于結(jié)構(gòu)和過程。然而它確實(shí)比以前存在的模式要好得多。以功績(jī)制為基礎(chǔ)的任命制、正式的官僚制以及政治和行政能夠并且應(yīng)該分開的想法都足以構(gòu)成一個(gè)行政體制的充分原則,尤其是對(duì)一個(gè)處于穩(wěn)定階段運(yùn)行的制度。20世紀(jì)的大部分時(shí)期,傳統(tǒng)的公共行政模式主導(dǎo)著公共服務(wù)理論和實(shí)踐。盡管傳統(tǒng)模式做出了多年的貢獻(xiàn),但它現(xiàn)在面臨的主要批評(píng)是,其理論和實(shí)踐都不足以適應(yīng)公共部門管理的發(fā)展。傳統(tǒng)模式在很長(zhǎng)時(shí)間里都是一個(gè)很好的模式,但現(xiàn)在它的時(shí)代過去了。
傳統(tǒng)的行政模式衰落的主要原因很簡(jiǎn)單,那就是它不再運(yùn)作良好了。當(dāng)理論和經(jīng)濟(jì)研究都表明政府直接提供公共產(chǎn)品具有內(nèi)在低效率時(shí),政治家們開始詢問一些笨拙的問題就毫不奇怪了。為什么公務(wù)員是終身雇用的而別人卻不是?為什么他們不是以合同形式雇用?如果有人受雇從事一份工作,確保該雇員做好這份工作有何過錯(cuò)?公務(wù)員制度至少在西方國家已經(jīng)大失民心,政府進(jìn)行相關(guān)改革時(shí)阻力極小。而這些改革以前曾一度被認(rèn)為會(huì)破壞公務(wù)員制度。一旦變化開始發(fā)生,傳統(tǒng)模式的各個(gè)方面也就隨之分崩離析了。
三、新公共管理模式
20世紀(jì)八九十年代,在公共部門出現(xiàn)了一種針對(duì)傳統(tǒng)行政模式的缺陷的新管理方法。這種方法可以緩解傳統(tǒng)模式的某些問題,同時(shí)也意味著公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)方面發(fā)生了引人注目的變化。這種新的管理方法有很多名稱:“管理主義”、“新公共管理”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期,人們?cè)絹碓絻A向于使用“新公共管理”的概念。
盡管新公共管理的名稱眾多,但對(duì)于公共部門管理發(fā)生的實(shí)際變化而言,人們還是有一種共識(shí)。第一,無論這種模式叫什么,它都代表著一種與傳統(tǒng)公共行政不同的重大變化,它更為關(guān)注結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者的個(gè)人責(zé)任。第二,它明確表示要擺脫古典官僚制,從而使組織、人事、任期和條件更加靈活。第三,它明確規(guī)定了組織和人事目標(biāo),這就可以根據(jù)績(jī)效指標(biāo)測(cè)量工作任務(wù)的完成情況。同樣,還可以對(duì)計(jì)劃方案進(jìn)行更為系統(tǒng)的評(píng)估,也可以比以前更為嚴(yán)格地確定政府計(jì)劃是否實(shí)現(xiàn)了其預(yù)定目標(biāo)。第四,高級(jí)行政管理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作,而不是無黨派或中立的。第五,政府更有可能受到市場(chǎng)的檢驗(yàn),將公共服務(wù)的購買者與提供者區(qū)分開,即將“掌舵者與劃槳者區(qū)分開”。政府介入并不一定總是指政府通過官僚手段行事。第六,出現(xiàn)了通過民營化和市場(chǎng)檢驗(yàn)、簽訂合同等方式減少政府職能的趨勢(shì)。在某種情況下,這是根本性的。一旦發(fā)生了從過程向結(jié)果轉(zhuǎn)化的重要變革,所有與此相連的連續(xù)性步驟就都是必要的。
霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)對(duì)這次改革的特點(diǎn)作了一個(gè)特別有用的概括。他們把新公共管理視作范式,這種好的管理方法具有以下特點(diǎn):(1)這是一種更加富有戰(zhàn)略性或結(jié)構(gòu)導(dǎo)向型的決策方法(強(qiáng)調(diào)效率、結(jié)果和服務(wù)質(zhì)量)。(2)分權(quán)式管理環(huán)境取代了高度集中的等級(jí)組織結(jié)構(gòu)。這使資源分配和服務(wù)派送更加接近供應(yīng)本身,由此可以得到更多相關(guān)的信息和來自客戶及其他利益團(tuán)體的反饋。(3)可以更為靈活地探索代替直接供應(yīng)公共產(chǎn)品的方法,從而提供成本節(jié)約的政策結(jié)果。(4)關(guān)注權(quán)威與責(zé)任的對(duì)應(yīng),以此作為提高績(jī)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié),這包括強(qiáng)調(diào)明確的績(jī)效合同的機(jī)制。(5)在公共部門之間和內(nèi)部創(chuàng)造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境。(6)加強(qiáng)中央戰(zhàn)略決策能力,使其能夠迅速、靈活和低成本地駕馭政府對(duì)外部變化和多元利益做出反應(yīng)。(7)通過要求提供有關(guān)結(jié)果和全面成本的報(bào)告來提高責(zé)任度和透明度。(8)寬泛的服務(wù)預(yù)算和管理制度支持和鼓勵(lì)著這些變化的發(fā)生。
新公共管理并沒有認(rèn)為實(shí)現(xiàn)某結(jié)果有一條最好的途徑。管理者在被賦予責(zé)任之前并沒有被告知如何獲得結(jié)果。決定工作方式是管理者的一個(gè)職責(zé),如果沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo),管理者對(duì)此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。
新公共管理的改革浪潮由各種不同于傳統(tǒng)行政模式的理論所支持。這包括:政府工作人員被假定為具有經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī);私營部門的靈活管理為政府部門提供了經(jīng)驗(yàn);政治與行政不可分離。在從行政到管理的理論變化中,一個(gè)關(guān)鍵的區(qū)別是:行政是執(zhí)行指令,而管理是獲取結(jié)果并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
新公共管理從經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門獲取了主要的理論支持。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上講,最有代表性的理論家是奧斯特羅姆。在20世紀(jì)70年代初,他就指出,組織有兩種對(duì)立的形式:官僚制和市場(chǎng)。在奧斯特羅姆眼里,官僚組織相對(duì)于市場(chǎng)選擇是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者主權(quán)和低成本選擇下的激勵(lì)。他指出,許多當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家以經(jīng)濟(jì)理論導(dǎo)出的一種范式為基礎(chǔ),“向傳統(tǒng)行政理論的許多基本假設(shè)提出了挑戰(zhàn)”。
新公共管理證實(shí)了奧斯特羅姆的觀點(diǎn),盡管這種觀點(diǎn)經(jīng)過一段時(shí)間才被采用。在奧斯特羅姆的著作中,我們能看到新公共管理的兩個(gè)基本原則。第一,從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看,它是市場(chǎng)導(dǎo)向的。這運(yùn)用的是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論、委托理論和交易成本理論。第二,它否定以官僚制作為組織原則。
正如亞當(dāng)·斯密所洞見的那樣,如果允許個(gè)人追求最佳結(jié)果,那么市場(chǎng)就是更為有效的資源分配形式。
另一個(gè)理論變化是私營部門管理理論的變化,即打破了公共部門制度中曾被認(rèn)為是基本要素但實(shí)際不是的東西。公務(wù)員在和客戶打交道時(shí)必須公平和公正,但這并不意味著公務(wù)員需要保持政治中立或者終身雇用。衡量公共部門績(jī)效可能確實(shí)困難,但這并不意味著就不需要努力去這樣做。公共部門的政治本質(zhì)確實(shí)有別于私營部門,但這并不意味著所有的行動(dòng)都是政治性的,或者所有的政策都由政治家做出。以前被認(rèn)為是公務(wù)員必須做的現(xiàn)在已經(jīng)成為特例,人們很難理解公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供會(huì)因?yàn)楹贤陀弥苹驑I(yè)余工作制而遭受破壞。然而所有這些都有悖于曾被視為公共雇用的必要條件。公共部門和私營部門間除卻最高層的管理外,許多工作都是一樣的。所以我們很難認(rèn)可公共部門的不同于一般的雇用方式。
也許,私營部門為我們提供了重視結(jié)果的經(jīng)驗(yàn)。傳統(tǒng)行政模式正是由于強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)和過程而非結(jié)果才深受批評(píng)。另外,正如前面討論過的,官僚組織并不自然就有效率。私營部門已經(jīng)在實(shí)踐其他的組織結(jié)構(gòu)——利潤(rùn)中心、分權(quán)、雇員靈活性——所有這些也正在為公共部門所采用。
四、發(fā)展中國家的公共管理
盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達(dá)國家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國家特定的文化背景相聯(lián)系,那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國家相比,不發(fā)達(dá)國家在采用時(shí)就會(huì)受到限制。
發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式,因此也盛行嚴(yán)格的等級(jí)制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇用。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對(duì)較高的精英集團(tuán)的利益。
有人認(rèn)為,新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家,這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝?“我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對(duì)發(fā)展中國家的意義。我們相信,基本原則對(duì)每一個(gè)國家都是適用的?！绷硪环矫?米諾格認(rèn)為,“市場(chǎng)檢測(cè)和內(nèi)部市場(chǎng)等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國家之外行之有效?！比欢?與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反,更為合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運(yùn)用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程。它包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營部門進(jìn)行合作,促進(jìn)政府建立市場(chǎng)。在一些領(lǐng)域,政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績(jī)效,通過盡可能地利用和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)來廣泛使用類似于市場(chǎng)的機(jī)制。
任何國家在采用這些觀點(diǎn)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候,都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場(chǎng)檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理。
五、對(duì)新公共管理的批評(píng)
毋庸置疑,人們會(huì)對(duì)這場(chǎng)改革有對(duì)立的評(píng)價(jià)。當(dāng)然,這場(chǎng)變化還沒有得到完善的運(yùn)作,會(huì)出現(xiàn)一些錯(cuò)誤,向新模式轉(zhuǎn)變的過程也存在各種問題。這些不足似乎會(huì)導(dǎo)致政治上要求回到原來非黨派、中立的行政制度,但這實(shí)際上極不可能。更為可能的是,要進(jìn)一步完善改革中尚不完善的地方,然后逐步演進(jìn)到另一種模式。傳統(tǒng)模式以及它所堅(jiān)持的主張已經(jīng)結(jié)束了。
這種觀點(diǎn)并沒有得到普遍贊同。有意思的是,隨著改革的不斷推進(jìn),批評(píng)家也越來越多。他們的批評(píng)涉及了公共部門改革的方方面面。有人認(rèn)為沒有什么范式變化,也沒有發(fā)生國際范圍的變化。批評(píng)家們認(rèn)為,公共管理的改革是對(duì)民主的攻擊,是意識(shí)運(yùn)動(dòng),是一種流行時(shí)尚,在已經(jīng)嘗試過的公務(wù)員變化中導(dǎo)致了士氣低落。這些觀點(diǎn)有些是有道理的,而另外一些則完全不著邊際。確實(shí),反對(duì)者和批評(píng)家難于就爭(zhēng)論的焦點(diǎn)達(dá)成一致。有無范式變化問題是公共管理改革中最具爭(zhēng)論性的問題之一。
(一)范式變化
人們就新公共管理展開的爭(zhēng)論最有意思的一個(gè)方面在于,盡管最激烈的批評(píng)家也承認(rèn)發(fā)生了變化,但這種變化是否足夠大到可以構(gòu)成一個(gè)范式變化卻有待商榷。盡管有人仍然不太相信,但再次考察一下范式是什么,考察一下公共行政中的競(jìng)爭(zhēng)性范式是否有效是有用的。我認(rèn)為,無論是采用“范式”的通常意義,還是與庫恩著作相關(guān)的用法,“范式”這個(gè)術(shù)語無論指代傳統(tǒng)行政模式還是公共管理改革都是合適的(這些公共改革聯(lián)系在一起就被稱為新公共管理)。
除了強(qiáng)調(diào)結(jié)果并通過各種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)結(jié)果外,關(guān)鍵的不同是其背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門管理理論基礎(chǔ)。在這一點(diǎn)上,公共行政的基礎(chǔ)是公共利益激勵(lì)理論、官僚制理論和政治與行政二分理論。人們認(rèn)為,有足夠的差異可以說明存在不同的范式:官僚和市場(chǎng)是兩個(gè)截然相反的組織運(yùn)作方式;公務(wù)員的公共利益激勵(lì)不同于市場(chǎng)理性行為假設(shè);政治與行政分離被普遍認(rèn)為是不切實(shí)際的;側(cè)重于過程的傳統(tǒng)模式與側(cè)重于結(jié)果的新模式完全不同。
(二)一場(chǎng)國際運(yùn)動(dòng)
公共部門改革是否構(gòu)成了一種國際現(xiàn)象也是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。人們已經(jīng)注意到,類似的改革運(yùn)動(dòng)已經(jīng)在好幾個(gè)國家發(fā)生了。湯普森認(rèn)為新公共管理是一場(chǎng)世界性的變革,因?yàn)樗鼛缀跤绊懙搅巳澜绲拿總€(gè)角落。對(duì)世界上最大的123個(gè)國家進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明,重要的政府改革正在全世界進(jìn)行。在很大程度上,類似的改革也發(fā)生在各個(gè)不同的國家。凱特爾也認(rèn)為:自20世紀(jì)80年代以來,公共管理改革運(yùn)動(dòng)如火如荼。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)從兩個(gè)方面看是國際性的。首先,它已經(jīng)擴(kuò)展到了蒙古、瑞典、新西蘭和美國等一系列國家。其次,改革范圍很廣,政府已經(jīng)利用管理改革來重塑國家的作用及其與國民間的關(guān)系。
另一方面,胡德也提出反對(duì)全球化范式的思想。這有三個(gè)原因。首先,公共行政傳統(tǒng)方法的部分撤退并不一定表明,新公共管理的單一模式會(huì)在全世界適用,也不意味著舊的模式就會(huì)徹底消失。其次,全球化范式的思想忽略了截然不同且路徑依賴的國情,正是在這些不同的環(huán)境中發(fā)生了當(dāng)代公共管理的變化。第三,公共管理在過去一二十年里是否足夠穩(wěn)定以至可以被視為一套單一的思想和做法。
按照胡德等批評(píng)家的邏輯,不同國家的改革內(nèi)容、時(shí)間安排和戰(zhàn)略的差別就意味著不存在全球化的運(yùn)動(dòng)。在批評(píng)家們看來,只要說改革具有相似性,似乎就意味著改革應(yīng)該一模一樣并同時(shí)發(fā)生。其實(shí),改革范圍和速度存在著不同。英格拉哈姆認(rèn)為有三種改革模式:新英格蘭模式摧毀了舊結(jié)構(gòu)而代之以競(jìng)爭(zhēng)性、市場(chǎng)導(dǎo)向組織,這代表出現(xiàn)的線段的一個(gè)端點(diǎn)。美國代表了線段的另一端,新興政府建立在舊的官僚體制基礎(chǔ)上,并沒有發(fā)生會(huì)導(dǎo)致游戲規(guī)則改變的系統(tǒng)改革。線段的中點(diǎn)是階段改革戰(zhàn)略,這以澳大利亞和英國為代表。這種模式奉行變化的戰(zhàn)略,它首先攻擊舊體制的復(fù)雜和僵化之處,然后在此基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行其他改革。不同的國家所受的制度約束不同,改革的不同之處也就在情理之中了。
目前,在公共管理改革運(yùn)動(dòng)中,存在理論趨同化以及公共部門改革者所使用的工具和戰(zhàn)略的趨同化的情況。我們沒有必要由于存在一場(chǎng)世界范圍的公共部門改革運(yùn)動(dòng),就說改革是不可抵制的、統(tǒng)一的、全球的。更為正確的觀點(diǎn)是公共部門改革涉及了相似的政策工具,正如博斯托姆(Bostom)認(rèn)為的那樣:雖然全世界對(duì)改革的說法五花八門,但最近關(guān)于政府重組、重塑和更新的大部分努力都有近似的目標(biāo),即提高公共部門的效果和效率,提高公共部門對(duì)顧客的反應(yīng)程度,減少公共開支,增強(qiáng)管理責(zé)任。這些努力所選擇的工具也非常相似:商業(yè)化、公司化和企業(yè)化;責(zé)任下放;從投入控制轉(zhuǎn)向產(chǎn)出和結(jié)果控制;更嚴(yán)格的績(jī)效規(guī)定和更廣泛的合同履行。
凱特爾也認(rèn)為,“這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)之所以如此引人注目,是因?yàn)楹芏鄧以诙虝r(shí)間內(nèi)以相似的基本戰(zhàn)略實(shí)施著改革?！彼M(jìn)而列舉這些戰(zhàn)略,包括:生產(chǎn)率——以更少的稅收生產(chǎn)更多的公共服務(wù);市場(chǎng)化——利用市場(chǎng)化進(jìn)行激勵(lì);分權(quán):政策——分離購買者與供給者;對(duì)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任的制度。
因此,各國改革之間存在著比批評(píng)家認(rèn)可的更多的形似性。發(fā)生變化的是模式背后的理論基礎(chǔ)而不是改革的細(xì)節(jié)。
(三)新公共管理運(yùn)動(dòng)會(huì)持續(xù)嗎?
