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序論：在您撰寫農(nóng)村土地流轉論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的1篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
1 當前我國農(nóng)村土地流轉后種植現(xiàn)狀分析
1.1 土地流轉后主要為種植產(chǎn)業(yè)
我國農(nóng)村土地流轉后的主導用途為種植,用于其他方面的甚少,這一點相對于國外有很大差別,據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示,我國一些縣鎮(zhèn)土地流轉后用于種植業(yè)的比重甚至達到90%以上。
1.2 流轉后種植日趨多樣化
隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展,2002年后農(nóng)民勞務日漸減少,這助推了我國農(nóng)村土地流轉規(guī)模的擴大,而流轉形式及土地流轉后種植的作物都日趨多樣。我國土地流轉有轉包、轉讓、租賃和入股等形式,而隨著流轉的形式不同,規(guī)模的不同,種植的作物種類也不一樣,主要有小麥、水稻、大豆、蔬菜、苗木和水果等,還有一些流轉土地更有用于魚類、山羊養(yǎng)殖等等。
2 農(nóng)村土地流轉后種植苗木存在的問題
2.1 流轉后苗木種植規(guī)?；?jīng)營仍需擴大
當前我國農(nóng)村土地流轉后種植苗木的規(guī)模仍然很小,流轉后的土地主導種植為水稻,小麥和大豆,達到70%以上,而種植苗木從全國來看規(guī)模甚小,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至只有5%左右,而有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠達到80%左右,根據(jù)相關文獻挖掘及數(shù)據(jù)統(tǒng)計我們發(fā)現(xiàn),667m2水稻的年純利潤大約為300元,而種植花木的年純利潤達到5000元左右。因此,農(nóng)村土地流轉后種植苗木規(guī)模的擴大有其必要性。
2.2 苗木種植質量亟待提高
苗木不同于一般的糧食作物,首先表現(xiàn)為其種植投入成本較高;其次,苗木的成功種植所需的技術較高。而我國農(nóng)村勞動力的年齡日趨偏大,技術較為落后,這導致農(nóng)村土地流轉后種植苗木存在兩大問題:一是質量較低,由于農(nóng)村勞動力技術上的缺陷,導致一些苗木成活率較低;二是長勢緩慢,由于農(nóng)村勞動力的技術不到位,很多苗木在該出苗的時間不能正常出苗,導致苗木培育時間較長,這樣使得農(nóng)村勞動力的成本提高、收益下降。
2.3 土地流轉后苗木種植種類單一
由于農(nóng)村勞動力技術、年齡等方面的缺陷導致其不敢嘗試新的品種,偏向于種植一些常見的生命力較為頑強的苗木,這就導致了農(nóng)村土地流轉后的苗木種植種類品種較為單一,從而形成循環(huán),種的多有經(jīng)驗了加之風險厭惡的心理便不愿意嘗試新的品種。
3 對我國農(nóng)村土地流轉后種植苗木的建議
3.1 適度規(guī)模經(jīng)營,做好統(tǒng)籌規(guī)劃
雖說提倡規(guī)?；姆N植苗木,但也應該注重適度,否則會出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟現(xiàn)象。對于農(nóng)村土地流轉后的苗木種植更應注重適當?shù)囊?guī)?；?。要做到適度規(guī)模化就要實施統(tǒng)籌規(guī)劃,這不僅要求農(nóng)村苗木種植勞動力的努力,更需要相關部門做好統(tǒng)籌引導,對其進行適當?shù)呐嘤枴?
3.2 提高苗木種植勞動力的綜合素質
針對苗木種植勞動力技術與規(guī)劃方面的欠缺,相關部門應該倡導科學種植,積極引導其進行技術的培訓與提高,適當情況下可以在一定范圍內引進高端技術咨詢人才,以配合土地流轉后苗木種植問題的解決。這樣一方面有利于農(nóng)村苗木種植勞動力技術的提高與應用,進而提高苗木種植的質量;二是有利于土地利用效率的提高。
3.3 政府全局規(guī)劃,提倡“入股型”土地流轉與種植苗木相結合
3.3.1 政府全局規(guī)劃。政府的職能是“引導、協(xié)調、服務、監(jiān)管”,但是在農(nóng)村土地流轉后苗木種植問題上,相關部門并未能夠做出較好的決策以從整體上統(tǒng)籌全局,同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等對農(nóng)村土地流轉后苗木種植的問題探討的重要性認識不足,加之農(nóng)村苗木種植勞動力缺乏對苗木宏觀市場需求的分析,也缺乏相應的銷售渠道及培植能力,從而導致了土地流轉后種植苗木的品種單一。因此,政府及相關部門應從全局上為農(nóng)村土地流轉后的苗木種植考慮,統(tǒng)籌規(guī)劃,在提高其相關技術的同時為種植者提供有效的建議與意見,從而使得他們“敢種植能種植”。
3.3.2 提倡“入股型”農(nóng)村土地流轉與苗木種植相結合。筆者認為對于農(nóng)村土地流轉后苗木種植問題,“入股型”土地流轉與苗木種植相結合是比較好的一種形式,這是指農(nóng)民將土地以股份的形式參與苗木公司經(jīng)營,按照風險共擔的原則,與已經(jīng)成熟的苗木公司結成共同體,一方面是因為相對成熟的苗木公司具有相關的技術指導員,另一方面是農(nóng)民可以提供土地及勞動力,最終二者可以達到雙贏的局面。但這一創(chuàng)新形式的實施也需要政府及相關部門的引導,過程也需要適當?shù)膮f(xié)調和監(jiān)督以保護雙方的權利。
總的看,我國農(nóng)村土地流轉后種植規(guī)模雖在擴大,種植種類也日趨多樣化,但對于流轉后種植苗木當前還存在未規(guī)?；?、苗木種植質量不高和品種單一等問題,針對本文剖析的三個問題,筆者建議首先鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門應當做好統(tǒng)籌規(guī)劃,以達到適度規(guī)模種植;提高苗木種植勞動力的綜合素質,進而提高苗木種植質量;最后創(chuàng)新性的提出“入股型”土地流轉與苗木種植相結合的建議,以期對相關部門提供理論上的引導。
主題詞：農(nóng)村土地流轉障礙政府行為
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使農(nóng)村土地的所有權與經(jīng)營權分離，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，但同時也造成了農(nóng)村土地產(chǎn)權不明晰和土地細碎化經(jīng)營的后果，而這正是導致目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；潭鹊?、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高、科技含量低、農(nóng)業(yè)比較效益差，農(nóng)民增收困難的關鍵因素。
農(nóng)村土地是不可再生的稀缺資源，對于它的高效開發(fā)利用只有兩個途徑：引入科技、資金、信息等新的生產(chǎn)要素，提高單產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品品質；或通過土地流轉把土地集中到更有效率的人手中進行規(guī)?；虚_發(fā)，以降低成本，提高農(nóng)業(yè)比較效益。對于引入科技、資金、信息、技術等新要素，政府已經(jīng)連續(xù)多年來將其作為農(nóng)業(yè)工作的重點來抓，并取得了較為顯著的成效。但目前的問題是：一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟對于農(nóng)業(yè)新要素的有效需求相對不足。由于土地經(jīng)營規(guī)模小，比較效益差，許多農(nóng)戶放棄經(jīng)營農(nóng)田出外打工或經(jīng)商，寧愿讓土地荒蕪也不愿在上面投資更多的資金和精力。在許多地方，農(nóng)地的浪費和低效化經(jīng)營已成為不爭的事實，必須通過土地流轉來提高土地的經(jīng)營效率并促進農(nóng)民增收。
一、農(nóng)地流轉的現(xiàn)實障礙
1、農(nóng)地產(chǎn)權殘缺。一種明晰并富有效率的產(chǎn)權制度應該是所有權、占有權、使用權、收益權、處分權的統(tǒng)一。但《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)對農(nóng)村土地產(chǎn)權的界定是"土地國有或集體所有，農(nóng)戶經(jīng)營"。即意味著農(nóng)戶不是土地的所有者，只有使用經(jīng)營權。而鄉(xiāng)村集體代表國家掌握土地的終極所有權，有權對土地進行處分。這種所有權、處分權與占有權、經(jīng)營權分離的產(chǎn)權已成為農(nóng)地流轉的體制性障礙，也成為一些鄉(xiāng)村組織借地發(fā)財，損害農(nóng)民利益的政策依據(jù)。目前，在非農(nóng)建設用地上，一些地方政府和鄉(xiāng)村組織借建開發(fā)區(qū)、開發(fā)房地產(chǎn)，建設小城鎮(zhèn)的機會，壟斷土地一級市場，獲取大量土地出讓資金，而失地農(nóng)民僅得到為數(shù)很少的土地征用補償金，利益分配比達到7：1甚至更高，嚴重損害了失地農(nóng)民的合法利益。一些地方鄉(xiāng)村組織采用行政強制手段，利用"反租倒包"方式，低價從農(nóng)戶手中取得土地，高價租讓給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，從中賺取差額利潤。同時由于土地家庭承包制導致的土地細碎化經(jīng)營狀況，一些需要土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)需要和分散經(jīng)營的農(nóng)戶分頭談判，增加了交易成本。而分散的農(nóng)戶由于缺乏組織難以聯(lián)合起來維護自身利益，結果往往是在談判中處于劣勢，地價被過份壓低；或是被鄉(xiāng)村組織低租高包，使自身合法權益受到損害。
2、流轉農(nóng)地供給不足。農(nóng)村社會保障機制的缺位，使農(nóng)地的流轉風險和機會成本加大。而土地對農(nóng)民來說，具有特殊的生存保障功能。從滿足農(nóng)民的衣食住行、婚喪嫁娶到承擔子女教育和養(yǎng)老醫(yī)療費用，土地幾乎承擔了本應由國家和社會對農(nóng)民承擔的所有保障職能，所以除非找到能獲取更高收益并較為穩(wěn)定的非農(nóng)崗位就業(yè)，否則農(nóng)民不會輕易出讓自己最后的保障權利。根據(jù)沈陽市的抽查統(tǒng)計，大約有64的農(nóng)戶愿意繼續(xù)承包土地，而其中有79.4的農(nóng)戶認為土地是生活的基本保障，不愿轉讓。盡管外出務工收入在農(nóng)民人均純收入中的比例在逐年上升，但出外打工可以緩解一時經(jīng)濟困境，解決不了長期收入來源問題，隨著非農(nóng)職業(yè)周期性、季節(jié)性、結構性的調整，或當處于階段性失業(yè)時，種地會成為農(nóng)民的首選謀生之計。所以，有的地方農(nóng)民盡管出外打工顧不上經(jīng)營耕地，寧愿讓土地荒蕪，也不愿租賃給別人經(jīng)營。這在客觀上造成了流轉農(nóng)地要素的供給不足。如榆林市子洲縣三川口鎮(zhèn)八塌灣村，全村共150多人，現(xiàn)在家人口不足50人，外出務工人口高達67，由于缺乏青壯年勞動力，全村耕地大面積撂荒，但大多數(shù)農(nóng)戶不愿將其流轉給外來戶。
3、農(nóng)地需求相對不足。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要投資量大，農(nóng)作物生長周期長，面對的自然風險和市場風險較大，投資收益率低。同樣的土地，投資工業(yè)要比農(nóng)業(yè)項目的比較收益高，所以即便是體制障礙消除了，農(nóng)民自愿出讓土地了，也未必立即就有許多企業(yè)和種養(yǎng)大戶前來接包土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是地處偏遠山區(qū)，土壤肥力差的土地，更是少有人問津。這在一定程度上造成了流轉農(nóng)地需求不足。如榆林市清澗縣，在風調雨順的情況下，種植市場看好的黃豆，一畝最高畝產(chǎn)80公斤，扣除籽種、化肥、農(nóng)藥等費用，畝收入200元左右，一個勞動力經(jīng)營20畝，年收入也只有4000元左右。而外出打工每天收入在20元左右，半年就能達到全年收入。過低的收益導致這些地區(qū)耕地大面積撂荒，但是卻無人承包開發(fā)。
4、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)能力不足。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展減速，吸納農(nóng)民就業(yè)能力不足。從陜西省的統(tǒng)計情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展速度明顯放慢，1995-20__年期間，總共增加了6.3萬家企業(yè)，年均增長速度為1.1％，其中20__年為0.6％，20__年為-2.67％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)能力不足。1995-20__年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的從業(yè)人員年均增長僅為1.5。其中，20__年轉移向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村勞動力為29.65萬人，與20__年同期的45.8萬人相比下降35.3。由于吸納就業(yè)能力下降，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加農(nóng)民收入的難度進一步加大。二是農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移空間有限。目前國有企業(yè)大量減員分流，下崗失業(yè)職工增多；一些城市采取某些對農(nóng)村勞動力流動限制的措施，農(nóng)民進城務工經(jīng)商機會驟減；加上受自身文化素質及技能因素的制約，農(nóng)民進城增收的門路越來越窄。目前全省760萬農(nóng)村富余勞動力，初中以下文化程度達600萬人，占79。由于知識和技能儲備不足，農(nóng)村富余勞動力外出務工大多只能從事一些簡單的肩挑背扛型的體力活，很難適應目前非農(nóng)職業(yè)技能化的要求。
5、農(nóng)地要素市場不規(guī)范。一是流轉行為不規(guī)范。一些鄉(xiāng)村組織利用手中的土地所有權，違背農(nóng)民意愿，強行反租倒包，集中土地搞開發(fā)。有的借流轉名義隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，侵害了農(nóng)民經(jīng)營 自主權，損害了農(nóng)民經(jīng)濟利益。二是缺乏土地流轉中介組織。由于缺乏土地流轉中介服務機構，農(nóng)地流轉信息得不到溝通，導致有的地方大面積的撂荒地無人承包開發(fā)，有的地方涉農(nóng)企業(yè)和承包商需要農(nóng)地卻找不到可用資源，流轉地資源緊缺與相對過剩并存，影響了土地資源的合理流動和有效配置。三是缺乏流轉監(jiān)督機制。對于違規(guī)流轉農(nóng)地缺乏相應的懲罰措施，對于農(nóng)村流轉地價的評定缺乏科學合理的標準。四是流轉程序不規(guī)范。目前農(nóng)地流轉大多以口頭約定為主，即便簽訂合同也只是簡單協(xié)議，對雙方權利義務及違約責任沒有明確規(guī)定，一旦出現(xiàn)糾紛無法追究責任。且大多數(shù)流轉地沒有登記并進行公證。
二、農(nóng)地流轉中的政府行為
針對以上問題，農(nóng)地流轉中的政府行為應該把著力點放在：轉變政府職能、規(guī)范流轉程序、創(chuàng)新流轉機制、培育流轉市場、保護農(nóng)民權益、減少農(nóng)地依賴、強化服務體系建設上面，綜合應用經(jīng)濟、行政和法制手段，推動農(nóng)村土地的合理有序流轉，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營，促進農(nóng)民收入快速穩(wěn)定增長。
1、轉變政府職能，準確定位政府角色。在農(nóng)地流轉中，政府既要克服利用土地所有權屬強制農(nóng)民進行土地流轉，從中獲取超額利潤的"越位"行為，又要克服對違規(guī)流轉放任自流，缺乏服務規(guī)范機制的"缺位"行為。要堅決從土地流轉市場上退出來，變強制為引導，變干預為服務，抓好土地流轉的宏觀調控、監(jiān)督監(jiān)測和中介服務。一是制定土地利用總體規(guī)劃，控制好土地流轉總量、結構和動態(tài)平衡，引導農(nóng)地流向優(yōu)質高效農(nóng)業(yè)項目。二是建立流轉服務機構，為農(nóng)地流轉提供信息、中介、登記、公證等服務。三是監(jiān)督農(nóng)地流轉的程序、流轉合同是否規(guī)范合法。四是強化耕地保護，依法查處巧立名目改變農(nóng)地用途或違背農(nóng)民意愿強制流轉的坑農(nóng)行為。加強基本農(nóng)田建設，確保耕地占補平衡。五是制定優(yōu)惠政策，積極扶持吸引農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶對流轉農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營開發(fā)。
2、加強法制建設，規(guī)范農(nóng)地流轉程序。一是抓緊研究制定農(nóng)地流轉方面的法律法規(guī)，科學界定農(nóng)地產(chǎn)權歸屬、交易方式與流轉程序，保護農(nóng)民權益，促進農(nóng)地流轉。二是建立健全農(nóng)地流轉合同制度、交易登記制度、公證制度、糾紛仲裁制度，明確流轉雙方權利義務，協(xié)調化解農(nóng)地流轉糾紛，規(guī)范流轉程序。三是完善農(nóng)地價格評估制度和土地流轉補償制度。在兼顧集體、農(nóng)戶和承包者利益的前提下，科學合理地確定土地流轉補償標準和利益分配比例。四是積極落實《土地承包法》，堅持土地承包三十年不變的政策，促使農(nóng)村耕地承包經(jīng)營權物權化、長期化，為順利實現(xiàn)農(nóng)民土地使用權轉讓奠定法理基礎。
