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論文關(guān)鍵詞:城市郊區(qū) 水環(huán)境管理 管理體制 運行機(jī)制
論文摘要:我國城市郊區(qū)面臨嚴(yán)峻的水資源和水污染形勢。城市郊區(qū)現(xiàn)行的水環(huán)境管理體制和運行機(jī)制改革是解決水環(huán)境問題的根本出路。通過對城市郊區(qū)水環(huán)境管理現(xiàn)狀進(jìn)行了系統(tǒng)研究,指出現(xiàn)行管理體制和運行機(jī)制所存在的深層次原因,提出了改革城市郊區(qū)水環(huán)境管理的對策。
城市郊區(qū)指中心城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中在周邊區(qū)域中所形成的,其特征、結(jié)構(gòu)和功能介于傳統(tǒng)城市與鄉(xiāng)村之間的地理區(qū)域,是城市和鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)等要素相互作用、相互滲透的交叉地帶。城市郊區(qū)是城市發(fā)展的最具有生命力的區(qū)域,現(xiàn)行城市郊區(qū)水環(huán)境的嚴(yán)峻現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了城市郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。城市郊區(qū)半工半農(nóng)的產(chǎn)業(yè)特點和以農(nóng)村集體管理為主導(dǎo)的管理體制使其所面臨的水環(huán)境問題相較于普通城市和農(nóng)村具有復(fù)合型的特點,所面臨的水資源短缺和水環(huán)境污染的問題更為復(fù)雜,因此對城市郊區(qū)水環(huán)境管理進(jìn)行系統(tǒng)研究,破解城市郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“水瓶頸”問題就顯得格外緊迫。
一、城市郊區(qū)水環(huán)境管理中存在的問題
(一)缺乏統(tǒng)一管理體制,水環(huán)境管理與發(fā)展不相適應(yīng)
現(xiàn)行郊區(qū)水環(huán)境管理實行的分散式的管理體制,水資源、水污染等管理分屬不同部門,水環(huán)境管理責(zé)權(quán)交叉多,難以統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào),部門間管理工作缺乏有效銜接,造成了水環(huán)境管理的脫節(jié),割裂了水環(huán)境的整體性和聯(lián)系性,不利于水環(huán)境綜合管理,制約了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
(二)管理法律體系尚不完善
我國關(guān)于水環(huán)境管理的法律實行的是水污染和水資源分立立法的形式,部分立法內(nèi)容存在交叉甚至沖突。目前,我國水環(huán)境綜合管理的法律體系尚未建立,涉水部門多,部門起草立法時缺乏綜合平衡,立法實踐又先后,缺乏通盤考慮,涉水法律存在交叉,妨礙水環(huán)境管理的法律執(zhí)行。水環(huán)境管理的立法現(xiàn)在注重實體性立法,缺乏程序性立法,造成實體性立法規(guī)定的目標(biāo)難以實現(xiàn)。對于水環(huán)境管理的概念缺乏必要的界定,可操作性較差。
(三)水環(huán)境管理運行機(jī)制缺失
1.以行政管理為主導(dǎo)的管理方式不能滿足水環(huán)境管理的要求
政府在水環(huán)境管理中處于主導(dǎo)地位,實行以行政管理為主的高度集中的調(diào)控政策。水環(huán)境管理職能和經(jīng)營職能界限不清,水環(huán)境管理主要以各級政府投資為主,造成了水環(huán)境管理工作具有片面性和不可持續(xù)性的特點,單獨依靠行政手段已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足水環(huán)境管理的需要。
2.水環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段運行機(jī)制缺失
市場機(jī)制是微觀領(lǐng)域有效的資源配置手段,各種稅、費、補貼、信貸等是水環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)手段。在水環(huán)境管理相對薄弱的城市郊區(qū),經(jīng)濟(jì)手段的實施由于管理力量的薄弱,制度規(guī)范的缺失造成實施和監(jiān)管難度較大,制約了水環(huán)境管理市場機(jī)制作用的發(fā)揮。
3.監(jiān)督及參與機(jī)制缺失
我國城市郊區(qū)水環(huán)境管理責(zé)任制尚不健全,地方政府在水環(huán)境管理方面兼有裁判員和運動員的角色,監(jiān)管動力不足,造成了水環(huán)境管理執(zhí)法不力、監(jiān)管不力的結(jié)果。城市郊區(qū)水環(huán)境管理方面的參與機(jī)制并不健全,水環(huán)境質(zhì)量公告制度尚待健全,公眾的水環(huán)境知情權(quán)落實不夠,對水環(huán)境規(guī)劃和水資源分配等參與不夠,參與渠道和方式落實不夠,缺少公眾參與監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定,不能建立起公眾監(jiān)督機(jī)制,使得水環(huán)境管理缺乏廣泛的公眾參與。
二、城市郊區(qū)水環(huán)境管理存在矛盾及分析
(一)水環(huán)境整體聯(lián)系性和水環(huán)境分散管理的矛盾
整體性和聯(lián)系性是水環(huán)境的自然屬性,是水環(huán)境實行統(tǒng)一管理的必然要求。我國長期處于計劃經(jīng)濟(jì)的階段造成我國水環(huán)境管理實行分立管理的現(xiàn)狀,導(dǎo)致了水環(huán)境管理各職能部門權(quán)責(zé)交叉、利益沖突。水環(huán)境管理職能的割裂、水環(huán)境管理職能界定的不清晰,造成各職能部門在進(jìn)行水環(huán)境管理的時候不能夠充分考慮水環(huán)境整體公共利益,造成了在水環(huán)境管理立法出現(xiàn)交叉,個別條文沖突的現(xiàn)象。
(二)水環(huán)境管理與城市郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾分析
城市郊區(qū)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長點,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的地帶,同時也是水環(huán)境管理力量薄弱的地帶,水環(huán)境管理制度尚待完善,與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求有較大差距,水資源短缺與水污染的矛盾日益尖銳。郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以高投入低產(chǎn)出的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為主,在各地重視本地國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展,努力增加本地稅收的推動下,造成政府對水環(huán)境管理的執(zhí)行性大打折扣,水環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻。
(三)水環(huán)境行政管理與市場機(jī)制運作的矛盾
長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制管理造成了我國水環(huán)境管理以行政管理為主導(dǎo)的現(xiàn)狀,水環(huán)境管理受政府施政方針的影響較大,水環(huán)境管理以政府投入和政府推動為主,缺乏可持續(xù)性。市場機(jī)制在微觀層面上是資源配置的有效途徑,要充分發(fā)揮市場機(jī)制,客觀上要求改變政府職能。改變政府在水環(huán)境管理中運動員、裁判員身份不分的現(xiàn)象。
(四)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)之間的矛盾
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本原因是資源和福利城鄉(xiāng)間分配的不平衡,公共物品的不均衡分配是直接表現(xiàn)之一。城市郊區(qū)作為城市發(fā)展的新增長區(qū)域,具有較強的水資源需求和水污染治理要求,但是城市郊區(qū)公共資源投入不足造成水環(huán)境管理力量薄弱,制度缺失,造成水資源短缺和水污染加重的現(xiàn)實狀況日益嚴(yán)重。
三、城市郊區(qū)水環(huán)境管理改革的對策
(一)城市郊區(qū)水環(huán)境集成管理
水環(huán)境的分散管理割裂了水環(huán)境的整體性和聯(lián)系性,部門間的分權(quán)管理使水環(huán)境管理的各個方面缺乏協(xié)調(diào)和配合,造成管理資源的浪費。構(gòu)建以政府統(tǒng)領(lǐng)的水環(huán)境集成管理的體制,整合管理資源,統(tǒng)籌管理涉水事務(wù)。實行水環(huán)境的城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理,實現(xiàn)水環(huán)境管理的部門間的集成、地域間的集成、管理內(nèi)容的集成、管理對象的集成。推進(jìn)水環(huán)境管理體制創(chuàng)新,推行區(qū)域水量和水質(zhì)的統(tǒng)一管理,調(diào)整目前水環(huán)境管理部門為事業(yè)單位性質(zhì),增強其行政權(quán)力,賦予其財權(quán)、事權(quán),加強對涉水事務(wù)的協(xié)調(diào)能力,確保執(zhí)行的有效性。實現(xiàn)郊區(qū)水環(huán)境管理開發(fā)、利用、保護(hù)、治理、回用為一體的綜合管理體制。
(二)加強城市郊區(qū)水環(huán)境管理制度建設(shè)
建立健全各級水環(huán)境管理法規(guī)體系建設(shè),根據(jù)水環(huán)境的整體性和聯(lián)系性的特點,統(tǒng)籌規(guī)劃水資源和水污染管理立法。完善地方各級水環(huán)境管理制度,注重對水環(huán)境管理綜合性立法,統(tǒng)籌考慮各部門和水環(huán)境資源相關(guān)單位利益。注重地方水環(huán)境管理的程序性立法,明確界定水環(huán)境管理的權(quán)責(zé)。建立水環(huán)境管理審批、運營、監(jiān)督機(jī)制制度的建立,推行許可證制度。進(jìn)行郊區(qū)水源污染防治立法,完善取水 權(quán)、排污權(quán)交易立法。加強水環(huán)境管理的執(zhí)法隊伍建設(shè),強化執(zhí)法監(jiān)督,提高管理效率。
(三)轉(zhuǎn)變政府職能,充分發(fā)揮市場機(jī)制作用
轉(zhuǎn)變政府職能,提升政府對水環(huán)境管理運行的指導(dǎo)和監(jiān)督作用,充分發(fā)揮市場機(jī)制的資源配置作用。明確進(jìn)行水環(huán)境相關(guān)權(quán)利界定,實行所有權(quán)和使用權(quán)的分離,建立完善水資源相關(guān)權(quán)利的市場交易制度,特別是個體與群體的取水權(quán)、排污權(quán)交易制度。豐富水環(huán)境管理的組織形式,推行現(xiàn)代企業(yè)制度,完善水環(huán)境管理的投融資制度,推行水環(huán)境管理涉水者治理模式。豐富產(chǎn)業(yè)組織形式,實行推行股份制、出租、拍賣、委托經(jīng)營等形式提高涉水企業(yè)的運行效率。強化政府宏觀調(diào)控職能,豐富水環(huán)境管理調(diào)控手段,推行系統(tǒng)的水環(huán)境管理稅、費、補貼、信貸等經(jīng)濟(jì)手段,加大水環(huán)境調(diào)控經(jīng)濟(jì)手段的研究,特別是級差稅、費以及綠色信貸方面,促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立,促進(jìn)水環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。
(四)建立和完善參與和監(jiān)督機(jī)制
加強水環(huán)境管理集體和個人的水環(huán)境知識宣傳和教育,發(fā)揮管理對象的監(jiān)督和參與作用,是做好水環(huán)境管理工作的基礎(chǔ)。建立起水環(huán)境相關(guān)單位、個人在水環(huán)境管理中的參與和監(jiān)督機(jī)制,豐富參與渠道,可以以水環(huán)境監(jiān)督委員會、用水協(xié)會、節(jié)水互助小組、水環(huán)境管理聽證會等制度形式,加強水環(huán)境管理監(jiān)督。對涉水事務(wù)執(zhí)行過程和涉水企業(yè)的運作過程輿論指導(dǎo)、決策建議、運行監(jiān)督,形成良好的水環(huán)境管理的參與氛圍,進(jìn)行提升水環(huán)境管理效率。
(五)將水環(huán)境管理與郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相結(jié)合
城市郊區(qū)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長區(qū)域,也是地區(qū)社會管理資源的薄弱區(qū)域,高耗水、重污染的工、農(nóng)業(yè)單位是造成郊區(qū)水環(huán)境狀況惡化的重要原因。優(yōu)化郊區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局,結(jié)合地區(qū)水環(huán)境特點,鼓勵發(fā)展低耗水、低污染的工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),從財政、稅收、信貸、價格等渠道制定優(yōu)惠政策,堅持發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì),發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水環(huán)境優(yōu)化利用相結(jié)合,將水文化建設(shè)與水景觀建設(shè)相結(jié)合,打造地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色,推進(jìn)城市郊區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè),實現(xiàn)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
摘要:旅游業(yè)的發(fā)展是以旅游環(huán)境作為基礎(chǔ)的,良好旅游環(huán)境的構(gòu)建與維護(hù)是擺在人類面前的一個重大課題。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展,城市群發(fā)展已經(jīng)成為城市競爭向區(qū)域戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的著力點。本文針對山東半島城市群旅游一體化發(fā)展過程中旅游環(huán)境所出現(xiàn)的問題,以區(qū)域旅游可持續(xù)發(fā)展理念和當(dāng)代環(huán)境管理的先進(jìn)思想為指導(dǎo),通過對山東半島城市群旅游環(huán)境的深入分析,構(gòu)建了適合半島城市群的旅游環(huán)境管理體系,并提出相應(yīng)的建議與對策,對實現(xiàn)半島城市群旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有一定的指導(dǎo)意義。
關(guān)鍵詞:山東半島城市群旅游環(huán)境旅游環(huán)境管理體系
當(dāng)今世界,旅游業(yè)已成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)。在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的浪潮沖擊下,區(qū)域經(jīng)濟(jì)作為參與全球競爭的主體地位的發(fā)展趨勢已經(jīng)凸現(xiàn)出來,城市群成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。山東半島城市群正是在這一國際潮流中逐步發(fā)展起來的,旅游業(yè)也隨著半島城市群的發(fā)展迅速崛起。但是,伴隨半島城市群旅游業(yè)的快速發(fā)展,旅游活動對區(qū)域環(huán)境的壓力也逐漸增大,破壞旅游環(huán)境的現(xiàn)象屢見不鮮。因此,構(gòu)建一套科學(xué)的山東半島城市群旅游環(huán)境管理體系(TMES)迫在眉睫。
1.相關(guān)概念辨析
1.1環(huán)境與旅游環(huán)境。環(huán)境(environment)是一個綜合的、廣泛的概念,一般理解為特定區(qū)域內(nèi)各種因素的綜合及其相互關(guān)系。旅游環(huán)境(tourism environment)是一切使旅游活動得以存在和進(jìn)行的外部條件的總和,分為旅游社會環(huán)境、旅游生態(tài)環(huán)境、旅游經(jīng)濟(jì)環(huán)境、旅游自然環(huán)境和旅游資源環(huán)境。旅游環(huán)境的持續(xù)健康是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)之一。本文僅討論旅游生態(tài)環(huán)境,主要指山東半島城市群范圍內(nèi)的旅游資源及其賦存基底。
1.2環(huán)境管理與旅游環(huán)境管理。環(huán)境管理(environmental management)是以實現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)為根本目標(biāo),研究政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī),運用一切手段調(diào)控人類社會經(jīng)濟(jì)活動與環(huán)境關(guān)系,保證生產(chǎn)、生活、生態(tài)3個目標(biāo)協(xié)同實現(xiàn)的基本理論、方法及其規(guī)律的科學(xué)。旅游環(huán)境管理(tourism environmental management)是以環(huán)境科學(xué)理論為基礎(chǔ),運用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、以及教育和行政的手段,對一切可能損害旅游環(huán)境的行為和活動施加影響,協(xié)調(diào)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展同環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,使旅游業(yè)的發(fā)展既滿足游客的需求,又保護(hù)旅游資源,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一。
1.3旅游環(huán)境管理體系。旅游環(huán)境管理體系(tourism environmental management system,簡稱TEMS)是指以可持續(xù)旅游發(fā)展理念和當(dāng)代環(huán)境管理的先進(jìn)思想為指導(dǎo),圍繞對旅游區(qū)域內(nèi)各種環(huán)境因素的管理,由相互關(guān)聯(lián)和相互作用的各種管理要素組成的綜合的系統(tǒng),它是旅游區(qū)整個管理體系的主體。
區(qū)域旅游環(huán)境管理體系,是區(qū)域旅游綜合管理系統(tǒng)的組成部分,包括為制定、實施、實現(xiàn)、評審和保持區(qū)域旅游環(huán)境保護(hù)方針、目標(biāo)或政策,而需要的組織機(jī)構(gòu)、計劃活動、職責(zé)、慣例、程序、過程和資源,其目的是通過規(guī)范和加強政府和相關(guān)部門的旅游環(huán)境管理工作,持續(xù)改善區(qū)域旅游環(huán)境質(zhì)量,促使經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào),進(jìn)而實現(xiàn)區(qū)域旅游的可持續(xù)發(fā)展。
2.區(qū)域概況及旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
2.1自然與社會經(jīng)濟(jì)概況。山東半島城市群是我國東部沿海重要的城市群之一,是中國最接近日、韓兩個亞洲發(fā)達(dá)國家的地區(qū),轄濟(jì)南、青島、淄博、威海、煙臺、濰坊、日照和東營8個城市,總面積7.3萬km2,在全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有舉足輕重的地位。該區(qū)域地面海拔大部分在300米以下,三面環(huán)海,岸線曲折,地貌類型有山地、丘陵、平原、灘涂和洼地,黃河入海處形成河口三角洲;暖溫帶濕潤季風(fēng)氣候,夏季高溫多雨,冬季寒冷干燥,年平均溫度11℃~14℃,年降水量650~850mm;水系發(fā)源于中部山地,南北分流,獨流入海,河床比降大,源短流急;地帶性土壤為典型棕色森林土(俗稱山東棕壤),天然植被為暖溫帶落葉闊葉林。山東半島城市群歷史悠久、
文化底蘊深厚,經(jīng)濟(jì)實力較強。山東省2007年推出“一體兩翼”經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,從過去東、中、西橫向發(fā)展轉(zhuǎn)到側(cè)重北、中、南縱向發(fā)展,山東半島城市群處于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚的“一體”,顯示出在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位。
2.2旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。
2.2.1旅游資源密集。山東半島城市群是山東省旅游資源最富集的地區(qū)。全省旅游景區(qū)和資源點中,70%以上分布在這里,堪稱國內(nèi)最佳旅游觀光度假目的地。該區(qū)擁有3000多公里海岸線和長島等299個大大小小的島嶼,國家和省級旅游度假區(qū)占全省總數(shù)的87.5%。山岳類旅游資源數(shù)量眾多,總量占山東省的一半;海濱風(fēng)光旖旎,港灣海釁連綿,浴場沙細(xì)坡緩,島嶼礁石奇美,碧海浩瀚多姿,景點星羅棋布;歷史文化底蘊深厚,保存了眾多的遺址遺跡,有許多重要歷史人物在這里留下了履痕、成就和影響;民風(fēng)民俗資源極其豐富,且富有特色,民間節(jié)會數(shù)量多。
省會濟(jì)南,百泉匯集,以“泉城”美譽蜚聲海內(nèi)外;青島被譽為“黃海明珠”,其海岸風(fēng)光獨具魅力,嶗山為道教勝地,古跡眾多;煙臺的芝罘島、長島、養(yǎng)馬島,“人間仙境”蓬萊閣,“海濱花園”威海的劉公島、成山頭,日照山海天風(fēng)景區(qū)是理想的旅游、療養(yǎng)、度假勝地;“世界風(fēng)箏都”濰坊民俗風(fēng)情豐富多彩;淄博的蒲松齡故居吸引了大量中外游客,以古老齊文化著稱的齊國都城臨淄,已逐步成為韓日游客旅游的新熱點;東營黃河三角洲和入?？跐竦厥侵袊狈轿ㄒ坏囊匀牒？跐竦貫橹黧w的國家自然保護(hù)區(qū)。
2.2.2旅游業(yè)發(fā)展勢頭強勁。山東半島城市群的8座城市,基礎(chǔ)設(shè)施完備,文化、歷史、地理和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等各具特色,進(jìn)而形成了不同的旅游特色。半島城市群區(qū)域交通便捷,已形成鐵路、公路、海運、空運相銜接的立體交通網(wǎng)絡(luò)。京滬鐵路縱貫?zāi)媳?膠濟(jì)鐵路橫跨東西,使國內(nèi)外旅游者便于到山東旅游。豐富的旅游資源和全方位的交通網(wǎng)絡(luò)為開發(fā)半島城市群的城市旅游、商貿(mào)旅游、會展旅游、度假旅游提供了便捷的條件。據(jù)統(tǒng)計,2007年半島城市群8市的國內(nèi)旅游游客接待量達(dá)12890萬人次,占全省的63.41%;旅游總收入為926.75億元、占全省的71.53%。
2.2.3區(qū)域旅游環(huán)境問題。
2.2.3.1區(qū)域旅游環(huán)境承載壓力較大。山東半島城市群橫跨魯東丘陵、魯中山地和魯北濱海黃河三角洲,發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)也帶來了資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題,給區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展帶來較大壓力。由于半島地區(qū)處于季風(fēng)氣候區(qū),區(qū)內(nèi)徑流季節(jié)變化大且流域狹小,水資源利用條件差,多年平均水資源量135.36×108m3,人均水資源占有量不足全國人均占有量的1/6。自然生態(tài)環(huán)境日益萎縮,城市生態(tài)環(huán)境不斷擴(kuò)張;土地資源破壞嚴(yán)重,生態(tài)承載力不足。
2.2.3.2旅游資源自然衰敗速度加快。無論自然形成的還是人工創(chuàng)造的旅游資源都是大自然的一部分。大自然的發(fā)展、變化都會影響其變化,使之受到破壞。山東半島城市群部分景區(qū)旅游游客數(shù)量增加迅速,超出了區(qū)域旅游環(huán)境的承載力,加速了自然衰敗的進(jìn)程。
2.2.3.3旅游量眾多,旅游區(qū)環(huán)境受污染嚴(yán)重。隨著山東半島城市群旅游業(yè)的不斷發(fā)展,客源市場的不斷擴(kuò)大,人們旅游活動的規(guī)模和范圍也越來越廣,旅游活動和旅游產(chǎn)業(yè)對半島地區(qū)旅游環(huán)境的水、空氣、土壤以及生物多樣性所帶來的影響日益凸顯,主要表現(xiàn)為水體污染,空氣質(zhì)量下降,局部生態(tài)環(huán)境受到破壞,旅游資源受到損害。旅游垃圾的產(chǎn)生和非有效處理引起了旅游景觀破壞,旅游資源價值降低。
2.2.3.4部分旅游景區(qū)粗放式開發(fā)和管理,自然景觀遭破壞。部分旅游景區(qū)缺乏深入的調(diào)查研究和全面的科學(xué)論證、評估與規(guī)劃,盲目地進(jìn)行粗放式的開發(fā)。重開發(fā)、輕保護(hù),造成了許多不可再生的珍貴自然景觀資源的損害與浪費。
3.旅游環(huán)境管理體系(TEMS)的構(gòu)建
山東半島城市群旅游環(huán)境管理體系(TEMS)的構(gòu)建是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的必然要求,是系統(tǒng)解決區(qū)域旅游環(huán)境問題的要求,也是提高區(qū)域旅游經(jīng)濟(jì)效益的要求。根據(jù)區(qū)域旅游可持續(xù)發(fā)展、多部門參與、人與自然和諧發(fā)展、持續(xù)改進(jìn)等原則,初步建立起了山東半島城市群TEMS的框架:
3.1環(huán)境政策和環(huán)境立法管理。法規(guī)建設(shè)和立法管理,是旅游開發(fā)及其環(huán)境保護(hù)的根本依據(jù)所在。構(gòu)建山東半島城市群TEMS,首先要確定環(huán)境政策,并建立相關(guān)的法律保障體系,以便對要管理的所有活動做出判斷。環(huán)境政策確定所希望的環(huán)境表現(xiàn)水平[8]和開展旅游活動后旅游環(huán)境的表現(xiàn)狀態(tài)。它可以有旅游項目開發(fā)與經(jīng)營對有效的環(huán)境管理的各種承諾;這就要求建立一套更加完善的旅游資源與環(huán)境管理制度,在約束經(jīng)營者管理行為的同時,也為其確立相應(yīng)的環(huán)境政策樹立標(biāo)桿。
3.2完善的旅游環(huán)境評價系統(tǒng)。對旅游區(qū)進(jìn)行旅游環(huán)境評價是明確其旅游環(huán)境管理現(xiàn)狀的一種手段。通過專家組對山東半島城市群旅游區(qū)域的環(huán)境問題、環(huán)境因素、環(huán)境影響、環(huán)境行為及有關(guān)管理活動的綜合調(diào)查、監(jiān)測、分析,將結(jié)果形成文件并進(jìn)行信息交流以確定半島城市群旅游環(huán)境管理的現(xiàn)狀,并以此作為構(gòu)建山東半島城市群TEMS的基礎(chǔ)。
3.3健全的組織機(jī)構(gòu)。要確保山東半島城市群旅游環(huán)境管理體系的健康運行,還要提供一個健全的組織機(jī)構(gòu),并確定實施該旅游環(huán)境管理體系的明確責(zé)任與權(quán)限。各工作部門要及時進(jìn)行信息的收集和交流,并形成相應(yīng)文件,做好文件管理工作;同時,旅游區(qū)要有整套運行控制、應(yīng)急響應(yīng)的程序,由各部門負(fù)責(zé)監(jiān)管與控制。另外,還要定期或不定期地進(jìn)行全員培訓(xùn),共同提高員工的環(huán)保意識和能力,對一些專業(yè)性較強的人員要進(jìn)行專門能力培訓(xùn),如污水處理工、環(huán)境審核員、生態(tài)旅游導(dǎo)游和文物保護(hù)人員等。
3.4合理的旅游環(huán)境管理計劃。首先組織有關(guān)人員對區(qū)域旅游環(huán)境進(jìn)行初始環(huán)境評審,然后根據(jù)評審結(jié)果,制定半島城市群旅游環(huán)境的環(huán)境方針、環(huán)境目標(biāo),環(huán)境指標(biāo)和環(huán)境管理方案,并根據(jù)這一系列決策做出有效的環(huán)境規(guī)劃。旅游環(huán)境規(guī)劃是為達(dá)到一定時期內(nèi)旅游環(huán)境目標(biāo)而做出的一系列嚴(yán)密的工作計劃,以及全面的、長遠(yuǎn)的發(fā)展綱要。它是應(yīng)用各種科技信息,在預(yù)測旅游發(fā)展、對環(huán)境的影響及環(huán)境質(zhì)量變化趨勢(即初審結(jié)果)的基礎(chǔ)上經(jīng)過綜合分析所做出的帶有指令性的最佳方案。
3.5監(jiān)督和反饋。監(jiān)督和反饋是實現(xiàn)半島城市群旅游環(huán)境健康持續(xù)發(fā)展的調(diào)控與保障措施,但在理論與實踐上往往忽視它的重要性。監(jiān)督是對TEMS監(jiān)測,并對結(jié)果進(jìn)行反饋。根據(jù)所得出的結(jié)果,借助計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建立以“旅游發(fā)展協(xié)調(diào)程度”為核心的TEMS系統(tǒng)控制優(yōu)化模型,其基本涵義為:旅游的發(fā)展不斷受到內(nèi)外部因素的影響和作用,因此需不斷地將這些新的信息和數(shù)據(jù)庫已有的信息進(jìn)行對比與評價,對不符合要求的部分加以修正,從而使資源環(huán)境——經(jīng)濟(jì)——社會復(fù)合系統(tǒng)能朝著旅游可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)演化。
4.保障措施與對策
4.1健全區(qū)域旅游法律體系,旅游環(huán)境管理系統(tǒng)運行法制化。完善區(qū)域旅游環(huán)境立法管理,健全旅游環(huán)境保護(hù)和管理的法律法規(guī),是山東半島城市群TEMS的實質(zhì),是旅游資源及其環(huán)境得以保護(hù)的強有力保證。要針對半島城市群整個區(qū)域特有的旅游環(huán)境問題,制定出健全、完善、切實可行的法規(guī)政策,政府可以出臺諸如《山東半島城市群旅游環(huán)境管理條例》條款,強化半島城市群TEMS的基礎(chǔ)體制,保障半島城市群TEMS的構(gòu)建有更完善的法律支撐。
4.2加強區(qū)域旅游科學(xué)研究,旅游環(huán)境保護(hù)和管理科學(xué)化。對山東半島城市群地區(qū)采取綜合治理和區(qū)域治理技術(shù),用科學(xué)合理的方法計算每個旅游區(qū)的合理的環(huán)境容量值,在一景區(qū)接納量可能超過其合理容量值的情況下,進(jìn)行有效疏導(dǎo),將游客分流至其它未飽和景區(qū),促進(jìn)整個區(qū)域旅游的協(xié)調(diào)發(fā)展;管理者要充分借助工程技術(shù)、空間技術(shù)、計算機(jī)技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù),對半島城市群旅游區(qū)進(jìn)行科學(xué)地旅游環(huán)境管理。
4.3整合管理組織,區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展決策綜合化。城市群內(nèi)部不同個體之間,不同或相同等級的地域單元之間由于行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)利益、歷史淵源、文化傳統(tǒng)等因素存在著多種層次的矛盾;另外,由于城市群是一個多種發(fā)展成分,多個地域單元組成的城市—區(qū)域綜合體,內(nèi)部的旅游基礎(chǔ)設(shè)施很難有組織的發(fā)揮整體效應(yīng),因此,基礎(chǔ)設(shè)施不能共享,往往造成區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展與管理的障礙。整合區(qū)域環(huán)境管理組織,就是要突破行政區(qū)劃界限,加強區(qū)域旅游合作,促進(jìn)旅游要素的聚集和重組,把各市的分散優(yōu)勢,整合為半島整體的競爭優(yōu)勢。
4.4普及環(huán)保知識,全社會參與旅游環(huán)境保護(hù)的主動化。半島城市群區(qū)域旅游組織與管理部門要樹立風(fēng)險意識,采用一切必要的宣傳和教育手段,通過學(xué)校、報紙、電視、電臺等,大力進(jìn)行環(huán)保知識宣傳,提高旅游者素質(zhì)。杜絕破壞、踐踏旅游資源等不文明的旅游行為,自覺保護(hù)旅游景區(qū)及區(qū)域生態(tài)環(huán)境。半島城市群旅游環(huán)境管理不只是管理者的任務(wù),也不只是當(dāng)?shù)鼐用竦娜蝿?wù),而是全社會的共同責(zé)任,必須有廣大群眾的理解與支持,使他們愿意接受管理和參與管理。
通過對電子廢棄物環(huán)境問題的分析,發(fā)現(xiàn)各參與主體都對電子廢棄物的污染負(fù)有不同程度的責(zé)任。激勵機(jī)制和約束機(jī)制將是其中最重要的措施。激勵包括內(nèi)在激勵和外在激勵,物質(zhì)激勵和精神激勵,并采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)手段進(jìn)行激勵。約束機(jī)制中首先要明確電子廢棄物環(huán)境管理問題的總政策;制定及實施相應(yīng)的環(huán)境管理政策;尤其要加強電子廢棄物環(huán)保的法律制度創(chuàng)新,從各個參與主體角度去考慮;同時加強環(huán)保執(zhí)法;監(jiān)督部門也需要協(xié)調(diào)配合。
論文關(guān)鍵詞:電子廢棄物 環(huán)境管理 激勵機(jī)制 約束機(jī)制
隨著電子工業(yè)和信息高科技產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展,以及電子產(chǎn)品的快速更新?lián)Q代,電子廢棄物成為異軍突起的環(huán)境新殺手,急待有效解決。電子廢棄物包括各種廢棄電腦、通訊設(shè)備、電視機(jī)、電冰箱等廢舊電器和被淘汰的精密儀器儀表等。到2020年時,中國因廢棄手機(jī)導(dǎo)致的電子污染比起2007年將增長7倍[1]。為保障人民身體健康、提高人民生活質(zhì)量、維護(hù)國家環(huán)境安全、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),必須加強法律法規(guī)建設(shè),以建立“資源節(jié)約型”、“環(huán)境友好型”社會。鄭州市電子廢棄物環(huán)境管理是系統(tǒng)工程,要從全方位管理的角度考慮,要遵照循環(huán)經(jīng)濟(jì)、公眾參與、環(huán)境與發(fā)展綜合決策等理念,包括相關(guān)的激勵機(jī)制、約束機(jī)制。
一、電子廢棄物的特點
電子廢棄物首先表現(xiàn)為巨大的危害性,它對環(huán)境的危害極大,制造材料復(fù)雜且含有化學(xué)物質(zhì);電子廢棄物對人體健康的影響不可忽視,它們對人體器官及組織造成不同程度的損害,致癌或致畸形、致突變物質(zhì)。其次是電子廢棄物的可回收再利用性。電腦、手機(jī)等追求微型化的電器產(chǎn)品中,黃金是必不可少的材料。電子廢棄物從資源回收角度看,潛在價值很高。再次,電子廢棄物處理困難。雖然電子廢棄物潛在價值非常高,但由于含有大量有毒、有害物質(zhì),要想實現(xiàn)電子廢棄物的資源化、無害化,需要先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)備和工藝,也需要較高的投資。電子廢棄物成分復(fù)雜、類型繁多,壽命不同。這給電子廢棄物的回收及資源化利用帶來困難,其回收利用率較低。
二、鄭州市電子廢棄物環(huán)境管理存在的問題
在傳統(tǒng)的廢棄物回收體系瓦解之后,鄭州市新型廢棄物回收物流體系尚未建立,依靠市場自發(fā)力量形成的電子廢棄物回收體系,依然處于無秩序混亂狀態(tài),嚴(yán)重影響電子廢棄物回收的效率和廢棄物的恰當(dāng)處置以及資源再生利用。電子廢棄物的處理,主要是回收資金與責(zé)任承擔(dān)的問題。在回收處理業(yè)者的經(jīng)營觀念中,電子廢棄物回收處理的目標(biāo)始終定位于利潤最大化。他們所采取的焚燒、酸解等原始處理方式造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和人體危害,隨意丟棄的廢棄物不僅造成有用資源的流失,還影響到了城市整體環(huán)境。環(huán)保觀念淡薄問題不僅體現(xiàn)在回收處理業(yè)者的行為中,也反映在消費者與生產(chǎn)企業(yè)對電子廢棄物問題的認(rèn)識上。大部分消費者對電子廢棄物的危害性認(rèn)
(一)企業(yè)和消費者環(huán)保觀念淡薄