新公共管理的批評(píng)家認(rèn)為這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)將會(huì)消失,有的甚至認(rèn)為它從沒有發(fā)生過。林恩認(rèn)為公共管理將逐漸消退。他認(rèn)為,盡管新公共管理被其推崇者尊為范式,但只是曇花一現(xiàn),很可能衰退。因?yàn)?(1)在政治過渡中,曾賦予其靈感的威斯敏斯特改革的初始模式將最終被破壞,黨派人士和學(xué)者之流將看到新公共管理被推出歷史舞臺(tái)。(2)隨著各國各部門間比較實(shí)踐的積累,改革的基本不同之處將使其表面化的相似之處相形見絀。(3)術(shù)語“新”將會(huì)由于后面出現(xiàn)了更為新興的事物,而被看做一個(gè)很麻煩的形容詞。(4)政治爭(zhēng)論將呼喚新的主題來吸引和支持下一輪行政改革思想。
上述論點(diǎn)值得商榷。關(guān)于第一點(diǎn),政治變化當(dāng)然能夠先于任何改革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中發(fā)生的變化是指政府的變化。在澳大利亞和新西蘭,這表現(xiàn)為從左派過渡到右派,在一些地方是又回到左派。在英國則是從右派到左派。新公共管理或者變化依舊,或者像1996年的澳大利亞國民政府那樣加速了變化。關(guān)于林恩所指的第二點(diǎn),各國改革情況是不同的,但改革背后的理論是一樣的。正如前面已經(jīng)論述的那樣,不同的國家不是處于不同的路徑上,而是遠(yuǎn)近不同的路徑。林恩所說的第三點(diǎn)和第四點(diǎn)有待進(jìn)一步的考查。
林恩認(rèn)為,“新”這個(gè)詞變得越來越不合適確有幾分道理?？紤]到這個(gè)詞首次引用以來已經(jīng)有十多年了,那么什么時(shí)候這個(gè)“新”不再新了呢?在20世紀(jì)的美國有這么一件事情,60年代后期,美國開始“新公共行政”。針對(duì)舊官僚制發(fā)展起來的這種制度,更多地強(qiáng)調(diào)價(jià)值、平等和公共行政的定性方面。幾年之后,當(dāng)效率問題日益突出的時(shí)候,該制度也就萎縮了。同樣,將來,“新公共管理”中的“新”也將不得不退縮,但不管怎樣,關(guān)鍵的變化是從公共行政過渡到了公共管理。新晨
林恩的第四點(diǎn)易于駁斥。將來當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)新的主題或模式以供討論,如電子政府。本文把世界看做是范式的連續(xù),某種范式最終肯定會(huì)消失。
對(duì)新管理模式的批評(píng)實(shí)際上大多來自學(xué)術(shù)界而不是實(shí)業(yè)界。這似乎是因?yàn)閷W(xué)術(shù)界出于職業(yè)和專業(yè)的特點(diǎn),對(duì)某個(gè)事件吹毛求疵而不是歡呼成功。
六、結(jié)論
政府管理在過去的一百五十年里經(jīng)歷了三種模式。首先是人格化或前現(xiàn)代行政模式,當(dāng)該模式日益暴露其缺陷以及出于提高效率的目的,它就被第二種模式即傳統(tǒng)的官僚行政模式所取代。同樣,當(dāng)傳統(tǒng)行政模式問題重重時(shí),它就為第三種模式即新公共管理取代,從政府轉(zhuǎn)向替代性市場(chǎng)。20世紀(jì)80年代以來,市場(chǎng)的主導(dǎo)地位就如同20世紀(jì)20年代到60年代官僚制度居主導(dǎo)地位一樣。在任何一種政府制度中,官僚和市場(chǎng)都是共存的,只是在某個(gè)階段一種形式占主導(dǎo)地位,而在另一階段,另一種形式占主導(dǎo)地位。新公共管理時(shí)代是官僚制日益削弱而市場(chǎng)在公共行政領(lǐng)域占據(jù)統(tǒng)治地位的時(shí)期。
在現(xiàn)實(shí)中,市場(chǎng)和官僚體制相互需要,相互補(bǔ)充。新公共管理不可能完全代替官僚制,正如1989年以前的東歐,官僚制不可能代替市場(chǎng)一樣。但新公共管理運(yùn)動(dòng)表明的是,早期傳統(tǒng)官僚制的許多功能都可以而且現(xiàn)在經(jīng)常由市場(chǎng)來執(zhí)行。在一個(gè)官僚制作為組織原則日益削弱的環(huán)境下,市場(chǎng)解決方案就會(huì)被推出。當(dāng)然不是所有的市場(chǎng)藥方都能成功,但這不是問題的核心。政府將從新公共管理這一工具箱中探尋到解決方案。如果這些方案行之無效,政府就會(huì)從同一來源中尋找其他方案。政府管理背后的理論基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了變革,我們完全可以用“范式”這一術(shù)語來描述它。在公共行政學(xué)術(shù)界,有許多對(duì)新公共管理持否定態(tài)度的批評(píng)家。但是他們的批評(píng)對(duì)迅速開展的政府改革影響很小。在新公共管理模式之后,會(huì)出現(xiàn)另一種新的模式,但肯定不會(huì)回到傳統(tǒng)的行政模式。
稅務(wù)部門作為公共部門之一，公共性是其行政管理活動(dòng)的主導(dǎo)價(jià)值取向，它既能在宏觀上指導(dǎo)和規(guī)定整個(gè)稅務(wù)行政管理活動(dòng)發(fā)展進(jìn)程，又可以在微觀上直接影響稅務(wù)人員的管理行為。探究稅務(wù)行政管理活動(dòng)的價(jià)值內(nèi)涵，進(jìn)而推斷出其價(jià)值產(chǎn)生的根源，對(duì)于公共管理的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、功能定位、管理方式選擇都有重要的導(dǎo)向意義。
公共性價(jià)值的內(nèi)涵當(dāng)前，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)“公共性”內(nèi)涵尚未形成統(tǒng)一的理解，但從公共管理角度來看，“公共性”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，在倫理價(jià)值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)政府活動(dòng)的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民主權(quán)和政府行為的合法性，支持公民社會(huì)，體現(xiàn)公開與參與。第三，在利益取向上，“公共性”意味著公共利益是政府一切活動(dòng)的最終目的，必須克服私人或部門利益的傾向。
公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。
現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個(gè)方面:民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神，它意味著政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約;公正的精神，即承認(rèn)社會(huì)公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害;公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是:逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化;行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約;行政活動(dòng)既有效率又有責(zé)任;公共行政是由民眾驅(qū)動(dòng)的、積極的、合作主義的、參與的過程等等。公共性價(jià)值的內(nèi)在要求在2004年國家統(tǒng)計(jì)局新頒布的國民經(jīng)濟(jì)三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定里，明確了稅務(wù)部門“公共管理”部門的行業(yè)性質(zhì)。稅務(wù)部門作為所謂“純粹的”公共部門，具有與其他公共部門相同的價(jià)值取向。它有以下基本特點(diǎn):第一，其基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。第二，用來從事稅收管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。
第三，政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。因此，稅務(wù)部門應(yīng)該是一種“公益組織”而不應(yīng)該是一種“自利組織”。
它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。當(dāng)然我們需要澄清的問題是，公共性不是稅務(wù)行政管理的主導(dǎo)價(jià)值取向，而不是唯一。
在實(shí)踐中，人們發(fā)現(xiàn)除了正義性和公平性以外的主導(dǎo)價(jià)值，稅務(wù)行政管理活動(dòng)也有安全、自由度的價(jià)值要求，也有成本——效益的核算問題。按照公共性的要求，作為稅務(wù)部門的公務(wù)員，其道德價(jià)值坐標(biāo)應(yīng)包括三個(gè)主要向量:其一，稅務(wù)公務(wù)員必須建立對(duì)公共利益的信仰;其二，必須對(duì)其執(zhí)掌的公共權(quán)力，如征稅權(quán)、檢查權(quán)、稽查權(quán)、核稅權(quán)等，以及自己的定位有著充分的自覺;其三，必須確定無私奉獻(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。
前三個(gè)維度反映了社會(huì)對(duì)稅務(wù)部門行政管理績(jī)效量的要求;秩序、公平和民主的價(jià)值取向是一種解決各種社會(huì)關(guān)系和利益沖突的互動(dòng)行為模式，反映了社會(huì)對(duì)稅務(wù)行政管理質(zhì)的要求，后者在稅務(wù)行政管理效率評(píng)估的過程中，可通過納稅人的滿意程度這一價(jià)值判斷來體現(xiàn)。
公共性價(jià)值根源在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，由于公共欲望和私人欲望的存在，便有了公共經(jīng)濟(jì)與私人經(jīng)濟(jì)的劃分。人類為了滿足私人欲望，在經(jīng)濟(jì)上需要有一些物品供自己消費(fèi)，以維持自身的存續(xù)和繁衍。
此外，由于人類還存在著一些不同層次的公共欲望，因而還需要有一些物品來滿足，這些物品便被稱為公共物品。公共物品因其具有消費(fèi)的非排他性或非競(jìng)爭(zhēng)性，而不像私人物品那樣具有獨(dú)占性、消費(fèi)的排他性和可轉(zhuǎn)讓性，因而它不能或不適宜由市場(chǎng)來提供，而通常由政府來提供，由此產(chǎn)生了公共部門，公共部門產(chǎn)生的特殊背景使其無論如何都不能放棄對(duì)公眾利益的追求和公共服務(wù)的重視。
可見，公共部門的公共性價(jià)值導(dǎo)向根源于“公”、“私”二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的矛盾。稅務(wù)行政管理就是稅收征管資源的配置問題。具體來講，稅收征管資源是在貫徹各項(xiàng)稅收政策、提高納稅人遵從水平而開展的稅收管理活動(dòng)中能夠起主體作用的各種資源的總稱，特指對(duì)稅收行政管理活動(dòng)中所能夠投入和控制的各項(xiàng)資源要素，這些要素包括人力、物力、財(cái)力等。
稅收征管資源是整個(gè)社會(huì)資源的一部分，來自于公眾的委托，其根源是公共需要即對(duì)于公共產(chǎn)品的需求，是公眾為了取得公共產(chǎn)品而必須付出的代價(jià)。稅務(wù)部門負(fù)責(zé)組織收入，其征稅權(quán)是公眾的賦予，與公眾形成委托關(guān)系。另外，如果借用科斯關(guān)于企業(yè)性質(zhì)的理論（企業(yè)是對(duì)于市場(chǎng)的替代）來看待公共部門，公共部門及其權(quán)威也是對(duì)市場(chǎng)的某種替代。
因此公共部門存在的理由是:政府通過壟斷賦稅進(jìn)行公共管理的成本，通常要低于社會(huì)成員在完全市場(chǎng)化之下從事公共事務(wù)的交易成本，即在社會(huì)資源分配給公共部門之后，社會(huì)總效益較分配前應(yīng)該是增加的。當(dāng)然，不管從公共財(cái)政的角度還是從交易成本的角度，一方面說明稅務(wù)部門存在的合理性和必要性，而另一方面也說明了其價(jià)值導(dǎo)向的基礎(chǔ)。
優(yōu)化稅務(wù)行政管理近年來，在加入WTO、體制改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型三大合力的推動(dòng)下，中國正在迎來有史以來最大規(guī)模、最深刻的大變革，在職能轉(zhuǎn)變上，突出表現(xiàn)為管制行政的傳統(tǒng)正在被摒棄，服務(wù)行政正作為一種核心價(jià)值觀被注入到政府職能設(shè)計(jì)和政府行政中來，政府發(fā)揮作用的重點(diǎn)正在逐步轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。作為政府的重要執(zhí)法管理部門，稅務(wù)機(jī)關(guān)也要進(jìn)行相應(yīng)的職能定位和轉(zhuǎn)換。按照前述公共性價(jià)值導(dǎo)向的要求，稅務(wù)行政管理的變革可以從以下幾個(gè)方面著手:（一）加強(qiáng)稅收立法的民主性現(xiàn)代稅收概念也被學(xué)者稱為“民主稅收”。
在此前提下，稅收只能是滿足人民自身福利需要，并經(jīng)人民同意而征收的由人民享受政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的費(fèi)用。在實(shí)踐中，稅收的民主性則主要體現(xiàn)在稅收的立法上，而且民眾參與是民主概念的題中之義，稅收立法民主必然要求民眾參與。2005年，我國個(gè)人所得稅改革召開了聽證會(huì)，邁出了稅收立法民主化的重要一步。
但是，稅收立法民主機(jī)制的完善需要公眾參與。提高稅收立法的民主化水平，讓民眾參與到稅收立法程序中來，必然增強(qiáng)稅法的公眾認(rèn)同度和遵從度，降低稅收的成本和執(zhí)法難度，從而最大限度地避免公眾消極對(duì)抗稅法的執(zhí)行，減少征收阻力和偷漏抗稅的發(fā)生。
（二）完善稅收法定原則公共性價(jià)值要求政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到規(guī)則制約，稅務(wù)部門可通過完善法定原則實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。稅收法定原則主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:1.課稅要素明確原則。依據(jù)稅收法定原則的要求，課稅要素及與之密切相關(guān)的征稅程序要由法律作出明確規(guī)定。為了做到“課稅要素明確”，我們的立法要避免用模糊的詞語。2.稅收程序法定原則。稅收法律關(guān)系中權(quán)利的行使和義務(wù)的履行所依照的程序要素均須經(jīng)法律加以規(guī)定。雖然稅收程序法定原則要求征納雙方均須依法定程序行事，然而從約束公權(quán)力的立場(chǎng)出發(fā)，更為關(guān)鍵的是強(qiáng)調(diào)征收機(jī)關(guān)要依法行政，因而征收機(jī)關(guān)的課征不但須滿足程序的合法性，而且不得越權(quán)或?yàn)E用裁量權(quán)對(duì)稅收事項(xiàng)任意處理。
（三）優(yōu)化服務(wù)、提高納稅人滿意度稅務(wù)行政管理活動(dòng)的公共性價(jià)值取向決定了稅務(wù)部門是服務(wù)行政機(jī)構(gòu)，我們必須把服務(wù)理念融入稅收工作之中，將建立公共服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)作為新時(shí)期稅收管理改革的主要目標(biāo)選擇，從部門性向公共性轉(zhuǎn)變，從行政執(zhí)法部門向公共服務(wù)部門轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型稅務(wù)機(jī)關(guān)，向以社會(huì)本位、納稅人本位為主要特征的服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)管理理念和管理方式的創(chuàng)新，進(jìn)一步相應(yīng)調(diào)整稅收工作的指導(dǎo)思想和工作思路，在公共性價(jià)值取向的指導(dǎo)下，把納稅服務(wù)改革和稅務(wù)機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變引向深入。
摘要:高校開設(shè)的行政管理專業(yè)根源于美國的公共行政研究，公共行政研究領(lǐng)域的綜合性造就了行政管理專業(yè)體系的復(fù)雜性。當(dāng)前我國高校開設(shè)的行政管理專業(yè)存在著若干教學(xué)難點(diǎn)，主要體現(xiàn)為在課程設(shè)置、教材選用和教學(xué)過程幾個(gè)方面都存在著西方理論與中國本土實(shí)踐之間的矛盾。因此，要努力探索能夠兼顧基本理論而又適合中國特色社會(huì)主義建設(shè)的行政管理專業(yè)教學(xué)方法，做好“中西結(jié)合”、明確“中西差異”，有效突破我國高校行政管理專業(yè)教學(xué)中的難點(diǎn)。
關(guān)鍵詞:高校;行政管理專業(yè);公共行政;教學(xué)
一、公共行政與高校行政管理專業(yè)
(一)公共行政的起源與特質(zhì)
公共行政是社會(huì)科學(xué)中的重要研究領(lǐng)域之一。它從政治學(xué)當(dāng)中分離出來、形成自身特有的學(xué)術(shù)研究體系，至今已有上百年的歷史。公共行政研究起源于美國，而后經(jīng)由不斷的探索和創(chuàng)新而拓展到世界各地，為現(xiàn)代政府的行政管理改革和發(fā)展做出了不可替代的貢獻(xiàn)。對(duì)公共行政研究的產(chǎn)生是當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展和政治環(huán)境的必然要求。19世紀(jì)末的資本主義發(fā)展迅速，在實(shí)現(xiàn)了社會(huì)生產(chǎn)力高速向前推進(jìn)的同時(shí)、也使得社會(huì)矛盾日益復(fù)雜、層出不窮。當(dāng)時(shí)，美國的政治舞臺(tái)上“政黨分贓制”(Spoilssys-tem)一度大行其道，由選舉造成的周期性政治震蕩導(dǎo)致了一輪又一輪的政治官員更替;這種人員頻繁更迭進(jìn)一步使得政府管理工作非常不穩(wěn)定，公共政策也難以長(zhǎng)期堅(jiān)持和落實(shí)。行政管理變革的要求迫在眉睫，1883年美國通過了《彭德爾頓法案》，宣告了美國行政文官制度的建立和“政黨分贓制”的終結(jié)。為了回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)代化對(duì)政府管理的新要求，同時(shí)也作為對(duì)行政文官制度的深度理論闡釋，1887年托馬斯?伍德羅?威爾遜(ThomasWoodrowWilson)在《政治科學(xué)(季刊)》上發(fā)表了名為《行政學(xué)研究》的論文，明確地提出了在當(dāng)時(shí)社會(huì)背景下公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科產(chǎn)生出來的必要性。1900年，弗蘭克?約翰遜?古德諾(FrankJohnsonGoodnow)發(fā)表了《政治與行政》一文，指出了美國環(huán)境下實(shí)現(xiàn)政治與行政二者協(xié)調(diào)的特有方式即法外調(diào)節(jié)。與此同時(shí)，弗雷德里克?溫斯洛?泰勒(FrederickWinslowTaylor)和亨利?法約爾(HenriFayol)在各自的大型企業(yè)管理實(shí)踐當(dāng)中也總結(jié)了可以用于行政管理的、普適性的管理原則，認(rèn)為管理是可以通過學(xué)校教育來習(xí)得的。由此可見，公共行政研究自其誕生之初，就是兼具理論性與實(shí)踐性的;而這一特點(diǎn)在后來的公共行政研究發(fā)展當(dāng)中則得到了更為充分的體現(xiàn)。1926年倫納德?懷特(LeonardD．White)所寫作的《行政學(xué)導(dǎo)論》作為世界上第一本論述公共行政學(xué)的大學(xué)教材，對(duì)各大學(xué)的公共行政專業(yè)教學(xué)提供了前所未有的幫助。同期盧瑟?古利克(LutherGulick)根據(jù)自己在美國公共行政研究所的實(shí)踐研究提出了“一體化行政原則”，由此公共行政研究的“價(jià)值中立”取向和“政治無涉”立場(chǎng)達(dá)到了一個(gè)新的高峰。至此，傳統(tǒng)的公共行政研究在理論和實(shí)踐兩方面都奠定了深厚的學(xué)科基礎(chǔ)。隨著各派學(xué)者對(duì)公共行政研究探索的不斷深入，這門學(xué)科的內(nèi)容逐漸變得更加豐富，其研究視角和價(jià)值判斷立場(chǎng)也不時(shí)有變化的傾向，整體呈現(xiàn)出“螺旋式前進(jìn)”的狀態(tài)。歷經(jīng)一百多年的發(fā)展，公共行政如今已經(jīng)成為政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多種學(xué)科相互交叉和滲透的一門綜合性學(xué)科。由此，高校當(dāng)中建立的行政管理專業(yè)也與之相適應(yīng)，體現(xiàn)出了綜合性、交叉性和應(yīng)用性強(qiáng)的特點(diǎn)。
(二)我國公共行政學(xué)的重建與高校行政管理專業(yè)發(fā)展