3、創(chuàng)新流轉機制，優(yōu)化農(nóng)地資源配置。要在充分尊重農(nóng)民和投資者意愿的基礎上，在現(xiàn)有的土地制度框架內，大膽創(chuàng)新土地流轉機制。借鑒成都"股田制"，鼓勵農(nóng)民以土地入股，直接參與投資企業(yè)的利潤分紅，變土地資源為土地資本；借鑒?？?五統(tǒng)一分"制，將農(nóng)民手中不能流轉的分散土地資源進行互換整合，根據(jù)市場需求，因地制宜對當?shù)胤N植業(yè)結構做出整體規(guī)劃，"統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一耕作、統(tǒng)一技術、統(tǒng)一種苗、統(tǒng)一銷售、分戶管理"，形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)區(qū)域化布局、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的局面，以降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民收益；借鑒山東"田保姆"做法，對因出外打工缺乏勞力而荒蕪的農(nóng)田實行代耕、轉包、轉讓、出租等多種靈活有效的方式，收益分配由雙方商定，優(yōu)化人地資源配置；借鑒大連模式，對于大片農(nóng)村集體閑置土地可"上市招標"實現(xiàn)高效流轉?？傊膭钷r(nóng)民采取多種行之有效的方式優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，增加農(nóng)民收入。
4、建立健全中介服務組織,培育農(nóng)地要素市場。以縣鄉(xiāng)土地服務部門為依托，以農(nóng)村專業(yè)協(xié)會為主體，構建農(nóng)地流轉中介服務網(wǎng)絡。普查流轉地資源，收集供求信息，進行供求登記建檔；開展政策咨詢，提供合同范本，調解流轉糾紛；邀請土地評估機構進行土地等級評估定價，進行大面積流轉農(nóng)地的租賃招標；代辦土地流轉手續(xù)，組織供需雙方談判，為供需雙方搭建流轉橋梁。培育農(nóng)地市場，引導農(nóng)地要素合理流動，優(yōu)化農(nóng)地資源配置。
5、尊重農(nóng)民主體地位，保護農(nóng)民合法權益。農(nóng)地流轉要以農(nóng)民自愿為前提，堅持以農(nóng)用為主，以保護農(nóng)民權益、促進農(nóng)民增收為目標。堅決反對鄉(xiāng)村以各種名目違背農(nóng)民意愿進行的圈地開發(fā)和反租倒包行為。積極鼓勵農(nóng)戶之間進行農(nóng)地轉包、出租、互換、轉讓、代耕等流轉行為，引導流轉農(nóng)地向農(nóng)村種養(yǎng)能手集中；對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)用地要盡量采用租賃或入股經(jīng)營的方式，盡可能為農(nóng)民提供穩(wěn)定的收入來源，最大限度地保護農(nóng)民利益。對公共建設用地，要堅持將土地征用補償金的大部分交給農(nóng)民，并要為失地農(nóng)民辦理失業(yè)和養(yǎng)老保險。
6、積極引導農(nóng)民到非農(nóng)崗位就業(yè)，減少農(nóng)民對土地的依賴。要促進土地流轉就必須減少農(nóng)民對土地的依賴，降低土地對農(nóng)民的重要性，從而就必須降低種植業(yè)在農(nóng)民收入中的比重，大規(guī)模轉移農(nóng)村勞動力到非農(nóng)崗位就業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營。一要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，積極引進和培育勞動密集型、技術含量低的中小民營企業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，加強就業(yè)容量較大的基礎設施建設，千方百計地創(chuàng)造就業(yè)機會，爭取部分農(nóng)村剩余勞動力"就地消化"。二要加強對農(nóng)民的職業(yè)教育和技術培訓，提高他們的科學文化素質，從而提高勞務價值，為農(nóng)民"走出去"務工創(chuàng)造條件。加強對農(nóng)民出外務工的信息引導和組織管理，確保農(nóng)民工有序流動，順利增收。三要取消對農(nóng)民工進城務工的各種不合理收費，取消戶口限制、降低農(nóng)民工子女上學門檻，為農(nóng)民進城務工提供便利條件。四要積極為外出務工返鄉(xiāng)人員搭好創(chuàng)業(yè)平臺，鼓勵具有一定資金、技術和經(jīng)營能力的打工者"走回來"，在本地投資經(jīng)商搞開發(fā)，帶動地域經(jīng)濟發(fā)展。文秘站版權所有
7、強化服務體系建設，促進農(nóng)地流轉。農(nóng)村公共服務體系不健全，必然會阻礙農(nóng)地的集中和流轉。因此，必須抓好農(nóng)村公共服務體系建設，幫助流轉地經(jīng)營者克服自然與市場風險，提高投資經(jīng)營效率。一要做好籌資服務。由于農(nóng)業(yè)投資項目具有成本高、周期長、風險大、收益低的特點，銀行和投資者對涉農(nóng)項目望而卻步。建議政府通過減稅貼息的辦法，激勵銀行和各種融投資機構簡化貸款手續(xù)，積極為農(nóng)村種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)發(fā)放貸款，確保租賃經(jīng)營流轉農(nóng)地所需資金。二要做好信息服務。在電視、網(wǎng)絡、廣播、報刊等各種媒體上開辟信息專欄，農(nóng)村流轉地租賃信息，提供流轉地投資方向與市場分析，引導涉農(nóng)企業(yè)、種養(yǎng)大戶順利接包土地。三要抓好技 術服務。大力推廣糧食及經(jīng)濟作物科學作務技術、畜禽養(yǎng)殖和病蟲害防治技術等先進實用技術，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整，幫助流轉地經(jīng)營者解決技術難題，提高流轉地經(jīng)營效益。四要強化農(nóng)村社會保障服務。繼續(xù)推進農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，積極探索農(nóng)家子女接受大學以上教育的學費減免和財政補貼辦法，逐步建立個人與社會相結合的"低收入農(nóng)民生活保障"、"農(nóng)民失業(yè)保險""農(nóng)民養(yǎng)老保障"等保障機制，解決農(nóng)民對農(nóng)地流轉的后顧之憂。
1.1 立題依據(jù)
1978年11月24日晚,安徽省鳳陽縣的18名農(nóng)民制定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,在當時的歷史背景下這算得上是一個驚人的壯舉,這也可以算作是我國農(nóng)村的開篇。改革開放之后,我國確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。進入 20 世紀 90 年代后, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的弊端逐步顯現(xiàn)出來,農(nóng)村土地問題日益突顯。大多數(shù)農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲得的收益不再增加,探索出適合現(xiàn)代社會的土地經(jīng)營模式已經(jīng)箭在弦上了。而進行農(nóng)村土地流轉可將農(nóng)戶個人土地集中為大面積連片土地,化點為面。在種植與收割階段,不但便于統(tǒng)一管理還有利于發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技優(yōu)勢,真正做到與時俱進,達到降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和提高農(nóng)戶收益的雙贏目標。自 1984 年中央 1 號文件首次提出允許農(nóng)戶經(jīng)集體同意可以轉包承包地給種田能手,到 2002 年頒布的《農(nóng)村土地承包法》把土地承包經(jīng)營權流轉政策上升為法律規(guī)定。再到十七屆三中全會做出的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出:“加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！?013年中央一號文件對農(nóng)村土地流轉做出了更加具體地指示,文件指出要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系。抓緊研究現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式,完善相關法律制度。堅持依法自愿有償原則,引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有！序流轉,鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。結合農(nóng)田基本建設,鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式,解決承包地塊細碎化問題。土地流轉不得搞強迫命令,確保不損害農(nóng)民權益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。可見黨中央對農(nóng)村土地流轉問題的重視程度。
1.2 國內外研究現(xiàn)狀
農(nóng)村土地流轉問題并不是一個新的研究課題,學者們對一些焦點問題所持的觀點也不盡相同。國內學者更多的關注農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)狀把握和制約因素分析。主要研究方向可以歸納總結為以下四個方面,即關于農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀的研究、關于農(nóng)村土地流轉動因的研究、關于農(nóng)村土地流轉緩慢原因的研究,以及關于農(nóng)村土地流轉績效的研究。王春超(2011)從農(nóng)民家庭經(jīng)濟資源結構的方向系統(tǒng)研究了影響中國農(nóng)戶收入增長的關鍵因素,試圖解決我國農(nóng)民收入增長速度低于城市居民,以及農(nóng)民收入增長后勁乏力的問題。研究得出了這樣的結論,要想提高農(nóng)民對土地的利用率,以及農(nóng)民在土地市場中參與的程度,必須通過政府出臺相關的鼓勵政策,這樣才會提高農(nóng)民的收入。劉莉君、岳意定(2010)在構建農(nóng)村土地流轉績效評價指標體系的基礎上,對轉包、反租倒包、股份合作制等我國目前主要采用的農(nóng)村土地流轉模式的經(jīng)濟指標進行對比分析,總結出股份合作制這種土地流轉模式給農(nóng)民帶來的收益最多。游和遠(2010)選取了我國 30 個省份的數(shù)據(jù)為研究對象。通過研究分析得到了如下結論:現(xiàn)階段還沒有證據(jù)證明農(nóng)村流轉與外部條件是否存在關聯(lián)。農(nóng)村土地流轉并不會讓農(nóng)村勞動力發(fā)生轉移,失去土地在家留守也是農(nóng)民流轉農(nóng)村土地流轉后可能的勞動力走向。促進農(nóng)村土地流轉還需要尋找并完善輔助農(nóng)地流轉制度安排目標實現(xiàn)的工具。
第 2 章 相關概念界定與基礎理論
2.1 農(nóng)村土地流轉概念界定
農(nóng)村土地流轉是農(nóng)村家庭所承包的土地通過合法的形式,保留承包權,將使用權轉讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為。農(nóng)村土地流轉從根本上說是當農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定程度時,農(nóng)民為獲得更多的收益所產(chǎn)生的一種自發(fā)行為。目前我國施行的農(nóng)村土地流轉方式是以農(nóng)戶自愿為基礎。通過轉包、轉換、入股、聯(lián)營、租賃等多種方式出讓其使用權,在鄉(xiāng)級土地相關管理部門備案后,簽訂農(nóng)村土地流轉合同。簡單的來說就是在承包期的農(nóng)業(yè)用地以不改變土地的用途為原則,倡導農(nóng)民將擁有承包權的土地向農(nóng)業(yè)大戶,農(nóng)村合作社,農(nóng)業(yè)企業(yè)等流轉,建立起以農(nóng)村土地為核心的合作機制。獲得土地使用權的農(nóng)業(yè)大戶,合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)通過引進先進的經(jīng)營模式和管理制度,將土地集中起來,開展大規(guī)模集約化、機械化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)種植及經(jīng)營。而另一部分將土地使用權承包出去的農(nóng)民,在獲得土地流轉收益后,可以沒有后顧之憂的投身到二、三產(chǎn)業(yè)中,為祖國的建設添磚加瓦。
2.2 相關基礎理論
地租是勞動者因為使用土地而向土地擁有者支付的實物形態(tài)和貨幣形態(tài)的租金或者土地擁有者出租土地的報酬。也可以說地租是直接參與生產(chǎn)的勞動者在生產(chǎn)過程中所創(chuàng)造的那部分超額價值被土地所有者無條件擁有的部分,它是占有土地權利和經(jīng)營土地方式分離產(chǎn)生的必然結果。地租的本質就是土地擁有者憑借土地擁有權獲得的收益,即土地所有者從土地上獲取收益的權利。馬克思認為:“不論地租有什么獨特的形式,它的一切類型都有一個共同的特點:地租的占有是土地借以實現(xiàn)的經(jīng)濟形式”。農(nóng)戶利用土地的方式對地租沒有影響,只要存在追求利益的組織或個人,產(chǎn)生了土地的壟斷,就有地租的存在。在數(shù)量上的對比說明,農(nóng)戶利用土地的方式與土地擁有者出租的土地數(shù)量息息相關,農(nóng)戶從土地不同的用途獲得的收益是不同的。效益好的話,他們按自己的意愿擴大租用土地,反之就會減少土地的耕種和使用面積。這一系列的變化都會對社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生影響。地租按照條件的形成原因不同,可以分為級差地租、絕對地租和壟斷地租。級差地租理論認為,地租存在有兩個必要的條件:一是土地的有限性,二是土地在肥沃程度和位置上的差異。等量投資的勞動生產(chǎn)率在不同肥力和位置的土地上就不一樣,因而人們盡可能選擇產(chǎn)出高品質的土地優(yōu)先進行播種,隨著人口大量的增加,使得在劣等土地上產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品也能售出。在優(yōu)等土地耕作獲得的平均利潤超出劣等土地所得平均利潤的部分就是超額利潤,即級差地租。17 世紀的重商主義學家威廉?配第的《賦稅與捐贈論》中的觀點為后來馬克思提出的級差地租理論奠定基礎。馬克思把資本主義條件下的級差地租分為兩類:級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ。Ⅰ類是指相同的資本量和勞動力,在大小相同位置不同且養(yǎng)分不等的土地上,所產(chǎn)生的超額利潤是有很大不同的,因而支付的地租也產(chǎn)生差異。Ⅱ類是在任何條件都相同的土地上,投入不等的資本量,產(chǎn)生不同的超額利潤引起地租的不等。絕對地租是建立在土地所有者對土地的壟斷地位所取得的地租,它產(chǎn)生的原因是由于土地私有權的存在,其實體是農(nóng)產(chǎn)品的價值超過社會生產(chǎn)價格以上的那部分超額利潤。
絕對地租的本質就在于土地所有權的壟斷。而壟斷地租是由土地生產(chǎn)產(chǎn)品的價格壟斷等因素帶來的那部分超額利潤而轉化成的地租。
1 當前我國農(nóng)村土地流轉后種植現(xiàn)狀分析
1.1 土地流轉后主要為種植產(chǎn)業(yè)
我國農(nóng)村土地流轉后的主導用途為種植,用于其他方面的甚少,這一點相對于國外有很大差別,據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示,我國一些縣鎮(zhèn)土地流轉后用于種植業(yè)的比重甚至達到90%以上。
1.2 流轉后種植日趨多樣化
隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展,2002年后農(nóng)民勞務日漸減少,這助推了我國農(nóng)村土地流轉規(guī)模的擴大,而流轉形式及土地流轉后種植的作物都日趨多樣。我國土地流轉有轉包、轉讓、租賃和入股等形式,而隨著流轉的形式不同,規(guī)模的不同,種植的作物種類也不一樣,主要有小麥、水稻、大豆、蔬菜、苗木和水果等,還有一些流轉土地更有用于魚類、山羊養(yǎng)殖等等。
2 農(nóng)村土地流轉后種植苗木存在的問題
2.1 流轉后苗木種植規(guī)?；?jīng)營仍需擴大
當前我國農(nóng)村土地流轉后種植苗木的規(guī)模仍然很小,流轉后的土地主導種植為水稻,小麥和大豆,達到70%以上,而種植苗木從全國來看規(guī)模甚小,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至只有5%左右,而有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠達到80%左右,根據(jù)相關文獻挖掘及數(shù)據(jù)統(tǒng)計我們發(fā)現(xiàn),667m2水稻的年純利潤大約為300元,而種植花木的年純利潤達到5000元左右。因此,農(nóng)村土地流轉后種植苗木規(guī)模的擴大有其必要性。
2.2 苗木種植質量亟待提高
苗木不同于一般的糧食作物,首先表現(xiàn)為其種植投入成本較高;其次,苗木的成功種植所需的技術較高。而我國農(nóng)村勞動力的年齡日趨偏大,技術較為落后,這導致農(nóng)村土地流轉后種植苗木存在兩大問題:一是質量較低,由于農(nóng)村勞動力技術上的缺陷,導致一些苗木成活率較低;二是長勢緩慢,由于農(nóng)村勞動力的技術不到位,很多苗木在該出苗的時間不能正常出苗,導致苗木培育時間較長,這樣使得農(nóng)村勞動力的成本提高、收益下降。
2.3 土地流轉后苗木種植種類單一
由于農(nóng)村勞動力技術、年齡等方面的缺陷導致其不敢嘗試新的品種,偏向于種植一些常見的生命力較為頑強的苗木,這就導致了農(nóng)村土地流轉后的苗木種植種類品種較為單一,從而形成循環(huán),種的多有經(jīng)驗了加之風險厭惡的心理便不愿意嘗試新的品種。
3 對我國農(nóng)村土地流轉后種植苗木的建議
3.1 適度規(guī)模經(jīng)營,做好統(tǒng)籌規(guī)劃
雖說提倡規(guī)?；姆N植苗木,但也應該注重適度,否則會出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟現(xiàn)象。對于農(nóng)村土地流轉后的苗木種植更應注重適當?shù)囊?guī)?；?。要做到適度規(guī)?；鸵獙嵤┙y(tǒng)籌規(guī)劃,這不僅要求農(nóng)村苗木種植勞動力的努力,更需要相關部門做好統(tǒng)籌引導,對其進行適當?shù)呐嘤枴?