識不足,不清楚電子廢棄物非規(guī)范化處理所帶來的嚴(yán)重后果,從而選擇錯誤的回收渠道。國內(nèi)企業(yè)對于電子廢棄物問題重視程度與現(xiàn)代環(huán)保理念以及企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任相比還有相當(dāng)距離。在產(chǎn)品設(shè)計生產(chǎn)階段,國內(nèi)企業(yè)并未充分考慮到電子廢棄物帶來的危害,使用了較多的有毒有害的物質(zhì),產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜,不易于拆解和循環(huán)利用,致使回收處理難度加大。
(二)法律法規(guī)滯后
電子廢棄物回收處理是一件涉及面廣,較為復(fù)雜的社會工程。因此,政府必須通過制定法規(guī),利用行政手段對其進(jìn)行規(guī)范,有效地管理和監(jiān)督電子廢棄物回收處理行為。我國目前缺乏綜合管理和協(xié)調(diào)部門。對一些具體問題,如電子電器產(chǎn)品的使用年限、電子廢棄物回收處理體系、回收中的責(zé)任承擔(dān)等相關(guān)問題都沒有明確規(guī)定。
(三)電子廢棄物處理水平低
目前我市在高技術(shù)層面的電子廢物回收與再利用的企業(yè)幾乎是一個空白。而另一方面我們卻即將面對家用電器的報廢高峰的到來。電子廢物回收與再利用企業(yè)必須走正規(guī)發(fā)展道路,企業(yè)必須有一定的技術(shù)水平、生產(chǎn)規(guī)模與優(yōu)良的設(shè)備。要建立回收網(wǎng),或者行業(yè)、地區(qū)甚至鄉(xiāng)村都可以建立社區(qū)回收體系,成立一些回收利用公司,進(jìn)行規(guī)范化運作。家庭回收作坊所采用的手段是簡單物理方法和化學(xué)方法,工藝原始、技術(shù)落后、回收處理工作未能實現(xiàn)機(jī)械化和規(guī)?；?而且回收處理過程中的配套環(huán)保設(shè)備缺乏,對最終垃圾不做任何預(yù)處理,直接進(jìn)行投棄、填埋或焚燒。同時,由于缺乏環(huán)保設(shè)施,拆解處理人員自身健康也受到威脅。
三、鄭州市電子廢棄物激勵機(jī)制和約束機(jī)制研究
(一)激勵機(jī)制
激勵機(jī)制包括內(nèi)在激勵和外在激勵。內(nèi)在激勵包括社會責(zé)任感和地位榮譽感。首先不管是回收處理者、消費者還是生產(chǎn)企業(yè)都應(yīng)該樹立高度的社會責(zé)任感,樹立積極的公眾參與理念、循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念及環(huán)境與發(fā)展綜合決策理念,樹立綠色設(shè)計、消費導(dǎo)向理念,正確處置處理電子廢棄物,不以損害居住環(huán)境和人體危害為代價。這完全依賴于公眾的道德水準(zhǔn)與自我的約束力,因此要想防止電子廢棄物的污染,就靠大家的自我激勵。其次,電子電器企業(yè)內(nèi)部可以通過企業(yè)文化來激勵員工強化環(huán)保理念,可以給促進(jìn)資源再循環(huán)利用設(shè)計者、處理者一定的社會地位,它包括經(jīng)濟(jì)地位、政治地位、職業(yè)地位和文化地位;并頒發(fā)榮譽證書和獎?wù)?。許
多大公司的首席執(zhí)行官許諾工業(yè)發(fā)展要對環(huán)境負(fù)責(zé),公司綠色化成為公眾傳媒的一個普遍主題。而外在激勵在電子廢棄物治理中占據(jù)重要位置。選擇環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段作為突破口來研究環(huán)境經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展問題,就抓住了環(huán)境經(jīng)濟(jì)運行與發(fā)展的關(guān)鍵問題。政府獎懲是正激勵和負(fù)激勵相結(jié)合。政府應(yīng)建立激勵計劃,例如為電子廢棄物治理工程建設(shè)提供基金和低息貸款,為促進(jìn)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新建立財政激勵機(jī)制[3]。并對電子廢棄物的環(huán)境違法行為實行全國范圍公眾有獎舉報制度。因為信息不對稱,電子廢棄物生產(chǎn)者擁有比環(huán)保局更多的企業(yè)生產(chǎn)和污染的信息。此處用到法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和教育手段。有獎舉報是以環(huán)境保護(hù)法為依據(jù)的,以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為最底線;有獎舉報制度出自環(huán)保局之手,屬行政手段;對舉報有功人員的獎勵和對違法行為的處罰屬于經(jīng)濟(jì)手段,以獎金來激勵舉報人,以罰金來約束生產(chǎn)者,對前者是補貼手段,對后者是征稅手段;發(fā)動公眾參與環(huán)保,旨在提高公眾的環(huán)境意識,也是教育手段。 (二)約束機(jī)制
約束機(jī)制建立在激勵機(jī)制基礎(chǔ)上,主要指政策約束、責(zé)任約束和法律約束。如完善管理政策,嚴(yán)格執(zhí)法,完善監(jiān)管,法制創(chuàng)新。加強環(huán)保執(zhí)法,避免“兩高一低”。
第一,要逐步建立并健全和完善電子廢棄物環(huán)保法規(guī),自身不應(yīng)有缺陷。雖然電子廢棄物法律還很不成熟,但是執(zhí)法的完善是為了出臺更有利的法律并約束人們更好的遵守.當(dāng)務(wù)之急是豐富執(zhí)法手段,加大處罰力度,要讓違法者確實感到“切膚之痛”,要讓違法成本大大高于守法成本,讓違法企業(yè)買不起單?，F(xiàn)行的處罰額仍不足以遏止環(huán)境違法行為,應(yīng)采取比例罰款制,與電子廢棄物的總金額成正比,不要設(shè)定最高限額。必須給環(huán)保法律、法規(guī)充實更加嚴(yán)厲的行政手段,如吊銷執(zhí)照、沒收非法所得、停產(chǎn)等一系列有效手段來處罰違法企業(yè),徹底解決環(huán)保法的“軟肋”。
第二,電子廢棄物環(huán)境立法要建立全國法規(guī)一致的指導(dǎo)思想。各地環(huán)境立法要均衡,執(zhí)法力度和執(zhí)法水平要一致。防止污染轉(zhuǎn)移,特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在招商引資過程中,一定要貫徹科學(xué)發(fā)展觀,嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定,否則勢必造成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)嚴(yán)重污染企業(yè)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移,繼續(xù)違法排污,繼續(xù)破壞生態(tài)環(huán)境。
第三,要加大責(zé)任追究力度,查事與查人相結(jié)合。對存在地方保護(hù)主義的地方政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和不依法行政、不作為、亂作為的環(huán)境監(jiān)管失職者,要聯(lián)合監(jiān)察部門依法追究其責(zé)任。
第四,環(huán)境執(zhí)法部門在執(zhí)法中要公正、公平、公開,做到法律面前人人平等,杜絕人情收費,人情罰款。提高執(zhí)法過程中透明度,增加環(huán)境執(zhí)法的公示方式。加強環(huán)境污染在線監(jiān)控能力的建設(shè)。環(huán)保部門應(yīng)加大對污染源在線監(jiān)控能力建設(shè)投入,建立一個行之有效的監(jiān)控系統(tǒng),及時發(fā)現(xiàn)違法排污情況,做到及時處理又能節(jié)約執(zhí)法成本。
總之,鄭州市要提高全民環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展意識,倡導(dǎo)發(fā)展“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”,鼓勵和獎勵節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的企業(yè)。
【摘要】 本文針對環(huán)境成本的界定與計量存在的差異,從環(huán)境管理會計的視角,分析了環(huán)境管理會計的內(nèi)部決策職能、界定環(huán)境成本的概念及其類別,由此引入材料流動平衡關(guān)系這一思路,并介紹了相應(yīng)的評估方案和處理程序,以改進(jìn)環(huán)境成本的計量,促進(jìn)企業(yè)環(huán)境信息系統(tǒng)的整合與完善。
【關(guān)鍵詞】 環(huán)境成本;環(huán)境管理會計;識別;評估
目前,理論界對于環(huán)境成本概念的理解還很不一致(CICA, 1993; Bouma, 1998),從而導(dǎo)致環(huán)境成本的計量方法和口徑存在較大的差異。這不僅是一個純粹的理論問題,也是關(guān)系到環(huán)境管理實踐的重要問題(UN CSD, 2001)。對此一些學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)的討論,但往往不能基于環(huán)境管理會計(EMA)去思考。
一、環(huán)境管理會計的內(nèi)部決策職能
從環(huán)境管理會計的視角識別環(huán)境成本,首先需要了解環(huán)境管理會計的內(nèi)部使用目的。為了進(jìn)行內(nèi)部決策的制定,環(huán)境管理會計的計量既包括對材料與能源的消耗、流動、最終處理的非貨幣計量,也包括對有關(guān)潛在環(huán)境影響所產(chǎn)生的成本、節(jié)約與收入的貨幣計量。所提供的數(shù)據(jù)主要用于:
· 評估年度的環(huán)境成本/支出;
·產(chǎn)品定價;
·編制預(yù)算;
·投資評價,為做出投資上的選擇進(jìn)行計算;
· 計算環(huán)境項目發(fā)生的成本以及帶來節(jié)約;
·設(shè)計及執(zhí)行環(huán)境管理體系;
·環(huán)境業(yè)績的指導(dǎo)、評價和監(jiān)督;
·設(shè)置量化業(yè)績的目標(biāo);
·開展清潔生產(chǎn)和環(huán)保設(shè)計的項目;
·對外揭示環(huán)境方面的支出、投資與負(fù)債;
·提供對外的環(huán)境報告或可持續(xù)性報告;
·向統(tǒng)計組織和其它地方機(jī)構(gòu)上報環(huán)境數(shù)據(jù)。
實際操作中,上述職能所需的成本核算工作可以依據(jù)企業(yè)自身的情況靈活執(zhí)行。但許多企業(yè)并沒有獨立的成本會計系統(tǒng),只是基于賬簿記錄中財務(wù)會計的數(shù)據(jù)進(jìn)行計算。企業(yè)環(huán)境信息系統(tǒng)的不完善一定程度上給環(huán)境成本的確認(rèn)帶來了困難。
二、基于環(huán)境管理會計的環(huán)境成本及其分類
環(huán)境管理會計必須確保企業(yè)經(jīng)營決策時將考慮所有相關(guān)和重要的成本,因此企業(yè)內(nèi)部計算環(huán)境成本不僅需要包括各種環(huán)境保護(hù)支出,而且必然會涉及到相關(guān)的廢物。這里的廢物是一種廣義的含義,包括所有的非產(chǎn)品輸出,如固體廢物、廢水和氣體排放。由于已經(jīng)購買和支付但未能轉(zhuǎn)換為產(chǎn)品的原料(包括水和能源)所形成的廢物也是一種無效產(chǎn)出的表現(xiàn),因此廢棄物和排放物的成本不僅包括預(yù)防污染和處理設(shè)備的花費、被浪費的材料、資金和人工的成本也應(yīng)該被納入企業(yè)環(huán)境成本的范疇。于是企業(yè)環(huán)境支出的總和可表示為:
環(huán)境保護(hù)支出(廢物處理、排放物的處置、環(huán)境管理、污染預(yù)防)+ 浪費的原料的成本+ 浪費的人工與資金= 企業(yè)環(huán)境成本總和。將非材料輸出(廢物、廢水)購買價值加總到環(huán)境成本之中,使得環(huán)境成本與其它成本相比,所占的份額將顯得偏高。然而并沒有必要單獨評價環(huán)境保護(hù)的花費是否過于高昂,或是對于不同的企業(yè)嚴(yán)格界定哪些成本或者部分與環(huán)境相關(guān)或者無關(guān)。因為環(huán)境管理會計只是為了更好地、更全面地運用管理會計,“戴著環(huán)境的帽子”去發(fā)現(xiàn)隱匿的成本;環(huán)境成本也并非單獨的一類成本,只是為了正確制定決策所需的更大的成本集合里的一個子集,是貫穿企業(yè)的物流與資金流的整體系統(tǒng)中的一部分。著眼于材料流動成本的管理會計不再是評估總體的環(huán)境成本,而是在材料流動的基礎(chǔ)上對產(chǎn)品的成本進(jìn)行計算上的修正。
與之對應(yīng),環(huán)境成本主要由以下幾部分構(gòu)成。(1)常規(guī)的廢棄物的處置和排放物的處理成本,包括相應(yīng)的人工和進(jìn)行維護(hù)的物料成本(如果是依靠相關(guān)成本中心進(jìn)行記錄就只有材料的部分)。保險和環(huán)境負(fù)債準(zhǔn)備同樣反映的是用于處置而非進(jìn)行預(yù)防的成本實質(zhì)。這部分的內(nèi)容符合環(huán)境成本定義的慣例。(2)進(jìn)行預(yù)防和環(huán)境管理的成本,包括人力成本、良好的外部家政服務(wù)成本(external services for good housekeeping)。如果明顯的話,還包括一體化技術(shù)中環(huán)境因素所占份額(the “environmental” share of integrated technologies),以及經(jīng)營型設(shè)備中效率損失部分(the“scrap” share of operational plants) 。第二部分的成本主要集中于防止廢棄物和排放的年度成本,但沒有計算節(jié)約的成本。同時這部分還主要關(guān)注了低排放處理技術(shù)所導(dǎo)致的更高的先期成本,確定了環(huán)境管理體系的相關(guān)成本。(3)廢棄物材料的購買價值。從材料流動平衡的角度,需要評估所有投入材料的非生產(chǎn)性產(chǎn)出(廢棄物的比例、效率的損失)。在進(jìn)行存貨管理的前提下,以材料的購買價值或材料的耗費價值來估算廢棄物材料的價值。(4)非產(chǎn)品性產(chǎn)出的制造成本(production costs of non-product output),即各自的生產(chǎn)成本費用的總和,包括勞動工時、機(jī)器折舊和加工材料?；谏a(chǎn)行為進(jìn)行的成本計算和流動成本的計量,將能更加準(zhǔn)確地確認(rèn)剩余材料的流動,并且分配給成本中心或者成本的負(fù)擔(dān)者。當(dāng)然,需要注意避免重復(fù)計算已經(jīng)計入其他分類中的成本。這取決于數(shù)據(jù)的有效性以及信息系統(tǒng)的質(zhì)量。環(huán)境成本中,由于第三、第四類型環(huán)境成本考慮了無效產(chǎn)出所導(dǎo)致的廢棄物材料、資本與人力成本,成為材 料流動成本計量中精練的核心信息。
需要注意的是,環(huán)境管理會計的環(huán)境成本并不包括企業(yè)導(dǎo)致的各種外部性或者發(fā)生的社會成本。環(huán)境管理會計著力改善企業(yè)的信息系統(tǒng)與決策的基礎(chǔ),目前的環(huán)境管理會計方法往往注重追蹤既定年份實際的環(huán)境支出和材料效率損失費用,并不關(guān)注企業(yè)對普通公眾發(fā)生的外部成本,或是與供應(yīng)商、消費者相關(guān)的生命周期成本以及其他涉及各種“軟”因素的社會成本。從會計人員的角度看,賬簿記錄中除工資、社保、稅收以及其他自主獲利以外所花費的成本都發(fā)生在企業(yè)外部,不會反映在企業(yè)當(dāng)前的賬目中,需要采用另外完全獨立的評估方法。雖然這些成本的效應(yīng)或許遲早會反映到企業(yè)的年度賬戶中,但并不能因此就扭曲以前年度的成本計算基礎(chǔ)。
環(huán)境成本的具體評估方案可參考聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展署環(huán)境成本會計工作組的相關(guān)資料。環(huán)境成本的評估將首先用于評估企業(yè)每年包括以前年度已經(jīng)浪費原料的環(huán)境支出。年度成本是環(huán)境成本管理從上至下方法(Top–down approach)中的首要的一步,也最容易獲取數(shù)據(jù)的來源。隨著信息系統(tǒng)的逐步完善,再進(jìn)而逐步分配至成本中心、生產(chǎn)步驟和產(chǎn)品。而相關(guān)節(jié)約額的計算、進(jìn)行投資的選擇和預(yù)計未來價格的變化,需要考慮未來的成本,單獨進(jìn)行處理。
三、環(huán)境成本評估的材料流動平衡分析
基于環(huán)境成本的內(nèi)涵及其類型,在此假定企業(yè)所購買的全部原料在物質(zhì)形態(tài)上都將全部留存于企業(yè),形成產(chǎn)品和廢物,或?qū)ν膺M(jìn)行排放?；谶@種“投入必定伴隨著產(chǎn)出,或是被存儲”的理念,將形成材料流動平衡的恒等關(guān)系。因而企業(yè)環(huán)境信息系統(tǒng)運作的核心是在一個有限的系統(tǒng)范圍內(nèi),以物質(zhì)單位表示的材料、水和能源等的材料流動平衡(material flow balances)。
企業(yè)在最初回溯環(huán)境事項的時候,往往并不先深入到細(xì)節(jié),而首先關(guān)注材料流動的平衡。通過編制材料流動平衡表進(jìn)行投入產(chǎn)出分析,以物理單位記錄材料的流動,成為提高企業(yè)環(huán)境業(yè)績、評估非生產(chǎn)性產(chǎn)出的數(shù)量與成本的基礎(chǔ)。材料流動平衡表的常規(guī)形式可參考聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展署提供的材料投入產(chǎn)出平衡賬戶。其編制的對象可以是某一機(jī)構(gòu)的選定的幾種原料或者幾個步驟,也可以是全部的材料和廢物。表中應(yīng)表述所用的材料及其帶來的產(chǎn)品、廢物和排放物的數(shù)量等相關(guān)信息,都將以質(zhì)量(公斤,噸)和能量(千焦,千瓦)等物理單位來衡量。環(huán)境管理會計將材料處理中的平衡關(guān)系進(jìn)行量化,其目的在于從頭至尾追蹤材料流經(jīng)企業(yè)的路徑。同時基于損失比重、功效轉(zhuǎn)換等方法,用生產(chǎn)銷售以及帶來的廢物和排污的數(shù)量來反向核對采購的投入部分,從經(jīng)濟(jì)和環(huán)保的角度提高材料管理的效率。進(jìn)行材料流動平衡分析的起點通常是企業(yè)層面(不同的部門編制該表可能需要進(jìn)行特定的再次細(xì)分,但為了便于相互比較,要求必須能夠以標(biāo)準(zhǔn)的方式進(jìn)行整合)。企業(yè)層面的投入產(chǎn)出平衡應(yīng)當(dāng)按月或年編制,并實現(xiàn)與賬簿記錄、成本會計以及存儲與購銷系統(tǒng)的鏈接。由于許多信息是以企業(yè)為系統(tǒng)邊界提供的,環(huán)境報告中也將按照相同的層次予以披露。所有材料的流動將按照每年的價值和數(shù)量加以列示。在此基礎(chǔ)上,企業(yè)就能夠提煉出業(yè)績和信息收集中應(yīng)加以改善的地方。通過提高可利用信息的質(zhì)量和信息系統(tǒng)的連貫性,建立一個常規(guī)的監(jiān)控系統(tǒng)。該監(jiān)控系統(tǒng)將以月為基礎(chǔ),顯示資源的輸入、加工以及廢物的產(chǎn)生。
對于材料投入產(chǎn)出流動平衡進(jìn)行評估,其評估方案將以物理單位表示的數(shù)量、價值以及相應(yīng)的計算進(jìn)行記錄。表中需要表明材料是否經(jīng)過了材料庫存號碼登記,是否有存貨管理。同時還需要依據(jù)成本中心說明材料耗費時是否出現(xiàn)過存貨退回,如表1所示。表中的“√”符號表示數(shù)據(jù)的來源或所需的記錄易于獲得。企業(yè)層面第一步建立的投入產(chǎn)出平衡分析將從會計系統(tǒng)和存貨保管系統(tǒng)收集定量數(shù)據(jù)。
材料投入產(chǎn)出流動平衡的評估方案的目標(biāo)是在存貨管理、成本中心和生產(chǎn)計劃中,盡可能持續(xù)徹底地追蹤材料的流動,循序漸進(jìn)地改善材料流動平衡的記錄狀況,而并不一定就要在第一年取得充分的、全部的信息。評估操作工作的起點是原料,然后是輔助材料和包裝物,最后是加工材料。遵循這一思路,企業(yè)所能夠具體加以改進(jìn)的方面,不僅與材料的存貨記數(shù)系統(tǒng)和過程控制相關(guān),也與對損失部分的估計與控制,以及企業(yè)中其他計量方法的標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)。
四、環(huán)境成本評估的流程分析
在企業(yè)層面進(jìn)行環(huán)境成本評估、編制材料流動平衡表之后,下一步將把數(shù)據(jù)分析的系統(tǒng)邊界從企業(yè)的范圍再分配到具體的內(nèi)部程序上。程序流程圖是在技術(shù)處理層面追蹤材料流動的投入產(chǎn)出,深入分析企業(yè)特有的加工程序,從源頭上識別企業(yè)的損失、泄漏和廢水等非生產(chǎn)性產(chǎn)出,如圖1所示。這里需要再次以投入產(chǎn)出的分析形式,更加詳細(xì)地檢查生產(chǎn)中個別的步驟,有時還需要技術(shù)上的相關(guān)支持。程序流程圖結(jié)合了成本會計數(shù)據(jù)中的技術(shù)信息,針對特定的生產(chǎn)單位、設(shè)備和成本中心操作,在總量上把每年的數(shù)量加以匯總。
將企業(yè)的材料流動分解到成本中心,甚至是具體的設(shè)備,不僅需要對技術(shù)改良方面進(jìn)行更加深入的調(diào)研,而且需要追蹤成本的源頭。尤其應(yīng)當(dāng)重視前后都是以公斤為單位的材料定量記錄?；谛袨榈某杀居嬎愫蛢r值流動計量的方法可以解答以下問題:1) 哪個成本中心處理了多少材料;2) 材料投入能否被更進(jìn)一步分配到生產(chǎn)線或者具體的設(shè)備上;3) 導(dǎo)致的排放、損耗、廢物到底有多少,是按成本中心、生產(chǎn)線還是設(shè)備進(jìn)行記錄更為適宜;4) 有多少成本被正確地分配至產(chǎn)品,從而減少了隱匿在諸如管理費用這樣一類成本中的數(shù)量。
該層次的材料流動分析由技術(shù)人員負(fù)責(zé),所收集的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)反向復(fù)核,以確保與成本會計系統(tǒng)保持一致。不過由于內(nèi)部各部門間缺乏溝通,技術(shù)上的數(shù)據(jù)和財務(wù)賬簿記錄的數(shù)據(jù)常常無法協(xié)調(diào)一致。經(jīng)驗表明,二者核對的一致性將帶來極大的最優(yōu)化優(yōu)勢,并且成為環(huán)境會計的主要工具。因此,技術(shù)上的處理與財務(wù)上的記賬相互兼容是最為理想的操作方式。
五、結(jié)束語
一直以來,許多國家和組織都積極鼓勵企業(yè)主動披露為保護(hù)環(huán)境所付出的努力。企業(yè)的環(huán)境保護(hù)支出是否是因為污染的罰款、環(huán)境管理系統(tǒng)人員的培訓(xùn),或是為了發(fā)起對于自然的保護(hù),是否包括了非生產(chǎn)性產(chǎn)出的成本,對此進(jìn)行相關(guān)的報告具有非常重要的意義。這也是界定環(huán)境成本概念、區(qū)分相應(yīng)的類型,以及從材料流動平衡的視角進(jìn)行披露的原因。
另外,在同一企業(yè)組織內(nèi)部,貫穿企業(yè)的材料流動是統(tǒng)一的。就理論而言,二者的信息系統(tǒng)應(yīng)該是相同或至少是一致的。而當(dāng)前在環(huán)境報告領(lǐng)域,也有趨勢將財務(wù)報告和環(huán)境報告合并成為可持續(xù)發(fā)展報告。然而目前企業(yè)往往單純依賴財務(wù)會計系統(tǒng),或是為財務(wù)和成本會計以及加工技術(shù)分別設(shè)置兩套的信息機(jī)制,這從長期來看顯然是弊多利少。本文從環(huán)境管理會計的視角,界定了環(huán)境成本的概念及其相應(yīng)的類型,提出材料流動平衡的思路,引入相關(guān)的評估處理方法,將在一定程度有助于企業(yè)環(huán)境信息系統(tǒng)的整合與完善。
【摘要】隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,過分追求經(jīng)濟(jì)效益,而忽視環(huán)境整體利益的現(xiàn)象日益嚴(yán)重,企業(yè)在追求企業(yè)本身利潤最大的同時往往不去考慮環(huán)境的承受能力,最終導(dǎo)致企業(yè)在短期內(nèi)獲得不菲的收獲但長期上卻是反受其害,因為與環(huán)境的不協(xié)調(diào)致使企業(yè)最終面臨發(fā)展的難題。
【關(guān)鍵詞】環(huán)境管理;信息披露;環(huán)境倫理
隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,企業(yè)在環(huán)境倫理方面出現(xiàn)了諸多問題,越來越受到人們的關(guān)注。通過對企業(yè)環(huán)境倫理現(xiàn)狀的調(diào)查研究,發(fā)現(xiàn)了企業(yè)環(huán)境倫理存在的問題,提出加強企業(yè)環(huán)境倫理建設(shè)的對策措施,構(gòu)建合理的企業(yè)環(huán)境倫理建設(shè)框架,以期實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一,取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏。
1 環(huán)境管理
環(huán)境管理是運用計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等手段,為達(dá)到預(yù)期環(huán)境目標(biāo)而進(jìn)行的一項綜合性活動。
環(huán)境管理目標(biāo)除具有一般管理目標(biāo)的導(dǎo)向性、系統(tǒng)性、時空性、相對穩(wěn)定性等特征外,還具有特殊的多元性與層次性:多元性體現(xiàn)為環(huán)境管理要綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益,故而應(yīng)兼具經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)和環(huán)境性目標(biāo);層次性則表現(xiàn)在目標(biāo)可分解至三個不同層面考慮,即最終目標(biāo)、基本目標(biāo)與具體目標(biāo)。最終目標(biāo)是達(dá)到企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙贏的狀態(tài),實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在最終目標(biāo)的指導(dǎo)下,環(huán)境管理的基本目標(biāo)就是為企業(yè)管理決策提供各種與生態(tài)環(huán)境因素有關(guān)的財務(wù)信息和非財務(wù)信息,同時體現(xiàn)財務(wù)會計的受托責(zé)任觀和管理會計的決策用有關(guān)思想對信息的可靠性和有用性的要求。進(jìn)一步細(xì)化,其具體目標(biāo)是將環(huán)境因素納入企業(yè)的經(jīng)營決策中來,它能夠使環(huán)境成,本的重要性得到體現(xiàn),同時更加容易辨識與核算,從而更易于管理和降低這些成本。
目前,實施環(huán)境管理能給企業(yè)帶來的好處往往沒有得到充分的認(rèn)識。有些高污染、高耗能的化工企業(yè)甚至?xí)J(rèn)為,強調(diào)了對環(huán)境成本的核算,會把公眾的注意力引向他們以前并沒有關(guān)注的環(huán)境影響方面,將給企業(yè)帶來不必要的麻煩。同時會計人員對采用新的會計系統(tǒng)有消極或抵觸情緒,他們認(rèn)為延續(xù)現(xiàn)存的會計系統(tǒng)是既安全又可靠的方法,而對運用一個新系統(tǒng)缺乏必要的積極性,新系統(tǒng)的設(shè)計和運行會給會計師們帶來很大的壓力。
2 信息披露
企業(yè)信息披露多集中在會計信息的披露,在經(jīng)濟(jì)生活中具有廣泛的用途,因而倍受各方關(guān)注。人們用它來尋找投資對象和兼并對象,預(yù)測企業(yè)未來的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果,判斷投資、籌資和經(jīng)營活動的成效,評價公司管理業(yè)績和企業(yè)決策。通過對會計信息資源的選擇和有效利用,可以幫助人們了解企業(yè)財富的產(chǎn)生過程,改善決策,減少盲目性。近年來,隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和人們理財意識的增強,會計信息對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的意義正在被重新認(rèn)識,投資者、管理人員和會計專業(yè)人員對會計信息更是表現(xiàn)出不斷增長的興趣。
信息披露的方式一是表內(nèi)報表,即按國家規(guī)定格式和項目用數(shù)字填列,如資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表、現(xiàn)金流量表。二是表外,即對表內(nèi)數(shù)據(jù)和有關(guān)事項的解釋和說明,如附表和附注,文字說明等。由于表內(nèi)報表用數(shù)字反映的特點,決定了所表達(dá)的輿論信息的局限性。隨著市場經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展,信息使用者對會計信息的披露提出了更高、更嚴(yán)的要求,不僅要披露定量信息,還要更多披露變動及定性信息(如主要指標(biāo)數(shù)據(jù)變動的原因);不僅要披露確定的信息,還要更多地披露不確定的信息(如金融工具利率和信用風(fēng)險信息);不僅要披露歷史信息、同業(yè)信息,還要披露預(yù)算信息;不僅要披露企業(yè)整體的信息,還要更多地披露分部信息(如行業(yè)分部、地區(qū)分部),這些要求都需要由表外補充和說明來完成。表外在其增加財務(wù)報表的信息量、改善披露的充分性、抑制企業(yè)粉飾報表、減少報表使用人的誤解等方面所發(fā)揮的作用,使企業(yè)財務(wù)報表附注和說明越來越受到重視,并有不斷增加的趨勢。
2.1 信息披露的方式。
信息披露有自愿披露和強制披露之分。自愿披露是企業(yè)在國家規(guī)定披露的信息之外,自行披露的信息。信息公布的早晚會給他們帶來重大影響,所以政府部門應(yīng)該積極采取措施縮短信息編制和披露時間。
2.2 信息披露的成本。
信息披露成本包括信息提供成本和競爭劣勢成本。信息提供成本是指從建立信息系統(tǒng)到信息的披露完成所花費的一切支出,包括編制成本、審計見證成本和訴訟成本等。由于該項成本在信息披露時尚未發(fā)生,多由估算得來,具有很大的不確定性,且難以計量和測算,所以又叫不確定成本。信息提供者是影響信息市場質(zhì)量和信譽的首要因素。
從效益分析看,如果披露某信息,有助于提高其在證券市場上的籌資地位,降低籌資成本,則公司會產(chǎn)生披露效益,競爭劣勢成本降低,反之,則會產(chǎn)生披露損失,競爭劣勢成本提高;從成本分析看,信息披露會加大信息加工成本,產(chǎn)生審計見證成本、訴訟成本等,同時信息披露也可能會制約經(jīng)歷人員的經(jīng)營決策,使其在受到約束情況下做出次優(yōu)決策;由于違規(guī)處罰只有在被發(fā)現(xiàn)時才產(chǎn)生,在利益和僥幸心里的驅(qū)動下,信息提高供者會鋌而走險進(jìn)行利潤操縱、有意披露有利信息、掩蓋不利信息以及制造虛假信息等。其次,信息需求同樣影響信息供給。信息使用者購買信息是為了使自己能夠做出正確選擇,最大程度的獲利或減少損失。如果信息提供者提供虛假的信息,就會使信息使用者做出錯誤的選擇,從而失去對企業(yè)的信任,企業(yè)在信息市場的需求者就會減少,最終影響企業(yè)的籌資能力和生產(chǎn)經(jīng)營,甚至破產(chǎn)倒閉。要想扭轉(zhuǎn)局面,企業(yè)必須加強內(nèi)部管理,提高經(jīng)營業(yè)績,提高信息質(zhì)量和企業(yè)信譽。再有,規(guī)范完善的信息市場,是高質(zhì)量會計信息的保證。
3 企業(yè)環(huán)境管理與信息披露的優(yōu)化建議
3.1 企業(yè)信息外部監(jiān)管的改進(jìn)路徑與制度安排。
3.1.1 加大信息披露監(jiān)管力度。
3.1.1.1 提高違規(guī)成本?？梢酝晟啤蹲C券法》中的民事?lián)p害賠償制度,甚至制定相關(guān)地方法規(guī),根據(jù)具體情況制定具有一定力度的懲罰措施,通過責(zé)令違規(guī)企業(yè)賠償受害投資者的損失不僅可以有效地剝奪違規(guī)企業(yè)通過違規(guī)行為所獲得的非法利益,而且給違規(guī)企業(yè)強行加上了一種經(jīng)濟(jì)上的巨大負(fù)擔(dān)。同時可以建立中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的信用體系。這樣可以使嚴(yán)重違法的中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員從證券行業(yè)中徹底出局,令其喪失執(zhí)業(yè)資格。
3.1.1.2 提高發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的能力。可以確立政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督三位一體的監(jiān)管框架,并使中國注冊會計師協(xié)會加強對注冊會計師的管理,最后還可以建立信息披露的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。
3.1.2 提高注冊會計師執(zhí)業(yè)質(zhì)量
3.1.2.1 加強注冊會計師審計獨立性。制定法律、法規(guī)、強制審計人員保持獨立性。使審計必須從注冊會計師其他業(yè)務(wù)中分離出來。
3.1.2.2 強化公司審計輪換制。事務(wù)所的選擇決定權(quán)仍然由股東大會或者審計委員會掌握,可以用確定注冊會計師和合伙人輪換期限。
3.2 企業(yè)信息內(nèi)部控制的改進(jìn)路徑與制度安排。
3.2.1 完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。
公司治理結(jié)構(gòu):是一種聯(lián)系并規(guī)范股東(財產(chǎn)所有者)、董事會、高級管理人員權(quán)利和義務(wù)分配,以及與此有關(guān)的聘選、監(jiān)督等問題的制度框架。加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度,完善公司法人治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)程。
3.2.1.1 積極推進(jìn)國有大型企業(yè)的股份制改革。
3.2.1.2 擴(kuò)大國有獨資公司建立完善董事會試點范圍。把完善公司治理結(jié)構(gòu)作為股份制改革的核心內(nèi)容,探索對中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員新的管理模式。
3.2.1.3 加快控股上市公司股權(quán)分置改革。
3.2.1.4 繼續(xù)深化企業(yè)內(nèi)部改革,切實轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。
3.2.2 建立科學(xué)的經(jīng)營者業(yè)績考評制度。
建立科學(xué)的經(jīng)營者業(yè)績考評制度,完善經(jīng)營者激勵約束機(jī)制,強化對經(jīng)營者的激勵和約束,可以改變目前大股東對經(jīng)營者采取的唯一的財務(wù)指標(biāo)考評法。企業(yè)應(yīng)借鑒國外董事協(xié)會對業(yè)績的評價因素,對經(jīng)營者的激勵采取與企業(yè)的利益結(jié)合起來,同時加快職業(yè)經(jīng)理人市場的培育,提高經(jīng)理人才的素質(zhì),通過人才市場競爭上崗的途徑,建立起有效的進(jìn)入退出機(jī)制,以形成對經(jīng)營者外部的約束機(jī)制。
3.3 采用生命周期成本法。
企業(yè)降低環(huán)境管理與信息披露的成本,有利于本地環(huán)境管理和信息披露的發(fā)展。采用生命周期成本法符合收入與費用的配比原則和權(quán)責(zé)發(fā)生制原則。所以,生命周期成本法計算出的產(chǎn)品成本真實地反映了產(chǎn)品所發(fā)生的真正的勞動耗費,便于企業(yè)管理部門根據(jù)真實的成本資料進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營決策,挖掘內(nèi)部潛力,降低成本。
3.3.1 目標(biāo)成本法。
目標(biāo)成本是在企業(yè)滿足市場需求及所期望的盈利水平的前提下,改進(jìn)產(chǎn)品與工藝設(shè)計,降低設(shè)計階段被鎖定成本。由于環(huán)境成本的發(fā)生規(guī)律和其他成本一樣,因此在設(shè)計階段就降低環(huán)境成本的發(fā)生,而目標(biāo)成本的計算成為企業(yè)獲得競爭優(yōu)勢的有力武器。通過采用目標(biāo)成本法,企業(yè)可以極大限度的節(jié)約環(huán)境管理和信息披露的成本,方便在企業(yè)中環(huán)境管理的運用。
3.3.2 價值鏈分析法。
價值鏈?zhǔn)且幌盗杏筛鞣N紐帶連接起來的相互依存的價值活動的集合。也就是說,價值鏈并不是獨立活動的匯集而是相互依存的活動構(gòu)成的一個系統(tǒng),而且,在這個系統(tǒng)內(nèi)某項活動進(jìn)行的方式影響其他活動的成本和效率,企業(yè)可通過協(xié)調(diào)或優(yōu)化這些聯(lián)系來創(chuàng)建整體成本優(yōu)勢。
總之,應(yīng)將企業(yè)的環(huán)境管理成本和信息披露成本納入產(chǎn)品成本的一個組成部分,只有對環(huán)境管理成本和信息披露發(fā)生的源頭開始管理,才能從根本上減少成本,從而便于環(huán)境管理和信息披露在企業(yè)的開展應(yīng)用。
