時間：2022-03-13 04:22:10
序論：在您撰寫行政管理論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的1篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
“國有國法，家有家規(guī)”、“沒有規(guī)矩不能成方圓”，等等這些俗語或古訓(xùn)無不在闡明一個道理：無論是一個家庭的日常生活，一個單位的平常工作，還是一個國家的正常運轉(zhuǎn)，都必須靠一定的制度來維系。好的制度能持社會的正常秩序，提高社會效率，減少社會管理成本。那么什么是“制度”，它包含哪些方面的范疇呢？根據(jù)辭海及通常的解釋，制度是指人們在行為中所共同遵守的辦事規(guī)程或行為準(zhǔn)則，是人類行為的規(guī)范或約束規(guī)則的總稱。通俗地講，制度就是社會成員的行為規(guī)范或共同認(rèn)可的模式。
作為社會細(xì)胞之一的單位，其內(nèi)部管理也常常會涉及到如何進(jìn)行制度建設(shè)的問題。這里，制度設(shè)計的合理與否，是保證單位能否良性、有序發(fā)展的前提。然而在現(xiàn)實生活中，卻經(jīng)常因制度設(shè)計的缺失，引發(fā)出種種的尷尬。 那么怎樣才能完善我們?nèi)粘Ｉ鐣钪械母黜椫贫?，?gòu)筑單位管理的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)呢？
憑著本人的學(xué)習(xí)理解與管理實踐證明，要抓好一個單位的工作，長期保持一個集體團結(jié)和睦、有條不紊、健康有序、高效廉潔的運行，必須建立和完善以下幾個方面的制度：
第一，完善職責(zé)分工制度，使之責(zé)任明確。要用制度的形式把所有人員的工作內(nèi)容、工作目標(biāo)、工作要求加以確定，規(guī)定在擁有哪些權(quán)力的同時，必需明確相應(yīng)的義務(wù)，真正做到責(zé)任“落地”，守土有責(zé)。
第二，健全內(nèi)部控制制度，使之有章可循。“沒有規(guī)矩，不成方圓”，建立規(guī)范有序的管理機制，是維系單位正常秩序必不可少的保障機制。因此應(yīng)建立健全日常工作制度、財務(wù)管理制度、人事管理制度、項目管理制度、利益分配制度、議事決策制度、廉政責(zé)任制度、考核獎懲制度，等等，從源頭上預(yù)防和遏制權(quán)力濫用和腐敗的滋生。
第三，嚴(yán)格工作督查制度，使之工作到位?！胺ㄙF在行”，有了制度就要按制度辦事，用制度規(guī)范行為。否則，制度再好也只是掛在墻上、寫在紙上、說在嘴上，形同虛設(shè)。必須強化制度的執(zhí)行力度，加強對執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查，對有令不行、有法不依、有章不循、任意違犯的，要嚴(yán)肅查處，保證政令暢通。
第四，堅持陽光作業(yè)制度，使之公開透明。有人說“陽光是最好的防腐劑”,單位所有重大事項的決定與執(zhí)行，都必需要客觀公正，透明有序，自覺接受各種監(jiān)督。堅持做到管理公開，程序辦事，決策民主，群眾參與。
第五，落實外部監(jiān)督制度，使之體系完善?！皼]有制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗”。加強監(jiān)督制約，是促進(jìn)正確使用權(quán)力，不犯或少犯錯誤的重要保證。要健全發(fā)現(xiàn)問題、糾正錯誤和追究責(zé)任的監(jiān)督機制，建立健全紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、審計的工作監(jiān)督和人大政協(xié)的法律、社會監(jiān)督機制，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正問題。
第六，規(guī)范“一把手”權(quán)力行使制度，使之首端控制。現(xiàn)實生活中，一把手的權(quán)力得不到嚴(yán)格有效的制約，存在有權(quán)無責(zé)、權(quán)大責(zé)小、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題。因此，應(yīng)建立健全規(guī)范“一把手”權(quán)力的系列配套制度，形成首端控制的權(quán)力制約機制。堅持重大問題集體決策，討論重大問題一把手末位表態(tài)，一把手不直接參與項目工程和分管財務(wù)，對用人失察、決策失誤的要追究責(zé)任。
在建立和完善制度的同時，應(yīng)盡量做到以下幾點。
1.制度要合理。要保障和維護(hù)大多數(shù)人的合法利益，要真正體現(xiàn)“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”的執(zhí)政理念。
2.制度要切實。要符合客觀環(huán)境，要不斷的修訂和完善。一項行之有效的制度，一定是客觀事物內(nèi)在規(guī)律的反應(yīng)。不切實際或盲目照抄照搬的條款，無疑是一紙空文。
3.制度要穩(wěn)定。執(zhí)行制度要保持相對連續(xù)性，不能朝三暮四，朝令夕改，讓人無所適從。
4.制度要含情。制度要體現(xiàn)人情味，單位應(yīng)推行人性化管理。制定制度時，在規(guī)定一般要求的前提下，盡量包容可能存在的個體差異，以便充分發(fā)揮個體優(yōu)勢，為共同目標(biāo)服務(wù)。
5.領(lǐng)導(dǎo)要垂范。執(zhí)行制度領(lǐng)導(dǎo)要身體力行，要做遵紀(jì)守法的模范，執(zhí)行制度的表率。不論何時，榜樣的力量都是很大的，有道是：其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。
總之，只有堅持用紀(jì)律束人，制度管事，令行禁止，才能使我們的工作有章可循，保證我們的干部少走彎路，不走邪路，才能保證一個單位健康、有序、效率的推進(jìn)各項工作，促進(jìn)社會經(jīng)濟又好又快的發(fā)展。
依法治國是建設(shè)社會主義民主政治的基本要求,而行政管理法制化則是依法治國的重要內(nèi)容。只有扎實推進(jìn)行政管理法制化,才能實現(xiàn)依法行政和建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。
一、行政管理法制化的意義
行政管理法制化是指按照相關(guān)法規(guī)的要求,將行政管理置于法律的調(diào)整與支配下,切實保證行政活動能夠依照法律進(jìn)行,從而使行政行為走向制度化、規(guī)范化、程序化的道路。行政法制化主要體現(xiàn)在法制意識的培養(yǎng)、行政管理組織法制化、行政管理職能法制化、行政管理程序法制化等方面。法制是現(xiàn)代社會的一個核心觀念,是憲政和人權(quán)保護(hù)的堅實基礎(chǔ)。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期,政府的法制意識薄弱、依法行政能力欠缺,因而,推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府對推進(jìn)整個社會的法制化進(jìn)程有著重要的意義。依法行政是維護(hù)政府形象和保障人民群眾合法權(quán)益的重要途徑,是提高政府行政能力的重要手段。在現(xiàn)代社會中,公民生活的各個方面都和政府有著密切的聯(lián)系,政府的行政行為直接影響著公民的各種權(quán)益。依法行政不僅是一種政治理念,更是一種政治道德和社會價值。要建設(shè)社會主義政治文明,落實人民群眾當(dāng)家作主的地位,實現(xiàn)國家的長治久安就必須扎實推進(jìn)依法行政。
二、我國行政管理法制化的現(xiàn)狀
1、行政管理程序法制化滯后當(dāng)前,我國的許多行政程序還沒有實現(xiàn)法律化、規(guī)范化,許多行政行為的步驟、方式仍處于雜亂無章的狀態(tài),野蠻執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫權(quán)執(zhí)法、以權(quán)壓法等行政違法行為屢見不鮮,行政執(zhí)法的合法性與合理性受到了很大的質(zhì)疑。這些大大降低了行政執(zhí)法的效率,影響了政府的公信力。此外,由于執(zhí)法體制不暢、行政管理體系不完善帶來了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、擾民執(zhí)法等許多執(zhí)法問題。以食品安全監(jiān)管為例,涉及的監(jiān)管部門有十幾個,結(jié)果是大家都管,但是都管不好。這種重復(fù)執(zhí)法不僅帶來了行政執(zhí)法資源的巨大浪費,還擾亂了正常的社會秩序。
2、行政管理執(zhí)法方式落后行政管理執(zhí)法方式落后集中體現(xiàn)在城市管理中。由于執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法環(huán)境與執(zhí)法機制等因素的影響,城市行政管理中存在諸多問題。例如,社會管理主體單一,政府是唯一的社會管理主體,社會機構(gòu)、民間組織等很少參與社會管理;缺少長效管理機制,執(zhí)法部門熱衷于專項執(zhí)法、運動式執(zhí)法,總是“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”,缺少整體考慮和長遠(yuǎn)規(guī)劃,缺少長效管理機制,以致于群眾滿意度低、暴力抗法事件時有發(fā)生。
三、推進(jìn)行政管理法制化的幾點建議
1、牢固樹立依法行政的理念法治是現(xiàn)代社會的基本內(nèi)容,法治不僅體現(xiàn)在法律的制定和執(zhí)行上,更體現(xiàn)在人們的法制意識、法律素養(yǎng)等方面。因此,推進(jìn)依法行政也是一場深刻的社會文化變革,是一個漸進(jìn)的歷史過程。在現(xiàn)實中許多執(zhí)法者將法律作為統(tǒng)治百姓的工具,執(zhí)法手段簡單粗暴,在民眾中產(chǎn)生了不良的影響。為此,廣大執(zhí)法人員應(yīng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念,應(yīng)樹立服務(wù)意識、理性執(zhí)法意識,將執(zhí)法作為增進(jìn)民眾福利、促進(jìn)社會和諧的一種手段。執(zhí)法觀念決定著行政人員的執(zhí)法行為,影響著執(zhí)法效果。因此,執(zhí)法者應(yīng)樹立行政服務(wù)、民主參與、平等互動的執(zhí)法理念,自覺約束自己的執(zhí)法行為,自覺接受社會各界的監(jiān)督。同時應(yīng)在嚴(yán)格遵守法律的情況下,提高執(zhí)法的能動性,實現(xiàn)法律效果和社會效果的完美統(tǒng)一,真正做到全心全意為人民服務(wù)。
2、全面提高行政執(zhí)法能力要提高行政執(zhí)法能力就必須高度重視執(zhí)法人員素質(zhì)建設(shè)。應(yīng)通過政治學(xué)習(xí)和思想教育等方式,使廣大執(zhí)法人員樹立正確的正確的金錢觀、權(quán)力觀、人生觀,能夠自覺提高自身的政治素養(yǎng)和職業(yè)道德水平,能自覺做到文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。同時應(yīng)完善法律制定與修改的程序,根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展變化不斷修改和完善法律,促進(jìn)法律建設(shè)的科學(xué)化、合理化、規(guī)范化;應(yīng)建立完善的法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度,定期對執(zhí)法人員進(jìn)行法律培訓(xùn),以提高其法律素養(yǎng)。此外,還要培養(yǎng)執(zhí)法人員的行政程序意識,使執(zhí)法者能夠嚴(yán)格按程序執(zhí)法,能夠充分保障當(dāng)事人的各種合法權(quán)利,促進(jìn)執(zhí)法公正。推進(jìn)執(zhí)法組織建設(shè)也是加強行政能力建設(shè)的重要內(nèi)容,為此應(yīng)理順行政管理體制。依法行政是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它涉及到許多部門和多種利益關(guān)系,現(xiàn)實中因部門利益沖突而導(dǎo)致的推諉扯皮、重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法等現(xiàn)象屢見不鮮。因此,必須從體制上理順各個執(zhí)法主體之間的關(guān)系,建立完善的部門協(xié)調(diào)機制。此外,應(yīng)按照憲法和法律的要求進(jìn)一步明確執(zhí)法主體和執(zhí)法責(zé)任,建立完善的執(zhí)法責(zé)任制,將執(zhí)法工作常態(tài)化、規(guī)范化、制度化,杜絕行政不作為、亂作為的行為;應(yīng)建立明確的執(zhí)法考核標(biāo)準(zhǔn)和獎懲辦法,加強執(zhí)法管理監(jiān)督,強化行政執(zhí)法人員的責(zé)任和義務(wù)。
3、進(jìn)一步完善執(zhí)法工作改革開放以來,我國已基本建立了完善的法律體系,基本實現(xiàn)了有法可依,但是在行政執(zhí)法上還存在著許多漏洞,如行政法規(guī)中背離法律等級性,越權(quán)立法的現(xiàn)象普遍存在;行政法規(guī)之間相互沖突,造成執(zhí)法難的現(xiàn)象屢見不鮮,等等。為此,應(yīng)完善行政立法制度,提高行政立法質(zhì)量。如在立法之前應(yīng)建立科學(xué)的立法規(guī)劃,并對立法項目進(jìn)行充分的論證;應(yīng)完善立法程序,通過調(diào)查、座談等多種方式廣泛聽取社會各界的意見,通過立法聽證會等方式來保證立法的公平性、合理性。另外,還應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟與社會發(fā)展的實際需要及時修訂過時的、不符合社會需要的各種法律法規(guī),確保法律法規(guī)的科學(xué)性。依法治國是我黨的基本治國方略,依法行政是依法治國的基本內(nèi)容。為此,我們應(yīng)深入研究行政管理法制化建設(shè)中的新問題、新情況,不斷提高行政人員的法制意識和依法行政的能力,全面提高行政管理的法制化水平,深入推進(jìn)我國的行政管理法制化建設(shè)。
為貫徹落實黨的十七大精神,中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議研究了深化行政管理體制改革問題,提出了相關(guān)意見。認(rèn)真學(xué)習(xí)之,深感推進(jìn)行政管理體制改革意義重大,機構(gòu)編制部門責(zé)無旁貸,必須深刻領(lǐng)會深化行政管理體制改革的重要性、緊迫性、艱巨性和復(fù)雜性,認(rèn)真學(xué)習(xí),加強研究,統(tǒng)籌安排,突出重點,精心部署,堅定不移地把行政管理體制改革繼續(xù)推向前進(jìn)。機構(gòu)編制部門應(yīng)切實做到“五要”：
一、要明確深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)
行政管理體制改革是一項政治性和政策性都很強的工作,必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,從國情出發(fā),從經(jīng)濟社會發(fā)展的要求出發(fā),從人民群眾的愿望出發(fā),積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。
深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟,以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo),深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求,著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力,為全面建設(shè)小康社會提供體制保障。
深化行政管理體制改革的基本原則有：堅持以人為本、執(zhí)政為民,把維護(hù)人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點；堅持與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng),與建設(shè)社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調(diào)；堅持解放思想、實事求是、與時俱進(jìn),正確處理繼承與創(chuàng)新、立足國情與借鑒國外經(jīng)驗的關(guān)系；堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性,在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,鼓勵地方結(jié)合實際改革創(chuàng)新；堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn),做到長遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合、全面推進(jìn)與重點突破相結(jié)合,處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。
深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是：到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。
二、要掌握行政管理體制改革的基本要求和主要方法
為了全面貫徹落實十七大提出的戰(zhàn)略任務(wù),保證行政管理體制改革總體方案的科學(xué)性、針對性和實效性,我們需要深入研究和進(jìn)一步明確我國行政管理體制改革的基本要求和主要方法,為全面建立和不斷完善中國特色的行政管理體制提供理論支撐。
加快推進(jìn)行政管理體制改革的基本要求:從本縣實際情況出發(fā),確立行政管理體制改革基本原則和步驟方法；堅持在縣委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,緊緊抓住政府職能轉(zhuǎn)變這個重點,統(tǒng)籌兼顧,穩(wěn)步推進(jìn)；重視民主在行政管理體制改革中的基礎(chǔ)性作用,運用法治手段推進(jìn)和保障改革；遵循行政管理的一般規(guī)律,積極借鑒國內(nèi)外公共行政改革的有益經(jīng)驗和通行做法。
加快推進(jìn)行政管理體制改革的主要方法:在改革戰(zhàn)略的謀劃上,要注重系統(tǒng)思維與問題意識的統(tǒng)一；在改革任務(wù)的部署上,要注重長期目標(biāo)與近期重點的統(tǒng)一；在改革舉措的實施上,要注重質(zhì)的突破與量的積累的統(tǒng)一；在改革進(jìn)程的推動上,要注重自下而上廣泛參與與自上而下集中推進(jìn)的統(tǒng)一。
三、要抓住行政管理體制改革的核心
加快政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政管理體制改革的核心。在改革過程中,機構(gòu)編制部門的主要職責(zé)是合理界定政府部門職能,明確部門責(zé)任,確保權(quán)責(zé)一致。必須 做到:理順部門職責(zé)分工,堅持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé),確需多個部門管理的事項,要明確牽頭部門,分清主次責(zé)任。健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。
四、要落實推進(jìn)地方政府機構(gòu)改革的主要任務(wù)
根據(jù)各級政府的職責(zé)重點，合理調(diào)整地方政府機構(gòu)設(shè)置。在中央、省、州確定的限額內(nèi),需要統(tǒng)一設(shè)置的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對口,其他機構(gòu)因地制宜設(shè)置;調(diào)整和完善垂直管理體制,進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系；深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,加強基層政權(quán)建設(shè);精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu),不再保留的,任務(wù)交由職能部門承擔(dān)。要嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置,涉及跨部門的事項,由主辦部門牽頭協(xié)調(diào)。確需設(shè)立的,嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟?一般不設(shè)實體性辦事機構(gòu);推進(jìn)事業(yè)單位分類改革,按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則,對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進(jìn)行改革。主要承擔(dān)行政職能的,逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構(gòu);主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的,逐步轉(zhuǎn)為企業(yè);主要從事公益服務(wù)的,強化公益屬性,整合資源,完善法人治理結(jié)構(gòu),加強政府監(jiān)管。推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和人事制度改革,完善相關(guān)財政政策;認(rèn)真執(zhí)行政府組織法律法規(guī)和機構(gòu)編制管理規(guī)定,嚴(yán)格控制編制,嚴(yán)禁超編進(jìn)人,對違反規(guī)定的限期予以糾正。建立健全機構(gòu)編制管理與財政預(yù)算、組織人事管理的配合制約機制,加強對機構(gòu)編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查,加快推進(jìn)機構(gòu)編制管理的法制化進(jìn)程。
五、要積極配合做好改革的組織實施工作
深化行政管理體制改革意義重大、任務(wù)艱巨,機構(gòu)編制部門要在縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下,與其他部門一道精心組織,周密部署,狠抓落實。要抓緊制定縣政府機構(gòu)改革、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)改革、事業(yè)單位分類改革的方案,制定和完善縣政府工作部門“三定”規(guī)定;要嚴(yán)肅紀(jì)律,杜絕上級業(yè)務(wù)主管部門干預(yù)下級機構(gòu)設(shè)置和編制配備的行為發(fā)生;要重視研究和解決改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題,加強思想政治工作,正確引導(dǎo)輿論,確保改革順利推進(jìn)。
一、海洋行政管理學(xué)發(fā)展現(xiàn)狀