3.2 提高苗木種植勞動力的綜合素質
針對苗木種植勞動力技術與規(guī)劃方面的欠缺,相關部門應該倡導科學種植,積極引導其進行技術的培訓與提高,適當情況下可以在一定范圍內引進高端技術咨詢人才,以配合土地流轉后苗木種植問題的解決。這樣一方面有利于農(nóng)村苗木種植勞動力技術的提高與應用,進而提高苗木種植的質量;二是有利于土地利用效率的提高。
3.3 政府全局規(guī)劃,提倡“入股型”土地流轉與種植苗木相結合
3.3.1 政府全局規(guī)劃。政府的職能是“引導、協(xié)調、服務、監(jiān)管”,但是在農(nóng)村土地流轉后苗木種植問題上,相關部門并未能夠做出較好的決策以從整體上統(tǒng)籌全局,同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等對農(nóng)村土地流轉后苗木種植的問題探討的重要性認識不足,加之農(nóng)村苗木種植勞動力缺乏對苗木宏觀市場需求的分析,也缺乏相應的銷售渠道及培植能力,從而導致了土地流轉后種植苗木的品種單一。因此,政府及相關部門應從全局上為農(nóng)村土地流轉后的苗木種植考慮,統(tǒng)籌規(guī)劃,在提高其相關技術的同時為種植者提供有效的建議與意見,從而使得他們“敢種植能種植”。
3.3.2 提倡“入股型”農(nóng)村土地流轉與苗木種植相結合。筆者認為對于農(nóng)村土地流轉后苗木種植問題,“入股型”土地流轉與苗木種植相結合是比較好的一種形式,這是指農(nóng)民將土地以股份的形式參與苗木公司經(jīng)營,按照風險共擔的原則,與已經(jīng)成熟的苗木公司結成共同體,一方面是因為相對成熟的苗木公司具有相關的技術指導員,另一方面是農(nóng)民可以提供土地及勞動力,最終二者可以達到雙贏的局面。但這一創(chuàng)新形式的實施也需要政府及相關部門的引導,過程也需要適當?shù)膮f(xié)調和監(jiān)督以保護雙方的權利。
總的看,我國農(nóng)村土地流轉后種植規(guī)模雖在擴大,種植種類也日趨多樣化,但對于流轉后種植苗木當前還存在未規(guī)?；⒚缒痉N植質量不高和品種單一等問題,針對本文剖析的三個問題,筆者建議首先鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門應當做好統(tǒng)籌規(guī)劃,以達到適度規(guī)模種植;提高苗木種植勞動力的綜合素質,進而提高苗木種植質量;最后創(chuàng)新性的提出“入股型”土地流轉與苗木種植相結合的建議,以期對相關部門提供理論上的引導。
在我國農(nóng)村，隨著資源流轉的不斷加快，權利的沖突問題日益增多。具體到土地承包經(jīng)營權而言，由于農(nóng)民在行使承包經(jīng)營權時，可能會影響到發(fā)包人的權利，所以，農(nóng)業(yè)部根據(jù)農(nóng)村土地承包法，制定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法，并將于2005年3月1日起實施。
根據(jù)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉應當在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的基礎上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償原則。辦法明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包權流轉不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權益。
可以說，農(nóng)業(yè)部的規(guī)定解決了農(nóng)民行使土地承包經(jīng)營權，進行土地流轉時可能面臨的諸多問題。譬如，當農(nóng)民轉包或者互換土地時，如果發(fā)包人為不同的集體經(jīng)濟組織，必然面臨著轉包或者互換合同的效力問題。一般來說，未征得合同當事人一方同意，另一方當事人不得轉讓、轉包、互換。農(nóng)業(yè)部將農(nóng)民行使土地承包經(jīng)營權的范圍限定在同一集體經(jīng)濟組織內部，解決了因為土地承包經(jīng)營權流轉而產(chǎn)生的法律障礙。為農(nóng)民行使土地承包經(jīng)營權解決了現(xiàn)實問題。
然而必須指出，這種通過限制農(nóng)民土地承包經(jīng)營權流轉范圍來化解矛盾的做法，可能會最終損害農(nóng)民的利益。首先，將土地的流轉限定在農(nóng)業(yè)用途，固然可以有效地保護農(nóng)業(yè)用地，但是，在農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)，投入產(chǎn)出比與其他產(chǎn)業(yè)相比缺乏優(yōu)勢的情況下，可能不利于大規(guī)模提高農(nóng)民的收入。
其次，農(nóng)村土地承包法中所規(guī)定“入股”的權利，農(nóng)業(yè)部嚴格限定為，“實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權作為股權，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營”的權利，或者“其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”的權利。換句話說，不論是公司化經(jīng)營，還是合作化經(jīng)營，土地承包權作價入股，只能從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中受益。這和許多經(jīng)濟學家所倡導的農(nóng)村股份制有很大的出入。坦率地說，由于只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，所以，無論農(nóng)民采取何種組織形式，其最終收益都不會很高。曾經(jīng)有一些從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)為了提高邊際收益，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地上從事房地產(chǎn)開發(fā)，或者以所謂的觀光農(nóng)業(yè)為幌子，建立大量的娛樂設施，提高單位土地面積的收益。農(nóng)業(yè)部顯然是看到了問題的嚴重性，所以，將入股經(jīng)營嚴格限制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面。這樣一來，除了在一定范圍內能夠提高農(nóng)業(yè)的機械化作業(yè)水平之外，對農(nóng)民增收并沒有太大的幫助。
第三，按照新制度經(jīng)濟學派的觀點，交易成本決定著交易的方式和交易的目的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉同樣存在著交易成本的問題。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉需要簽訂合同，而且以轉讓方式流轉的，還要事先向發(fā)包方提出轉讓申請。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉合同簽訂以后，還要向發(fā)包方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)
人民政府的農(nóng)村土地承包管理部門備案。在農(nóng)村交通不便、信息傳遞不暢的現(xiàn)實大背景下。農(nóng)業(yè)部的規(guī)定雖然有利于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權流轉法律關系，但在客觀上增加了農(nóng)民的負擔。多數(shù)農(nóng)民很可能會在法律規(guī)范之外，尋求通過成本更低的交易方式實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權的流轉。
上述這些問題在短期內可能無法解決。承包土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營是國家的基本國情決定的。由于我國實行農(nóng)村土地的集體所有制，所以，為了避免土地所有權的轉讓，在設計土地承包經(jīng)營權時，不得不將土地承包經(jīng)營權流轉限定在同一集體經(jīng)濟組織內部。而這樣一來，使得跨地區(qū)的土地承包經(jīng)營權流轉成為泡影。這說明我國農(nóng)業(yè)管理部門在制定土地承包經(jīng)營權流轉制度時，充分考慮到了憲法和法律的規(guī)定，從實際出發(fā)，試圖逐步解決現(xiàn)實生活中存在的問題。但是必須看到，這樣的解決方案不可能從根本上改變農(nóng)民收入增加緩慢的問題，不可能建立科學的農(nóng)村土地流轉法律體系。
筆者認為，解決中國農(nóng)村土地流轉問題必須分三步走：第一，應當改變農(nóng)村土地集體所有制，將現(xiàn)在分屬于不同集體組織的土地收歸國有，由國家制定統(tǒng)一的流轉法。第二，在承認并且保護現(xiàn)存的農(nóng)村農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的同時，逐步調整土地承包關系的當事人，讓農(nóng)民根據(jù)自己的實際需要，與統(tǒng)一的政府部門簽訂土地承包合同。第三，建立非營利性的土地承包經(jīng)營權流轉中介組織，為農(nóng)民在自愿基礎上進行土地承包經(jīng)營權的流轉提供服務。也就是說，在明確土地發(fā)包方為國家之后，允許人們跨地區(qū)從事土地承包經(jīng)營活動。
從嚴格意義上說，土地的承包經(jīng)營和土地的合作化經(jīng)營、股份制經(jīng)營只不過是經(jīng)營方式的不同。在不能夠享有土地流轉增值收益的情況下，無論采取何種經(jīng)營方式，都難以從根本上改變當今農(nóng)村土地承包經(jīng)營狀況。關鍵的問題就在于，國家決策部門應當在充分考慮到農(nóng)民切身利益的情況下，從根本上改革農(nóng)村的土地所有制，改變對土地承包經(jīng)營權流轉的限制性規(guī)定，最大程度上調動農(nóng)民的積極性。簡單地說，作為土地的發(fā)包方，今后政府可以通過改變農(nóng)村土地的用途，設立長期的農(nóng)村發(fā)展基金，改善農(nóng)民與土地之間的關系，建立長期的農(nóng)民社會保障體系。
中南財經(jīng)政法大學·喬新生
土地流轉制度在加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調整，保護農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益中發(fā)揮著舉足輕重的作用。近來，在基層的深入調查中發(fā)現(xiàn)，由于制度、管理、操作等各種因素的影響，在土地流轉過程中存在諸多問題，不容忽視、亟待解決。
一、土地流轉中存在的問題
一是認識不統(tǒng)一
一方面，農(nóng)民具有很強的戀地情結。由于長期以來形成的對土地的依附性，一些農(nóng)民想將承包土地的經(jīng)營權流轉而又心存疑慮，害怕徹底失去土地，因此選擇協(xié)商代耕、臨時性轉包等簡單流轉方式，仍把土地作為在非農(nóng)行業(yè)混不下去的退路。另一方面，一些干部對土地經(jīng)營權流轉的必要性認識不足，不支持、不引導，順其自然。認識問題成為制約農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的首要問題。
二是機制不健全
雖然土地使用權流轉已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的一種普遍現(xiàn)象，但土地流轉無論有形還是無形的市場都未形成，轉出、轉入之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，阻礙著土地流轉在更多方式、更大范圍和更高層次上進行。轉包費、租賃費缺乏科學依據(jù)，沒有與之相關聯(lián)的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構。
三是流轉不規(guī)范
在調查中了解到，事實上農(nóng)戶在流轉土地使用權時90％以上只有口頭協(xié)議，沒有形成具有法律效力的書面合同。即使簽了合同，也比較簡單、不規(guī)范，流轉雙方在責、權、利關系上沒有明確規(guī)定，也無違約責任，更沒考慮到今后市場變化因素，特別是對保持地力沒有足夠重視，給合同糾紛留下了許多隱患。
四是政策不完善
一是有關土地方面的法律法規(guī)因制定年限不同，權益保障的側重點不同，致使《農(nóng)村土地承包法》與《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)之間存有互相矛盾的條款。二是大法出臺后，法律解釋、地方實施細則、基層實施辦法相對滯后，比如《農(nóng)村土地承包法》是國家針對全國普遍問題出臺的，不可能涵蓋所有問題，需要“本土化”，細化成具體、可操作的實施辦法，可是截至現(xiàn)在，我省的實施細則還沒有出臺，造成基層法院對土地承包糾紛難于處理。三是有些政策落實還不到位，各級政府為大戶提供的服務比較少。隨著規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，大戶要求服務的呼聲很高，要求服務的內容很多，從服務項目分，有種植的，有養(yǎng)殖的；從經(jīng)營過程分，有產(chǎn)前的、產(chǎn)中的、產(chǎn)后的；從服務內容看，有要求資金支持的，有要求技術指導的，有要求銷售服務的，但由于多種原因，政府和有關部門還不能滿足大戶的服務要求。這些在一定程度上影響了土地流轉，制約了規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。
二、對土地流轉的對策建議：
一是提高認識，切實加強引導。
土地流轉，已在事實上成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新的增長點，切實加強引導，統(tǒng)一認識，是農(nóng)村土地使用權合理健康流轉的必要前提。因此，各級黨和政府要把農(nóng)村土地使用權流轉統(tǒng)一到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的發(fā)展和完善，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟結構，增加農(nóng)民收入，加快農(nóng)村小康社會進程上來，擺上農(nóng)村工作的重要日程。一方面加強培訓，使干部認識到土地流轉工作的重大意義，掌握土地流轉的政策理論。另一方面加宣傳引導，進一步明確“土地承包三十年不變”、“三十年之后也沒必要變”的政策導向，使農(nóng)戶統(tǒng)一思想、打消顧慮，促進土地合理流動。
二是制定法律，創(chuàng)造政策環(huán)境。
在深入調研的基礎上，有針對性、有層次地修訂、制定出土地使用權流轉相適應的法律法規(guī)、政策措施以及實施細則，對依托農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作組織、符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)扶持政策進行的土地流轉，國家給予政策、資金支持，從體制和國家政策導向上促進土地的合理、健康、有序流轉。
三是突破限制，擴大流轉范圍。
在平等協(xié)商、自愿有序，保護農(nóng)民的承包權和流轉利益，不改變土地集體所有性質和農(nóng)地用途的前提下，通過完善農(nóng)民利益保護相關配套措施，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵任何組織、單位和個人到農(nóng)村獲得土地使用權，逐步擴大土地流轉面。
四是建立市場、培育中介組織
針對我縣目前土地流轉的實際，迫切需要建立流轉機制和市場中介組織，使土地資源按照規(guī)范程序合理流動，這樣既有利于土地承包關系的長期穩(wěn)定，又有利于推動土地流轉進入市場。一是要建立多層次、多形式、多渠道、全方位開放的土地流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過引入競爭機制鼓勵土地向生產(chǎn)能手集中，促進規(guī)模經(jīng)營。二是要建立土地流轉市場中介組織，強化中介服務功能。要以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)濟管理中心為依托，建立土地流轉服務中介組織，建立流轉交易信息網(wǎng)絡。同時，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織，為土地流轉提供土地政策、流轉方式、信息傳遞、法律咨詢等項目服務。三是開展分等定級和價格評估工作。合理確定各類農(nóng)地的質量、等級，客觀、公正地評估其市場價格，為公平交易提供參考，為政府加強對農(nóng)地市場的價格管理提供科學依據(jù)；為經(jīng)營者合理選擇經(jīng)營項目奠定基礎。
五是積極探索、創(chuàng)新流轉途徑。
各級各部門要在堅持農(nóng)戶自愿的基礎上，結合當前農(nóng)村專業(yè)協(xié)會篷勃發(fā)展的有利時機，積極探索實踐股田制（以土地入股參與公司經(jīng)營）、中長期轉包土地銀行儲蓄制、在農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)上搭建農(nóng)村土地流轉信息平臺等土地使用權流轉的新途徑和新方法，在充分保障農(nóng)民長期利益和農(nóng)村穩(wěn)定的前提下，積極穩(wěn)妥地使土地使用權逐步向具有較高生產(chǎn)種植技術的專業(yè)化公司、協(xié)會、經(jīng)紀人集中，實現(xiàn)土地的規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化經(jīng)營，不斷提升土地產(chǎn)值和經(jīng)濟效益，帶動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。
六是樹立典型、搞好示范帶動。
在土地使用權流轉中，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，充分調動社會各階層的積極性、創(chuàng)造性，創(chuàng)新多種流轉形式、流轉機制。對于土地流轉的成功范例，要及時總結經(jīng)驗，注意抓典型，樹立榜樣，搞好示范引路工作，讓更多農(nóng)戶認識到土地流轉給自身帶來的好處，從而主動、自覺、自愿地加入到土地流轉中來。
隨著十八屆三中全會的召開，對農(nóng)村的推進，農(nóng)村土地流轉問題成為熱門話題，各方目光都投向了農(nóng)村，嗅到了“三農(nóng)”帶來的新機遇。而對廣大農(nóng)民來說，土地政策的調整變化，不亞于第三次，關乎每個人的切實利益和長遠發(fā)展。如何在新形勢下規(guī)范推進土地流轉，有序發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，提升土地經(jīng)營效益，促進農(nóng)民穩(wěn)定增收，同時，預防和處理好土地流轉中的各類矛盾和問題，保持農(nóng)村和諧、快速、健康發(fā)展，是我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部要認真念好的一本經(jīng)。
由于農(nóng)村家庭的人口、年齡、就業(yè)結構等發(fā)生較大變化，延續(xù)30多年的傳統(tǒng)分散經(jīng)營方式已越來越不適應科學發(fā)展的需要，農(nóng)村土地經(jīng)營特別是涉及流轉中的各類矛盾逐步顯現(xiàn)。