3.4 強化對環(huán)境管理與信息披露的監(jiān)督。
3.4.1 建立內(nèi)部控制 政府強制執(zhí)行。
政府要起到引導(dǎo)和督促企業(yè)逐步建立行之有效的內(nèi)控制度,通過加強執(zhí)法力度來促使企業(yè)認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)部控制制度,完善環(huán)境管理和信息披露。對環(huán)境管理和信息披露工作執(zhí)行好的單位和個人進(jìn)行表彰,對企業(yè)環(huán)境管理和信息披露工作執(zhí)行松散或拒絕依法設(shè)置執(zhí)行的單位要進(jìn)行處罰,向社會公布,以達(dá)到嚴(yán)肅法紀(jì)的目的。財政部門作為會計工作的法定管理部門,要利用接觸面廣、便于組織等優(yōu)勢,主動指導(dǎo),組織經(jīng)驗交流。
3.4.2 堅持內(nèi)部監(jiān)督強化外部監(jiān)督。
從傳統(tǒng)意義上說,對企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理和信息披露實施的監(jiān)督主要應(yīng)依賴于企業(yè)的內(nèi)部審計部門。但種種原因使內(nèi)部審計部門的獨立性較差,因此須借助外部力量來實現(xiàn)。如財政、稅務(wù)、審計等部門應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào),合理分工,加強彼此間的信息交流,形成有效地監(jiān)督合力,注重對企業(yè)執(zhí)行情況的了解、檢查和監(jiān)督,加大執(zhí)法力度,增強威懾力。
［摘 要］ 如何讓綠色環(huán)境融入到企業(yè)會計中，無論是理論還是實踐，都成為當(dāng)今社會關(guān)注的問題。環(huán)境管理會計的理論研究和實務(wù)在國外蓬勃發(fā)展了十多年，但在我國仍處于理論探討階段。本文圍繞環(huán)境管理會計展開論述，提出在我國建立環(huán)境管理會計的必要性，并闡述了環(huán)境管理會計的定義及其理論基礎(chǔ)，同時概述了環(huán)境管理會計在企業(yè)管理中的重要作用。
［關(guān)鍵詞］ 環(huán)境管理會計；必要性；作用
長期以來人們頭腦中已經(jīng)形成這樣一種觀念：環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展似乎是一對矛盾。從西方國家工業(yè)化的進(jìn)程看，在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的關(guān)系問題上，“先發(fā)展，后治理”的代價是非常慘重的。事實上，二者之間并不存在絕對的“魚和熊掌不可兼得”的兩難選擇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會導(dǎo)致環(huán)境問題，但也有助于增強解決環(huán)境問題的能力；環(huán)境問題的解決可以為發(fā)展創(chuàng)造更加有利的條件，保護(hù)環(huán)境是為了實現(xiàn)更好的持續(xù)發(fā)展。因此，兼顧發(fā)展經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的雙重任務(wù)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中保護(hù)好環(huán)境，已經(jīng)成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要指導(dǎo)思想。
從企業(yè)持續(xù)經(jīng)營的角度看，環(huán)境與競爭并不存在絕對的此消彼長關(guān)系。嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)范會刺激企業(yè)積極地進(jìn)行技術(shù)革新，而技術(shù)革新又帶來高的投入產(chǎn)出比，或降低了為減少污染而發(fā)生的凈成本或復(fù)原成本，同時改進(jìn)了產(chǎn)品，增強了產(chǎn)品的長期競爭優(yōu)勢。從國際發(fā)展趨勢看，各種約束企業(yè)的行為、規(guī)范產(chǎn)品環(huán)境質(zhì)量的國際標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施，必然會影響到參與國際競爭的企業(yè)。環(huán)境問題已經(jīng)超越了國界，成為一個全球性問題。在這種形勢下，環(huán)境因素已成為影響企業(yè)戰(zhàn)略和經(jīng)營活動的主要因素，并使企業(yè)的管理方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。人們認(rèn)識到如果在管理決策中不考慮對環(huán)境的影響和利益關(guān)系人的需求變化，將可能給企業(yè)和社會帶來巨大的損失。因此，有關(guān)環(huán)境管理會計的研究與應(yīng)用也就越發(fā)顯得必要與迫切。
一、我國建立環(huán)境管理會計的必要性
環(huán)境保護(hù)是我國的基本國策，作為國民經(jīng)濟(jì)基本構(gòu)成元素的企業(yè)，在生產(chǎn)經(jīng)營過程中也應(yīng)貫徹環(huán)保政策，這就迫切要求企業(yè)建立環(huán)境管理會計。
（一）建立環(huán)境管理會計是實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要手段
現(xiàn)在，各國的環(huán)境保護(hù)已從關(guān)注解決終端問題逐步轉(zhuǎn)為營造企業(yè)改變環(huán)境的驅(qū)動力，也就是通過促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境導(dǎo)向的變革來謀求社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的“雙贏”。作為社會的一員，企業(yè)應(yīng)當(dāng)意識到自己在環(huán)境保護(hù)方面肩負(fù)的社會責(zé)任和歷史使命，應(yīng)當(dāng)努力將環(huán)境保護(hù)成為一種管理理念，建立起反映環(huán)境因素對經(jīng)濟(jì)的影響、評價環(huán)境管理業(yè)績的環(huán)境管理會計。環(huán)境管理會計通過對環(huán)境信息的采集、加工，為多種決策提供相關(guān)的信息支持，同時通過將環(huán)境業(yè)績?nèi)谌刖C合業(yè)績評價體系，以保證環(huán)境目標(biāo)和財務(wù)目標(biāo)的共同實現(xiàn)，最終實現(xiàn)企業(yè)和國家的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。
（二）建立環(huán)境管理會計有助于企業(yè)更好地參與國際競爭
伴隨全球環(huán)境保護(hù)意識的覺醒，環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)愈來愈嚴(yán)格，企業(yè)環(huán)境相關(guān)成本及環(huán)境風(fēng)險增加，引起企業(yè)及銀行等融資機(jī)構(gòu)的重視。很多著名的大型銀行都開始要求客戶對自身的環(huán)境情況做出必要披露，同時還積極研究和運用企業(yè)環(huán)境風(fēng)險評估方案。同時，在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了“綠色消費”浪潮，消費者在選購商品時，不僅關(guān)注產(chǎn)品的質(zhì)量、功能和價格，還關(guān)注產(chǎn)品本身是否有利于環(huán)境保護(hù)，產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中是否對環(huán)境造成了污染。此外，許多國家都提倡或要求其企業(yè)對外披露環(huán)境方面的會計信息，我國企業(yè)進(jìn)行國外投資將面臨更多環(huán)境方面的問題和要求。凡此種種迫使企業(yè)不得不采取積極行動，改善和提高企業(yè)環(huán)境管理的水平，樹立環(huán)境管理的良好形象，以增加市場競爭能力，降低環(huán)境風(fēng)險及資金成本。這些都迫切要求企業(yè)盡早建立環(huán)境管理會計。
（三）建立環(huán)境管理會計有助于抵制發(fā)達(dá)國家的環(huán)境剝削
環(huán)境保護(hù)是全球性的問題。但許多發(fā)達(dá)國家的企業(yè)，故意把環(huán)保不達(dá)標(biāo)、污染嚴(yán)重、破壞自然生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)項目建在發(fā)展
2． 有助于企業(yè)管理當(dāng)局做出正確決策
環(huán)境管理會計不僅提供了企業(yè)決策所需要的貨幣信息（例如環(huán)境成本與收益） ，也提供了非貨幣信息（例如污染物的排放量） 。在環(huán)境管理會計系統(tǒng)的輔助下，管理層可以有效地抑制短期行為，從企業(yè)的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，從企業(yè)與社會雙重利益的角度出發(fā)，在生態(tài)設(shè)計和清潔生產(chǎn)中，合理規(guī)劃，科學(xué)管理，做出最優(yōu)決策。當(dāng)在投資決策分析中考慮了環(huán)境因素后，其分析模型也隨之發(fā)生相應(yīng)的變化。首先，決策目標(biāo)應(yīng)多元化，決策分析不能再以單純的經(jīng)濟(jì)參數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)考慮社會、環(huán)境等多種目標(biāo)。其次，環(huán)境因素應(yīng)納入決策分析指標(biāo)，企業(yè)要密切關(guān)注國家的環(huán)境政策以及環(huán)境法律法規(guī)的制定，估計各項潛在環(huán)境支出發(fā)生的可能性，在進(jìn)行決策分析時，充分考慮環(huán)境因素的影響，減少投資風(fēng)險。
例如，某企業(yè)將要投產(chǎn)的新產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中會產(chǎn)生一種殘余物，該殘余物可以用以下兩種方案清除。
方案1，采用蒸汽去除法。所需設(shè)備投資50萬元；每年發(fā)生的開支有：購買材料6萬元，交納排污費6萬元，生產(chǎn)控制支出4萬元。這種處理方式會產(chǎn)生一種有毒廢氣，企業(yè)目前沒有處理該廢氣的能力。但國家近幾年將會頒布一部有毒廢氣排放的控制法規(guī)，企業(yè)的行為很有可能面臨巨額罰款，經(jīng)過估算，罰款額高達(dá)150萬元（假定罰款在設(shè)備報廢時一次性支付）。
方案2，采用堿式去除法。該工藝不釋放任何廢氣，只會產(chǎn)生一種含堿廢料，廢料可回收制造肥料。其費用包括：設(shè)備投資100萬元，購材料支出8萬元，交納排污費2萬元，生產(chǎn)控制支出3萬元，堿廢料回收1萬元（假定兩套設(shè)備使用年限均為10年，采用平均年限法提取折舊，無殘值；不考慮所得稅的影響；折現(xiàn)率為15％）。兩種方案的投資及現(xiàn)值見表1。
從表1可以看出，方案1的凈現(xiàn)值是1 422 838元，大于方案2的凈現(xiàn)值1 100 376元，應(yīng)選擇方案2。如果不考慮環(huán)境損害的罰款支出，則方案1的凈現(xiàn)值就是1 052 068元（1 422 838－370 770），小于方案2的凈現(xiàn)值，應(yīng)選擇方案1。這樣就會導(dǎo)致錯誤的投資決策，給企業(yè)造成不小的損失。
3． 有助于企業(yè)進(jìn)行環(huán)境績效考核與評價
環(huán)境管理會計的環(huán)境績效評價體系能夠幫助環(huán)境資源所有者和管理者了解環(huán)境資源的存量和流量，以及資源資產(chǎn)的分布及其可能的變動情況，能夠反映企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任、預(yù)防和治理自身所產(chǎn)生環(huán)境污染的資源投入與績效信息，通過對企業(yè)每個環(huán)節(jié)的具體實施行為進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)不足，找出與標(biāo)準(zhǔn)之間的差異，分析原因，并提出改進(jìn)建議，從而保證企業(yè)不受或者少受環(huán)境風(fēng)險的威脅，不斷提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境業(yè)績。
大量研究證明，企業(yè)的環(huán)境業(yè)績與財務(wù)業(yè)績之間存在著一定的正相關(guān)關(guān)系。企業(yè)把環(huán)境目標(biāo)作為其戰(zhàn)略目標(biāo)后，在不同的實施階段，通過環(huán)境管理會計收集的信息，可對企業(yè)的環(huán)境業(yè)績及財務(wù)業(yè)績進(jìn)行評價。如決策中綜合考慮環(huán)境因素，企業(yè)改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計，為企業(yè)帶來多大的環(huán)境績效等。環(huán)境管理會計對企業(yè)管理進(jìn)行業(yè)績評價，以促進(jìn)企業(yè)環(huán)境管理的自我調(diào)整。通過綜合考核環(huán)境業(yè)績，企業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)戰(zhàn)略目標(biāo)，創(chuàng)造長期的價值。
四、 結(jié)論
環(huán)境管理在企業(yè)會計中應(yīng)用的重要性已被人們逐漸認(rèn)識和重視，在企業(yè)管理會計中考慮環(huán)境因素也已開始成為一種發(fā)展趨勢。我國環(huán)境保護(hù)的政策和環(huán)境管理的制度，已對企業(yè)產(chǎn)生了很大影響，許多企業(yè)開始實施了環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)（如iso l400l環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn)），并加強環(huán)境管理會計體系的建設(shè)與完善。在青藏鐵路的施工中，施工人員在取土前就把表層的植被和表土鏟除，鏟除以后集中堆放、養(yǎng)護(hù)，取完后回鋪，僅沿線草皮移植的花費就高達(dá)2億多元，回鋪的草皮達(dá)數(shù)千萬平方米。
當(dāng)前，城市生態(tài)環(huán)境面臨的重大挑戰(zhàn)主要是以下幾個方面：城市自然資源的短缺，自然環(huán)境系統(tǒng)作為城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的基礎(chǔ)性環(huán)境系統(tǒng)，為城市的良好發(fā)展提供生存空間、基本能源需求和物質(zhì)支撐，隨著城市化水平的提高、城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大、城市人口的日益集中和城市建設(shè)的擴(kuò)展，城市自然環(huán)境系統(tǒng)面臨諸多風(fēng)險，如能源資源日趨緊張、土地資源不足、水資源面臨危機(jī)等問題不斷凸顯；城市人居環(huán)境日益脆弱，隨著現(xiàn)代化和城市化的推進(jìn)，城市發(fā)展的初衷正一步一步地被侵蝕，城市居民的人居環(huán)境也逐漸地被破壞，城市環(huán)境污染與溫室效應(yīng)加劇；形象工程盛行等。面臨如此多的環(huán)境管理問題，我們要正確處理好城市發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系，同時提高社會各群體的倫理素質(zhì)與法律素質(zhì)等，以便形成良好的生態(tài)環(huán)境。
一，正確處理好城市發(fā)展和城市環(huán)境之間的關(guān)系
城市發(fā)展是個復(fù)雜、全面，并具可持續(xù)內(nèi)涵的歷史過程，它置身于歷史發(fā)展的潮流，并兼具自身發(fā)展特色，正確處理好其內(nèi)在關(guān)系，及自身發(fā)展和整個自然環(huán)境的關(guān)系，將有助于城市良性發(fā)展和整個社會的可持續(xù)發(fā)展。在狹義范圍內(nèi)，城市發(fā)展包括城市經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)模、城市人口、城市空間、城市化水平發(fā)展等多方面內(nèi)涵；在廣義范圍內(nèi)，城市發(fā)展將包括城市自然環(huán)境在內(nèi)的整個城市環(huán)境的進(jìn)步和提高?？傮w而言，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)城市發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境政策的協(xié)調(diào)，不同的產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境政策，通過稅收、行政命令等市場和非市場因素的差異化，改變了不同環(huán)境壓力的產(chǎn)業(yè)獲取資源成本的大小、進(jìn)入與退出市場的門檻的高低以及生產(chǎn)過程中的環(huán)境外部性內(nèi)部化的程度，形成不同的環(huán)境壓力和環(huán)境需求的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而改變城市的質(zhì)量。
1，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不以破壞城市生態(tài)平衡為代價
城市是個復(fù)雜而脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，其中的各成份聯(lián)系密切并相互影響，任一生態(tài)因子的破壞或消失將對整個生態(tài)系統(tǒng)造成無可挽回的破壞。所以，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為其內(nèi)在的一分子，相應(yīng)地也將遵循生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展規(guī)律，妥善處理好城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市環(huán)境之間的關(guān)系。具體措施有：實現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)理性到生態(tài)理性的發(fā)展理念轉(zhuǎn)變；大力發(fā)展城市循環(huán)經(jīng)濟(jì)；調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，倡導(dǎo)綠色gdp。
2，城市建設(shè)和城市環(huán)境之間的關(guān)系
城市建設(shè)是城市發(fā)展中最為明顯的部分，通過各類有形建筑、設(shè)施、結(jié)構(gòu)布局等可直接看見的外在安排展現(xiàn)城市發(fā)展的歷程。在某種程度上，城市建設(shè)程度直接反映了該城市的經(jīng)濟(jì)實力和居民幸福指數(shù)，現(xiàn)代的、時尚的、先進(jìn)的城市建設(shè)預(yù)示著該城市有著強勁的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展前景。但是，城市建設(shè)如城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入一樣需要一個度，盲目過度的發(fā)展城市建設(shè)必然牽制該城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，猶如拔苗助長，最終損害該城市可持續(xù)發(fā)展能力。所以，地方政府在進(jìn)行大范圍大規(guī)模的城市建設(shè)時，必須兼顧城市經(jīng)濟(jì)投資力度和環(huán)境的承受能力。一方面，應(yīng)當(dāng)確保城市建設(shè)投資在城市投資中的一定比例，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足城市正常生產(chǎn)和生活的需要，保證城市充分就業(yè)；另一方面，必須合理配置城市建設(shè)投資的比重，不僅使城市產(chǎn)業(yè)投資跟上城市建設(shè)投資的步伐，為城市建設(shè)提供充足的物質(zhì)條件和技術(shù)支持，而且確保各項建設(shè)投資在城市自然環(huán)境可承受能力范圍之內(nèi)，有利于城市生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。具體措施如確保城市公共投資的適度、合理；積極合理地引導(dǎo)城市商業(yè)建設(shè)。
此外，在城市生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)中，政府必須著眼于社區(qū)這一重要的城市子系統(tǒng)，通過社區(qū)發(fā)展和建設(shè)來推動整個城市生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展：因地制宜，積極引導(dǎo)社
區(qū)綠化建設(shè)；推行綠色建筑，發(fā)展節(jié)能省地型社區(qū)住宅和建筑。
二，提高城市社會各主體的倫理素質(zhì)和法律素質(zhì)
如果眾人沒有一種正義的心理氛圍和文化環(huán)境，一種正義原則就不可能被接受一樣，政府要想成功地完成城市生態(tài)環(huán)境倫理管理必須確立與之相適應(yīng)的文化價值氛圍和倫理素質(zhì)。
1，政府發(fā)揮榜樣作用，并積極引導(dǎo)建立生態(tài)性的城市倫理氛圍
在城市良好倫理氛圍塑造的過程中，不僅需要城市各主體環(huán)境倫理素養(yǎng)的培養(yǎng)，更需要政府部門的參與，或以身作則樹立榜樣，或制定相關(guān)規(guī)定。首先，政府積極培養(yǎng)自身在城市生態(tài)環(huán)境管理中的倫理修養(yǎng)，政府作為最大的環(huán)境倫理責(zé)任人，以及在社會中所具有的破窗效應(yīng)，決定了政府在進(jìn)行城市生態(tài)環(huán)境倫理管理的過程中必須首先確定自己的倫理修養(yǎng)：政府在城市環(huán)境管理中樹立審慎的倫理價值觀；保持生態(tài)的鎮(zhèn)靜；樹立行政公平、平等理念。其次，政府通過一系列措施來塑造良好的城市環(huán)境倫理氛圍。一方面，政府通過相關(guān)的城市社會規(guī)定確立倫理要求。另一方面，政府通過媒體、形象展示等直觀而非強制的行政手段為城市環(huán)境倫理素養(yǎng)的形成制造空間氛圍。
2，帶動城市各主體塑造生態(tài)性的社會倫理氛圍
城市社會是個大熔爐，具有極大的包容性和個性，各主體有其自身的倫理觀念和生活方式，所產(chǎn)生的社會效果也各不相同，但是反映在城市自然環(huán)境中，都有著共同的自然結(jié)果，即破壞城市自然的可持續(xù)發(fā)展。所以，政府有責(zé)任也有義務(wù)通過各種宣傳和媒體措施，塑造積極的可持續(xù)性的城市社會倫理氛圍。
首先，引導(dǎo)確立并穩(wěn)固城市性的環(huán)境協(xié)同論，城市性的環(huán)境協(xié)同論要求城市各主體尊重和關(guān)心城市自然，采取個體主義的與整體主義的非人類中心主義，限制對城市自然的權(quán)力濫用。其次，樹立環(huán)境友好型的生活方式，正確引導(dǎo)并漸漸地規(guī)范城市居民的生活方式成為有效管理城市生態(tài)環(huán)境的重要任務(wù)之一，通過各種方式宣傳簡約的城市消費觀，適度消耗的消費理念，崇尚綠色的消費理念，以及關(guān)注循環(huán)的消費理念，以期通過耗盡可能少的自然資源來提高生活質(zhì)量，盡可能防止把我們的生活廢棄物導(dǎo)入城市自然系統(tǒng)；其次，重新定義幸福，確立新的幸福觀；確立有責(zé)任的生活方式。
內(nèi)容提要
1. 對我國自然資源開發(fā)模式的反思
2. 運用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行環(huán)境管理的基本理論(蔣庭松等，1991，1991，1993)
3. 我國自然資源開發(fā)環(huán)境管理的現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)手段及其評價
4. 關(guān)于我國運用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行自然資源開發(fā)環(huán)境管理的建議
摘要 我國傳統(tǒng)的自然資源開發(fā)模式，由于采取自然資源無價、原材料低價的做法，使原材料價格不能反映自然資源開發(fā)的完全成本，從而不僅影響了自然資源開發(fā)企業(yè)的自身發(fā)展，造成了對自然資源的掠奪式開低效率利用和浪費，還造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。自然資源開發(fā)環(huán)境管理中的經(jīng)濟(jì)手段，是以自然環(huán)境資源價值理論為基礎(chǔ)，采用征收稅費、押金、撥款和創(chuàng)造市場等方法，將自然資源開發(fā)的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)化到開發(fā)話動中，通過市場和價格機(jī)制促使企業(yè)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)手段與行政手段的區(qū)別是它注重效率。我國目前采用的經(jīng)濟(jì)手段主要是：稅務(wù)、資源產(chǎn)業(yè)管理、土地管理和環(huán)境保護(hù)等部門征收的稅費，但存在著關(guān)系不清、缺少依據(jù)、作用不強、手段單調(diào)和挪用嚴(yán)重等問題，影響了其效果。筆者通過對經(jīng)濟(jì)手段理論和實踐的分析，提出了如下建議：加強自然環(huán)境資源的價值與價格研究，核定主要自然資源的基準(zhǔn)價值量；建立我國自然資源開發(fā)的資源稅費和生態(tài)環(huán)境稅費體系；制定自然資源開發(fā)項目費用—效益分析規(guī)范；取消補貼，提高原材料價格；實行自然資源開發(fā)權(quán)拍賣制度，建立開發(fā)權(quán)交易市場；建立自然資源保護(hù)基金。
關(guān)鍵詞： 自然資源，環(huán)境管理，經(jīng)濟(jì)手段
從產(chǎn)業(yè)劃分角度看，自然資源開發(fā)是第一產(chǎn)業(yè)。根據(jù)所開發(fā)的自然資源的性質(zhì)不同，可將其劃分為兩類：一是利用生物資源的農(nóng)業(yè)類開發(fā)，即傳統(tǒng)的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)；另一是利用非生物資源的工業(yè)類開發(fā)，即采掘業(yè)。由于第一產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而自然資源又是作為自然物的入以及整個生命系統(tǒng)所賴以生存的基礎(chǔ)，所以，不論是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是從環(huán)境保護(hù)考慮，研究自然資源開發(fā)問題都具有極其重要的意義。
1. 對我國自然資源開發(fā)模式的反思
我國是一個人口眾多，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)落后的大國，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，積聚財富的主要方式只能是大量開發(fā)自然資源，我國經(jīng)濟(jì)仍只能是資源開發(fā)型的經(jīng)濟(jì)。在實行資源開發(fā)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式時，我國采取壓低農(nóng)副產(chǎn)品和原材料價格的做法，以刺激加工工業(yè)即第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而帶動整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如在七十年代，按當(dāng)時匯率計算，國內(nèi)原油價格僅相當(dāng)于國際油價的26.4％，目前也只達(dá)到國際油價的77％(嚴(yán)緒朝等，1994)。這種做法在一定時期內(nèi)起到了應(yīng)有的作用，但從長遠(yuǎn)看，則存在著嚴(yán)重的弊端。
1.1 影響了自然資源開發(fā)企業(yè)的自身發(fā)展
產(chǎn)品低價造成自然資源開發(fā)企業(yè)長期低利、微利，甚至虧損，自身積累不足，難以提高生產(chǎn)技術(shù)水平，制約了自然資源開發(fā)企業(yè)的發(fā)展，又反過來影響了整個國民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。由于糧價低影響農(nóng)民種糧積極性、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)投人不足，已嚴(yán)重動搖了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。再如，石油工業(yè)全行業(yè)到1991年底，累計負(fù)債余額達(dá)691億，資本負(fù)債率達(dá)到75％(嚴(yán)緒朝等，1994)；國有重點煤礦1993年產(chǎn)煤4.6億噸，虧損高達(dá)50多億元，平均每噸原煤虧損達(dá)1087元(據(jù)王森浩1994年文推算)。
1.2 造成了對自然資源的掠奪式開采、低效中利用和浪費
產(chǎn)品低價除了造成自然資源開發(fā)技術(shù)的落后外，還迫使企業(yè)在利益驅(qū)動下，亂采濫挖，采富棄貧，對自然資源進(jìn)行掠奪式開采，破壞自然資源，造成嚴(yán)重浪費。如1990年，我國原煤產(chǎn)量10億多噸，竟消耗掉40多億噸煤炭儲量，回收率僅為25％；有的小煤窯采1噸煤竟丟掉8.9噸，回采率僅為10％(王和，1994)。另據(jù)對1800多個重要生產(chǎn)礦山的調(diào)查，70％的有用組分得到綜合開發(fā)利用的礦山僅占2％；有用組分有半數(shù)得到綜合開發(fā)利用的礦山只占15％；而75％的礦山其有用組分的回收率均在25％以下(國家計劃委員會國土規(guī)劃和地區(qū)經(jīng)濟(jì)司等，1992)。
原材料低價在刺激加工工業(yè)利用自然資源的同時，也使企業(yè)不注重提高利用效率，在資源利用上處于高投入低產(chǎn)出的狀態(tài)，以巨大的自然資源消耗維持國民經(jīng)濟(jì)的高速增長，造成了嚴(yán)重的浪費。目前，我國單位能源所創(chuàng)造的工業(yè)國民生產(chǎn)總值只相當(dāng)于美國、法國的10.61％，前西德的9.09％，日本的7.56％，即使與其他發(fā)展中國家相比，也是較低的，僅相當(dāng)于印度的50％(世界資源研究所等，1993)。
1.3 造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染
目前、我國約有1/3的耕地受到水上流失的危害，水土流失面積達(dá)150萬平方公里、占國土總面積的16％，每年流失土壤50億噸，其養(yǎng)分損失至少折商品肥4000萬噸，直接經(jīng)濟(jì)損失上百億元，其他如沙化、鹽漬化損失也達(dá)100億元，草原退化面積接近1億公頃，并仍以每年100多萬公頃的速率在退化(曲格平，1989)。
森林覆蓋率僅為13.9％，人均林地面積不足0.12公頃，只及世界平均水平的15％，并且每年以2-3％即230-345萬公頃的速度減少，我國3萬余種植物中有4、5千種正受到不同程度的威脅，有的瀕臨滅絕(國家環(huán)境保護(hù)局，1987)。
資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。晉陜蒙接壤地區(qū)是我國的重要能源基地，這一地區(qū)的水土流失面積占全區(qū)總面積的86.5％，土壤侵蝕模數(shù)高達(dá)1-3萬噸/年，年向黃河輸沙量近4億噸左右，占向黃河輸沙量的1/4。神府、東勝礦區(qū)廢土廢渣堆積總量達(dá)6800多萬噸，其中有60％直接傾倒于河流，有的地方河道淤積，造成泄洪困難，帶來嚴(yán)重的生態(tài)問題。據(jù)測算，該礦區(qū)年環(huán)境成本為3819.6萬元，平均每生產(chǎn)1噸原煤的環(huán)境成本為1.05元(西安煤炭設(shè)計院，1990)。
我國正在實行由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的歷史轉(zhuǎn)變，與這一新的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，改革自然資源的開發(fā)模式，利用經(jīng)濟(jì)手段加強環(huán)境管理，減少資源開發(fā)的外部不經(jīng)濟(jì)性，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，具有重大現(xiàn)實意義。
2. 運用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行環(huán)境管理的基本理論(蔣庭松等，1991，1991，1993)
2.1 環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段的理論基礎(chǔ)：自然環(huán)境資源價值論
我國長期實行原材料低價的資源開發(fā)政策，除了由于我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱外，還因為理論認(rèn)識上的一個錯誤，這就是片面地理解馬克思的勞動價值論，認(rèn)為自然資源是天然存在的，不是人類勞動的產(chǎn)物，沒有價值和價格。
其實，自然資源沒有價值并不是馬克思的本意。馬克思指出：“作為要素加人生產(chǎn)但不需要代價的自然要素，不論在生產(chǎn)中起什么作用，都不是作為資本的組成部分加人生產(chǎn)的……但是如果在發(fā)展的進(jìn)程中，必需提供的產(chǎn)品比利用這種自然力所能生產(chǎn)出來的還要多，也就是說，如果必須在不利用這種自然力的情況下，或者說在人或人的勞動的協(xié)助下生產(chǎn)出這個追加產(chǎn)品，那末一個新的追加的要素就會加入到資本中[1]?！边@說明，馬克思認(rèn)為，自然力沒有價值存在一個界限，一旦超過這個界限，人類就要為此追加勞動，自然力也就具有價值。這是因為，自然環(huán)境資源的再生產(chǎn)過程，首先是自然再生產(chǎn)過程，在一定限度內(nèi)，自然環(huán)境資源可以自然地更新、再生、恢復(fù)和增殖；但隨著人類活動的強化，其自然再生產(chǎn)已不能滿足人類的需要，人類必須付出勞動，這就使它具有社會再生產(chǎn)的性質(zhì)。因而，自然環(huán)境資源的價值即為在其自然再生產(chǎn)能力之上，人類為維護(hù)、恢復(fù)、增殖自然環(huán)境資源所應(yīng)付出的必要勞動時間。
馬克思說：“社會必要勞動時間是在現(xiàn)有的社會正常的生產(chǎn)條件下，在社會平均的勞動熟練程度和勞動強度下制造某種使用價值所需要的勞動時間[2]?！庇纱丝梢姡唐返膬r值是再生產(chǎn)商品所必需的社會必要勞動時間。因此，考察自然環(huán)境資源價值，應(yīng)從生產(chǎn)以及再生產(chǎn)自然資源所“必需的”勞動而不是“實際付出的”勞動角度進(jìn)行，才不會因為人類的歷史失誤而低估了自然環(huán)境資源的價值。
自然環(huán)境資源社會再生產(chǎn)所需要的勞動包括兩類，第一類是生態(tài)環(huán)境受到破壞后，為改善生態(tài)環(huán)境狀況而進(jìn)行的勞動，如治理污染、治抄保水、植樹造林等，這類勞動可以稱為直接勞動；第二類是在某項自然資源開發(fā)行為發(fā)生前預(yù)見到其將對生產(chǎn)環(huán)境產(chǎn)生不利影響，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，改變該項行為本身所付出的勞動、或伴隨該行為發(fā)生的同時而附加的勞動等，如開發(fā)替代品、提高技術(shù)水平從而減少對生態(tài)環(huán)境資源的消耗等，這類勞動可以稱為間接勞動。
2.2 環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段的作用機(jī)制：外部不經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)化
根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，自然資源開發(fā)產(chǎn)品價格應(yīng)當(dāng)?shù)扔谶呺H生產(chǎn)成本(mpc)、邊際外部成本(mec)與邊際使用者成本(muc)之和．mpc是自然資源開發(fā)的邊際成本，也就是通常所說的生產(chǎn)成本；mec是在自然資源開發(fā)過程中所造成的生態(tài)破壞與環(huán)境污染的損失；muc是由于現(xiàn)在開發(fā)自然資源而放棄的其未來效益和價值，也就是通常所說的自然資源本身的價值。自然資源開發(fā)的環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段是通過各種方法，使這些成本能反映在原材料的價格中，從而通過市場和價格機(jī)制使資源開發(fā)活動循著有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、持續(xù)發(fā)展的道路進(jìn)行。
環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)手段主要有以下幾種形式：