我國高校的行政管理專業(yè)的建立，源于我國社會(huì)科學(xué)界對(duì)公共行政這一研究領(lǐng)域的重新重視。1982年1月29日，人民日?qǐng)?bào)發(fā)表了學(xué)者夏書章的文章《把行政學(xué)的研究提上日程是時(shí)候了》，使得原本在1952年的全國高校院系大調(diào)整過程中被撤銷的公共行政學(xué)科目得以恢復(fù)，重新回到我國學(xué)術(shù)界的關(guān)注和研究領(lǐng)域。1984年8月，國務(wù)院辦公廳和勞動(dòng)人事部共同舉辦的行政管理研討會(huì)在吉林市召開，反映出政府對(duì)公共行政研究開始了正式的重視。而1988年中國行政管理學(xué)會(huì)的成立，更是被譽(yù)為中國公共行政研究發(fā)展史上的重要里程碑之一［1］。自學(xué)科重建之始直到20世紀(jì)90年代末期，中國公共行政研究的主要任務(wù)是學(xué)科重建，即建立學(xué)位點(diǎn)和教育體系。有相當(dāng)一部分質(zhì)量較高的公共行政研究都在這一時(shí)期產(chǎn)生，但從整體上來講仍然存在著某些不足之處，例如:研究隊(duì)伍規(guī)模有限，對(duì)于研究的重視程度還有待進(jìn)一步提高;研究范圍仍然比較狹窄，專業(yè)化的程度需要繼續(xù)加強(qiáng);研究?jī)?nèi)容大多以概念討論和辨析的層面為主，對(duì)我國的本土實(shí)踐問題的關(guān)注也較少，以及對(duì)研究方法的重視和應(yīng)用尚顯不夠。對(duì)于根植于西方國家的公共行政這一領(lǐng)域的研究，基本上處在吸收借鑒的階段，并且主要是通過吸取西方對(duì)公共行政研究早期與中期的成果來實(shí)現(xiàn)的。隨著研究的不斷深入，以及全球化和國際化大環(huán)境的廣泛影響，我國的公共行政研究也在逐步拓寬領(lǐng)域、越來越多地結(jié)合本土實(shí)踐分析和解決實(shí)際問題，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭［2］38—39。我國各大高校設(shè)立的行政管理專業(yè)也呈現(xiàn)出了與公共行政研究存在某些相似之處的發(fā)展趨勢(shì)。自學(xué)科重建至今為止，我國各大高校相繼開設(shè)的行政管理專業(yè)作為對(duì)公共行政這一領(lǐng)域的教學(xué)研究的延展，與國外高校的相近專業(yè)相比較而言，可以說是雖然起步較晚，但卻發(fā)展較快，無論是在辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)質(zhì)量方面都一直有所提升，三十多年的時(shí)間里已經(jīng)為我國的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)輸送了大批兼?zhèn)鋵I(yè)知識(shí)與實(shí)踐能力的高素質(zhì)人才。截至2010年9月，全國開設(shè)行政管理專業(yè)的院校已有308所［3］。我國高校的行政管理專業(yè)學(xué)術(shù)研究推動(dòng)著公共行政研究不斷取得新的進(jìn)展，而學(xué)術(shù)研究水平的提高反過來又為高校行政管理專業(yè)的教學(xué)提供了進(jìn)一步的基礎(chǔ)和素材。因此，高校行政管理專業(yè)教學(xué)當(dāng)中遇到的難點(diǎn)，也正是公共行政這一研究領(lǐng)域的內(nèi)容與特質(zhì)所決定的。
二、高校行政管理專業(yè)教學(xué)中的難點(diǎn)所在
我國公共行政學(xué)的發(fā)展過程帶有濃厚的“移植”色彩，主要表現(xiàn)為研究范疇與學(xué)科結(jié)構(gòu)的“移植”，理論范式和研究方法的效仿，以及西方公共行政學(xué)的流派、思潮、熱點(diǎn)問題等等在我國國內(nèi)引起的關(guān)注與共鳴。在我國，公共行政研究是國際化與本土化的有機(jī)統(tǒng)一:國際知識(shí)的引進(jìn)和消化屬于國際化，立足本土需求的外來知識(shí)的加工和新知識(shí)的生產(chǎn)屬于本土化，本土知識(shí)的輸出又屬于國際化的范疇。而就目前的情況而言，我國“對(duì)西方理論和治理模式的了解具有高度同質(zhì)化色彩，而對(duì)其內(nèi)部的豐富性和異質(zhì)性缺乏足夠的把握”［4］。因此，如何正確認(rèn)識(shí)西方理論與中國國情之間的適配性，避免在西方的理論視角和研究方法面前被動(dòng)受限，落入“簡(jiǎn)單西化”的窠臼，則成為值得我們給予高度關(guān)注的研究議題。這一議題在高校行政管理專業(yè)的教學(xué)環(huán)節(jié)當(dāng)中，則凸顯出更為重要的一面。高校的行政管理專業(yè)教學(xué)分為本科生教學(xué)和研究生教學(xué)兩類，這兩類教學(xué)在課程體系設(shè)置、教材選擇和教學(xué)過程管理等方面雖然有一定的差異，但仍存在某些共性可循，教學(xué)環(huán)節(jié)遇到的難點(diǎn)也具有共同之處。
(一)課程體系設(shè)置
高校行政管理專業(yè)的課程體系設(shè)置體現(xiàn)了公共行政研究的理論實(shí)踐雙重性。一般來說，本科階段設(shè)置的課程主要分為學(xué)科基礎(chǔ)課、專業(yè)課(分為專業(yè)必修課和專業(yè)選修課兩類)、全校選修課、社會(huì)實(shí)踐和學(xué)位論文這幾大模塊。其中，除了全校選修課內(nèi)容與行政管理專業(yè)理論沒有直接關(guān)系之外，其他幾大模塊的課程都在一定程度上與公共行政研究有直接聯(lián)系。例如，學(xué)科基礎(chǔ)課涉及政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等;專業(yè)課則有中國政府與政治、西方政治制度、西方行政學(xué)說史、行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)、市政管理學(xué)、公共政策分析、公共關(guān)系學(xué)等;社會(huì)實(shí)踐要求學(xué)生參與一定的政府機(jī)關(guān)或者企事業(yè)單位等相關(guān)職位的實(shí)習(xí)活動(dòng);學(xué)位論文更是考量學(xué)生對(duì)本科四年學(xué)習(xí)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。而在研究生階段，課程的幾大模塊劃分基本不變，但受到學(xué)習(xí)年限的影響，使得每個(gè)模塊所包括的課程種類和數(shù)量都有所減少，但在課程內(nèi)容和深度上較之本科階段卻有了進(jìn)一步的提升，對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)自主性和思維創(chuàng)新性也提出了更高的要求。正如我們對(duì)公共行政學(xué)這門學(xué)科的理解，行政管理專業(yè)的課程同樣呈現(xiàn)出綜合性、交叉性、理論實(shí)踐并重性的多學(xué)科復(fù)合特色。首先，目前我國高校行政管理專業(yè)的課程設(shè)置體系始于我國公共行政研究在20世紀(jì)80年代中期的復(fù)興，故而起初基本上借鑒的就是國外高校的相關(guān)專業(yè)設(shè)置模式，其課程包容性強(qiáng)、涵蓋了公共行政研究涉及到的絕大多數(shù)學(xué)科，而這一模式一直沿用至今。其次，公共行政研究不僅重視理論的學(xué)習(xí)，更加注重實(shí)踐應(yīng)用，并非純粹“務(wù)虛”的研究學(xué)習(xí)。因此，不僅僅是社會(huì)實(shí)踐這一門課程在整個(gè)專業(yè)課程體系當(dāng)中很必要，而是所有課程都需要學(xué)生經(jīng)過自己對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的參與、理解和感悟才能夠真正融會(huì)貫通。再次，課程體系中涉及到的大部分課程所在學(xué)科都產(chǎn)生于西方國家并在西方得到了長(zhǎng)足發(fā)展，已經(jīng)積累起了相當(dāng)?shù)难芯炕A(chǔ)并取得了大量的研究成果。雖然在我國的研究時(shí)間也已不短，但學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期以來的理論視角和研究路徑仍然是以參考西方的研究成果為主，中國化的研究理論尚未真正充分建立起來。由上所述，如何對(duì)課程體系加以改進(jìn)，在課程體系中更多凸顯中國特色，是值得深思的。
(二)課程教材選擇
想要一門課程達(dá)到良好的教學(xué)效果，與適當(dāng)?shù)慕滩氖褂檬欠植婚_的。高校行政管理專業(yè)課堂教學(xué)所使用的教材，大體上可以分為三類:一是國內(nèi)學(xué)者根據(jù)自己的研究經(jīng)驗(yàn)積累，參考了大量學(xué)術(shù)資料之后進(jìn)行的原創(chuàng)編寫，此類教材有北京大學(xué)出版社的“新編公共行政與公共管理學(xué)系列教材”“21世紀(jì)公共管理學(xué)系列教材”、中國人民大學(xué)出版社的“21世紀(jì)公共管理系列教材”等等;二是國內(nèi)學(xué)者挑選比較經(jīng)典的、評(píng)價(jià)較高的、使用口碑較好的國外著作，通過合法渠道得到授權(quán)，再翻譯成中文版本并在國內(nèi)出版(中譯本一般都會(huì)適度地去除不適宜中國國情的內(nèi)容)，此類教材有中國人民大學(xué)出版社的“公共管理與公共行政經(jīng)典譯叢”系列著作等等;三是原版的外文教材，或者是前面所述中譯本的原文教材，或者是其他在國內(nèi)尚未有中譯本但質(zhì)量較好的學(xué)者著作。原版外文教材大多由一線教師推薦給學(xué)生用作前兩類教材的補(bǔ)充，或者對(duì)教學(xué)內(nèi)容感興趣的學(xué)生可以將其當(dāng)作課外參考書目使用。不同高校的行政管理專業(yè)的教學(xué)安排差異性很大，所使用的教材也包括了以上三大類，具體到著作的作者和出版社可以說是不計(jì)其數(shù)。以上三類教材各自具有不同的特點(diǎn)，在實(shí)際的教學(xué)使用當(dāng)中也各有利弊:第一類國內(nèi)學(xué)者自行編寫的原創(chuàng)教材，從目錄章節(jié)編排到行文用詞都更為貼合中國人的閱讀習(xí)慣和學(xué)習(xí)思維，因此學(xué)生使用起來難度最低，適合本科生教學(xué)使用;缺陷是往往以純粹的文字內(nèi)容為主，顯得內(nèi)容枯燥。第二類國內(nèi)學(xué)者出版的國外教材中譯本，根據(jù)中國國情適度刪除了書中不適合教學(xué)的內(nèi)容，較好地保留了原書中基本的理論體系和趣味敘述，無論是理論知識(shí)還是具體案例都能夠體現(xiàn)出顯著的西方特色。由于語言敘述差異和文化習(xí)慣有別，學(xué)生初始閱讀可能會(huì)存在某些理解難點(diǎn)，需要教師指點(diǎn)和多次反復(fù)學(xué)習(xí)才能適度克服，適合研究生教學(xué)以及學(xué)有余力的本科生使用;缺陷是教材內(nèi)容完全來自西方，與我國本土現(xiàn)實(shí)差異較大，學(xué)習(xí)有一定的難度。另外，由于原書語言所限，文字難免不夠簡(jiǎn)練。第三類原版的外文教材，則是直接采取“拿來主義”進(jìn)行知識(shí)灌輸，從語言到內(nèi)容都是“全盤西化”的，因此適合外文基礎(chǔ)較好的學(xué)生使用，也可作為研究生教學(xué)的推薦參考書目;缺陷是書中可能存在不適合于我國本土教學(xué)的內(nèi)容，容易對(duì)學(xué)生的理解造成一定的干擾。因此總體來說，如何管理、使用好教材，使其更有利地服務(wù)于教學(xué)也是難點(diǎn)之一。
(三)教學(xué)過程控制
根據(jù)對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的考察可以發(fā)現(xiàn):高校行政管理專業(yè)的課堂教學(xué)大多以理論傳授為主，雖然有相當(dāng)程度的社會(huì)實(shí)踐要求，但并不是課堂教學(xué)的主體活動(dòng)，因此對(duì)理論知識(shí)的傳授成為課堂教學(xué)過程當(dāng)中最主要的一個(gè)環(huán)節(jié)。由前所述可知，在高校行政管理專業(yè)的課堂教學(xué)過程中傳授的基礎(chǔ)知識(shí)有不少來自西方理論。然而，如何在指導(dǎo)學(xué)生理解基本理論的同時(shí)，闡明來自西方的理論知識(shí)在中國特色背景下的適用局限性;如何在掌握和辨別西方理論的基礎(chǔ)之上自發(fā)提煉出新的適合中國國情的公共行政學(xué)理論，解釋中國國情下的本土實(shí)踐，這些都是課堂教學(xué)過程中經(jīng)常會(huì)面臨的問題。高校行政管理專業(yè)的本科教學(xué)以基礎(chǔ)知識(shí)為主，由于考慮到現(xiàn)實(shí)需求和學(xué)生的實(shí)際學(xué)習(xí)能力，主要目標(biāo)是讓學(xué)生了解和掌握一定的學(xué)科基礎(chǔ)理論，努力拓寬知識(shí)面，盡量按照“寬口徑”的人才培養(yǎng)模式來進(jìn)行教學(xué)。因此，教學(xué)的課程科目雖然較多，但內(nèi)容一般不會(huì)過深。這就突顯出課堂教學(xué)中教師引導(dǎo)的重要作用。政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科基礎(chǔ)課，對(duì)學(xué)生要求的重點(diǎn)放在理論知識(shí)理解方面和對(duì)課程內(nèi)容體系的整體把握方面;專業(yè)課對(duì)于學(xué)生的要求較之學(xué)科基礎(chǔ)課要略高一些，考察學(xué)生在掌握了學(xué)科基礎(chǔ)知識(shí)之后對(duì)于更加復(fù)雜問題的分析能力，而且教學(xué)內(nèi)容也更為集中傾向于公共行政的研究視角。因而，如何引導(dǎo)學(xué)生在接受理論知識(shí)的同時(shí)，對(duì)其在解釋中國本土實(shí)踐的局限性方面形成清晰認(rèn)識(shí)，仍是需要克服的難點(diǎn)。在研究生教學(xué)過程當(dāng)中，則更應(yīng)注意以上問題。研究生階段的教學(xué)科目較少但具有一定的研究深度，在學(xué)生已然具備了一定的知識(shí)基礎(chǔ)和理解能力之后，鼓勵(lì)學(xué)生進(jìn)行自發(fā)思考、提問與探索。這就對(duì)教師的課堂掌控能力提出了更高的要求，如何做好“中”實(shí)踐與“西”理論的有機(jī)結(jié)合，避免學(xué)生的思維被西方價(jià)值觀所占據(jù)，杜絕“言必稱西方”的情況在課堂出現(xiàn)，也是擺在教師面前的難題，這些都必須要引起足夠的重視。
三、解決高校行政管理專業(yè)教學(xué)難點(diǎn)的若干建議
分析高校行政管理專業(yè)教學(xué)中的難點(diǎn)，有利于我們對(duì)在教學(xué)過程中已經(jīng)取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行反思和總結(jié)，對(duì)教學(xué)實(shí)踐當(dāng)中存在的不足之處得出更加清醒的認(rèn)識(shí);而明確了問題所在之后，接下來就要積極提出解決問題的對(duì)策，做到有的放矢，方能避免資源浪費(fèi)，也能幫助我們聚焦問題的核心，從而進(jìn)行更加有針對(duì)性的處理。
(一)課程設(shè)置方面
1.完善課程體系，增加實(shí)踐內(nèi)容
要對(duì)現(xiàn)有的行政管理專業(yè)課程設(shè)置方案進(jìn)行優(yōu)化整合，在保留現(xiàn)有的學(xué)科基礎(chǔ)課、專業(yè)課、學(xué)位論文等模塊的基礎(chǔ)上，增加社會(huì)實(shí)踐在整個(gè)課程設(shè)置體系當(dāng)中所占的學(xué)分比例，要求學(xué)生在課余到黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位進(jìn)行實(shí)習(xí)或者志愿服務(wù)等活動(dòng)，并且要求上交實(shí)習(xí)證明，撰寫實(shí)踐報(bào)告和論文;在具體的課程教學(xué)當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)學(xué)生通過參與課外實(shí)踐的形式切身感受公共行政學(xué)在中國本土實(shí)踐當(dāng)中的實(shí)際應(yīng)用情況，從而加深對(duì)學(xué)科知識(shí)的真正理解，有條件的高校還可以探索將學(xué)生課外實(shí)踐情況以一定的比例計(jì)算進(jìn)該門課程的總成績(jī)當(dāng)中;鼓勵(lì)學(xué)生將課外實(shí)踐中的所思所想作為學(xué)位論文的研究問題提出來，并且根據(jù)自己所獲得的一手資料撰寫學(xué)位論文;加強(qiáng)對(duì)學(xué)生參與課外實(shí)踐的重要性的宣傳。
2.調(diào)整課程科目，增加選修課程
要對(duì)現(xiàn)有的行政管理專業(yè)課程科目進(jìn)行一定的調(diào)整，在保證專業(yè)必修課數(shù)量、不過分增加學(xué)生負(fù)擔(dān)的前提下，增加專業(yè)選修課的數(shù)量，給學(xué)生更多的自主選擇性;教師在開設(shè)專業(yè)選修課的時(shí)候，應(yīng)以研究中國本土公共行政學(xué)相關(guān)問題為核心，增加對(duì)于國內(nèi)公共行政學(xué)相關(guān)問題的探討，引導(dǎo)學(xué)生對(duì)本土實(shí)踐問題產(chǎn)生興趣，鼓勵(lì)學(xué)生閱讀國內(nèi)學(xué)者關(guān)于中國本土公共行政學(xué)相關(guān)研究的著作并認(rèn)真思考。
(二)教材選擇方面
1.鼓勵(lì)使用國內(nèi)學(xué)者原創(chuàng)編寫的教材
對(duì)于國內(nèi)已經(jīng)有相當(dāng)多研究積累成果的學(xué)科和課程，在教學(xué)過程中應(yīng)當(dāng)讓教師優(yōu)先選用國內(nèi)學(xué)者原創(chuàng)編寫的教材，作為該門課程的主要參考書目使用;應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)教師根據(jù)自身的研究成果、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)和本專業(yè)教學(xué)大綱來自行編寫課堂教學(xué)講義，作為學(xué)生溫習(xí)與參考之用，但要注意教師不應(yīng)強(qiáng)行向?qū)W生指定必須購買自己編寫并出版的教材。
2.適度使用國內(nèi)學(xué)者翻譯的國外教材
對(duì)于國內(nèi)已經(jīng)有一定研究成果的學(xué)科和課程，在優(yōu)先選擇國內(nèi)學(xué)者原創(chuàng)編寫教材的同時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況需要適度使用一些國內(nèi)學(xué)者所翻譯的、較為優(yōu)質(zhì)的、已去除不適合內(nèi)容的原版教材中譯本，作為課堂教學(xué)的補(bǔ)充參考書目，供感興趣的或是學(xué)有余力的學(xué)生在課外閱讀;在研究生教學(xué)當(dāng)中，可以適度增加原版教材中譯本在參考書目當(dāng)中的使用比例;教師應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎處理原版教材中譯本的使用，向?qū)W生闡明該種參考書目的特質(zhì)和局限性，必要時(shí)加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的指導(dǎo)。
3.嚴(yán)格管理西方原版教材的使用
對(duì)于某些學(xué)科由于國內(nèi)研究和發(fā)展水平所限，需要使用西方原版教材以便于學(xué)生理解和吸收最新知識(shí)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專門備案。教育部部長(zhǎng)袁貴仁指出:“加強(qiáng)對(duì)西方原版教材的使用管理，絕不能讓傳播西方價(jià)值觀念的教材進(jìn)入我們的課堂?！保?］目的是堅(jiān)決捍衛(wèi)高校這一馬克思主義與社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要陣地，防止高校課堂教學(xué)被“精神污染”所侵蝕。因此，對(duì)于西方原版教材的使用，必須嚴(yán)格進(jìn)行管理;教師在需要使用西方原版教材的時(shí)候，要指導(dǎo)學(xué)生認(rèn)真分辨教材內(nèi)容，自覺批判和抵制其中不適宜的部分。
(三)教學(xué)過程方面
1.把握好教學(xué)流程
教師要在有限的時(shí)間內(nèi)講解教學(xué)內(nèi)容的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在采用具體案例分析時(shí)要強(qiáng)調(diào)“中”和“西”之間的差異。同時(shí)，還要注意掌控課堂討論的方向，不向?qū)W生傳遞歪曲錯(cuò)誤的言論和思想觀念，發(fā)現(xiàn)學(xué)生有理解偏差時(shí)要及時(shí)糾正。教師本人要堅(jiān)定不移地踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，端正學(xué)術(shù)態(tài)度，課堂教學(xué)也絕對(duì)不能“言必稱西方”;若發(fā)現(xiàn)學(xué)生當(dāng)中出現(xiàn)不良話題，也必須堅(jiān)決予以制止和勸導(dǎo)。正如教育部部長(zhǎng)袁貴仁所講:“決不允許各種攻擊誹謗黨的領(lǐng)導(dǎo)、抹黑社會(huì)主義的言論在大學(xué)課堂出現(xiàn);決不允許各種違反憲法和法律的言論在大學(xué)課堂蔓延;決不允許教師在課堂上發(fā)牢騷、泄怨氣，把各種不良情緒傳導(dǎo)給學(xué)生。要強(qiáng)化理論武裝和正面引導(dǎo)，充分發(fā)揮課堂教學(xué)主渠道作用?！保?］
2.以教學(xué)促進(jìn)科研
教師要對(duì)教學(xué)過程中遇到的問題進(jìn)行總結(jié)，并在科研過程中努力解決這些問題，整體地提升經(jīng)驗(yàn)研究的質(zhì)量，通過繼續(xù)拓展研究領(lǐng)域、扎根真實(shí)世界，開展中國公共行政的經(jīng)驗(yàn)研究，并基于對(duì)中國經(jīng)驗(yàn)的研究基礎(chǔ)進(jìn)行具有本土特色的理論建構(gòu);要繼續(xù)重視規(guī)范研究，探討和反思我國在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的價(jià)值規(guī)范性問題并做出合理的闡釋;提高公共政策研究的科學(xué)化程度，積極吸收學(xué)科前沿的學(xué)術(shù)成果來豐富和發(fā)展我們對(duì)于公共行政學(xué)的新的認(rèn)知，滿足中國特色社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期的理論和實(shí)踐需求［2］42—44。