海洋行政管理學(xué)始自20世紀(jì)后期人類對于海洋利益的高度重視。超越陸地,走向海洋,拓展人類生存發(fā)展空間成為社會共識,如果說古代海洋開發(fā)利用與近代航海時代停留在尚未完全成型、統(tǒng)治管理職能不夠明晰的政府的引導(dǎo)之下,那么近幾十年來海洋事務(wù)的興盛,則是由成熟的管理型行政的政府統(tǒng)攝之下推進(jìn)而成,海洋行政管理獲得理論與實踐的雙重內(nèi)涵。海洋行政管理學(xué)正是在工業(yè)化時代背景下研究人類海洋事務(wù)管理規(guī)律,服務(wù)于社會對于海洋快速增長的需求。中國海洋行政管理學(xué)發(fā)端于上個世紀(jì)90年代,學(xué)者與海洋部門官員對于海洋領(lǐng)域具體管理問題的論述。進(jìn)入21世紀(jì),學(xué)者逐漸開始由實證研究轉(zhuǎn)向理論提升的過程,作為一門學(xué)問的海洋行政管理學(xué)也在其中不斷地得到展開,如鄭敬高于2002年出版的《海洋行政管理》一書。目前學(xué)界的研究集中在海洋行政管理學(xué)定義以及海洋行政管理學(xué)框架體系設(shè)計上。最初的研究尚無明確的“海洋行政管理學(xué)”定義。學(xué)者通過基于海洋管理學(xué)探討“海洋行政管理”,略加闡述海洋行政管理學(xué)的基本理論。學(xué)界對于海洋管理學(xué)的定義突出政府的主體作用,這與海洋行政管理學(xué)以政府為核心主體相合。
王琪在《海洋管理:從理念到制度》一書中引述以往有關(guān)海洋管理的定義,如美國學(xué)者J.M.阿姆斯特朗和P.C.賴納在《美國海洋管理》對于“海洋管理”的定義:“指政府能對海洋空間和海洋活動采取的一系列的干預(yù)行動”。早期國內(nèi)學(xué)者對于海洋管理的理解近似于海洋行政管理的定義,比如“海洋管理市政府對海洋及其環(huán)境和資源的研究和開發(fā)利用活動的計劃、組織和控制活動”。而王琪等編著的《海洋管理:從理念到制度》多是從倡導(dǎo)海洋管理的高度,著重介紹海洋管理的已有研究成果,并且將海洋管理歸于公共管理范疇,認(rèn)為“海洋管理是以政府為核心主體的涉海公共組織為保持海洋生態(tài)平衡、維護(hù)海洋權(quán)益、解決海洋開發(fā)利用中的各種矛盾沖突所依法對海洋事務(wù)進(jìn)行的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制活動”,這一思路與世界公共管理運動的興起一脈相承,海洋行政管理學(xué)只是以專業(yè)名詞的身份出現(xiàn),并沒有形成獨立的篇章,也沒有構(gòu)建海洋行政管理學(xué)的理論體系。2013年3月出版的《變革中的海洋管理》一書中在公共管理的思路下審視行政管理,辟有“海洋行政管理”一章。在該書中,王琪等認(rèn)為“海洋行政管理是指國家尤其是政府部門依法對涉海行業(yè)及涉海事務(wù)進(jìn)行的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制活動”,并且按照理論聯(lián)系實際、突出海洋特色、系統(tǒng)性、以政府為核心等原則,將海洋行政管理體系劃分為基本理論、管理組織、管理行為以及工具、具體實踐、海洋行政倫理、海洋行政管理發(fā)展等六個方面,并結(jié)合國內(nèi)海洋管理實際,具體分析了海洋執(zhí)法體制與海洋政策問題。這部分論述關(guān)涉海洋行政管理定義、構(gòu)建原則、體系設(shè)計等基礎(chǔ)內(nèi)容,可以視為學(xué)界系統(tǒng)探索海洋行政管理的代表,為海洋行政管理學(xué)科以及海洋行政管理學(xué)自身的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)?！逗Ｑ笮姓芾韺W(xué)》一書是國內(nèi)第一本系統(tǒng)總結(jié)海洋行政管理學(xué)理論的著作。
海洋行政管理學(xué)從屬于行政管理學(xué),行政管理學(xué)是“研究國家行政機關(guān)依法有效地對國家事務(wù)、社會事務(wù)和行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理的活動以及一般規(guī)律的科學(xué)”,因而行政管理學(xué)的基礎(chǔ)理論對于海洋行政管理學(xué)具有總體的規(guī)范效應(yīng),但是海洋行政管理學(xué)有其獨特的研究對象,具有學(xué)科的獨立性,它是“以涉海行政組織及其行政實踐行為為研究對象,要揭示海洋行政組織的職能、結(jié)構(gòu)特征,海洋行政組織的運行過程和運行規(guī)律,更要研究海洋領(lǐng)域中的特殊管理問題”,由此海洋行政管理學(xué)既要研究傳統(tǒng)行政管理已有的行政職能、行政組織、海洋政策、行政法治等內(nèi)容,也要展現(xiàn)海洋信息管理、海域使用管理、海洋環(huán)境管理、海島管理、海洋應(yīng)急管理等特色部分,海洋行政管理學(xué)的理論體系從而兼具行政管理學(xué)以及海洋特色內(nèi)容。針對海洋行政管理學(xué)的框架體系,國內(nèi)學(xué)者還有其他表述。鄭敬高在《海洋行政管理》一書中將海洋行政管理的體系分為海洋行政管理體制;海洋立法與執(zhí)法管理;海洋政策與決策;海洋權(quán)益管理;海洋資源管理;海洋環(huán)境管理等幾個方面。滕祖文的《海洋行政管理》一書主要從行政法的角度進(jìn)行闡述,全書的體系也類似于行政法教材的體系。呂建華等從公共管理的視角出發(fā),將海洋行政管理學(xué)的體系設(shè)計為“海洋職能、海洋制度、海洋戰(zhàn)略、海洋決策、海洋實施、海洋財政、海洋倫理”等七個方面。現(xiàn)有的海洋行政管理學(xué)理論體系已經(jīng)初具規(guī)模,但是依然沒有達(dá)致理論自洽。其一表現(xiàn)在海洋行政管理學(xué)的理論基礎(chǔ)研究不足。原有研究只是原則性的將其理論基礎(chǔ)劃分為行政管理學(xué)以及海洋科學(xué)理論,這種思路無疑是對的,然而由于缺乏細(xì)致的理論再分解,因而缺乏較強的理論解釋力;第二海洋行政管理學(xué)理論體系缺少管理行為工具層面的論述。以往只是在論述政府職能時提及經(jīng)濟職能,體現(xiàn)資源分配作用的海洋政策以及海洋財政沒有凸顯出來,而海洋政策與海洋財政正是與海洋管理實踐結(jié)合最為密切的部分。此外,正式著作中缺少海洋戰(zhàn)略的規(guī)劃設(shè)計,這與國家層面海洋強國的整體實踐不能有效銜接,因而也不能體現(xiàn)行政管理學(xué)的問題導(dǎo)向意識。理論體系的前瞻性設(shè)計影響著后續(xù)理論發(fā)展乃至具體實踐,實踐的需求又會反作用于理論,推動理論的不斷發(fā)展。中國的海洋行政管理學(xué)本就是由海洋管理實踐所觸發(fā),當(dāng)前海洋強國建設(shè)的實踐更是呼喚著完善海洋行政管理學(xué)理論體系的指導(dǎo),由此需要重新構(gòu)建海洋行政管理學(xué)的基本理論體系。
二、海洋行政管理學(xué)理論體系構(gòu)建原則
中國海洋行政管理理論與實踐歷
經(jīng)幾十載發(fā)展,海洋行業(yè)管理、海洋綜合管理、海洋區(qū)域管理等方面已經(jīng)具備較為豐富的素材,從明確構(gòu)建原則出發(fā)統(tǒng)合素材、形成海洋行政管理學(xué)的理論體系就水到渠成。 (一)工具性原則
行政管理學(xué)自19世紀(jì)末誕生之日起就有著濃厚的工具性與應(yīng)用性色彩,它是以威爾遜為代表的美國學(xué)者為了解決政府管理無效現(xiàn)實以及政黨分肥現(xiàn)象而逐步創(chuàng)造出來。技術(shù)與效率成為行政管理學(xué)研究的主題,尤其以馬克思?韋伯的官僚制組織理論為最顯著。雖然此后新公共行政與新公共服務(wù)等理論對行政管理工具性價值取向大加鞭撻,然而,新公共管理運動卻不斷提醒世人行政管理追求效率的合理性。行政管理學(xué)的發(fā)展本身就是民主與效率價值此消彼長的過程。行政管理的發(fā)展史證明面對新興事物,效率是初始階段的首要價值。針對海洋這一新興領(lǐng)域發(fā)展而來的海洋行政管理幾乎是不可避免的走上追求工具性價值的道路。突出工具性價值,強調(diào)應(yīng)用性,能夠引導(dǎo)人類實踐迅速適應(yīng)海洋的易變性;并且海洋事務(wù)的發(fā)展首先需要海洋科技的支撐,技術(shù)的發(fā)展本身就蘊含著對于工具性管理的需求,因而,海洋行政管理學(xué)的發(fā)展不應(yīng)放棄工具性價值,應(yīng)結(jié)合海洋科技,更好的服務(wù)人類海洋實踐。
(二)差異性原則
海洋賦予海洋行政管理學(xué)相較于傳統(tǒng)行政管理學(xué)的鮮明特質(zhì),這樣海洋行政管理學(xué)在研究目的、研究對象以及具體研究領(lǐng)域等方面不同于傳統(tǒng)的行政管理學(xué)。一方面,海洋行政管理學(xué)以維護(hù)國家海洋權(quán)益、為國家海洋權(quán)益維護(hù)提供制度支持為研究目標(biāo);其研究對象聚焦于國家海洋事務(wù)有效管理的規(guī)律;另一方面,海洋又使得海洋行政管理學(xué)具有獨具特色的研究領(lǐng)域,比如針對海洋信息、海洋環(huán)境保護(hù)的研究。因而,構(gòu)建海洋行政管理學(xué)的理論體系需要遵循與傳統(tǒng)行政管理學(xué)相差異的原則。
(三)系統(tǒng)化原則
構(gòu)建海洋行政管理學(xué)理論體系需遵循系統(tǒng)化原則,即“海洋行政管理學(xué)理論體系的各個組成部分要相互聯(lián)系、符合邏輯性,構(gòu)成一個不可分割的有機體”。這就需要認(rèn)真考察理論整體與部分、各部分之間的關(guān)系,是否能夠達(dá)到邏輯自洽的效果。比如,海洋行政管理學(xué)的內(nèi)涵與外延意指何在,其外延能否已由各個子部分有效呈現(xiàn);子部分之間演進(jìn)的邏輯順序又是如何,是否遵循一般行政管理學(xué)的規(guī)律等。系統(tǒng)化原則有助于海洋行政管理學(xué)形成完整規(guī)范的體系結(jié)構(gòu),解決以往該領(lǐng)域理論的碎片化現(xiàn)象。
(四)生態(tài)性原則
生態(tài)性原則可做兩層意思來理解。一是與工具性原則相對,生態(tài)性原則呼應(yīng)人類對于環(huán)境問題的嚴(yán)重關(guān)切,在海洋行政管理學(xué)中注入可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)理念,側(cè)重海洋環(huán)境管理的研究,為人類現(xiàn)實中的環(huán)境問題提供解決工具;二是注意西方理論在中國文化生態(tài)環(huán)境下的適應(yīng)性,海洋行政管理學(xué)在美國也有著自己的學(xué)術(shù)觀點,發(fā)展中國海洋行政管理學(xué)必然要借鑒國外成果,然而需要利用中國的文化生態(tài)加以檢驗和甄別,不可盲目照搬,單純從純學(xué)理角度引入國外理論。
三、海洋行政管理學(xué)的框架體系
按照人類一般的認(rèn)知規(guī)律以及行政管理學(xué)現(xiàn)有的框架體系,海洋行政管理學(xué)的基本框架可以包括海洋行政管理學(xué)概念闡釋、海洋行政管理理論基礎(chǔ)、海洋行政管理理念、海洋行政管理主體、海洋行政管理行為工具、海洋行政管理實踐等六個部分。理論基礎(chǔ)部分主要包括一般行政管理學(xué)理論和海洋科學(xué)理論;理念層面包括海洋意識與海洋價值、海洋倫理相關(guān)理論;管理主體部分按照傳統(tǒng)行政管理的定位,應(yīng)該是以政府為核心的公共組織;管理實踐部分內(nèi)涵管理客體內(nèi)容,并且應(yīng)該是海洋行政管理學(xué)海洋性特色的體現(xiàn),意即包括海洋權(quán)益管理、海洋環(huán)境管理等。由此,從管理理念到管理主體、行為工具、管理實踐部分的設(shè)計,體現(xiàn)了由精神層面過渡到制度層面再到操作層面的演變。
(一)概念闡釋
在構(gòu)建框架體系時,概念的區(qū)別為體系構(gòu)建提供邊界,因而厘清概念尤為必要。海洋行政管理學(xué)研究首先應(yīng)該認(rèn)真處理“海洋管理”、“海洋行政管理”、“海洋綜合管理”等基本概念的關(guān)系。對于海洋管理與海洋行政管理,一般將“海洋管理”定義為“政府以及海洋開發(fā)主體對海洋資源、海洋環(huán)境、海洋開發(fā)活動、海洋權(quán)益等進(jìn)行的調(diào)查、決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制工作”,海洋管理涉及多元主體,這與強調(diào)政府單一主體的海洋行政管理有著明顯區(qū)別,借助于公共管理和行政管理的區(qū)分,比較容易在海洋管理與海洋行政管理的概念區(qū)分上達(dá)成共識。然而海洋綜合管理與海洋行政管理的關(guān)系則很難簡單加以分別?，F(xiàn)有的研究將海洋綜合管理定義為“國家和地方海洋行政部門依據(jù)法律法規(guī),綜合運用行政、經(jīng)濟、法律、科技和教育等手段,對海洋權(quán)益、海洋資源和海洋環(huán)境等事關(guān)全局、影響海洋可持續(xù)發(fā)展的公共問題進(jìn)行決策、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制的一系列活動及行為過程”,海洋綜合管理與海洋行政管理的主體都是國家和地方海洋行政機關(guān),海洋綜合管理屬于高層次的戰(zhàn)略管理層面。學(xué)者在編寫教材體例上多將海洋綜合管理與海洋行政管理并列,但是沒有給出明確的分類理由。筆者認(rèn)為,隨著行政國家的發(fā)展,政府往往借助行政、立法乃至部分司法功能達(dá)成預(yù)定的公共目標(biāo),加強海洋的區(qū)域管理亦或是綜合管理,都是政府行政管理中的應(yīng)有之義,因而海洋綜合管理可以歸于海洋行政管理之列。此外在美國學(xué)術(shù)界。美國的海洋行政管理分為海洋資源管理、海洋工業(yè)管理、政策與沖突解決、海洋環(huán)境管理四類。這種分類方法側(cè)重于海洋經(jīng)濟價值的開發(fā)以及海洋環(huán)境保護(hù),但是不能完全照搬。海洋資源管理內(nèi)涵廣闊,參與主體以企業(yè)為主,更多的屬于工商管理或者經(jīng)濟管理的范疇;海洋工業(yè)管理可以說是政府經(jīng)濟職能的體現(xiàn),沒有必要單獨列出;至于強調(diào)海洋政策以及沖突解決,意在加強所屬海洋權(quán)益的維護(hù)以及國際國內(nèi)海洋爭端的處理,這對于目前中國復(fù)雜的海洋事務(wù)具有借鑒意義。而美國海洋行政管理(Marine Administration)已經(jīng)將研究范圍從“海岸帶(coastal zone)擴展到海洋深處(marine),并且將陸地、海岸帶、海洋行政管理結(jié)合起來;在具體的海洋行政管理實踐中還將注入全球、地區(qū)、國家視野?！痹谥袊Ｑ笮姓芾韺W(xué)體系的構(gòu)建中應(yīng)注意明晰海岸帶管理與海洋行政管理的關(guān)系,在設(shè)計基本框架時要突顯海洋行政管理與陸地行政管理的差異,與國外海洋行政管理相接軌。
(二)理論基礎(chǔ)
一般性行政管理學(xué)理論是指發(fā)展較為成熟,可以為海洋行政管理學(xué)借鑒的管理理論。權(quán)變理論強調(diào)組織所處的環(huán)境決定著所適用的管理觀念與技術(shù)手段,以變化與因地制宜的思維方式指
導(dǎo)管理實踐;整體治理理論賦予管理者統(tǒng)攝全局的視野、管理過程的開放性。海洋科學(xué)理論側(cè)重于海洋生態(tài)學(xué)理論、系統(tǒng)理論在海洋事務(wù)方面的運用以及提升總結(jié)。海洋生態(tài)學(xué)是“研究海洋生物及其與海洋環(huán)境間相互關(guān)系的科學(xué)。它是生態(tài)學(xué)的一個分支,也是海洋生物學(xué)的主要組成部分。通過研究海洋生物在海洋環(huán)境中的繁殖、生長、分布和數(shù)量變化,以及生物與環(huán)境相互作用,闡明生物海洋學(xué)的規(guī)律,為海洋生物資源的開發(fā)、利用、管理和增養(yǎng)殖,保護(hù)海洋環(huán)境和生態(tài)平衡等提供科學(xué)依據(jù)?！毕到y(tǒng)論是研究系統(tǒng)的一般模式,結(jié)構(gòu)和規(guī)律的學(xué)問,它研究各種系統(tǒng)的共同特征,用數(shù)學(xué)方法定量地描述其功能,尋求并確立適用于一切系統(tǒng)的原理、原則和數(shù)學(xué)模型,是具有邏輯和數(shù)學(xué)性質(zhì)的一門新興的科學(xué)。海洋是具有高度復(fù)雜性與流動性的存在,海洋行政管理學(xué)需要重視海洋自身的客觀規(guī)律。海洋生態(tài)學(xué)與系統(tǒng)論作為海洋行政管理學(xué)的理論基礎(chǔ),體現(xiàn)出海洋行政管理學(xué)謀求可持續(xù)發(fā)展的理論旨趣與尊重海洋自身規(guī)律的科學(xué)精神。 (三)管理理念
海洋行政管理學(xué)的理念包含整體性、國際性、生態(tài)性。海洋事務(wù)具有明顯的整體性與國際性特征,海洋行政管理關(guān)涉的領(lǐng)域包括領(lǐng)海、毗連區(qū)、大陸架、專屬經(jīng)濟區(qū)、公海等,其管理在地域上有著明顯的梯度,由于海洋自身的流動性特征,使得在上述范圍內(nèi)的行政管理需具備整體化思維;海洋行政管理相對傳統(tǒng)行政管理,一國政府在海洋行政管理領(lǐng)域的行政行為不僅對本國公民產(chǎn)生影響,而且對于周邊國家乃至更廣的范圍產(chǎn)生影響,換句話說,海洋行政管理政府行為的影響具有強烈的國際化色彩;此外,海洋本身也是全球最大的生態(tài)系統(tǒng),海洋行政管理學(xué)的理論與實踐均需遵循海洋環(huán)境的生態(tài)規(guī)律,否則將會付出高昂的管理成本,因而海洋行政管理理念更應(yīng)該突出整體性、國際性、生態(tài)性,注意海洋生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù),協(xié)調(diào)國際海洋事務(wù),不要局限于傳統(tǒng)的一國或者一區(qū)的范圍之內(nèi)。
(四)管理主體
海洋行政管理學(xué)的管理主體自然以政府為核心,研究內(nèi)容包括政府職能、涉海行政組織。政府職能包括政治統(tǒng)治職能與管理服務(wù)職能,海洋行政管理學(xué)更應(yīng)加強對于行政組織的管理服務(wù)職能的研究,尤其要明晰行政組織職能的邊界與職責(zé),以優(yōu)化涉海行政組織結(jié)構(gòu)。中國海警局的成立是對海洋行政組織具有的維護(hù)海洋公共秩序與海洋國土權(quán)益職能的確認(rèn)與優(yōu)先體現(xiàn),但是不能就此忽視引導(dǎo)海洋有序開發(fā)利用和激發(fā)國民海洋意識等經(jīng)濟、文化職能的有效實現(xiàn)。職能決定組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計。“組織的結(jié)構(gòu)域過程影響著組織的行為,也影響著組織成員的行為方式。同樣,組織的結(jié)構(gòu)與過程對其顧客或者服務(wù)對象也有深刻的影響……因此,組織問題是公共行政研究者和實務(wù)者必須首先考慮的中心問題。”以往“九龍鬧?！?、多頭治理海洋事務(wù)的局面使得中國在處理國際海洋事務(wù)時捉襟見肘,雖然這一情況隨著海洋事務(wù)委員會以及中國海洋局重置、中國海警局的設(shè)立得以一定程度的緩解,但是如何有效整合原有的涉海行政部門、優(yōu)化涉海組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)是一項全新而又緊迫的課題。
(五)行為工具
海洋行政管理學(xué)需要研究海洋行政管理實務(wù)中的行為工具,以更好地服務(wù)實踐要求,這主要包含海洋戰(zhàn)略、海洋政策、海洋財政、海洋法治。海洋戰(zhàn)略大致分為總體戰(zhàn)略與子戰(zhàn)略,如海洋強國戰(zhàn)略與海洋經(jīng)濟戰(zhàn)略的劃分;海洋政策主要是為落實海洋戰(zhàn)略服務(wù),注重微觀層面的規(guī)劃設(shè)計;海洋財政主要針對政府在海洋領(lǐng)域的財政收入與財政支出狀況,包括海洋財政占總體財政的比重以及財政手段在海洋開發(fā)利用與保護(hù)中的有效使用;海洋法治包括海洋立法、海洋司法、海洋執(zhí)法等一系列過程,其中海洋執(zhí)法集中體現(xiàn)出海洋行為與技術(shù)工具的發(fā)展?fàn)顩r。
(六)管理實踐
這部分內(nèi)容應(yīng)該著力突出海洋行政管理學(xué)的特色,體現(xiàn)海洋行政管理學(xué)的具體門類,可分為海洋信息管理、海洋環(huán)境管理、海洋應(yīng)急管理等。海洋信息管理依托現(xiàn)代信息技術(shù),構(gòu)建海洋信息數(shù)據(jù)庫,將其作為海洋行政管理的資源共享平臺;海洋環(huán)境管理是政府為維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)海洋持續(xù)發(fā)展,綜合運用政治、經(jīng)濟、技術(shù)、法律等手段進(jìn)行的管理活動;海洋應(yīng)急管理包括一般性海洋突發(fā)事件應(yīng)對(如海上溢油事件)以及非傳統(tǒng)型海洋突發(fā)事件(如各種形式的海上恐怖主義活動)。
四、深化海洋行政管理學(xué)發(fā)展的思考
(一)跨學(xué)科整合
亞里士多德最早進(jìn)行了學(xué)科劃分,近代啟蒙思想時期科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)帶來自然科學(xué)領(lǐng)域的重大變革,學(xué)科細(xì)分成為發(fā)展潮流。社會科學(xué)領(lǐng)域社會學(xué)、政治學(xué)、哲學(xué)等也有了較為明確的邊界,威爾遜與古德諾的學(xué)術(shù)努力又將行政學(xué)從政治學(xué)分離出來,使行政學(xué)獲得獨立學(xué)科地位。然而,隨著社會發(fā)展的日新月異,后工業(yè)化社會特征凸顯,這就使得原有涇渭分明的學(xué)科之間有了許多共同主題或者學(xué)問交叉點,甚至有學(xué)者如張康之認(rèn)為,“諸如社會學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等可能會整合成為社會治理的科學(xué)”,這就意味著后工業(yè)社會環(huán)境下,學(xué)科間由分化走向綜合將成為趨勢。隨著當(dāng)今行政管理領(lǐng)域?qū)τ诠残缘葍r值理性的高度認(rèn)知,以往過分注重效率等工具理性的做法得以糾正,海洋行政管理學(xué)正是在這樣的學(xué)術(shù)背景下發(fā)展,作為一個獨立學(xué)科,其理念中具有工具理性與價值理性的雙重品格。海洋科學(xué)從本質(zhì)上是對技術(shù)的推崇,也就是對于工具理性的重視,如果僅僅出于認(rèn)識海洋的目的,工具理性已經(jīng)足以應(yīng)對,然而,海洋的多重價值使得人類的開發(fā)利用不會單純停留在認(rèn)知角度,人類必將對海洋展開全方位、立體式的利用,其中涉及大量組織、協(xié)調(diào)工作,單靠海洋科學(xué)無力回答實踐要求,因而從學(xué)科整合的角度入手,海洋行政管理學(xué)的發(fā)展一方面要借鑒海洋科學(xué)研究所揭示出來的海洋自身活動規(guī)律,掌握涉?？萍?尊重海洋的客觀規(guī)律,探求人類開發(fā)利用海洋的限度;另一方面應(yīng)該探索政府與涉海其他主體的關(guān)系,探索政府管理海洋事務(wù)的有效方式,為海洋事業(yè)的發(fā)展供給完整的制度架構(gòu)與管理手段,開拓海洋科學(xué)的運用平臺,并為海洋科學(xué)的實際應(yīng)用注入價值理性。
(二)爭取學(xué)術(shù)話語權(quán)