十八屆三中全會對加快農(nóng)村的關注較多，相信制約土地流轉的制度障礙也將很快得到徹底破除。當前，無論從中央政策還是未來農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，將土地流轉給有實力、有能力的企業(yè)或專合組織進行規(guī)模化經(jīng)營、機械化操作，提升農(nóng)業(yè)集體約、現(xiàn)代化水平，都是發(fā)展大勢和必然趨勢。
就目前來看，加快土地流轉至少有五個“有利于”：一是有利于解放勞動力，讓20-60歲沒有負擔的青壯年勞動力安心外出務工。二是有利于提高土地效益，通過改傳統(tǒng)種養(yǎng)模式為規(guī)?；?jīng)營，實行機械化耕種，降低種植成本，提高農(nóng)田產(chǎn)出。三是有利于農(nóng)業(yè)品牌建設。新的經(jīng)營業(yè)主可以根據(jù)自身需要建設標準化基地，調優(yōu)種植品種，采取無污染、環(huán)保式有機化種植，種出的優(yōu)質產(chǎn)品可以打有機牌，做成精品銷售，提高品牌知名度和含金量。四是有利于田園化建設。土地成片流轉后，新的經(jīng)營業(yè)主舍得大投入進行田間基礎設施建設、標準化建設、標準化控制，既有利于提高地利，也有利于爭取相關扶持政策、項目資金。五是有利于農(nóng)產(chǎn)品價格和質量安全。企業(yè)、農(nóng)場主大量流入土地后，為自己提供了原材料基地，可以有效避免企業(yè)因市場波動而影響收購成本，既為自己找到一條生路，也為農(nóng)民找一條出路。同時，實于規(guī)?；?jīng)營，也有利于統(tǒng)一成片土地的種植過程，安全施肥用藥，確保農(nóng)產(chǎn)品質量安全。
事實上，在上級政策的指引下，各地農(nóng)村都在持續(xù)不斷的探索，并涌現(xiàn)出了一批土地流轉較為成功的典型。目前，我縣比較有代表性的土地流轉模式就有完全交付型、合作經(jīng)營型、農(nóng)企互動型三種：
第一種：完全交付型。即__鎮(zhèn)“荊蕾”家庭農(nóng)場模式?！扒G蕾果業(yè)”是該鎮(zhèn)規(guī)模較大的家庭農(nóng)場，公司依托村組織從農(nóng)戶手中以每畝每年500元的價格流轉土地150畝，流轉期到2028年結束，農(nóng)戶在此期間基本與農(nóng)田脫鉤，可以獲得租金后放心外出務工，土地完全交由公司統(tǒng)一配種管理。
第二種：合作經(jīng)營型。即毛家港鎮(zhèn)軍堤村“土地銀行”模式。該村“兩委”在2013年5月注冊成立了軍堤農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營合作社，社員158人，存貸土地1073畝。合作社采取“銀行”方式運作，農(nóng)戶將愿意流轉的土地存入合作社，合作社按每畝年產(chǎn)740斤稻谷，折合現(xiàn)金1000元本息付給農(nóng)戶。合作社再將1073畝田地劃塊分片，以每畝每年1100元的價格，分別將旱田承租給華燁水產(chǎn)種植蔬菜，水田承租給四通米業(yè)發(fā)展有機稻，除去農(nóng)戶存地本金，年可創(chuàng)土地流轉效益10.73萬元。同時，華燁水產(chǎn)和四通米業(yè)又將流轉的土地以每畝40元的價格委托合作社管理，可實現(xiàn)管理創(chuàng)收4萬余元。通過盤活土地，該村每年增收近15萬元，不僅壯大了集體經(jīng)濟，還為農(nóng)戶提供了家門前就業(yè)的機會，拓寬了增收渠道。該村“土地銀行”運作至今，收到了很好的經(jīng)濟效益和社會效益，2013年底又流轉土地350多畝，從事蔬菜、果樹等經(jīng)濟作物種植。
第三種：農(nóng)企互動型。即鄂南春米業(yè)“民企互動”模式。農(nóng)民把土地交給企業(yè)，得到一定的租金，然后由企業(yè)進行標準化改造，并劃分成若干工作區(qū)域，農(nóng)民再根據(jù)自身實際，若沒能力耕種就得租金放棄農(nóng)田，若有能力有意愿繼續(xù)耕種，就按勞力大小承包種植面積，企業(yè)制定標準化種植要求，根據(jù)種植效果發(fā)放勞務報酬。鄂南春米業(yè)集團通過采取“糧食企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的組織形式，構筑生產(chǎn)、收購、銷售為一體的產(chǎn)業(yè)化模式，形成了企業(yè)與農(nóng)民之間緊密的利益共同體，流轉農(nóng)田每畝可獲租金800元，留守農(nóng)戶還可根據(jù)企業(yè)需求從事田間生產(chǎn)或加工車間作業(yè)，日薪可達80-180元，有效促進了農(nóng)民增收。
當前，土地流轉的政策逐步明朗，各地加快土地流轉的力度也非常大，但仍有不少制約土地流轉的實際障礙，加之土地流轉本是市場行為，也存在一定的風險隱患，解決好這些問題，是進一步推進和加快土地流轉的關鍵。主要問題包括：
(一)土地二輪延包的遺留問題。一是二輪延包不徹底，部分農(nóng)戶因債務或外出務工而放棄分田，隨著稅費改革取消農(nóng)業(yè)稅，棄田者反悔要求重新分田。二是按二輪延包政策，不允許經(jīng)常調整或全村統(tǒng)一調整，實行承包期內“增人不增田，減員不減田”的土地分配制度近20年來，造成了約40%的新生代農(nóng)民無田可種，約40%的進城戶口卻依然享受土地紅利。調查發(fā)現(xiàn)，目前80%左右的種地農(nóng)戶都不是純粹種自己的地，都流轉有別人的地，與家庭實際承包權證的土地面積不符合，政策極端滯后。
(二)既得利益者的利益保護問題。土地二輪延包前，農(nóng)民負擔不規(guī)范、基層執(zhí)行農(nóng)民負擔政策亂象叢生，各地負擔不平衡，有的高達400元一年，很多農(nóng)民一年種下來還虧本。棄田拋荒者眾，當時基層黨委政府為完成上繳稅賦，通過各種形式不讓荒地，要讓每畝地有產(chǎn)出有稅收，用行政手段或做工作要求種養(yǎng)能手、村組干部、黨員帶頭撿田，甚至作為政治任務分到黨員干部戶上，他們多年來一直種著高稅賦的地，直到取消農(nóng)業(yè)稅，才逐漸享受到土地帶來的效益。而這些人在取消稅賦后，在村級一事一議及水利
交通設施捐資修建中仍然負擔了很多，他們的利益如何保障，是在推進土地流轉、規(guī)模經(jīng)營進程中要解決的一大問題。 (三)歷史遺留的債權債務問題。一是村級債權債務。2005年以前，絕大多數(shù)村集體為了上繳稅賦而貸款，雖然國家在綜合改革時給予鎖定，但并沒有拿出具體的解凍辦法，目前僅有少數(shù)經(jīng)濟基礎好、區(qū)位優(yōu)勢好的村因為拆遷征地或其它途徑化解了債務，絕大多數(shù)村仍然在債務中掙扎。二是村集體與農(nóng)戶間的債權債務。因為農(nóng)戶的欠繳，村集體被迫貸款，導致了農(nóng)戶、村集體、被貸款人的三角債務債權關系。有的農(nóng)戶雖惡意欠債多年，但該發(fā)放到農(nóng)戶卡上的惠農(nóng)資金一分不能少，可該還村集體的賬一分不還。在推進土地流轉中，處理好債權債務關乎農(nóng)村的公平公正。
(四)兩種特殊對象的保障問題。一是有勞動能力者的耕種權利。雖然如今很多農(nóng)民不愿種田，不會種田，但是也還有一部分年齡在50-70歲之間的勞動力不愿意離開熟悉的農(nóng)田，這些人的權利必須給予保障。二是有勞動能力但不愿意種田者的養(yǎng)老就業(yè)保障問題。對這類對象一方面要給合適的就業(yè)崗位，另一方面要給基本的合作醫(yī)療或養(yǎng)老保險。
(五)土地流轉過程中的潛在風險問題。既然農(nóng)村土地已經(jīng)成為一塊“香饃饃”，存在風險是必然的。結合前幾年各地土地流轉經(jīng)驗，以下幾類隱患值得重視。一是資本炒作產(chǎn)生泡沫。大量非農(nóng)工商資本利用各方面資源和信息，通過各種渠道到農(nóng)村用低成本收購流轉土地，投入基本的基礎設施建設，然后抬高價格，向社會公開轉讓、轉租，進行二次流轉，倒賣土地經(jīng)營權。如某鎮(zhèn)張某，2011年至2012年，先后從農(nóng)民手中流轉土地200百畝，簽訂流轉合同13年，通過各種方式把分散的田調成片，總共花了45萬元，2013年以130萬轉讓出去。二是黑惡勢力介入謀利。有的地方曾經(jīng)出現(xiàn)由在當?shù)赜凶谧鍎萘蛴绊懥Φ南雀恢藢⑼恋貜霓r(nóng)戶手中低價攏絡，成立土地流轉中介組織，切斷農(nóng)戶與專合組織或企業(yè)的直接對話渠道，從中收取費用，形成新的地霸。三是套取項目資金和抵押融資。有的專合組織將土地拿到后，注冊名目繁多的公司、專合組織、家庭農(nóng)場，然后申報套取相關項目資金，或者作為抵押到銀行或擔保公司貸款。甚至有的地方明知有政府投資的項目立項或準備實施，趁農(nóng)民不知情，提前在農(nóng)戶手里私下流轉土地，然后在征遷或建設中惡意要價。四是借流轉之名違規(guī)建設。打著建設農(nóng)莊的名義打政策擦邊球，在一般農(nóng)田上搞永久建設，建成私人住房或消費場所。五是惡意競爭抬高地價。有的企業(yè)或個人為了更多的掌握土地，不計后果的提高土地租金，導致地價虛高。同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的每畝每年僅300元，有的則將價格抬高到800甚至1100元左右不等。
讓農(nóng)民、企業(yè)、政府分享增值收益，這是農(nóng)村土地流轉的最終目的。必須嚴格按照中央要求，正確發(fā)揮市場機制功能和政府宏觀調控、政策調節(jié)等方面的作用，因地制宜、有序推進，探索符合農(nóng)村發(fā)展的土地流轉使用道路。
(一)要堅持規(guī)范有序引導。土地是特殊商品，是農(nóng)業(yè)命脈，是農(nóng)民生存之本，加強土地管理是基層政府的基本職責。一是積極宣傳引導，提高政策普及率，讓農(nóng)戶知曉國家政策、認知土地價值。二是建立流轉平臺，引導農(nóng)民有序流轉。三是完善流轉程序，制定格式化合同，并強制司法公證，做到依法依規(guī)流轉。如流轉承包期內遇到國家建設項目，必須無條件服從，讓征遷利益分配清晰明了。四是健全風險預估機制，凡大宗土地流轉都要進行風險評估。一方面要對流轉地的規(guī)劃進行審驗，看與政府投資項目有無沖突；另一方面要對流轉業(yè)主進行審核，看其實力、動機和背景，有無資本運作、套取資金融資意圖。五是嚴厲打擊違法違規(guī)行為，堅決防止黑惡勢力、不良資本進入農(nóng)村廉價屯地、二次流轉或惡意炒作等，維護農(nóng)民切身利益。六是要大力扶持本地大戶，真正能在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中起到長遠和廣泛作用的，還是本地成長的大戶和龍頭企業(yè)，政府應該真心實意加以培植，特別是對土地流轉前期投入較大的實體可以給予適當獎勵。
(二)要充分尊重農(nóng)民意愿。這是推進土地流轉的最基本前提。要按照“權屬清晰，權責明確，權益保護，流轉有序”、“依法、自愿、有償”雙重原則，照顧到各個層面的利益需求，不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價來推進規(guī)模經(jīng)營，更不能偏離增加農(nóng)民收入的主題來搞土地流轉，凡是違背農(nóng)民意志的變革都有可能失敗。要對農(nóng)民實行分類引導、分類幫扶，有田想種的、有田不種的、掌握他人土地的、私下流轉的等等，根據(jù)不同訴求區(qū)別對待。特別是對特殊群體的反悔權必須預留一定的保障空間，如低保戶、五保戶、殘疾家庭、離異家庭、服刑人員、留守家庭，這些人的情況特殊、情緒不穩(wěn)定，應該允許其反悔，并留下調整空間，減少社會矛盾，維護社會和諧。
(三)要積極引進優(yōu)質產(chǎn)業(yè)。沒有高效優(yōu)質的產(chǎn)業(yè)做支撐，實行的只是土地的業(yè)主轉換而沒有實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉換，體現(xiàn)不了土地價值，實現(xiàn)不了效益提升。如某米業(yè)公司流轉土地1000畝，流轉前農(nóng)民種傳統(tǒng)稻谷，流轉后仍然種傳統(tǒng)稻谷，而米業(yè)加工利潤微薄、風險很大，維持了幾年便無以為繼，對農(nóng)民承諾的高租金無法繼續(xù)兌現(xiàn)，土地重新還給農(nóng)民也不現(xiàn)實，當初轟轟烈烈流轉來的土地寶貝成為了燙手山芋。為此，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定要堅持用工業(yè)理念抓好農(nóng)業(yè)，加強農(nóng)業(yè)招商引資，加大對發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社和“龍頭企業(yè)”等新型經(jīng)營主體的扶持力度，走“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的路子，引導農(nóng)民土地流轉，讓農(nóng)民更多地享受到土地流轉帶來的紅利。
(四)要合理確定流轉價格。土地流轉的實質就是農(nóng)民與新型經(jīng)營主體之間利益的平衡，說到底還是如何讓土地利益最大化，所以流轉價格是土地流轉的核心問題所在。如果價格過低，不宜保障農(nóng)民權益；如果價格過高，新型主體難以維持，不利于形成長效穩(wěn)定的流轉關系，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展不利、對流轉雙方投入積極性不利，容易發(fā)性土地流轉糾紛，處理難度大?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)應結合本地實際，完善土地價格評估機制，確立合理的指導價格并及時動態(tài)調整，比如設置土地流轉的最低起碼價和最高限價，讓農(nóng)村土地流轉在框架內運行，讓地土流轉保持活躍的生命力。
(五)要創(chuàng)新工作方式方法。面對土地流轉中要解決的權屬問題、債務問題等焦點難點問題，必須要慎重思考、創(chuàng)新方法、謹慎實施。一是科學分田。第一種是確權確地。對二輪延包很徹底、預留機動地足夠、絕對增加人口不多的村可以采取這種方式。按照村規(guī)民約，確定一個時間節(jié)點，按這個時間進行戶口清理，凡是符合條件的人平均分配，并確權
確地（即劃分到明確地塊）。第二種是確股不確地。對二輪延包不徹底、預留機動地不夠或絕對增加人口多的村可以采取這種方式。按照村規(guī)民約，確定一個時間節(jié)點，按這個時間進行戶口清理，凡是符合條件的人平均分配土地股權，但是不確定到地塊，將土地劃分為兩大塊，一大塊按股權安排給一部分不想外出固守農(nóng)田的人自己種（但是不確權到地塊）；另一大塊流轉給新型主體，給不愿意種地的人按股權發(fā)放租金。這樣每個人都能享受土地分紅，但并不確定你分紅的是哪塊土地。二是科學化債。在確權確股確地的過程中，村級可以抓住有利時機，用活村規(guī)民約這個工具，有效化解農(nóng)村債權債務。一方面，對條件好、思想開明的人實行現(xiàn)金一遍清，農(nóng)戶與集體之間的債權債務關系理清結零再享受分田確股的待遇；另一方面，對家庭貧困、思想固執(zhí)的人實行協(xié)議抵債制度，即先將賬目核實，雙方認可并協(xié)商，同意將個人應得股權收益先行還賬，抵完債務再由自己享受。三是科學調整。對已經(jīng)承擔多年農(nóng)民負擔流轉他人土地的既得利益者，要盡力保障其利益。一方面對愿意流轉的大戶要對其前期投入進行合理評估，協(xié)商流轉；另一方面對不愿意流轉有續(xù)種意愿的大戶可以協(xié)商入股，與新型主體合股經(jīng)營，或是加入合作聯(lián)社，不改變業(yè)主，只改變管理經(jīng)營模式。
論文關鍵詞:土地流轉 農(nóng)村社會保障制度
論文摘要:土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，必須要建立與我國生產(chǎn)力和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的農(nóng)村社會保障制度。
土地一直是農(nóng)民賴以生存的資源，充當著保障農(nóng)民的角色。隨著農(nóng)村土地流轉政策的不斷深人，土地的保障功能受到了挑戰(zhàn)。在一些地方，土地流轉工作受到農(nóng)民的質疑甚至是抵觸。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出:“要加快健全農(nóng)村社會保障體系，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障”，將農(nóng)村土地流轉過程中農(nóng)民的社會保障問題推到了一個新的歷史高度。
1從SWOT上分析農(nóng)村土地流轉過程中的農(nóng)民社會保障
SWOT分別代表:優(yōu)勢(Strength)、劣勢(Weakness)、機會(Opportunity)、威脅(Threat)。從整體上看，SWOT可以分為兩部分:第一部分為SW，主要用來分析內部條件;第二部分為OT，主要用來分析外部條件。利用這種方法可從中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉過程中農(nóng)民社會保障方面存在的優(yōu)劣勢以及存在的問題，從而找出解決的辦法。
1. 1農(nóng)村土地流轉過程中的農(nóng)民社會保障內部務件的分析
1.1.1土地流轉過程中的農(nóng)民社會保障的優(yōu)勢(Strength)
農(nóng)村土地流轉市場機制的建立對推進我國農(nóng)村改革，逐步解決“三農(nóng)”問題具有重要的意義。農(nóng)村土地流轉過程中農(nóng)民社會保障的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下方面:
(1)彰顯農(nóng)村土地價值。原有的以戶為單位的小規(guī)模、粗放型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式弊端突出表現(xiàn)在效益低、難以適應規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求。農(nóng)村土地流轉政策的實施，有利于促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉變，由粗放型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式發(fā)展成集約型規(guī)模型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。推進農(nóng)村土地使用權的有償流轉，會增加農(nóng)民收人，實現(xiàn)土地的增值，使農(nóng)村土地承包權和使用權的價值得以充分體現(xiàn)。
(2)實現(xiàn)農(nóng)民收入的多元化。農(nóng)村土地的流轉使農(nóng)民能夠更加放心地從事二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的帶來新的增長點，從而提高農(nóng)村整體經(jīng)濟效益。農(nóng)民通過土地流轉有償轉換，會促使農(nóng)民不斷的從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉向第二、三產(chǎn)業(yè)，降低了農(nóng)民對土地的依賴，實現(xiàn)了農(nóng)民收人的多元化，提高了農(nóng)民的整體收人。
1. 1. 2劣勢( Weakness)
隨著農(nóng)村土地流轉政策的不斷推進，農(nóng)村土地使用權流轉已經(jīng)成為一種普遍的社會現(xiàn)象。但是，我國真正意義上的土地流轉市場還并未形成，農(nóng)民在土地流轉過程中的社會保障問題也日益凸顯。
(1)土地產(chǎn)權不明導致農(nóng)民保障受挫。我國《憲法》規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但是集體這個概念過于模糊。
《民法通則》七十四條規(guī)定:“集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理;己經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！?