四、結(jié)束語
整體縱觀我國的行政管理本土實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其復(fù)雜程度絕非僅僅是通過西方的公共行政學(xué)理論視角就可以完全涵蓋和充分解釋的。我國的公共行政學(xué)研究應(yīng)當(dāng)在國家轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，形成屬于自己的概念、建立一套屬于我們自己的理論體系，而并非只是跟隨美國公共行政學(xué)的理論解釋而為。因此，我國的公共行政學(xué)應(yīng)該努力超越傳統(tǒng)公共行政學(xué)研究當(dāng)中的“管理學(xué)定位”［2］42。與此相應(yīng)，我國高校的行政管理專業(yè)教學(xué)也應(yīng)積極跟隨本土公共行政學(xué)研究的步伐，立足中國國情，處理好“中西結(jié)合”中的難點(diǎn)，區(qū)分開“中西之間”的差異，在熟悉研習(xí)西方理論的基礎(chǔ)上構(gòu)建出一套能夠充分闡釋中國國情的特色理論體系，并且將其應(yīng)用拓展到高校的教學(xué)實(shí)踐當(dāng)中，使學(xué)生能夠在馬克思主義價(jià)值觀的指引下端正學(xué)習(xí)態(tài)度、服務(wù)社會(huì)，從而真正實(shí)現(xiàn)中國本土公共行政學(xué)的教研一體化。
作者:田舒 單位:北京化工大學(xué)
摘要我國公共行政效率不高是一個(gè)令人注目的現(xiàn)象。雖然經(jīng)過數(shù)年的改革和調(diào)整，這些狀況有了一定程度的轉(zhuǎn)變，但仍不能令人滿意。本文指出了當(dāng)前影響我國公共行政管理效率的主要因素，分析了造成效率低下的原因，并提出了改進(jìn)提高的措施。
我們所談的行政管理效率，就是運(yùn)用科學(xué)的方法，以提高工效的需要為基點(diǎn)，考慮社會(huì)因素及其影響，充分發(fā)揮和利用人的內(nèi)在潛能而獲得最佳管理效果。我國公共行政效率不高是一個(gè)令人注目的現(xiàn)象。雖然經(jīng)過數(shù)年的改革和調(diào)整，這些狀況有了一定程度的轉(zhuǎn)變，但仍不能令人滿意。
1影響公共行政管理效率的主要因素
1.1管理體制方面的問題
我國的管理體制是建國之初在借鑒原蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立起來的，它在社會(huì)主義改造和社會(huì)主義建設(shè)中曾發(fā)揮過積極的作用，隨著社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，它的缺陷和弊端明顯地暴露出來了。諸如部門林立、層次繁多、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。官僚主義現(xiàn)象嚴(yán)重，副閑職多，突擊提干，官少兵多的現(xiàn)象等都很嚴(yán)重。不改變這些缺陷，行政效率就不能提高。
1.2行政管理人員的素質(zhì)方面問題
行政人員素質(zhì)的高低，是行政效率的重要制約因素。當(dāng)前，在這方面存在的主要問題是：第一，我國現(xiàn)階段的行政人員的個(gè)體素質(zhì)還很不理想，政治素養(yǎng)、思想道德、專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)能力等，離國家公務(wù)員的法定標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距，影響了行政效率的提高。第二，由于行政管理體制、制度方面的原因，我國現(xiàn)在行政組織的群體素質(zhì)也還不能很好適應(yīng)現(xiàn)代化行政工作的需要。
1.3行政管理思想觀念方面的問題
第一，法律意識(shí)問題。社會(huì)主義的行政工作代表和實(shí)現(xiàn)著全體人民的整體利益，因而必須嚴(yán)格按照社會(huì)主義的法制原則活動(dòng)，做到一切行政工作有法可依、有法必依。缺乏法制觀念，是當(dāng)前我國行政工作中一個(gè)明顯的薄弱環(huán)節(jié)。第二，現(xiàn)代化的效率觀念問題。冗余的機(jī)構(gòu)和人員只能是整個(gè)系統(tǒng)效率中的故障因素，在行政管理中必須徹底破除小生產(chǎn)的效率觀念，強(qiáng)化現(xiàn)代化的效率觀念。
1.4行政管理技術(shù)和手段方面的問題
現(xiàn)代化的行政管理技術(shù)和手段，已經(jīng)成為保障和提高行政管理效率的必備條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。這方面存在的問題：第一，單憑個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和智慧，已經(jīng)不能保證現(xiàn)代化行政管理的科學(xué)性和高效率，所以對(duì)各門社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)所提供的專業(yè)技術(shù)和有效方法的充分應(yīng)用，就成為高效率的現(xiàn)代行政工作的依托。第二，我國運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)裝備來改進(jìn)行政管理工作剛剛起步，還沒有力量全面擁有高質(zhì)量的技術(shù)裝備，來推行行政效率的迅速提高。
2我國公共行政管理效率低下的原因分析
2.1組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不盡合理
我國行政機(jī)構(gòu)存在的機(jī)構(gòu)臃腫、部門林立、層次繁多的現(xiàn)象，都主要是屬于組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理的問題。如果在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上能夠做到管理統(tǒng)一，分工合理，層次分明，幅度適當(dāng)，指揮機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、參謀咨詢機(jī)關(guān)各負(fù)其責(zé)，相互配合，組織內(nèi)部職責(zé)明確、相互協(xié)調(diào)、溝通密切，這樣組織起來的行政機(jī)構(gòu)就能高效率的運(yùn)轉(zhuǎn)。
2.2人事管理不甚科學(xué)
工作人員的素質(zhì)如何，積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性是否協(xié)調(diào)起來，對(duì)行政效率具有決定性的影響，因?yàn)槿魏涡姓C(jī)構(gòu)都是由人所組成的，任何管理活動(dòng)也必須由人去完成。長(zhǎng)期以來，在我國行政機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)的人浮于事、辦事相互扯皮等現(xiàn)象，雖然也和機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制有關(guān)，但是沒有一整套科學(xué)的人事管理制度卻是直接造成這些現(xiàn)象的主要原因。
2.3行政法規(guī)不甚健全
行政管理活動(dòng)的有效開展，必須要有健全的法規(guī)來保證。在西方發(fā)達(dá)國家，都有著系統(tǒng)的行政法規(guī)，機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)、人員編制、工作程序都有明文規(guī)定。我國在這方面還有相當(dāng)?shù)牟罹嘁蚨e弊較多。
2.4行政管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)比較差
一般來說，他們大多沒有受過專門訓(xùn)練，工作的安排隨機(jī)性大，不是有了某種專門的知識(shí)才干某種工作，而是首先干這方面的工作，然后再去積累知識(shí)，這就往往造成經(jīng)驗(yàn)化的工作方法。
2.5理論指導(dǎo)十分薄弱
長(zhǎng)期以來，我們忽視了管理工作本身的復(fù)雜性，以為只要基于崇高的理想和熱情就能解決問題，因而一直沒有將行政管理當(dāng)作一門科學(xué)來對(duì)待。在實(shí)際工作中，靠的是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)而很少講科學(xué)性和集體的智慧。如果說在小商品生產(chǎn)條件下理論指導(dǎo)作用還不太重視的話，那么今天，沒有理論的指導(dǎo)就不可能出高效。
3提高公共行政管理效率的基本途徑
既然影響行政效率的因素是多方面的，那么，我們?yōu)榱颂岣咝姓?，就需要從多方面?chuàng)造條件。具體來說，提高行政效率的基本途徑有：
3.1實(shí)現(xiàn)行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理化，這是提高行政效率的組織保證
首先，要改革行政體制，簡(jiǎn)政放權(quán)，劃清職責(zé)范圍，加強(qiáng)制度建設(shè)，層層建立或健全責(zé)任制和考核制。其次，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和行政管理的實(shí)際需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，多余的取消，重疊的合并，減少中間層次，裁剪冗員，少設(shè)副職和虛職。再次，機(jī)構(gòu)設(shè)置的結(jié)構(gòu)比例要適當(dāng)，健全決策、執(zhí)行、信息咨詢、監(jiān)督四大類機(jī)構(gòu)，改變目前機(jī)構(gòu)設(shè)置上執(zhí)行系統(tǒng)過于龐大、信息反饋不暢、監(jiān)督無力的狀況。同時(shí)，還適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展的需要，減少專業(yè)管理部門，加強(qiáng)綜合管理部門。
當(dāng)前，機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化所遇到的最大困難是如何解決冗余人員的出路問題。因?yàn)榻鉀Q不好這一問題，仍然會(huì)出現(xiàn)“精簡(jiǎn)一陣風(fēng)，減后又猛增”的局面。為此，在解決方法上有以下幾種：第一、興辦經(jīng)濟(jì)和服務(wù)實(shí)體；第二、充實(shí)企業(yè)力量；第三、到事業(yè)單位做技術(shù)或管理工作；第四、充實(shí)到基層或掛職鍛煉；第五、允許辭職自謀職業(yè)；第六、按公務(wù)員條例要求，實(shí)行統(tǒng)一考試，不合格者調(diào)出行政機(jī)關(guān)等。只有這樣，才能確保機(jī)構(gòu)改革后的成果。
3.2提高行政工作人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理能力，充分調(diào)動(dòng)他們的主動(dòng)性和積極性，這是提高行政效率的先決條件和關(guān)鍵所在
首先，要加強(qiáng)行政人員的知識(shí)教育和專業(yè)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)行政人員的知識(shí)化、專業(yè)化、技術(shù)化和職業(yè)化。人的能力來源于知識(shí)，知識(shí)越多，預(yù)見越準(zhǔn)，能力就越強(qiáng)。其次，要把具有不同能力的行政人員安排到與之適應(yīng)的行政崗位上，使他們各得其所，并加強(qiáng)訓(xùn)練的針對(duì)性。一般來說，高級(jí)行政人員應(yīng)具有分析判斷、決策和領(lǐng)導(dǎo)能力；中級(jí)行政人員應(yīng)具有協(xié)調(diào)和處理人與人之間關(guān)系或部門之間關(guān)系的能力；初級(jí)行政人員應(yīng)具有較高的技術(shù)水平和解決具體問題的能力。再次，要采取正確的領(lǐng)導(dǎo)方式，提高行政人員的工作熱情，調(diào)動(dòng)其主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。
3.3實(shí)現(xiàn)行政管理方法與手段的現(xiàn)代化，這是提高行政效率的物質(zhì)技術(shù)保證
行政管理工作涉及面廣，工作繁雜，信息量極大，因此必須借助于現(xiàn)代化的手段與方法，才能高效率地完成行政任務(wù)。首先，對(duì)于常規(guī)性、連續(xù)性的工作，可以編制相應(yīng)的程序，借助于電子計(jì)算機(jī)來完成；對(duì)于非程序性工作，依靠行政人員和專家的智慧與創(chuàng)見來完成。其次，在整個(gè)行政管理過程中，不僅注意采用計(jì)算機(jī)、無線電傳真設(shè)備、復(fù)印機(jī)、錄像機(jī)等現(xiàn)代化技術(shù)手段，而且還要把新的科學(xué)方法，如系統(tǒng)論、信息論、控制論等廣泛運(yùn)用到行政管理工作中，提高行政管理的現(xiàn)代化和科學(xué)化程度。
綜上所述，不斷提高公共行政效率是公共行政管理學(xué)研究中的中心問題，因此，大舉行政改革，提高行政效率是我國一項(xiàng)艱巨而又緊迫的任務(wù)。
公共性價(jià)值內(nèi)涵產(chǎn)生于對(duì)公共管理領(lǐng)域的研究。
稅務(wù)部門作為公共部門之一，公共性是其行政管理活動(dòng)的主導(dǎo)價(jià)值取向，它既能在宏觀上指導(dǎo)和規(guī)定整個(gè)稅務(wù)行政管理活動(dòng)發(fā)展進(jìn)程，又可以在微觀上直接影響稅務(wù)人員的管理行為。探究稅務(wù)行政管理活動(dòng)的價(jià)值內(nèi)涵，進(jìn)而推斷出其價(jià)值產(chǎn)生的根源，對(duì)于公共管理的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、功能定位、管理方式選擇都有重要的導(dǎo)向意義。
公共性價(jià)值的內(nèi)涵當(dāng)前，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)“公共性”內(nèi)涵尚未形成統(tǒng)一的理解，但從公共管理角度來看，“公共性”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，在倫理價(jià)值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)政府活動(dòng)的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民主權(quán)和政府行為的合法性，支持公民社會(huì)，體現(xiàn)公開與參與。第三，在利益取向上，“公共性”意味著公共利益是政府一切活動(dòng)的最終目的，必須克服私人或部門利益的傾向。
公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。
現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個(gè)方面:民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神，它意味著政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約;公正的精神，即承認(rèn)社會(huì)公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害;公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是:逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化;行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約;行政活動(dòng)既有效率又有責(zé)任;公共行政是由民眾驅(qū)動(dòng)的、積極的、合作主義的、參與的過程等等。公共性價(jià)值的內(nèi)在要求在2004年國家統(tǒng)計(jì)局新頒布的國民經(jīng)濟(jì)三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定里，明確了稅務(wù)部門“公共管理”部門的行業(yè)性質(zhì)。稅務(wù)部門作為所謂“純粹的”公共部門，具有與其他公共部門相同的價(jià)值取向。它有以下基本特點(diǎn):第一，其基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。第二，用來從事稅收管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。
第三，政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。因此，稅務(wù)部門應(yīng)該是一種“公益組織”而不應(yīng)該是一種“自利組織”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。當(dāng)然我們需要澄清的問題是，公共性不是稅務(wù)行政管理的主導(dǎo)價(jià)值取向，而不是唯一。
在實(shí)踐中，人們發(fā)現(xiàn)除了正義性和公平性以外的主導(dǎo)價(jià)值，稅務(wù)行政管理活動(dòng)也有安全、自由度的價(jià)值要求，也有成本——效益的核算問題。按照公共性的要求，作為稅務(wù)部門的公務(wù)員，其道德價(jià)值坐標(biāo)應(yīng)包括三個(gè)主要向量:其一，稅務(wù)公務(wù)員必須建立對(duì)公共利益的信仰;其二，必須對(duì)其執(zhí)掌的公共權(quán)力，如征稅權(quán)、檢查權(quán)、稽查權(quán)、核稅權(quán)等，以及自己的定位有著充分的自覺;其三，必須確定無私奉獻(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。
前三個(gè)維度反映了社會(huì)對(duì)稅務(wù)部門行政管理績(jī)效量的要求;秩序、公平和民主的價(jià)值取向是一種解決各種社會(huì)關(guān)系和利益沖突的互動(dòng)行為模式，反映了社會(huì)對(duì)稅務(wù)行政管理質(zhì)的要求，后者在稅務(wù)行政管理效率評(píng)估的過程中，可通過納稅人的滿意程度這一價(jià)值判斷來體現(xiàn)。
公共性價(jià)值根源在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，由于公共欲望和私人欲望的存在，便有了公共經(jīng)濟(jì)與私人經(jīng)濟(jì)的劃分。人類為了滿足私人欲望，在經(jīng)濟(jì)上需要有一些物品供自己消費(fèi)，以維持自身的存續(xù)和繁衍。
此外，由于人類還存在著一些不同層次的公共欲望，因而還需要有一些物品來滿足，這些物品便被稱為公共物品。公共物品因其具有消費(fèi)的非排他性或非競(jìng)爭(zhēng)性，而不像私人物品那樣具有獨(dú)占性、消費(fèi)的排他性和可轉(zhuǎn)讓性，因而它不能或不適宜由市場(chǎng)來提供，而通常由政府來提供，由此產(chǎn)生了公共部門，公共部門產(chǎn)生的特殊背景使其無論如何都不能放棄對(duì)公眾利益的追求和公共服務(wù)的重視。
可見，公共部門的公共性價(jià)值導(dǎo)向根源于“公”、“私”二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的矛盾。稅務(wù)行政管理就是稅收征管資源的配置問題。具體來講，稅收征管資源是在貫徹各項(xiàng)稅收政策、提高納稅人遵從水平而開展的稅收管理活動(dòng)中能夠起主體作用的各種資源的總稱，特指對(duì)稅收行政管理活動(dòng)中所能夠投入和控制的各項(xiàng)資源要素，這些要素包括人力、物力、財(cái)力等。
稅收征管資源是整個(gè)社會(huì)資源的一部分，來自于公眾的委托，其根源是公共需要即對(duì)于公共產(chǎn)品的需求，是公眾為了取得公共產(chǎn)品而必須付出的代價(jià)。稅務(wù)部門負(fù)責(zé)組織收入，其征稅權(quán)是公眾的賦予，與公眾形成委托關(guān)系。另外，如果借用科斯關(guān)于企業(yè)性質(zhì)的理論（企業(yè)是對(duì)于市場(chǎng)的替代）來看待公共部門，公共部門及其權(quán)威也是對(duì)市場(chǎng)的某種替代。
因此公共部門存在的理由是:政府通過壟斷賦稅進(jìn)行公共管理的成本，通常要低于社會(huì)成員在完全市場(chǎng)化之下從事公共事務(wù)的交易成本，即在社會(huì)資源分配給公共部門之后，社會(huì)總效益較分配前應(yīng)該是增加的。當(dāng)然，不管從公共財(cái)政的角度還是從交易成本的角度，一方面說明稅務(wù)部門存在的合理性和必要性，而另一方面也說明了其價(jià)值導(dǎo)向的基礎(chǔ)。
優(yōu)化稅務(wù)行政管理近年來，在加入WTO、體制改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型三大合力的推動(dòng)下，中國正在迎來有史以來最大規(guī)模、最深刻的大變革，在職能轉(zhuǎn)變上，突出表現(xiàn)為管制行政的傳統(tǒng)正在被摒棄，服務(wù)行政正作為一種核心價(jià)值觀被注入到政府職能設(shè)計(jì)和政府行政中來，政府發(fā)揮作用的重點(diǎn)正在逐步轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。作為政府的重要執(zhí)法管理部門，稅務(wù)機(jī)關(guān)也要進(jìn)行相應(yīng)的職能定位和轉(zhuǎn)換。按照前述公共性價(jià)值導(dǎo)向的要求，稅務(wù)行政管理的變革可以從以下幾個(gè)方面著手:
（一）加強(qiáng)稅收立法的民主性現(xiàn)代稅收概念也被學(xué)者稱為“民主稅收”。在此前提下，稅收只能是滿足人民自身福利需要，并經(jīng)人民同意而征收的由人民享受政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的費(fèi)用。在實(shí)踐中，稅收的民主性則主要體現(xiàn)在稅收的立法上，而且民眾參與是民主概念的題中之義，稅收立法民主必然要求民眾參與。2005年，我國個(gè)人所得稅改革召開了聽證會(huì)，邁出了稅收立法民主化的重要一步。
但是，稅收立法民主機(jī)制的完善需要公眾參與。提高稅收立法的民主化水平，讓民眾參與到稅收立法程序中來，必然增強(qiáng)稅法的公眾認(rèn)同度和遵從度，降低稅收的成本和執(zhí)法難度，從而最大限度地避免公眾消極對(duì)抗稅法的執(zhí)行，減少征收阻力和偷漏抗稅的發(fā)生。公務(wù)員之家
（二）完善稅收法定原則公共性價(jià)值要求政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到規(guī)則制約，稅務(wù)部門可通過完善法定原則實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。稅收法定原則主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:1.課稅要素明確原則。依據(jù)稅收法定原則的要求，課稅要素及與之密切相關(guān)的征稅程序要由法律作出明確規(guī)定。為了做到“課稅要素明確”，我們的立法要避免用模糊的詞語。2.稅收程序法定原則。稅收法律關(guān)系中權(quán)利的行使和義務(wù)的履行所依照的程序要素均須經(jīng)法律加以規(guī)定。雖然稅收程序法定原則要求征納雙方均須依法定程序行事，然而從約束公權(quán)力的立場(chǎng)出發(fā)，更為關(guān)鍵的是強(qiáng)調(diào)征收機(jī)關(guān)要依法行政，因而征收機(jī)關(guān)的課征不但須滿足程序的合法性，而且不得越權(quán)或?yàn)E用裁量權(quán)對(duì)稅收事項(xiàng)任意處理。
（三）優(yōu)化服務(wù)、提高納稅人滿意度稅務(wù)行政管理活動(dòng)的公共性價(jià)值取向決定了稅務(wù)部門是服務(wù)行政機(jī)構(gòu)，我們必須把服務(wù)理念融入稅收工作之中，將建立公共服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)作為新時(shí)期稅收管理改革的主要目標(biāo)選擇，從部門性向公共性轉(zhuǎn)變，從行政執(zhí)法部門向公共服務(wù)部門轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型稅務(wù)機(jī)關(guān)，向以社會(huì)本位、納稅人本位為主要特征的服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)管理理念和管理方式的創(chuàng)新，進(jìn)一步相應(yīng)調(diào)整稅收工作的指導(dǎo)思想和工作思路，在公共性價(jià)值取向的指導(dǎo)下，把納稅服務(wù)改革和稅務(wù)機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變引向深入。
【論文關(guān)鍵詞】公共行政后現(xiàn)代性后現(xiàn)代公共行政
【論文摘要】“后現(xiàn)代性”作為一種脫胎于“現(xiàn)代性”的思想與行為方式，其精神實(shí)質(zhì)如去中心化、多元主義、不確定性、微小敘事、消解權(quán)力的中心主義等諸多觀念已經(jīng)被廣泛接受，正在逐漸滲透我們社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，并且對(duì)公共行政管理的實(shí)踐產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。這種影響主要促使后現(xiàn)代公共行政管理理論朝向三個(gè)方向轉(zhuǎn)變：新公共管理理論、政府治理理論以及后現(xiàn)代公共行政理論。后現(xiàn)代公共行政理論主要解決的是公共產(chǎn)品需求的個(gè)性化響應(yīng)問題。
后現(xiàn)代公共行政思潮是在當(dāng)代國際社會(huì)“后現(xiàn)代性”話語出現(xiàn)跨領(lǐng)域使用的背景下形成的。對(duì)于“后現(xiàn)代”這頭大象，不同的領(lǐng)域有著各自不同的解讀：IT業(yè)將之稱為數(shù)字化，哲學(xué)界將之稱為本質(zhì)直觀，心理學(xué)家把它概括為行為體驗(yàn)，倫理界稱它為自我認(rèn)同，人類學(xué)家則說它是社會(huì)資本，物理學(xué)將它概括為負(fù)熵，化學(xué)說它是復(fù)雜和混沌，生物學(xué)則說它是基因重組……其實(shí)，“后現(xiàn)代”只有一個(gè)，那就是伴隨著哲學(xué)的語言學(xué)轉(zhuǎn)向而來的，語言(或者說符號(hào))本身的權(quán)力(power)的被重視，以及在現(xiàn)代性語境下的結(jié)構(gòu)主義、科學(xué)主義、理性主義等傳統(tǒng)觀念被打破其壟斷地位。具體應(yīng)用到公共行政領(lǐng)域，則是強(qiáng)調(diào)“以流程轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹钡墓残姓母锶∠?。這種影響主要促使后現(xiàn)代公共行政管理理論朝向三個(gè)方向轉(zhuǎn)變：新公共管理理論、政府治理理論以及后現(xiàn)代公共行政理論。
本文主要擬從兩個(gè)方面來論述后現(xiàn)論對(duì)公共行政管理理論的影響和滲透。首先，我將簡(jiǎn)單闡述一下什么是現(xiàn)代性、后現(xiàn)代話語的產(chǎn)生以及后現(xiàn)代性，其次，我將就后現(xiàn)代公共行政理論的一些基本觀點(diǎn)加以初步探討。
1現(xiàn)代性，后現(xiàn)代話語的產(chǎn)生以及后現(xiàn)代性
“現(xiàn)代性”是一個(gè)令人困惑和難以精確界定的概念，而且在當(dāng)前，對(duì)這個(gè)概念更是充滿著批判與解構(gòu)的嘗試。在關(guān)于現(xiàn)代性概念的界定中，有三位學(xué)者的觀點(diǎn)比較著名：首先是吉登斯，他從社會(huì)學(xué)的角度，將現(xiàn)代性看作是現(xiàn)代社會(huì)或工業(yè)文明的縮略語，它包括從世界觀(對(duì)人與世界的關(guān)系的態(tài)度)、經(jīng)濟(jì)制度(工業(yè)生產(chǎn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì))到政治制度(民族國家和民主)的一套架構(gòu)。他著眼于“從制度層面上來理解現(xiàn)代性”，因此他的現(xiàn)代性概念主要指稱在后封建的歐洲所建立、并在20世紀(jì)日益成為具有世界歷史性影響的行為制度與模式，等同于“工業(yè)化的世界”與“資本主義”制度…。第二個(gè)是哈貝馬斯，他從哲學(xué)的角度把現(xiàn)代性視為一項(xiàng)“未完成的設(shè)計(jì)”，是一套源于理性的價(jià)值系統(tǒng)與社會(huì)模式設(shè)計(jì)，它旨在用新的模式和標(biāo)準(zhǔn)來取代中世紀(jì)已經(jīng)分崩離析的模式和標(biāo)準(zhǔn)，來建構(gòu)一種新的社會(huì)知識(shí)和時(shí)代，其中個(gè)人“自由”構(gòu)成現(xiàn)代性的時(shí)代特征，“主體性”原則構(gòu)成現(xiàn)代性的自我確證的原則。在他看來，現(xiàn)代性的一個(gè)最為核心的問題，就是它的自我理解和自我確證的問題。第三是福柯，他同樣足從哲學(xué)的角度出發(fā)，不過他將現(xiàn)代性理解為“一種態(tài)度”，而不是一個(gè)歷史時(shí)期，不是一個(gè)時(shí)間概念。對(duì)他來說，現(xiàn)代性從根本上意味著一種批判的精神。
說到現(xiàn)代性，我們就無法繞開歐洲的啟蒙運(yùn)動(dòng)，因?yàn)槲覀兺ǔ０熏F(xiàn)代性的產(chǎn)生歸功于啟蒙運(yùn)動(dòng)，正是啟蒙運(yùn)動(dòng)的精神孕育出了現(xiàn)代性的基本觀念。這些精神主要包括理性主義的精神、科學(xué)的觀念以及自由主義思想。這其中，康德作為啟蒙哲學(xué)的杰出代表，其所謂“先驗(yàn)”的理性主義精神正是對(duì)現(xiàn)代性精神的最好詮釋。而理性的批判與建構(gòu)、理性神學(xué)、自由的權(quán)利以及民主國家的理念等，自然也就成為現(xiàn)代性的應(yīng)有之義。
隨著對(duì)現(xiàn)代性概念的不斷解讀與對(duì)現(xiàn)代性理念的不斷實(shí)踐，我們逐漸發(fā)現(xiàn)隨現(xiàn)代性而來的虛無主義成為一個(gè)無法逾越的障礙?，F(xiàn)代性的自我確證性在面臨“存在”與“虛無”的追問時(shí)顯然無計(jì)可施。同時(shí)，隨著羅素(BertrandRussel1)、索緒爾(FerdinanddeSaussure)、穆爾(G．E．Moore)、維特根斯坦(LudwigWittgenstein)、卡爾納普(RudolphCarnap)等人的分析哲學(xué)以及隨之而來的哲學(xué)語言學(xué)轉(zhuǎn)向的開始，再加上解構(gòu)主義領(lǐng)袖德里達(dá)的推波助瀾，后現(xiàn)代這個(gè)概念自然而然開始登上歷史舞臺(tái)。
正如“現(xiàn)代性”一樣，“后現(xiàn)代性”也是一個(gè)令人困惑、眾說紛紜、有著多重歧義的概念。作為一種自上世紀(jì)60年代開始逐漸在西方開始流行起來的社會(huì)思潮，經(jīng)過分析哲學(xué)、符號(hào)學(xué)、語言學(xué)、敘事學(xué)、解構(gòu)主義等等諸多流派和專家的詮釋，以及消費(fèi)社會(huì)的興起與全球化的進(jìn)程，后現(xiàn)代的思想和內(nèi)容可以說已經(jīng)覆蓋了文化和社會(huì)諸多方面，同時(shí)也豐富、龐雜到了混亂不堪的地步。
關(guān)于后現(xiàn)代思潮的起因以及“后現(xiàn)代”的性質(zhì)，有專家將之大致歸結(jié)為以下幾種解釋：一是社會(huì)動(dòng)因說，這種解釋將后現(xiàn)代思潮的興起歸結(jié)為它的社會(huì)政治背景，認(rèn)為一種全新的社會(huì)秩序應(yīng)該被確立。二是后工業(yè)化或信息社會(huì)說，它將信息社會(huì)及其知識(shí)狀態(tài)作為觀察問題的一個(gè)基本視角。三是消費(fèi)社會(huì)說，它認(rèn)為后現(xiàn)代社會(huì)表現(xiàn)為一種消費(fèi)文化盛行并支配著社會(huì)成員生活的“消費(fèi)社會(huì)”的生活方式。四是文化反叛說，代表人物是美國社會(huì)學(xué)家丹尼爾·貝爾(DanielBel1)，它從價(jià)值體系、宗教和文化的角度來反思現(xiàn)代主義。五是敘事危機(jī)說，其代表人物利奧塔(Jean～FrancoisLyotard)以“敘事危機(jī)”作為切人點(diǎn)來展開對(duì)后現(xiàn)代的闡述，以“語言游戲”的范式來解決后現(xiàn)代思想的核心問題，將追求差異性、多元化作為后現(xiàn)代的游戲規(guī)則。上述五個(gè)解釋中，前三個(gè)是從社會(huì)學(xué)的角度，后面兩個(gè)則從文化的角度來探討后現(xiàn)代話語的產(chǎn)生。
“后現(xiàn)代性”作為一種脫胎于“現(xiàn)代性”的思想與行為方式，無論其理論面臨多少對(duì)抗與反對(duì)，作為其精神實(shí)質(zhì)的“主體去中心化”、多元主義、不確定性、微小敘事、消解權(quán)力的中心主義等諸多觀念已經(jīng)被廣泛接受，并且正在觸及、滲透到各個(gè)不同領(lǐng)域，尤其隨著信息技術(shù)及其手段的普及、經(jīng)濟(jì)的全球化，這種影響正在深入我們社會(huì)生活的方方面面，其中就包括我們社會(huì)政治生活領(lǐng)域的公共行政管理。
2后現(xiàn)代公共行政理論的幾個(gè)基本觀點(diǎn)
正如本文開頭所描述的那樣，后現(xiàn)論在公共行政領(lǐng)域的跨學(xué)科繁殖產(chǎn)生了后現(xiàn)代公共行政的概念，這個(gè)概念的核心仍然是對(duì)現(xiàn)代性的反思、對(duì)意義的解構(gòu)以及對(duì)主體中心主義的消解。在現(xiàn)代性的視角中，公共行政被建構(gòu)為一種科學(xué)、一種技術(shù)、一種企業(yè)、一種闡釋，其尋求的是科學(xué)性、客觀性、效率和確定的意義，而從后現(xiàn)代性的角度來看，公共行政應(yīng)該是通過對(duì)相像、解構(gòu)、非地域化和他在性的強(qiáng)調(diào)來掀起一場(chǎng)變革官僚制的革命?，F(xiàn)代公共行政相當(dāng)于規(guī)模生產(chǎn)，它只能對(duì)共同的公共利益進(jìn)行批量化滿足，如果非讓它去滿足公民的個(gè)性化要求，就相當(dāng)于定制，成本太高，不可能實(shí)現(xiàn)。
后現(xiàn)代公共行政開始轉(zhuǎn)向流程再造。在批量化滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的大路貨需求(比如安全、義務(wù)教育等)的同時(shí)，開始考慮響應(yīng)復(fù)雜多變條件下的個(gè)性化公共需求，所以要進(jìn)行流程再造，提高響應(yīng)速度和響應(yīng)能力。但作為流程再造成果之一的新公共管理和政府治理理論模式的施行，還是要以正規(guī)體制為條件的。這種體制，好像大炮，可以打大象(滿足普遍性需求)，但不能打蚊子(滿足個(gè)性化需求)。如果非要在現(xiàn)有體制框架下，解決公共產(chǎn)品需求的個(gè)性化響應(yīng)問題，成本仍然偏高。于是，為了解決對(duì)公共產(chǎn)品的個(gè)性化需求的響應(yīng)問題，后現(xiàn)代公共行政管理理論應(yīng)運(yùn)而生。
奠定后現(xiàn)代公共行政管理理論基石的，正是戴維·約翰·法默爾(DavidJohnFarmer)所著的《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》(TheLanguageofPublicAdministration---Bureaucrary，Modemity，andPostmodernity)這本書。而真正使該理論具有實(shí)踐性和可操作性的內(nèi)容，則出現(xiàn)在查爾斯·J·?？怂?CharlesJ．Fox)和休·T·米勒(HughT．Miller)合著的《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》(PostmodernPublicAd-ministration…TowardDiscourse)-書中。
福克斯與米勒在《后現(xiàn)代公共行政》中指出，就符號(hào)的層面而言，所謂的“現(xiàn)實(shí)”不過是社會(huì)的、歷史的符號(hào)建構(gòu)的產(chǎn)物，在后現(xiàn)代狀況下，符號(hào)的能指與所指的脫節(jié)導(dǎo)致了“超現(xiàn)實(shí)”的出現(xiàn)，后現(xiàn)代文化最典型的特征就是高雅文化或大文化的日趨沒落和亞文化的日益強(qiáng)勁，后現(xiàn)代意識(shí)的碎片化和關(guān)注于超現(xiàn)實(shí)的媒體形象的新部落主義使得任何形式的管理都變得困難，因此，需要找到一種新的框架：一方面，它能承受后現(xiàn)代的狀況；另一方面，它能提出與民主理想相一致的主張。這就是所謂后現(xiàn)代公共行政的話語理論。
在后現(xiàn)代公共行政理論的角度來看，官僚制在歷史中是以決定論的、有意識(shí)地控制的術(shù)語定義的，同時(shí)，這些被軟化為控制和理性的術(shù)語又逐漸讓位于滿意、統(tǒng)計(jì)意義、趨勢(shì)等術(shù)語，決定論的或韋伯式的官僚制是一個(gè)控制的封閉系統(tǒng)模型。這顯然與當(dāng)代開放、多元的社會(huì)政治生活環(huán)境極不協(xié)調(diào)。
因此，對(duì)官僚制的突破與解構(gòu)勢(shì)在必行。公共能量場(chǎng)是話語理論的核心概念，它是現(xiàn)代物理學(xué)的能量場(chǎng)理論和現(xiàn)象學(xué)的方法相互修正的結(jié)果。場(chǎng)是作用于情境的力的復(fù)合。場(chǎng)的結(jié)構(gòu)并不遵循固定的公式，而是取決于生活世界正在發(fā)生的事情。而能量這一概念則意味著：場(chǎng)中有足夠的目標(biāo)和意圖。這些目標(biāo)和意圖使得人們被吸引、被激動(dòng)、被改變。公共事務(wù)就是這樣一種能量場(chǎng)，在那里，有著各種能量或力的作用，它們各自有自己的意向性或目的，從而形成一個(gè)公共的能量場(chǎng)。
公共能量場(chǎng)是表演社會(huì)話語的場(chǎng)所，公共政策在這里制定和修訂。這一制定和修訂的過程同時(shí)也是各種話語進(jìn)行對(duì)抗性交流的過程，是具有不同意向性的政策話語在某一特定的實(shí)踐環(huán)境中為獲取(或?qū)崿F(xiàn))其意義而相互斗爭(zhēng)的過程，換句話說，公共能量場(chǎng)就是“回到事務(wù)本身”的那個(gè)“具體”場(chǎng)合，也就是所謂的“現(xiàn)場(chǎng)辦公”。在這里，沒有一個(gè)意義先天地是真的或者說是本體論地確定的，意義就是為了被抓住而確立的。換成我們熟悉的語言，就是“具體問題具體分析”。
在此，有兩點(diǎn)尤其重要：首先，為了避免陷入后現(xiàn)代話語的無政府主義狀態(tài)，我們必需對(duì)話語意義的真實(shí)性或者說真實(shí)話語的條件做出嚴(yán)格的限定。其次，為了避免陷入官僚制民主模式的獨(dú)白性言說，我們期望在話語中看到的是意義之戰(zhàn)，是爭(zhēng)辯、論證、反駁，而不是和諧的異口同聲。參與對(duì)話的雙方應(yīng)該是一種結(jié)構(gòu)性的關(guān)系，他們之間既是平等的，同時(shí)又是對(duì)抗的、相互斗爭(zhēng)的。因而從理論上來說，它所設(shè)想的是一個(gè)所有人都參與的民主前景。但是從實(shí)踐的方面而言，它強(qiáng)調(diào)了自主參與的重要性，只有那些積極投身于公共事務(wù)的人才能通過其有意義的、切合情境的話語對(duì)公共政策的制定和實(shí)施發(fā)揮作用，才能切實(shí)地利用他們真實(shí)參與的責(zé)任來加強(qiáng)民主。公務(wù)員之家
顯然，從后現(xiàn)代公共行政理論的觀點(diǎn)來看，無論是新公共管理還是政府治理理論，都還沒有徹底回到政治本身。因?yàn)樗麄冋Z義中的政治，還只是一種本質(zhì)、一種抽象：而每個(gè)公民的利益是具體的，后現(xiàn)代公共行政，就是要從本質(zhì)的抽象再回到現(xiàn)象的具體，使公共行政可以響應(yīng)每個(gè)公民個(gè)性化的公共需求。換句話說，就是不僅僅要講政治擺大道理，還要具體問題具體分析，替老百姓辦實(shí)事。
后現(xiàn)論對(duì)公共行政管理的這種影響和滲透、或者說公共行政理論的后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，對(duì)我們的社會(huì)生活是極具顛覆性和震撼力的，就其目前的實(shí)踐來看，其影響也是根本性的。比如荷蘭的萊頓市和平司(Vredemakers)和法國的復(fù)合調(diào)解制度，就是基于這種理論在具體公共行政領(lǐng)域的一次具體實(shí)踐和實(shí)施。其概念有點(diǎn)類似于我國的居委會(huì)老太太們的勸架調(diào)解制度。由于這種人民調(diào)解制度可以對(duì)胡同里各個(gè)公民最細(xì)小的公共需求進(jìn)行最個(gè)性化的響應(yīng)，成本又不高。因此一個(gè)居委會(huì)就是一個(gè)公共能量場(chǎng)，而居委會(huì)老太太就是維護(hù)安定團(tuán)結(jié)、能量施放最到位的人。因而，我們或者可以認(rèn)為，居委會(huì)老太太們的勸架調(diào)解正是一種最體現(xiàn)后現(xiàn)代風(fēng)格的先鋒派體驗(yàn)和實(shí)踐。
編者按：本文主要從導(dǎo)言；公共行政管理主義之內(nèi)涵；公共行政管理主義的歷史背景；管理主義的反思與批判；公共行政重建之理論與實(shí)踐之思考五個(gè)方面進(jìn)行論述，其中，主要包括：公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實(shí)踐指南、公共行政研究的焦點(diǎn)在于結(jié)果而非運(yùn)作的過程、公共行政應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、配合市場(chǎng)導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作、政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色、政府應(yīng)推動(dòng)法規(guī)松綁的工作、公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能、公共行政的文化、政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹、經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力工業(yè)化國家朝福利國家的方向發(fā)展、社會(huì)問題與政府不可治理性的增加、新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響、對(duì)人性認(rèn)識(shí)的偏頗管理主義的理論基礎(chǔ)、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價(jià)值的偏頗、市場(chǎng)基本教義和對(duì)市場(chǎng)機(jī)能的不當(dāng)、向私部門學(xué)習(xí)之自我解構(gòu)與公私管理之混淆等。具體材料請(qǐng)?jiān)斠姟?