收稅和收費。這是經(jīng)濟(jì)手段最主要的表現(xiàn)形式，政府通過征收稅費而使環(huán)境成本和資源價值直接反映在產(chǎn)品價格中，也就是將外部不經(jīng)濟(jì)性直接內(nèi)化到資源開發(fā)生產(chǎn)過程中，從而刺激開發(fā)者節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境。由于存在市場競爭機(jī)制，若開發(fā)者使用了超過社會所必要的、平均的自然資源消耗量，或其生態(tài)破壞和環(huán)境污染程度超過了社會平均水平，則其付出的稅費(即反映在產(chǎn)品價格中的mec和muc)也就高，其個別勞動時間就會超過社會勞動時間，則在其將個別勞動轉(zhuǎn)化為社會勞動時，其利潤就會低于社會平均利潤；反之，若其自然資源消耗量、生態(tài)破壞和環(huán)境污染都低于社會平均水平，則會獲得超額利潤，這就刺激企業(yè)不斷降低成本以追求更多的利潤，而當(dāng)大多數(shù)開發(fā)者的mec和muc都下降時，整個社會的mec和muc也會相應(yīng)下降。
押金制度。政府要求自然資源開發(fā)者在開發(fā)前交出一定數(shù)額的押金，當(dāng)開發(fā)者按照一定要求對自然資源和生態(tài)環(huán)境予以恢復(fù)和補償，如植樹造林、復(fù)墾等以后，再將其返還，否則予以沒收。這實際是通過押金迫使開發(fā)者從事前述第二類自然環(huán)境資源再生產(chǎn)勞動，這樣該類再生產(chǎn)勞動也會反映在開發(fā)者的產(chǎn)品價格中，再通過競爭機(jī)制使其不斷降低對自然資源的消耗和對生態(tài)環(huán)境的使用。
政府撥款。政府對經(jīng)濟(jì)上不能盈利的環(huán)境保護(hù)項目進(jìn)行撥款補助，從而促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，這實際是由政府從事自然環(huán)境資源的第一類社會再生產(chǎn)活動。
創(chuàng)造市場。上述手段都是與價格有關(guān)的措施,而創(chuàng)造市場則是直接為環(huán)境商品創(chuàng)造一個市場，使其在市場上直接交換，最典型的創(chuàng)造市場是許可證交易。這一類經(jīng)濟(jì)手段也是通過市場競爭機(jī)制，使自然資源的開發(fā)權(quán)和生態(tài)環(huán)境的使用權(quán)向經(jīng)濟(jì)效率最高和環(huán)境效益最好的開發(fā)者配置。
2.3 環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段的優(yōu)點：效率
由于開發(fā)者之間存在著知識、技術(shù)水平、裝備條件等的差異，每個開發(fā)者有著不同的邊際成本，存在著不同的最佳自然資源開發(fā)水平和最佳環(huán)境污染水平。在采用行政手段進(jìn)行環(huán)境管理時，往往會因“一刀切”而使開發(fā)者的資源開發(fā)量和污染水平高于或低于最佳水平，造成浪費，影響了效率；而經(jīng)濟(jì)手段則通過市場機(jī)制使各種資源在不同開發(fā)者之間得到合理配置，使每個開發(fā)者的資源開發(fā)量和污染水平均達(dá)到最佳水平，由個體最優(yōu)從而實現(xiàn)總體最優(yōu)，提高了環(huán)境保護(hù)工作的效率。
3. 我國自然資源開發(fā)環(huán)境管理的現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)手段及其評價
我國目前實行的經(jīng)濟(jì)手段主要是征收稅費，具體有如下幾個方面：稅務(wù)部門征收的資源稅?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)定：“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費?！薄吨腥A人民共國資源稅條例(草案)》規(guī)定了石油、煤炭、鹽等9個資源稅稅目。
資源產(chǎn)業(yè)管理部門的收費。如地質(zhì)礦產(chǎn)部門征收的礦產(chǎn)資源費；水產(chǎn)部門根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》規(guī)定征收的漁業(yè)資源增殖保護(hù)費；建設(shè)部門根據(jù)《中華人民共和國水法》規(guī)定征收的地下水資源費；林業(yè)部門根據(jù)《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國土地管理法》征收的林地補償費、伐除林木補償費、森林植被恢復(fù)費等。
土地管理部門征收的土地復(fù)墾保證金。
環(huán)境保護(hù)主管部門征收的排污資。
某些地區(qū)環(huán)境保護(hù)主管部門試行征收的生態(tài)環(huán)境補償費。 如福建省對煤炭等礦產(chǎn)資源的開發(fā)征收環(huán)境補償費；江蘇省對集體礦山和個體采礦業(yè)征收礦產(chǎn)資源費和整治基金；廣西壯族自治區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個體采礦選礦征收排污費；山西、內(nèi)蒙古、湖北、陜西、新疆等省、自治區(qū)也制定了對自然資源開發(fā)征收生態(tài)環(huán)境補償費的有關(guān)政策，準(zhǔn)備付諸實施。
上述各種經(jīng)濟(jì)手段對于遏制自然資源開發(fā)造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，籌集環(huán)境保護(hù)資金起到了一定作用，但還存在著一些不盡如人意的問題。
政出多門，缺少協(xié)調(diào)。如上所述，各個部門與自然資源開發(fā)有關(guān)的收費名目繁多，有的相互之間重復(fù)，有的缺乏法律依據(jù)，沒有得到明確的授權(quán)，這就削弱了國家作為自然環(huán)境資源所有者代表實現(xiàn)其價值的權(quán)威性，影響了這一手段的效果。
缺少科學(xué)依據(jù)，激勵作用不強。沒有根據(jù)自然環(huán)境資源的價值以及開發(fā)活動的損失為基礎(chǔ)制定收費費率，標(biāo)準(zhǔn)偏低，從而難以刺激開發(fā)者珍惜自然資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
手段單調(diào)。如上所述，運用的經(jīng)濟(jì)手段絕大部分為征收稅費這一種，而其他經(jīng)濟(jì)手段則運用甚少。
資金挪用嚴(yán)重。既然收取的費用是自然環(huán)境資源價值的體現(xiàn)，是自然資源產(chǎn)品成本的一部分，那么，為了維護(hù)自然環(huán)境資源的再生產(chǎn)，這些費用必須再投入到自然環(huán)境資源的恢復(fù)、保護(hù)與增殖項目中去，但被挪作它用的現(xiàn)象卻時有發(fā)生。挪用的另一個表現(xiàn)形式，也是最普遍、最不被人注意的形式是，根據(jù)管轄權(quán)限收費，安排使用。這就造成位于一地的開發(fā)者向在另一地的管轄者交費，這樣，當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境資源的破壞就不能得到補償，這部分價值實際是被挪到別處使用了。
4. 關(guān)于我國運用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行自然資源開發(fā)環(huán)境管理的建議
4.1 加強自然環(huán)境資源的價值與價格研究
自然環(huán)境資源的價值與價格研究，是運用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行自然環(huán)境資源開發(fā)的環(huán)境管理的基礎(chǔ)，稅費及押金標(biāo)準(zhǔn)的制定，以及對交易市場的監(jiān)督，都需要以自然環(huán)境資源的價值評估為依據(jù)。我國各級土地管理局組織力量，評定了城鎮(zhèn)土地的基準(zhǔn)價格，作為土地交易、調(diào)控土地市場的依據(jù)。這是一個值得借鑒的做法，建議有關(guān)部門組織專家對我國主要自然資源的基準(zhǔn)價值量進(jìn)行評估，為管理和決策服務(wù)。
4.2 理順各種收費的關(guān)系，建立我國自然資源開發(fā)的資源稅費和生態(tài)環(huán)境稅費體系根據(jù)自然資源開發(fā)產(chǎn)品的價格構(gòu)成，從環(huán)境保護(hù)角度看，經(jīng)濟(jì)手段所要影響的主要是mec和muc兩個部分。mec部分由兩部分組成，一部分是環(huán)境污染損失，通過排污費收取；一部分是生態(tài)破壞損失，通過擬議中的生態(tài)環(huán)境補償費收取，這便構(gòu)成了自然資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境稅費體系，由環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)征收。muc部分，以及部分屬于mpc的公共部分，則構(gòu)成了自然資源開發(fā)的資源稅費體系，可由資源產(chǎn)業(yè)管理部門負(fù)責(zé)征收。建議根據(jù)這樣的體系構(gòu)想，對現(xiàn)有收費進(jìn)行清理,保證兩個體系之間、以及每個體系內(nèi)部各項收費之間的關(guān)系明晰,并通過法律文件加以明確。
4.3 強調(diào)費用—效益分析在自然資源開發(fā)項目評價中的地位
建議盡快制定和完善自然資源開發(fā)項目的環(huán)境影響評價規(guī)范，應(yīng)對自然資源的價值、開發(fā)活動的效益及其生態(tài)環(huán)境破壞損失作全面估算，并進(jìn)行比較，為項目決策提供依據(jù)，為項目成立后所要征收的資源稅費和生態(tài)環(huán)境稅費的確定提供依據(jù)。
4.4 取消補貼、提高原材料價格
經(jīng)濟(jì)手段的核心就是使自然資源開發(fā)產(chǎn)品即原材料的價格，反映開發(fā)過程的完全成本，因此，應(yīng)當(dāng)取消對資源開發(fā)的財政補貼，放松對原材料價格的政府控制，使價格能夠?qū)Y源開發(fā)者和利用者產(chǎn)生調(diào)節(jié)和刺激作用。也不必?fù)?dān)心由于原材料價格上漲而導(dǎo)致通貨膨脹，分析表明，真正由于原材料價格上漲而引起的成本推動型的物價上漲幅度較小，其最大彈性系數(shù)在0.6左右，即原料價格上漲1％，總體物價水平最多上漲0.6％；而且前面的分析表明，一個合理的價格體系最終是能夠?qū)е鲁杀鞠陆?，從而使物價水平下降的。
4.5 綜合運用多種經(jīng)濟(jì)手段
在征收自然資源開發(fā)的資源稅費和生態(tài)環(huán)境稅費的同時，應(yīng)注意運用其他經(jīng)濟(jì)手段，特別是為環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造市場，如實行資源開發(fā)權(quán)拍賣和交易。對一些缺乏稅費征收標(biāo)準(zhǔn)或難以專門制定標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)項目，可在對資源進(jìn)行價值評估的基礎(chǔ)上，對開發(fā)權(quán)進(jìn)行招標(biāo)拍賣，將拍賣所得資金作為生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)費用；并逐步建立開發(fā)權(quán)的交易市場。
4.6 建立自然資源保護(hù)基金
將征收的部分稅費集中起來，成立自然資源保護(hù)專項基金，資助自然資源的恢復(fù)與保護(hù)，替代資源的開發(fā)，以及自然資源的綜合利用等工作，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，象經(jīng)營普通商品一樣經(jīng)營自然環(huán)境資源這一特殊商品，使其不僅能維持簡單再生產(chǎn)，還能進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)。
摘要:環(huán)境管理政府的基本職能之一，當(dāng)代環(huán)境管理是指人與自然的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而有利于人們的生存與發(fā)展。在生態(tài)文明的視角來看，環(huán)境管理的實質(zhì)內(nèi)涵主要有技術(shù)內(nèi)涵、經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵和制度內(nèi)涵。本文對生態(tài)文明視野下環(huán)境管理的三個實質(zhì)內(nèi)涵進(jìn)行分別的闡述，以前提高環(huán)境管理的水準(zhǔn)。
關(guān)鍵詞:生態(tài)文明;環(huán)境管理;內(nèi)涵
環(huán)境管理是預(yù)防和質(zhì)量環(huán)境污染的重要途徑，只有做好環(huán)境管理工作才能有效的協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境與社會發(fā)展之間的關(guān)系，保障人們的物質(zhì)很精神需求。本文對生態(tài)文明視野下環(huán)境管理的三個實質(zhì)內(nèi)涵進(jìn)行分別的闡述，以前提高環(huán)境管理的水準(zhǔn)。
1生態(tài)文明視野下的環(huán)境管理的技術(shù)內(nèi)涵
生態(tài)文明視野下的環(huán)境管理的技術(shù)內(nèi)涵是調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)以及上下游地區(qū)之間的生態(tài)關(guān)系，在環(huán)境管理中要協(xié)調(diào)好之間的關(guān)系。
1．1城鄉(xiāng)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)
城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系是生態(tài)文明建設(shè)中的垂直生態(tài)鏈。在三大產(chǎn)業(yè)中農(nóng)村是第一產(chǎn)業(yè)的基地，而城市工業(yè)作為第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)則是鏈接農(nóng)村和城市之間的生態(tài)系統(tǒng)的中間環(huán)節(jié)。在三大產(chǎn)業(yè)的生態(tài)關(guān)系中，我們不但要實現(xiàn)城市化道路，消除城市化的污染轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的現(xiàn)象出現(xiàn)，同時要加強新農(nóng)村的建設(shè)，消除農(nóng)村污染，向城市輸送更多安全生態(tài)的農(nóng)產(chǎn)品，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)相結(jié)合形成良性循環(huán)。
1．2上下游地區(qū)的生態(tài)關(guān)系協(xié)調(diào)
上下游地區(qū)的生態(tài)關(guān)系是呈水平狀態(tài)。在環(huán)境的管理中，我們要協(xié)調(diào)好上游生態(tài)保護(hù)與下游生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系。讓生態(tài)工程帶動新城市和新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展，對于農(nóng)村的環(huán)境管理要更加重視，由于農(nóng)村環(huán)境管理比較薄弱，我們要控制對農(nóng)田、引用水源和養(yǎng)殖業(yè)的污染，最大限度的減少上游的污染而造成對下游的影響，積極處理好上下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境關(guān)系。
2生態(tài)文明視野下的環(huán)境管理的制度內(nèi)涵
2．1環(huán)境管理的主流化
環(huán)境管理的主流化的概念是在進(jìn)行環(huán)境管理的過程中，我們要得到國家和社會的認(rèn)可和支持，并讓社會大眾都能參與到環(huán)境的保護(hù)中來。這就要求政府部門要將環(huán)境保護(hù)納入到相關(guān)部門的議事生態(tài)文明視野下的環(huán)境管理的生態(tài)文明視野下的環(huán)境管理的日程上來，通過各種措施和制度不斷加大宣傳的力度，讓社會公眾對環(huán)境保護(hù)的理解和認(rèn)可，并參與到環(huán)境的保護(hù)公益事業(yè)中來。同時還要協(xié)調(diào)好區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對資源的有效利用、環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況建立各種有效的環(huán)境管理制度，積極調(diào)動社會大眾的積極性。
2．2環(huán)境管理的生態(tài)化
只要是指在進(jìn)行環(huán)境管理制度的制定時要充分考慮的生態(tài)化的因素，并將生態(tài)化作為制度制定的基本原則，使環(huán)境管理制度符合生態(tài)系統(tǒng)的要求，同時還要求多個政府部門之間的協(xié)調(diào)管理。政府要在環(huán)境管理中起到宏觀調(diào)控的作用，積極給社會公眾提供各種平臺參與到環(huán)境管理中來，讓環(huán)境管理制度得到真正的貫徹落實。
2．3綠色政績制度化
綠色政績制度化主要是指樹立起綠色化政績觀，將環(huán)境保護(hù)工作成效作為考察政府職能部門管理工作效能及效率的重要指標(biāo)，同時保證環(huán)境管理工作考核的制度化，為實現(xiàn)環(huán)境管理的目標(biāo)提供制度上的保證。綠色政績是生態(tài)文明建設(shè)的主要要求，也是環(huán)境管理的制度化要求之一。
3生態(tài)文明視野下的環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵
在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，人們?yōu)榱酥\求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而對環(huán)境進(jìn)行肆意的破壞和污染，也讓環(huán)境管理工作難以開展。在生態(tài)文明視野下我們必須處理好環(huán)境管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，這已經(jīng)成為了環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。
3．1將科學(xué)發(fā)展觀落實到位
科學(xué)發(fā)展觀是黨針對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的指導(dǎo)思想，指導(dǎo)思想指出只有樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展，在環(huán)境管理中我們要將科學(xué)發(fā)展觀落實到實處，走新型的城市工業(yè)化的路線，實現(xiàn)高效環(huán)保的可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。
3．2推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變
目前，生態(tài)文明社會所提倡走的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是循環(huán)經(jīng)濟(jì)，所以在開展環(huán)境管理工作時應(yīng)注重資源的整合，提高能源的利用率，從而為促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的實現(xiàn)提供幫助。另外，應(yīng)將建設(shè)生態(tài)型社會和可持續(xù)發(fā)展型社會作為環(huán)境管理的出發(fā)點與立足點，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)能夠與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)相互協(xié)調(diào)。此外，應(yīng)將制定環(huán)境污染治理對策，處理收入與環(huán)境服務(wù)需求之間的關(guān)系，充分發(fā)揮結(jié)構(gòu)效應(yīng)及規(guī)模效應(yīng)作為環(huán)境管理的重點內(nèi)容。
4小結(jié)
綜上所述，生態(tài)文明視野下的環(huán)境管理的內(nèi)涵在建設(shè)物質(zhì)文明社會的過程中有著十分重要的意義，要使環(huán)境管理能夠很好的與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，我們就必須要了解生態(tài)文明視野下環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵、制度內(nèi)涵和技術(shù)內(nèi)涵。
作者：鄭江寧 單位：沈陽環(huán)境科學(xué)研究院
摘要：移動通訊業(yè)的迅速發(fā)展和三大運營商的激烈競爭，使得當(dāng)下基站項目的環(huán)境管理工作面臨數(shù)量多、分布廣、批次多、變化大等許多問題。本文基于立法-規(guī)劃-環(huán)評三維一體的管理方案，闡述法律法規(guī)、基站站址規(guī)劃和環(huán)境管理流程各個環(huán)節(jié)的要點及核心，力爭正本清源解決基站選址難、建設(shè)難、管理難問題。
關(guān)鍵詞：基站；環(huán)境管理；環(huán)境影響評價；鐵塔公司
1引言
移動通信是指移動用戶之間，或移動用戶與固定用戶之間的通信。隨著電子技術(shù)的發(fā)展，特別是半導(dǎo)體、集成電路和計算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，移動通信得到了迅速的發(fā)展。移動通信業(yè)已成為我國重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)之一。2013年12月4日，工業(yè)和信息化部向國內(nèi)三家運營商頒發(fā)了三張TDD（TD-LTE）牌照，標(biāo)志著中國正式進(jìn)入4G時代。4G時代到來，全面提高了我國移動通信行業(yè)的發(fā)展速度，同時也將三大運營商之間的競爭推入了白熱化的境地。目前，運營商之間的競爭主要集中在移動容量、頻率資源、物理站址幾個方面，雖然運營商不同，所用頻段和網(wǎng)絡(luò)不同，但從移動通信基站的建設(shè)使用過程和環(huán)境保護(hù)主管部門對基站的管理角度來說，各個基站所經(jīng)歷的工作流程卻是高度一致的。
2環(huán)境管理工作存在的難點
移動通訊業(yè)使得當(dāng)下基站項目的環(huán)境管理工作面臨挑戰(zhàn)，總的來說有以下三個難題。
2.1基站存在數(shù)量多、分布廣，多網(wǎng)共存
近年來，隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)逐漸成熟，通信網(wǎng)絡(luò)也從1987年的第1代移動網(wǎng)絡(luò)發(fā)展到了2013年的第4代移動網(wǎng)絡(luò)。技術(shù)的不斷更替，產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，也導(dǎo)致了每年都要建設(shè)大量的基站項目。以南京地區(qū)為例，僅中國移動一家運營商就已在該地區(qū)建設(shè)了約13000個基站。這些數(shù)量龐大的基站遍布在市區(qū)及市郊的各個角落，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)情況更是各異，有的單網(wǎng)有的雙網(wǎng)共址甚至三網(wǎng)共址。對于管理部門來說，面對分散各地的數(shù)量如此龐大且情況各異的基站，要一一掌握清楚每個基站對周圍環(huán)境的電磁輻射影響及基站周圍環(huán)境敏感目標(biāo)的電磁環(huán)境質(zhì)量是一項非常艱巨的任務(wù)。
2.2基站建設(shè)和審核批次眾多
2008年通過重組形成移動、聯(lián)通、電信三大運營商，三家公司為了在殘酷的市場競爭中站穩(wěn)腳跟，均花費大量資金及人力資源進(jìn)行物理站點的建設(shè)。長期以來，他們將基站和管道作為重要的戰(zhàn)略性資源，希望能擁有獨立的網(wǎng)絡(luò)及相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢。而這種競爭的態(tài)勢，也直接導(dǎo)致了每年審批部門都會收到分別來自三家運營商的2G/3G/4G許多批次的基站項目環(huán)境影響評價報告。每本環(huán)評報告都包含了成百上千個基站，由于多網(wǎng)共存，每個基站都需要完成上文提到的移動通信基站可行性研究階段環(huán)境影響評價工作和實際運行階段環(huán)境影響評價工作。對于運營商而言需要設(shè)置專職人員劃撥專項資金完成環(huán)保審批工作。對于環(huán)境管理部門，每年受理、公示、審批、核查如此多批次的基站項目，也需花費大量的人力物力。
2.3基站項目變化多，加大管理難度
基站項目建設(shè)過程中，受到多方因素影響，導(dǎo)致項目的變化性較大，而這些變化又未能及時反饋給管理部門，主要表現(xiàn)有：（1）先建后報：由于基站建設(shè)數(shù)量多任務(wù)重，有些基站存在邊建設(shè)邊報批甚至未批先建的情況，導(dǎo)致這些基站的存在不合法，也得不到環(huán)保監(jiān)管；（2）多建少報：被隱瞞的基站主要存在于偏遠(yuǎn)地區(qū)或地區(qū)交界處，這些存在于“灰色地帶”的基站屬于“黑戶”，無法接受管理；（3）變更不報：基站在建設(shè)過程中，可能會根據(jù)需要調(diào)整基站站址、設(shè)備參數(shù)和天線類型等，但變更后，運營商卻未及時將所有變更情況通報審批部門，直接影響了審批部門后期對基站的管理[1]。以上三方面的情況在基站項目環(huán)境管理的工作過程中客觀存在?？傮w來說，環(huán)境管理部門對基站項目的審批和管理工作相當(dāng)重視，也花費了大量人力物力，工作成效有了顯著提高，但由于客觀情況的存在，目前對基站的環(huán)保管理工作仍有不盡如人意之處。
3環(huán)境管理工作綜合解決方案
對于基站項目環(huán)境管理工作所面臨的問題和難點，筆者認(rèn)為，僅從單方面入手，對目前基站項目的環(huán)境管理工作進(jìn)行修正，所取得的成效有限，需認(rèn)真梳理出一套基于立法—規(guī)劃—環(huán)評三維一體的管理方案，才能正本清源解決基站選址難、建設(shè)難、管理難問題。主要關(guān)鍵點如下。
3.1法律保障，為公用移動通信基站正名
隨著4G基站建設(shè)的全面鋪開，近幾年的公用移動通信基站建設(shè)無疑將呈現(xiàn)大幅上揚趨勢，如何建立健全基站建設(shè)的法規(guī)體系，理順基站作為公共基礎(chǔ)設(shè)施與城鄉(xiāng)規(guī)劃間的關(guān)系，積極穩(wěn)妥的調(diào)和因基站設(shè)置而誘發(fā)的政府管理部門—公司—市民之間的矛盾，有效構(gòu)建“人居和諧”的城市基站設(shè)置綜合環(huán)境，已經(jīng)成為亟需解決的問題。由于《中華人民共和國電信條例》的法規(guī)層級較低以及與《物權(quán)法》、《物業(yè)管理條例》的交叉,造成了運營商和居民在遇到基站設(shè)置糾紛時往往各執(zhí)一詞，在實際操作中面臨不少問題，主要集中在以下幾個方面：（1）對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的通信范疇的理解、運用和執(zhí)行不到位，規(guī)劃部門一般只認(rèn)定是固定網(wǎng)絡(luò)通信，導(dǎo)致移動通信基站未被納入城市總體規(guī)劃，極大影響了隨后的基站選址、建設(shè)、管理工作；（2）無論從法律法規(guī)的層面或是從公眾意識的層面來看，移動通信基站作為提供電信服務(wù)的公共基礎(chǔ)設(shè)施的地位認(rèn)同度都不夠。例如《物權(quán)法》中“不得擅自改變經(jīng)營性用房”，《物業(yè)管理條例》中“必須經(jīng)業(yè)委會和物業(yè)公司的同意”，這些相關(guān)的解釋在實際運作中出現(xiàn)偏差。（3）《環(huán)境保護(hù)法》第24條明確規(guī)定了電磁波輻射是一種污染源，故該法規(guī)定的原則、制度對電磁輻射污染均可適用。但對于電磁輻射這種看不見摸不著的污染，“損害事實”的舉證變得異常艱難，在實際案例中，針對此類訴訟司法機(jī)關(guān)也僅能基于民生問題的考慮，開展通信企業(yè)和民眾間調(diào)解工作[1,2]。綜合江蘇省的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，江蘇也急需針對移動通信基站的選址、設(shè)置、建設(shè)、維護(hù)及環(huán)境管理工作出臺一系列有針對性和可行性的法規(guī)及規(guī)范，這些法規(guī)及規(guī)范中，需要明確以下幾個主要問題：（1）明確移動通信基站機(jī)房具有公用電信設(shè)施性質(zhì)；（2）將移動通信基站納入城市總體規(guī)劃，確保移動通信基站屬于建筑物工程項目的配套，從而與其他配套工程同步實施；（3）明確故意破壞移動通信基站的行為是否構(gòu)成犯罪；（4）進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)建設(shè)及運營基站的行為，針對違法基站、超標(biāo)基站絕不姑息，服務(wù)民生，切實維護(hù)周圍公眾利益?？偠灾?，只有解決法律層面的不足與認(rèn)識，才能從根源上掃除基站選址難、建設(shè)難、管理難問題的障礙。
3.2規(guī)劃擔(dān)綱，為公用移動通信基站安家
當(dāng)前移動通信基站的選址和建設(shè)比較隨意混亂，市民投訴日益增多，主要是由于管理部門未對基站設(shè)置進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，再加上各大運營商為了取得競爭優(yōu)勢大肆加速通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。從法律層面上認(rèn)同基站的公用電信設(shè)施地位并將基站規(guī)劃納入城市規(guī)劃，再加上鐵塔公司的成立，基站的報批、建設(shè)和維護(hù)可以由鐵塔公司完成，顯著提高站點復(fù)用率，避免了三大運營商的混戰(zhàn)和資源浪費，也將大大降低管理部門的工作難度。在鐵塔公司時代，基站的選址和建設(shè)工作應(yīng)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，從城市整體規(guī)劃、片區(qū)規(guī)劃階段開始。基站站址專項規(guī)劃由市無線電管理機(jī)構(gòu)會同市規(guī)劃國土等部門根據(jù)本市城市總體規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃要求進(jìn)行編制，并按規(guī)定程序批準(zhǔn)后實施。市無線電管理機(jī)構(gòu)每年可根據(jù)城市建設(shè)和通信技術(shù)發(fā)展要求，按照規(guī)劃修訂程序?qū)菊局穼ｍ椧?guī)劃進(jìn)行修改。該規(guī)劃編制過程中，鐵塔公司應(yīng)作為牽頭單位，綜合三大運營商的網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀報告及鐵塔公司自主規(guī)劃的儲備站點需求，從網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的安全性和發(fā)展需求角度出發(fā)，向規(guī)劃編制部門提交情況說明及意向報告，做到早期介入?；疽?guī)劃站址主要考慮以下幾個因素：網(wǎng)絡(luò)覆蓋需要；電波傳播特性；設(shè)備性能狀態(tài)；網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化需要；以及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定[3]。
3.3環(huán)評檢驗，審核公用移動通信基站環(huán)境影響
鐵塔公司的成立，對于基站環(huán)境管理工作的另一個重大意義在于，鐵塔公司作為基站建設(shè)和維護(hù)的主體，可以負(fù)責(zé)基站從報批到申請驗收的全程手續(xù)，而不需要三大運營商各自辦理流程相同的手續(xù)，管理部門的工作難度也大大降低。推薦的工作流程如下：每年初，鐵塔公司將適時召開全年計劃集中協(xié)商會，由移動、聯(lián)通、電信三家公司提出各自的建站需求，鐵塔公司綜合網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀及公司自主規(guī)劃的儲備站點需求，確定本年度批次基站的初步選址方案及基站相應(yīng)的技術(shù)參數(shù)。由具有相應(yīng)資質(zhì)的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)根據(jù)鐵塔公司提供的基站選址方案及技術(shù)參數(shù)進(jìn)行基站可行性研究階段的環(huán)境影響評價工作，對基站項目的規(guī)劃符合性、擬建址環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行評價，預(yù)測項目建成后對周邊電磁環(huán)境的影響，給出項目是否環(huán)境可行的明確結(jié)論。在項目開工建設(shè)前，鐵塔公司將本批項目的報批資料連同可研階段環(huán)評文件提交給環(huán)境保護(hù)主管部門審批。項目建設(shè)完成后，基站進(jìn)入試運行階段，鐵塔公司應(yīng)提供項目可研階段環(huán)評文件及批復(fù)文件、實際建設(shè)的基站相關(guān)資料、項目變更情況，委托具有相應(yīng)監(jiān)測資質(zhì)的單位進(jìn)行實際運行階段環(huán)境影響評價工作。通過資料核查、現(xiàn)場核查及現(xiàn)場監(jiān)測等流程，最終從技術(shù)角度明確該項目是否滿足可行性研究階段環(huán)境影響評價文件及批復(fù)要求。項目通過環(huán)評后，鐵塔公司將實際運行階段環(huán)境影響評價文件及基站項目資料參數(shù)及圖片資料整理后一并提交給環(huán)境保護(hù)主管部門審批。該流程能在滿足現(xiàn)有環(huán)境管理要求的基礎(chǔ)上，減少運營商和管理部門的工作量，達(dá)到事半功倍的效果。
4結(jié)語
移動通訊業(yè)已成為我國重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)之一，三大運營商的戰(zhàn)略發(fā)展，使得當(dāng)下基站項目的環(huán)境管理工作面臨挑戰(zhàn)，主要存在項目多、分布廣、變化大等問題。本文基于立法-規(guī)劃-環(huán)評三維一體的管理方案，闡述法律法規(guī)需明確的要點、基站選址的專項規(guī)劃及立足于鐵塔公司環(huán)境影響評價的新流程，三管齊下解決基站選址難、建設(shè)難、管理難等問題。
作者：李璇 王文兵 林炬 單位：江蘇省蘇核輻射科技有限責(zé)任公司 江蘇省輻射環(huán)境保護(hù)咨詢中心
為深入貫徹落實總理對湖北預(yù)防應(yīng)對地質(zhì)災(zāi)害工作的重要批示精神，推動全省地質(zhì)環(huán)境管理再上新臺階，在全面掌握全省地質(zhì)環(huán)境管理現(xiàn)狀，找出需要改進(jìn)的突出問題基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步提高湖北地質(zhì)環(huán)境管理水平的政策建議。
1湖北省地質(zhì)環(huán)境管理水平不斷提高
得益于“四個全覆蓋”湖北省地質(zhì)災(zāi)害分布廣泛，省委、省政府高度重視地質(zhì)環(huán)境管理，初步取得明顯效果。全省已在65個地災(zāi)易發(fā)區(qū)完成了“十有縣”建設(shè)，通過“五到位”培訓(xùn)地災(zāi)防治工作人員和基層群眾近10萬人。按照“依法管理、保治并重”的原則，逐步建立和完善“誰開礦、誰負(fù)責(zé)，誰破壞、誰治理”的礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作機(jī)制和責(zé)任制度。湖北省探索出的隱患監(jiān)測、群測群防、防災(zāi)減災(zāi)體系、防災(zāi)信息的“四個全覆蓋”經(jīng)驗得到總理“相關(guān)經(jīng)驗和做法可資借鑒”的充分肯定。
2推動全省地質(zhì)環(huán)境管理工作再上新臺階還面臨“四個不適應(yīng)”
2．1思想認(rèn)識上重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)與突出生態(tài)
文明建設(shè)新形勢不相適應(yīng)一些地方的發(fā)展理念仍未轉(zhuǎn)變，“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)，環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的現(xiàn)象仍然存在。突出表現(xiàn)在:一些地方對地質(zhì)環(huán)境管理的認(rèn)識不足，存在“等、靠、要”思想，“缺位”現(xiàn)象較為普遍。目前，全省僅黃石、黃岡等少數(shù)市(州)把地質(zhì)災(zāi)害防治工作責(zé)任納入政府目標(biāo)考核，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的責(zé)任機(jī)制尚未建立。
2．2尚未形成高效綜合的管理機(jī)制與地質(zhì)環(huán)境問題
突發(fā)高發(fā)頻發(fā)的新特點不相適應(yīng)據(jù)不完全統(tǒng)計，全省現(xiàn)有26000余公頃礦山地質(zhì)環(huán)境遭受破壞，有近100萬群眾受其影響。但現(xiàn)有地質(zhì)環(huán)境管理體系尚不健全，集中反映為:“政府主導(dǎo)、部門主管、社會聯(lián)動”的工作體系尚未形成;管理體制缺乏基層支撐，沒有形成“全社會參與、共同防災(zāi)”的工作格局;應(yīng)急體系仍不完善，監(jiān)測預(yù)警信息和傳遞的“最后一公里”不到位，民眾防災(zāi)應(yīng)急知識不足。