“話語權(quán)”一詞多見于國際政治與國際關(guān)系領(lǐng)域,學(xué)術(shù)意義上的話語權(quán)是指“在學(xué)術(shù)領(lǐng)域中,說話權(quán)利和說話權(quán)力的統(tǒng)一,話語資格和話語權(quán)威的統(tǒng)一,也就是權(quán)的主體方面與客體方面的統(tǒng)一”。從“權(quán)利”來看有“創(chuàng)造更新權(quán)、意義賦予權(quán)、學(xué)術(shù)自主權(quán)”;從“權(quán)力”角度則有“指引導(dǎo)向權(quán)、鑒定評判權(quán)、行動支配權(quán)”。學(xué)術(shù)話語權(quán)的取得,有賴于學(xué)術(shù)
的數(shù)量與質(zhì)量以及相關(guān)學(xué)術(shù)組織的建立。海洋行政管理學(xué)歸屬于行政管理學(xué),但是目前海洋行政管理學(xué)在行政管理學(xué)難以進(jìn)入正統(tǒng)研究行列,缺乏基本的學(xué)術(shù)話語權(quán)。僅以中國行政管理學(xué)會歷屆年會以及《中國行政管理》雜志為例,歷屆年會收錄的文章中,《中國行政管理》自1994年到2013年間僅有孫迎春的《公共部門協(xié)作治理改革的新趨勢———以美國國家海洋政策協(xié)同框架為例》、呂建華與高娜的《整體性治理對我國海洋環(huán)境管理體制改革的啟示》、李白齊的《對我國海洋綜合管理問題的幾點思考》等少數(shù)文章。海洋管理類學(xué)術(shù)組織也只有中國海洋學(xué)會、太平洋學(xué)會、中國海洋發(fā)展研究中心等。黨的十八大報告海洋強國戰(zhàn)略的提出以及中國海洋領(lǐng)域如海警局的設(shè)置等實踐的廣泛開展,為海洋行政管理學(xué)的發(fā)展提供了大量的素材,實踐上海洋事務(wù)的勃興與理論層面海洋行政管理學(xué)研究的“失語”形成鮮明對比,這就迫切要求海洋行政管理學(xué)從加強海洋特色管理研究入手謀取學(xué)術(shù)話語權(quán),積極響應(yīng)海洋實踐的需求,以期成為中國行政管理學(xué)的重要理論分支。 (三)深度開展海洋管理實踐
“全部社會生活在本質(zhì)上是實踐的”。中國的海洋管理實踐由來已久,春秋時期齊國就開始重視開發(fā)漁鹽之利。建國后也比較重視海洋領(lǐng)域的管理,并且由最初的行業(yè)管理發(fā)展到綜合管理、區(qū)域管理,重點集中于海洋行政執(zhí)法體制的有效整合以及國際海洋事務(wù)處理,但是,相比美國、日本、韓國等海洋強國前瞻性的出臺海洋基本法律以及相應(yīng)的海洋發(fā)展戰(zhàn)略等舉措,中國的海洋管理實踐具有較強的被動性,缺乏長遠(yuǎn)設(shè)計。同時海洋實踐缺少傳統(tǒng)行政管理有關(guān)行政組織的成熟理論,因而,學(xué)界應(yīng)當(dāng)加強對于諸如三沙市等涉海行政組織內(nèi)部運行規(guī)律的研究,為海洋行政組織的深入整合提供借鑒。
五、結(jié)語
不可否認(rèn)的是,世界范圍內(nèi)的公共管理思潮已經(jīng)給自威爾遜、韋伯等就已確立起來的傳統(tǒng)行政管理學(xué)帶來一定程度的沖擊。誠然,公共管理以其多元主體參與、民主協(xié)商的對話方式等特點有著強大的生命力,然而公共管理并不是完美無缺的理論范式,其中就有管理主體空心化的危險。有學(xué)者指出,西方公共事務(wù)管理經(jīng)歷了“政府科層、企業(yè)市場、公民社會網(wǎng)絡(luò)”三種治理模式,以上三種模式的協(xié)同互補出現(xiàn)的“元治理”模式則使得政府成為唯一主體,近年來金融危機、各類非傳統(tǒng)安全等社會治理需求也使得政府重新扮演著應(yīng)有的重要角色,這說明以政府為中心研究的行政管理學(xué)并沒有喪失發(fā)展活力。與此相對應(yīng),海洋以其流動性、復(fù)雜性、國際性等特征更加需要政府的良性介入與有效引導(dǎo),加強對于政府管理海洋事務(wù)的研究有助于國家海洋事業(yè)的順利發(fā)展,海洋行政管理學(xué)未來也將有著長久的學(xué)術(shù)價值與生命力。
房地產(chǎn)行政管理是房地產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)和行政管理學(xué)相交叉的一門邊緣學(xué)科,它主要研究在房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)領(lǐng)域內(nèi),政府及其職能部門的管理工作。作為房地產(chǎn)專業(yè)的一門專業(yè)課程,它對于幫助學(xué)生打好理論基礎(chǔ),了解房地產(chǎn)管理的政策、法規(guī)級管理規(guī)定和物業(yè)管理法律法規(guī),提高分析和解決房地產(chǎn)業(yè)和物業(yè)管理實際問題的能力都是十分重要的。因此,搞好這門課程教學(xué)方案設(shè)計和實施是十分必要的。
1.課程教學(xué)方案
制定課程教學(xué)方案是課程教學(xué)的基礎(chǔ)和首要任務(wù)。近年來建筑工程學(xué)院開展畢業(yè)生職業(yè)崗位適應(yīng)情況的專項調(diào)研為基礎(chǔ),全面修訂了各專業(yè)人才培養(yǎng)方案,同時對課程教學(xué)方案的制定提出了指導(dǎo)性意見。房地產(chǎn)和物業(yè)管理課程組的成員,以高等職業(yè)教育理念為先導(dǎo),全面分析專業(yè)人才培養(yǎng)方案,明確課程教學(xué)目標(biāo),從教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法、教學(xué)團隊、教學(xué)環(huán)境、教學(xué)資源建設(shè)等方面系統(tǒng)思考和設(shè)計了本課程教學(xué)方案。
課程教學(xué)目標(biāo)是制定課程教學(xué)方案的基礎(chǔ)和落腳點?！斗康禺a(chǎn)行政管理》課程以“懂”與“會”、“學(xué)”與“做”、“知識”與“能力”的跟進(jìn)關(guān)系為主線,主要設(shè)計了掌握房地產(chǎn)行政管理的基本知識和房地產(chǎn)行政管理工作流程;依據(jù)目前建筑市場特征,能夠?qū)嶋H進(jìn)行市場調(diào)研、分析,項目實踐的參與,對房地產(chǎn)管理項目進(jìn)行可行性論證,通過實務(wù)、案例、實際調(diào)研、編制可行性研究報告和目標(biāo)規(guī)劃,培養(yǎng)學(xué)生發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題的基本能力,培養(yǎng)團隊精神和創(chuàng)新能力等傳授知識、培養(yǎng)能力、提高素質(zhì)“三位一體”的具體教學(xué)目標(biāo)。
課程教學(xué)團隊明確課程教學(xué)目標(biāo)的基礎(chǔ)上,從建筑企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、項目咨詢公司邀請企業(yè)專家和技術(shù)骨干,針對崗位任職要求,共同研究、設(shè)計了本課程教學(xué)方案,具體內(nèi)容包括以下幾點。
(1)根據(jù)房地產(chǎn)企業(yè)行政管理的實際工作過程系統(tǒng)設(shè)計課程教學(xué)內(nèi)容,編制課程標(biāo)準(zhǔn)和具體授課計劃,合理選擇教學(xué)場所。
(2)結(jié)合校企合作、工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)模式的改革,推進(jìn)“教學(xué)做合一”教學(xué)模式,打破傳統(tǒng)單一的知識傳授教學(xué)模式。在能力本位的課程體系構(gòu)架下,課程教學(xué)方法由傳統(tǒng)的歸納、分析、綜合等方法向項目教學(xué)法、案例教學(xué)法、角色扮演教學(xué)法、現(xiàn)場教學(xué)法等模式轉(zhuǎn)換。
(3)結(jié)合房地產(chǎn)行政管理崗位任職要求,在分析典型工作的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)創(chuàng)設(shè)教學(xué)情境,實現(xiàn)模塊化教學(xué)、模塊化考核。
2.課程教學(xué)方案實施
(1)教學(xué)內(nèi)容
按照職業(yè)教育課程開發(fā)思路,針對房地產(chǎn)行政管理職業(yè)崗位的任職要求,科學(xué)創(chuàng)設(shè)學(xué)習(xí)情境,認(rèn)真選取教學(xué)內(nèi)容,本著“基礎(chǔ)知識以必須、夠用、兼顧后續(xù)發(fā)展為度”的原則,根據(jù)市場對專業(yè)技術(shù)人才不斷細(xì)化的要求,將《房地產(chǎn)行政管理》課程的學(xué)習(xí)情境確定為城市房屋拆遷管理、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)管理、房地產(chǎn)交易市場管理、房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍管理和物業(yè)管理政策與制度等。為了確保教學(xué)組織的可行性和有效性,進(jìn)行細(xì)致的分析和論證該課程與其他相關(guān)課程之間的內(nèi)容銜接及滲透關(guān)系,使理論教學(xué)和案例分析一體化,實現(xiàn)了課程內(nèi)容的整合與秩序化。
(2)教學(xué)方法與手段
為了更好地推進(jìn)工學(xué)結(jié)合的人才培養(yǎng)模式,課程建設(shè)團隊積極進(jìn)行教學(xué)方法的改革和創(chuàng)新,創(chuàng)建一系列以學(xué)生為主體的教學(xué)方法,如“實例+實戰(zhàn)”教學(xué)法、“溝通+鼓勵”教學(xué)法、“項目驅(qū)動+情境體驗”教學(xué)法、“啟發(fā)+互動”教學(xué)法和“學(xué)+做+考+創(chuàng)”教學(xué)法等。在教學(xué)組織進(jìn)程中針對不同模塊的內(nèi)容特點,采取不同的教學(xué)方法,全面提高學(xué)生的聽、說、寫、做的能力。隨著教學(xué)方法的更新和改革,實現(xiàn)了教學(xué)手段的現(xiàn)代化,教師普遍采用多媒體技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等現(xiàn)代教育手段進(jìn)行教學(xué),應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺與學(xué)生互動,開發(fā)了與課程教學(xué)模塊對應(yīng)的教學(xué)課件、教學(xué)視頻,實現(xiàn)了專兼教師在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)共同組織教學(xué)。
摘要:行政管理效能評估是指對行政機構(gòu)的行政管理能力和水平進(jìn)行監(jiān)督檢查,通過對行政管理結(jié)果的考察評估,促進(jìn)行政管理能力和水平的提升。筆者在提出如何尋找行政管理評估的有效性問題后,論述了經(jīng)濟學(xué)上的成本一收益分析方法,探討了利用該方法進(jìn)行行政管理效能評估的可行性以及實施過程中的主要內(nèi)容。
關(guān)鍵詞:行政管理;效能評估;成本收益;機制
行政管理工作是各類行政機構(gòu)的一項經(jīng)常性、主導(dǎo)性工作,提高行政管理效能是行政管理的首要目標(biāo)。行政管理效能評估是指對行政機構(gòu)的行政管理能力和水平進(jìn)行監(jiān)督檢查,看其是否認(rèn)真貫徹執(zhí)行了國家的法律法規(guī)、方針政策以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃,是否認(rèn)真、正確地履行了自己的職責(zé),是否努力為人民服務(wù),是否降低了行政成本。具體內(nèi)容包括,(1)是否依法依規(guī)辦事。即在行政管理中是否執(zhí)行了黨和國家的方針政策,是否遵守國家的法律法規(guī),是否按規(guī)定的程序辦事,是否執(zhí)行了內(nèi)部行政管理制度。(2)是否完成計劃。計劃既是行政管理的指南,又是行政管理的目標(biāo),也是行政機構(gòu)之間的一種定約形式。定約的執(zhí)行情況就成為評價行政管理效能的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。(3)是否合理。即在行政管理中是否合理地、有效地使用了人力、物力、財力、時間和條件,充分發(fā)揮了現(xiàn)有潛力,最大限度地調(diào)動了人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性,取得了理想的行政管理效能。
一、行政管理效能評估的有效性
行政管理效能越來越多地成為考量行政機構(gòu)行政能力的指標(biāo),但是由于行政管理效能評估機制的缺位,行政機構(gòu)進(jìn)行行政管理效能評估存在著不科學(xué)、不合理的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在:一是效能評估不及時,不能有效發(fā)現(xiàn)行政管理中出現(xiàn)的低效問題,不能及時對管理方案進(jìn)行糾正和完善;二是效能評估不到位,不能評估到行政管理中的每個環(huán)節(jié)。評估了面上的工作,不能深入到點?；蛘哒喾?評估了個別點上的工作,忽視了整個面的工作。
行政管理效能評估方法選擇的不恰當(dāng),往往是由于不能選擇成本一收益比最低的行政管理效能評估方法。為了更好地發(fā)揮行政管理效能評估的作用,就要提高行政機構(gòu)科學(xué)決策的水平,就要設(shè)計更好的效能評估工作程序。以成本一收益為核心的績效評估可以為行政管理效能評估提供科學(xué)工具,有助于工作程序的科學(xué)化,有助于提高行政管理效能評估質(zhì)量。通過成本一收益分析,一是對不同行政管理領(lǐng)域及相應(yīng)行政管理效能評估的成本和收益進(jìn)行比較,能選擇具有最高凈收益的行政管理效能評估的目標(biāo);二是對不同行政管理效能評估方法的成本一收益比較,能選擇行政管理成本最低、凈收益最高的行政管理效能評估方法。
二、成本一收益分析方法
成本一收益分析是指以貨幣單位為基礎(chǔ)對投入與產(chǎn)出進(jìn)行估算和衡量的方法。它是一種計劃方案,是預(yù)先做出的。在市場經(jīng)濟條件下,任何一個單位在進(jìn)行經(jīng)濟活動時,都要考慮具體經(jīng)濟行為在經(jīng)濟價值上的得失,以便對投入與產(chǎn)出關(guān)系有一個盡可能科學(xué)的估計。成本一收益分析是一種量入為出的經(jīng)濟理念,它要求對未來行動有預(yù)期目標(biāo),并對預(yù)期目標(biāo)的幾率有所把握。經(jīng)濟學(xué)的成本一收益分析方法是一個普遍的方法。經(jīng)濟學(xué)可以用它來研究各種條件下的行為與效果的關(guān)系,探究如何以最小的成本取得最大的收益。將成本和收益的概念推而廣之,幾乎可以無所不包,其他社會科學(xué)也可運用它來分析人的行為。
行政管理行為是一種公共物品,是既無排它性又無競爭性的物品,是供整個社會共同享用的物品。事實證明,公共物品的生產(chǎn)和消費不能完全由市場上的個人決策來解決,必須由行政機構(gòu)提供,這就是行政機構(gòu)行為的指向和價值。用成本一收益分析方法來分析行政機構(gòu)管理行為的效率是可行的,對于行政管理效能評估工作同樣也可以用成本一收益分析方法來考察其有效性和可行性。
行政機構(gòu)的成本一收益分析是一項艱難的工作,行政機構(gòu)管理行為的對象是龐大的社會成員,每個人的價值取向不同,分析所用的數(shù)據(jù)收集更是一項復(fù)雜的工作,但是,不建立一個有效的評估機制進(jìn)行有效地評估,就可能因為無效的行政管理行為導(dǎo)致的行政成本提高,資源浪費更是難以計算。相對來說,建立行政管理效能有效評估機制不失為一項正確的選擇。
三、建立符合成本一收益原則的行政管理效能評估機制
行政管理效能有效評估機制的建立和運行是非常復(fù)雜的,其中的制約因素很多,有政治問題,涉及價值沖突、權(quán)力沖突;有法律問題,涉及評估機制的法律框架;有技術(shù)問題,涉及評估的適用范圍、分析方法、以及質(zhì)量控制和結(jié)構(gòu)設(shè)計;還有行政文化傳統(tǒng)等等。
借鑒經(jīng)濟領(lǐng)域有效評估的成功經(jīng)驗,在行政管理效能評估中引入有效評估機制要做以下工作。
1.制定法規(guī),確立行政管理效能的有效評估制度。行政管理效能評估是行政機構(gòu)進(jìn)行行政管理的必要內(nèi)容,所以,此項工作要依法依規(guī)進(jìn)行,需要相應(yīng)的法規(guī)規(guī)范。
2.確定行政效能評估有效評估的適用范圍。要充分考慮到分析能力、資源有限性以及效率等,應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的實際情況確定行政效能評估中有效評估程序的適用范圍,可集中在關(guān)鍵部門、關(guān)鍵領(lǐng)域,針對突出問題,從而增強行政管理有效評估的可信度和可用性,由點到面,不斷摸索經(jīng)驗,穩(wěn)步推進(jìn)。
3.確定行政管理效能評估機制的責(zé)任,要具體落實到相應(yīng)部門,明確職責(zé)、明確任務(wù)、明確方法。
4.使用統(tǒng)一、靈活的分析方法。對所有行政管理效能評估事件都運用成本一收益分析方法進(jìn)行分析,具體的分析方法可根據(jù)對可行性和成本分析的實際判斷來確定。在選擇分析方法時要有一定的靈活性,因為好的分析需要一定的專業(yè)判斷,不能拘泥于一種方法,也不可能只用一種方式。
5.尋找有效的數(shù)據(jù)收集機制。數(shù)據(jù)收集是有效評估最困難的環(huán)節(jié)之一,有效的評估取決于有效的數(shù)據(jù)收集,有效的數(shù)據(jù)收集是做出正確評估的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)收集的方法是:(1)直接征求公眾意見,尤其是受行政管理行為影響的公眾的意見,具體方法有公開問卷調(diào)查、接待來訪、熱線電話、網(wǎng)絡(luò)收集等等,這種收集方法得到的數(shù)據(jù)要進(jìn)行認(rèn)真分析,去偽存真,要保證數(shù)據(jù)的真實;(2)相關(guān)學(xué)術(shù)機構(gòu)的研究成果,對于政府工作,相關(guān)研究機構(gòu)也在做一定的數(shù)據(jù)收集,其中的部分?jǐn)?shù)據(jù)是有價值的。
6.相關(guān)信息的公開。行政管理效能評估的分析、資料及其數(shù)據(jù)收集過程要公開,要接受群眾的監(jiān)督。
總之,行政管理效能評估機制不僅涉及復(fù)雜的制度設(shè)計、技術(shù)操作,還涉及政治、經(jīng)濟、文化等不同層面的問題。實踐中,可區(qū)分不同行政管理效能評估對象,有針對性地選擇一些具有普遍性或者是突出的問題進(jìn)行分析、實驗,從而找出一種具有可操作性、可行性而且較為穩(wěn)妥的評估方法。
摘 要:隨著社會主義法治建設(shè)的不斷推進(jìn),計劃生育行政執(zhí)法工作近年來得到不斷加強和提高,但仍然存在一些問題。本文在深刻剖析計劃生育行政執(zhí)法中存在的問題,規(guī)范計劃生育行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為的同時,提出了相關(guān)的解決措施,以供參考。
關(guān)鍵詞:計劃生育 行政執(zhí)法 理性思考
一、準(zhǔn)確把握行政執(zhí)法的內(nèi)涵與規(guī)范計劃生育行政執(zhí)法
什么是行政執(zhí)法?“執(zhí)法”是指國家機關(guān)依法實施法律的活動,它包括國家行政機關(guān)的執(zhí)法活動,也包括國家司法機關(guān)的司法活動,以及國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)法。因此,所謂行政執(zhí)法,是人們對國家行政機關(guān)在行政管理過程中執(zhí)行法律、法規(guī)活動的統(tǒng)稱,是行政主體執(zhí)行法律的行為。
要準(zhǔn)確把握行政執(zhí)法的內(nèi)涵,規(guī)范計劃生育行政執(zhí)法行為,應(yīng)當(dāng)特別注意行政執(zhí)法的幾個最重要特征:行政執(zhí)法主體的法定性,行政執(zhí)法主體是國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織;行政執(zhí)法行為的職權(quán)性,這就是說行政執(zhí)法必須是行政主體行使行政職權(quán),履行行政職責(zé)并具有法律意義的行為;行政執(zhí)法保障的強制性,行政執(zhí)法是行政主體代表國家,以國家的名義實施的行為,故其以國家強制力作為實施的保障;行政執(zhí)法過程的程序性,這就是說行政主體在行政執(zhí)法過程中必須遵循相應(yīng)的準(zhǔn)則和程序。
總之,只有深刻把握行政執(zhí)法的內(nèi)涵和其最基本的特征,計劃生育行政部門才能在其工作過程中真正做到規(guī)范執(zhí)法。
二、目前計劃生育行政執(zhí)法中存在的問題
(—)“自費執(zhí)法”現(xiàn)象仍然存在
計劃生育行政部門在其執(zhí)法過程中往往因利益的驅(qū)動,使其執(zhí)法行為扭曲、變異,特別是部分基層計生行政部門,往往對執(zhí)法隊伍實行自收自支或差額撥款的方針,由此導(dǎo)致計劃生育行政執(zhí)法以“利益”為指向,出現(xiàn)了“不給好處不辦事,給了好處亂辦事”的現(xiàn)象?！白再M執(zhí)法”現(xiàn)象造成了計劃生育行政執(zhí)法行為與執(zhí)法目的的嚴(yán)重背離,并衍生出了一系列嚴(yán)重問題。
(二)違反程序執(zhí)法時有發(fā)生
法律的執(zhí)行要求執(zhí)行者必須嚴(yán)格依據(jù)法律所規(guī)定的一整套程序和步驟來展開。而在計劃生育管理工作中,由于長期以來就存在這樣一些認(rèn)識偏差:計劃生育是國策,怎么干都有理;計生工作任務(wù)重、時間緊,而計生法規(guī)條條框框太多,按照法律程序辦事太繁瑣、太慢,削弱了工作力度;基層不必講法制,執(zhí)法就是凌駕其上……。這些錯誤認(rèn)識使一部分計生執(zhí)法者無視計生法律、法規(guī)之規(guī)定,或者為了追求工作的效率,不依法定程序,甚至違反程序執(zhí)法的現(xiàn)象十分普遍。雖然它沒有背離執(zhí)法目的,但違反計生法律法規(guī)之法定程序的執(zhí)法行為同樣是對法律的贄瀆。
(三)職權(quán)異化
計劃生育行政管理人員的執(zhí)法權(quán)是一種職權(quán),但在實際的運作過程中,職權(quán)往往被異化為個人權(quán)利或者個人特權(quán)。其職權(quán)異化的表現(xiàn)有:一是以“人情”作為計生執(zhí)法的尺度。其執(zhí)法尺度的依據(jù)是違法者與自己是否有人情關(guān)系,這種關(guān)系的親密度如何。二是權(quán)錢交易。在計生行政執(zhí)法中,有些執(zhí)法人員把職權(quán)蛻變?yōu)閭€人私權(quán),并將其作為籌碼進(jìn)行權(quán)錢交易,使得違反計生法規(guī)者逃避了應(yīng)受的懲罰。三是濫用權(quán)力。比如,在計生執(zhí)法中以權(quán)謀私,武斷專橫,拖延履行職責(zé),該罰不罰,處罰程度隨意而定,甚至因個人恩怨而刻意報復(fù)等等?？傊?職權(quán)異化在計生執(zhí)法中形式繁多,幾乎難以羅列窮盡。
三、解決問題的對策
尋找計劃生育行政執(zhí)法中存在的問題和原因,目的是為了規(guī)范計劃生育行政執(zhí)法工作,并把計生工作推向更高層次,因此,必須尋找積極有效的措施來解決這些問題。
(一)加強宣傳,增強全社會的法律意識
法律意識是人們關(guān)于法律現(xiàn)象的觀點、思想、心理和知識的總稱,它對法治實踐具有重大影響。現(xiàn)代社會強調(diào)“法律統(tǒng)治”,崇尚法治,政府同公民一樣必須受法律的支配,所有國家機關(guān)及其工作人員都必須服從法律規(guī)定。因此,要克服計劃生育行政執(zhí)法中的問題,首先必須加強宣傳,增強全社會的法律意識。