〔內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運(yùn)動(dòng)。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價(jià)值的偏頗；對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府與社會(huì)、市場(chǎng)、公民的互動(dòng)，不可陷入偏狹的陷阱。
〔關(guān)鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判
一、導(dǎo)言
自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實(shí)踐指南。正如學(xué)者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其理論及實(shí)務(wù)均已展現(xiàn)其獨(dú)特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時(shí)亦對(duì)公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗(yàn)－分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實(shí)踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進(jìn)而進(jìn)行批判性反思。
二、公共行政管理主義之內(nèi)涵
從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)被冠以不同的稱號(hào)，如管理主義(managerialism)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個(gè)方面：
（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；
（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；
（3）公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值；（2）創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；（3）擴(kuò)大個(gè)人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場(chǎng)來測(cè)定績(jī)效目標(biāo)；（7）彈性工資。
學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項(xiàng)要點(diǎn)，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：
（1）在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；
（2）目標(biāo)必須明確，績(jī)效必須能夠加以測(cè)量；
（3）特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，重視實(shí)際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉(zhuǎn)變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機(jī)關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會(huì)分割開來；
（5）轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母?jìng)爭(zhēng)性；
（6）重視私部門型態(tài)的管理行為；
（7）資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約。
從理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個(gè)方面的基本主張：
第一，公共行政研究的焦點(diǎn)在于結(jié)果而非運(yùn)作的過程；
第二，為了實(shí)際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)在市場(chǎng)機(jī)制下，政府各機(jī)關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求的互動(dòng)過程中取得經(jīng)費(fèi)，另一方面也要與其它組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；
第三，配合市場(chǎng)導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，公共行政也應(yīng)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向(CustomerDriven)的觀念；
第四，政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項(xiàng)公共服務(wù)與公共財(cái)貨均可被順利提供，但卻不必要自己動(dòng)手處理；
第五，政府應(yīng)推動(dòng)法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、顧客需求以及成果的達(dá)成；
第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能(empowered)以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；
第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。
三、公共行政管理主義的歷史背景
在分析管理主義的起源與發(fā)展時(shí)，學(xué)者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識(shí)形態(tài)，因配合社會(huì)與經(jīng)濟(jì)情境的改變，最后成為社會(huì)所接受的觀點(diǎn)，并因此在實(shí)踐中予以推動(dòng)。的確，導(dǎo)致管理主義興起，是多種因素所構(gòu)成的，具體分析，以下幾個(gè)方面的因素至為重要：
1、政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府之不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，在福利更加觀念的推動(dòng)下，政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，政府的職能范圍擴(kuò)大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟(jì)性的管制和保護(hù)性的管制，其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對(duì)政府的抨擊來自三個(gè)方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動(dòng)，而且許多活動(dòng)的提供皆有替化方法可以運(yùn)用；三是政府行事的方法，認(rèn)為透過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。
2、經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力工業(yè)化國家朝福利國家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)
濟(jì)衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。另一方面，國際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢(shì)所造成的競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸加劇，對(duì)各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國際競(jìng)爭(zhēng)力，自然成為各國執(zhí)政者面臨的核心課題。在此情況下，思經(jīng)政府改革以緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力，追求國家競(jìng)爭(zhēng)力必成為一重要策略。
3、社會(huì)問題與政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也引發(fā)了諸多的社會(huì)問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會(huì)治安問題、環(huán)境惡化問題、消費(fèi)者保護(hù)問題、失業(yè)問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。政府所面臨的公共問題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府功能實(shí)有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動(dòng)，以及官僚制度的墨守陳規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)，使政府的存在充滿了合法性危機(jī)。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會(huì)、市場(chǎng)的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢(shì)。
4、新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識(shí)形態(tài)的運(yùn)動(dòng)，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時(shí)，一種可接受的門面。從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會(huì)福利國家和政治有許多重要缺點(diǎn)，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴(kuò)大自己所能享有的資源以致發(fā)生"預(yù)算最大化"；公共服務(wù)系壟斷型態(tài)的運(yùn)作模式；政府過度擴(kuò)張的結(jié)果威脅個(gè)人自由，同時(shí)不利于企業(yè)及企業(yè)精神之伸張；政府尋求均等的社會(huì)正義措施缺乏正當(dāng)性；公共支出大幅增加會(huì)因舉債而排斥私部門之成長(zhǎng)。在他們看來，政府之失靈比市場(chǎng)更為嚴(yán)重。對(duì)于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標(biāo)簽，其中私部門領(lǐng)域可引進(jìn)公部門之中，政治控制可獲得強(qiáng)化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工會(huì)弱化，以及半競(jìng)爭(zhēng)性的架構(gòu)將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識(shí)形態(tài)下，親市場(chǎng)、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場(chǎng)或者類似市場(chǎng)的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。
四、管理主義的反思與批判
公共行政中的管理主義，自從其產(chǎn)生起，理論界和實(shí)務(wù)界見仁見智。學(xué)者胡德認(rèn)為，管理主義是一種沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵?quot;夸大伎倆"，它實(shí)際上并沒有改變?nèi)魏螙|西。根據(jù)他的觀點(diǎn)，管理主義對(duì)公共服務(wù)造成傷害，同時(shí)它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認(rèn)為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認(rèn)為這是一時(shí)之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學(xué)說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會(huì)以及社會(huì)公民對(duì)有效率的政府服務(wù)的合理期待；管理主義的許多主張和創(chuàng)意不能不說是極具啟發(fā)性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉(zhuǎn)移，還不如說是另一個(gè)解謎之道。對(duì)管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負(fù)"。從反思批判的觀點(diǎn)來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、對(duì)人性認(rèn)識(shí)的偏頗管理主義的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)人性的假設(shè)，認(rèn)為（1）理性行動(dòng)者是由自利所激勵(lì)；（2）理性行動(dòng)者是機(jī)會(huì)主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設(shè)，理性行動(dòng)者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的人性假設(shè)，可能產(chǎn)生幾個(gè)盲點(diǎn)，首先，它忽視了文化因素對(duì)人性的規(guī)制。人的自利性在以下情形下可能會(huì)比較突出：無任何社會(huì)互動(dòng)之原子化的個(gè)人；團(tuán)體利益與個(gè)人利益嚴(yán)重抵觸時(shí)；短期互動(dòng)；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會(huì)對(duì)人的行為產(chǎn)生規(guī)制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復(fù)雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當(dāng)我們接受了人性走私理論假定時(shí)，就會(huì)產(chǎn)?quot;習(xí)焉不察"的現(xiàn)象，即我們失去了對(duì)自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態(tài)度，而忽略了促進(jìn)良好美德的重要，也會(huì)引發(fā)公共利益和公共倫理的危機(jī)。因?yàn)槔碚摬粌H可以是事實(shí)的反映，也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下，公務(wù)倫理也便失去了存在的價(jià)值和依據(jù)，而事實(shí)上，良好的公務(wù)倫理是十分重要的。
2、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價(jià)值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當(dāng)性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價(jià)值在于"三E"：經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強(qiáng)調(diào)企業(yè)價(jià)值的優(yōu)先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實(shí)上，公共行政具有追求或要求多元的，有時(shí)甚至于沖突的多元價(jià)值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值的。過分強(qiáng)調(diào)對(duì)效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價(jià)值、目的，將其矮化為執(zhí)行與管理之工具，不但無力負(fù)起公共行政對(duì)民主政治價(jià)值捍衛(wèi)責(zé)任，也無法實(shí)現(xiàn)提升公民道德生活的信息與使命。行政學(xué)家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對(duì)目的本身的關(guān)切；也就是在工具理性下的種種行動(dòng)，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會(huì)價(jià)值
的體現(xiàn)，而只是斤斤計(jì)較減少行政成本，而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動(dòng)本身的"道德系絡(luò)"(MoralContent)。學(xué)者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政或管理主義與民主政治價(jià)值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個(gè)人遠(yuǎn)見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與公共財(cái)?shù)谋O(jiān)護(hù)(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點(diǎn)，經(jīng)由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對(duì)于"民主價(jià)值"是無益而經(jīng)不起深究的?，F(xiàn)代政府的正當(dāng)性或合法性必須奠基于足以承擔(dān)責(zé)任，并能實(shí)踐民主社會(huì)的價(jià)值前提。
3、市場(chǎng)基本教義和對(duì)市場(chǎng)機(jī)能的不當(dāng)崇拜管理主義以方法論上的個(gè)人主義為基礎(chǔ)，以自利與理性為假定，以演繹推理與計(jì)量模型證明市場(chǎng)是最有效率的制度。至于政府，由于人民對(duì)其所有權(quán)系分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，加上沒有市場(chǎng)機(jī)制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個(gè)人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財(cái)貨與服務(wù)應(yīng)交更有效率的市場(chǎng)來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場(chǎng)基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對(duì)市場(chǎng)的過分崇拜忽略了市場(chǎng)的缺陷。經(jīng)濟(jì)學(xué)家事實(shí)上并不諱談市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的限制，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)能的失調(diào)(MarketFailure)，政府以財(cái)政政策與公共政策介入市場(chǎng)，設(shè)定官僚體系執(zhí)行這些政策，以挽救消費(fèi)者權(quán)益，改正因市場(chǎng)機(jī)能失調(diào)所產(chǎn)生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的理論限制，間接展現(xiàn)市場(chǎng)與政府權(quán)力之間的特殊關(guān)系，從契約法規(guī)權(quán)威的建立，財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立，到各種管制政策，都顯示市場(chǎng)權(quán)威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場(chǎng)基本教義也忽略了公部門競(jìng)爭(zhēng)與完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)誘因結(jié)構(gòu)的差異。對(duì)于公私部門競(jìng)爭(zhēng)而言，存在著本質(zhì)上的不同，如公部門產(chǎn)品的不可分割性(indivisibility)，政府的產(chǎn)出（政策或服務(wù)）是公共財(cái)、無法分割、內(nèi)容上是互斥的；龐大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的獨(dú)斷性；政府政策具有強(qiáng)制性；服務(wù)具有獨(dú)占性；進(jìn)入市場(chǎng)的高門檻(BarrierstoEntry)；價(jià)格系統(tǒng)之不存在等。正是由此，公部門引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)能的限制，就是市場(chǎng)機(jī)能本身的限制，吾人無法將市場(chǎng)無法運(yùn)作而交到公部門手中的工作再丟回市場(chǎng)管理。其三，從實(shí)踐來看，公共部門市場(chǎng)化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個(gè)未可肯定的問題。"在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競(jìng)爭(zhēng)也沒有市場(chǎng)考驗(yàn)的私人組織會(huì)帶來效率，將是不實(shí)際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實(shí)上，公共部門市場(chǎng)化在提供希望的同時(shí)，也提供了許多錯(cuò)誤，如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。管理主義對(duì)市場(chǎng)的迷信，顯而是不恰當(dāng)?shù)摹＝鹑诖蠛嗨髁_斯在其"全球資本主義的危機(jī)"一書中認(rèn)為："市場(chǎng)基本教義錯(cuò)誤解釋市場(chǎng)運(yùn)作方式，讓市場(chǎng)扮演一個(gè)過度重要的角色，無意中對(duì)開放社會(huì)構(gòu)成危險(xiǎn)"，"對(duì)政治的不滿促進(jìn)了市場(chǎng)基本教義，而市場(chǎng)基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場(chǎng)機(jī)制和利潤(rùn)動(dòng)機(jī)滲透了原來補(bǔ)助不應(yīng)該出現(xiàn)的活動(dòng)范圍之內(nèi)"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場(chǎng)這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進(jìn)步樂觀態(tài)度的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。
4、向私部門學(xué)習(xí)之自我解構(gòu)與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個(gè)主要假設(shè)在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機(jī)關(guān)還是私營機(jī)關(guān)從事管理者，都需要類似的管理知識(shí)、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計(jì)劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制）的發(fā)揮，從而長(zhǎng)期有效地生產(chǎn)和提供財(cái)貨與服務(wù)，在這樣的理論下?quot;企業(yè)型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進(jìn)私部門的價(jià)值、文化、結(jié)構(gòu)、流程、技術(shù)進(jìn)行政府改造，進(jìn)行自我解構(gòu)(deconstruction)。吾人應(yīng)該承認(rèn)，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識(shí)、技能、工具亦可相互學(xué)習(xí)與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質(zhì)之差異。行政學(xué)大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(zhì)(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經(jīng)典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業(yè)管理與公共行政有不同的意識(shí)形態(tài)和不同之價(jià)值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權(quán)、公共利益、法律規(guī)則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現(xiàn)在：憲政與市場(chǎng)、公益與私益、法治與契約自由、社會(huì)公義與效率利潤(rùn)等多方面。簡(jiǎn)單而言，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會(huì)資源，落實(shí)民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。
5、不恰當(dāng)?shù)?顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對(duì)企業(yè)的重要性比擬為人民－政府間的關(guān)系，因此強(qiáng)調(diào)顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標(biāo)，并認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會(huì)促使服務(wù)者直接對(duì)顧客負(fù)責(zé)；由顧客作選擇提供服務(wù)者，排除了政治因素的不當(dāng)干預(yù)；依對(duì)象的不同，對(duì)民眾提供更多的選擇；以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符合大眾的需求，而且亦能達(dá)成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)本身乃是一個(gè)值得懷疑的不當(dāng)隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復(fù)雜的，公民是公共服務(wù)的接受者，從這個(gè)角度要求政府提供服務(wù)；公民亦是公共服務(wù)的合伙人或參與者，其行為亦對(duì)公共服務(wù)的績(jī)效發(fā)生影響；公民亦是公共服務(wù)的監(jiān)督者，有責(zé)任監(jiān)督政府的運(yùn)作；同樣公民亦是納稅義務(wù)的承擔(dān)者。將政府服務(wù)的對(duì)象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯(cuò)亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動(dòng)性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標(biāo)，因?yàn)樵陂_放社會(huì)下人民要求政府服務(wù)的范圍相當(dāng)廣泛，甚至于多元目標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規(guī)則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對(duì)接；其三，政府不僅僅是服務(wù)的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實(shí)上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務(wù)的獨(dú)占性或壟斷性，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發(fā)揮顧客導(dǎo)向所企圖的優(yōu)點(diǎn)。的確，政府與人民間的互動(dòng)關(guān)系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對(duì)話機(jī)制，并使各自既分享權(quán)利又履行義務(wù)。
五、公共行政重建之理論與實(shí)踐之思考
應(yīng)該承認(rèn)公共行政之管理主義，對(duì)于公共行政之理論與實(shí)踐提供了一種視角。無論如何，對(duì)于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學(xué)者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉(zhuǎn)移，還是一個(gè)值得懷疑的問題。行政學(xué)者全中燮(Jong,J1994)認(rèn)為，行政學(xué)典范的效果不能以其出版的經(jīng)驗(yàn)著作來衡量，而必須以?quot;概念架構(gòu)"(ConceptualFramework)和應(yīng)用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現(xiàn)新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現(xiàn)在談?wù)摴芾碇髁x是一種典范仍為時(shí)過早，這種先于事實(shí)(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場(chǎng)機(jī)制"、"小而能"、"顧客導(dǎo)向"、"效率至上"的企業(yè)型政府視為一種絕對(duì)的信仰，構(gòu)成一個(gè)不當(dāng)?shù)?市場(chǎng)中心主義"，而扭曲了公共行政的特質(zhì)。吾人應(yīng)承認(rèn)，每一個(gè)時(shí)代皆有每一個(gè)時(shí)代的政府治理，政府治理應(yīng)隨時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)之變遷而發(fā)展。同理，公共行政之理論和學(xué)說亦應(yīng)隨時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展。在這個(gè)社會(huì)大轉(zhuǎn)變的時(shí)代，公共行政之理論是需要不斷重建和發(fā)展的。通過對(duì)公共行政管理主義的批判性反思，筆者認(rèn)為，公共行政之理論重建在未來二十一世紀(jì)，需要關(guān)注和思考以下幾個(gè)方面的問題：