《土地管理法》第十條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;己經(jīng)分別屬于村內兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。
從以上兩部法律來看，《民法通則》規(guī)定的集體所有者是村農(nóng)民集體所有，而《土地管理法》所規(guī)定的集體所有者是村農(nóng)民集體所有或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。農(nóng)村土地在所有權主體上存在著法律之間的沖突，這必然會引起實際操作的混亂，給尋租者造成可乘之機，導致土地流轉過程中農(nóng)民的利益得不到應有的保障。
(2)操作不規(guī)范損害了農(nóng)民利益。目前農(nóng)村土地流轉的操作還很不規(guī)范。在我國農(nóng)村村委會集經(jīng)濟和行政職能于一身，一方面，它是行政組織，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織在農(nóng)村的延伸，具有行政權力;另一方面，它又是土地所有者的代表，代表農(nóng)民行使集體土地的所有權。這種雙重身份使得村委會在土地的權利關系中處于強勢地位。在土地流轉交易中，有的地區(qū)由鄉(xiāng)、村組織代替農(nóng)戶越權對外簽訂土地流轉協(xié)議。村干部私下與承租者達成交易，甚至與承租者串通搞假招標蒙騙群眾，發(fā)生土地糾紛時農(nóng)民的利益難以得到保障。
1. 2農(nóng)村土地流轉市場的外部條件的分析
1. 2. 1土地流轉過程中的農(nóng)民社會保障的機會(Opportunity)
農(nóng)村土地流轉的核心問題是農(nóng)民利益保障問題。黨的十七屆三中全會決議指出:“土地承包經(jīng)營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權益?！笔邔萌腥珪o農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的機會，給農(nóng)村土地流轉市場帶來巨大機遇。
以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制是適應社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，必須毫不動搖的堅持。該體制有利于土地流轉雙方對土地的狄期投資，保證了土地的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民收益的可持續(xù)性，農(nóng)民的生活因而更有保障性。
1.2.2威脅( Threat)
(1)土地流轉導致部分農(nóng)民失業(yè)。土地的流轉將會使部分農(nóng)民從土地上分離出來，出現(xiàn)大量農(nóng)村剩余勞動力。這些將土地流轉后的農(nóng)民，雖然仍擁有土地承包者的所有權，但失去了對土地的生產(chǎn)經(jīng)營權。對于土地收人仍占很大比重的家庭，流轉后如果不能及時就業(yè)，家庭收人將受較大影響。在目前社會缺乏對失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓的情況下，文化素質和勞動技能偏低的失地農(nóng)民一旦將土地流轉費花完，又找不到工作，就會變成沒有土地、沒有收人、沒有生活保障的“社會游民”。
(2)土地流轉中農(nóng)民收益分配不合理。目前，土地流轉收益補償只是以種植農(nóng)作物的收益為基數(shù)，適當兼顧農(nóng)民的利益。普遍沒有考慮流轉后的土地增值問題，沒有經(jīng)過對土地價值的科學評估。在土地流轉的租金和租期問題上，一些地方將租金與農(nóng)民現(xiàn)在的種糧效益比較，認為能高于現(xiàn)在的糧價就是劃算的，而對農(nóng)民收人增長的預期空間及企業(yè)可能出現(xiàn)的支付危機估計不足，支付給農(nóng)民的租金很少。在租期方面，很多地方都長達30年以上，實際上等于收走了農(nóng)民的承包地。農(nóng)民失去了賴以生存的土地，其生活及子女的發(fā)展就沒有了保障。
2對策
根據(jù)十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》的精神，通過以上SWOT的內、外部條件分析，筆者認為必須要建立與我國生產(chǎn)力和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度來保證農(nóng)民在土地流轉過程中的利益。具體應從以下三個方面人手:
2. 1在法律上明確農(nóng)村土地的所有權和使用權
土地所有權主體的不明確，必然導致土地資源配置的低效率。在土地所有權的界定問題上，單純的“集體”界定并不完整。在我國大多數(shù)地區(qū)，鄉(xiāng)級政府并不完善，不存在集體經(jīng)濟組織。這往往會造成土地所有權變相的歸地方政府，甚至是某些干部所有，給農(nóng)村土地流轉的進行造成制度上的障礙。
從農(nóng)村土地使用權上來分析，要實現(xiàn)農(nóng)村土地的順利流轉和保障農(nóng)民的利益，必須實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權的法律化。最重要的是把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的決策權給農(nóng)民，強化農(nóng)村土地承包權，減少農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的交易成本，促進農(nóng)村土地流轉的順利進行和土地資源的合理配置，從而保障農(nóng)民在土地流轉中的利益。
2. 2減少地方政府行政干預，保障農(nóng)民利益
當前農(nóng)村土地流轉過程中，地方政府的干預還是過多。要促進農(nóng)村土地合法合理流轉必須進行相應的規(guī)范。首先，土地流轉要根據(jù)客觀條件因地因時制宜，要充分考慮地方的實際情況。不能因為片面追求經(jīng)濟效益和建設所謂的“政績工程”而損害農(nóng)民的切身利益;其次，農(nóng)民的自由流轉權利要得到正當?shù)谋Ｗo。農(nóng)民有權選擇流轉的對象，地方政府不得指定流轉的對象、數(shù)量、租金等。同時，農(nóng)村土地流轉必須按照相關法律和法規(guī)的規(guī)定，公開化、透明化操作，禁絕“暗箱”操作。
2. 3開展就業(yè)培訓，提高農(nóng)民素質
政府應該在土地流轉的過程中提供必要的服務。開展免費教育培訓，使其成為社會所需的合格勞動者，實現(xiàn)勞動力的順利轉移就業(yè)，從而為農(nóng)村土地流轉創(chuàng)造條件。只有這樣，農(nóng)村土地流轉政策才能夠順利實施，土地流轉過程中的農(nóng)民利益才能得到保障。
論文關鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權制度 模式 土地流轉 問題 思考途徑
論文內容摘要：現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度存在著缺陷，農(nóng)村土地流轉具有必然性，但存在多種模式，并且存在諸多問題，基于此，本文提出農(nóng)村土地流轉創(chuàng)新機制。
家庭承包經(jīng)營責任制是中國特色的農(nóng)地經(jīng)營制度，但分散的、狹小的農(nóng)戶經(jīng)營和大市場發(fā)生了矛盾，筆者認為，只有完善土地流轉制度，才利于土地的規(guī)模經(jīng)營，提高土地生產(chǎn)率。
現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度的缺陷
我國的改革首先從農(nóng)村開始，而農(nóng)村的改革又發(fā)端于土地承包。土地承包調動了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)村和整個經(jīng)濟的繁榮。承包地不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最基本的生活保障。我國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權制度存在一定缺陷，其主要表現(xiàn)為：所有權主體不清，權限不明；土地經(jīng)營細碎化，不利于規(guī)模經(jīng)營；農(nóng)民經(jīng)營土地短期行為嚴重等；外出務工農(nóng)民的承包地棄耕、撂荒現(xiàn)象嚴重；土地流轉困難等。
土地權屬關系混亂，所有權主體界定不清，內容界定不完整。目前農(nóng)村土地所有權主體呈現(xiàn)多樣性。就我國的現(xiàn)行法律來說，盡管規(guī)定農(nóng)村土地的所用權歸集體所有，但各級管理處置權卻由國家掌握，集體所有名不副實，再加上農(nóng)村雙層經(jīng)營體制中，家庭經(jīng)營層次日益強化擴大，農(nóng)村集體機構對土地使用方面的監(jiān)督、管理和調控能力也就非常有限了。
土地資源零碎化。為了充分體現(xiàn)社區(qū)成員平等取得土地使用權的權利，采取按人口平均分配土地的辦法。按人口均分土地的制度安排，由于我國人多地少的特殊國情，使得農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模特別小，加之實行好壞搭配以及定期調整等，又造成了地塊的數(shù)量增加和分布零散。這種多地塊、小面積、分散狹小的經(jīng)營規(guī)模，不利于合理利用農(nóng)業(yè)機械和水利設施，不利于實行合理耕作和采用先進技術，不利于調整作物結構和防止病蟲害，不利于保持優(yōu)良品種的純度和品質，不利于增加農(nóng)戶對土地的投入，必然造成農(nóng)業(yè)的粗放經(jīng)營和低效益，并且與現(xiàn)代市場經(jīng)濟的大規(guī)模、集約化經(jīng)營相違背。
土地流轉困難。在我國，農(nóng)地流轉主要是指農(nóng)地使用者的農(nóng)地權利全部或部分地從一個主體轉移給其他主體的行為，即農(nóng)地使用權的流轉。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市化進程的不斷加快，大量的農(nóng)業(yè)人口轉為非農(nóng)業(yè)人口，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)將不可逆轉，這樣就產(chǎn)生了土地流轉的客觀需要。農(nóng)村土地產(chǎn)權關系歸屬不明確以及周期性的土地調整，土地轉讓在具體的期限和合同方面不規(guī)范，土地流轉期限比較短且不穩(wěn)定，大多數(shù)轉讓都可以隨時終止，這使土地流轉沒有穩(wěn)定的預期。所以土地的流轉一般都是在親戚好朋友之間無償進行的，土地很少能流轉到最能有效使用土地的人手中，造成土地的使用效率低下和嚴重浪費。
農(nóng)村土地流轉的主要模式
租賃模式。土地承包者將自己承包的土地在剩余承包期內將土地租賃給其他農(nóng)戶或公司法人使用，承租人向出租人支付租金。我國法律允許農(nóng)村土地使用權擁有者出租其權利。這種出租的形式對于出租人來說，他不必放棄土地所有權，即可得到土地租金，對承租人而言，他可以較小的代價，在租期內得到土地使用權。出租是債權行為，不改變土地承包關系。該模式的受讓人既有個人，也有企事業(yè)單位；既有農(nóng)民，也有干部和科技人員。
土地信托模式。在“堅持確保所有權，穩(wěn)定承包權，搞活使用權；堅持依法、自愿、有償，不搞強迫流轉，不搞行政定價；堅持不改變土地農(nóng)業(yè)用途，確保耕地復耕能力”的原則下，以收取一定信托服務費(可由受讓者支付)和簽訂信托服務合同的方式，接受農(nóng)戶或土地所有者的土地信托，并按信托約定將其在一定期限內轉讓給其它單位或個人。
土地抵押模式。土地使用者將自己所擁有的土地使用權向銀行擔保取得貸款。若抵押人不能按期償還貸款時，將喪失土地使用權，銀行取得土地使用權。該模式主要是發(fā)揮土地的融資作用。尤其在某些地區(qū)農(nóng)民自有資金不足的情況下，受新型產(chǎn)業(yè)相對較高利潤的驅動，很多農(nóng)民群眾采取融資的辦法解決資金問題。當前，以抵押土地解決貸款問題，日益成為農(nóng)民群眾創(chuàng)辦新興產(chǎn)業(yè)和開發(fā)新產(chǎn)品的重要融資渠道。這種方式不僅開辟了農(nóng)村融資渠道，解決了農(nóng)民資金問題，而且由于土地使用權仍掌握在承包者手中，也不妨礙土地保護利用，對農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展有著重要的推動作用。
股份合作模式。土地使用權入股是指土地承包者或擁有農(nóng)地永久性支配權的合作經(jīng)濟組織將其擁有的土地使用權以折股形式與其他生產(chǎn)要素綜合的經(jīng)濟行為。土地由村集體統(tǒng)一經(jīng)營或發(fā)包給其他公司經(jīng)營，按土地股份，村集體將土地經(jīng)營及發(fā)包所得在年終進行分配。
土地流轉存在的問題
土地流轉不規(guī)范。目前的土地流轉大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)，土地承包經(jīng)營權的小規(guī)模流轉占著主導地位，多為親戚朋友和農(nóng)戶之間的流轉，這就導致了承包經(jīng)營權在流轉時，大都采取口頭協(xié)議的形式，很少通過合同或契約規(guī)范雙方的權利和義務?？陬^合同穩(wěn)定性差，雙方利益缺乏法律保護，協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，產(chǎn)業(yè)結構調整的積極性不高，甚至出現(xiàn)掠奪式經(jīng)營。
土地流轉缺乏必要的信息中介。目前我國農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權流轉的對象大多局限于本集體經(jīng)濟組織內部的村民，且多為轉讓人的親戚和朋友，影響了土地流轉的規(guī)模和效益。雖然有的地方成立了土地流轉中介組織，但總體上缺少由上而下的網(wǎng)絡狀、多功能的服務體系，使得供求雙方信息輻射面窄，流動不暢，這不僅使土地流轉受到局限，影響了土地資源的合理配置，也使土地流轉的交易成本提高。 建立真正適合土地流轉市場需求的中介組織后，不僅可以讓本村、本鄉(xiāng)范圍內出包轉讓而且可以讓外鄉(xiāng)、外縣甚至外省、外國的投資人都能來投資，從而打破地域限制，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，這樣也有利于農(nóng)業(yè)的市場化轉變。
畸形行政干預阻礙土地流轉。土地流轉是一項復雜的工作，需要必要的行政干預和監(jiān)督指導，但有些地區(qū)無端干預，或在某種利益驅使下不顧農(nóng)民利益強行干預，甚至有預謀地干預，造成不良影響和后果。一些基層干部遲遲不將第二輪承包合同或土地經(jīng)營權證書發(fā)放到農(nóng)戶，借招商引資發(fā)展經(jīng)濟之名，隨意改變土地用途；有的不顧實際，強行搞所謂股份制或集中經(jīng)營，引發(fā)很多后遺癥；有的對土地租金的收益分配，缺乏公開性、合理性，對農(nóng)民的補償不到位的現(xiàn)象比較嚴重等。這些都對土地流轉產(chǎn)生極為不利的影響，也造成干群關系緊張，引發(fā)消極因素。
土地承包權的福利性弱化土地流轉積極性。由于在農(nóng)村社會保障體系很不完善的情況下，土地承擔著農(nóng)民就業(yè)保障和傷病養(yǎng)老保險功能，又由于承包者承包成本低，不轉讓也關系不大，受讓者也在低成本的環(huán)境中不肯出高價，因此，雖然農(nóng)民就業(yè)范圍越來越廣，農(nóng)民收入中農(nóng)業(yè)所占比例逐年下降，但大多數(shù)農(nóng)民仍把土地看成“活命田”，寧可粗放經(jīng)營，甚至荒蕪棄耕，也不愿輕易轉包。
土地流轉市場的配套服務欠缺。目前我國的土地流轉市場不完善，缺乏土地流轉的政策空間。同時，流轉的服務也不到位，流轉程序復雜，信息不暢通，也阻礙了流轉的積極性。特別是產(chǎn)權界限不清導致土地流轉的責權利關系不明。土地流轉中，雖然存在土地所有權、使用權、承包經(jīng)營權等，但各項權利的界限沒有具體規(guī)定。
金融信貸支持缺乏而制約了土地流轉。農(nóng)村金融信貸管理制度與農(nóng)村土地流轉資金借貸需求不匹配，無法滿足土地流轉的需要。再者，由于農(nóng)業(yè)的市場風險和自然風險都比較大，所以相當一部分農(nóng)業(yè)企業(yè)在爭取資金和立項過程中，由于在農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行或其他商業(yè)銀行的監(jiān)管體系中，還沒有建立農(nóng)戶直接信貸擔保機制，金融機構對農(nóng)戶不肯或不愿給予資金投放，使一些較好的項目在萌芽狀態(tài)就被扼殺，這對于提高土地效益，促進土地健康流轉都起到了制約作用。