(二)切實強化計生行政執(zhí)法人員依法行政的意識
社會主義法制建設(shè)的基本要求是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”,其中“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”是針對執(zhí)法人員而言的。計生行政執(zhí)法中出現(xiàn)的這些問題,與未能很好貫徹這一精神有關(guān),比如“自費執(zhí)法”、違法程序執(zhí)法就是沒有貫徹“有法必依”,而以“人情”為執(zhí)法的尺度則是對“執(zhí)法必嚴(yán)”的違背。因此,必須按照“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”的要求切實強化計生行政執(zhí)法人員的依法行政意識。通過教育引導(dǎo),轉(zhuǎn)變他們對依法行政、依法執(zhí)法的錯誤認(rèn)識使他們真正認(rèn)識到,法律才是其執(zhí)法權(quán)力的來源和依據(jù),不依法就無權(quán)執(zhí)法;最終要使“依法行政、依法執(zhí)法”成為他們工作的習(xí)慣。
(三)健全和完善計生行政執(zhí)法的監(jiān)督機制
要克服計生行政執(zhí)法中的種種問題,必須健全和完善計生行政執(zhí)法的監(jiān)督機制。計生行政執(zhí)法監(jiān)督機制的完善,一方面要靠整個國家行政監(jiān)督機制的完善,例如探索更有效發(fā)揮人大、司法等機關(guān)的監(jiān)督方式。然而這些監(jiān)督機制監(jiān)督的范圍和領(lǐng)域較廣,所以另一方面,也是更為重要的一方面是健全和完善計生行政事業(yè)自身的監(jiān)督機制。
四、結(jié)語
總之,在社會轉(zhuǎn)型時期,在新舊管理體制的轉(zhuǎn)換過程中,計生行政執(zhí)法領(lǐng)域存在一些問題是難以避免的,但只要我們正視這些問題,并不斷探索各種解決的方法,這些問題是一定會得到解決的。
作者簡介:
趙作杰,渭源縣會川鎮(zhèn)計劃生育辦公室主任。
一、我國政府體育事業(yè)管理方式的回顧
我國現(xiàn)代體育從西方傳入至今,大致經(jīng)歷了三個階段:
第一階段,19世紀(jì)末到20世紀(jì)中葉,現(xiàn)代體育傳入中國。但由于舊中國連年戰(zhàn)爭,經(jīng)濟發(fā)展遲緩,現(xiàn)代體育雖然得以傳入,但運動技術(shù)水平長期處于極為低下的水平。
第二階段,上世紀(jì)50年代初到70年代末。新中國成立后,為了打破國際敵對勢力的封鎖,利用體育作為展示新中國形象、提高我國國際地位的重要手段。由國家集中全社會資源,建設(shè)專業(yè)運動隊伍,通過體育運動成就來體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性,是最大的政治需要。這一時期,體育為政治服務(wù)、為外交服務(wù)的特點十分突出。經(jīng)過20多年的努力,我國在體育戰(zhàn)線上把計劃經(jīng)濟的威力發(fā)揮到極致。
第三階段,20世紀(jì)70年代后期到上世紀(jì)末,這是我國改革開放,市場經(jīng)濟體制建立的重要階段。在改革開放這一偉大的社會變革中,伴隨著我國重返國際奧運舞臺,體育扮演了極為重要的特殊角色,在激發(fā)愛國主義熱情,增強民族凝聚力方面發(fā)揮了不可替代的作用。20世紀(jì)80年代是中國專業(yè)競技運動體制的黃金時期,取得了輝煌的業(yè)績,我國的體育綜合實力已經(jīng)大大超過綜合國力在世界上的排名。在這一階段,中國體育運動開始打破封閉,逐步開放,專業(yè)競技體制形成并鞏固,競技體育在國際上取得了輝煌的成就。由于我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立,市場經(jīng)濟必然導(dǎo)致全社會普遍的價值重建。隨著政治功能的弱化,體育的其他功能越來越被人們關(guān)注。政府對體育事業(yè)的管理職能也隨之發(fā)生變化,長期以來由政府包辦的體育事業(yè)面臨著深刻的改革。
新中國成立以來,從1949年到黨的十一屆三中全會召開的30年里,我國體育一直是在計劃經(jīng)濟體制下運行和發(fā)展的。高度集中的計劃經(jīng)濟體制在體育發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用,“舉國體制”的建立與計劃經(jīng)濟體制高度相關(guān),計劃經(jīng)濟體制特有的集權(quán)能力使我國在很短的時間里迅速提高了部分競技運動項目的水平,運用行政手段推廣和普及了學(xué)校體育和群眾體育,集中資源培養(yǎng)、造就了一支體育工作者隊伍。這一時期體育事業(yè)管理方式既針對競技體育發(fā)展,也針對群眾體育發(fā)展,它是一種組織資源,在這種體制下,政府的宏觀調(diào)控作用得到極大的發(fā)揮。
隨著我國社會經(jīng)濟條件的變化和體育事業(yè)自身不斷的發(fā)展,計劃經(jīng)濟體制下的體育組織管理方式固有的缺陷日益暴露,即“一切體育事務(wù)都由政府的體育行政部門來操辦和控制”的方式已經(jīng)對我國體育事業(yè)的發(fā)展帶來非常不利的影響。1992年全國體育工作會議上明確提出要發(fā)展我國的體育產(chǎn)業(yè),1996年全國人民代表大會八屆四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進(jìn)一步明確了我國體育要走“社會化、產(chǎn)業(yè)化的道路”,特別是2002年8月首次以國務(wù)院名義召開的全國體育工作會議和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)新時期體育工作的意見》的頒布,更進(jìn)一步明確提出了新時期我國體育體制改革的總目標(biāo)是要形成“有利于體育事業(yè)發(fā)展的組織架構(gòu)和適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的運作方式”。由此,以政府自身改革為主的政府體育管理職能轉(zhuǎn)變的探索得到進(jìn)一步的深化和發(fā)展。
到本世紀(jì)20年代,我國人均GDP將翻兩番,實現(xiàn)全面小康社會的目標(biāo)。居民消費結(jié)構(gòu)將隨收入水平的提高發(fā)生變化,從衣食住行的基本層次向文化娛樂、教育保健等方面較高層面發(fā)展。體育在滿足人民娛樂健身消費方面將發(fā)揮越來越重要的作用。隨著我國綜合國力的持續(xù)增強,體育作為生產(chǎn)健康的產(chǎn)業(yè),將在我國社會主義市場經(jīng)濟中占據(jù)重要的地位,發(fā)揮越來越重要的作用。新世紀(jì)的中國體育正在與國際接軌,以適應(yīng)現(xiàn)代體育功能轉(zhuǎn)化的趨勢。不僅要通過體育來彰顯民族精神,弘揚愛國熱情。同時,還要發(fā)揮現(xiàn)代體育的其他功能,使體育比賽和表演成為現(xiàn)代文化娛樂的主要載體之一。
應(yīng)該看到,體育活動的本質(zhì)是文化的而不是經(jīng)濟的,它起碼不是一個傳統(tǒng)意義上的生產(chǎn)部門。但是,文化對經(jīng)濟可以有積極的促進(jìn)作用,新時代,我國體育不但要為提高國民素質(zhì)服務(wù),而且要積極通過體育的綜合功能,以健康為導(dǎo)向,滿足現(xiàn)代社會人們越來越廣泛多樣的身心需求。
二、我國體育事業(yè)傳統(tǒng)模式的缺陷
新中國成立以來,我國體育事業(yè)蓬勃發(fā)展,政府體育行政部門從無到有,并在管理全國體育事業(yè)發(fā)展過程中形成了比較完善的發(fā)展模式;但按照社會主義市場經(jīng)濟體制的基本要求,我國現(xiàn)有的體育事業(yè)發(fā)展模式尚存在明顯缺陷。主要表現(xiàn)是:
第一,政府機構(gòu)自身改革滯后。政府體育管理職能的有效發(fā)揮有賴于政府本身的改革。當(dāng)前政府體育行政機構(gòu)政事不分、管辦不分,致使體育事業(yè)在很大程度上成為了體育局系統(tǒng)內(nèi)的事業(yè)。同時,社會體育組織職能虛化,社會各方面興辦體育的積極性、創(chuàng)造性很難發(fā)揮。
第二,在體育私人產(chǎn)品和(準(zhǔn))公共產(chǎn)品管理方面,政府職能定位不清。在觀念上視體育為純公益性事業(yè),在實踐上把體育機構(gòu)作為事業(yè)型單位來對待,排斥公有制以外的體育企事業(yè)單位的生存和適度發(fā)展,這顯然違背了社會主義體育事業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)應(yīng)該和我國多層次的生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的基本準(zhǔn)則,在一定程度上制約了體育事業(yè)的發(fā)展。
第三,政府對體育事業(yè)的財政投入難以確保。由于我國體育事業(yè)發(fā)展的職業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場化程度很低,不能很好的按市場需求來擴大體育服務(wù)和發(fā)展體育產(chǎn)業(yè),使得體育事業(yè)發(fā)展經(jīng)費的來源渠道單一,經(jīng)費異常緊張。尤其在體育事業(yè)整體的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)還比較薄弱的情況下,沒有財政投入的持續(xù)增加就難以確保政府對體育事業(yè)發(fā)展始終保持足夠的控制力。而隨著經(jīng)濟全球化的到來,各國之間的相互交往日趨頻繁,體育事業(yè)規(guī)模日益擴大,體育經(jīng)費需求日益增加與國家財政供給乏力之間的矛盾越來越突出。
第四,體育資源利用的低效率。體育資源分配中的平均主義和計劃經(jīng)濟條件下的用人制度使得體育事業(yè)單位缺乏應(yīng)有的活力和動力,各種體育資源浪費嚴(yán)重,體育管理工作效率和效益低下,制約體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
三、市場經(jīng)濟體制下政府體育管理職能的再定位
目前國際上體育管理方式大致可概括為兩種:政府辦體育和社會辦體育。它們的區(qū)別體現(xiàn)在辦體育的主體、動力和資源配置方式三方面。政府辦體育的主體是各級政府的體育行政部門,動力源于滿足政府的需求以及由此得到的財政投入和自身擁有的行政權(quán)力,資源則是用計劃手段來進(jìn)行配置; 社會辦體育的主體是各類事業(yè)法人、社團法人、企業(yè)法人和自然人,動力源于滿足大眾多樣化的體育需求以及由此得到的實際利益,而資源是由市場機制來進(jìn)行配置的。因此,從實質(zhì)上講,政府辦體育是指通過行政力量來管理體育的方式,而社會辦體育則指通過市場力量來管理體育的方式。
自20世紀(jì)60年代開始,出現(xiàn)了世界性的政府改革大趨勢。新的政府理念為各國政府管理職能轉(zhuǎn)變提供了嶄新的思路,代表著政府管理職能轉(zhuǎn)變的新趨勢,其中,也包含了政府的體育管理職能的再定位。
第一,政府服務(wù)以公眾或市場為導(dǎo)向。新的政府行政理念注重政府的服務(wù)作用,認(rèn)為政府的社會職責(zé)是根據(jù)公眾的需求向公眾提供服務(wù)。我國的體育管理工作已經(jīng)處于新的市場經(jīng)濟環(huán)境中,過去那種以行政命令為政府行為導(dǎo)向的管理方式已不能給我國體育事業(yè)發(fā)展帶來活力,必須改革我國體育管理部門的決策機制,淡化計劃經(jīng)濟下的行為方式,加強市場導(dǎo)向力度。
第二,政府重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。新的理念認(rèn)為政府行政必須關(guān)心其行為的產(chǎn)出和結(jié)果,在政府職能轉(zhuǎn)變過程中也應(yīng)該相應(yīng)的考慮改革成本,包括經(jīng)濟代價、政治代價和人力資源代價等方面。這對于我國政府體育管理職能的轉(zhuǎn)變具有非?，F(xiàn)實的指導(dǎo)意義。因此,我國的體育工作必須重視成本和收益,提高工作質(zhì)量。
第三,政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。新的管理理念主張政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以縮小政府規(guī)模、精簡政府機構(gòu),減少開支,提高行政效率。我國政府體育行政部門應(yīng)進(jìn)一步強化宏觀間接調(diào)控職能(分級管理、授權(quán)監(jiān)管),微觀的直接操作則應(yīng)交給相應(yīng)的利益主體,從而實現(xiàn)微觀主體責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。
第四,政府行政中引入市場化模式。新的管理理念主張將市場機制引進(jìn)到政府的管理活動中去。在體育領(lǐng)域,市場化模式可以表現(xiàn)為兩方面:一是政府體育行政部門采用私人部門成功的管理手段和經(jīng)驗行使某些管理職能,如重視人力資源管理、強調(diào)成本———效益分析、提高效率等。二是政府體育行政部門應(yīng)在公共領(lǐng)域的社會體育管理活動中引入競爭機制。
四、我國政府體育管理職能改革的重心、方式和關(guān)系
針對市場經(jīng)濟體制下政府行政改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新趨勢,結(jié)合我國政府體育管理職能發(fā)揮現(xiàn)狀,有必要深入研究我國政府體育管理職能改革的重心、方向和關(guān)系。
第一,職能重心的轉(zhuǎn)變。按照社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求,政府體育管理職能的重心要向運用各種必要措施和合法手段,為每一個體育組織、團體和個人參加體育活動制定規(guī)則,為體育事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的內(nèi)外環(huán)境的方向轉(zhuǎn)變,并把主要注意力、發(fā)揮作用的基本點明確無誤地放到創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境和無法通過市場化資源配置方式得到有效解決的體育社會事務(wù)領(lǐng)域。
第二,職能方式的轉(zhuǎn)變。由運用行政手段為主轉(zhuǎn)向運用經(jīng)濟手段為主,由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主,由重視計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計劃與市場有機結(jié)合起來,構(gòu)造起在政府指導(dǎo)下的以滿足大眾多樣化的體育需求為動力,以市場為資源配置基本手段,激勵與約束并存、權(quán)力與義務(wù)對等的社會化的體育組織與管理方式的微觀基礎(chǔ),承擔(dān)基本公共體育服務(wù)、公益性體育和有影響的重大競技體育項目的發(fā)展任務(wù)。目前我國在這幾方面雖已取得重大突破,但并未真正建立起理想的“組織架構(gòu)”和“運作方式”,而僅僅處于向新體制的過渡之中。
第三,職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分問題,是實現(xiàn)政府體育管理職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前,應(yīng)按照“要明確政府和社會的事權(quán)劃分,實行管、辦分離,把不應(yīng)由政府行使的職能轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位、社會團體和中介組織”的要求,①理順政府體育行政部門與體育總會、奧委會、運動項目管理中心、單項運動協(xié)會、各類體育企業(yè)以及其它社會體育組織之間的關(guān)系,進(jìn)一步明確其“定位”,改善各微觀主體的運行不規(guī)范、職能不明確、自我生存能力弱以及組織化程度低等問題。
五、我國政府體育管理職能轉(zhuǎn)變的新途徑
1.精簡機構(gòu),適應(yīng)市場化形勢
經(jīng)濟全球化背景下,我國政府體育行政部門也將面臨一個更加開放的國際競爭環(huán)境,那種“無處不在,無所不能,包打天下”的角色與國際通行規(guī)則相悖,也與市場多元化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。當(dāng)務(wù)之急是按照政企分開、政事分開、事企分開、管辦分離和精簡、統(tǒng)一、效能的原則,簡政放權(quán),集中精力把握大勢,增強宏觀調(diào)控部門的職能意識,能綜合協(xié)調(diào)和正確運用競爭、經(jīng)濟杠桿的機制,讓市場機制更好的發(fā)揮作用。
2.從以直接參與體育事業(yè)發(fā)展為主向以為體育事業(yè)發(fā)展提供服務(wù)為主轉(zhuǎn)變
政府的體育行政部門不應(yīng)再包攬由市場和社會承擔(dān)的事務(wù),而應(yīng)將其重點放在市場失靈、社會不能的公共服務(wù)領(lǐng)域,為體育事業(yè)的發(fā)展提供全方位、多角度、高質(zhì)量的服務(wù)。
3.將政府體育管理部門的公共服務(wù)職能市場化
所謂公共服務(wù)職能市場化是指在體育事業(yè)的公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)市場機制,將政府權(quán)威與市場交換的功能優(yōu)勢有機組合,提高政府功能輸出的能力,其目的在于利用市場功能的優(yōu)勢來彌補政府功能的劣勢。公共服務(wù)市場化恰恰是利用政府權(quán)威制度對公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行決策,利用市場交換機制來提高公共服務(wù)的供給效率。
4.從體育資源配置職責(zé)向管理體育發(fā)展秩序職責(zé)轉(zhuǎn)變
市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征是優(yōu)化資源配置,在經(jīng)濟全球化背景下,如何將全球范圍的體育資源進(jìn)行最有利的配置以便更好地提高優(yōu)勢體育資源的效率是各國政府關(guān)注的重要問題,但政府本身并不是這一問題的直接解決者。政府的職能應(yīng)向管理體育發(fā)展秩序轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟全球化背景下,體育事業(yè)的發(fā)展當(dāng)中包含很多雙方或多方的合作與交易行為,這需要各方付出相當(dāng)大的成本。如果市場秩序條件比較完備,交易的成功率就高,合作的成本就低,使市場主體預(yù)期收益得以順利實現(xiàn),最終促進(jìn)體育事業(yè)向前發(fā)展。體育發(fā)展秩序離不開一國的政治、經(jīng)濟及法律環(huán)境,培育良好的宏觀大環(huán)境對于建立合理、良性的體育發(fā)展秩序非常重要。對良好宏觀大環(huán)境這一公共產(chǎn)品的供給只能由政府承擔(dān),這不僅體現(xiàn)方便、節(jié)省和效率,而且也體現(xiàn)了社會的公正。
5.大力培育體育中介組織,建立、健全體育經(jīng)紀(jì)人制度
社會中介組織是社會利益關(guān)系日趨多元化和復(fù)雜化的產(chǎn)物,是資源控制權(quán)由政府部門高度集中向社會和市場分散轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物,同時它又促成多元化、社會化的資源控制體制和配置體制的形成。政府職能轉(zhuǎn)變需要中介組織來參與,因為它們是政府職能轉(zhuǎn)變的土壤,離開中介組織,容易出現(xiàn)權(quán)利真空,而這會使政府行政體制改革重新走入惡性循環(huán)。我國現(xiàn)階段的體育中介組織為數(shù)甚少,運作不規(guī)范,功能單一,組織機構(gòu)不健全,缺乏強有力的管理和約束,對促進(jìn)我國體育事業(yè)發(fā)展所起的作用非常有限。政府應(yīng)該從制度、法律等方面為我國體育中介組織的發(fā)展提供良好的環(huán)境和條件。在市場經(jīng)濟條件下,體育經(jīng)紀(jì)人的運行在激勵體育消費、繁榮和規(guī)范體育市場,以及推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面起著越來越重要的作用,作為體育產(chǎn)業(yè)的后發(fā)國家,我們必須加快體育經(jīng)紀(jì)人隊伍建設(shè),為體育事業(yè)的發(fā)展提供不可缺少的人才支持和智力支持。
最近一段時間以來，有關(guān)公共管理學(xué)的問題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個基本問題是：公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系？一種觀點認(rèn)為，從國外的研究情況來看，公共管理學(xué)就是行政管理學(xué)，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點認(rèn)為，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認(rèn)為，在今天的中國探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系，不能僅僅以西方學(xué)者的觀點為依據(jù)，而主要應(yīng)根據(jù)中國目前的理論與實踐來探討。本文試圖首先通過對公共部門的科學(xué)界定來確定公共管理學(xué)的研究范圍，然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。
一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別
人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關(guān)這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標(biāo)準(zhǔn)對之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會科學(xué)一般將整個社會部門分為政治部門、經(jīng)濟部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進(jìn)行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規(guī)律，當(dāng)代一些社會科學(xué)家將整個社會部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復(fù)雜，有的更具有工商企業(yè)的特點但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構(gòu)、社會福利機構(gòu)、非營利性的公共醫(yī)療機構(gòu)以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。