1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；
2、公共行政應(yīng)承認(rèn)政府在國家治理過程中的正當(dāng)性，避免過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)，可造成"空洞化的國家"；
3、公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；
4、公共行政應(yīng)從政府與社會(huì)、公共部門與私人部門、政府與公民的互動(dòng)角度思考問題，避免兩極化之思考；
5、公共行政應(yīng)跨越"左"和"右"的意識(shí)形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點(diǎn)；
6、公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構(gòu)"，甚至于反國家的道路。更重要者，在學(xué)習(xí)企業(yè)的同時(shí)，應(yīng)考慮情景之特殊性；
7、公共行政不應(yīng)淡化對(duì)公務(wù)倫理的要求，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)良好治理之必需；
8、公共行政既要重視公共系絡(luò)，亦要重視管理的知能與策略；
9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點(diǎn)。二千余年前，中國先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長(zhǎng)短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長(zhǎng)"。對(duì)公共行政之理論與實(shí)務(wù)而言，可謂是至理名言。
〔內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運(yùn)動(dòng)。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價(jià)值的偏頗；對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府與社會(huì)、市場(chǎng)、公民的互動(dòng)，不可陷入偏狹的陷阱。
〔關(guān)鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判
一、導(dǎo)言
自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實(shí)踐指南。正如學(xué)者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其理論及實(shí)務(wù)均已展現(xiàn)其獨(dú)特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時(shí)亦對(duì)公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗(yàn)－分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實(shí)踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進(jìn)而進(jìn)行批判性反思。
二、公共行政管理主義之內(nèi)涵
從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)被冠以不同的稱號(hào)，如管理主義(managerialism)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個(gè)方面：
（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；
（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；
（3）公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值；（2）創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；（3）擴(kuò)大個(gè)人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場(chǎng)來測(cè)定績(jī)效目標(biāo)；（7）彈性工資。
學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項(xiàng)要點(diǎn)，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：
（1）在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；
（2）目標(biāo)必須明確，績(jī)效必須能夠加以測(cè)量；
（3）特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，重視實(shí)際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉(zhuǎn)變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機(jī)關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會(huì)分割開來；
（5）轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母?jìng)爭(zhēng)性；
（6）重視私部門型態(tài)的管理行為；
（7）資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約。
從理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個(gè)方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點(diǎn)在于結(jié)果而非運(yùn)作的過程；第二，為了實(shí)際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)在市場(chǎng)機(jī)制下，政府各機(jī)關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求的互動(dòng)過程中取得經(jīng)費(fèi)，另一方面也要與其它組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；第三，配合市場(chǎng)導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，公共行政也應(yīng)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項(xiàng)公共服務(wù)與公共財(cái)貨均可被順利提供，但卻不必要自己動(dòng)手處理；第五，政府應(yīng)推動(dòng)法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、顧客需求以及成果的達(dá)成；第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能(empowered)以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。
三、公共行政管理主義的歷史背景
在分析管理主義的鷦從敕⒄故?，学者波利?Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識(shí)形態(tài)，因配合社會(huì)與經(jīng)濟(jì)情境的改變，最后成為社會(huì)所接受的觀點(diǎn)，并因此在實(shí)踐中予以推動(dòng)。的確，導(dǎo)致管理主義興起，是多種因素所構(gòu)成的，具體分析，以下幾個(gè)方面的因素至為重要：1、政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府之不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，在福利更加觀念的推動(dòng)下，政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，政府的職能范圍擴(kuò)大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟(jì)性的管制和保護(hù)性的管制，其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對(duì)政府的抨擊來自三個(gè)方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動(dòng)，而且許多活動(dòng)的提供皆有替化方法可以運(yùn)用；三是政府行事的方法，認(rèn)為透過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。
2、經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力工業(yè)化國家朝福利國家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。另一方面，國際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢(shì)所造成的競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸加劇，對(duì)各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國際競(jìng)爭(zhēng)力，自然成為各國執(zhí)政者面臨的核心課題。在此情況下，思經(jīng)政府改革以緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力，追求國家競(jìng)爭(zhēng)力必成為一重要策略。
3、社會(huì)問題與政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也引發(fā)了諸多的社會(huì)問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會(huì)治安問題、環(huán)境惡化問題、消費(fèi)者保護(hù)問題、失業(yè)問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。政府所面臨的公共問題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府功能實(shí)有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動(dòng)，以及官僚制度的墨守陳規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)，使政府的存在充滿了合法性危機(jī)。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會(huì)、市場(chǎng)的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢(shì)。
4、新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識(shí)形態(tài)的運(yùn)動(dòng)，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時(shí)，一種可接受的門面。從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會(huì)福利國家和政治有許多重要缺點(diǎn)，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴(kuò)大自己所能享有的資源以致發(fā)生"預(yù)算最大化"；公共服務(wù)系壟斷型態(tài)的運(yùn)作模式；政府過度擴(kuò)張的結(jié)果威脅個(gè)人自由，同時(shí)不利于企業(yè)及企業(yè)精神之伸張；政府尋求均等的社會(huì)正義措施缺乏正當(dāng)性；公共支出大幅增加會(huì)因舉債而排斥私部門之成長(zhǎng)。在他們看來，政府之失靈比市場(chǎng)更為嚴(yán)重。對(duì)于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標(biāo)簽，其中私部門領(lǐng)域可引進(jìn)公部門之中，政治控制可獲得強(qiáng)化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工會(huì)弱化，以及半競(jìng)爭(zhēng)性的架構(gòu)將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識(shí)形態(tài)下，親市場(chǎng)、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場(chǎng)或者類似市場(chǎng)的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。
四、管理主義的反思與批判
公共行政中的管理主義，自從其產(chǎn)生起，理論界和實(shí)務(wù)界見仁見智。學(xué)者胡德認(rèn)為，管理主義是一種沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵?quot;夸大伎倆"，它實(shí)際上并沒有改變?nèi)魏螙|西。根據(jù)他的觀點(diǎn)，管理主義對(duì)公共服務(wù)造成傷害，同時(shí)它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認(rèn)為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認(rèn)為這是一時(shí)之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學(xué)說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會(huì)以及社會(huì)公民對(duì)有效率的政府服務(wù)的合理期待；管理主義的許多主張和創(chuàng)意不能不說是極具啟發(fā)性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉(zhuǎn)移，還不如說是另一個(gè)解謎之道。對(duì)管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負(fù)"。從反思批判的觀點(diǎn)來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、對(duì)人性認(rèn)識(shí)的偏頗管理主義的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)人性的假設(shè)，認(rèn)為（1）理性行動(dòng)者是由自利所激勵(lì)；（2）理性行動(dòng)者是機(jī)會(huì)主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設(shè)，理性行動(dòng)者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的人性假設(shè)，可能產(chǎn)生幾個(gè)盲點(diǎn)，首先，它忽視了文化因素對(duì)人性的規(guī)制。人的自利性在以下情形下可能會(huì)比較突出：無任何社會(huì)互動(dòng)之原子化的個(gè)人；團(tuán)體利益與個(gè)人利益嚴(yán)重抵觸時(shí)；短期互動(dòng)；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會(huì)對(duì)人的行為產(chǎn)生規(guī)制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復(fù)雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當(dāng)我們接受了人性走私理論假定時(shí)，就會(huì)產(chǎn)?quot;習(xí)焉不察"的現(xiàn)象，即我們失去了對(duì)自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態(tài)度，而忽略了促進(jìn)良好美德的重要，也會(huì)引發(fā)公共利益和公共倫理的危機(jī)。因?yàn)槔碚摬粌H可以是事實(shí)的反映，也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下，公務(wù)倫理也便失去了存在的價(jià)值和依據(jù)，而事實(shí)上，良好的公務(wù)倫理是十分重要的。
2、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價(jià)值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當(dāng)性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價(jià)值在于"三E"：經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強(qiáng)調(diào)企業(yè)價(jià)值的優(yōu)先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實(shí)上，公共行政具有追求或要求多元的，有時(shí)甚至于沖突的多元價(jià)值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值的。過分強(qiáng)調(diào)對(duì)效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價(jià)值、目的，將其矮化為執(zhí)行與管理之工具，不但無力負(fù)起公共行政對(duì)民主政治價(jià)值捍衛(wèi)責(zé)任，也無法實(shí)現(xiàn)提升公民道德生活的信息與使命。行政學(xué)家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對(duì)目的本身的關(guān)切；也就是在工具理性下的種種行動(dòng)，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)，而只是斤斤計(jì)較減少行政成本，而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動(dòng)本身的"道德系絡(luò)"(MoralContent)。學(xué)者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政或管理主義與民主政治價(jià)值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個(gè)人遠(yuǎn)見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與公共財(cái)?shù)谋O(jiān)護(hù)(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點(diǎn)，經(jīng)由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對(duì)于"民主價(jià)值"是無益而經(jīng)不起深究的。現(xiàn)代政府的正當(dāng)性或合法性必須奠基于足以承擔(dān)責(zé)任，并能實(shí)踐民主社會(huì)的價(jià)值前提。
3、市場(chǎng)基本教義和對(duì)市場(chǎng)機(jī)能的不當(dāng)崇拜管理主義以方法論上的個(gè)人主義為基礎(chǔ)，以自利與理性為假定，以演繹推理與計(jì)量模型證明市場(chǎng)是最有效率的制度。至于政府，由于人民對(duì)其所有權(quán)系分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，加上沒有市場(chǎng)機(jī)制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個(gè)人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財(cái)貨與服務(wù)應(yīng)交更有效率的市場(chǎng)來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場(chǎng)基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對(duì)市場(chǎng)的過分崇拜忽略了市場(chǎng)的缺陷。經(jīng)濟(jì)學(xué)家事實(shí)上并不諱談市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的限制，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)能的失調(diào)(MarketFailure)，政府以財(cái)政政策與公共政策介入市場(chǎng)，設(shè)定官僚體系執(zhí)行這些政策，以挽救消費(fèi)者權(quán)益，改正因市場(chǎng)機(jī)能失調(diào)所產(chǎn)生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的理論限制，間接展現(xiàn)市場(chǎng)與政府權(quán)力之間的特殊關(guān)系，從契約法規(guī)權(quán)威的建立，財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立，到各種管制政策，都顯示市場(chǎng)權(quán)威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場(chǎng)基本教義也忽略了公部門競(jìng)爭(zhēng)與完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)誘因結(jié)?溝牟鉅臁6雜詮講棵啪赫?，存灾k瘧局噬系牟煌綣棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的產(chǎn)出（政策或服務(wù)）是公共財(cái)、無法分割、內(nèi)容上是互斥的；龐大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的獨(dú)斷性；政府政策具有強(qiáng)制性；服務(wù)具有獨(dú)占性；進(jìn)入市場(chǎng)的高門檻(BarrierstoEntry)；價(jià)格系統(tǒng)之不存在等。正是由此，公部門引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)能的限制，就是市場(chǎng)機(jī)能本身的限制，吾人無法將市場(chǎng)無法運(yùn)作而交到公部門手中的工作再丟回市場(chǎng)管理。其三，從實(shí)踐來看，公共部門市場(chǎng)化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個(gè)未可肯定的問題。"在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競(jìng)爭(zhēng)也沒有市場(chǎng)考驗(yàn)的私人組織會(huì)帶來效率，將是不實(shí)際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實(shí)上，公共部門市場(chǎng)化在提供希望的同時(shí)，也提供了許多錯(cuò)誤，如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。管理主義對(duì)市場(chǎng)的迷信，顯而是不恰當(dāng)?shù)摹＝鹑诖蠛嗨髁_斯在其"全球資本主義的危機(jī)"一書中認(rèn)為："市場(chǎng)基本教義錯(cuò)誤解釋市場(chǎng)運(yùn)作方式，讓市場(chǎng)扮演一個(gè)過度重要的角色，無意中對(duì)開放社會(huì)構(gòu)成危險(xiǎn)"，"對(duì)政治的不滿促進(jìn)了市場(chǎng)基本教義，而市場(chǎng)基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場(chǎng)機(jī)制和利潤(rùn)動(dòng)機(jī)滲透了原來補(bǔ)助不應(yīng)該出現(xiàn)的活動(dòng)范圍之內(nèi)"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場(chǎng)這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進(jìn)步樂觀態(tài)度的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。
4、向私部門學(xué)習(xí)之自我解構(gòu)與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個(gè)主要假設(shè)在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機(jī)關(guān)還是私營機(jī)關(guān)從事管理者，都需要類似的管理知識(shí)、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計(jì)劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制）的發(fā)揮，從而長(zhǎng)期有效地生產(chǎn)和提供財(cái)貨與服務(wù)，在這樣的理論下?quot;企業(yè)型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進(jìn)私部門的價(jià)值、文化、結(jié)構(gòu)、流程、技術(shù)進(jìn)行政府改造，進(jìn)行自我解構(gòu)(deconstruction)。吾人應(yīng)該承認(rèn)，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識(shí)、技能、工具亦可相互學(xué)習(xí)與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質(zhì)之差異。行政學(xué)大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(zhì)(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經(jīng)典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業(yè)管理與公共行政有不同的意識(shí)形態(tài)和不同之價(jià)值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權(quán)、公共利益、法律規(guī)則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現(xiàn)在：憲政與市場(chǎng)、公益與私益、法治與契約自由、社會(huì)公義與效率利潤(rùn)等多方面。簡(jiǎn)單而言，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會(huì)資源，落實(shí)民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。
5、不恰當(dāng)?shù)?顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對(duì)企業(yè)的重要性比擬為人民－政府間的關(guān)系，因此強(qiáng)調(diào)顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標(biāo)，并認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會(huì)促使服務(wù)者直接對(duì)顧客負(fù)責(zé)；由顧客作選擇提供服務(wù)者，排除了政治因素的不當(dāng)干預(yù)；依對(duì)象的不同，對(duì)民眾提供更多的選擇；以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符合大眾的需求，而且亦能達(dá)成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)本身乃是一個(gè)值得懷疑的不當(dāng)隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復(fù)雜的，公民是公共服務(wù)的接受者，從這個(gè)角度要求政府提供服務(wù)；公民亦是公共服務(wù)的合伙人或參與者，其行為亦對(duì)公共服務(wù)的績(jī)效發(fā)生影響；公民亦是公共服務(wù)的監(jiān)督者，有責(zé)任監(jiān)督政府的運(yùn)作；同樣公民亦是納稅義務(wù)的承擔(dān)者。將政府服務(wù)的對(duì)象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯(cuò)亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動(dòng)性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標(biāo)，因?yàn)樵陂_放社會(huì)下人民要求政府服務(wù)的范圍相當(dāng)廣泛，甚至于多元目標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規(guī)則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對(duì)接；其三，政府不僅僅是服務(wù)的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實(shí)上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務(wù)的獨(dú)占性或壟斷性，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發(fā)揮顧客導(dǎo)向所企圖的優(yōu)點(diǎn)。的確，政府與人民間的互動(dòng)關(guān)系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對(duì)話機(jī)制，并使各自既分享權(quán)利又履行義務(wù)。