2．3管理隊伍力量薄弱與地質(zhì)環(huán)境管理專業(yè)化、技術(shù)化、常態(tài)化的新要求不相適應(yīng)
湖北省地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測和預(yù)警預(yù)報工作難度大，礦區(qū)粗放開采、過度開采的現(xiàn)象突出，地質(zhì)環(huán)境管理的專業(yè)化、技術(shù)化、常態(tài)化要求高。但目前省地質(zhì)環(huán)境管理隊伍存在人員不足、能力不足、裝備不足的突出問題，與地質(zhì)環(huán)境管理面臨問題的復(fù)雜性、艱巨性存在較大差距。
2．4保障資金籌集困難與地質(zhì)環(huán)境管理巨大的資金投入不相適應(yīng)
初步估算，湖北省已閉坑礦山的治理需投入100億元以上，各類地質(zhì)災(zāi)害隱患點全面治理和監(jiān)測費用總額高達(dá)50億元以上。這些治理資金的籌集十分困難。
3進(jìn)一步提高省地質(zhì)環(huán)境管理水平需進(jìn)行“六大創(chuàng)新”
3．1深入貫徹落實中央精神，切實推進(jìn)思想觀念創(chuàng)新
建立健全地質(zhì)災(zāi)害防治責(zé)任體系，把地質(zhì)災(zāi)害防治納入各級政府和主要負(fù)責(zé)人的績效考核;全面落實各部門的地質(zhì)災(zāi)害防治責(zé)任，并納入政府對部門的考核體系。加快構(gòu)建地方重視、黨委牽頭、政府主抓、部門協(xié)同、目標(biāo)明確、責(zé)任清晰、體制完善、措施具體、工作落實的地質(zhì)災(zāi)害防治新格局。
3．2修改完善相關(guān)法規(guī)，切實推進(jìn)法制管理創(chuàng)新
抓緊修改完善《湖北省地質(zhì)環(huán)境管理條例》，把地方政府對地質(zhì)環(huán)境管理的責(zé)任、投入渠道、投入比例予以明確和固定，為地質(zhì)環(huán)境管理投入提供法制保障。加快建立符合本省實際的地質(zhì)環(huán)境管理法律法規(guī)體系。
3．3深化管理體制改革，切實推進(jìn)管理工作機(jī)制創(chuàng)新
把地質(zhì)災(zāi)害防治納入到各級政府和主要負(fù)責(zé)人的績效考核，全面落實各部門的地質(zhì)災(zāi)害防治責(zé)任。加緊建立“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的工作機(jī)制。把設(shè)計審查、項目驗收、評估備案等工作向地方局下放。強化中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)和管理。加緊完善檢查督辦機(jī)制。實施礦山地質(zhì)環(huán)境動態(tài)監(jiān)測管理，建立礦山地質(zhì)環(huán)境信息管理系統(tǒng)，對礦山地質(zhì)環(huán)境數(shù)據(jù)實時更新。
3．4圍繞四個體系建設(shè)，切實推進(jìn)基層管理能力創(chuàng)新
一是圍繞調(diào)查評價體系建設(shè)，深化隱患監(jiān)測與管理的全覆蓋;二是圍繞監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)，深化群測群防全覆蓋;三是圍繞綜合治理體系建設(shè)，深化防災(zāi)減災(zāi)體系全覆蓋;四是圍繞應(yīng)急體系建設(shè)，深化防災(zāi)信息化全覆蓋。
3．5加大資金投入力度，切實推進(jìn)多元籌資渠道創(chuàng)新
爭取省級財政在專項撥款中逐年增加地質(zhì)災(zāi)害防治投入，力爭“十二五”期末達(dá)到中部省份平均水平;每年安排一定比例集中到省級用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金，用于對農(nóng)村受地質(zhì)災(zāi)害影響的田、水、路、林及村莊進(jìn)行綜合整治;各級地方政府可從土地出讓金中提取一定比例，建立地方地質(zhì)災(zāi)害防治專項經(jīng)費。在國土資源項目資金中，統(tǒng)籌考慮對地面塌陷、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害點的治理和搬遷避讓予以支持。充分利用部省合作協(xié)議，加大對中央財政專項資金的爭取力度。
3．6加強宣傳普及，切實推進(jìn)民眾的減災(zāi)自護(hù)能力創(chuàng)新
在中小學(xué)教育中，普及減災(zāi)和自護(hù)教育。在防災(zāi)減災(zāi)基本法中，明確規(guī)定各有關(guān)主體開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及活動的責(zé)任，以及公民參與的義務(wù)。
作者：施偉忠 單位：湖北省國土資源廳
一、環(huán)境法相關(guān)制度的國際法比較及啟示
（一）從環(huán)境自身的角度分析
通過法律明確產(chǎn)權(quán)以及建立生態(tài)修復(fù)制度，能夠更好地保護(hù)和恢復(fù)環(huán)境，從而解決環(huán)境外部行。首先，通過法律使原來無主物的環(huán)境要素能夠擁有所有權(quán)，使“公地悲劇”不再發(fā)生。通過前文可知，產(chǎn)權(quán)不請很容易造成環(huán)境外部性，由此可知，界定產(chǎn)權(quán)是解決外部性的一個很好的途徑。因為像空氣、河流和海洋等是沒有產(chǎn)權(quán)的，而且保護(hù)這些資源更不會給他們帶來利益，也許會使他們遭受損失。在環(huán)境資源中只有礦藏和水流在憲法中被規(guī)定為全民所有。由此個人認(rèn)為，首先，應(yīng)該使環(huán)境要素的共有財產(chǎn)的范圍擴(kuò)大；其次，對此共有財產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的界定。其次，建立“生態(tài)修復(fù)”制度，使環(huán)境有效的恢復(fù)。生態(tài)修復(fù)集中體現(xiàn)在自然中的突發(fā)事件和人類活動作用下遭受破壞的自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)與重建工作上。也就是對環(huán)境造成損害的人在交一定費用的基礎(chǔ)上，還要排除其并恢復(fù)其所造成的影響，如果違反行政法，還要受到處罰。因此，應(yīng)當(dāng)避免破壞環(huán)境的現(xiàn)象發(fā)生。例如，20世紀(jì)70年代，美國的《露天礦礦區(qū)土地管理及復(fù)墾條例》的規(guī)定。
（二）從環(huán)境法制度構(gòu)建的角度
1．環(huán)境影響評價制度。我國在環(huán)境影響評價對象的范圍上與其他國家相比是還不夠?qū)挿?。俄羅斯規(guī)定的最多，在政府的相關(guān)行為上也涉及到立法方面。有國家行為，還伴隨著一些企業(yè)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織的行為等等其他行為。加之我國新的環(huán)境影響評價法剛剛起步，并逐步實施，而且具有深遠(yuǎn)的意義，希望能夠?qū)ξ覈h(huán)境立法的完善起到促進(jìn)作用。
2．環(huán)境保護(hù)與市場銜接的促進(jìn)制度。環(huán)保產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在已經(jīng)成為了實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，從而更有利于人們的健康。美國的環(huán)保顧問公司將其國家擁有的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)計成3大類，總共有14個項目，規(guī)定的較為詳細(xì)和具體。我國也應(yīng)建立與我國實際情況相適應(yīng)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，從而使環(huán)境保護(hù)與市場接軌，彌補市場的失靈。
（三）從賦予公民權(quán)利角度
通過預(yù)先賦予公民相應(yīng)的權(quán)利，以達(dá)到預(yù)防外部性的效果。蘇俄自然保護(hù)法、德國污染控制法都有此方面的相關(guān)規(guī)定。我們國家在這些方面還需努力，使其完善。美國法律不僅對申訴權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，而且還針對環(huán)境行政行為設(shè)立了司法審查制度。
二、我國對環(huán)境外部性解決的環(huán)境法相關(guān)制度的建立與完善
（一）與外部經(jīng)濟(jì)性相關(guān)的環(huán)境法律制度的建立和完善
首先生態(tài)補貼制度的建立。通過補貼激勵綠化保護(hù)行為，進(jìn)而妳補外部經(jīng)濟(jì)行為的不足。就拿植樹造林為例，植樹者的植樹行為會生成外部效益，如果給予植樹者補貼，外部效益就會算入總體效益中，使總體效益增加，從而經(jīng)濟(jì)外部性會相應(yīng)的改善。隨之植樹者等保護(hù)環(huán)境的人將會長此保持下去。其次將環(huán)保產(chǎn)業(yè)化。從我國目前現(xiàn)狀來看，要想發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，其重點是解決現(xiàn)實污染的問題，使環(huán)保技術(shù)服務(wù)多元化，以增加環(huán)保產(chǎn)業(yè)。但是在使環(huán)保產(chǎn)業(yè)化過程中所出現(xiàn)的問題不僅僅是在運營和和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的設(shè)施建設(shè)，其規(guī)定中的實質(zhì)的問題是在圍繞環(huán)境承載能力，在職場機(jī)制的引導(dǎo)下，是環(huán)境資源得到合理的配置的問題，是各種利益的確認(rèn)和分配問題。
（二）與外部不經(jīng)濟(jì)性相關(guān)的環(huán)境法律制度建立和完善
深化環(huán)境影響評價制度的內(nèi)容，增強實用性和有效性。我國的環(huán)境影響評價對象應(yīng)該進(jìn)行深化。因為人們的行為是造成環(huán)境破壞的首要因素，因此，我們可以增加環(huán)境影響評價制度的對象，也就是由原來單一的以建設(shè)項目為對象改變成建設(shè)項目再加上人們的行為活動。而且，我國的環(huán)境影響評價制度更加注重實用性和有效性，而應(yīng)該避免對于普通的研究過于復(fù)雜和繁冗，從而使環(huán)境影響評價的周期過長，以達(dá)到更好的效果。
（三）改革環(huán)境管理體制
環(huán)境管理體制對環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的實施是非常重要的。我國的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策已經(jīng)展開了很多年，在排污收費、生態(tài)環(huán)境補償費、污染責(zé)任保險等方面都實踐過，但是仍沒有全面推廣和有效的實施。這樣的狀況很大程度上是由于各部門利益分化，相關(guān)部門對政策出臺沒有有效的配合，加上環(huán)保部門制約力度不夠。因此，現(xiàn)有的環(huán)境管理體制已不能發(fā)揮有效地作用，有建立統(tǒng)一的環(huán)境管理體制和管理機(jī)構(gòu)，從而是環(huán)境外部性內(nèi)部化。根據(jù)管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)原則，環(huán)境外部性問題越大的可以由高級別的政府部門負(fù)責(zé)管理。因此可以得出，按其行政級別的高低建立國家、省和市三局，然后再按其自身的性質(zhì)和需要建立分局。
（四）增強公民環(huán)保意識
通過法律賦予公民環(huán)境權(quán)利和施加相應(yīng)的義務(wù)我國憲法只是間接的對公民環(huán)境權(quán)加以保障。在我國的環(huán)境法相關(guān)規(guī)定中只規(guī)定了國家、企業(yè)、公民對環(huán)境保護(hù)工作的相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。但是，總體來說，我國目前法律對公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)規(guī)定還存在相當(dāng)大的缺陷，不利于其他法律對公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定，公民的基本人權(quán)受到了挑戰(zhàn)，從而需要完善我國相關(guān)法律制度，是環(huán)境外部性得到很好地解決。在我國，需要在《環(huán)境保護(hù)法》對公民的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)的保障作出明確具體的規(guī)定。拓寬公民環(huán)境行政的參與途徑，從而完善環(huán)境侵權(quán)法律救濟(jì)制度。我國法律對公民環(huán)境權(quán)利的規(guī)定雖然不多，但是在施加公民環(huán)境義務(wù)方面卻有很多條款，在實踐中也發(fā)揮了重要作用。我國憲法、法律和規(guī)章都對公民環(huán)境義務(wù)做出了適當(dāng)?shù)囊?guī)定，在憲法中明確的提出了適度消費的理念。由于我國的相關(guān)法律對環(huán)境消費義務(wù)的規(guī)定尚不成熟，以后需要在借鑒他國經(jīng)驗，然后結(jié)合我國的實際現(xiàn)狀，使環(huán)境法相關(guān)規(guī)范更加成熟，達(dá)到加強公眾環(huán)境保護(hù)意識的效果。外部性的問題得以消除，加強公眾的環(huán)保意識是非常重要和必要的。
（五）建立環(huán)境法律新制度
1．征收環(huán)境稅。環(huán)境法律還沒有達(dá)到很完善的地步，所以要想征收環(huán)境稅，需在環(huán)境法律范圍之內(nèi)，同時還需要可持續(xù)發(fā)展等理論的支持作為基礎(chǔ)。我國政府的稅制改革雖然很快，但是環(huán)境稅的改革沒有跟上稅改的進(jìn)度，導(dǎo)致征收環(huán)境稅很困難，保護(hù)環(huán)境的作用自然也就沒有得到重要發(fā)揮。從保護(hù)環(huán)境的角度來分析，肯定是要從控制為主，所以污染控制稅要放在第一位，排污費為輔助手段來進(jìn)行對環(huán)境的保護(hù)，從而把保護(hù)環(huán)境更好的作為社會的共同責(zé)任。污染控制稅和排污費共為稅收作為公民享受公共物品而向國家所支付的費用，污染控制稅可以很好的克服排污費的局限性，更好的在保護(hù)環(huán)境方面做出貢獻(xiàn)，從而更好地讓企業(yè)為環(huán)境污染而付費，有利于更好的治理環(huán)境為國家做出努力。另外還可以和其他國家一樣添加稅種，例如碳稅和垃圾稅等等。
2．排污權(quán)交易制度。以科斯定律為基礎(chǔ)的排污權(quán)交易制度，是指有政府發(fā)給廠家和商家排污權(quán)許可證。然后，有排污許可證的廠商只能在固定的場所排放其已經(jīng)規(guī)定好的規(guī)格傾倒污染物。而且，此種特許和權(quán)利可以進(jìn)行交易。廠家和商家根據(jù)彼此需要進(jìn)行交易。由此可知，排污權(quán)交易制度是一種以市場為主導(dǎo)的遏制污染環(huán)境行為的方法。目前，雖然我國法律沒有具體的規(guī)定排污權(quán)交易制度，不過卻做了很多有利嘗試。而且在此問題上，我國也受到了其他國家普遍的重視。要使排污權(quán)交易制度在我國有效的實施，還有許多法律層面的問題需要解決。在此基礎(chǔ)上，在我國一些地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了排污權(quán)試點基地，在這不僅推進(jìn)了我國的排污權(quán)交易制度完善，也為我國排污權(quán)交易制度的實施增加了更多的成功的經(jīng)驗。重視市場的主體地位對于排污權(quán)交易制度的建立是非常關(guān)鍵的。而且相關(guān)政府部門也要符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，加快轉(zhuǎn)變政府各個職能，將排污交易市場最為政府的中作重心。
作者：劉小朋單位：河北大學(xué)法律碩士專業(yè)碩士研究生
城市生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)工作是當(dāng)前我市的一項重要民生工程，日益深受廣大民眾關(guān)注。近年來，我城市環(huán)境建設(shè)通過全區(qū)上下的共同努力，我區(qū)生態(tài)建設(shè)工作取得了良好的成績，但還有不少亟待解決的問題。
一、我區(qū)城市環(huán)境管理存在的問題及原因
近年來，我區(qū)城市環(huán)境建設(shè)工作取得了良好的成績，但對照要求和人民群眾的期望還有一定差距，還有不少亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在：
(一)生態(tài)宣傳和環(huán)境教育有待進(jìn)一步加強。部分干部在工作上缺乏高度和全局整體意識，個別職能部門、鎮(zhèn)（街道）參與力度不夠、主動性不強、工作不到位，造成本系統(tǒng)、本單位無生態(tài)建設(shè)亮點工程的支撐。
(二)局部區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量狀況不容樂觀。廢棄礦山生態(tài)治理任務(wù)艱巨，廢塑料回收加工污染等問題仍十分突出，區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量尚未得到根本改善，生態(tài)環(huán)境治理面臨發(fā)展與保護(hù)的雙重壓力。
(三)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對污染減排帶來較大壓力?？紤]到經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的新增污染排放量，需要削減的污染物數(shù)量較大，污染物減排任務(wù)依然十分艱巨。
(四)環(huán)保隊伍力量有待加強。市鎮(zhèn)兩級環(huán)保體制機(jī)制需要進(jìn)一步健全，環(huán)境執(zhí)法力量、監(jiān)管力量明顯不足等。對于這些問題，我們應(yīng)引起高度重視，在下步工作中努力加以解決和克服。
二、加強我區(qū)城市環(huán)境管理建議與對策
(一)不斷加強工作督查考核。強化督查考核措施，加強對城區(qū)生態(tài)建設(shè)和整治項目進(jìn)展情況的督促檢查，定期進(jìn)行通報，年終對完成情況逐項實行對帳考核，對工作任務(wù)完成好的單位和個人實行通報表揚和獎勵，對工作進(jìn)展緩慢、整治不力的單位實行通報批評，對造成嚴(yán)重后果的實行“一票否決”和責(zé)任追究。充分發(fā)揮區(qū)人大、政協(xié)監(jiān)督作用，組織人大代表和政協(xié)委員對專項行動進(jìn)行巡視監(jiān)督，努力提高生態(tài)建設(shè)的質(zhì)量和水平。
(二)繼續(xù)加強宣傳教育力度。開展群眾性環(huán)保自治組織建設(shè)。實現(xiàn)街道（社區(qū)）級環(huán)保自治組織全覆蓋，鼓勵其它各行各業(yè)積極開展符合自身實際的群眾性環(huán)保自治組織建設(shè)。組織開展各種形式的宣傳教育活動，進(jìn)村入戶、進(jìn)企到校，積極形成全民參與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的輿論氛圍，不斷提高群眾的環(huán)境保護(hù)意識、參與率和滿意率，市民環(huán)境滿意率要達(dá)到90％以上。抓好一個電視專題片、一本書、一組展板、一本畫冊、一期專版的實施工作，廣泛宣傳我區(qū)城市環(huán)境建設(shè)的成就。
(三)推進(jìn)城市環(huán)境建設(shè)各項工作。鞏固深化街道環(huán)境整治、庭院整治等工作，全面推開年度生態(tài)建設(shè)的同時，突出重點，狠抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要以關(guān)乎人民群眾切身利益的8項工作為重點，推動年度工作任務(wù)的順利完成。一是抓好主要污染減排重點工程建設(shè)。繼續(xù)抓好重點減排工程督查，加快市域污水治理工程建設(shè)，確保污水處理廠和污水處理廠按時完成調(diào)試并通過驗收；力爭完成城市污水處理廠的擴(kuò)容工程建設(shè)，建設(shè)污泥集中焚燒工程項目。確保年度減排任務(wù)的圓滿完成。二是抓好市域污水治理工程污水納管工作。全面推開排污接納管理工作，對能接入市域污水管網(wǎng)的進(jìn)行強制接納，確保市域污水管網(wǎng)貫通區(qū)域內(nèi)納管率達(dá)到100%。三是抓好飲用水源保護(hù)區(qū)污染治理。加強飲用水源生活污染治理，全面完成4個水庫保護(hù)區(qū)內(nèi)村莊（單位）的生活污水等的污染源治理，完成水庫上游源頭綜合治理試點；加強對飲用水源保護(hù)區(qū)餐飲經(jīng)營點的打擊取締，對擅自復(fù)產(chǎn)的經(jīng)營戶進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，防止反彈現(xiàn)象；加強飲用水源保護(hù)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)搬遷取締工作；扎實開展夏季飲用水水庫禁泳工作，在加大執(zhí)法力度基礎(chǔ)上，對水庫游泳現(xiàn)象進(jìn)行曝光。四是抓好重點區(qū)域、重點行業(yè)監(jiān)管和整治。全面落實年度廢塑料再生利用行業(yè)整治工作任務(wù)，組織開展廢塑料專項打擊取締工作，對原允許三年過渡期但未達(dá)到過渡期規(guī)范要求的、過渡期內(nèi)新出現(xiàn)的及群眾投訴反映強烈的三類廢塑料加工戶，進(jìn)行聯(lián)合打擊取締，確保年底完成區(qū)域內(nèi)廢塑料加工戶數(shù)量比上年減少1/3以上的目標(biāo)。加快推進(jìn)全區(qū)金屬熔煉行業(yè)整治，確保企業(yè)污染物治理設(shè)施及污染物穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放；通過強化污染源在線監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，規(guī)范重點企業(yè)的污染物治理和排放行為。對全區(qū)老平臺企業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)升級改造，進(jìn)一步擴(kuò)大實時監(jiān)測監(jiān)控的覆蓋面。五是抓好城區(qū)河道污染源治理。鞏固擴(kuò)大整治成果，進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，同時充分運用聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，切實抓好小印花行業(yè)整治、城區(qū)馬路周邊餐飲等五個行業(yè)廢水排放整治工作，確保年底全面完成整治任務(wù)，使城區(qū)河道水質(zhì)得到進(jìn)一步改善。六是抓好生態(tài)系列創(chuàng)建工作。積極開展全國環(huán)境城市創(chuàng)建，指導(dǎo)各街道（社區(qū)）做好區(qū)生態(tài)街道的創(chuàng)建工作，以創(chuàng)建為載體帶動城區(qū)環(huán)境保護(hù)工作，改善城市環(huán)境質(zhì)量。七是抓好城市環(huán)境保護(hù)試點工作。確定首批城市環(huán)境保護(hù)試點工作的街道（社區(qū)），我們確定要在社區(qū)街道進(jìn)行環(huán)境保護(hù)試點工程，各相關(guān)部門要做好試點工作指導(dǎo)和督促，確保年底試點工作能取得成效、凸顯亮點，為全面推開試點工作積累寶貴經(jīng)驗。八是抓好城市生活污水治理。繼續(xù)加大城市生活污水治理力度，進(jìn)一步擴(kuò)大試點范圍，力爭年內(nèi)完成生活污水生態(tài)化治理。
影響企業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理的因素
要尋找到企業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理的有效途徑，必須先明白有哪些因素在影響著企業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理。隨著企業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理在社會上的應(yīng)用，企業(yè)管理者在企業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理上也獲得了更多的經(jīng)驗，總結(jié)出了一共有九大因素影響著企業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理的順利推行。這些因素概括起來主要是：公眾環(huán)保意識、企業(yè)環(huán)保意識、企業(yè)資金能力、企業(yè)技術(shù)能力、行為的復(fù)雜性、贏利性及效果可觀察性、企業(yè)管理水平、政策法規(guī)及監(jiān)督管理、信息傳遞機(jī)制、資源價值體系。這些因素之間有著很強的相關(guān)性，相互聯(lián)系、互相制約，這九大因素對企業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理產(chǎn)生的影響是它們共同作用的結(jié)果。
推行企業(yè)生態(tài)環(huán)境管理的途徑
1．推行清潔的生產(chǎn)方式。推行清潔的生產(chǎn)方式，是推行企業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理進(jìn)程的有效途徑之一。各個企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中如果積極地推行清潔的生產(chǎn)方式，那么就能夠在一定程度上為企業(yè)降低能源消耗和原材料的消耗。同時，將有危害的原料和有危害的產(chǎn)品轉(zhuǎn)換為無毒的原料和無毒的產(chǎn)品。推行清潔的生產(chǎn)方式能夠使企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，減少生產(chǎn)活動給生態(tài)環(huán)境造成的壓力，減少對環(huán)境的污染，逐漸消除工業(yè)環(huán)境的污染源，努力從根本上解決破壞生態(tài)污染環(huán)境的問題。以下幾點是企業(yè)在推行清潔的生產(chǎn)方式過程常用到的應(yīng)對策略。（1）制定適合企業(yè)發(fā)展的清潔能源方案，對已經(jīng)擁有的能源要做到使用效率的最大化，做到不要浪費一絲一毫能源。同時，采取一些必要的措施和使用一些先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，積極地研發(fā)新型能源、無污染能源、可再生能源。（2）主動實施清潔能源方案，企業(yè)在生產(chǎn)過程中要盡量使用對環(huán)境不會造成污染，或者造成的污染很少的能源。企業(yè)在加工產(chǎn)品時要盡量選取對環(huán)境不會造成污染，或者造成的污染少的原料。另外，在進(jìn)行產(chǎn)品加工的時候，要提高對現(xiàn)有能源和原料的使用率，做到不浪費。同時，利用新技術(shù)，將有害有毒的能源和原料轉(zhuǎn)變成無害無毒的能源及原料，增加能源和產(chǎn)品原料的來源。（3）制定維護(hù)清潔能源的方案，從企業(yè)生產(chǎn)過程入手，對企業(yè)現(xiàn)有使用的生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)場地進(jìn)行管理，對整個生產(chǎn)系統(tǒng)監(jiān)督和控制。力求避免企業(yè)在生產(chǎn)產(chǎn)品的過程中使用會對自然生態(tài)環(huán)境和對人類有害的能源和原料，杜絕加工出有毒有害的產(chǎn)品。同時，在能源與原料的使用方面，盡量做到循環(huán)使用，將廢棄的能源及原料轉(zhuǎn)化為可再生的能源和原料，善于使用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)來保護(hù)環(huán)境和制造無污染產(chǎn)品。（4）企業(yè)在生產(chǎn)過程中，要以生產(chǎn)清潔產(chǎn)品為最終目標(biāo)。對所生產(chǎn)產(chǎn)品的使用壽命和功能做到最優(yōu)化調(diào)整，減少甚至是消除產(chǎn)品本身給生態(tài)環(huán)境所造成的污染與破壞。要杜絕所生產(chǎn)產(chǎn)品會給使用者帶去身體健康的危害甚至是是生命威脅，做到真正的無危害綠色產(chǎn)品。這樣的產(chǎn)品，即使原本使用功能已經(jīng)耗盡，回收后依然可以再造和復(fù)用。
2．實施綠色營銷的策略。實施綠色營銷的策略是推行企業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理的又一重要途徑。綠色營銷策略的內(nèi)容主要是指將企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、人類消費的需求以及環(huán)境的保護(hù)有機(jī)地結(jié)合起來，企業(yè)要做到將其產(chǎn)品的市場營銷觀念與環(huán)境的保護(hù)理念有效地統(tǒng)一。實施綠色營銷的策略能夠幫助實現(xiàn)綠色營銷的理想，也是企業(yè)推行生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理的重要舉措。企業(yè)實施綠色營銷的策略要求有以下三點：（1）收集全方位的綠色信息，積極地制定企業(yè)在市場上的綠色營銷計劃。（2）開發(fā)和創(chuàng)新綠色產(chǎn)品以及綠色資源，實施清潔生產(chǎn)，做到真正的綠色安全。（3）在企業(yè)實施綠色營銷策略的過程中，企業(yè)的產(chǎn)品營銷應(yīng)該與企業(yè)的銷售的渠道、銷售服務(wù)、銷售價格以及綠色促銷活動相互配合。只有開展一體化的綠色營銷過程，才能引起消費者重視，吸引消費人群的注意。做到一切“以消費者為中心”，開展綠色的營銷活動，才能將綠色的產(chǎn)品推上社會經(jīng)濟(jì)市場，從而擴(kuò)大產(chǎn)品的市場占有率，提升綠色產(chǎn)品的生命力和競爭力。價格是直面消費者的產(chǎn)品因素，如果一件產(chǎn)品的價格與其本身的產(chǎn)品質(zhì)量不相符合，那么消費者是不會對此產(chǎn)品產(chǎn)生購買欲望的。所以企業(yè)在為自己的產(chǎn)品制定銷售價格時候，一定根據(jù)產(chǎn)品成本的實際情況，不哄抬價格。作為綠色產(chǎn)品，其成本價格比之普通的產(chǎn)品價格要略高，因為綠色產(chǎn)品的價格中包含了環(huán)境保護(hù)的成本。同時，相對于普通產(chǎn)品來說，綠色產(chǎn)品的營銷渠道也不一樣。由于綠色產(chǎn)品本身的特殊性，其促銷手段也是要根據(jù)綠色產(chǎn)品的不同性質(zhì)進(jìn)行有針對性的促銷，才能提高綠色產(chǎn)品的使用率，增加綠色產(chǎn)品在市場中的競爭力。在促銷的過程中，要充分利用超市、專賣店等平臺進(jìn)行綠色產(chǎn)品的環(huán)保宣傳，不斷地擴(kuò)大綠色產(chǎn)品在社會上的影響力和認(rèn)知度。企業(yè)在營銷過程中要將綠色服務(wù)的理念貫穿到整個綠色營銷過程的始終，提倡人們對綠色產(chǎn)品的回收利用、重復(fù)使用、循環(huán)再生。
3．建立健全生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理創(chuàng)新體系。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中要時時不忘為生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理創(chuàng)造良好的條件。企業(yè)要規(guī)范自身的行為，為節(jié)省能源和資源，改善生態(tài)和工作環(huán)境，減少甚至是消除生產(chǎn)經(jīng)營活動中對環(huán)境的污染，建立一個健全的企業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理創(chuàng)新的體系。只有建立健全生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理創(chuàng)新體系，才能夠幫助企業(yè)健康的發(fā)展，穩(wěn)定的前進(jìn)。同時，企業(yè)要在原材料的選購上、產(chǎn)品的設(shè)計上、出廠的成品上、工藝加工上、產(chǎn)品的使用上、產(chǎn)品使用之后的處理上都要有嚴(yán)格的規(guī)范，盡量在企業(yè)的內(nèi)部能夠形成一場推行生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理的熱潮，真正做到立足于生態(tài)社會建設(shè)，為人類和社會謀福利、圖發(fā)展。
4．構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理政策系統(tǒng)。要推進(jìn)企業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理的進(jìn)程，構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理政策系統(tǒng)是必不可少的。構(gòu)建企業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)的切入點是企業(yè)要不斷的提高自身整體素質(zhì)和提升現(xiàn)代化先進(jìn)的管理水平。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中要積極的為保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境出力，同時也要為建立起企業(yè)、社會和民生三位一體的關(guān)系做貢獻(xiàn)，真正的將企業(yè)的生存關(guān)系到社會的發(fā)展和民生的安定上去?？梢哉f，企業(yè)綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理的理念是企業(yè)在新的發(fā)展時期為了迎合社會的發(fā)展和消費者的需要，為了跟上時展的潮流和市場的主流趨勢而誕生的，同時它也是保證企業(yè)真正的能夠立足于未來社會，健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。
作者：孫榆單位：紹興市宏發(fā)電氣實業(yè)有限公司
1環(huán)境行政管理正當(dāng)性源于環(huán)境保護(hù)中的市場失靈現(xiàn)象
行政管理作為一種新興的政府權(quán)力,必須得到充分的理論論證并予以科學(xué)解釋,才能贏得公眾接受和支持。對環(huán)境問題來說,生產(chǎn)過程造成的污染給他人和社會帶來了額外的負(fù)擔(dān)即負(fù)外部性,這種被他人和社會承受的負(fù)擔(dān)并沒有計入生產(chǎn)者的成本,而生產(chǎn)者在私人成本低于社會成本時必然過度生產(chǎn),從而造成環(huán)境資源的無效率使用。同時,保護(hù)環(huán)境和恢復(fù)生態(tài)的活動會產(chǎn)生正外部性,即環(huán)境改善之后的好處被他人和社會免費享用,保護(hù)者付出的成本和費用也一樣無法通過市場交換體現(xiàn)出來。除了外部性問題之外,環(huán)境資源的公共物品屬性還使得一些環(huán)境資源如江河湖泊、海洋、空氣等通常沒有市場,沒有價格,也就不能通過價格機(jī)制來反映環(huán)境資源的稀缺性和價值,市場便無法有效率地配置環(huán)境資源。這就是環(huán)境保護(hù)中的市場失靈現(xiàn)象。為了避免外部性和市場機(jī)制在解決環(huán)境問題上的不足,解決的辦法是通過政府來組織集體行動:一方面通過管制和稅收來減少共有資源的使用,另一方面由國家用公共稅收資金來支付環(huán)境保護(hù)的費用。
2環(huán)境行政管理正當(dāng)性有著深刻的歷史因素的影響
長期以來,由于社會政治和歷史因素的影響,使得我國行政意義上的權(quán)力一直非常強大。在這種社會、政治和文化背景之下,當(dāng)中國政府在1970年初開始關(guān)注環(huán)境問題之時,由于強大的制度慣性和路徑依賴的制約,環(huán)境行政管理便當(dāng)然地成為了政府的使命和職責(zé)。而且在當(dāng)時,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,既沒有相應(yīng)的技術(shù)和專業(yè)人員,也沒有資金支持,這使得加強環(huán)境行政管理成為成本最低也最便利的選擇。所以,中國環(huán)境行政管理的產(chǎn)生和存在是政府行政權(quán)力順理成章地行使,它的正當(dāng)性和合法地位是政府授予的。陽光、水、空氣等是人類生活所必需的環(huán)境要素,這些環(huán)境要素若受到嚴(yán)重污染和破壞,以致威脅到人類的正常生活時,就不能再視為“自由財產(chǎn)”,就其自然屬性和對人類社會的極端重要性來說,應(yīng)該是全體國民的“共享資源”,是全體國民的“共有財產(chǎn)”。為了合理支配和保護(hù)這些“共有財產(chǎn)”,共有人委托給國家來管理,政府應(yīng)當(dāng)為全體國民包括現(xiàn)代人及其子孫后代管理好這個財產(chǎn)。而政府接受國民的委托管理環(huán)境這種“共有財產(chǎn)”的具體形式就是成立專門的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)來行使環(huán)境行政管理權(quán)。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看,我國在環(huán)境保護(hù)方面強化政府干預(yù),以及在環(huán)境污染控制是正當(dāng)?shù)摹?