政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：第一，政府組織的基本職能是對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說的公共事務(wù)包含了社會中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點，競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進(jìn)行處理，小到個人的談情說愛、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會保障、國民素質(zhì)的提高和智力開發(fā)，等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進(jìn)行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會中占統(tǒng)治地位的某一個階級的權(quán)力，而不僅僅是一種個人的私人權(quán)力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權(quán)力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來自于全體公民的權(quán)力，盡管它實際上仍然是有產(chǎn)階級的權(quán)力；在我國社會主義社會，國家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來，幾乎所有社會的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的，當(dāng)然，由于社會性質(zhì)的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權(quán)力來實現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎(chǔ)，整個政府組織就無法運轉(zhuǎn)起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非?；A(chǔ)的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質(zhì)上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也可能享受公共物品 ，即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣，單個個人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。第五，政府組織行為的價值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對象，它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯誤的。因此，政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然，在一個存在著不同階級、不同團體的社會里面，由于不同階級之間、不同團體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個哪個階級、哪個團體的利益優(yōu)先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價值取向這一事實。
競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：第一，競爭性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權(quán)益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當(dāng)然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯(lián)合，但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的，因而每個人所享有的權(quán)益也是非常明確的；在我國，國有資產(chǎn)也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè)，雖然國有資產(chǎn)還占有很大比例，但已實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營權(quán)，實行自負(fù)盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業(yè)為社會所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業(yè)的行為價值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動所遵循的是“經(jīng)濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會所需要的產(chǎn)品，并在這個過程中創(chuàng)造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提供產(chǎn)品只是手段，其目的是追求自身利潤的最大化。這種經(jīng)濟人的實質(zhì)正如18世紀(jì)英國經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經(jīng)濟學(xué)家眼中的“經(jīng)濟人”，這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。
以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣峁┑漠a(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對社會公共事務(wù)的管理），而競爭性的工商企業(yè)為社會所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。
二、關(guān)于第三部門及其與公共部門的關(guān)系
第三部門即公共企業(yè)或非政府公共機構(gòu)既不同于競爭性工商企業(yè)，也不同于政府組織，但又既與競爭性工商企業(yè)相聯(lián)系，也與政府組織相聯(lián)系。在保羅·A薩繆爾森、威廉·D.諾德豪斯所著的《經(jīng)濟學(xué)》一書中有這樣一道供討論的問題：“思考一下一種從純粹公共物品到純粹私人物品序列是有用的。在一張紙上畫出這種序列并用下面這些例子填上：純粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、純粹公共?！盵2]（第1211頁）這個問題表明，從私人物品到公共物品之間存在一個鏈條，并且這個鏈條又存在著由細(xì)（私）到粗（公）的變化。同樣，在競爭性工商企業(yè)與政府組織之間也存在著一個鏈條，這個鏈條也是變化的，即第三部門由這樣一個鏈條構(gòu)成：公益性企業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構(gòu)。第一類組織即公益性企業(yè)，如城市自來水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投資或政府投資為主體，為社會提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共物品，生產(chǎn)由政府壟斷，其服務(wù)或產(chǎn)品價格由政府定價；但實行企業(yè)化管理，自負(fù)盈虧，必要時由政府補貼。如果套用薩繆爾森等人的話來說，這類組織所生產(chǎn)的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性質(zhì)屬于（競爭性）企業(yè)化傾向比較明顯的準(zhǔn)公共部門。第二類組織即公共事業(yè)，如公立幼兒園、小學(xué)、中學(xué)；公立高等院校；政府投資興辦的科學(xué)研究機構(gòu)；政府興辦的社會福利機構(gòu)，如老年人福利院、兒童福利院、殘疾人福利院等。這類機構(gòu)的基本特征是：主要由政府投資，所需資金主要由財政提供，部分資金由其為社會服務(wù)所得收入予以補充；其基本功能是為社會提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其服務(wù)或產(chǎn)品價格由政府定價；但一般不實行企業(yè)化管理，政府對這些組織實行必要的行政管制，要求這些組織的活動優(yōu)先體現(xiàn)政府的意圖，甚至直接用來為實現(xiàn)政府的目標(biāo)服務(wù)。這類組織所生產(chǎn)的物品或提供的服務(wù)，按薩繆爾森的說法，是大部分公共的。第三類組織即非政府公共機構(gòu)，如中國婦女聯(lián)合會、青年聯(lián)合會、學(xué)生聯(lián)合會、中國青少年基金會等，這類組織活動所需的經(jīng)費一般可能由政府或財政提供，如中國婦女聯(lián)合會等組織便是如此；也不一定由政府或財政提供，如中國青少年基金會便是如此。但無論其經(jīng)費是否由政府或財政提供，它的職能在很大意義上與政府相似，承擔(dān)著很多有關(guān)社會公共事務(wù)的管理工作或公共服務(wù)工作。這類組織所提供的服務(wù)基本上是純粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三類組織除了分別具有上述特征外，它們還有一個共同特征，這就是非營利性。當(dāng)然由于這三類組織所具有的“公共性”程度的不同，它們所具有的“非營利性”程度也不同。一般說來，第一類組織還具有一定的“贏利”，即“非營利性”程度較低；第二類組織基本無“贏利”或只有少量“微利”，“非營利性”程度較高；第三類組織就其實質(zhì)而言屬于完全無“贏利”組織，因而是真正“非營利性”的?？梢?，從“營利性”這一特征來看，第三部門由從“少量贏利”組織到“微利”組織再到“無贏利”組織這一系列組織或部門構(gòu)成。
人們通常所說的公共部門應(yīng)該既包括“純粹的”公共部門即政府組織，也包括“準(zhǔn)”公共部門即第三部門。第三部門之所以被歸入公共部門，主要原因在于：第一，第三部門主要是一些從事公益事業(yè)的組織，其生產(chǎn)或活動的基本目標(biāo)是公益性，即為公共利益服務(wù)，這與政府組織即“純粹的”公共部門的目標(biāo)是一致的。第二，第三部門市場化程度較低或非市場化，其生產(chǎn)、活動的內(nèi)容和方式往往由政府實行控制或必要的行政管制，因此它與政府組織存在著十分密切的關(guān)系，甚至被當(dāng)做政府組織用來實現(xiàn)其目標(biāo)的一個重要工具。第三，第三部門為社會提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或“準(zhǔn)”公共物品，這與政府為社會所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部門的投資主體或提供資源的主體也主要是政府。當(dāng)然，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，某些第三部門也應(yīng)向私人資本開放，允許私人資本進(jìn)入某些第三部門，毫無疑問這是對的，甚至是一種趨勢。但私人資本在這些領(lǐng)域的投資不可能是完全市場化的，它必須受政府的高度控制，其產(chǎn)品或服務(wù)價格必須接受政府的行政管制。第五，第三部門的“非營利性”與政府組織以“公共利益”作為行為價值取向的目標(biāo)或原則是一致的，即都是以一種“公益人”而非“經(jīng)濟人”的面貌出現(xiàn)的。從這個意義上說，第三部門很難被歸入私人企業(yè)部門或競爭性工商部門，盡管它不屬于“純粹的”公共部門，將它稱之為“準(zhǔn)”公共部門是合理的。
三、關(guān)于公共管理學(xué)的研究范圍及其與行政管理學(xué)之同異
什么是公共管理學(xué)？簡單地說，就是研究公共部 門管理過程及其規(guī)律的科學(xué)，主要是研究公共部門如何高效率地為社會提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的科學(xué)。既然公共部門既包括作為“純粹的”公共部門的政府組織，又包括作為“準(zhǔn)”公共部門的第三部門，因此，公共管理學(xué)不僅僅要研究政府組織的管理問題，而且也要研究作為第三部門的公益企業(yè)和事業(yè)組織、非政府公共機構(gòu)的管理問題。政府組織的管理問題與第三部門的管理問題共同構(gòu)成公共管理學(xué)的研究范圍。
從上述關(guān)于公共管理學(xué)的研究范圍的觀點看，公共管理學(xué)與目前我國學(xué)界所公認(rèn)的行政管理學(xué)至少在研究范圍上存在著明顯的區(qū)別。早在20世紀(jì)30年代，英語中的PublicAdministration一詞就被譯為“公共行政”，至80年代這一學(xué)科在我國恢復(fù)時，“公共行政”一詞廣泛地被“行政管理”所代替。在政府和學(xué)界的共同推動下，行政管理學(xué)作為一個相對獨立的學(xué)科被很快地發(fā)展起來。從那個時候起，我國的行政管理學(xué)就被定義為研究政府組織及其管理社會公共事務(wù)的規(guī)律的科學(xué)，這是人所共知的事實。也就是說，從目前我國的實際狀況看，行政管理學(xué)的研究范圍僅僅是政府組織自身的管理以及政府組織對社會公共事務(wù)的管理。至于第三部門的管理問題，即公益企業(yè)與事業(yè)組織的管理問題、非政府公共機構(gòu)的管理問題，則在行政管理學(xué)的視野之外。
據(jù)此，我們認(rèn)為，僅就研究范圍而言，行政管理學(xué)與公共管理學(xué)在以下方面是共同的：無論是行政管理學(xué)還是公共管理學(xué)都必須研究“純粹的”公共部門即政府組織的管理問題，把探討政府組織如何高效率地運用公共資源為社會提供更有效的公共服務(wù)或提供更多的公共產(chǎn)品作為自己的重要研究內(nèi)容。因此，政府部門的組織問題、領(lǐng)導(dǎo)問題、決策問題、執(zhí)行問題、監(jiān)督問題及其管理過程中的規(guī)律性問題，既是行政管理學(xué)關(guān)注的重要問題，也是公共管理學(xué)關(guān)注的重要問題。對這些問題的關(guān)注和探究，構(gòu)成了行政管理學(xué)與公共管理學(xué)的共性問題，也就是二者之間的相同點。
但是，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)至少在以下幾個方面存在著差別：
第一，公共管理學(xué)的研究領(lǐng)域不僅僅是作為“純粹的”公共部門的政府組織的管理及其規(guī)律問題，而且還應(yīng)包括作為“準(zhǔn)”公共部門的第三部門的管理及其規(guī)律性問題，而行政管理學(xué)的研究領(lǐng)域僅僅限于“純粹的”公共部門即政府組織的管理及其規(guī)律性問題。僅就這一點而言，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)就存在著明顯的區(qū)別：前者的研究范圍要大于后者的研究范圍，或者說，前者所探討的范圍是后者的一部分。從這個意義上說，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的研究范圍之間的關(guān)系可以看成是整體與部分的關(guān)系。
第二，公共管理學(xué)所研究的是“純粹的”公共部門與“準(zhǔn)”公共部門管理過程中共有的規(guī)律性問題。在公共部門中，“純粹的”公共部門與“準(zhǔn)”公共部門之間是存在著明顯區(qū)別的，既然二者之間存在著區(qū)別，它們各自的管理方式及其規(guī)律也是有所不同的，也就是說，它們各自都有特殊的管理方式和管理規(guī)律。研究這些特殊的管理方式和規(guī)律并不是公共管理學(xué)的任務(wù)，而是行政管理學(xué)、公共事業(yè)管理學(xué)等學(xué)科的研究任務(wù)。同時，我們還應(yīng)看到，“純粹的”公共部門和“準(zhǔn)”公共部門既然都是公共部門，因此，它們除了具有各自特殊的管理方式和管理規(guī)律外，還應(yīng)有共同的管理方式和管理規(guī)律，研究各種公共部門所共有的管理方式和管理規(guī)律才是公共管理學(xué)的任務(wù)。由此看來，公共管理學(xué)的研究對象是全部公共部門所共有的管理方式與管理規(guī)律，而行政管理學(xué)的研究對象則僅僅是“純粹的”公共部門所特有的管理方式和管理規(guī)律。從這個意義上說，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的研究對象之間的關(guān)系可以看成是一般與個別的關(guān)系。
第三，公共管理學(xué)所關(guān)注的是公共部門如何高效率地利用現(xiàn)有公共資源為社會提供更多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，它在研究“純粹的”公共部門即政府組織時，也是把政府組織當(dāng)成一個為社會提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的機構(gòu)的，研究的重點是如何把政府機構(gòu)自身管理好，以便更有效地為社會提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；在公共管理學(xué)看來，包括政府組織在內(nèi)的所有公共部門都是管理的客體，至于政府機構(gòu)作為管理社會公共事務(wù)的主體地位，公共管理學(xué)則關(guān)心不多，而這一點正是行政管理學(xué)所十分強調(diào)的。行政管理學(xué)把政府機構(gòu)既看成是管理的客體，又看成是管理的主體。當(dāng)它把政府機構(gòu)看成是管理的客體時，它所強調(diào)的是要把政府機構(gòu)自身管理好；當(dāng)它把政府機構(gòu)看成是管理的主體時，它所強調(diào)的是要求政府把社會公共事務(wù)管理好。而在公共管理學(xué)的視野里，政府組織與工商企業(yè)一樣，只是性質(zhì)以及方式不同罷了。因此，公共管理學(xué)更強調(diào)公共部門自身的管理，而行政管理學(xué)則更強調(diào)公共部門（“純粹的”公共部門）對社會公共事務(wù)的管理，這也是公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的區(qū)別。
【摘 要】企業(yè)行政管理對于企業(yè)的生存和發(fā)展都具有顯著的影響作用,是企業(yè)立足市場競爭的根本保障。因此,正確認(rèn)識企業(yè)行政管理對于企業(yè)發(fā)展的重要性以及當(dāng)前企業(yè)行政管理存在的問題,并提出相應(yīng)的改革措施與建議具有顯著的社會意義和現(xiàn)實意義。
【關(guān)鍵詞】行政管理;問題;改革;發(fā)展
一、企業(yè)行政管理作用
有效的行政管理制度可以保障企業(yè)的競爭力,提高企業(yè)的總體效益。我國企業(yè)可以通過有效的行政管理促進(jìn)企業(yè)員工的學(xué)習(xí)與發(fā)展,建立學(xué)習(xí)型的先進(jìn)企業(yè);也可以積極引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)與設(shè)備,并且將其轉(zhuǎn)化到企業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展中去。這樣,就能夠提高我國企業(yè)的科技競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力,增強我國企業(yè)的核心競爭力。
二、企業(yè)行政管理存在的問題
(1)企業(yè)的行政管理往往被忽視,照搬黨政機關(guān)的模式過多。當(dāng)前,我國的很多企業(yè)都處于一種比較新興的發(fā)展階段,過多地重視企業(yè)的經(jīng)濟效益,把生產(chǎn)和銷售發(fā)展主要的地位,其他部門幾乎可有可無。尤其在一些中小型企業(yè)當(dāng)中,在管理方式上非常教條。有些企業(yè)甚至不去設(shè)置專門的管理機構(gòu)和管理部門,沒有系統(tǒng)的管理體系。(2)一些企業(yè)管理缺乏現(xiàn)代化模式,無法做到真正的現(xiàn)代化管理。這些企業(yè)在日常的行政管理中只是粗獷地進(jìn)行一些日常事務(wù)的登記。這樣不僅缺乏現(xiàn)代管理的手段,更是沒有現(xiàn)代管理的意識,而帶來的后果往往是企業(yè)事務(wù)部透明,間接地導(dǎo)致員工積極性受損。(3)企業(yè)行政管理體系不健全。目前我國企業(yè)行政管理的關(guān)注點仍然較為集中在企業(yè)行政活動中的具體事務(wù)上,例如辦公室的管理、后勤提供管理、檔案擺設(shè)管理等等,這樣的一種管理體系與市場經(jīng)濟的發(fā)展并不匹配,從而也忽視了行政管理本身所能發(fā)揮的重大的作用。
三、企業(yè)行政管理改革措施
(1)選擇合適的企業(yè)行政管理模式。為了解決我國企業(yè)行政管理現(xiàn)存的一些問題,有必要在考慮企業(yè)的實際需要和企業(yè)行政管理的特點的基礎(chǔ)上選擇合適的企業(yè)行政管理模式。企業(yè)行政管理必須時刻著眼于為企業(yè)的經(jīng)濟利益服務(wù),這要求企業(yè)行政管理部門甘當(dāng)幕后英雄,企業(yè)行政管理的理想境界應(yīng)該是“潤物細(xì)無聲”。還必須強化企業(yè)行政管理部門的企業(yè)管理職能,社會上許多企業(yè)都設(shè)有企業(yè)管理部,但由于很大一部分企業(yè)管理職能往往還保留在企業(yè)行政管理部門,“企管口”和“行政口”二者的職能往往發(fā)生重疊和沖突。為了避免這種互相重疊和沖突造成的互相削弱,“行政口”與“企管口”必須合而為一,要將一般企業(yè)的“企業(yè)管理部”的職能注入企業(yè)行政管理部門,強化其企業(yè)管理職能。(2)選擇規(guī)范的企業(yè)行政管理模式。
目前我國企業(yè)行政管理中的“游擊作風(fēng)”、“打亂仗”的現(xiàn)象是我們應(yīng)當(dāng)大力反對的。企業(yè)行政管理是企業(yè)內(nèi)部管理不可缺少的一部分,如果沒有健全有效的內(nèi)部管理,企業(yè)的制定的各項規(guī)章制度就不可能得到很好的執(zhí)行,經(jīng)營者也不可能及時的發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營管理中的失誤,從而給企業(yè)帶來敗局。所以為了改變這種現(xiàn)狀,企業(yè)行政管理的核心應(yīng)該在于設(shè)置合理有效的行政管理規(guī)章制度和結(jié)構(gòu)體制,使各部門各崗位在行政管理工作的協(xié)調(diào)下處于良好的運作狀態(tài)。(3)聯(lián)系實際開展工作。企業(yè)行政管理必須時刻著眼于為企業(yè)的經(jīng)濟利益服務(wù),反對“為管理而管理”;必須堅決擯棄形式主義,切實講究實效;必須大力講究勤儉節(jié)約,反對大手大腳;必須根據(jù)企業(yè)實際需要和可能采取靈活變通的方式方法,一切以企業(yè)利益為最高原則,反對泥古不化、因循守舊。(4)構(gòu)建企業(yè)行政管理新體系。首先要構(gòu)建企業(yè)行政管理的權(quán)力體系。構(gòu)建企業(yè)行政管理的權(quán)力體系就是設(shè)計企業(yè)行政架構(gòu),企業(yè)行政架構(gòu)的設(shè)計與應(yīng)時而變是企業(yè)行政管理的核心內(nèi)容,這一問題主要涉及企業(yè)組織的概念、類型、治理結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的原理和內(nèi)容、企業(yè)組織力量的整合、行政流程的結(jié)構(gòu)設(shè)計、職能分解、崗位設(shè)置、人事相合等。其次要構(gòu)建企業(yè)行政管理的技術(shù)體系。企業(yè)行政管理需要技術(shù)支撐,企業(yè)行政管理的技術(shù)體系包括:企業(yè)行政管理中的領(lǐng)導(dǎo)與管理,這部分是關(guān)于在組織中行政管理人員如何進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo)與管理的內(nèi)容;企業(yè)行政管理中的溝通與協(xié)調(diào);企業(yè)行政控制與監(jiān)督。