農(nóng)村土地流轉機制創(chuàng)新
（一）培育各種類型的土地流轉服務中介組織
建立土地使用權的市場化流動制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務組織是農(nóng)地市場化的關鍵。該機構負責受理需轉讓土地農(nóng)戶的申請，需承包土地投資人的申請，采用多種形式為雙方牽線搭橋，保護流轉雙方的利益。基層農(nóng)經(jīng)合作經(jīng)濟管理部門要履行自己的職責，做好工作，確保土地“自愿、有償、合法、有序”流轉。進一步發(fā)揮中介機構的搭橋引線作用，加快土地流轉，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。
（二）有效發(fā)揮政府和村集體的職能
市場的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯后性的特點，尤其是我國農(nóng)村的土地市場還很落后。因此，一是政府要對土地流轉有宏觀上的調控。建立調節(jié)機制，防止土地使用權過于集中，以調節(jié)土地流轉過程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場的發(fā)育，可加強土地轉讓的公平性和競爭性，實現(xiàn)有序管理。二要建立約束政府行為過度干預的機制。準確定位政府在推進土地流轉中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡，而不是運用行政手段去調整土地資源，與民爭利。三要加強宣傳力度，增加農(nóng)民對有關法規(guī)和政策的了解，使土地流轉由自發(fā)逐步轉向自覺。土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉的主體。因此，要抓好土地流轉，必須“以人為本”，千方百計調動廣大群眾的積極性。
（三）建立農(nóng)村社會保障體系
目前，我國廣大農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農(nóng)民離開土地的安全感和適應市場風險的能力，農(nóng)村土地市場發(fā)育的進程也將嚴重受阻。因而，必須建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，建議研究“用土地流轉出讓金作為農(nóng)村居民社會保障金”制度，為農(nóng)民解除放棄土地承包的后顧之憂，使“完全不依賴土地為生計” 的農(nóng)民真正離開土地，促進農(nóng)村土地流轉和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設。
（四）完善農(nóng)村金融服務體系
促進農(nóng)村信貸，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。農(nóng)業(yè)結構調整和規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費市場的擴展等問題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟狀況密切相關，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉。因此，建議在穩(wěn)定承包權30年不變的基礎上，以土地使用權抵押融資的方式，使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動資金，發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，以此促進農(nóng)村土地流轉。在農(nóng)業(yè)發(fā)展基金中，列出一定比例的專項基金用于扶持適度規(guī)模經(jīng)營，主要用于農(nóng)業(yè)基礎建設、標準農(nóng)田建設和農(nóng)業(yè)科技推廣等。要簡化種養(yǎng)大戶的貸款手續(xù)，通過信用社審定，發(fā)給“支農(nóng)信用卡”或“貸款信譽證”。
（五）積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化
發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進程，為土地流轉創(chuàng)造條件。大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村隱性失業(yè)勞動者從土地中分離出來，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉移；加大對農(nóng)民的培訓力度，提高農(nóng)村剩余勞動力的技能和素質，加大勞務輸出；切實加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進程，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的就地轉移；依靠科技進步，提高自主創(chuàng)新能力，積極主動地以國內外市場需求為導向，促進產(chǎn)業(yè)結構調整，提高企業(yè)競爭力，使更多農(nóng)業(yè)剩余勞動力得以合理轉移。
[論文關鍵詞]借鑒;魚鱗冊;土地產(chǎn)權;土地流轉
[論文內容提要]“魚鱗冊”是明清時期的土地登記制度,具有地籍性質,其歷史功能主要有土地核查功能?促進土地流轉速度的功能?土地所有權質證功能和遏制規(guī)避賦稅的功能?目前我國農(nóng)戶承包地戶均五塊左右,承包書只寫農(nóng)戶承包的畝數(shù),每塊狀況不清,不利于農(nóng)地流轉?歷史上“魚鱗冊”的功能具有明晰土地產(chǎn)權的功能,因此,借鑒“魚鱗冊”,有利于固化?細化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權,明晰土地分配狀況,以利于在更大的范圍內推動土地流轉?
一?“魚鱗冊”性質和歷史功能
(一)“魚鱗冊”及其性質?“魚鱗冊”是我國歷史上起始于宋,完備于明,延續(xù)至清的一種土地管理辦法,作為征收土地稅的依據(jù)?這種圖冊,繪出轄區(qū)內地形全圖,包括所有田塊,以及水陸山川道路橋梁,鱗次櫛比,看似魚鱗,故稱“魚鱗冊”?每一田塊注明編號,以下則是按編號順序的具體田塊的形狀圖及有關資料,包括:坐落位置?科則(等級)土質?業(yè)戶?佃戶?積步(田塊面積)?四至等?
“魚鱗冊”的性質相當于我們今天的“地籍”,明清時期的文獻叫“從田”,是明清時期政府對人民實行的兩套登記制度之一(“從田”和“從戶”)?“從田”有兩類,一類即“魚鱗冊”,登記境內各田塊的靜態(tài)狀況;另一類稱“推收冊”,登記境內各田塊的動態(tài)狀況,即田塊產(chǎn)權的轉移——田塊買賣的記錄,出賣田塊稱為“推”,買進則謂之“收”?“魚鱗冊”目的在于確定境內各類田土的總面積,并且確定每塊田地的產(chǎn)權,所以也是產(chǎn)權登記?一旦發(fā)生田地買賣交易,產(chǎn)權轉移,便登錄在推收冊上?中國歷史上主要以土地稅為主,故以地籍上登記之產(chǎn)權加總,調整其推收移轉,以定稅額?
據(jù)趙岡(2001)研究認為,魚鱗圖冊上的數(shù)字可信度相當高,遠比西方同時期的土地登記制度高明得多?魚鱗圖冊的誤差主要是兩類:一類是技術上的誤差;另一類是人為誤差,如漏報或瞞報?就前者來說,技術上的偏差不會太大?就后者而言,誤差程度也不大?一是因為在魚鱗圖冊上登記是取得合法產(chǎn)權的唯一途徑,為保障產(chǎn)權?避免爭論或為便于日后出售,業(yè)主無強烈瞞報的動機;二是因為每次丈量工作,政府都有嚴厲的懲罰逃避者的規(guī)定;三是因為政府主管署還有審查復驗制度;四是因為瞞報存在技術上的困難?即使業(yè)主賄賂丈量人員隱漏某號田產(chǎn)不報,魚鱗冊總圖就要露出一個空白洞?同時任何一丘田地都有四至,如果把其中某丘田剔出隱瞞不錄,則其四周的田地四至無法互相吻合?據(jù)對魚鱗冊各丘田地四至的考察,沒有發(fā)現(xiàn)與鄰丘四至參差之例?
國內外有關魚鱗圖冊的研究成果,主要包括:圖冊的本題研究,如魚鱗圖冊的緣起與延續(xù)?魚鱗圖冊制度在明代的普遍實施;圖冊編造過程?成冊年代?圖實相符與否等問題的考實;圍繞田土存在形式?土地所有狀況?戶籍變遷情況等的初步研究?魚鱗圖冊史料價值的真正體現(xiàn),就是要利用它從根本上展開諸如土地制度等問題的研究?以及如何利用魚鱗冊制度為現(xiàn)代農(nóng)地制度改革提供借鑒,但這方面的工作仍處于起步階段?
(二)“魚鱗冊”歷史功能
1?土地核查功能?歷史上,發(fā)動土地大調查的次數(shù)很多,歷朝歷代都有,但真正稱得上土地大調查的卻沒有幾次?最早一次是東漢光武帝建武十五年的度田,最近一次是改革開放后1984年的土地資源調查,也就是土地詳查?這期間,宋朝有北宋太祖建隆二年譴吏度田?北宋神宗年間王安石“方田法”清丈?南宋高宗李椿年的“經(jīng)界法”清丈;明朝洪武年間武淳的“魚鱗圖冊”核實田畝?神宗萬歷年間張居正服務于“一條鞭法”的土地清丈;1934年~1937年民國南京政府的土地測量;建國初期1951年的查田定產(chǎn)?這樣算來,我國歷史上一共有9次取得過一定實際成果的土地大調查?但若比較嚴格地評價,只有3次真正稱得上土地大調查,分別是明朝朱元璋調查?張居正調查和改革開放后的土地詳查?
從土地大調查的基本性質看,明太祖朱元璋時期的土地調查是我國歷史上的第一次最詳盡的土地大調查?這次土地大調查在總結前朝土地調查?整理地籍經(jīng)驗教訓的基礎上,在技術方法上創(chuàng)立了推行全國的魚鱗圖冊制度,土地調查和人口調查同步安排,土地調查結果是魚鱗圖冊,人口調查結果形成黃冊,兩冊相互補充?互為母子?同時為了保證調查工作進行,洪武二十四年采取了嚴厲的行政手段,即在調查完善成果階段,對編輯魚鱗冊?黃冊隱漏者“家長處死,人口遷發(fā)化外”?技術方法和行政手段的運用對保證大調查順利進行和成果質量發(fā)揮了重要作用?
2?促進土地流轉速度的功能?明清時期實施以“魚鱗冊”為主的土地制度,土地私有權屬進一步明晰化,國家開始出臺相關律令保護私有產(chǎn)權,并為私有產(chǎn)權的合理流動提供保障?這種土地產(chǎn)權的變化大大刺激了土地產(chǎn)權市場的發(fā)展,促使土地產(chǎn)權開始進一步細分化?分離化,土地買賣異常活躍,土地流轉速度也大大加快?隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展和土地市場化程度提高,土地流轉加速所導致的集中和分散兩種趨勢有了新的表現(xiàn)?特別是這種土地分散化,部分抵消了土地兼并的趨勢?
3?土地所有權質證功能?在魚鱗冊上登記,是取得合法產(chǎn)權的唯一途徑?據(jù)《明史?食貨志》載:“魚鱗冊為經(jīng),土地之訟質焉;黃冊為緯,賦役之法定焉?”魚鱗冊是產(chǎn)權登記簿冊,如有涉及土地產(chǎn)權糾紛的案件,當事人及主管官署都是據(jù)魚鱗冊及推收冊來斷案判決的,故土地之訟質焉?我國土地所有權實行登記制度起源甚早,《隋唐?食貨志》記載的“晉自渡江,凡貨賣奴婢?馬牛?田宅,存文券?率錢一萬輸估四百入官,賣者三百,買者一百”,即為政府發(fā)給財產(chǎn)過戶文契并征收契稅之先例?唐代因實行均田法,對土地私相買賣有嚴格限制,故行文諜制度,以證明合法買賣私產(chǎn)?迨至南宋,推行魚鱗冊制度,所有財產(chǎn)田地均須登記,土地買賣均須先核對與魚鱗冊上之登記,是否相符,并登記新業(yè)主之姓名,所有權移轉方屬完成法定程序?
雖然上述登記制度之主旨均在于征收稅賦,然而亦有供作“質證”,以杜紛爭的作用?
4?遏制規(guī)避賦稅的功能?魚鱗圖冊制度的推行,使征收賦稅有了依據(jù),對地主富豪隱瞞土地,規(guī)避賦稅也起到了一定的遏制作用?明朝政府通過這次土地丈量,清查出不少隱瞞土地?洪武二十六年(1393年)“核天下田,總八百五十萬七千六百二十三頃” ?同時賦稅收入也有所增加,僅米麥一項計算,由洪武一十四年(1381年)的26105251石,增加到洪武二十四年(1391年)的32278983余石?
二?我國農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)?，F(xiàn)狀
據(jù)《中國農(nóng)村住戶調查年鑒2001》資料表明,我國農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模無論是總規(guī)模還是耕地經(jīng)營規(guī)模均呈下降趨勢?1985年我國農(nóng)戶人均經(jīng)營的耕地?山地和水面總規(guī)模為2.61畝/人,其中耕地2.07畝/人?山地0.52畝/人?水面0.02畝/人,2001年農(nóng)戶人均經(jīng)營總規(guī)模為2.30畝,其中耕地l.99畝/人?山地0.28畝/人?水面0.03畝/人,2001年較1985年總規(guī)模下降0.31畝/人,其中耕地規(guī)模下降0.08畝/人?山地規(guī)模下降0.24畝/人?期間,1996年人均經(jīng)營土地規(guī)模最大,為2.78畝,其中耕地經(jīng)營規(guī)模2.30畝/人?
不僅農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營規(guī)模仍然趨于減少,擁有地塊數(shù)量也較多,農(nóng)戶土地經(jīng)營呈現(xiàn)分散化?細碎化的特點,這種土地細碎化狀況較其他一些國家更為明顯?
許多學者的調查研究表明,適度土地規(guī)模經(jīng)營有利于土地效率的提高?非常小的農(nóng)田尤其是面積小于0.5公頃的農(nóng)田的生產(chǎn)率是很低的,而且不會高于套筒農(nóng)田的生產(chǎn)率,當種植面積超過4公頃之后,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率隨著種植面積的增加而下降?因此,梅建明(2002)認為農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要手段,也是我國農(nóng)地制度建設的重要目標?
三?影響我國農(nóng)地流轉的產(chǎn)權因素
推進農(nóng)村土地流轉是解決人地矛盾,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營,降低生產(chǎn)成本,提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益,促進農(nóng)民增收的必然選擇,但在我國農(nóng)村存在著土地所有權主體不明?土地產(chǎn)權缺乏保護?沒有合理的土地產(chǎn)權流轉機制等方面的缺陷?
(一)土地產(chǎn)權模糊?法律規(guī)定我國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有,但是“集體”的定義卻極為模糊?究竟誰是集體的真正代表?有多種提法,并且概念也極不明確,準確認定權利主體有很大困難?陷入誰都有權利誰都無法有效行使權利的漩渦,往往行政上的組織如村委會等運用其行政權力來干預和行使所有權?
(二)土地產(chǎn)權缺乏保護?土地產(chǎn)權的模糊使得國家所有權的“天然”代表——政府處于強勢地位,政治權利在很大程度上束縛和影響了產(chǎn)權?國家所有權并不是和其它分離開的權利職能處在平等的位置上,國有權實際上衍化為政治權的行使?國家通過征收農(nóng)業(yè)稅獲取地租,通過農(nóng)產(chǎn)品“合同定購”的形式索取剩余產(chǎn)品,除了國家之外,集體無權向農(nóng)民征收賦稅,盡管集體也是土地的所有權主體之一?另外,國家可以隨時向集體征地,集體只有被征的義務,而沒有拒絕被征的權利,征地的補償條件也完全由國家決定?因此,無論從使用權?收益權還是處分權來看,都存在國家對集體這一所有者的干預?農(nóng)民缺乏對土地獨立?穩(wěn)定和受保障的產(chǎn)權,經(jīng)營行為的短期化現(xiàn)象仍然十分嚴重?
(三)缺乏合理的土地產(chǎn)權流轉機制?在有效率的制度安排下,土地資源的有效配置是通過土地產(chǎn)權自由轉讓的市場化行為來實現(xiàn)的?但我國土地流轉是通過自上而下的動員部署,對村?組(甚至縣?鄉(xiāng))范圍的土地按統(tǒng)一原則?統(tǒng)一方法進行的計劃調節(jié),這種調節(jié)方式往往造成“一戶(幾戶)有病,全村吃藥”的現(xiàn)象,調節(jié)周期的過長或過短都與市場經(jīng)濟下農(nóng)民對土地的需要量相脫節(jié)?而且計劃性統(tǒng)一調配土地的做法也為一些鄉(xiāng)村干部以權謀私提供了可乘之機?