3環(huán)境行政管理正當(dāng)性需要取得公眾所預(yù)期的效果
我國環(huán)境行政管理的正當(dāng)性資源及其所面臨的問題是客觀的存在,環(huán)境行政管理的正當(dāng)性是和政府本身的正當(dāng)性結(jié)合在一起的,是因為解決環(huán)境問題的迫切需要而得到重視和加強的。至今,環(huán)境保護(hù)對世人來說不僅不再陌生,公眾對環(huán)境行政權(quán)力運用的必要性和重要性有了更深入的認(rèn)識。正是因為環(huán)境保護(hù)宣傳的展開和人們環(huán)境意識的提高,環(huán)境行政管理獲得了廣泛的社會支持和共識,而這種支持和共識正是它行使行政權(quán)力的真正基礎(chǔ)。如果環(huán)境行政權(quán)的行使長期不能取得公眾所預(yù)期的效果,就可能會使已獲得的正當(dāng)性資源逐步喪失,從而面臨正當(dāng)性危機(jī)。目前,全國的環(huán)境質(zhì)量狀況總體上并不樂觀,惡化趨勢一直比較明顯,甚至出現(xiàn)了越來越多的癌癥村。對此,如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)長期難以做出有效的回應(yīng),其生存的正當(dāng)性基礎(chǔ)就會受到侵蝕并逐漸喪失。
4環(huán)境行政管理正當(dāng)性存在根本在于其服務(wù)和增進(jìn)公共的環(huán)境利益
行政權(quán)是公共環(huán)境利益的代表,它以改善和維護(hù)符合社會公眾健康和生活條件的環(huán)境質(zhì)量為目的,根本任務(wù)就是服務(wù)和增進(jìn)公共的環(huán)境利益,這是其存在的最根本的理由。因此,我國的環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)需要對自身面臨的正當(dāng)性問題保持清醒和警惕,通過加強執(zhí)法能力建設(shè),來提高執(zhí)法效率,改善執(zhí)法效果,用管理績效來證明自己的有用性,防止已有的正當(dāng)性資源進(jìn)一步流失甚至最終喪失,避免使自身陷入正當(dāng)性危機(jī)的泥潭。
5結(jié)語
綜合上述,現(xiàn)實客觀需要是環(huán)境行政管理正當(dāng)性存在的根本所在,而環(huán)境行政管理來內(nèi)在正當(dāng)性基礎(chǔ)來源于大量的環(huán)境保護(hù)宣傳所獲得社會廣泛支持和認(rèn)同。環(huán)境行政管理正當(dāng)性受到深刻的社會歷史因素的影響,它源于環(huán)境保護(hù)中的市場失靈現(xiàn)象,存在根本在于其服務(wù)和增進(jìn)公共的環(huán)境利益,滿足并取得公眾預(yù)期是其唯一價值取向。環(huán)境行政管理在經(jīng)濟(jì)上是市場失靈的需要,在法理上來源于國民的委托,其存在的正當(dāng)性順理成章。
一、西北地區(qū)的現(xiàn)狀和問題
（一）社會經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀和問題
新中國成立以來，西北地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)有巨大發(fā)展，從總體上說，為全面實現(xiàn)小康奠定了初步基礎(chǔ)。當(dāng)前主要存在著兩個方面的問題：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，二是部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化。
（二）自然環(huán)境格局
本項目研究范圍包括新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西和內(nèi)蒙古6省、自治區(qū)范圍內(nèi)的內(nèi)陸河流域（包括新疆的國際河流）和黃河流域，報告中統(tǒng)稱為西北地區(qū)。
西北地區(qū)土地總面積345萬平方公里，根據(jù)自然環(huán)境的不同，可劃分為三大片：賀蘭山以西的內(nèi)陸干旱區(qū)（簡稱內(nèi)陸干旱區(qū)）；賀蘭山以東的半干旱草原區(qū)（簡稱半干旱草原區(qū)）；半干旱和半濕潤區(qū)的黃河流域（簡稱黃河流域區(qū)）。
（三）水資源概況
1.多年平均水資源總量。西北地區(qū)水資源量多年平均為1635億立方米，僅占全國總量的5.84%。
2.人均水資源量。2000年西北地區(qū)人均水資源占有量1781立方米，為全國當(dāng)年人均水資源量的80.5%。其中：寧夏黃河流域217立方米，陜西渭河流域326立方米，青海湟水河流域618立方米，甘肅河西走廊的石羊河流域761立方米，均大大低于全區(qū)平均水平，成為嚴(yán)重缺水的地區(qū)。
3.用水量和耗水量。2000年全區(qū)總用水量817億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水占89.3%?？鄢まr(nóng)業(yè)和生活用水的回歸水量后，2000年全區(qū)凈耗水總量547億立方米，耗水率（耗水量與用水量之比）為62.8%。
4.用水效率。雖然西北地區(qū)水資源緊缺，但卻存在著人均用水量高、農(nóng)田灌溉用水定額高、單位GDP用水量高的問題。農(nóng)田平均每畝實灌定額671立方米，比全國平均高40%；萬元GDP用水1736立方米，比全國平均高1.85倍。
5.水資源開發(fā)利用率（用水量與水資源總量之比）。目前全國水資源開發(fā)利用率平均為20%，西北地區(qū)為53.3%。其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河都超過70%，有的甚至超過100%。
（四）生態(tài)環(huán)境的主要危機(jī)———土地荒漠化
西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境在長期歷史演變中出現(xiàn)種種問題，如干旱缺水、河湖干涸、水土流失、植被退化等等。研究認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境的主要危機(jī)綜合表現(xiàn)為土地荒漠化。
1.土地荒漠化的界定?！兜诙稳珖哪O(jiān)測》公布的數(shù)據(jù)表明，1999年全國荒漠化土地總面積為267.4萬平方公里，其中在本項目研究范圍的約218.3萬平方公里。
研究認(rèn)為，為了有針對性地指導(dǎo)實際工作，應(yīng)著重研究在現(xiàn)代氣候條件下，由于人類不合理的經(jīng)濟(jì)活動，使原有耕地、草地、林地退化的情況。在西北地區(qū)，應(yīng)主要研究在干旱化的氣候背景條件下，由于水資源利用不合理和土地資源利用不合理兩種原因引起而又有條件治理的荒漠化土地，據(jù)此粗略估計，本區(qū)荒漠化土地總面積在60萬平方公里左右。
2.由于水資源利用不合理引起的土地荒漠化。（1）在內(nèi)陸干旱區(qū)，由于河流上中游用水過多，造成下游河湖干涸，荒漠?dāng)U大。（2）在沙漠邊緣地區(qū)，由于超采地下水，植被枯萎，造成土地沙化。（3）在大中型灌區(qū)，由于灌溉不當(dāng)，地下水位上升，造成土壤次生鹽堿化。
3.由于土地資源利用不合理引起的土地荒漠化。（1）草原牧區(qū)由于嚴(yán)重超載過牧，造成大面積退化甚至沙化。（2）在農(nóng)牧交錯區(qū)，由于濫墾、濫牧、濫樵、濫采，造成大面積土地退化甚至沙化。（3）在農(nóng)區(qū)，由于不合理的種植結(jié)構(gòu)和耕作制度，造成一些地方的土地退化甚至沙化。（4）在有些山區(qū)，由于濫伐濫墾，造成林地的退化。（5）在黃土高原區(qū)，由于邊治理、邊破壞，土壤侵蝕總面積仍有所增加。
4.土地荒漠化是沙塵暴加重的重要原因。沙塵暴是一種自然現(xiàn)象，從自然規(guī)律的角度看，沙塵暴是不可能被消滅的。但人類不合理的經(jīng)濟(jì)活動破壞了一些地方的地表覆蓋，助長或促進(jìn)了沙塵暴的發(fā)生和發(fā)展。
沙塵暴發(fā)生在干旱、半干旱地區(qū)。我國沙塵暴高發(fā)區(qū)的下墊面除地質(zhì)歷史形成的因素外，都屬于土地荒漠化的范圍。因此，西北地區(qū)荒漠化土地的擴(kuò)大是我國近年來沙塵暴強度增加的一個重要原因。要立足于全面保護(hù)沙塵暴源地的生態(tài)環(huán)境，大力防治西北地區(qū)的土地荒漠化，不能寄希望于一些局部性的應(yīng)急措施。
（五）城鎮(zhèn)工礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境危機(jī)———水環(huán)境污染
據(jù)2002年資料，西北地區(qū)的污染情況可分為嚴(yán)重污染、中度污染和尚未明顯污染3種類型。嚴(yán)重污染地區(qū)和中度污染地區(qū)相加，其人口已占總?cè)丝诘?9.1%，其中渭河流域已成為全國污染最嚴(yán)重區(qū)域之一。內(nèi)陸河流域沒有排污入海的出路，黃河流域的排污不但危害當(dāng)?shù)?，而且威脅黃河中下游的水環(huán)境安全。
二、確立人與自然和諧共存的發(fā)展方針
（一）生態(tài)環(huán)境危機(jī)的深層次原因
西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境危機(jī)的深層次原因是：人類占用了過多的自然資源。20世紀(jì)以來，人口從大約1400萬增至接近1億人。在相對落后的生產(chǎn)方式下，為了供養(yǎng)不斷增長的人口，不得不依靠破壞性地掠奪自然資源（包括污染自然資源），從而造成生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。
（二）人與自然和諧共存方針的現(xiàn)實可行性
生態(tài)環(huán)境的人口容量是相對的。在生產(chǎn)力提高、資源消耗逐步減少的條件下，人類對環(huán)境的適應(yīng)能力得到提高，從而可以擴(kuò)大環(huán)境的人口容量。西北地區(qū)的問題在于，在人口增加和經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長的過程中，生產(chǎn)力水平?jīng)]有相應(yīng)提高，生產(chǎn)方式仍限于傳統(tǒng)、粗放的外延型，特別是沒有抓住水資源這個制約因素，相應(yīng)地提高用水效率。只要認(rèn)真解決這個問題，人與自然和諧共存的發(fā)展方針在西北地區(qū)是現(xiàn)實可行的。
（三）人與自然和諧共存方針的主要內(nèi)容
必須以水資源的可持續(xù)利用，支持社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。一要統(tǒng)籌全局，合理安排生態(tài)環(huán)境建設(shè)。二要堅決調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，建設(shè)高效節(jié)水防污的經(jīng)濟(jì)與社會。三要在水資源可持續(xù)利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的條件下，相應(yīng)地合理配置水資源。同時，還需實施適當(dāng)?shù)娜丝谡?，控制人口的過度增長。
三、合理安排生態(tài)環(huán)境建設(shè)
（一）生態(tài)環(huán)境演變的歷史背景
西北地區(qū)的干旱化趨勢和地理環(huán)境的格局，是在2000多萬年前，由于青藏高原的逐步隆起而形成的。
在西北地區(qū)，人類大規(guī)模改造自然的活動開始于2000多年前。經(jīng)過秦漢、隋唐和清代3個鼎盛時期，西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)和文化得到長足的發(fā)展。但在“屯墾戍邊”和“移民實邊”的政策下，大力推進(jìn)農(nóng)耕文化，使賀蘭山以東自然條件適宜于牧業(yè)的草原、草地，發(fā)展成為今天農(nóng)區(qū)、牧區(qū)和農(nóng)牧交錯區(qū)的格局。在氣候自然波動的背景下，不合理的農(nóng)墾破壞了草原、草地的植被。黃土高原在變牧區(qū)為農(nóng)區(qū)的過程中，天然植被也遭到破壞，水土流失日益加重。
新中國成立后，由于人類改造自然的能力增強，對自然資源不合理的開發(fā)利用導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境更加嚴(yán)峻。在賀蘭山以西的內(nèi)陸河流域，一些地區(qū)在河流中游修建平原水庫，基本控制了河流的徑流，雖然發(fā)展了灌溉，但平原水庫建成之日，往往就是下游斷流之時。在牧區(qū)生產(chǎn)發(fā)展中，片面追求牲畜頭數(shù)的增長，使草原超載退化。在傳統(tǒng)的農(nóng)牧交錯區(qū)和牧區(qū)，進(jìn)一步大規(guī)模地開荒種地，使土地沙化面積不斷擴(kuò)大。
（二）生態(tài)環(huán)境建設(shè)的內(nèi)涵和基本目標(biāo)
1.生態(tài)環(huán)境建設(shè)的內(nèi)涵。生態(tài)環(huán)境建設(shè)的含義很廣泛，可理解為一切旨在保護(hù)、恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境的行動的總稱。生態(tài)環(huán)境建設(shè)的核心是要限制或取消那些引起生態(tài)系統(tǒng)退化的各種干擾，充分利用系統(tǒng)的自我修復(fù)功能，達(dá)到恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境的目的。在西北地區(qū)，首先要防止對現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)破壞，并盡可能恢復(fù)重建已被破壞的自然生態(tài)環(huán)境，達(dá)到適應(yīng)當(dāng)?shù)刈匀粭l件并能保持相對穩(wěn)定和良性發(fā)展的程度。
如果不順應(yīng)自然規(guī)律，僅憑人們的主觀愿望，去建設(shè)一個不符合當(dāng)?shù)刈匀粭l件的人為的新的生態(tài)大系統(tǒng)，則往往事與愿違，不僅收不到預(yù)期效果，而且不能持久延續(xù)，系統(tǒng)將最終崩潰。當(dāng)然，對于一個人工綠洲、一個城鎮(zhèn)、或一個小地區(qū)來說，可以建設(shè)一個有別于當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境的新的子系統(tǒng)，但是這些人工子系統(tǒng)的建設(shè)必須以不破壞天然生態(tài)大系統(tǒng)的整體性為原則。當(dāng)前對西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的認(rèn)識，仍存在一些誤區(qū)。其中較普遍的誤解是，簡單地以為生態(tài)環(huán)境建設(shè)就是綠化造林，增加森林覆蓋率。調(diào)查中看到，在干旱和半干旱地區(qū)的一些不適合種樹的地方，也都在費盡心力地植樹造林，年年植樹不見樹，或多年后仍是一片小老頭樹，有的地方為了植樹造林而超采地下水，“綠了一條線，黃了一大片”。這種簡單化的認(rèn)識和做法，都應(yīng)予以改正和防止。
2.生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本目標(biāo)。防止荒漠化土地的繼續(xù)擴(kuò)大，下大力氣治理由于人類不合理的經(jīng)濟(jì)活動所造成的荒漠化土地，以及不屬于荒漠化范圍內(nèi)的退化土地，同時防治水環(huán)境的污染。
3.生態(tài)環(huán)境建設(shè)的分區(qū)。根據(jù)生態(tài)類型組合特點與治理目標(biāo)，將西北地區(qū)劃分為8個生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。（1）干旱荒漠—綠洲生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。（2）內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。（3）長城沿線—陰山山麓生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。即農(nóng)牧交錯帶。（4）黃土高原生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。（5）黃河沿岸平原生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。（6）渭河平原生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。（7）青藏高原黃河河源區(qū)。（8）山地生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)。
（三）合理的植被建設(shè)布局
西北地區(qū)各生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)的天然植被類型由溫帶半濕潤向極干旱地區(qū)推移，依次為森林、草原和荒漠。本區(qū)內(nèi)森林分布不多，主要在黃土高原的土石山區(qū)、內(nèi)陸盆地周圍的高山以及河流兩側(cè)的沖積地帶上，具有巨大的水源涵養(yǎng)及防止土地荒漠化的作用，非常珍貴，天然林保護(hù)工程非常必要。年降水量在400毫米以下的干旱和半干旱區(qū)，應(yīng)明確規(guī)定以灌、草為主（干旱區(qū)以灌為主，半干旱區(qū)以草為主）的植被建設(shè)方向，并應(yīng)充分利用草原生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力。
（四）天然河湖的保護(hù)與恢復(fù)
內(nèi)陸河流的下游，延伸到沙漠的腹地。河流兩岸由地下水支持的天然綠洲，以及河流終端的湖泊、濕地和周邊植被，都起著分隔和限制沙漠的不可替代的作用?？紤]到現(xiàn)實的水資源情況，在堅決保持現(xiàn)有河湖格局的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡可能地增加入湖水量，將20世紀(jì)60年代以后消失和萎縮的湖泊，加以不同程度地恢復(fù)，從而恢復(fù)河流的原有長度，并恢復(fù)河湖水質(zhì)。具體建議：
（1）準(zhǔn)噶爾盆地：使西端的艾比湖水面恢復(fù)到接近原有水面，中部的瑪納斯河延伸到瑪納斯湖，要堅決制止地下水的超采。（2）塔里木盆地：適當(dāng)恢復(fù)塔里木河終端臺特瑪湖的水面。（3）河西走廊：適當(dāng)恢復(fù)黑河終端東居延海的水面；使疏勒河目前的終端西大湖不再萎縮，下游的地下水位不再下降；爭取適當(dāng)恢復(fù)石羊河終端的青土湖。（4）柴達(dá)木盆地：保持目前的河湖格局不再萎縮。（5）青海湖：爭取湖水位逐漸穩(wěn)定。（6）渭河：逐步解決中、下游河道的嚴(yán)重污染和淤積問題。（7）黃河干流：盡快解決兩岸城市、工礦和農(nóng)牧業(yè)的污染問題。（8）保護(hù)綠洲、草原和沙漠（地）內(nèi)尚存的濕地。
（五）防污減災(zāi)對策
1.水環(huán)境污染的主要原因。（1）工業(yè)排污量大。（2）城市污水處理率低。（3）農(nóng)業(yè)面源污染比重高。
2.制定適合當(dāng)?shù)靥攸c的水污染防治技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策。（1）加強節(jié)約用水。（2）推行清潔生產(chǎn)。（3）實施污水處理后回用。（4）采用適合當(dāng)?shù)靥攸c的廢水處理工藝與技術(shù)。（5）制定適合各地特點的水污染防治控制指標(biāo)。（6）實行“污染者付費、受益者補償”等經(jīng)濟(jì)政策。（7）重視工業(yè)廢水處理回用技術(shù)的開發(fā)和成套設(shè)備的制造供應(yīng)。
四、建設(shè)高效節(jié)水防污的經(jīng)濟(jì)與社會
（一）建設(shè)高效節(jié)水防污的經(jīng)濟(jì)與社會的基本途徑
———根據(jù)提高總體用水效率的需要，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化。
———在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、控制并逐步壓縮農(nóng)業(yè)用水的目標(biāo)下，建設(shè)高效節(jié)水防污的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。
———全面提高人口素質(zhì)及科學(xué)技術(shù)水平，建設(shè)高效節(jié)水防污的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。
（二）建設(shè)高效節(jié)水防污的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系
1.西北地區(qū)農(nóng)牧業(yè)的主要問題是低投入、低產(chǎn)出、高資源消耗。西北地區(qū)占有全國18%的耕地，19%的水資源，僅生產(chǎn)了全國8.8%的糧食，6.7%的肉類。全區(qū)擁有草地26.3億畝，占全國的64%，而牧業(yè)產(chǎn)值僅占全國的7.5%。
造成這種情況的直接原因是農(nóng)牧業(yè)與水土資源之間結(jié)構(gòu)性錯位：全區(qū)農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)中，種植業(yè)占70%左右，畜牧業(yè)比重僅為28.5%左右。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與本地區(qū)水資源貧乏而草地資源豐富的資源結(jié)構(gòu)嚴(yán)重錯位。在種植業(yè)內(nèi)部，高耗水的糧食作物比例偏大；糧食作物結(jié)構(gòu)中，夏糧面積偏大。牧區(qū)和農(nóng)區(qū)相互分隔，不能形成區(qū)域優(yōu)勢互補的農(nóng)牧空間布局。
更深層次的原因是農(nóng)牧業(yè)的低投入：灌區(qū)老化，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)平均僅為0.3—0.4，水資源糧食生產(chǎn)效率0.58公斤／立方米，僅為全國平均水平的44%。草地年均畝投入只有2—3分錢，目前草地生產(chǎn)力比20世紀(jì)50年代下降了1／3—1／2。
2.建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的近期目標(biāo)。轉(zhuǎn)變增長方式，高效、節(jié)約、可持續(xù)利用水土資源。在農(nóng)業(yè)用水不增加并逐步減少、耕地和灌溉面積總體上不增加、草原生態(tài)環(huán)境逐步恢復(fù)改善的條件下，穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，大幅度提高畜牧業(yè)和加工業(yè)比重，使農(nóng)牧業(yè)總產(chǎn)值逐步增長，農(nóng)牧民生活逐步提高，貧困地區(qū)逐步脫貧致富。
3.建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的基本途徑。建立面向市場與資源雙重約束的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系：改變單一性的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)為農(nóng)牧加（工）復(fù)合結(jié)構(gòu)；改變農(nóng)區(qū)與牧區(qū)分隔為農(nóng)區(qū)與牧區(qū)協(xié)作；發(fā)展現(xiàn)代節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代旱作農(nóng)業(yè)；建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和基本草牧場；退耕休牧，變廣種薄收為少種精種多收，變過牧超載為以草定畜、草畜平衡。未來30年內(nèi)，要求灌溉水利用系數(shù)提高0.15—0.2，旱作水分生產(chǎn)效率提高0.1—0.2公斤／毫米·畝，草地干物質(zhì)生產(chǎn)水平提高到180公斤／畝。
（三）建設(shè)高效節(jié)水防污的工礦業(yè)
應(yīng)堅決走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。本區(qū)工業(yè)的主要基礎(chǔ)是能源、礦產(chǎn)和農(nóng)牧產(chǎn)品加工，應(yīng)避免發(fā)展用水量大的產(chǎn)業(yè)。
1.能源工業(yè)的水預(yù)測和今后對策。石油、天然氣是西北地區(qū)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，其2000年產(chǎn)值占本區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的23.78%，在未來的20年中還將有較大發(fā)展。預(yù)測石油石化和煤炭企業(yè)至2015年的用水量為9.3億立方米，應(yīng)確保其需要。
石油石化企業(yè)要進(jìn)一步做好水源建設(shè)，推行節(jié)水減污的清潔生產(chǎn)技術(shù)。煤礦開采和生態(tài)環(huán)境應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，國家應(yīng)鼓勵企業(yè)進(jìn)行水利設(shè)施建設(shè)和污水處理回用。
2.礦產(chǎn)開發(fā)的用水預(yù)測和對策。在全國已探明儲量的157種礦產(chǎn)資源中，西北有37種超過全國儲量的一半。這些礦產(chǎn)資源的開發(fā)不僅對西北開發(fā)而且對全國都有重要戰(zhàn)略價值，應(yīng)使礦產(chǎn)開發(fā)成為本區(qū)的又一支柱產(chǎn)業(yè)。2010年的礦業(yè)用水量將增至12.5億立方米，數(shù)量相對不大，但需加強污染防治。
鋼鐵工業(yè)是本區(qū)廢水排放量最多的工業(yè)行業(yè)之一，有色金屬工業(yè)也需加強污染防治，很多小金礦和小黃金生產(chǎn)企業(yè)，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。對不能改造者，應(yīng)堅決關(guān)閉取締。
（四）建設(shè)高效節(jié)水防污的城鎮(zhèn)體系
1.城鎮(zhèn)化發(fā)展及用水增長趨勢。人口增長如不加以控制，2030年可能達(dá)到1.3億人；如果做好各方面工作，有望控制在1.2億人之內(nèi)。預(yù)測城鎮(zhèn)化率2010年將接近40%，2030年將超過50%，仍低于全國水平。城市用水的總需求量到2030年將增長近一倍，約需70億立方米。
2.城鎮(zhèn)水務(wù)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前的問題是城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不足，供水系統(tǒng)不完善，污水處理嚴(yán)重滯后。2010年和2030年的城市污水排放量估計將分別達(dá)到40億立方米和50億立方米左右。
3.制定符合當(dāng)?shù)靥攸c的城鎮(zhèn)化規(guī)劃。城鎮(zhèn)發(fā)展要嚴(yán)格遵循與自然條件相協(xié)調(diào)的原則，充分考慮生態(tài)環(huán)境條件的可能；要順自然、依水源、靠全局、有重點、重質(zhì)量，因地制宜地做好區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。
經(jīng)過數(shù)千年的發(fā)展，特別是最近半個世紀(jì)的建設(shè)，西北地區(qū)已形成“四帶一環(huán)”的城鎮(zhèn)格局?！八膸А笔侵?條主要以省會特大城市為中心的城市帶，包括西寧—蘭州—渭河流域城市帶、呼和浩特—包頭—銀川城市帶、武威—張掖—酒泉河西走廊城市帶和以烏魯木齊為中心的天山北麓城市帶?！耙画h(huán)”是指沿塔里木盆地邊緣分布的城市環(huán)帶。這種基本格局在未來幾十年內(nèi)不會也不應(yīng)有大的改變。城市和城市帶的發(fā)展規(guī)模不能超過當(dāng)?shù)厮Y源供應(yīng)的可能。今后在開發(fā)工礦資源時，可考慮將生產(chǎn)基地與生活基地分開進(jìn)行布局，或預(yù)先考慮替代產(chǎn)業(yè)。對已建的少數(shù)條件十分窘迫的工礦城鎮(zhèn)，應(yīng)及時加以調(diào)整。
五、合理配置水資源
（一）氣候與水資源的變化趨勢與展望
1.近年來氣候與水資源的變化趨勢。在全球氣候變暖的背景下，我國氣候也趨于變暖，但具有明顯的地區(qū)性和波動性。降水量變化有更大的區(qū)域性差異，其變化趨勢不如溫度明顯。近50年來西北各地降水量的變化，呈現(xiàn)東降西升的趨勢，其分界線大致在河西走廊東部。黃河流域徑流量減少的幅度比降水量大。內(nèi)陸河流域徑流量有所增加，估計是由于在氣候變暖的情況下，冰川融水有所增加。
2.對未來氣候與水資源的展望。對未來50年西北地區(qū)氣溫的變化趨勢，各方面專家都估計為變暖。對降水量的預(yù)測，各方面意見有很大不同。對于90年代以來，新疆等地降水量增多的現(xiàn)象，是屬于西北全區(qū)由暖干型氣候向暖濕轉(zhuǎn)型，還是屬于西北西部局部地區(qū)的轉(zhuǎn)型；是屬于長期的時間上的變化趨勢，還是僅屬于年際的、10年的波動；有各種不同意見。大家一致認(rèn)為，即使轉(zhuǎn)為“暖濕型”氣候，也不可能根本改變西北地區(qū)干旱氣候區(qū)的基本狀況。
從戰(zhàn)略角度考慮，應(yīng)立足于“向最好方向爭取，從最壞可能準(zhǔn)備”，盡可能使今后工作處于主動地位。在目前河流徑流量較大的新疆地區(qū)，應(yīng)抓緊當(dāng)前的有利時機(jī)，加大修復(fù)生態(tài)環(huán)境的力度，同時防止盲目加大社會經(jīng)濟(jì)的用水規(guī)模；在河西走廊東部的黑河和石羊河流域以及廣大的黃河流域，是目前生態(tài)危機(jī)最嚴(yán)重的地區(qū)，必須立足于可能的不利情況，加強工作，決不可存僥幸心理。
在宣傳報道西北地區(qū)氣候轉(zhuǎn)型問題時，要注意到增加降水的數(shù)量有限，原來的自然面貌并未根本改變，防止給人以盲目樂觀的錯覺。
（二）水資源配置的要求
西北地區(qū)水資源配置的總要求是：在保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)的合理用水時，必須保證水資源的可持續(xù)利用，并留有適當(dāng)余地。為此，不但要統(tǒng)籌兼顧河流的上中下游，而且還要充分考慮地表水和地下水的復(fù)雜轉(zhuǎn)化，以及地下水的可持續(xù)利用。
本區(qū)3大片不同的自然環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境用水、社會經(jīng)濟(jì)用水和水資源可持續(xù)利用三方面的關(guān)系上，有各自不同特點，需要分別加以分析并規(guī)定水資源配置的具體要求。
1.內(nèi)陸干旱區(qū)。水資源配置需要解決的主要問題是：保證河流下游生態(tài)環(huán)境的耗水，使下游的生態(tài)環(huán)境和上中游的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)合理分享水資源。研究后認(rèn)為：生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的耗水以各占50%為宜。