市場經(jīng)濟條件下,企業(yè)行政管理對于企業(yè)的生存及發(fā)展具有重要的意義。有效的行政管理制度可以提高企業(yè)內(nèi)部員工的積極性,有效的行政管理制度可以保障企業(yè)的競爭力,提高企業(yè)的總體效益。當(dāng)前國內(nèi)的企業(yè)行政管理存在管理模式單一、流于形式缺乏現(xiàn)代化管理模式等問題,針對這些問題企業(yè)應(yīng)該根據(jù)自身的發(fā)展特點以及企業(yè)文化積極構(gòu)建合適的、規(guī)范化的企業(yè)行政管理,為保證企業(yè)的長足競爭力,維持企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。
行政管理及其有效性主要以科學(xué)、效率、效果、效益為基本著眼點,立足于改革和創(chuàng)新,重在實效。它涵蓋著不同的層面,涉及到方方面面,是當(dāng)前我國整個改革進(jìn)程中日益引起人們關(guān)注的熱點,也是改革總體推進(jìn)中一個至為重要的環(huán)節(jié)。隨著社會化大生產(chǎn)的深入展開,對日常行政的指揮、監(jiān)督、控制成為強烈的必需,科學(xué)化管理的需求日益上升。實踐證明管理者素質(zhì)的高低,在極大程度上影響著政務(wù)效率與質(zhì)量。對新時期行政管理科學(xué)化問題的探討具有十分重要意義。
一、行政管理要達(dá)到理想的管理效果
管理是一個歷史范疇,其作為實踐是歷經(jīng)無數(shù)人的努力,步步演變,才走向科學(xué)化。從最初的經(jīng)驗管理發(fā)展到工業(yè)化時期的泰羅制和福特制管理,管理開始進(jìn)入科學(xué)管理時期,科學(xué)管理是由組織、協(xié)調(diào)、合作、發(fā)揮每個人最高的效率,實現(xiàn)最大的富裕等多種要素結(jié)合而成的?，F(xiàn)代行政管理正在發(fā)生一系列的趨勢性變化,行政體制的改革逐步深入。首先是從流行程序管理變?yōu)槌珜?dǎo)目標(biāo)管理。其次,是從單一管理發(fā)展為分層管理。再次,是從剛性管理發(fā)展為柔性管理。剛性管理強調(diào)硬性行政命令約束,管理思維是非此即彼,容不得權(quán)變。而柔性管理認(rèn)為管理存在彈性,管理者往往根據(jù)不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法,從而達(dá)到理想的管理效果。第四,從無風(fēng)險管理發(fā)展為危機管理。
不僅僅是管理模式在變,管理的指導(dǎo)思想也在變。如“鯰魚效應(yīng)”和“木桶原理”,面對被管理者的差異與管理環(huán)節(jié)問題的差異,最薄弱的那一個環(huán)節(jié),可能會導(dǎo)致管理上/:請記住我站域名/的麻煩與致命傷。因此,一名優(yōu)秀管理者應(yīng)從最薄弱環(huán)節(jié)改進(jìn)入手,去提升整體的管理績效。只有經(jīng)常性檢查,經(jīng)常性抓落實,抓責(zé)任制的貫徹才會獲得滿意的管理效果。現(xiàn)代科學(xué)還告訴管理者,如何將自己所管理的組織發(fā)展成為一個學(xué)習(xí)型的組織,已是十分迫切的問題。傳統(tǒng)的管理認(rèn)為,被管理者一次充電,受益終生,知識、才能運用只須儲備一次,便可應(yīng)付全部的挑戰(zhàn)。
二、現(xiàn)行行政管理存在的誤區(qū)
當(dāng)前,一些人戲稱流行的行政管理模式為“領(lǐng)導(dǎo)就是開會、管理就是收費、協(xié)調(diào)就是喝醉”,一些管理人士并將其作為管理上的金科玉律。這其實是行政管理庸俗化的表現(xiàn),是一認(rèn)識誤區(qū),在這種指導(dǎo)思想下進(jìn)行管理將貽害無窮。首先,將開會布置任務(wù),理解為科學(xué)決策的替代,這首先是管理者的悲哀。這種錯誤的認(rèn)識容易造成“會海”連綿,管理者開了會就等于事情完成了,長此以往,落實工作成為頑癥。而沒有落實的政策一切都是空的,管理的效能無從體現(xiàn)。其次,管理的中心任務(wù)是什么,把管理權(quán)限混同于單項財權(quán)行使、賺錢的行為,這是極端簡單化的表現(xiàn)。的確,好的管理可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益與社會效益,但管理不是為了收費了事。這是管理導(dǎo)向的錯誤,會造成管理可有可無,機構(gòu)形同虛設(shè),人浮于事,最終斷送了事業(yè)。再次,協(xié)調(diào)就是喝醉,這是將管理極端庸俗化的表現(xiàn)。當(dāng)然,協(xié)調(diào)是需要將方方面面的利益進(jìn)行平衡,對各方傾向、意見進(jìn)行妥協(xié),但絕對不是一喝了事。還有一種管理誤區(qū)就是多定制度,認(rèn)為有了制度就有了管理。從而導(dǎo)致規(guī)章多如牛毛,有否貫徹執(zhí)行則無人問津。這種錯誤的認(rèn)識容易造成“文山”現(xiàn)象,管理者須簽閱大量的文件,哪有時間、精力去真正管理呢?其實,有了制度不等于就有管理,有了制度,只是為管理準(zhǔn)備了一些基本前提、準(zhǔn)備了一些條件,這只是管理的開始,實際上,被管理者是否自覺執(zhí)行這些規(guī)章,這需要監(jiān)控、需要調(diào)研,這都是管理題中之義。制訂過多的規(guī)章等于沒有規(guī)章,因此,規(guī)章過濫也會影響管理的效能。
三、加快行政體制改革是促進(jìn)政府管理創(chuàng)新的基本措施
1.推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)換,推進(jìn)行政層次和行政機構(gòu)改革
政府首先要明確自己的身份:一是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者;二是良好社會環(huán)境的刨造者;三是人民群眾公共利益的維護(hù)者。而不應(yīng)該受某些利益集團的左右。
在這個前提下。改革和完善政府職能要突出理順“四個關(guān)系”;理順政府與企業(yè)的關(guān)系;理順政府與市場的關(guān)系;理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系;理順政府與社會中介組織的關(guān)系。不能“缺位”。針對當(dāng)前政府工作存在的“錯位”現(xiàn)象。要強凋由“經(jīng)濟管制型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮卜?wù)型”,即轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境上來。
2.推進(jìn)與行政管理相關(guān)的宏觀管理體制改革
在推進(jìn)行政管理體制改革中。不可避免地會涉及到與之相關(guān)的宏觀管理體制,如財政稅收改革、政府投資體制改革等。在財政體制改革方面,根據(jù)打造公共服務(wù)型政府的要求,應(yīng)建立、健全公共財政體制,科學(xué)界定中央政府與地方各級政府之間的財政責(zé)任,并相應(yīng)調(diào)整收支關(guān)系。
3.推進(jìn)與行政管理體制改革緊密相關(guān)的社會管理和政治體制改革
隨著市場化以及參與經(jīng)濟全球化的影響,我國的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)并正在繼續(xù)發(fā)生一系列新的變化。在這場中國歷史上從未有過的變遷面前。應(yīng)該說社會體制改革是滯后于經(jīng)濟體制改革的。如何推進(jìn)社會體制改革,協(xié)調(diào)多元力量之間的關(guān)系,以最充分地調(diào)動一切積極因素,就成為制度創(chuàng)新的新課題,在探索社會運轉(zhuǎn)和社會服務(wù)新機制,形成一套與經(jīng)濟市場化、政治民主化和文化多元化相適應(yīng)的新型社會治理模式方面做出努力。此外,隨著人民群眾民主法治意識的增強和政治參與積極性的提高,對發(fā)展社會主義民主政治和落實依法治國基本方略也提出了新的要求。
論文摘要:行政管理 政府行為 行政行為
論文摘要摘要:當(dāng)前行政管理面臨新的形勢,但我國現(xiàn)行的行政管理體制在觀念、管理方式、程序、隊伍建設(shè)和管理水平方面跟時代要求存在一定差距。按照政府行為的科學(xué)性、民主性、法治性要求,行政管理必須在嚴(yán)格依法行政、轉(zhuǎn)變政府職能、完善行政程序、加強行政監(jiān)督方面做出切實努力。
進(jìn)入新時期,我國社會、經(jīng)濟發(fā)展等各方面既迎來了新的發(fā)展機遇,也面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。新的形勢對我國社會的影響是全方位的,非凡是在政治領(lǐng)域,其對我國的整個政府管理體系帶來了巨大的沖擊,促使我們必須正視現(xiàn)行行政管理體制中存在的新問題,并探索使之完善并適應(yīng)市場經(jīng)濟建設(shè)的行政管理模式。
一、我國行政管理中存在的新問題和不足
首先,我國現(xiàn)行的行政管理觀念有待改變。改革開放*&多年來,我國社會、經(jīng)濟各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化,尤其是為了適應(yīng)以市場取向為主導(dǎo)的經(jīng)濟體制改革的需要,進(jìn)行了四次大規(guī)模的政府機構(gòu)改革,取得了很大的成就。但是,整個行政管理體制的改革仍然滯后于經(jīng)濟體制改革,市場培植資源的運行機制尚未完善,社會保障體系方面的改革進(jìn)展緩慢,尤其是和計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的一些行政管理觀念尚未擯棄,諸如直接干預(yù)、微觀管理、人治管理等,在部分人的頭腦中根深蒂固;相反,許多和市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的行政管理觀念,如民主參和的管理、法治化管理、自治管理等,又尚未建立起來。假如不及時解決這個新問題,將難以和市場經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的國家進(jìn)行競爭。因為在市場經(jīng)濟要求下,首先約束的是政府行為,要求政府必須遵守市場法則,制定符合市場經(jīng)濟規(guī)律的經(jīng)濟運行規(guī)則,盡快樹立和市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的行政管理觀念,加快行政體制改革的步伐,清除舊的管理體制、觀念和壟斷利益。我們要盡快擯棄那些在計劃經(jīng)濟條件下形成的、被實踐證實已經(jīng)是過時了的行政管理理念,形成新的符合市場經(jīng)濟體制的行政管理理念。
其次,我國現(xiàn)行的行政管理方式有待改進(jìn)。市場經(jīng)濟要求在一切行政管理活動中,必須堅持以法律手段為主,尤其是在對外活動中必須按照國際慣例辦事,和國際接軌。為此,必須盡快建立起一個統(tǒng)一的、穩(wěn)定的、健全的社會主義市場經(jīng)濟法律體系,提高政府管理人員的法律意識。中國在加入,-.的談判中,承諾按照,-.規(guī)則辦事/即應(yīng)該按照被時間和實踐檢驗了的、被大多數(shù)國家和地區(qū)接受和公認(rèn)的、迄今為止仍被視為公正和節(jié)約成本的國際規(guī)則辦事,再也不能片面強調(diào)所謂的“中國國情”“、中國特色”。過去,我們雖然也宣稱要按國際規(guī)則辦事,但往往是中國化的“國際慣例”,如我國目前雖然也實行了工程建設(shè)項目招投標(biāo)制度這樣一些國際慣例,但由于缺乏有效的制約機制,在實際操作過程中往往不盡如人意。據(jù)國家有關(guān)部門對 0個國家投資項目的稽查發(fā)現(xiàn),其中真正公開、公平招投標(biāo)的只有’1,有"21的項目招投標(biāo)失靈,未嚴(yán)格按照規(guī)定的要求進(jìn)行。我們要切實改變行政管理方式,堅持以法律手段為主,建立一套規(guī)范的市場經(jīng)濟法律體系,并使這套法律體系和國際上的規(guī)則相銜接,以便形成真正公平的市場競爭。就目前而言,必須系統(tǒng)地清理各部門的法律、法規(guī),對那些不符合法治精神的法規(guī)、規(guī)章,必須逐步進(jìn)行修改、補充、完善。
第三,我國行政管理的程序有待完善。我國至今尚沒有統(tǒng)一的行政程序立法,既缺乏行政程序的憲法規(guī)范,也沒有缺乏法典化的行政程序予以規(guī)則。并且在現(xiàn)有的行政程序立法中,往往重事后程序,輕事前和事中程序。行政程序的參和性弱,公開度低,對違反行政程序的責(zé)任追究制度不健全。行政程序的參和性的強弱和公開度的高低,是行政程序民主化程度的重要體現(xiàn)。在我國,相當(dāng)一部分行政程序缺乏民主性和參和性,沒有說明理由、聽證程序,甚至于當(dāng)事人沒有申訴權(quán)。市場經(jīng)濟需要我們按照行政管理程序辦事,提高辦事的效率,真正做到政務(wù)公開和依法行政。這對我國現(xiàn)行的行政程序提出了新的要求,必須按照法治化的要求構(gòu)建完備、透明、適應(yīng)國際規(guī)則的行政程序體系。
第四,我國公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)和行政管理水平有待提高。由于各種原因,我國公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)和行政管理水平在很多方面還不能適應(yīng)新時期市場經(jīng)濟建設(shè)和社會管理提出的要求。從總體上來看,我國公務(wù)員隊伍的素質(zhì)還不高,政府行政管理水平也比較低,開放市場后,國外企業(yè)進(jìn)來了,要求和國內(nèi)企業(yè)平等競爭,從而需要政府提供公平的競爭環(huán)境,尤其是對各級政府的行政管理能力、管理水平、工作效率和公務(wù)員的素質(zhì)提出了更高的要求。非凡是各級政府的決策水平和行政領(lǐng)導(dǎo)的決策能力,這也是政府面臨的巨大挑戰(zhàn)。所以說,在新的形勢下,我們必須不斷提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)和行政管理水平。
二、完善行政管理對政府行為的要求
完善行政管理對政府行為提出了新的要求,這主要表現(xiàn)在以下三方面。首先,政府行為的民主性。在市場經(jīng)濟中,企業(yè)而非政府才是唯一的經(jīng)濟主體,企業(yè)的經(jīng)濟自主權(quán)是其主體地位的真正體現(xiàn)。政府應(yīng)將蠶食、侵奪企業(yè)的權(quán)利還給企業(yè),政府行為的政治價值定位是追求民主。通觀歷史,國家權(quán)力重心下移是歷史的潮流和內(nèi)在選擇,其趨向表現(xiàn)為國家本位讓位于社會本位,官本位讓位于民本位。入世后,中國的這一歷史進(jìn)程必將加快。民主在經(jīng)濟緯度上表現(xiàn)為企業(yè)主位,在政治緯度上則凸現(xiàn)為人民主位,政府政治行為的民主性是其經(jīng)濟民主性的集中體現(xiàn),社會經(jīng)濟主體的地位不斷強化和實現(xiàn),必然促使其作為政治主體地位的強化和實現(xiàn),這一歷史進(jìn)程是不可逆轉(zhuǎn)的。按照市場規(guī)則運作決非僅在經(jīng)濟框架范圍,更是政治觀念、制度設(shè)計及運作等方面的一系列變革。民主憲政觀念下的傳統(tǒng)文化改造、構(gòu)筑民主的生存土壤對我們而言決非輕松,更非過時。政府行為的民主性是經(jīng)濟民主的迫切需要,這就要求我們的政治制度設(shè)計、運作符合民主的人文關(guān)懷,擯除傳統(tǒng)體制下的政府行為的非民主性及民主不充分性,加快由管理行政向服務(wù)行政的現(xiàn)代政治行為模式轉(zhuǎn)換。政府行為的民主性是其科學(xué)性的前提。廣泛、充分地實現(xiàn)民主,汲取社會力量和資源,才可能從根本上保證政府行為科學(xué)性的實現(xiàn)。
其次,政府行為的科學(xué)性。實行市場經(jīng)濟,非凡 是加入世界貿(mào)易組織,并不僅僅意味著中國以更加開放的姿態(tài)融入世界經(jīng)濟,更意味著政府應(yīng)在全球視角下解讀其管理行為。隨著我國經(jīng)濟和世界經(jīng)濟的進(jìn)一步融合,政府間的交融、溝通進(jìn)一步加強。借此機會學(xué)習(xí)、借鑒它國政府行為所體現(xiàn)出的時代進(jìn)步意義和科技成果,可以促進(jìn)我國政府行為的科學(xué)性。電子政府和網(wǎng)絡(luò)政府的迅速成長,行政信息的快速膨脹、政府行為的公開性和透明性等都需要我國政府?dāng)[脫傳統(tǒng)的和計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的陳舊管理模式和管理行為。同時,在加入世界統(tǒng)一大市場后我國和世界的交往將進(jìn)一步加深,和此相適應(yīng),政府間交流也應(yīng)上升一個更高層次,諸如選派優(yōu)秀的公務(wù)人員出國學(xué)習(xí)、交流,邀請國外優(yōu)秀的管理專家到我國講學(xué),加強政府間信息的溝通等。政府行為的科學(xué)性體現(xiàn)的是和意識形態(tài)、價值觀念無關(guān)的實踐理性,是全人類共同的進(jìn)化文明。從政府行為的行政成本而言,科技界乃至政府內(nèi)部都應(yīng)努力提高我國行政技術(shù)的科技含量。在追求政府行為科學(xué)性的過程中,努力降低行政成本,這也是企業(yè)化政府、廉價政府的內(nèi)在要求。
第三,政府行為的法治性。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟,法治文明的成熟性是市場經(jīng)濟實現(xiàn)的必要條件。政府行為的法治性是市場經(jīng)濟中社會主體對政府行為的必然要求,也是政府面臨的一次嚴(yán)重挑戰(zhàn)。不論是具體行政行為,還是抽象行政行為,不但要符合形式法治的要求,更要符合實質(zhì)法治的要求;不僅要符合實體正義的內(nèi)涵,更要符合程序正義的內(nèi)涵。在法治行政下,社會的主體地位從以往隱性、附從地位上升到顯性、主體地位。政府行為的法治性要求立法、司法、執(zhí)法、普法等諸環(huán)節(jié)加強法治建設(shè),即嚴(yán)格依法行政,樹立法律在社會生活中的最高權(quán)威和終裁的法治意識。政府公務(wù)人員應(yīng)該率先垂范,任何對法治的破壞即是對正義的最大諷刺。政府行為的法治性應(yīng)在開放性、全球性的視角下,面向世界,面向現(xiàn)代化,更多地和國際接軌,而非盲目自閉地強調(diào)特色。從形式法治到實質(zhì)法治,從法制行政到法治行政,對我們而言仍有很長的路要走,就目前而言,要有效地控制政府權(quán)力、規(guī)范政府行為、構(gòu)筑社會權(quán)利的保障機制,這是政府行為法治性實現(xiàn)的重要舉措。
三、完善行政管理的途徑
適應(yīng)全面建設(shè)小康社會,大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的新形勢和依法治國的進(jìn)程,建設(shè)法治政府,必須從以下幾個方面著手,完善我國行政管理體制。
首先,嚴(yán)格依法行政,將行政行為契合在法律和理性的框架之內(nèi)。依法行政就要做到既嚴(yán)格地合法行政,又充分地合理行政。實施行政管理,應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行;沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,行政機關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。行政機關(guān)實施行政管理,必須遵循公平、公正的原則。平等對待行政管理相對人,不偏私、不歧視。自由裁量權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)?shù)姆赡康?排除不相關(guān)因素的干擾;所采取的辦法和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng);行政機關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的,應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。
其次,轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政管理體制改革。要依法界定和規(guī)范經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能;推進(jìn)政企分開、政事分開,實行政府公共管理職能和政府履行出資人職能分開,充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性功能。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的需要,主要運用經(jīng)濟和法律手段管理經(jīng)濟,依法履行市場監(jiān)管職能,保證市場監(jiān)管的公正性和有效性,打破部門保護(hù)、地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷,建設(shè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式,切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時,完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能。建立健全統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制,強化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識,簡化公共服務(wù)程序,降低公共服務(wù)成本。
第三,加快行政程序建設(shè),保證行政相對人的程序權(quán)利。行政機關(guān)實施行政管理,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。在行政管理過程中,要公平、公正、公開,聽取行政管理相對人的意見,要依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參和權(quán)和救濟權(quán),并嚴(yán)格實行回避的制度。要切實保證行政管理相對人、利害關(guān)系人行政管理相對人、利害關(guān)系人,事前陳述和申辯,事后申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟,以及對重大事項,要求聽證的權(quán)利。行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的,必須在行政決定中說明理由。對行政機關(guān)違法行使權(quán)力侵犯人民群眾切身利益的,嚴(yán)格實行責(zé)任追究。通過法律化和制度化的完備規(guī)范,切實保護(hù)行政管理相對人的程序權(quán)利。