在這種產(chǎn)權制度下,事實上,農(nóng)民不是土地的所有者,只是經(jīng)營者,而鄉(xiāng)村集體代表國家掌握土地的終極所有權,有權對土地進行處分?這種所有權?處分權與占有權?經(jīng)營權分離的產(chǎn)權已成為農(nóng)地流轉的體制性障礙,也成為一些鄉(xiāng)村組織借地發(fā)財,損害農(nóng)民利益的政策依據(jù)?同時由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制導致的土地細碎化經(jīng)營狀況,一些需要土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)就需要和分散經(jīng)營的農(nóng)戶分頭談判,增加了交易成本?而分散的農(nóng)戶由于缺乏組織難以聯(lián)合起來維護自身利益,結果往往是在談判中處于劣勢,地價被過分壓低;或是被鄉(xiāng)村組織低租高包,使自身合法權益受到損害?
四?借鑒“魚鱗冊”,完善農(nóng)地產(chǎn)權
通過上述分析可知,目前我國農(nóng)戶承包地戶均五塊左右,承包書只寫農(nóng)戶承包的畝數(shù),每塊狀況不清,不利于農(nóng)地流轉?歷史上“魚鱗冊”的功能具有明晰土地產(chǎn)權的功能,因此,借鑒“魚鱗冊”,有利于固化?細化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權,明晰土地分配狀況,以利于在更大的范圍內推動土地流轉?
(一)借鑒“魚鱗冊”,繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系?具體說,就是要實行農(nóng)村耕地承包權的穩(wěn)定化?長期化?商品化?穩(wěn)定化是指所有耕地按照一定標準承包給農(nóng)戶,取消“雙田制”等一切村干部可以在短期內任意發(fā)包耕地的權力,制止向“集體化”的回歸?長期化是指耕地永久承包,承包權可以繼承?商品化是指承包權可以買賣?在這個原則下,實行土地承包權的重新調整,除鄉(xiāng)村道路等公用設施占地外,其他一切農(nóng)地根據(jù)承包權劃分給農(nóng)戶?農(nóng)民吃了這顆“定心丸”后,就會重新審視自己的行為并使其長期化,對農(nóng)地進行科學的投資?規(guī)劃和集中?“魚鱗冊”的實施有利于繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系?
(二)借鑒“魚鱗冊”,明晰土地產(chǎn)權的主體與法人?土地產(chǎn)權是由權利人直接行使的,因此必須明確土地產(chǎn)權的主體與法人代表,具體界定各項權力主體對土地的義務?權力?利益和責任的限度,以便產(chǎn)權主體能行使相應的權力,擔負應盡的責任,并履行法律手續(xù)?
(三)借鑒“魚鱗冊”,進一步完善土地產(chǎn)權關系?要突破目前“政社合一,三級所有”的產(chǎn)權模糊狀況,實行所有權與經(jīng)營權的分離,并用立法的形式明確加以規(guī)定,嚴格界定財產(chǎn)利益主體的權力?責任和利益,形成各利益主體之間經(jīng)濟的?法律的以及利益的約束關系?與此同時,要把處理土地糾紛納入一般的司法訴訟渠道,徹底剝奪農(nóng)村干部對土地的控制權力?
[論文關鍵詞]農(nóng)村 土地經(jīng)營權 流轉
[論文摘要]建立、健全土地承包經(jīng)營權流轉制度，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理流轉與有效配置，是我國當前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中面臨的重要問題之一，也是我國目前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的需要。因此，希望通過創(chuàng)建科學土地承包經(jīng)營權流轉理論，以西疇縣農(nóng)村承包地流轉實踐提供理論依據(jù)，真正實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的有效配置和維護土地承包經(jīng)營權流轉當事人雙方合法權益的目的，發(fā)揮農(nóng)村土地的效益，更有利于賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權。
一、西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉概況
西疇縣土地的流向都是流入農(nóng)戶之間，全縣有承包耕地面積172546.5畝，其中：田46044.8畝，地126501.7畝，從二輪土地承包以來，土地流轉涉及1782個村，占全縣總村數(shù)的100％，流轉農(nóng)戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉面積14839畝，占承包總面積的8.6％。以上調查僅僅只是對西疇縣地區(qū)，所涉及的面還是比較窄的，但是凸現(xiàn)的問題卻并不少，這其中固然有土地承包經(jīng)營權制度在實踐層面由于執(zhí)行者本身的原因帶來的問題，也有我國長期以來農(nóng)村土地制度的習慣帶來的問題，然而更根本的一個方面還是我國的土地承包經(jīng)營權法律制度中不完善、不健全而帶來的問題。所以我們非常有必要全面分析考察西疇縣土地承包經(jīng)營權流轉制度的基本狀況，包括其中存在的問題和弊端，只有從制度層面入手，才能從根本上真正解決西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權制度在實踐中存在的各種問題。
二、西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉中主要存在的問題
從全國的情況來看，土地承包經(jīng)營權流轉的發(fā)生率一直是很低的?！拔覈?0世紀80年代后期以來，農(nóng)戶承包土地流轉面積占承包地面積的比例(以下簡稱流轉比例)基本保持在1%～8%之間，發(fā)達地區(qū)一般保持較高的水平，有的甚至達30%以上，內地則較低。”80年代后期以來，農(nóng)戶自發(fā)進行的土地使用權流轉，基本保持在l%－3%之間，沿海一些發(fā)達地區(qū)和城郊地區(qū)的比例稍高一些”。從西疇縣二輪土地承包以來看，土地流轉涉及1782個村，占全縣總村數(shù)的100％，流轉農(nóng)戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉面積14839畝，占承包總面積的8.6％。
土地承包經(jīng)營權流轉中還存在著許多問題，主要表現(xiàn)在：一是地區(qū)性的不平衡。在離縣城近的地區(qū)，土地承包經(jīng)營權的流轉非常活躍，而在離縣城遠的地區(qū)，流轉程度卻非常低，流轉具有封閉性，土地經(jīng)營規(guī)模相對較小，流轉相對困難。二是事先須經(jīng)發(fā)包方同意，在一定程度上限制了流轉。三是流轉還不規(guī)范，農(nóng)戶間的流轉大多采取口頭協(xié)議的形式，很少采用書面形式，有些地方依靠行政手段強行推進流轉。土地流轉的操作程序不夠規(guī)范。目前，規(guī)范的土地流轉機制還沒有建立，在完備流轉手續(xù)、規(guī)范流轉程序方面存在不少問題。不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”，私下進行自發(fā)性的流轉，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過流轉合同來規(guī)范雙方的權利和義務關系，糾紛隱患較多。四是土地流轉方式還存在問題，對是否應允許抵押、繼承等實踐中存在爭議。五是土地流轉的中介組織不夠健全。大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢。流轉市場發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息不靈，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置。
三、完善西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉市場的策略
（一）規(guī)范西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉運作程序
為了避免在西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉中出現(xiàn)土地糾紛，建議必須規(guī)范運作程序：
第一，民主議定。凡是由集體統(tǒng)一組織流轉的，無論采取哪種形式、其流轉期限、租金的確定，必須經(jīng)當事人的同意方可進行，決不準少數(shù)人說了算。第二，逐級審批。凡向本村以外流轉承包經(jīng)營權的，須向村集體經(jīng)濟組織提出土地流轉申請，經(jīng)審議同意后方可實施。如涉及利益關系復雜的，村集體經(jīng)濟組織應向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府請示，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府把關。第三，簽定合同。西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉雙方一定要有較清楚的流轉意愿表達、有效的實現(xiàn)方式，轉包、互換、出租的期限，土地名稱、坐落、面積、用途、價款及支付方式、雙方應履行的權利、義務、違約責任。第四，采用登記生效主義的立法模式。所謂登記生效主義，是指登記是承包經(jīng)營權流轉的生效的要件，如不經(jīng)登記，承包經(jīng)營權流轉不得生效、不受法律保護。
（二）完善西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的市場體系
第一，培育西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉市場。要在“依法、自愿、有償”的基礎上，確立土地流轉上的經(jīng)濟利益關系。加快培育西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉市場，培育市場決定西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權價格機制。政府應在市場準入、交易程序、權利義務等方面做出明確規(guī)定。
第二，完善市場中介組織?！胺e極培育農(nóng)村土地市場，締造中介服務組織，特別是發(fā)展以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主體的土地流轉中介服務組織，是推進與土地承包經(jīng)營權流轉相關配套制度改革的重要內容之一”。建議建立諸如資產(chǎn)評估機構、委托機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地融資機構和土地保險機構等。流轉中介組織要調查、收集農(nóng)村土地流轉的供求、價格等信息資料，并通過一定的渠道甚至媒體公開，使供需雙方能夠獲得可靠的市場信息，溝通供需雙方的聯(lián)系，為西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權雙方提供信息引導、政策咨詢、法律服務，為實現(xiàn)西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉創(chuàng)造條件。
（三）積極推進農(nóng)村社會保障制度改革
要加快土地的流轉，就必須弱化農(nóng)村土地社會保障功能，要積極而穩(wěn)定地推進農(nóng)村社會保障制度改革。根據(jù)我國國情，農(nóng)村社會保障制度的主要任務應該是:基本保障農(nóng)村居民“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，即辦好最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等三種保障項目。
四、結論
本文是建立在對西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權進行實際調查的基礎上，圍繞西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉實踐現(xiàn)狀的分析，農(nóng)民土地承包經(jīng)營合同的簽訂以及土地流轉過程中的一些做法，我們仍無法明確土地承包經(jīng)營權的性質所在，是物權性質的權利卻為何又在很多方面打上了債權的烙印?法律規(guī)定有欠完善，實際中也存在諸多問題:如各級政府以行政手段強制土地流轉;再收回土地承包經(jīng)營權后又指給予過低的補償甚至不予補償?！巴恋爻邪?jīng)營權屬用益物權范疇，用益物權的權能主要表現(xiàn)為使用和收益，包括權利人自己使用土地并收益和權利人將土地讓與他人使用而從中獲得利益?！贬槍Ξ斍拔鳟牽h土地承包經(jīng)營權制度在現(xiàn)實中，本文并基于此提出了相關的完善我國土地承包經(jīng)營權的基本制度的些許建議。希望此研究能夠對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉產(chǎn)生一定的實踐指導意義。
近年來，農(nóng)村承包地的拋荒、閑置和流轉已成為一個日益引起關注的問題。這主要是由于土地的第二輪承包所導致的。本文以同時進行農(nóng)村土地流轉試點（安徽省蕪湖縣）和農(nóng)村稅費改革試點的安徽省為案例，可以為研究其它地區(qū)農(nóng)村的類似問題提供一個觀察窗口。據(jù)筆者在安徽省的調查，至2002年上半年，全省農(nóng)村土地流轉面積已經(jīng)超過280萬畝（不包括“四荒”地的招標、拍賣流轉），占全省耕地面積的4.5%以上。流轉的主要形式有這樣5種： 第一，代耕。這是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定（在許多地方，轉包者都要求代耕方負擔稅費）。這種形式因為簡單明了、手續(xù)簡便，成為當前農(nóng)村土地流轉中最為普遍的一種形式。據(jù)統(tǒng)計，安徽省以此種方式流轉的土地約120萬畝，占全省土地流轉總面積的42%。 第二，換耕。指單個或部份承包戶主動或在村委會指導下與本村其它承包戶自愿調整地塊，使承包地連片集中的行為。據(jù)初步調查，安徽全省約20萬畝，其中，六安市4.2萬畝，巢湖市1.4萬畝。個別地方換耕的面積甚至占到土地流轉總面積的20%至30%。 互換本身是一種流轉形式，又對其它形式的流轉起推動作用，且有利于土地的連片集中和規(guī)模經(jīng)營。最近頒布的《農(nóng)村土地承包法》也肯定這種土地流轉方式。 第三，轉包、轉讓。早在1996年底，安徽省政府農(nóng)村經(jīng)濟辦公室就制定了“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉管理方法（試行）”，承認轉包、轉讓、出租、入股等4種形式。 其中轉包、轉讓這兩種流轉形式操作比較規(guī)范，以此種方式流轉土地的主體一方是農(nóng)戶或村委會，農(nóng)戶和集體的權利能得到尊重和保障。按照《農(nóng)村土地承包法》和安徽省的有關規(guī)定，以轉包、轉讓方式流轉土地的應簽訂書面合同，但筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，不少地方土地的轉包、轉讓簽約率不高，以后引起糾紛可能比較難處理。 第四，出租、反租倒包。出租是指農(nóng)民或集體組織將土地的使用權有償讓與他人的行為。反租倒包是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織先從農(nóng)戶或集體組織那里租賃土地，然后轉租并從中謀利的行為。這本來是兩種不同的形式，但在實踐中往往把兩者混為一談。筆者在調查中了解到，以此種方式流轉的土地，大多數(shù)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動或直接干預下進行的，有不少地方成立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為主任的“土地流轉服務中心”，直接參與土地流轉工作，有的還以各種名義參與租賃費的分配或獲得“倒包”中的差價。 第五，公司+農(nóng)戶。指大的涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織的支持下，與農(nóng)戶直接簽訂合同，租賃大量連片土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)，出租土地的農(nóng)民可以在企業(yè)上班。這實際上也是第三種流轉方式中的一個特例，農(nóng)民在獲得租金收入的同時，還可實現(xiàn)不離鄉(xiāng)就業(yè)。這種現(xiàn)象大多發(fā)生在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高、龍頭企業(yè)實力較強的地方。 盡管中央政府三令五申，要求農(nóng)村土地流轉必須堅持依法、自愿、有償、規(guī)范進行，但在利益的驅使下，許多基層組織越俎代庖，操縱控制土地流轉活動，有的地方甚至動用警力，威逼農(nóng)民就范。在一些地方，土地糾紛已取代農(nóng)民負擔問題成為農(nóng)村社會群體抗爭事件的主要原因。問題突出表現(xiàn)在以下幾個方面： 首先是逼民流轉。按現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村土地歸集體所有，土地發(fā)包方是村民委員會，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運用行政權力硬性強迫農(nóng)民參加土地流轉。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮(zhèn)黃渠村村民正準備栽秧，村委會突然通告大家不要干了，因為稻田已被鎮(zhèn)里租給了“太湖國家旅游度假區(qū)”，每畝地年租金為560元（含代交農(nóng)業(yè)稅60元），租期為25年。在村民的反對下，租金有所提高，但村民仍不答應。鎮(zhèn)政府為了達到目的，2003年12月初派人到村小學，聲稱如果家長不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學。過了幾天，鎮(zhèn)村兩級又出動100多人、6輛警車，帶著電棍、手銬等，強行把煤渣填在稻田里。為此，村民不斷到省市集體上訪。 其次是基層政府及官員與民爭利。許多村民反映，我們并不反對土地流轉，只是土地流轉涉及到千家萬戶的利益，但不管土地拿去干什幺，補償費給多少，干部和政府都不和我們商量，而且補償金的一大半都到了一些單位和個人手里，實在讓人無法接受。在筆者調查過的某市，1999年以前鄉(xiāng)村兩級對流出土地的農(nóng)戶每畝僅補貼20至30元；2000年以后，從鄉(xiāng)村行政組織手中發(fā)包土地的售價已高達350元至500元，但給農(nóng)民的補償仍按原標準執(zhí)行；2001年，該市范圍內村集體通過流轉土地獲得的發(fā)包收入中只有30%左右實際補償?shù)睫r(nóng)戶手中，有不少農(nóng)民甚至未得到一分錢的補償。 再次是不規(guī)范操作。中央文件明確指出：“不提倡工商企業(yè)長時期大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地”。 但是一些工商企業(yè)動輒圈地數(shù)千畝、數(shù)萬畝，一租就是50年、70年，遠遠超過農(nóng)民土地承包期30年的期限。一旦企業(yè)垮掉，許多失地農(nóng)民就沒有了生活來源。 最后是圈占土地而不開發(fā)。許多基層政府為了追求政績，在招商引資毫無結果的情況下，自己先把地圍起來，搞“空架子”工程，致使大量土地長期拋荒，勞民傷財，農(nóng)民對此反映強烈。 以家庭承包制為核心的農(nóng)村改革雖然推動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但也遇到了一些新問題、新矛盾。其一是農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的矛盾；其二是土地承包30年不變造成部份農(nóng)戶對自己承包地偏頗的認知模式和狹隘的占有觀念與土地規(guī)模經(jīng)營的矛盾；其三是“小而全”的家庭經(jīng)營結構與專業(yè)化生產(chǎn)的矛盾；其四是耕地資源稀缺與土地閑置浪費的矛盾；其五是平均分包土地的福利保障特性與按市場機制配置土地資源的效率性的矛盾。強調加快土地流轉的探索，應不斷適應形勢的發(fā)展，改革和完善農(nóng)村各項制度，推進土地流轉工作的規(guī)范、深入進行，為下一步農(nóng)村全面小康建設奠定堅實的基礎。
論文摘要：十七屆三中全會通過了在確保土地承包經(jīng)營權長久不變的基礎上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營權的流轉。這一政策改革有利于我國農(nóng)業(yè)分散的經(jīng)營模式逐步向規(guī)模化、集約化發(fā)展，增加對農(nóng)業(yè)的資本與技術投入，釋放農(nóng)村剩余勞動力，通過帕累托改進實現(xiàn)資源的有效合理配置，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。在改革過程中，政府應該從城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略高度來建立和健全農(nóng)村社會保障制度，借助土地承包經(jīng)營權流轉的改革促進城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系建設，并逐步完善。
論文關鍵詞：帕累托改進；農(nóng)村土地承包；經(jīng)營權流轉；社會保障
十七屆三中全會提出在保證土地承包經(jīng)營權長久不變的基礎上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營權的流轉。政策允許農(nóng)民承包經(jīng)營權的流轉，其目的在于引導農(nóng)業(yè)逐步向規(guī)?；⒓s化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)效率，推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程。
1土地承包經(jīng)營權流轉的帕累托改進效應及經(jīng)營權流轉的前提條件
帕累托改進是建立在帕累托最優(yōu)的基礎上的概念，帕累托最優(yōu)是指在一個完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進其任何他人的福利。帕累托最優(yōu)是現(xiàn)代福利經(jīng)濟學判斷一個社會的資源配置是否達到最優(yōu)狀態(tài)和社會福利最大化的標準之一。