按社會經(jīng)濟(jì)平均耗水率為用水量的70%折算，今后內(nèi)陸河流按用水量的最高開發(fā)利用率應(yīng)不超過70%。根據(jù)2000年的實際資料，除新疆的國際河流額爾齊斯河、伊犁河，以及柴達(dá)木盆地的無人區(qū)河流外，其他河流的開發(fā)利用率都已接近或超過70%。因此，賀蘭山以西內(nèi)陸河流域的社會經(jīng)濟(jì)用水總量應(yīng)基本控制在現(xiàn)有規(guī)模，不再增加。超過規(guī)定限額所擠占的生態(tài)環(huán)境耗水，或通過從外流域調(diào)水補足，或堅決加以壓縮，一定要保證生態(tài)環(huán)境的耗水不低于水資源總量的50%。
社會經(jīng)濟(jì)用水的內(nèi)部配置：農(nóng)田灌溉用水應(yīng)大力節(jié)約并逐步壓縮。城鎮(zhèn)和工礦發(fā)展必須增加的用水量除少數(shù)地區(qū)由外流域適當(dāng)調(diào)水外，大部地區(qū)原則上由農(nóng)業(yè)用水有償轉(zhuǎn)移，并提高水的回收利用率。
2.半干旱草原區(qū)。水資源配置需要解決的主要問題是：防止因地下水超采而影響草原的天然植被。
本區(qū)絕大部分屬于半干旱區(qū)，天然降水形成的土壤水和地下水，可以維持草原的天然植被，但不能形成可集中開發(fā)的地表或地下徑流。因此，只可在一些降水量超過400毫米及個別有引水條件和地下水豐富的地方，適當(dāng)建設(shè)人工飼料基地，少量用于發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)。
如果沒有可靠的地質(zhì)勘探資料，證明確有可以再生的地下水資源，不能盲目大規(guī)模抽取地下水進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)或植樹造林。
3.黃河流域區(qū)。水資源配置需要解決的主要問題是：如何緩解干旱年份的水資源危機(jī)。
近年來黃河流域特別是蘭州以下一些支流的徑流量大幅度減少，不僅影響到這些支流下游的生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)用水，也影響到黃河的出境水量。20世紀(jì)90年代，黃河出境的平均年水量（以三門峽入庫水量表示），已從50—70年代的413億立方米降至225億立方米，其中1997年以來直到2002年，黃河出境的年水量都小于200億立方米，嚴(yán)重威脅到黃河下游的社會經(jīng)濟(jì)用水和河道的沖沙用水。分析減少的原因：20世紀(jì)90年代以來黃河流域降水量減少，河流徑流量減少的幅度遠(yuǎn)超過降水量的減少幅度，上中游社會經(jīng)濟(jì)用水量增加。
因此，西北地區(qū)黃河流域水資源要合理配置。生態(tài)環(huán)境建設(shè)要合理安排，主要應(yīng)依靠天然降水恢復(fù)植被。西北地區(qū)黃河流域的社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)也應(yīng)強調(diào)高效節(jié)水防污。為了緩解黃河水資源的危機(jī)，從長遠(yuǎn)看，還需要通過西線南水北調(diào)，適當(dāng)補充水量。西線南水北調(diào)可能的調(diào)水量約為150—170億立方米／年。
（三）西北地區(qū)的水利工程布局
1.對現(xiàn)有水利工程的評價。經(jīng)過50多年來各級人民政府和廣大群眾的努力，基本建成了開發(fā)利用西北地區(qū)水資源的工程系統(tǒng)，支持了西北地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。
但是，由于歷史原因和認(rèn)識上的局限，沒有把水資源的合理配置、高效利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為水利工作的首要任務(wù)，以致西北地區(qū)的水利工程存在兩大問題：一是工程建設(shè)和管理的粗放；二是水資源開發(fā)的過度。
2.近期的水利工程布局原則。近期的水利工程應(yīng)以對現(xiàn)有和在建工程進(jìn)行調(diào)整、更新、改造和配套為主，新建工程也應(yīng)以地方的中小型工程為主，輔以少數(shù)的大型工程。對現(xiàn)有和擬建的調(diào)蓄水庫要根據(jù)實際情況，分別處理。成效顯著的要鞏固，有安全問題的要除險加固；一些不利于下游生態(tài)和蒸發(fā)損耗很大的平原水庫，要調(diào)整功能，有的應(yīng)予報廢或以山區(qū)水庫替代；三門峽水庫在小浪底建成后應(yīng)調(diào)整功能，盡可能降低渭河入黃河口的潼關(guān)水位，為渭河整治創(chuàng)造條件；對擬建的大型水庫，要廣泛聽取各種意見，在慎重考慮生態(tài)影響和經(jīng)濟(jì)效益評價的基礎(chǔ)上，決定是否興建，何時興建。
3.近期有條件開工的重大工程項目。（1）陜西的渭河綜合治理工程。（2）新疆的北坡水資源開發(fā)工程和塔里木河綜合治理工程。（3）青海的引大濟(jì)湟工程。（4）甘肅的河西走廊綜合治理工程和隴中引洮工程，其中石羊河流域綜合治理工程應(yīng)盡早立項。（5）寧夏的揚黃扶貧工程和青銅峽灌區(qū)更新改造工程。（6）內(nèi)蒙古草原區(qū)綜合治理水利工程和河套灌區(qū)更新改造工程。（7）陜蒙地區(qū)黃河多沙粗沙區(qū)的水土保持工程。
4.在中、遠(yuǎn)期考慮實施的重大工程項目。（1）西線南水北調(diào)工程。（2）新疆從天山北坡調(diào)水工程。（3）黃河黑山峽水利樞紐和大柳樹灌區(qū)工程。（4）黃河中游水利樞紐和兩岸灌區(qū)工程。
六、10項戰(zhàn)略對策
（一）加強水資源的統(tǒng)一管理
在水資源最為緊張的新疆天山北坡、甘肅河西走廊的石羊河以及陜西的渭河，目前都還沒有實施水資源的統(tǒng)一管理。統(tǒng)一管理的主要任務(wù)是通過全面綜合規(guī)劃，對水資源進(jìn)行合理配置，量、質(zhì)并重，城、鄉(xiāng)兼管，地表水和地下水統(tǒng)一管理，促進(jìn)水資源的高效利用，而不是單純地開發(fā)和修建水利工程。為此，需要調(diào)整現(xiàn)有的水利投資機(jī)制，滿足為合理配置水資源所需的資金，改正現(xiàn)在的一些不合理現(xiàn)象。
（二）干旱區(qū)和半干旱區(qū)的植被建設(shè)以封育為主，退耕休牧還草
年降水量在400毫米以下的地區(qū)，應(yīng)明確規(guī)定以灌、草為主的植被建設(shè)方向，并充分利用草原生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力。要修訂和完善有關(guān)地方在執(zhí)行退耕還林政策中一些不符合客觀規(guī)律和當(dāng)?shù)貙嶋H情況的做法。
退耕還林和退耕休牧還草的成敗關(guān)鍵是：在退耕還林和退耕休牧還草后，能否真正建成替代的、可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)條件。應(yīng)打破部門界限，統(tǒng)一規(guī)劃，讓一些條件不好的退耕地恢復(fù)天然植被；與此同時，在條件較好的土地上，集中使用農(nóng)、林、水等各方面的資金，綜合建設(shè)基本農(nóng)田、飼料基地或經(jīng)濟(jì)林果基地。
退耕休牧還草必須與圍欄、輪牧、小水利、人工草場等措施相結(jié)合。還必須加大投入，發(fā)展畜牧業(yè)，才能鞏固退耕休牧的成果。
如不能滿足以上條件，則需考慮適當(dāng)外遷人口，實行生態(tài)移民，使人口與環(huán)境容量相適應(yīng)。
（三）防沙治沙的重點是防治原有耕地、草地、林地的沙化
沙漠在地球上有其存在的必然性。地球上各種生態(tài)系統(tǒng)相互支持和制約，組成了全球的大生態(tài)系統(tǒng)。人類與沙漠的正確關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：人與沙漠和諧共存，既要避免“沙進(jìn)人退”，也不要盲目地“向沙漠進(jìn)軍”。相當(dāng)多的地方，總結(jié)多年來防沙治沙的正反面實踐經(jīng)驗是：“人進(jìn)沙進(jìn)，人退沙退”。
人類利用一些外來水源，可以在沙漠周邊建設(shè)一些人工綠洲，但從總體上說，不應(yīng)當(dāng)也不可能消滅沙漠或“征服”沙漠。防沙治沙應(yīng)定位于防治原有耕地、草地、林地的沙化。
（四）加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，增加對農(nóng)牧業(yè)的資金投入
西北地區(qū)的水土資源主要為農(nóng)牧業(yè)所消耗，過度的不合理的水土資源開發(fā)，是造成生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因。為了改變這種狀況，最主要的是將低投入、低產(chǎn)出、高資源消耗的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換到高投入、高產(chǎn)出、低資源消耗的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的軌道，從破壞生態(tài)環(huán)境的源頭上解決問題，加強農(nóng)牧業(yè)的基礎(chǔ)建設(shè)。
（五）因地制宜地保證糧食供需平衡
就西北地區(qū)來說，要求各地糧食自給存在兩方面的實際問題：一方面，糧食在某種意義上是水資源的載體，在西北地區(qū)，按較先進(jìn)的用水定額，1公斤糧食一般需水1噸（目前的平均水平是1噸水產(chǎn)糧0.58公斤）。另一方面，西北一些產(chǎn)糧區(qū)由于區(qū)位劣勢，在全國賣糧難的情況下，這些地區(qū)賣糧更難。
建議進(jìn)一步解放思想，不強求陜西、甘肅、青海等省糧食自給和西北地區(qū)糧食自給。一般情況下，完全可以通過市場調(diào)劑解決問題。只要保持土地的生產(chǎn)能力，糧食（包括飼料）供應(yīng)不致有很大風(fēng)險。
為確保安全，可考慮將黃河規(guī)劃中的寧夏大柳樹灌區(qū)，作為未來的糧食戰(zhàn)略儲備區(qū)，如有需要，可在南水北調(diào)西線建成的基礎(chǔ)上建設(shè)。
（六）發(fā)展工礦業(yè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化
推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的意義，是通過提高社會生產(chǎn)力的水平，提高水和土地資源的利用效率和效益，這是西北地區(qū)實現(xiàn)人與自然和諧共存方針的重要組成部分。
在發(fā)展工礦業(yè)中，要防止低水平的重復(fù)建設(shè)。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，要防止脫離當(dāng)?shù)厍闆r，盲目攀比城市化率的傾向。
（七）在加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，堅決防治污染
防治污染是西北地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。關(guān)鍵在于各級領(lǐng)導(dǎo)真正地提高認(rèn)識，制定正確的發(fā)展規(guī)劃，加強對新建項目的管理，杜絕對污染項目的保護(hù)，并加大對污染防治資金的投入，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)。
對已經(jīng)受到污染的水環(huán)境，應(yīng)堅決及時地進(jìn)行治理，以免將來付出更高的代價。
（八）實施少生快富的人口政策，消除貧困
為了保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)的成功，必須控制人口增長，提高人口素質(zhì)，合理調(diào)整人口布局，最終消除貧困現(xiàn)象。主要措施包括：制定“少生快富”的有關(guān)政策，在少數(shù)民族中推行計劃生育。加大教育投入，保證貧困地區(qū)盡快普及九年制教育。鼓勵和支持西北地區(qū)以各種方式，輸出勞力、引進(jìn)人才。將寧夏西海固等一些全國最貧困的地區(qū)列為“十五”扶貧攻堅項目，加大綜合措施的力度。在規(guī)劃的自然保護(hù)區(qū)和一些沒有發(fā)展前景的地方，實施生態(tài)移民。培育地方財政實力，逐步建立長期穩(wěn)定的開發(fā)資金渠道。
（九）抓緊前期工作，建設(shè)南水北調(diào)西線工程
警惕黃河水資源的危機(jī)，抓緊準(zhǔn)備南水北調(diào)的西線工程。建議在2010年前完成包括生態(tài)環(huán)境評估的工程前期工作和開工準(zhǔn)備，2015年爭取第一期工程通水，2030年前后完成二、三期工程。
（十）建立西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的部門協(xié)調(diào)機(jī)制
西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要綜合各有關(guān)部門的工作，特別是農(nóng)、林、水和城建、環(huán)保、扶貧等部門，要統(tǒng)一規(guī)劃，通力合作，使國家和社會的投入，發(fā)揮最大的效益。建議國家進(jìn)一步完善西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，有關(guān)省和自治區(qū)也要建立和完善相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。
結(jié)束語
西北地區(qū)是我國最干旱的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境極其脆弱。在今后的大開發(fā)中，如何在保護(hù)和重建生態(tài)環(huán)境的條件下，使社會經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)發(fā)展，對于西北地區(qū)來說是極大的挑戰(zhàn)。
經(jīng)過對各方面問題研究后認(rèn)為，只要堅決貫徹人與自然和諧共存的發(fā)展方針，堅決轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)高效節(jié)水防污的經(jīng)濟(jì)與社會，并合理安排生態(tài)環(huán)境建設(shè)，是可以在水資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上，支持社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
為此，提出了10項戰(zhàn)略措施，其中最核心的問題是提高用水的效率與效益。這需要在社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)中更新觀念，調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高水平；也需要在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中端正認(rèn)識，調(diào)整規(guī)劃，完善政策。
我們相信，在黨中央和國務(wù)院以及西北各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在今后10年內(nèi)必將取得突破性進(jìn)展，一個人與自然和諧共存，生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的大西北，將為我國的社會主義建設(shè)做出偉大貢獻(xiàn).
【論文關(guān)鍵詞】GIS；環(huán)境地理信息系統(tǒng)；空間數(shù)據(jù)庫
【論文摘要】本文簡要介紹地理信息系統(tǒng)的概念和它的基本功能,列舉地理信息系統(tǒng)在環(huán)境管理中的應(yīng)用,對國內(nèi)外環(huán)境地理信息系統(tǒng)的研究熱點和方向進(jìn)行闡述,并提出發(fā)展環(huán)境地理信息系統(tǒng)的策略和建議。
一、地理信息系統(tǒng)的概念
地理信息系統(tǒng)是收集、存儲、管理、綜合分析和處理空間信息和環(huán)境信息的計算機(jī)軟硬件系統(tǒng)。它是GIS技術(shù)在環(huán)境領(lǐng)域的延伸。
地理信息系統(tǒng)在環(huán)境管理中的應(yīng)用的主要功能有:
1、基本功能包括對空間和屬性數(shù)據(jù)的輸入、存儲、編輯，以及制圖和空間分析等功能。編輯功能允許用戶添加、修改、刪除點、線、面或修改其屬性信息;制圖功能可以靈活多樣地制作和顯示及輸出各種專題地圖,如污染分布圖、水功能區(qū)劃圖、環(huán)境規(guī)劃圖等等,地理要素可放大縮小以顯示不同的細(xì)節(jié)內(nèi)容,并能夠測量地圖上線段的長度或指定區(qū)域的面積。
2、空間統(tǒng)計分析是指對空間數(shù)據(jù)庫中的專題數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析。包括各種屬性數(shù)據(jù)的集中特征數(shù)、離散特征數(shù)及其分類分級統(tǒng)計等。
3、疊加分析功能允許兩個或多個圖層在空間上比較各空間要素和屬性,分為合成疊加和統(tǒng)計疊加。合成疊加得到一個新圖層,它將顯示原圖層的全部特征,交叉的特征區(qū)域僅顯示共同特征;統(tǒng)計疊加可以統(tǒng)計一種空間要素在另一種空間要素中的分布特征。對不同的圖層進(jìn)行疊加分析,從而獲得各種感興趣信息。
4、緩沖區(qū)分析是GIS的基本空間操作功能之一。例如,某地區(qū)有危險品倉庫，要分析一旦倉庫爆炸所涉及的范圍,這就需要進(jìn)行點緩沖區(qū)分析，結(jié)合與居民地圖層的疊加分析,可以獲取需要疏散的人口數(shù)等等。
綜上所述,空間分析是地理信息系統(tǒng)軟件的核心,空間統(tǒng)計分析、疊加分析、緩沖分析等功能為地理信息系統(tǒng)提供了強大的環(huán)境分析功能與廣闊的應(yīng)用空間。隨著其功能的不斷完善和發(fā)展,地理信息系統(tǒng)將為環(huán)境各部門提供一個功能強大的空間信息服務(wù)和管理工具,成為各部門日常工作不可或缺的工作手段。
二、地理信息系統(tǒng)在環(huán)境管理中的具體應(yīng)用
由于地理信息系統(tǒng)具有強大的信息服務(wù)和管理功能,具有廣泛的應(yīng)用范圍。具體體現(xiàn)在兩個方面,一是它可以應(yīng)用在環(huán)境管理的各個環(huán)節(jié)，如區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)督管理、區(qū)域環(huán)境監(jiān)測及環(huán)境評價研究等；二是它可以廣泛應(yīng)用在國家、省、市等不同層次的管理。下面簡單介紹一下它的具體應(yīng)用。
1、電子地圖使環(huán)境管理工作變得輕松直觀
由于采用空間數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)庫掛接,改變了傳統(tǒng)的信息管理方法,地圖由傳統(tǒng)的靜態(tài)紀(jì)錄變?yōu)樾畔⒇S富多樣的動態(tài)的電子地圖,實現(xiàn)了數(shù)據(jù)可視化。它使環(huán)境主管部門對各種環(huán)境要素的管理變得直觀、簡單和輕松。如通過直接對地圖要素進(jìn)行查詢,可以獲得環(huán)境監(jiān)測點位、污染源等的空間分布及其與環(huán)境敏感區(qū)域的空間關(guān)系等信息?？梢詫Ω鞣N環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合的統(tǒng)計并分析以及采用直觀的豐富多樣的表現(xiàn)方式進(jìn)行展示,為環(huán)境決策提供科學(xué)快捷的支持。
2、強大的環(huán)境規(guī)劃手段
區(qū)域環(huán)境規(guī)劃是EGIS應(yīng)用發(fā)展的重點領(lǐng)域之一,目前基于EGIS的環(huán)境規(guī)劃模型還處于深化研究階段,將環(huán)境應(yīng)用模型與GIS集成為一體,可以為環(huán)境規(guī)劃提供更強大的技術(shù)手段。由于應(yīng)用EGIS能夠更好地考慮和評價建設(shè)項目對環(huán)境的影響,因此在建設(shè)項目的環(huán)境評價中得到廣泛應(yīng)用。
3、危險物運輸管理
借助GIS的運行路徑選擇功能,可以對危險物轉(zhuǎn)移運輸線路進(jìn)行優(yōu)化選擇,能避開人口集中居住區(qū)、飲用水源地等環(huán)境敏感區(qū)域制定運輸計劃。并可以通過GPS對危險物的運輸線路進(jìn)行實時監(jiān)控。
4、環(huán)境模型模擬分析
環(huán)境模型在環(huán)境決策中有著重要的作用,如可以通過模型模擬出污染事故發(fā)生后各個時間的擴(kuò)散情況,為決策提供科學(xué)的參考依據(jù)。常用的模型主要有大氣擴(kuò)散模型、1維水污染擴(kuò)散模型、2維水污染擴(kuò)散模型等等,實現(xiàn)各種模型的模擬結(jié)果的生成、2維和3維的顯示等功能。
5、為數(shù)字環(huán)保提供技術(shù)平臺
數(shù)字環(huán)保是最近提出來的終極環(huán)境管理系統(tǒng),它是繼數(shù)字地球概念提出以后,環(huán)保領(lǐng)域提出的新概念,它將是未來十年環(huán)保領(lǐng)域信息化建設(shè)的終極方向,EGIS作為數(shù)字環(huán)保的基礎(chǔ)平臺,將能夠為用戶提供實時動態(tài)環(huán)境信息服務(wù),也能夠為環(huán)境管理者提供決策信息,逐步控制污染,改善環(huán)境狀況,提高人民生活水平。
三、發(fā)展環(huán)境地理信息系統(tǒng)的策略探討和建議
隨著國外EGIS技術(shù)的逐漸成熟和數(shù)據(jù)采集技術(shù)的快速發(fā)展,建立環(huán)境地理信息系統(tǒng)的條件開始逐漸成熟,而且將成為我國發(fā)展GIS的重點領(lǐng)域，從GIS在我國近幾年的發(fā)展領(lǐng)域也可以看出這種趨勢。
發(fā)展EGIS應(yīng)當(dāng)采用“統(tǒng)一規(guī)劃、注重基礎(chǔ)、緊密跟進(jìn)、高起點開發(fā)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的發(fā)展策略。
1、統(tǒng)一規(guī)劃。
為了降低空間數(shù)據(jù)資源采集和管理的成本,為了適應(yīng)未來發(fā)展的需要,必須在多方部門的參與下,統(tǒng)一規(guī)劃和構(gòu)建EGIS的發(fā)展框架。
2、注重基礎(chǔ)。
在統(tǒng)一規(guī)劃的思路和明確的發(fā)展框架下,不斷加強基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)庫和基礎(chǔ)環(huán)境數(shù)據(jù)庫的積累與建設(shè)。
3、緊密跟進(jìn)、高起點開發(fā)、協(xié)調(diào)發(fā)展。
在技術(shù)上緊密跟進(jìn)國外先進(jìn)的GIS技術(shù),高起點進(jìn)行系統(tǒng)開發(fā),與我國的信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度相協(xié)調(diào),共同發(fā)展適合我國國情的EGIS。
當(dāng)前我國各地許多部門雖然已經(jīng)開展了EGIS的研究與開發(fā),但這些開發(fā)均是出于本部門的需要,很少考慮到將來部門之間的數(shù)據(jù)交流和共享,加上沒有全國性的EGIS發(fā)展框架和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),數(shù)據(jù)的通用性將成為影響EGIS開發(fā)的關(guān)鍵因素,建議有關(guān)部門及時組織開展EGIS發(fā)展體系和框架標(biāo)準(zhǔn)的研究。
四、結(jié)束語
地理信息系統(tǒng)是近二十年來迅速發(fā)展的信息技術(shù)的重要組成部分,它的應(yīng)用已經(jīng)從早期的礦產(chǎn)資源管理拓展到與空間地理相關(guān)聯(lián)的更廣泛的領(lǐng)域,特別是在環(huán)境領(lǐng)域,原有的多種環(huán)境信息處理技術(shù)(環(huán)境模型、環(huán)境規(guī)劃分析)正在與地理信息系統(tǒng)融合,逐漸形成具有強大功能并具有環(huán)境特征的地理信息管理系統(tǒng),即環(huán)境地理信息系統(tǒng)(EGIS)。它將成為各個環(huán)境管理部門日常信息處理不可缺少的新工具。它將徹底改變傳統(tǒng)的信息處理方式?？梢哉f它是環(huán)境管理進(jìn)入信息時代的標(biāo)志。
地理決定論：有關(guān)人與自然關(guān)系的思考
秋風(fēng)乍起的八月，整個新疆熱氣騰騰。短短一個月內(nèi)，共有5個大型招商會議在烏魯木齊召開。山東、四川、湖南、上海等地的招商代表團(tuán)聯(lián)袂而至，據(jù)說已簽了近兩百個億的投資協(xié)議，電視、報紙等媒體上一片歡欣鼓舞之聲。
與新疆各界人士在一起聊天，免不了要談起時下最熱鬧的“西部大開發(fā)”這個話題。談到當(dāng)前的“熱”時，竟然連他們自己都難以相信這些協(xié)議最后會落到實處。一個在當(dāng)?shù)仡H為活躍的記者私下里說：“每個招商會議來了好幾千人，平均每人最低花費1萬元，加起來就有好幾億。將這些錢支持新疆也夠了，可能比那些意向性的協(xié)議還更實在。那些意向性協(xié)議上承諾的投資，天知道最后能落實多少？”
我于是想起去年在新疆的一次經(jīng)歷，那是與吐魯番附近一個黨校的教師閑聊。
這位教師當(dāng)時對東西部地區(qū)差距表示強烈的不滿，并且舉上海與廣東兩個地區(qū)為例，認(rèn)為這兩個地區(qū)的人均GDP比新疆高得多，是社會不平等的一種具體表現(xiàn)。我認(rèn)為，新疆與上海廣東這兩個地區(qū)，由于地理條件所決定的生態(tài)資源系統(tǒng)不一樣，由此決定的發(fā)展程度也不會一樣。新疆必須要承認(rèn)這種先天的差距，走低能源、低消耗的發(fā)展道路。但那位教師不同意我的看法，只是糾纏在結(jié)果是否均等這一問題上。
部份人懷疑“西部大開發(fā)”究竟是否有實效，認(rèn)為目前實在是有點虛熱，擔(dān)心又出現(xiàn)新一輪泡沫經(jīng)濟(jì)；而另一部份人則認(rèn)為新疆的發(fā)展就是缺錢，只要有大量的投資注入，新疆就會獲得極大的發(fā)展。我理解新疆人民急于拉平地區(qū)差距的急迫心情，但我們必須正視西部地區(qū)的資源限制，因為新疆地區(qū)缺水是非常明顯的事實。
而任何地區(qū)要開發(fā)，總得解決水源的問題，否則人將何以存活？至于從去年開始出現(xiàn)的那個大而無當(dāng)?shù)摹八こ躺裨挕?，我一直覺得它與《伊索寓言》里山雀夸口煮海的故事差不多。隨著對新疆的了解加深，這種關(guān)于資源限制的考慮也越來越揮之不去。我?guī)锥葟臑豸斈君R市出發(fā)去那些或遠(yuǎn)或近的旅游景點，一路上總能看到一排排已經(jīng)死去了的枯黃的白楊樹，據(jù)說這種防護(hù)林工程就是因缺水而難以見效，栽種的樹成活率不高。自從1984年中國政府開始意識到環(huán)境保護(hù)的重要性以來，最先啟動的是“三北”防護(hù)林工程。據(jù)當(dāng)時見諸于報紙的各種報導(dǎo)，防護(hù)林工程啟動以后，多年來困擾著北京的風(fēng)沙開始減緩，揚沙日、浮塵日、沙塵暴日都大幅度下降。但是，荒漠化并不是一種荒漠的“入侵”，而是由于生態(tài)破壞造成的國土整體“退化”，因此效用十分有限，北京的“后院”內(nèi)蒙古和全國荒漠化趨勢仍繼續(xù)惡化。于是政府只好再擴(kuò)大防線，開始建設(shè)太行山防護(hù)林，長江中上游防護(hù)林、農(nóng)田防護(hù)林、沿海防護(hù)林等等，一共構(gòu)造了“五大防護(hù)林體系”，全部進(jìn)入當(dāng)今世界規(guī)模最大的八項生態(tài)保護(hù)工程之列。但這邊種樹，那邊又在砍樹，從全國總體情況看，陷入了“局部治理，整體惡化”的惡性循環(huán)。
西部大開發(fā)就是在這個荒漠化日益嚴(yán)重的區(qū)域進(jìn)行，讓人不由得擔(dān)心西部地區(qū)已相當(dāng)脆弱的生態(tài)環(huán)境的承載力。這一憂慮不是始自今日，從寫《人口：中國的懸劍》一書開始，我就認(rèn)定一個事實：人的生存，必須要受生態(tài)資源的制約。那種由自稱徹底的唯物主義者提出來的“人定勝天”的思想，實在是種完全徹底的唯心論。
這幾年我一直在思考一個問題：為什么有些社會發(fā)展得好些？為什幺有些社會始終在較低層次的生存問題上苦苦徘徊？近幾個世紀(jì)以來，為了解釋世界各地為什么發(fā)展不均衡這一問題，各學(xué)科都進(jìn)行了持續(xù)不懈的努力，歷史的、哲學(xué)的、經(jīng)濟(jì)的，各種解釋都曾領(lǐng)過一段風(fēng)騷。獨獨只有一種學(xué)科解釋始終未受到學(xué)術(shù)界的青睞，那就是地理學(xué)。曾有先賢進(jìn)行過這種努力，比如孟德斯鳩就曾試圖建立地理社會學(xué)，但由于他對地理因素進(jìn)行了大量的神學(xué)闡釋，從而使還未誕生的地理社會學(xué)淪為學(xué)術(shù)界的笑柄，嚴(yán)重?fù)p害了這一學(xué)科的聲譽，以后的兩個世紀(jì)里，思想界一直在清算“地理決定論”。但是隨著二十世紀(jì)六十年代現(xiàn)代環(huán)保運動的興起，人類越來越清醒地意識到，人類首先是環(huán)境的產(chǎn)物，而生存環(huán)境首先是地理環(huán)境，人類的生存質(zhì)量確實與地理環(huán)境有密切關(guān)系。
盤點西部地區(qū)的生態(tài)資源系統(tǒng)
人對自然的絕對依賴，主要表現(xiàn)在三方面：水、土地、氣候。
水是生命之母，土地是財富之父，而氣候則決定了一個地區(qū)是否適合人類生存。從這三方面考察西部地區(qū)，前景并不樂觀。打開中國的地形圖，就會發(fā)現(xiàn)，中國的“三北”地區(qū)，即東北、西北、華北三地區(qū)約331．7萬多平方公里的土地（占我國國土面積的34．6％），被地質(zhì)學(xué)家稱之為“乾旱、半乾旱和亞濕潤地區(qū)”，其間80％（即262．2萬多平方公里）的區(qū)域，實際上早已成了一片荒漠，這片荒漠化的土地竟占了中國國土的27．2％，也就是說，18個省的471個縣，近4億人口的耕地和家園處于荒漠化威脅之中。據(jù)原林業(yè)部三北防護(hù)林建設(shè)局的一次調(diào)查，“三北”地區(qū)的荒漠化面積呈擴(kuò)大趨勢，基本上是以治理一畝，荒漠化1．32畝的速度在擴(kuò)張。近二十年來土地沙化速度為年均2460平方公里，每年直接經(jīng)濟(jì)損失540億元?；哪脑蚴怯捎谒戳峙c植被的破壞及超載放牧。專家們不止一次地發(fā)出警告：地形圖上那些密布的桔紅色小點，即被稱之為“潛在發(fā)生荒漠化”的區(qū)域也正在以不慢的速度擴(kuò)張。
很顯然，這些荒漠幾乎沒有什么地面資源，不能成為“財富之父”。
與荒漠化同時發(fā)生的是河流的乾涸。首先表現(xiàn)為河流水量減少、斷流、雨量減少，最后成為荒漠。無需回望遙遠(yuǎn)的歷史，只要看看近二十年間死亡的河流就可知道情況的嚴(yán)重。在地形圖上，已經(jīng)沒有水的乾涸河床以棕色虛線標(biāo)明，在內(nèi)蒙古西部和甘肅西部，至少分布著60多條；而在新疆幾大沙漠周圍，則多達(dá)100多條。西部的荒漠化，正是植被消失，眾多河流死亡的結(jié)果。羅布泊曾經(jīng)是一個面積2萬平方公里的巨大湖泊，隨著孔雀河等河流的乾涸斷流，1972年這個巨大湖泊終于死亡。新疆石河子的大規(guī)模屯墾，造成了瑪納斯河斷流乾涸。黑河是河西走廊上最大的內(nèi)陸河之一，隨著黑河下游的斷流乾涸，居延海也隨之死亡。西部的其它河流與湖泊的命運也好不了多少，位居內(nèi)陸河世界第二的塔里木河也斷流1／4，水量縮減到三十年前的1／10，從一條大江大河變成了一條水渠。