第四,完善行政管理監(jiān)督制度和機制,強化對行政行為的監(jiān)督。要完善人大監(jiān)督,對行政規(guī)章和規(guī)范性文件,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實行依法報送備案的制度,對報送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件,權(quán)力機關(guān)必須依法嚴(yán)格審查,做到有件必備、有備必審、有錯必糾,不能使這種備案審查流于形式。要完善司法審查制度,人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對行政管理活動依法實施監(jiān)督,對行政行為的合法性予以審查。同時,還必須加強行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。包括強化上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督和專門監(jiān)督。上級行政機關(guān)要建立健全經(jīng)常性的監(jiān)督制度,通過層級監(jiān)督,加強對下級行政機關(guān)具體行政行為的監(jiān)督。強化監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關(guān)的工作,并和檢察機關(guān)密切配合,互通有無,形成監(jiān)督合力。最后,要完善 政協(xié)的民主監(jiān)督和社會監(jiān)督以及新聞輿論監(jiān)督。通過拓寬監(jiān)督渠道,完善監(jiān)督機制,促使行政管理工作嚴(yán)格依法、公正地進(jìn)行
內(nèi)容摘要:旅游景區(qū)行政管理是旅游行政管理的一個重要內(nèi)容,它直接關(guān)系到旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。本文在對我國旅游景區(qū)資源特征分析的基礎(chǔ)上,從委托理論的角度提出了我國公共資源型景區(qū)的行政管理模式,促進(jìn)我國旅游景區(qū)的健康持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞:旅游景區(qū) 行政管理 管理模式
旅游景區(qū)行政管理是旅游行政管理的一個重要內(nèi)容,它直接關(guān)系到旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)公共行政管理和旅游行政管理的基本理論觀點,旅游景區(qū)行政管理可以初步理解為:從中央到地方的各級人民政府,通過其授權(quán)的相關(guān)旅游職能機構(gòu),依據(jù)國家有關(guān)政策法規(guī)、方針、遵循旅游景區(qū)自身的發(fā)展規(guī)律和特點,對本國、本地區(qū)的旅游景區(qū)進(jìn)行總體管理和綜合調(diào)控的過程。簡言之,就是旅游行政部門對旅游景區(qū)的總體管理。
張聽竹對風(fēng)景名勝區(qū)的政府規(guī)制研究中指出,應(yīng)取消地方政府對公共資源類景區(qū)的直接管理,使旅游景區(qū)變成一個小級別的行政單位,把資源保護(hù)的職能內(nèi)生化,將旅游景區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)一體化,而劉秉升卻認(rèn)為旅游景區(qū)作為旅游經(jīng)營單位,從事企業(yè)化經(jīng)營,政府在這個過程中應(yīng)加強管理的力度,尤其是法制管理、規(guī)劃管理及技術(shù)管理。張凌云認(rèn)為當(dāng)前我國旅游景區(qū)實行行政事業(yè)性管理必須采取市場化的經(jīng)營方式,推行企業(yè)化管理。張吉林在研究我國西部旅游景區(qū)管理模式時認(rèn)為采用特許經(jīng)營權(quán)委托的方式可能更有利于政府和企業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)。
旅游景區(qū)資源特征分析
(一)景區(qū)資源壟斷性特征
旅游景區(qū)位置的獨特性、資源特點的唯一性、景區(qū)資產(chǎn)的不可分割性、游客觀光體驗的差異性,決定了景區(qū)的不可替代性和自然壟斷性。這種自然壟斷性意味著對景區(qū)經(jīng)營者收費必須實施經(jīng)濟管制,否則,景區(qū)經(jīng)營者可能濫用其壟斷地位,為獲取壟斷利潤而制定較高價格,從而損害公眾利益的實現(xiàn)。
(二)景區(qū)資源公共物品特征
經(jīng)濟學(xué)研究表明,公共物品在不具有排它性的同時,根據(jù)其有無競爭性又可分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。準(zhǔn)公共物品一個非常重要的特點就是具有“擁擠性”,即公有資源消費者的數(shù)目從零增加到某一個可能大的正數(shù),即擁擠點時,公有資源消費就顯得十分擁擠。在沒有超過擁擠點的范圍內(nèi),可以增加額外的消費而不會產(chǎn)生競爭,即每增加一個消費者的邊際成本為零;當(dāng)超過擁擠點之后,增加更多的消費者將減少所有消費者的效用,增加額外消費者的邊際成本趨于無窮大。按照以上理論,風(fēng)景名勝資源無疑屬于準(zhǔn)公共物品。
(三)景區(qū)資源外部性特征
景區(qū)資源外部性表現(xiàn)為旅游者的消費不僅可以給景區(qū)帶來收益,而且景區(qū)所在地居民也都能從中獲利。因為旅游產(chǎn)品不僅可以給游客帶來休閑和娛樂,提高所在地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量而且?guī)恿水?dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高了當(dāng)?shù)氐闹?增加了就業(yè)機會與隱性收入,從而提高了當(dāng)?shù)氐恼w社會福利,旅游地整體形象的推廣能大大促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展,會使旅游目的地的企業(yè)從形象推廣中獲得收益。
(四)景區(qū)資源信息不對稱性
信息不對稱性是指經(jīng)濟效益的雙方對商品價格與質(zhì)量的有關(guān)信息了解程度不一致。在選擇出行旅游時,旅游目的地對旅游者來說是一個陌生的對象,旅游者在獲得關(guān)于產(chǎn)品的信息方面處于劣勢,旅游產(chǎn)品的提供者與需求者顯然在信息方面存在著嚴(yán)重的信息不對稱。信息不對稱會導(dǎo)致市場競爭秩序的紊亂,甚至?xí)霈F(xiàn)“劣品驅(qū)逐良品”的現(xiàn)象。景區(qū)資源只有通過政府正確信息的才能實現(xiàn)資源合理利用及社會公平。
基于委托理論的旅游景區(qū)行政管理模式
(一)委托理論概述
委托理論是過去30多年里契約理論最重要的發(fā)展之一。它是20世紀(jì)60年代末70年代初一些經(jīng)濟學(xué)家通過深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對稱和激勵問題發(fā)展起來的。委托理論的中心任務(wù)是研究在利益相沖突和信息不對稱的環(huán)境下,委托人如何設(shè)計最優(yōu)契約激勵人。委托關(guān)系也廣泛地存在于旅游業(yè)中, 但是在旅游業(yè)中的研究和應(yīng)用卻幾乎空白。
委托關(guān)系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)模化大生產(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。其原因一方面是生產(chǎn)力發(fā)展使得分工進(jìn)一步細(xì)化,權(quán)利的所有者由于知識、能力和精力的原因不能行使所有的權(quán)利了;另一方面專業(yè)化分工產(chǎn)生了一大批具有專業(yè)知識的人,他們有精力、有能力行使好被委托的權(quán)利。實際上不管是經(jīng)濟領(lǐng)域還是社會領(lǐng)域都普遍存在委托關(guān)系。為了使人的行為符合委托人的效用函數(shù),委托人一方面對其人進(jìn)行激勵;另一方面充分發(fā)揮“經(jīng)理人市場”的監(jiān)督作用。
(二)委托管理模式
如果說公共型景區(qū)資源特征是旅游行政管理委托模式的必要性,那么旅游景區(qū)企業(yè)作為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨立核算和承擔(dān)民事義務(wù)的企業(yè)則有權(quán)利根據(jù)自己的實際以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出。依據(jù)委托理論,旅游景區(qū)資源行政管理過程中就產(chǎn)生了一系列的委托關(guān)系。
旅游景區(qū)實施委托模式的建議
(一)完善相關(guān)法律法規(guī)
目前,國家所頒布的有關(guān)旅游區(qū)(點)經(jīng)營管理上的主要法律文件有《中華人民共和國文物保護(hù)法》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》以及《旅游景區(qū)(點)的質(zhì)量等級規(guī)劃與評定》等。這些規(guī)定在一定程度上規(guī)范了旅游景區(qū)(點)的經(jīng)營,促進(jìn)了環(huán)境與資源的保護(hù)。但是,也應(yīng)看到,隨著旅游業(yè)的發(fā)展,旅游景區(qū)在旅游業(yè)中的地位、作用已經(jīng)不可同日而語,其所面臨的制約性因素也相繼發(fā)生了變化,一些條例在立法的高度和操作性上都已無法適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的需要。
此外,有很多是以“暫行條例”、“暫行規(guī)定”、“暫行辦法”等形式存在。這種法律的不成熟和不穩(wěn)定大大削弱了旅游法律的權(quán)威性,使其對旅游活動的管理、規(guī)范、指導(dǎo)和保障作用等功能被大大削弱。因此,旅游行政管理部門在對現(xiàn)有的旅游法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上,對不同歸口管理單位的法律法規(guī)進(jìn)行整合至關(guān)重要;同時,應(yīng)加強旅游行政執(zhí)法的力度,統(tǒng)一處理旅游違法行為;此外,還可借鑒國際旅游發(fā)達(dá)國家的旅游立法經(jīng)驗,促進(jìn)旅游法制建設(shè)的現(xiàn)代化和國際化進(jìn)程。
(二)合理規(guī)劃旅游景區(qū)
目前,在旅游景區(qū)的經(jīng)營過程中,由于旅游資源大多屬于公共資源,大部分經(jīng)營者、管理者都只追求其經(jīng)濟利益,規(guī)劃缺乏長遠(yuǎn)性,過度開發(fā)、先開發(fā)后治理的現(xiàn)象普遍存在。這就要求有關(guān)部門摒棄以往的資源導(dǎo)向的開發(fā)戰(zhàn)略,轉(zhuǎn)向創(chuàng)新規(guī)劃開發(fā)。創(chuàng)新規(guī)劃開發(fā)即景區(qū)必須面向市場、適應(yīng)市場、對內(nèi)部資源進(jìn)行篩選加工。因此,國家相關(guān)旅
游行政部門特別是各地方政府旅游局首先應(yīng)對旅游規(guī)劃工作給予足夠的重視。其次在規(guī)劃編制單位由旅游行政部門向社會公開招標(biāo),規(guī)劃編制完成后力求認(rèn)真實施,使其在開發(fā)經(jīng)營景區(qū)的過程中注重景區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展,加強對景區(qū)資源的長遠(yuǎn)保護(hù),將短期利益和長期利益結(jié)合起來,以實現(xiàn)旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。此外,在景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營過程中要顧及到周圍社區(qū)的發(fā)展,實現(xiàn)共贏局面。
(三)景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離
景區(qū)景點多頭管理是我國目前旅游景區(qū)發(fā)展過程中面臨的一大頑疾,而其中最令人關(guān)注的就是旅游景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)問題。因此,政府作為國家的最高管理者應(yīng)該繼續(xù)推行產(chǎn)權(quán)制度改革,不僅要實現(xiàn)政企分開,把一部分職能轉(zhuǎn)讓給有能力、有責(zé)任的企業(yè)和承包商,從宏觀上給予企業(yè)一定的指導(dǎo);而且政府應(yīng)根據(jù)景區(qū)資源隸屬不同的行政管理主體的現(xiàn)狀,基于委托理論,把旅游行政管理部門應(yīng)該作為國家旅游資源歸口管理的唯一法人,集中行使景區(qū)的行政管理權(quán),原有歸口部門對其行為進(jìn)行監(jiān)督管理和委托管理。這樣一來,旅游管理部門就有了明確的權(quán)限和職能,企業(yè)有了明確的責(zé)任,激發(fā)了企業(yè)的積極性和熱情。
(四)改善景區(qū)投資環(huán)境以擴寬資金來源
雖然近年來地方政府越來越重視旅游業(yè)的發(fā)展,相繼投入了大量資金,但是單靠政府單方面的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,致使許多景區(qū)景點的開發(fā)項目得不到資金支持。因此,積極營造良好的投資環(huán)境,吸引和引導(dǎo)投資成為擺在地方旅游管理部門眼前的迫切問題。首先,要積極促成平等競爭的市場環(huán)境。由于中國旅游企業(yè)以中小型為主,因此個體私營經(jīng)濟在發(fā)展旅游業(yè)、完善旅游各個領(lǐng)域供給方面具有特殊意義。但是目前大多自有資本運作時,不能享受外資企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠政策。此外,在費改稅之后,部分收費項目模糊,因企業(yè)而定,在這種情況下旅游企業(yè)通常要承擔(dān)比其他企業(yè)重的費用負(fù)擔(dān)。部分地區(qū)的相關(guān)部門巧立名目,對景區(qū)內(nèi)的企業(yè)亂攤派,這就需要旅游主管部門對亂收費現(xiàn)象予以制止,提高企業(yè)投資的積極性,增加企業(yè)投資的信心。其次,增大銀行貸款力度。旅游管理機構(gòu)應(yīng)該本著發(fā)展旅游業(yè)的目的對旅游項目進(jìn)行細(xì)化財務(wù)分析,做可行性研究和宣傳,以贏得銀行的信任和支持,努力增大銀行的貸款規(guī)模;再次,采用景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)各出一部分資金的辦法成立旅游發(fā)展專項基金,由旅游管理部門負(fù)責(zé)基金的具體運作,景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)給予一定的監(jiān)督以保證資金的實際用途。
(五)注重交叉地帶景區(qū)的開發(fā)與管理
目前,處在交叉地帶的許多景區(qū)景點,由于在行政劃分上同時屬于多個地區(qū)管理,導(dǎo)致出現(xiàn)了實際上的無人管理,或只從自己受益的角度規(guī)劃與開發(fā),注重局部利益,沒有形成大旅游的觀念。鑒于全國都存在許多處在交叉地帶的旅游資源,建議在這些區(qū)域打破行政界限成立高于行政劃分之上的專門的旅游發(fā)展組織,負(fù)責(zé)交叉地帶旅游資源的規(guī)劃與開發(fā),地方不再對其進(jìn)行直接管理,而是托管形式。該組織直屬上一級旅游局并對其負(fù)責(zé),但在景區(qū)的規(guī)劃與開發(fā)過程中地方各級相關(guān)部門要給予一定的配合和支持,爭取發(fā)揮特有資源的優(yōu)勢,實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的共贏局面。
(六)加強景區(qū)人力資源開發(fā)與管理
雖然目前旅游從業(yè)人員日漸增多,但其從業(yè)人員整體素質(zhì)水平層次不齊。根據(jù)《中國旅游業(yè)發(fā)展“十五”計劃和2015年、2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求,首先制訂旅游人才建設(shè)整體規(guī)劃。其次,從委托理論出發(fā),對旅游從業(yè)人員進(jìn)行指定地點的集中培訓(xùn),提升區(qū)域整體服務(wù)質(zhì)量。此外,加強對旅游教育的管理,包括控制和調(diào)整旅游教育整體結(jié)構(gòu);強化旅游人才素質(zhì)教育;加強旅游學(xué)科和課程建設(shè)等。
【內(nèi)容提要】政府的產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，這就決定了行政管理的服務(wù)性質(zhì)。21世紀(jì)，服務(wù)將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務(wù)，為國家服務(wù)，為社會服務(wù)，將是行政服務(wù)的主要對象；而效率與效益，將是行政服務(wù)的價值取向。在社會主義初級階段，判斷行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，則看其是否有利于發(fā)展社會主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據(jù)將是用“人民是否滿意”這個尺度來衡量。
【關(guān) 鍵 詞】行政管理/服務(wù)/衡量尺度
21世紀(jì)，以服務(wù)為方向的中國政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業(yè)化的方式努力為公民、為國家、為社會服務(wù)，并自覺把“效率”和“效益”作為自身服務(wù)水平的內(nèi)在評判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評判尺度。
一、服務(wù)：21世紀(jì)中國行政管理的職能設(shè)計
管理在本質(zhì)上就是服務(wù)，服務(wù)理所當(dāng)然成為政府職能的必然選擇。21世紀(jì)中國政府必然也應(yīng)樹立“小政府、大服務(wù)”的行政理念，進(jìn)行職能的再設(shè)計。
1.管理就是服務(wù) 管理是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在本質(zhì)上管理與服務(wù)是統(tǒng)一的。社會生產(chǎn)力的發(fā)展，使社會主體產(chǎn)生分化，并逐步形成群眾組織（包括國家），各組織內(nèi)部及各組織之間都存在著嚴(yán)重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權(quán)利讓渡出來，形成公共權(quán)力，由全體成員選舉的少數(shù)代表掌握。掌握權(quán)力的少數(shù)人根據(jù)其成員的要求，管理公共事務(wù)，維護(hù)組織及其成員的利益。同時，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權(quán)力交給凌駕于其他組織之上的組織（國家政府），管理全體社會的公共事務(wù)，維護(hù)社會秩序，進(jìn)而維護(hù)整個社會的利益。管理的實質(zhì)，就是利用組織及其成員賦予的權(quán)力為公眾利益服務(wù)。因此，從本質(zhì)上講，管理就是服務(wù)。
2.服務(wù)是政府職能的必然選擇 政府是公民間契約的產(chǎn)物，它在本質(zhì)上是一種為公民和社會共同利益服務(wù)的組織。隨著社會的發(fā)展，它日益脫離并凌駕于社會之上，但這種服務(wù)性質(zhì)不可能改變，只不過是服務(wù)的對象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務(wù)職能。政府作為眾多社會組織中的一種，也是為社會需要而存在，為社會利益而存在。因而，它必須為促進(jìn)社會的發(fā)展和進(jìn)步服務(wù)，為社會日益增長的物質(zhì)和文化需求服務(wù)，而不是相反。政府行政在理論上不僅僅是單純的管理制行政，而應(yīng)是為社會和公眾提供服務(wù)的行政。服務(wù)是政府的首要職能。現(xiàn)代西方各國政府的職能再設(shè)計也正是出于這種選擇。
20世紀(jì)70年代開始，西方各國行政管理陷入信任危機，引起了國際性的公共管理改革，要求政府的職能進(jìn)行重新定位和設(shè)計。西方各國通過多方面探索，最終選擇了服務(wù)職能，實現(xiàn)了由過去重管理控制輕服務(wù)、“以政府為中心”到開始注重公共服務(wù)、“以滿足人民的需求為中心”的轉(zhuǎn)變。中國的行政管理，離不開國際公共行政發(fā)展的歷史背景和時代特殊性，更何況中國政府本身就要“全心全意為人民服務(wù)”。因此，最終實現(xiàn)政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。
3.轉(zhuǎn)變觀念：“小政府”與“大服務(wù)”服務(wù)在理論和實踐上都成為政府職能的必然取舍。但我們的政府仍然習(xí)慣于全面干預(yù)，強調(diào)行政管理。這首先是因為，我們的各級領(lǐng)導(dǎo)行政人員及公民本身還沒有意識到政府就是服務(wù)機關(guān)，政府的職能就是為公民、為國家、為社會服務(wù)。我們的政府仍然習(xí)慣于“全能”角色，不該管的也要管，結(jié)果什么都管不好。我們的企事業(yè)單位、社會團體也習(xí)慣于政府的全面干預(yù)和行政控制，不僅不爭取自己應(yīng)有的權(quán)利，而且對政府過分依賴。公民更是“勢單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權(quán)力主體沒意識到自己的權(quán)力，自然也不對政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的權(quán)力，忽視了權(quán)力主體的權(quán)力。現(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變首先要求政府樹立新的行政理念，從制度和體制及運作機制上，使行政管理為公共利益服務(wù)。其次，還要求權(quán)力主體觀念也要有所轉(zhuǎn)變，要認(rèn)識自己的權(quán)力，爭取自己的權(quán)力，限制政府的權(quán)力，主動要求政府提供服務(wù)，最終實現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的理想格局。
二、政府該為誰服務(wù)
既然服務(wù)是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰服務(wù)呢？
1.為公民服務(wù) 從政治學(xué)角度理解：“契約理論”認(rèn)為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎(chǔ)上的，政府的一切權(quán)力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權(quán)能委托，政府應(yīng)保護(hù)全體公民的公共利益，維護(hù)和平的社會秩序，充當(dāng)公民的忠實“奴仆”，“全心全意為人民服務(wù)”，否則，公民有權(quán)收回委托之權(quán)能，選舉出新的政府。眾所周知，政府機關(guān)本身并不直接創(chuàng)造社會財富，它們的運轉(zhuǎn)和活動靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來供養(yǎng)，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務(wù)，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應(yīng)有之義，應(yīng)有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。