五、公共行政重建之理論與實(shí)踐之思考
應(yīng)該承認(rèn)公共行政之管理主義，對(duì)于公共行政之理論與實(shí)踐提供了一種視角。無論如何，對(duì)于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學(xué)者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉(zhuǎn)移，還是一個(gè)值得懷疑的問題。行政學(xué)者全中燮(Jong,J1994)認(rèn)為，行政學(xué)典范的效果不能以其出版的經(jīng)驗(yàn)著作來衡量，而必須以?quot;概念架構(gòu)"(ConceptualFramework)和應(yīng)用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現(xiàn)新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現(xiàn)在談?wù)摴芾碇髁x是一種典范仍為時(shí)過早，這種先于事實(shí)(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場(chǎng)機(jī)制"、"小而能"、"顧客導(dǎo)向"、"效率至上"的企業(yè)型政府視為一種絕對(duì)的信仰，構(gòu)成一個(gè)不當(dāng)?shù)?市場(chǎng)中心主義"，而扭曲了公共行政的特質(zhì)。吾人應(yīng)承認(rèn)，每一個(gè)時(shí)代皆有每一個(gè)時(shí)代的政府治理，政府治理應(yīng)隨時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)之變遷而發(fā)展。同理，公共行政之理論和學(xué)說亦應(yīng)隨時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展。在這個(gè)社會(huì)大轉(zhuǎn)變的時(shí)代，公共行政之理論是需要不斷重?ê頭⒄溝摹Mü怨殘姓芾碇饕宓吶行苑此跡收呷銜?，公箽埿政之赖Z壑亟ㄔ諼蠢炊皇蘭停枰刈⒑退伎家韻錄父齜矯嫻奈侍猓?/P>
1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；
2、公共行政應(yīng)承認(rèn)政府在國家治理過程中的正當(dāng)性，避免過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)，可造成"空洞化的國家"；
3、公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；
4、公共行政應(yīng)從政府與社會(huì)、公共部門與私人部門、政府與公民的互動(dòng)角度思考問題，避免兩極化之思考；
5、公共行政應(yīng)跨越"左"和"右"的意識(shí)形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點(diǎn)；
6、公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構(gòu)"，甚至于反國家的道路。更重要者，在學(xué)習(xí)企業(yè)的同時(shí)，應(yīng)考慮情景之特殊性；
7、公共行政不應(yīng)淡化對(duì)公務(wù)倫理的要求，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)良好治理之必需；
8、公共行政既要重視公共系絡(luò)，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點(diǎn)。二千余年前，中國先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長(zhǎng)短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長(zhǎng)"。對(duì)公共行政之理論與實(shí)務(wù)而言，可謂是至理名言。
［摘 要］ 自韋伯創(chuàng)立官僚制以來，它就作為一種組織結(jié)構(gòu)深入人心，但隨著時(shí)代的進(jìn)步，人們愈發(fā)發(fā)現(xiàn)官僚制已逐漸落伍。新公共管理作為一種新的適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的范式得到人們的大力推崇與認(rèn)可，事實(shí)上，任何理論隨著時(shí)代的發(fā)展都會(huì)逐漸的表現(xiàn)出其滯后性，本文通過論述一種新的網(wǎng)絡(luò)化公共行政組織結(jié)構(gòu)，對(duì)其演變成一種公共行政范式可能性進(jìn)行探索
［關(guān)鍵詞］ 官僚制新公共管理 網(wǎng)絡(luò)化治理
一、官僚制與新公共管理的落伍
1.官僚制的問題
自政治行政二分法創(chuàng)立以來，行政學(xué)就就因官僚制的存在成為一門獨(dú)立學(xué)科。它是一種以分部―分層、集權(quán)―統(tǒng)一為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)行合法統(tǒng)治的組織形態(tài)。官僚制對(duì)于現(xiàn)在的組織制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，成為了一種重要的組織架構(gòu)。但隨著時(shí)代的發(fā)展，官僚制逐漸演變成了一種效率低下的代名詞，它壓抑了人員的積極性，使得組織毫無生機(jī)和活力。
2.新公共管理的問題
（1）二者都植根于社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)之中。韋伯認(rèn)為等級(jí)森嚴(yán)的層級(jí)結(jié)構(gòu)有助于對(duì)效率的追求和目標(biāo)的掌控，而實(shí)現(xiàn)效率的最好的組織就形式是依靠信息的壟斷和對(duì)職業(yè)全能的壟斷的官僚制。新公共管理所確定的行政方式也是植根于組織與結(jié)構(gòu)之中，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)組織日益社會(huì)化時(shí)，傳統(tǒng)的等級(jí)森嚴(yán)的官僚制滿足不了組織的需要，新公共管理的載體也是建立在官僚制的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，并未發(fā)生重大的變化。（2）新公共管理造成了道德約束力的減弱。公共選擇理論認(rèn)為，政府由于本身的缺陷如缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及信息的不完備性會(huì)導(dǎo)致“尋租”行為的存在，傳統(tǒng)的行政模式建立了一套制度和準(zhǔn)則對(duì)組織成員進(jìn)行約束以防貪污腐敗的產(chǎn)生。新公共管理通過引入的簽約合同等私營管理部門的模式，減弱了傳統(tǒng)行政模式的道德約束力，也產(chǎn)生了新的貪污腐敗的問題。由此可見，新公共管理摒棄了傳統(tǒng)行政管理中灌輸倫理標(biāo)準(zhǔn)的做法和原則，雖然強(qiáng)化了內(nèi)在要求，但也弱化了人員的道德約束，成為了滋生腐敗的溫床。
在這種背景下，各種研究范式應(yīng)運(yùn)而生，網(wǎng)絡(luò)化公共行政作為一種適應(yīng)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會(huì)發(fā)展的治理方式，逐漸得到人們的重視與認(rèn)可。
二、網(wǎng)絡(luò)化公共行政興起的原因
1.公共政策的受網(wǎng)絡(luò)化特征影響
社會(huì)的治理不是按照專業(yè)來劃分，而是以任務(wù)為中心的。網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)所具有的靈活性及穩(wěn)定性，使得原有的主體結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)的調(diào)整，或更新要素，或局部調(diào)整，改進(jìn)結(jié)構(gòu)。在主體結(jié)構(gòu)建構(gòu)中，如果結(jié)構(gòu)處于主體可控范圍時(shí)，這種建構(gòu)可以是精心設(shè)計(jì)的、有計(jì)劃組織的；反之，當(dāng)結(jié)構(gòu)處于主體不可控范圍時(shí)，建構(gòu)也不是不可能的。因此網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)更有利于公共政策的制定與研究。
2.“碎片化”治理導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)化治理的出現(xiàn)
“碎片化治理”是消極的，不科學(xué)的。傳統(tǒng)的政府模式根本就不能滿足這一復(fù)雜而快速變革的時(shí)代要求，命令與控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營模式維系起來的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問題，網(wǎng)絡(luò)化治理主要應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜的社會(huì)，如果想要提供高質(zhì)量的服務(wù)，就需要不同的人群和組織結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)化治理由此應(yīng)運(yùn)而生。
三、網(wǎng)絡(luò)化公共行政的概念
沃斯博格－蓋利尼認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)化公共行政不僅以信息系統(tǒng)與管理過程之間的相互運(yùn)作性連結(jié)和水平為特征，而且組織間關(guān)系更具有彈性和適應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)一種治理的關(guān)系。
1.公共服務(wù)的參與者
在科層制的組織結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)的參與者僅是政府，政府負(fù)責(zé)公共物品的提供，社會(huì)與公民沒有參與的自主權(quán)，不僅造成政府巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，公共服務(wù)的提供難以讓社會(huì)滿意。
新公共管理認(rèn)為公共服務(wù)的提供由原先的政府跨界成為私營部門和非營利性組織，政府可以通過資源外包的方式轉(zhuǎn)移公共服務(wù)從而達(dá)到治理的目的。
網(wǎng)絡(luò)治理語境下的公共服務(wù)打破了單一的治理理論，向多中心治理理論邁進(jìn)，公共物品和公共服務(wù)完全可以由政府與各種非營利性組織合作完成。這是由社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)造成的。
2.公共行動(dòng)的目標(biāo)
新公共管理帶來的治理模式公共行動(dòng)的目標(biāo)是結(jié)果要滿足顧客的要需求，它將政府與公民之間的關(guān)系定義為服務(wù)提供者與顧客之間的關(guān)系。因此，確認(rèn)顧客的需要是制定目標(biāo)的第一步，也是其核心所在。對(duì)顧客服務(wù)質(zhì)量的衡量主要是評(píng)估其結(jié)果，新公共管理將各種政府服務(wù)的結(jié)果指標(biāo)化，要求各政部門對(duì)這些結(jié)果負(fù)責(zé)。
3.手段：契約主義與市場(chǎng)力量
新的治理方式有兩大原則：第一，只要有可能，公共服務(wù)的提供者不要僅限于一個(gè)：第二，只要有可能，在這些多個(gè)的公共服務(wù)的提供者之間要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。契約與合同制這一方式正好滿足了兩大原則，這一機(jī)制的核心是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力量的引入。
四、網(wǎng)絡(luò)化公共行政范式的優(yōu)點(diǎn)
網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)伴隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展和信息技術(shù)的提高產(chǎn)生的一種新的組織結(jié)構(gòu)。它的核心功能可視需要連接或中斷，而組織中每一個(gè)成員都要對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。
1.網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)打破了組織的邊界，符合民主訴求。這種開放的無邊界無中心的組織結(jié)構(gòu)框架，打破了組織內(nèi)部邊界的限制。信息技術(shù)不斷發(fā)展，反應(yīng)了公民對(duì)于社會(huì)生活參與的迫切需求，成為社會(huì)治理的重要力量。而網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是建立在現(xiàn)代信息技術(shù)上的結(jié)構(gòu)，信息可以在同一層次上共享，而不必自下而上到達(dá)決策層，再由上而下地傳遞到組織的其他成員。
2.從效率的角度來看，官僚制的結(jié)構(gòu)形式有利于令行禁止，專業(yè)的分工能夠充分實(shí)現(xiàn)效率的目標(biāo)，而網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)將會(huì)帶來更高的效率。網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)形式能夠充分了解外部環(huán)境的基本信息，互相溝通與聯(lián)系的方式最大限度的避免了信息不對(duì)稱和信息不完全所帶來的各種弊端，同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)根據(jù)外部環(huán)境的變化快速反應(yīng)，組織成員做彈性的工作，經(jīng)常地變換工作崗位，持續(xù)地學(xué)習(xí)新技能。
由此可見，作為對(duì)傳統(tǒng)市場(chǎng)、政府二分法的超越，網(wǎng)絡(luò)化公共行政展現(xiàn)出很大的與優(yōu)點(diǎn)。當(dāng)然, 作為一種全新的治理模式, 其走向需要一個(gè)過程, 需要人們的不斷探索與研究。
黨的十六大報(bào)告指出，要“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能”。電子政務(wù)就是要實(shí)現(xiàn)政府這四大職能的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，提高政府部門依法行政的水平。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是主要依靠宏觀調(diào)控手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)缺陷的校正和調(diào)控，必須建立在掌握充分信息的基礎(chǔ)上，同時(shí)還必須具有現(xiàn)代化的調(diào)控手段。憑借電子政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，政府可以建立政府機(jī)構(gòu)之間、政府與企業(yè)、政府與居民之間便利的網(wǎng)絡(luò)溝通及快捷的反饋機(jī)制，將極大地提高政府對(duì)市場(chǎng)信號(hào)變化的反應(yīng)能力，從而隨時(shí)對(duì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素實(shí)施引導(dǎo)和組織，來提高政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控效率和水平。電子政務(wù)的建立和發(fā)展，為政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的決策科學(xué)化提供了有力工具。電子政務(wù)通過建立決策支持系統(tǒng)，為決策層提供必要的決策信息。
政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能，是指政府通過法律、法規(guī)對(duì)各類市場(chǎng)交易行為進(jìn)行監(jiān)督管理的一系列活動(dòng)。市場(chǎng)監(jiān)督的主要目的是通過對(duì)各類市場(chǎng)交易中市場(chǎng)主體的資格認(rèn)證、交易行為和秩序的規(guī)范與約束、交易權(quán)益的保護(hù)等的監(jiān)督管理，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效率。市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)是市場(chǎng)交易活動(dòng)中的市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)和維權(quán)。在市場(chǎng)監(jiān)管過程中，推行電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)以信息管理為核心的監(jiān)管方式是必然趨勢(shì)。監(jiān)管部門面對(duì)多元化的市場(chǎng)格局，應(yīng)改革監(jiān)管方式，應(yīng)用信息技術(shù)，建立與之對(duì)應(yīng)的多元信息系統(tǒng)的常規(guī)運(yùn)作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)全方位的市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序。
就我國國情而言，政府的社會(huì)管理職能就是政府為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，建立公正、安全、文明、健康的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，針對(duì)各類社會(huì)公共事業(yè)所進(jìn)行的管理活動(dòng)。電子政務(wù)作為重要的工具和手段，可以幫助政府構(gòu)建新的社會(huì)“治理”模式，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能。電子政務(wù)的實(shí)施可以提高法規(guī)、政策的透明度，使居民參政議政機(jī)會(huì)大大增加。國家制定的各項(xiàng)法律規(guī)章、政府制定的規(guī)劃方案、重大工程的醞釀決策、審判機(jī)關(guān)的判決等公眾關(guān)心的信息，都能通過政府信息網(wǎng)絡(luò)，在第一時(shí)間傳送到居民手里，為居民提供了參政議政的渠道。電子政務(wù)的實(shí)施使政府對(duì)社會(huì)的管理、溝通更加方便。各種文件(如戶籍、身份證、護(hù)照、駕照、婚姻證等)的辦理、重要的通知(如入學(xué)通知、遷址申報(bào)與通知)、社會(huì)安全與福利、個(gè)人應(yīng)向政府繳納的各種稅款和費(fèi)用、按政府要求應(yīng)該填報(bào)的各種信息和表格以及繳納各種罰款等都可以通過網(wǎng)絡(luò)完成。
電子政務(wù)對(duì)政府效能的提高集中體現(xiàn)在管理能力、決策能力、應(yīng)急處理能力和公共服務(wù)能力的提高上。電子政務(wù)建設(shè)給企業(yè)和居民帶來的最大好處，就是政府的服務(wù)效率和質(zhì)量都將明顯提高。在公共服務(wù)方面：政府通過門戶網(wǎng)站信息使公眾迅速了解政府機(jī)構(gòu)的組成、職能和辦事章程、各項(xiàng)政策法規(guī)，增加辦事的透明度。政府服務(wù)部門和科研教育部門的各種資料、檔案、數(shù)據(jù)庫的上網(wǎng)使政府的服務(wù)更加完善，更好地為社會(huì)服務(wù)。另外，政府對(duì)公眾的服務(wù)還包括各公共部門如學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、公園等面向居民的服務(wù)。
通過政府門戶網(wǎng)站與企業(yè)網(wǎng)站的連接，把電子政務(wù)的業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺(tái)與企業(yè)的電子商務(wù)平臺(tái)有機(jī)整合起來，建立支持流程的信息平臺(tái)和面向流程的運(yùn)作方式，不僅可實(shí)現(xiàn)政府對(duì)企業(yè)的快捷服務(wù)，而且可以幫助企業(yè)改善發(fā)展的軟環(huán)境，利用政府在資源配置中的中心地位直接幫助企業(yè)尋找在全球范圍內(nèi)的有利資源，提高企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力。
摘要：重視效率而忽視倫理是當(dāng)前公共行政管理學(xué)界的一個(gè)突出問題，這一特點(diǎn)對(duì)行政管理學(xué)自身的發(fā)展具有一定的阻礙作用。公共行政管理主要是面向公眾的，應(yīng)該堅(jiān)持公正、對(duì)公眾負(fù)責(zé)、正義等。所以，要改進(jìn)公共行政管理，就應(yīng)該對(duì)其中的倫理基礎(chǔ)進(jìn)行研究。本文主要分析了公共行政管理和公共倫理之間的關(guān)系，提出了公共行政管理應(yīng)該堅(jiān)持的倫理原則。
關(guān)鍵詞：公共行政管理 倫理基礎(chǔ) 研究
當(dāng)今時(shí)代，我國正處在社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，社會(huì)上難免會(huì)出現(xiàn)很多不正常、不和諧的因素，這就需要有與之對(duì)應(yīng)的價(jià)值尺度進(jìn)行引導(dǎo)。公共行政管理在其中會(huì)發(fā)揮一定的作用，但是實(shí)行有效的行政管理并不是最終目的，實(shí)行行政管理是為了維護(hù)人民的利益，傳達(dá)人民的呼聲。但是，近年來我國的公共行政管理只重視效率而忽視倫理的問題日益凸顯，這在一定程度上，阻礙了行政管理的發(fā)展。要加強(qiáng)公共行政管理，應(yīng)該重視對(duì)其倫理基礎(chǔ)的研究。
一、公共行政管理和公共倫理
公共行政管理的過程并不只具有技術(shù)性，所有的管理過程中都蘊(yùn)含著價(jià)值觀念和倫理觀念，所以公共行政管理不僅是一種制度層面和技術(shù)層面的問題，還應(yīng)該體現(xiàn)一定的倫理結(jié)構(gòu)。所謂公共倫理指的是一種社會(huì)價(jià)值取向，其核心是公共理性，公共倫理對(duì)公民的精神建設(shè)與道德取向具有決定作用。
公共行政管理既屬于結(jié)構(gòu)的范疇，也屬于道德的范疇。有學(xué)者甚至認(rèn)為制度本身應(yīng)該屬于一種道德觀念。也有學(xué)者認(rèn)為，國家之所以存在是為了推動(dòng)美好生活，所以其行為肯定要關(guān)注道德層面。由此可見，公共行政管理總是與“公共”二字聯(lián)系在一起。在“公共”范圍中，公共的利益是核心，所以公共行政管理應(yīng)該時(shí)刻關(guān)注公共利益。
二、公共行政管理應(yīng)堅(jiān)持的倫理原則
關(guān)于公共行政管理應(yīng)該堅(jiān)持的倫理原則不同的學(xué)者進(jìn)行了不同的表述，有的學(xué)者認(rèn)為公共行政管理應(yīng)該堅(jiān)持效率至上的同時(shí)也要兼顧社會(huì)公平。也有學(xué)者提出了優(yōu)秀行政官員應(yīng)該具備的素質(zhì)是能夠處理好某些相互矛盾的道德原則，這些行政官員應(yīng)該具備以下幾種素質(zhì)：堅(jiān)持原則，果斷采取行動(dòng)；果斷對(duì)有分歧的問題進(jìn)行處理。我國也有學(xué)者提出了公共行政管理所堅(jiān)持的倫理原則，主要包括社會(huì)利益至上、公平公正以及勇于負(fù)責(zé)。無論如何，公共行政管理是不能夠離開社會(huì)倫理基礎(chǔ)而存在的。而行政工作人員自身的道德水平會(huì)直接或間接地影響到公共行政管理水平。
綜上所述，筆者認(rèn)為，公共行政管理應(yīng)該堅(jiān)持的倫理原則主要概括為以下幾個(gè)方面。
（一）堅(jiān)持維護(hù)公共利益
在我國，政府是代表人民的利益的代表，政府的權(quán)力是人民賦予的，所以政府應(yīng)該堅(jiān)持為民服務(wù)，把維護(hù)公共利益放在首要地位。從事公共管理的行政人員首先應(yīng)該堅(jiān)持社會(huì)公共利益至上，不能濫用權(quán)力，不能把個(gè)人利益放在公共利益之上。行政工作人員在進(jìn)行行政決策之時(shí)，首先要考慮的是這一決策是否有利于維護(hù)社會(huì)公共利益，如果堅(jiān)持維護(hù)了公共利益，那么這一行政決策在促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步方面會(huì)發(fā)揮積極作用。除此之外，行政人員的行政權(quán)力也應(yīng)該受到道德的制約。行政權(quán)力在行使之時(shí)必須堅(jiān)持公共利益至上。行政人員在行使行政權(quán)力時(shí)具有的非公共行為往往是導(dǎo)致行政腐敗的一大原因。行政腐敗后果的嚴(yán)重性是不言而喻的。以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等等都是嚴(yán)重違背行政倫理原則的。所以，行政權(quán)力在行使之時(shí)也應(yīng)該堅(jiān)持維護(hù)公共利益。
（二）促進(jìn)社會(huì)信任
國家行政人員以及行政機(jī)關(guān)的工作人員是公共管理的主體，與社會(huì)公民有密切聯(lián)系的公共事務(wù)是其客體。所以，有必要在國家行政人員和公民間建立起一種政治信任，這樣公共行政管理才能夠順利進(jìn)行。換言之，政治信任是行政權(quán)力得以正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。政治信任建立起來了，行政人員與人民群眾之間沒有了隔閡，那么行政管理法規(guī)等就能樹立起權(quán)威性，從而有助于公共行政管理的進(jìn)行。除此之外，促進(jìn)信任也有助于減少了公共部門與公眾之間的誤會(huì)和猜疑，增進(jìn)交流。
（三）促進(jìn)社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)
堅(jiān)持一定的社會(huì)倫理原則，公共行政管理就必須具有一定的社會(huì)責(zé)任感，勇于承擔(dān)行政管理活動(dòng)所產(chǎn)生的社會(huì)責(zé)任。促進(jìn)社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)，也是勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一種表現(xiàn)。
社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)對(duì)社會(huì)發(fā)展具有極為重要的意義，例如有助于促進(jìn)社會(huì)行政效率的提高；有助于促進(jìn)創(chuàng)新，增強(qiáng)行政人員的士氣；有助于促進(jìn)行政機(jī)構(gòu)及時(shí)對(duì)顧客需求做出反映。社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于反對(duì)腐敗、反對(duì)官僚主義等等不良的社會(huì)風(fēng)氣。要促進(jìn)社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)，行政管理機(jī)構(gòu)就應(yīng)該引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在錄用新人員、進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰等方面，要按照實(shí)際情況進(jìn)行，杜絕不正之風(fēng)的產(chǎn)生與盛行。
三、倫理學(xué)視角下的公共行政管理
從倫理學(xué)的視角觀察，公共行政管理具有以下幾個(gè)方面的特征：
（一）公 正
這一特點(diǎn)主要體現(xiàn)是公共行政人員在對(duì)待公眾時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持做到一視同仁，大公無私，而不是厚此薄彼。以社會(huì)保險(xiǎn)為例來說明，情況相同的人在減免稅款、領(lǐng)取救濟(jì)金以及享受照顧時(shí)應(yīng)該按照法律規(guī)定享有同等待遇。
（二）合 法
官員在進(jìn)行公共行政管理的過程中，其采取的決策與行動(dòng)應(yīng)該具有合法性。首先，其不能不遵守法律的規(guī)定而按照自己的意志行事。其次，他們的行為必須與大眾價(jià)值取向相符合。
（三）正 義
公共行政管理在執(zhí)法辦事的過程中應(yīng)該堅(jiān)持正義。首先，要平等對(duì)待每一位公民；其次，政府應(yīng)該對(duì)個(gè)人所處的環(huán)境和個(gè)人特殊的需要進(jìn)行充分考慮。
（四）對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)
從倫理視角下觀察，對(duì)公眾負(fù)責(zé)是公共行政管理的一大特點(diǎn)。其表現(xiàn)為：政府部門應(yīng)該把自身的活動(dòng)向公眾作出解釋，而且要按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)活動(dòng)的理由進(jìn)行詳細(xì)說明，讓公眾認(rèn)識(shí)到這一決策的必要性和合理性。
四、結(jié)束語
綜上所述，公共行政管理與公共倫理之間有著密不可分的關(guān)系，加強(qiáng)行政管理不可避免要關(guān)注公共利益，要受到公共倫理的制約。所以，公共行政管理應(yīng)該受到公共倫理的約束，堅(jiān)持一定的公共倫理原則，具體來說主要包括，堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公共利益、堅(jiān)持促進(jìn)社會(huì)信任、堅(jiān)持促進(jìn)社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)。只有在堅(jiān)持公共倫理的基礎(chǔ)上，行政權(quán)力才能被合理利用，公共行政管理才能發(fā)揮有效的作用。