沒有了生命之源，人類就不能在這塊廣袤的土地上生存。為了論證西部地區(qū)大開發(fā)是個可行的工程，這兩年竟然有不少專家出面論證“南水北調(diào)”的可行性，搞出了一個龐大無比的“水報告”。這個可操作性極小的報告用科學(xué)的形式論證了從南方地區(qū)引水的可行性，全然沒有考慮到工程需要付出的龐大成本，以及這一工程實際上是透支子孫后代的生存資源。曾有多個報告指出，中國現(xiàn)在其實是個缺水比較嚴(yán)重的國家。我們一共有七大江河，從南往北，依次是珠江、長江、淮河、黃河、海灤河、大遼河和松花江。早在28年前，黃河已開始斷流，奄奄一息。海灤河、大遼河與淮河近些年已經(jīng)斷流?？梢哉f，今天整個華北平原已經(jīng)沒有一條常流河。水量豐富的松花江近幾年也開始出現(xiàn)斷流現(xiàn)象。七大江河中，有五條都陷入半死不活，瀕臨枯竭，只有水量最為充沛的珠江和長江干流暫時沒有斷流，但這兩條河尤其是珠江已遭到嚴(yán)重污染，長江重要的支流嘉陵江已發(fā)生過好幾次斷流。如果照這種趨勢發(fā)展下去，長江、珠江遲早也要步其它河流的后塵。從目前的狀況來看，中國水土條件最好的東南部也開始缺水，如果過度透支水源，就等于透支子孫后代的生存環(huán)境。
還有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家大談西部移民的可行性。全然不去考慮一個事實，那就是西部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的支撐力已達(dá)到極限。一次有關(guān)荒漠化的聯(lián)合國會議提出，乾旱和半乾旱地區(qū)，每平方公里人口密度的臨界值為7人和20人，而目前中國人口密度較小的地區(qū)也大大超過了這個數(shù)字。比如甘肅河西走廊綠洲地區(qū)人口密度已經(jīng)達(dá)到每平方公里496人，最少的金昌市也有276人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人口分布的合理密度。人口劇增和荒漠化加速惡化互為因果，形成一種惡性循環(huán)。
當(dāng)?shù)匾晃煌〞晕牟┑那嗄昱阄覅⒂^新疆博物館，那里的出土文物表明當(dāng)年新疆曾有過非常燦爛、富有特色的中亞文明。我問那位青年：這些燦爛的文明誕生之地一定是后來才變成沙漠的，有沒有人研究過當(dāng)?shù)貧夂蚺c地理條件的歷史變化？青年告訴我，沒有成書的資料，但估計就是沙進(jìn)人退，凝聚著人類智能與辛勞的文明被荒漠一片一片地吞噬。
一想到人類燦爛的文明被漫漫黃沙一片一片地吞噬，尤其是想到荒漠化進(jìn)程正在一點一點地向我們逼近，那種人類在大自然肆虐之前的無力感就特別強烈。
近二十年來，新疆其實從來就沒放棄過對本地資源的開發(fā)，地面資源在時代就已處于過度開發(fā)狀態(tài)，改革以來，認(rèn)識到由于牧地大量被用作農(nóng)地，水土涵養(yǎng)能力大大下降，生態(tài)劣化，新疆已被迫采取“退耕還牧”、“退耕還林”等措施。所以從地面資源的利用來看，現(xiàn)在的問題是如何保護(hù)好環(huán)境生態(tài)，而不是中國式的開發(fā)——除了環(huán)境保護(hù)成為“開發(fā)”題中應(yīng)有之義。對資源的開發(fā)，近十多年來新疆采取了所謂“一黑一白”的發(fā)展戰(zhàn)略，所謂“一黑”是指地下蘊藏的石油，“一白”是指農(nóng)田里種植的棉花，前者主要由國家壟斷，后者雖由地方開發(fā)，但不是發(fā)出貨收不回貨款，就是受有關(guān)政策所限，基本上發(fā)揮不了什幺優(yōu)勢。這兩年加上了所謂“一紅”，即西紅柿，但這種農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)過加工所增加的附加值也很低，更兼西紅柿醬始終也不是中國人的主要食品配料，所以僅靠這三大戰(zhàn)略的實施推進(jìn)，新疆無法達(dá)到東南沿海地區(qū)已經(jīng)達(dá)到的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。
我理解新疆人民的焦慮，但我想得更遠(yuǎn)一些。
環(huán)保優(yōu)先還是發(fā)展優(yōu)先？
環(huán)保優(yōu)先還是沒考慮綠色GDP的發(fā)展優(yōu)先？說到底這其實是個養(yǎng)雞取蛋，還是殺雞取蛋的問題。
我在美國黃石公園附近的波茲曼市議會旁聽過當(dāng)?shù)刈h員們的競選演講，演講題目是“發(fā)展優(yōu)先還是環(huán)保優(yōu)先”？這個競選題目與當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況密切相關(guān)。大致情形是這樣：波茲曼這個西部城市風(fēng)景優(yōu)美，那里的居民可以盡享湖上泛舟垂釣之樂。與美國其它地區(qū)比較，該地區(qū)發(fā)展水平偏低，家庭年收入平均兩萬左右，低于美國全國年平均收入3萬美元的水平。聯(lián)邦政府長期以來為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┟赓M食物券，免費供應(yīng)雞蛋牛奶等日常食品。當(dāng)?shù)匾晃宦蓭煾嬖V我，其實波茲曼市民只要改換一下思路，就能輕易擺脫貧困，因為當(dāng)?shù)赜幸粋€蘊藏量很大的白金礦，礦藏所在地的主人們大都希望政府批準(zhǔn)他們開發(fā)，從而迅速脫貧致富。但這種意圖卻遭到當(dāng)?shù)仄渌耸康募ち曳磳Γ嗄陙磉@個地區(qū)的議會與其它公共組織一直就在環(huán)保優(yōu)先還是發(fā)展優(yōu)先這一問題上爭論不休。波茲曼絕大多數(shù)居民認(rèn)為：呼吸新鮮空氣，飲用新鮮凈水，漫步在樹林環(huán)繞的河流湖泊之旁，比遠(yuǎn)離大自然的現(xiàn)代高水平物質(zhì)生活要好得多。在臺上發(fā)表競選演說的議員們，在別的主張上有些差別，但在環(huán)保方面的看法卻相當(dāng)一致。
我國一些地區(qū)的做法正好相反，這方面已有許多慘痛教訓(xùn)。貴州有一個山區(qū)，十多年前還是一片青山綠水，山上樹木郁郁蔥蔥，地上流淌著清清的溪流。在地方政府的鼓勵下，當(dāng)?shù)鼐用駴]有采取任何環(huán)保措施，進(jìn)行土法煉鉛。幾年以后，空氣中彌漫的鉛粉等有毒物質(zhì)將附近的樹木花草等植物全都毒死，方圓150多平方公里的地區(qū)，再也沒有一條乾凈的河流與小溪，居民飲水需要大量從外地購買礦泉水。除了生態(tài)系統(tǒng)的徹底破壞之外，鉛粉污染還導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果：當(dāng)?shù)夭簧倬用裱劬Ρ汇U毒熏瞎，得了不治之癥。以人體健康與生存家園為代價所獲得的人均收入提高，這樣的“發(fā)展”對人類又有什么意義？
從新疆的哈納斯湖回到烏魯木齊以后，我無法忘記在哈納斯看到的一切。那里有世上罕見的美好風(fēng)景，但那里的森林正在流血，一輛輛運輸木材的車每天川流不息地從哈拉斯開出，游人稍多點的地方，漫山遍野都可見到丟棄的垃圾。如此之美的風(fēng)景與如此原始落后的“開發(fā)”形成了鮮明的對比，這種對比使我如骨鯁在喉，不吐不快。我在當(dāng)?shù)嘏e辦的兩次講座中，都對前來聽課的幾百聽眾講，要建立綠色GDP，在計算國民生產(chǎn)總值時，必須將環(huán)境生態(tài)成本計算在內(nèi)。過去二十年，我們確實在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了巨大成就，但環(huán)境生態(tài)的保護(hù)卻是一大敗筆，如果要計算這筆成本，說不定還是負(fù)值，因為再多的錢也買不回我們已經(jīng)斷流的黃河，買不回淮河水系，買不回面積大幅度縮小的洞庭湖與鄱陽湖，買不回珠江水系，買不回我們另一條母親河長江……，總之，逝者雖不可追，但往者卻可鑒，正在進(jìn)行的西北大開發(fā)，一定要引入綠色GDP計算方式，避免用這種破壞性極大的原始方式開發(fā)。最好一次到位，有了雄厚財力再從高起點起步，進(jìn)行開發(fā)。
我對聽眾說，新疆真是一個美麗神奇的地方，歷史上它創(chuàng)造過非常燦爛的文化，博物館里那些歷經(jīng)千年還顏色如新的織物，即使放到今天來看，也是高水平的工藝品。是氣候與環(huán)境的變化吞噬了燦爛的古新疆文明，大家一定要愛護(hù)好今天的新疆。從地面資源看，過去新疆是開發(fā)過度，現(xiàn)在的“退耕還牧”，“退耕還林”都是正確的糾正措施。新疆的生態(tài)系統(tǒng)確實非常脆弱，一定要加倍愛護(hù)，不能讓沙漠再繼續(xù)吞噬綠洲……
我還對聽眾說，現(xiàn)在的開發(fā)，面臨的社會環(huán)境與時代完全不一樣，那時的人力資源不需要計算成本與投入，國家也幾乎傾盡全力進(jìn)行財政傾斜。正是這種不計成本的開發(fā)，才有了后來的荒漠變良田?，F(xiàn)在我國正在向市場經(jīng)濟(jì)迅速轉(zhuǎn)軌，不可能再用財政手段傾盡國力進(jìn)行資金投入，所以開發(fā)任何地下資源，必須要計算成本，一定要注意與國際同類產(chǎn)品的價格相比較。如果礦產(chǎn)的蘊藏量不大，開采年度很短，而投入購買設(shè)備的錢太多，用于供給開發(fā)者的生活成本太高，那就得計算每一單位產(chǎn)品的成本。如果單位產(chǎn)品成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際同類產(chǎn)品，那就應(yīng)該放棄開采，寧可去國際市場購買，以降低社會總成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。
我向人們呼吁，要愛護(hù)哈納斯湖。如果是目前這種粗放式原始“開發(fā)”，過不了幾年，哈納斯的美麗與神秘就要大打折扣。還有千萬要記住，一定要停止砍伐森林，不要再讓哈納斯的森林繼續(xù)流血。我不是新疆人，但我愛哈納斯，因為它是大自然遺落在中國大地上的一顆明珠，千萬、千萬要守護(hù)好它，不要讓它蒙上塵垢。
我再次強調(diào)，中國進(jìn)行現(xiàn)代化，一定要尊重現(xiàn)實，考慮人口與資源的嚴(yán)峻限制。1995年，世界銀行推出衡量國家財富的新計算法，把自然資源計算在內(nèi)，中國的人均財富只能排名世界第162（這個排名到現(xiàn)在絲毫未變），是排名第一的澳大利亞的1／126，是世界平均水平的1／13。其中自然資本占的比例僅為3％（澳大利亞為71％），足以見中國人均資源的貧乏程度。且不說人的物欲永無滿足之時，即便象許多中國人宣稱的那樣只求達(dá)到今天美國人的生活水平，有人計算，實現(xiàn)十二億中國人的美國夢，中國的資源總耗至少要擴(kuò)大50倍。這組簡單的數(shù)字告訴我們，不管我們覺得我們的要求怎幺合理，都早已注定了沒有實現(xiàn)的可能。在嚴(yán)峻的資源限制下，中國應(yīng)該放棄“趕超”戰(zhàn)略，承認(rèn)差距，走低能源、低消耗的發(fā)展道路。新疆也應(yīng)該從現(xiàn)實出發(fā)，不要每天去與資源條件完全不一樣的沿海地區(qū)攀比，設(shè)計未來的大開發(fā)戰(zhàn)略，一定要注意自己的生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱，經(jīng)不起破壞性的折騰。內(nèi)地那種只顧“經(jīng)濟(jì)增長”，不顧生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的“開發(fā)”
一定要引為前車之鑒……江山多嬌，引得無數(shù)英雄競折腰。但每次“逐鹿中原”的結(jié)果，絕對不止那“一將功成萬骨枯”的慘痛，還有生態(tài)環(huán)境的大破壞。九朝故都洛陽曾那樣美麗，但幾十次兵燹過后，現(xiàn)在只有一個龍門石窟還能證明昔日的輝煌；開封歷史上曾非常繁華，但在歷史的厚厚塵封下，現(xiàn)在呈現(xiàn)在世人面前的完全是一幅可憐可嘆的破敗相。歷史上曾被《詩經(jīng)》歌之詠之，長滿各種珍稀植物、“河水清且漣漪”、林木郁郁蔥蔥的陜西，現(xiàn)在卻只有一片荒涼的黃土，“荒沙裸露無寸土，可憐江山貧到骨”！
上天賜給我們中華民族的江山曾是如此美麗。是連綿不絕的戰(zhàn)爭、人口的過度增殖與對土地的過度開發(fā)，使我們在一代又一代人的不經(jīng)意之間，失去了曾經(jīng)無比美好的棲息之地。到了二十世紀(jì)，中國進(jìn)入前所未有的人口高峰期，人口與資源的關(guān)系空前緊張。在這種情況下，人們?yōu)榱松?，開始干出一連串“要高山讓路，讓河水低頭”的蠢事。我們完全忘記了，人與自然本應(yīng)該和諧共處，而征服大自然的結(jié)果，就是整個生態(tài)系統(tǒng)的巨大破壞。
不少人總在理直氣壯地說，世界資源應(yīng)該共享。但我在此想問一句：一些國家將自己的家園折騰得一塌糊涂，有什么資格去分享人家精心維護(hù)的資源？要知道，在世界大同這個夢實現(xiàn)以前，人類畢竟還是得按照民族國家的疆界與準(zhǔn)則生存。我們曾擁有無比美麗的棲息之地，我們再也不能破壞已脆弱無比的生態(tài)系統(tǒng)。要記住，愛護(hù)我們的山山水水，愛護(hù)我們的樹林，就是愛護(hù)我們這個五千年文明古國的未來。
這里所說的園路，是指綠地中的道路、廣場等各種鋪裝地坪。它是園林不可缺少的構(gòu)成要素，是園林的骨架、網(wǎng)絡(luò)。園路的規(guī)劃布置，往往反映不同的園林面貌和風(fēng)格。例如，我國蘇州古典園林，講究峰回路轉(zhuǎn)，曲折迂回而西歐古典園林凡爾賽宮，講究平面幾何形狀。下面是筆者在設(shè)計公園、人工森林所考慮的幾方面問題，供讀者參考討論。
園路的功能園路和多數(shù)城市道路不同之處，在于除了組織交通、運輸；還有其景觀上要求：組織游覽線路；提供休憩地面，園路、廣場的鋪裝、線型、色彩等本身也是園林景觀一部分?？傊?，園路引導(dǎo)游人到景區(qū)，沿路組織游人休憩觀景，園路本身也成為觀賞對象。
回想杭州胡緒渭先生在講解花港觀魚牡丹園時，對“梅影坡”的分析論述是極有啟發(fā)意義的；對著梅樁，鋪砌其倒影的地面。此情此景，讓人浮相聯(lián)翩，流連忘返。園路的類型和尺度一般綠地的園路分為幾種：
主要道路。聯(lián)系全園，必須考慮通行、生產(chǎn)、救護(hù)、消防、游覽車輛。寬7～8米。
次要道路。溝通各景點、建筑，通輕型車輛及人力車。寬3～4米。
林蔭道、濱江道和各種廣場。
休閑小徑、健康步道。雙人行走1.2～1.5米，單人0.6一l米。健康步道是近年來最為流行的足底按摩健身方式。通過行走卵石路上按摩足底穴位達(dá)到健身目的，但又不失為園林一景。
這里要強調(diào)的有三點：
一是，園路的鋪裝寬度和園路的空間尺度，是有聯(lián)系但又不同的兩個概念。舊城區(qū)道路狹窄，街道綠地不多，因此路面有多寬，它的空間也有多大。而園路是綠地中的一部分，它的空間尺寸既包含有路面的鋪裝寬度，也有四周地形地貌的影響。不能以鋪裝寬度代替空間尺度要求。一般園林綠地通車頻率并不高，人流也分散，不必為追求景觀的氣魄、雄偉而隨意擴(kuò)大路面鋪砌范圍，減少綠地面積，增加工程投資。倒是應(yīng)該注意園路兩側(cè)空間的變化，疏密相間，留有透視線，并有適當(dāng)緩沖草地，以開闊視野，并借以解決節(jié)假日、集會人流的集散問題。園林中最有氣魄、最雄偉的是綠色植物景觀，而不應(yīng)該是人工構(gòu)筑物。
二是，園路和廣場的尺度、分布密度應(yīng)該是人流密度客觀、合理的反映。上述的路寬，是一般情況下的參考值。路是走出來的，從另一方面說明，人多的地方，如游樂場、入口大門等，尺度和密度應(yīng)該是大一些；休閑散步區(qū)域，相反要小一些，達(dá)不到這個要求，綠地就極易損壞。60～70年代上海市中心的人民公園草地，被喻為金子鋪出來的，就是這個原因?，F(xiàn)在很多規(guī)劃設(shè)計，反過來夸大第五立面、鋪砌地坪的作用，增加建設(shè)投資，也導(dǎo)致終日暴曬，行人屈指可數(shù)，于生態(tài)不利，不能不說是一種弊病。
當(dāng)然，這也和園林綠地的性質(zhì)、風(fēng)格、地位有關(guān)系。例如，動物園比一般休息公園園路的尺度、密度要大一些；市區(qū)比郊區(qū)公園大一些；中國古典園林由于建筑密集，鋪裝地往往也大一些。建筑物和設(shè)備的鋪裝地面，是導(dǎo)游路線的一部分，但它不是園路，是園路的延伸和補充。
三是，在大型新建綠地，如郊區(qū)人工森林公園，因為規(guī)模宏大，幾千畝至萬畝，要分清輕重緩急，逐步建設(shè)園路。建園伊始，只要道路能達(dá)到生產(chǎn)、運輸?shù)囊?，例如，?00～500米，其密度就可以了。隨著園林面貌的逐步形成，再建設(shè)其他園路和小徑、設(shè)施，以節(jié)約投資。初期建設(shè)也以只建園路路基最為合理有利，如南匯的濱海人工森林公園。
園路的線型：
（1）規(guī)劃中的園路，有自由、曲線的方式，也有規(guī)則、直線的方式，形成兩種不同的園林風(fēng)格。當(dāng)然采用一種方式為主的同時，也可以用另一種方式補充。仔細(xì)觀察，上海楊浦公園整體是自然式的，而入口一段是規(guī)則式的；復(fù)興公園則相反，雁蕩路、毛氈大花壇是規(guī)則式，而后面的山石瀑布是自然式的。這樣相互補充也無不當(dāng)。不管采取什么式樣，園路忌諱斷頭路、回頭路。除非有一個明顯的終點景觀和建筑。
（2）園路并不是對著中軸，兩邊平行一成不變的，園路可以是不對稱的。最典型例子是浦東世紀(jì)大道：100米的路幅，中心線向南移了10米，北側(cè)人行道寬44米，種了6排行道樹。南側(cè)人行道寬24米，種了兩排行道樹；人行道的寬度加起來是車行道的兩倍多。
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（3）園路也可以根據(jù)功能需要采用變斷面的型式。如轉(zhuǎn)折處不同寬狹；坐凳、椅處外延邊界；路旁的過路亭；還有園路和小廣場相結(jié)合等等。這樣寬狹不一，曲直相濟(jì)，反倒使園路多變，生動起來，做到一條路上休閑、停留和人行、運動相結(jié)合，各得其所。
（4）園路的轉(zhuǎn)彎曲折。這在天然條件好的園林用地并不成問題：因地形地貌而迂回曲折，十分自然，不在話下。而上海一般就不是這樣。為了延長游覽路線，增加游覽趣味，提高綠地的利用率，園路往往設(shè)計成婉蜒起伏狀態(tài)，但是上海園林用地的變化不大，往往一馬平川而根據(jù)不足。這時就必須人為地創(chuàng)造一些條件來配合園路的轉(zhuǎn)折和起伏。例如，在轉(zhuǎn)折處布置一些山石、樹木，或者地勢升降，做到曲之有理，路在綠地中；而不是三步一彎、五步一曲，為曲而曲，脫離綠地而存在。陳從周說：“園林中曲與直是相對的，要曲中寓直，靈活應(yīng)用，曲直自如。計成的話要做到：”雖由人作，宛如天開?！?
（5）園路的交叉要注意幾點：
避免多路交叉。這樣路況復(fù)雜，導(dǎo)向不明。
盡量靠近正交。銳角過小，車輛不易轉(zhuǎn)彎，人行要穿綠地。
做到主次分明。在寬度、鋪裝、走向上應(yīng)有明顯區(qū)別。
要有景色和特點。尤其三叉路口，可形成對景，讓人記憶猶新而不忘。
（6）園路在山坡時，坡度≥6，要順著等高線作盤山路狀，考慮自行車時坡度≤8，汽車≤15；如果考慮人力三輪車，坡度還小，為≤3.人行坡度≥10％時，要考慮設(shè)計臺階。園路和等高線斜交，來回曲折，增加觀賞點和觀賞面，未嘗不是好事。
（7）安排好殘廢人所到范圍和用路。園路的鋪裝建議采塊料-砂、石、木、預(yù)制品等面層，砂土基層即屬該類型園路。這是上可透氣，下可滲水的園林——生態(tài)——環(huán)保道路。之所以如此建議，是基于下面幾點考慮：
（1）符合綠地生態(tài)要求?？赏笟鉂B水，極有利于樹木的生長，同時減少溝渠外排水量，增加地下水補充。
（2）與園林景觀相協(xié)調(diào)。自然、野趣，少留人工痕跡。尤其是郊區(qū)人工森林這種類型綠地，粗獷一些并無不當(dāng)。
（3）新建園林，尤其上海園林，往往因地形變更，土方工程使部分、甚至大部分園路、廣場處于新填土之上。
（4）園林綠地建設(shè)是一個長期過程，要不斷補充完善。這種路面鋪裝適于分期建設(shè)，甚至臨時放個過路溝管，抬高局部路面，也極容易不必如剛性路面那樣開腸剖肚。
（5）園林綠地除建設(shè)期間外，園路車流頻率不高，重型車也不多。
（6）是我國園林傳統(tǒng)做法的繼承和延伸。塊料路面的鋪砌要注意幾點：
廣場內(nèi)同一空間，園路同一走向，用一種式樣的鋪裝較好。這樣幾個不同地方不同的鋪砌，組成全園，達(dá)到統(tǒng)一中求變化的目的。實際上，這是以園路的鋪裝來表達(dá)園路的不同性質(zhì)、用途和區(qū)域。
一種類型鋪裝內(nèi)，可用不同大小、材質(zhì)和拼裝方式的塊料來組成，關(guān)鍵是用什么鋪裝在什么地方。例如，主要干道、交通性強的地方，要牢固、平坦、防滑、耐磨，線條簡潔大方，便于施工和管理。如用同一種石料，變化大小或拼砌方法。小徑、小空間、休閑林蔭道，可豐富多采一些，如我國古典園林。要深入研究園路所在其他園林要素的特征，以創(chuàng)造富于特色、膾炙人口的鋪裝來。例如，杭州的竹徑通幽，蘇州五峰仙館與鶴所間的仙鶴圖與環(huán)境融洽一體，詩情畫意，躍然紙上。計成在《園冶》中對此早有論述"；惟所堂廣廈中，鋪一慨磨磚，如路徑盤蹊，長砌多般亂石，中庭式宜疊勝，近砌亦可回文，八角嵌方選鵝子鋪成蜀錦。
塊料的大小、形狀，除了要與環(huán)境、空間相協(xié)調(diào)，還要適于自由曲折的線型鋪砌，這是施工簡易的關(guān)鍵；表面粗細(xì)適度，粗要可行兒童車，走高跟鞋，細(xì)不致雨天滑倒跌傷、塊料尺寸模數(shù)，要與路面寬度相協(xié)調(diào)；使用不同材質(zhì)塊料拼砌，色彩、質(zhì)感、形狀等，對比要強烈。
塊料路面的邊緣，要加固。損壞往往從這里開始。側(cè)石問題。園路是否放側(cè)石，各有己見。筆者認(rèn)為要依實而議定：①看使用清掃機(jī)械是否需要有靠邊；②所使用砌塊拼砌后，邊緣是否整齊；③側(cè)石是否可起到加固園路邊緣的目的；④最重要的，是園路兩側(cè)綠地是否高出路面，在綠化尚未成型時，須以側(cè)石防止水土沖刷。
建議多采用自然材質(zhì)塊料。接近自然，樸實無華，價廉物美，經(jīng)久耐用。甚至于舊料、廢料略經(jīng)加工也可利用為寶。日本有種路面是散鋪粗砂，我們過去也有煤屑路面；碎大理石花崗巖板也廣為使用，石屑更是常用填料。如今拆房的舊磚瓦，何嘗不是傳統(tǒng)園路的好材料。按虹橋花園使用情況，厚150毫米以上塊石路面（通車），包含至鋪砌完成，價150元／平方米以內(nèi)，彈街石價100元／平方米以內(nèi)（以上未包含前期已施工碎石墊層）足比使用砼路而便宜。
在調(diào)研的基礎(chǔ)上，對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下國內(nèi)圖書情報機(jī)構(gòu)以及高校圖書館的定題服務(wù)開展研究，分析其定題服務(wù)開展?fàn)顩r以及網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下SDI的資源、工作、服務(wù)的發(fā)展，提出利用網(wǎng)絡(luò)化的傳輸技術(shù)，啟用專業(yè)的工作平臺可滿足量大面廣的用戶需求。闡明豐富的SDI資源、功能強大的SDI平臺、專業(yè)的SDI工作者是SDI得以生存和發(fā)展的關(guān)鍵，是專業(yè)化SDI的基礎(chǔ)和保障。有助于建立可持續(xù)發(fā)展的服務(wù)體系，對滿足不同層次、不同學(xué)科用戶的需求有重要意義。
定題服務(wù)（SelectiveDisseminationofInformation，簡稱SDI）作為一種高層次的情報服務(wù)，既體現(xiàn)出圖書情報機(jī)構(gòu)的情報服務(wù)能力，又能夠促進(jìn)資源的有效利用，深受到圖書情報機(jī)構(gòu)的廣泛重視。SDI圍繞用戶的課題進(jìn)行收集、查找、整理、傳遞，幫助用戶跟蹤專業(yè)領(lǐng)域的最新進(jìn)展，節(jié)省用戶大量的時間和精力，因此也深受用戶歡迎。
一、傳統(tǒng)的定題服務(wù)
傳統(tǒng)的定題服務(wù)，是根據(jù)用戶的需要，采用定期或不定期的方式，對某一特定主題進(jìn)行跟蹤檢索，把經(jīng)過篩選的最新檢索結(jié)果，以書目、索引、全文等方式提供給用戶。或是針對各個學(xué)科、各種課題，從前期調(diào)研、開題立項、中期報告到成果驗收整個過程的文獻(xiàn)檢索服務(wù)。一般包括：用戶到圖情機(jī)構(gòu)提出SDI填、交表格；圖情機(jī)構(gòu)根據(jù)用戶提出的要求，對課題展開調(diào)研，擬訂服務(wù)方案；雙方進(jìn)行磋商，達(dá)成一致的；廣泛收集文獻(xiàn)信息；整理、加工；通知用戶到圖情機(jī)構(gòu)取閱文獻(xiàn)、報告；根據(jù)反饋意見，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整；按照調(diào)整約定進(jìn)行收集、整理、提供。隨著計算機(jī)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，使SDI超越了時空的限制，資源得以擴(kuò)展，交互更加方便，在形式和內(nèi)容方面都發(fā)生了一些變化。
二、資源的變化
網(wǎng)絡(luò)環(huán)境使SDI可以利用的資源擴(kuò)展為整個開放的信息網(wǎng)絡(luò)，包括傳統(tǒng)的文獻(xiàn)資源、自建、購買或試用的各類電子資源和數(shù)據(jù)庫，以及相關(guān)信息的二次、三次開發(fā)，包括從使用的角度對網(wǎng)絡(luò)資源進(jìn)行有效的整合，包括通過館際互借、傳遞、推送、合作所實現(xiàn)的共享。
三、需求的變化
這些資源的使用需要一定條件，而機(jī)構(gòu)的SDI能夠通過深層次的服務(wù)幫助用戶在競爭中占取先機(jī)。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，SDI需求已從以科研為主拓展到多種領(lǐng)域，教與學(xué)是高校增長較快的兩個點。針對學(xué)科建設(shè)的SDI有“學(xué)科信息空間”、“學(xué)科BLOG”等多種表達(dá)方式，前沿研究、培養(yǎng)方向、課程體系、實踐環(huán)節(jié)……各個點的信息都需要及時更新。具體到每個課題，在預(yù)研、申請階段有題目的、查新、檢索初擬的創(chuàng)新點的需求，在項目進(jìn)程中，需要充分了解學(xué)科領(lǐng)域中已有成果、現(xiàn)實狀況和發(fā)展水平及動態(tài)，需要相關(guān)的方法、專利、標(biāo)準(zhǔn)、材料、工藝、行業(yè)信息。高校教生普遍都需要對自己的課題情況有一個比較客觀的熟悉。
集體委托SDI是面向部分或單位的，是SDI在如立題評審、中期檢查、結(jié)題考評、項目評價等治理環(huán)節(jié)的服務(wù)拓展，是對單位用戶所委托的各種研究課題（包括研究生的學(xué)位論文課題）進(jìn)行集中檢索，提供書目、索引、文摘、全文或匯編等項服務(wù)。
由于企業(yè)治理者愈來愈重視競爭情報工作，不斷加大投進(jìn)力度，以及圖書情報機(jī)構(gòu)的公益性，近年來非學(xué)術(shù)性的課題悄然而至，并呈現(xiàn)上升趨勢。
四、定題服務(wù)在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的發(fā)展
盡管仍然保存著面對面的服務(wù)方式，但幾乎所有的機(jī)構(gòu)都將新的傳輸技術(shù)應(yīng)用到SDI過程中，用戶可以選擇以傳統(tǒng)的方式、電話的方式、Email的方式申請服務(wù)，以及傳遞檢索結(jié)果，用戶在校園網(wǎng)上的任何一臺計算機(jī)都可以訪問圖書館，甚至在家中（需開通遠(yuǎn)程服務(wù)）也可以及時將文獻(xiàn)信息需求傳遞給圖書館，并得到圖書館提供的文獻(xiàn)信息，不必像從前那樣非往圖書館不可，非常方便。
網(wǎng)絡(luò)環(huán)境使用戶的參與性增強，部分用戶可以通過機(jī)構(gòu)提供的工具，在一定范圍內(nèi)創(chuàng)建、修改、保存自己的要求，定制個性化的SDI。而機(jī)構(gòu)可以依托相應(yīng)技術(shù)，應(yīng)用智能服務(wù)來發(fā)現(xiàn)、收集、記錄用戶需求，分析用戶需求特征，解決用戶對搜索引擎提供的大量信息無所適從的題目，幫助用戶按照意愿進(jìn)行檢索，實現(xiàn)自動收集、分類、構(gòu)造、排序……同時獲取的周期也由用戶自行確定，如選擇“周”、“月”等。其中的推送技術(shù)（PushTechnology）打破了傳統(tǒng)的信息獲取方式，減少了用戶上網(wǎng)搜索的工作量，將個性化的信息直接送給用戶。
高校有著相對穩(wěn)定的高素質(zhì)研究群體和比較集中的研究方向，創(chuàng)新型社會也使社會各界跟蹤相關(guān)信息的需求大幅上升，為順應(yīng)這一系列的變化，多種多樣的專業(yè)服務(wù)平臺呈現(xiàn)在我們眼前，如中國人民大學(xué)圖書館的KingbaseDL（數(shù)字圖書館個性化信息服務(wù)系統(tǒng)）是一個可以根據(jù)用戶的專業(yè)特征和研究愛好，向用戶提供和推薦教學(xué)科學(xué)所需要資料和信息的服務(wù)平臺。被用來進(jìn)行數(shù)字資源檢索、個性化推薦和在線咨詢服務(wù)。清華大學(xué)圖書館利用IRS這個信息檢索服務(wù)系統(tǒng)針對自然科學(xué)、社會科學(xué)及人文科學(xué)各個學(xué)科、各種目的的研究課題，以描述課題的主題詞、關(guān)鍵詞作為檢索進(jìn)口，從開題立項、研究中期、直到成果驗收，開展全程的文獻(xiàn)檢索服務(wù)。使圖書館進(jìn)一步參與到教學(xué)與科研活動中，成為師生的伙伴和向?qū)?。先進(jìn)的專業(yè)軟件平臺以人性化服務(wù)的服務(wù)理念，架起機(jī)構(gòu)與用戶之間的橋梁，輔以如E-mail、BBS、短信、電話、Web表單、BLOG、FTP等多種傳輸、通訊、交互手段，使網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的定題服務(wù)能夠及時為用戶提供動態(tài)性、研究性、主動性的服務(wù)，提供各種高附加值的、專業(yè)化的信息，不受地域界限的限制，不受時間的限制。能夠及時、持續(xù)地為用戶提供信息量大、密集度高的前沿信息、最新動態(tài)、研究探討及其數(shù)值或報告，對滿足不同層次、不同學(xué)科的用戶需求具有十分重要的意義。
五、結(jié)束語
網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，信息資源的擴(kuò)展，信息需求的增長，交互更加方便，對使用者素質(zhì)和技能的要求普遍進(jìn)步。對SDI服務(wù)也提出了更高的要求，數(shù)字信息獲取方式的多樣化、信息傳輸?shù)木W(wǎng)絡(luò)化逐步改變著SDI傳統(tǒng)的服務(wù)。SDI平臺的運用進(jìn)步了圖情機(jī)構(gòu)信息服務(wù)的能力和水平，網(wǎng)絡(luò)定制起步，服務(wù)主體的增加，參與意識增強，館際互借、傳遞、推送、合作所實現(xiàn)的共享。不僅有助于機(jī)構(gòu)擴(kuò)大服務(wù)的覆蓋范圍、有助于促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息資源的有效利用，而且有助于機(jī)構(gòu)改革服務(wù)方式、建立滿足用戶個性化的信息需求的可持續(xù)發(fā)展的服務(wù)體系，對滿足不同層次、不同學(xué)科用戶的需求具有十分重要的意義。