經(jīng)濟學(xué)尤其是制度經(jīng)濟學(xué)和公共選擇理論，為我們提供了另一種理解模式。經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為，政府管理過程就是基礎(chǔ)設(shè)施、治安、政策、法律等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程。而公民則是政府提供的公共產(chǎn)品的消費者，政府存在的目的就是滿足“消費者”的不同需求，以盡可能高效率、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)爭取消費者的支持。 按照這種理解，政府不僅要為公民服務(wù)，而且要提供盡可能好的服務(wù)，否則，就難以贏得公眾的支持，從而失去存在的基礎(chǔ)。
各種理論雖然理解的角度不同，但它們都證明了這樣一個觀點：政府必須為公民服務(wù)。
2.為國家服務(wù) 行政管理是國家發(fā)展的產(chǎn)物，它通過自身的管理活動來發(fā)揮、實現(xiàn)國家的職能，執(zhí)行國家的意志。它不可能脫離國家而獨立存在。任何行政管理活動都服從于國家、服務(wù)于統(tǒng)治階級。行政管理在本質(zhì)上是為國家服務(wù)的，政府代表并為國家的利益開展活動
。
任何國家都有安全的需要，從內(nèi)外兩個方面表現(xiàn)出來。 內(nèi)部安全是統(tǒng)治階級維護(hù)和鞏固自己的統(tǒng)治，防止政權(quán)喪失，保持國內(nèi)穩(wěn)定。政府為實現(xiàn)內(nèi)部安全，維護(hù)統(tǒng)治，一方面要代表國家利用暴力工具強制被統(tǒng)治階級服從國家的意志、法律和政策，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級的反抗。另一方面則采取改善福利等措施協(xié)調(diào)和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護(hù)內(nèi)部的安全和穩(wěn)定，為統(tǒng)治階級利益服務(wù)。外部安全就是要保證主權(quán)國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，不受它國侵犯，維護(hù)國家的尊嚴(yán)。政府代表國家通過外交、戰(zhàn)爭等方式實現(xiàn)國家的這種安全需要。
在內(nèi)外安全和穩(wěn)定的政治環(huán)境下，統(tǒng)治階級還要努力發(fā)展本國的經(jīng)濟、文化、教育、科技等事務(wù)，以鞏固自己的經(jīng)濟基礎(chǔ)。政府通過執(zhí)行經(jīng)濟和社會事務(wù)的管理職能，為國家經(jīng)濟文化等發(fā)展服務(wù)。當(dāng)然，政府代表國家與它國開展經(jīng)濟和科技等方面的競爭，進(jìn)行綜合國力的較量，也是政府為國家服務(wù)的應(yīng)有之義。
3.為社會服務(wù) 政府職能除了為國家服務(wù)和具有強制性的一面之外，還具有為社會服務(wù)的非強制性的一面，這是由國家和社會關(guān)系決定的。專制社會，國家與社會的關(guān)系出現(xiàn)了顛倒，國家日益凌駕于社會之上，對社會超?？刂啤，F(xiàn)代民主社會，才真正體現(xiàn)了社會決定國家，國家按照社會的指意運作的內(nèi)在涵義。國家與社會的這種關(guān)系“具體化為政府與市場、政府與企業(yè)、政權(quán)組織與社會、國家機構(gòu)與社會民眾的關(guān)系。一句話，是上層建筑服務(wù)于經(jīng)濟基礎(chǔ)的關(guān)系”，所以， 國家要為社會服務(wù)。政府則代表國家執(zhí)行這種服務(wù)職能，這種服務(wù)具體表現(xiàn)為政府為市場服務(wù)，如“培育市場體系、制定市場規(guī)則、維護(hù)市場秩序、進(jìn)行宏觀調(diào)控、克服市場缺陷”等；為企業(yè)服務(wù)，即“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督”；為社會良性行為服務(wù)，如：環(huán)境保護(hù)、治理污染、維護(hù)生態(tài)平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護(hù)社會的公平和正義；為公民服務(wù)，如提供公共產(chǎn)品、保障公民權(quán)益。
三、21世紀(jì)中國政府：掌舵而非劃槳
“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段”。 政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務(wù)，是我國各級政府必須思考的關(guān)鍵問題。
1.掌舵與劃槳 現(xiàn)代國家的政府，既具有決策與指揮的職責(zé)，又具有執(zhí)行和操作的職責(zé)。如果把決策、指揮比作“掌舵”的話，那么具體的服務(wù)執(zhí)行就是“劃槳”。掌舵是一種方向性、目標(biāo)性的引導(dǎo)，而劃槳則是實現(xiàn)目標(biāo)的手段。從另一方面來理解，“掌舵”是政府方針政策等宏觀方面的服務(wù)，而“劃槳”則是具體的服務(wù)。
2.掌舵而非劃槳 彼得·德魯克在《不連續(xù)的時代》一書中說：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡’。相反，我們需要一個有活力的、強大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導(dǎo)從而把‘實干’讓給他人去做的強有力的政府”。我們需要一個能夠以治理而實行治理的政府。這不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執(zhí)行’的政府，這是一個‘治理’的政府”。當(dāng)代管理者也認(rèn)為：“任何想要把治理和‘實干’大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會嚴(yán)重削弱決策的能力。任何想要決策機構(gòu)親自去‘實干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機構(gòu)并不具有那樣的能力，從根本上說那也不是它的事?！闭皇恰皩嵏伞钡臋C構(gòu)，而是“決策機構(gòu)”。因為“政府并不善于劃槳”，政府的職責(zé)只能是“掌舵（決策）”而非“劃槳（實干）”。政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實現(xiàn)。
3.滿足公眾的需要 政府是決策機構(gòu)，如何掌舵，即提供什么樣的服務(wù)，并不能由政府自身說了算，而要根據(jù)服務(wù)對象，尤其是政府服務(wù)的直接受益人——公眾的要求而確定。
政府使用納稅人的錢，為公眾服務(wù)，理應(yīng)“以顧客為中心”，按照公眾的要求提供公共服務(wù)，滿足公眾的需要，就是說政府的服務(wù)要面向公眾，而不是面向權(quán)力；政府對公眾的利益、需要和要求應(yīng)具有靈敏的反應(yīng)能力；政府的一切活動要圍繞著公眾的切身利益，樹立“公眾至上”意識，一切以服務(wù)對象的滿意為標(biāo)準(zhǔn)。
4.把競爭機制注入到提供服務(wù)工作中去 政府服務(wù)也是一種經(jīng)濟行為，需要進(jìn)行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務(wù)也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務(wù)中引入市場機制，把競爭注入到政府服務(wù)工作當(dāng)中將有助于實現(xiàn)政府服務(wù)“低成本、高收益”的預(yù)期。同時，這也是滿足公眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量、打破政府壟斷的有效途徑。
政府服務(wù)中引入競爭機制，主要考慮三個方面。一是政府內(nèi)部的競爭。在政府同類部門中政府雇員以及為政府服務(wù)的機構(gòu)，如印刷、會計、采辦、通訊數(shù)據(jù)處理，車隊、修理等之間開展競爭，可以解開官僚主義的死結(jié)。二是政府與私營部門的競爭。在一些由政府壟斷的服務(wù)中，如交通、電信、郵政、水電等引入競爭機制，打破政府壟斷，給政府形成競爭壓力，迫使服務(wù)質(zhì)量的提高。三是私營部門之間的競爭，把一些政府可以撤手不管的服務(wù)，諸如清除垃圾、城市環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)等通過招標(biāo)方式出租或承包給私營部門，實行“有償服務(wù)”，由市場來完成，可減輕政府負(fù)擔(dān)，以便政府更好地“掌舵”。
競爭不能解決一切問題，但至少能使我們的政府服務(wù)質(zhì)量有所改觀。
四、效率與效益：政府服務(wù)的價值評判
行政效率與效益是行政服務(wù)的核心問題，貫穿于行政服務(wù)的各個環(huán)節(jié)，是全部行政活動追求的目標(biāo)，也是檢查政府工作質(zhì)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)，政府服務(wù)的好壞都要經(jīng)過效率與效益這一對價值判斷標(biāo)準(zhǔn)的檢驗。高效率基礎(chǔ)上的高效益是良好行政服務(wù)追求的目標(biāo)。
1.效率與效益的可比性 廣義的行政效率是質(zhì)與量的統(tǒng)一，包括質(zhì)量和數(shù)量兩個方面的規(guī)定性。數(shù)量上的規(guī)定性，是指行政服務(wù)總產(chǎn)出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質(zhì)的規(guī)定性，是指行政服務(wù)的社會和政治價值，看其是否達(dá)到了有益于社會，能夠為大多數(shù)人謀福利的既定價值目標(biāo)，即“效益”，這是對行政效率的社會性評價。
“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務(wù)的價值評判標(biāo)準(zhǔn)，但二者并非完全一致，或者說，二者之間具有某些可比性。長期以來，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區(qū)別。“效率等于效益，效率越高，效益越高”，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中獲取相應(yīng)的效益，二者成正比。但問題還有另一面，如果行政服務(wù)活動遠(yuǎn)離了原定目標(biāo)，或給社會帶來不利影響，其效率越高，結(jié)果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負(fù)值，在一定條件下，兩者成反比。只有當(dāng)兩者 以最恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合起來，并產(chǎn)生最佳值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標(biāo)的正確與否，會給國家、社會和人民的利益帶來重大損失。
2.短期與長期的統(tǒng)一性 衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當(dāng)長的時間，才能作出恰當(dāng)?shù)脑u價。有些行政活動剛開始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時間的推移，條件的日趨成熟，效率會逐步提高，效益也會日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長遠(yuǎn)利益，更不應(yīng)為片面追求短期的效率和效益而損害長期的效率和效益。任何放棄長遠(yuǎn)效率和效益的行政行為，都不可能真正實現(xiàn)行政服務(wù)的高效率和高效益。所以，對效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相當(dāng)多的行政服務(wù)領(lǐng)域，例如環(huán)境保護(hù)等，更應(yīng)把眼光放長遠(yuǎn)些，把長遠(yuǎn)利益與眼前利益結(jié)合起來，實現(xiàn)行政服務(wù)的短期與長期效率和效益的統(tǒng)一。
3.以“三個有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，以“人民滿意”為尺度 效率和效益的統(tǒng)一及二者長期性的統(tǒng)一，都只是政府服務(wù)的價值評判原則問題。對于政府來說，終極目的是要實現(xiàn)效率基礎(chǔ)上的高效益。究竟什么樣的服務(wù)才是高效率基礎(chǔ)上的高效益，則有一套客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)和尺度：就是看政府服務(wù)是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于增強綜合國力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據(jù)“人民是否滿意”這個尺度來進(jìn)行衡量。
我國仍處在社會主義初級階段。這一基本國情決定了“我們的生產(chǎn)力水平很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民和國家需要”，落后的生產(chǎn)力和人民日益增長的物質(zhì)文化生活需求之間存在著嚴(yán)重的矛盾。這種現(xiàn)實也就決定了“社會主義初級階段最根本的任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力”（鄧小平語）。通過生產(chǎn)力的發(fā)展，來增強社會主義國家的綜合國力，提高人民的生活水平。社會主義初級階段的一切工作是非得失都要根據(jù)“三個有利于”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。我國的政府是服從和服務(wù)于這一根本任務(wù)的，其服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，服務(wù)效益的高低，最終也要看是否發(fā)展了社會主義的生產(chǎn)力，是否增強了綜合國力，是否提高了人民的生活水平。
“三個有利于”是一種實踐標(biāo)準(zhǔn)。政府的服務(wù)是否達(dá)到了這一標(biāo)準(zhǔn)，最終要依據(jù)“人民是否滿意”這個尺度來衡量。政府服務(wù)是否符合人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處……都主要看“人民滿意不滿意”、“人民擁護(hù)不擁護(hù)”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。這是對政府高質(zhì)量、高效率和高效益服務(wù)的最具權(quán)威性和決定性的價值評判。
隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)民的思想已經(jīng)發(fā)生了很大的變化,農(nóng)村工作已經(jīng)出現(xiàn)了新情況、新問題。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進(jìn)程中,如何抓好農(nóng)村思想政治工作是我們必須面臨和深思的一個重要問題。
一、在新時期加強農(nóng)村思想政治工作對基層行政管理工作的重要性
思想政治工作從根本上來說是做人的工作,人民群眾的理想信念、精神狀態(tài)最終決定我們事業(yè)的成敗。中共共產(chǎn)黨人早在1934年2月召開的“紅軍第一次全國政治工作會議”上就“突出強調(diào)了思想政治工作‘生命線’的地位。”“思想政治教育是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢,是我們黨領(lǐng)導(dǎo)群眾奪取革命和建設(shè)偉大勝利的傳家寶。”任何時候都不能放松思想政治工作,否則就會使人們的根本信仰、根本信念產(chǎn)生動搖,甚至迷失方向。改革開放以來,農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化,農(nóng)民收入增加,農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展,農(nóng)村改革穩(wěn)定推進(jìn),甚至有不少地方過上了小康生活。同時應(yīng)當(dāng)清醒地看到,當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中還存在著許多矛盾和問題,突出的就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)滑坡,農(nóng)村發(fā)展滯后,農(nóng)民增收困難,與此相應(yīng)的思想政治工作的作用越來越重要。
二、在新時期農(nóng)村思想政治工作面臨的問題
改革開放以來,農(nóng)村發(fā)生了復(fù)雜而深刻的變化。經(jīng)濟成分、經(jīng)濟利益的多樣化,生活方式、就業(yè)方式的多樣化給思想政治工作提出了新的課題。各種落后思想卷土重來,一些深層次矛盾逐漸顯露出來,給農(nóng)村思想政治工作帶來壓力和挑戰(zhàn)。當(dāng)前,農(nóng)村思想政治工作面臨的問題有如下幾種表現(xiàn):一是有的農(nóng)民思想覺悟滑坡,對共產(chǎn)主義理想信念淡漠。由于有些地方對農(nóng)村思想政治工作抓得不夠,再加上一些利益失調(diào),甚至個別干部腐敗現(xiàn)象,有的農(nóng)民對社會主義漸漸失去信心,價值觀混亂。二是思想政治工作地位下降,有的基層干部對思想政治工作認(rèn)識不足。思想政治工作存在著一定程度的“假”、“大”、“空”、“形式主義”的問題,部分工作人員從主觀上忽視思想政治工作,為了政績,往往主要抓經(jīng)濟建設(shè),搞形象工程。對群眾的主觀思想看得比較輕,認(rèn)為是一項可有可無的工作,看不到思想政治工作的緊迫性和重要性。有的干部素質(zhì)偏低,精力不集中,工作方法簡單、模式化,缺乏靈活的工作藝術(shù),這就導(dǎo)致思想政治工作難做,對思想政治工作缺乏信心。三是干群關(guān)系緊張。有的基層干部作風(fēng)不硬,自身不廉,脫離群眾嚴(yán)重,搞特權(quán)主義,有的甚至走上犯罪的道路。于是群眾思想上存在抵觸情緒,影響思想政治工作的順利開展。有些集體單位經(jīng)濟薄弱,村里各種開支都向農(nóng)民伸手,這就導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)有增無減。四是農(nóng)村集體觀念的弱化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,農(nóng)業(yè)由集體經(jīng)營轉(zhuǎn)為家庭經(jīng)營。雖然一方面提高了農(nóng)民生產(chǎn)勞動的積極性,但另一方面,個人主義、拜金主義、利己主義膨脹了。許多青壯年外出務(wù)工多年,根本不參與集體活動,更不交稅、交費。另外,隨著部分地方集體經(jīng)濟的衰落,村集體吸引力弱化,農(nóng)民不滿和失望情緒增加。
三、在新時期加強農(nóng)村思想政治工作的措施
按照“十六屆五中全會”精神、保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性要求以及同志在全國宣傳思想工作會議上的重要講話和中央“一號文件”的要求,針對當(dāng)前農(nóng)村思想政治工作領(lǐng)域中存在的各種問題,思想政治工作要從多方面進(jìn)行創(chuàng)新、改革,加強針對性、主動性,提高實效性。
(一)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)濟上的落后會嚴(yán)重影響思想政治工作。發(fā)展是硬道理,經(jīng)濟實力增強了,人民生活水平提高了,人民群眾自然會歸功于社會主義制度,這是最有力的思想政治工作。正如中央“一號文件”指出的農(nóng)民增收困難“不僅是重大的經(jīng)濟問題,而且是重大的政治問題。”人民群眾注重實際,這就要求我們抓住人民群眾的最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的問題,維護(hù)好人民群眾的根本利益,使我們的政策和工作真正體現(xiàn)群眾的愿望,使群眾從經(jīng)濟社會發(fā)展中得到更多實惠。因此,做好思想政治工作,就要大力發(fā)展經(jīng)濟,增加農(nóng)民收入。
(二)抓好隊伍建設(shè)隊伍建設(shè)是做好農(nóng)村思想政治工作的關(guān)鍵,建設(shè)一支作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精、能力強的干部工作隊伍是當(dāng)務(wù)之急。首先,抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的自身建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是農(nóng)村黨組織的核心力量,要從思想、作風(fēng)、紀(jì)律各方面進(jìn)一步提高黨委班子的政治敏銳性,嚴(yán)于律己、以身作則,自覺提高干部遵守規(guī)章制度的自覺性;加強廉政建設(shè),不以權(quán)謀私,不請客送禮、行賄受賄,要始終保持黨員干部的一身正氣;繼續(xù)發(fā)揚黨的“三大優(yōu)良傳統(tǒng)”,艱苦樸素、勤儉持家,提高領(lǐng)導(dǎo)水平和藝術(shù)。其次,要加強村黨支部建設(shè),建設(shè)一支領(lǐng)導(dǎo)能力強的班子。完善制度,做到財務(wù)、政務(wù)公開,接受百姓的監(jiān)督,管好農(nóng)民的錢,用好農(nóng)民錢。再次,加強干部隊伍自身建設(shè)。要按照“德才兼?zhèn)洹钡脑瓌t、民主的原則選擇好干部隊伍,不任人唯親,任人唯錢;堅決杜絕跑官賣官、拉選票的現(xiàn)象發(fā)生;教育、培訓(xùn)干部,提高其文化水平和工作能力;加強政治與實踐的結(jié)合,樹立辦實事、講實效、求實績的政績觀。
(三)搞好宣傳工作充分利用農(nóng)村廣播、電視、宣傳欄等方式加強宣傳工作,引導(dǎo)廣大農(nóng)民正確認(rèn)識社會發(fā)展規(guī)律,正確認(rèn)識國家的前途和命運,提高農(nóng)民對建設(shè)社會主義新農(nóng)村的認(rèn)識和對黨的方針、路線、政策的認(rèn)同感和理解力。定期舉辦各種培訓(xùn)活動,講政治,學(xué)文化,傳播科技知識,認(rèn)識封建愚昧活動的危害性,堅定建設(shè)中國特色社會主義理想信念,樹立正確的人生觀、價值觀、世界觀。同時,要樹立典型,抓好群眾性學(xué)科學(xué)、學(xué)法律、比收入、比貢獻(xiàn)活動的開展,通過“文明戶”評選等活動倡導(dǎo)符合“小康”社會的健康、文明、嶄新的農(nóng)村生活。
(四)加強法制建設(shè)依法治國方略已成為歷史的必然,在農(nóng)村搞好思想政治工作同樣也離不開法制建設(shè)。在農(nóng)村中要加大法制的力度,對那些以權(quán)謀私、通過不正當(dāng)途徑致富而損害國家、社會、集體的人,要嚴(yán)格按照法行政辦事能力,文明執(zhí)法,正確處理好人民內(nèi)部矛盾,維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。