過多的勞動投入與過少的資本和技術投入的均衡是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源配置的特點，這顯然是農(nóng)業(yè)發(fā)展的低階均衡，農(nóng)業(yè)的高階均衡應該是資本、技術的投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的均衡。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)要發(fā)展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動力流出農(nóng)業(yè)部門，而資本與技術等要素流人農(nóng)業(yè)部門。要想逐步改進我國農(nóng)業(yè)的低階均衡的狀況，進行土地規(guī)?；?jīng)營是一個可行之路，規(guī)模化經(jīng)營必然要求資本與技術的大力投人。
實現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營涉及到完善土地流轉制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺促進流轉土地的法律和政策及采取措施擴大農(nóng)場規(guī)模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營擴大的經(jīng)營模式，這對于我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的規(guī)模要求是適用的，這就需要流轉土地承包經(jīng)營權。
土地承包經(jīng)營權可以進行流轉的一個重要的前提條件就是土地的產(chǎn)權是清晰的，在保證土地所有權歸農(nóng)村集體所有外，土地的使用權、經(jīng)營權是歸農(nóng)民個人自由支配的(但不能改變土地的農(nóng)用耕地用途)。
市場是配置資源的基本形式，任何有限經(jīng)濟資源的利用，如果不通過市場機制進行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經(jīng)濟資源更不能例外。而清晰的產(chǎn)權是市場發(fā)揮作用的前提，產(chǎn)權的清晰界定和自由轉讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農(nóng)地市場的作用和經(jīng)濟的效率具有顯著影響。只要產(chǎn)權是排他性的和可轉讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產(chǎn)權具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時間)都影響著資源的配置效率。
2我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的現(xiàn)狀、存在問題及其改進
十一屆三中全會以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實現(xiàn)了我國農(nóng)村土地所有權和經(jīng)營權的分離，農(nóng)村逐步確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。這是對農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，極大的解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，可以說是我國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的第一次飛躍。
2．1農(nóng)村土地承包經(jīng)營現(xiàn)狀及存在問題
隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的進一步發(fā)展。農(nóng)村土地制度需要進行新的改革，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的第二次飛躍，客觀上要求農(nóng)村土地必須走規(guī)模經(jīng)營、集約發(fā)展的道路。政策允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權流轉，無疑將有助于促進我國土地生產(chǎn)要素市場的發(fā)育和建立，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場化配置的進程，為實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定堅實的基礎。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉，即在保持農(nóng)村土地集體所有權不變、不改變土地用途和不損害農(nóng)民承包權益的前提下，擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，通過轉包、出租、互換、轉讓和股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權在不同市場主體之間的轉移和流動?，F(xiàn)階段土地流轉的主要方式是轉包式流轉，指土地承包方自愿將一定期限內的承包權轉包給他人，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權的流轉，轉包的期限和轉包金額及其支付方式由雙方自行約定。
這項制度尚處于初期的探索發(fā)展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認識問題之所在，積極探索其解決之道。
農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉過程中，比較普遍的問題是流轉中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農(nóng)民自發(fā)流轉的多，零星流轉的多，口頭協(xié)議的多，債權不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉服務的少，有秩序流轉的少，有操作規(guī)程的少，有規(guī)范合同的少，有檔案管理的少。
另外，流轉機制的不健全導致土地承包經(jīng)營權流轉混亂。多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營權流轉、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經(jīng)營權流轉市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強、市場狹小的特點。各地雖然均存在土地承包經(jīng)營權流轉的現(xiàn)象，但是沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權流轉市場，影響了土地承包經(jīng)營權流轉的公平。因此，中國的農(nóng)村土地流轉市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發(fā)育緩慢，需要政府的引導和相應的政策措施的支持。在我國農(nóng)村非政府組織或者說是民間組織不是很發(fā)達的情況下，政府的官方認證、支持和引導就顯得至關重要了。
2．2完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營機制
針對這些問題，政府應在這幾方面著手：一是清理和完善農(nóng)村土地承包手續(xù)，保證土地產(chǎn)權的界定清晰。按照十七屆三中全會《決定》的要求，搞好農(nóng)村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權權能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利。二是完善法制體系，制定或完善相關法律法規(guī)，細化原則性的條款規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》有許多是原則性的條款，應將其進一步的細化，以便在實際的操作中有可依的具體規(guī)定，減少在執(zhí)行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農(nóng)民素質，加大對農(nóng)民教育和培訓的投入。土地承包經(jīng)營權流轉的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質的提高有利于土地流轉市場的形成和完善，同時，也對資本技術投入增加后所實施的規(guī)模經(jīng)營提供人力資源的支持。
3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉與農(nóng)村社會保障制度的建設與完善
土地是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的物質基礎。在當前中國農(nóng)村，社會保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠，是農(nóng)民的基本的社會保障，對于大多數(shù)參與土地流轉的農(nóng)民來說，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進程將面臨很大的風險。所以，推進土地承包經(jīng)營權的流轉，要建立在積極而穩(wěn)定地推進農(nóng)村社會保障制度改革的基礎上，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠土地轉為依靠社會和制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保障。解決好農(nóng)民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，土地的流轉自然就會加快。地方政府在開展土地流轉工作的過程中，應積極推進失地農(nóng)民的社會保障體系建設，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國社會穩(wěn)定打下堅實的基礎。
3．1農(nóng)村社會保障制度建設與完善
3．1．1建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)民提供最低生活保障
財政部財政科學研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組(2007)認為，在市場化、工業(yè)化和城市化背景下，構建新型農(nóng)村社會保障體系應該是一個正確的發(fā)展方向。農(nóng)村低保是農(nóng)村社會保障體系的“基石”，健全和完善農(nóng)村社會保障體系應該是也必須是從這里起步。而且，建立農(nóng)村低保制度，也是對傳統(tǒng)的社會救濟制度的改革和完善。建立規(guī)范化、科學化和法制化的農(nóng)村低保制度來豐富和完善農(nóng)村社會救助體系，是健全農(nóng)村社會保障體系的迫切需要。
最低生活保障制度是對公民生存權的保障。是“最后的安全網(wǎng)”。作為一種制度，農(nóng)村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時救濟，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權的一種應有的權利。基層政府應當重視農(nóng)村低保工作，為農(nóng)民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農(nóng)村，因病致貧、因教育致貧等現(xiàn)象是比較嚴重的，如果沒有低保來兜底農(nóng)民的基本生存，后果不堪設想。貧困是動蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負的外部效應，糾正這種負的外部效應，避免動蕩，維護社會穩(wěn)定是政府的應盡職責。
3．1．2健全農(nóng)民合作醫(yī)療體系，保證其病有所醫(yī)
新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡稱新農(nóng)合)試點推廣以來，全國各地已經(jīng)取得了較多制度建設和基金擴面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農(nóng)合的縣(市、區(qū))有2448個，占全國總縣(市、區(qū))的85．53％；參加新農(nóng)合人口達到7‘26億，參合率達到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農(nóng)合補償，共補償資金591億元。
新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應進一步的完善，政府財政尤其是中央財政對這部分的投入支出要加大，保證這項制度的健康運行有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。2009年，全國財政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現(xiàn)在的財政收入是完全可以支撐新農(nóng)合所需資金的。
3．1．3養(yǎng)老保障可借鑒日本的農(nóng)民年金制度
在農(nóng)民達到一定年齡后，規(guī)定他們必須對土地的承包經(jīng)營權進行轉讓，政府給予這部分農(nóng)民足以保障其生活的補貼，這種做法相當于給了農(nóng)民退休金，采用農(nóng)民年金制度會促進整個社會的福利水平的提高。這樣就使農(nóng)民的晚年生活有了保障，同時也極大減輕土地的社會保障負擔，促進土地承包經(jīng)營權的流轉。在農(nóng)民養(yǎng)老方面，也要發(fā)揮原有的家庭養(yǎng)老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老能很好的結合起來，讓農(nóng)民也能安享幸福的晚年。
3．2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉與城鄉(xiāng)社會保障體系一體化建設
從另外的一個角度來看，不僅僅是農(nóng)村社會保障的建立和完善有助于土地承包經(jīng)營權的流轉，促進農(nóng)業(yè)的集約化和適度規(guī)模經(jīng)營，同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉也為我國向城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系邁進，提供了一個很好的契機。
我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元體制是由我國的二元經(jīng)濟模式導致的，從西方發(fā)達國家來看，二元經(jīng)濟模式并不是經(jīng)濟發(fā)展中必須要經(jīng)歷的階段。但是，現(xiàn)階段的發(fā)展中國家基本上都存在著二元經(jīng)濟結構，發(fā)展中國家的二元經(jīng)濟結構與其所處的經(jīng)濟大環(huán)境及采取的經(jīng)濟政策是密切相關的。在和平發(fā)展的世界環(huán)境中，發(fā)展中國家要推動本國的經(jīng)濟發(fā)展就要積極地進行工業(yè)化，而工業(yè)化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發(fā)達圍家那樣通過殖民掠奪來實現(xiàn)，由此，發(fā)展中國家只能在本國范圍內進行，硬性的、人為的劃分農(nóng)村和城市，通過政府的政治強制權力來保障城市工業(yè)發(fā)展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應屬前蘇聯(lián)的斯大林模式。
斯大林模式的根本特征就是大規(guī)模的全國公有制與高度中央集權的計劃經(jīng)濟。全國公有制的本質，是國家掌控資源；高度中央集權的計劃經(jīng)濟本質，是國家配置資源。其目標指向，是加速蘇聯(lián)的工業(yè)化進程，并傾斜于重工業(yè)化與軍工化。計劃經(jīng)濟條件下，政府掌控經(jīng)濟的發(fā)展，為了給社會主義工業(yè)化進行原始積累，政府利用行政手段切斷農(nóng)民與市場的自然、自發(fā)聯(lián)系，剝奪其自由進出市場并依據(jù)市場價格信號決定自己經(jīng)濟行為的權利，人為壓低農(nóng)產(chǎn)品的價格，以低價收購或強制征收的方式，通過“剪刀差”來獲取工業(yè)發(fā)展所需的資金。政府以自己規(guī)定的遠低于市場價的價格強制收購農(nóng)副產(chǎn)品的途徑，來為國家進行工業(yè)化積累巨額資金。
我國的“三農(nóng)”問題的形成，就是因為國家為了加快實現(xiàn)工業(yè)化而將農(nóng)村作為其原始積累的來源，對農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)進行的超經(jīng)濟強制所致。因此，當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度時，國家和政府應該多關注農(nóng)村的發(fā)展，政策和公共財政應多向“三農(nóng)”傾斜，增加對農(nóng)村的財政投入，支持農(nóng)村的發(fā)展。在一定程度上來說，這也是國家對之前農(nóng)村只貢獻沒發(fā)展的補償，也是我國目前實行以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策的國家行政倫理之所在。
農(nóng)村的社會保障體系在當前的中國還沒有能夠建立，土地承包經(jīng)營權的流轉客觀上要求建立和完善農(nóng)村的社會保障體系，以此來更好的鞏固土地經(jīng)營權流轉的改革和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。我國現(xiàn)階段還是二元的經(jīng)濟社會體制，城鄉(xiāng)一體化是最終的發(fā)展趨勢，因此，農(nóng)村的社會保障體系的建立，不能還是停留在二元結構的觀念上，要站在長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從未來城鄉(xiāng)一體化的趨勢上來進行設計。鑒于當前，我國城鄉(xiāng)差距過大，城鄉(xiāng)居民收入懸殊的現(xiàn)狀，社會保障的水平不可能做到一步到位、城鄉(xiāng)一致，但是，農(nóng)村社會保障體系的建設要實施同城市一樣的籌資、運營、支付等機制，首先要在運行機制上實現(xiàn)統(tǒng)一，社會保障的水平隨著經(jīng)濟的發(fā)展，由差別統(tǒng)籌逐步過渡到真正的一體化。
論文關鍵詞:農(nóng)地流轉 流轉意愿 聯(lián)動機制 城保＋土保
論文摘要:針對中國土地流轉尤其是落后地區(qū)土地流轉不暢，存在一些障礙問題，政府應結合目前的城市化進程，主要從創(chuàng)建土地流轉與戶籍改革、社保完善聯(lián)動機制的角度完善土地流轉制度。在對農(nóng)民土地流轉意愿進行統(tǒng)計分析基礎上，建議政府做出制度安排，加快建立土地流轉中介，完善合同，允許永久遷城農(nóng)民定期保留并流轉土地承包經(jīng)營權，以農(nóng)保＋土保換取城保＋土保，逐步淡化并最終去土地社保功能化，促進土地流轉。
0 引 言
適應城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，從市場的角度優(yōu)化土地資源配置，從發(fā)達地 區(qū)到落后 地區(qū)各地政府都不同程度對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉進行了探索，并采取了有效措施 ，這些做法促進了土地的資本化 。以制度安排推進農(nóng)村土地流轉，是 經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然要求。
1 土地流轉的必要性
1．1 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營需要土地流轉
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)的總體發(fā)展方 向，規(guī)模經(jīng)營則是這一發(fā)展方向的前提條件。因為機械化、自動化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標志，而一國的機械化率及機械的使用效率與規(guī)模農(nóng)業(yè)是有直接關系的。
從表 1看，日本的農(nóng)業(yè)機械化水平按單位面積計算世界第一 ，中國的農(nóng)機使用數(shù)量在亞洲幾國中是最落后的，尤其是與 日本和韓國相 比，更是落后許多。由于中國戶均耕地面積小于日本，達到日本 目前的機械化水平 ，要求單位耕地面積的拖拉機數(shù)量必須超過 日本 ，農(nóng)機總量還要增加 6倍 ，這會大大增加農(nóng)機的作業(yè)成本 。亟需擴大 中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。而且即使達到最低合理耕作面積，租用耕地也要占9O 以上。中國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化唯一的途徑是通過長期的大規(guī)模流轉確保提高土地經(jīng)營規(guī)模。
1．2 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率需要土地流轉
兼業(yè)農(nóng)在世界上是普遍現(xiàn)象，兼業(yè)分為以經(jīng)營農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)戶 (簡稱“一兼戶”)和以經(jīng)營非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主體，非農(nóng)業(yè)收入大于農(nóng)業(yè)收入的兼業(yè)戶(簡稱“二兼戶”)。目前 中國農(nóng) 戶的兼業(yè)情況 已經(jīng)相當普遍 ，而純“二兼戶”不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計 ，純農(nóng)戶 、“一兼戶”、“二兼戶”的畝均收益 比是 l：0．910．35，純農(nóng)戶每畝地創(chuàng)造的收益是“二兼戶”的 3倍可見，“二兼戶”是對耕地資源的浪費。應鼓勵其轉出土地 ，向純農(nóng)戶手 中流轉和集中，形成適度規(guī)模經(jīng)營，提高效率。
1．3 農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要土地流轉
農(nóng)村的發(fā)展有賴于提高土地經(jīng)營規(guī)模、增加農(nóng)民收入。目前 ，中國農(nóng)村常駐從業(yè)人 口中 30歲以下的年輕人 占 24．3 ，但由于青壯年勞動力進城務工經(jīng)商，婦女、老人 、兒童留守農(nóng)村務農(nóng) ，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率無法提高。同時 由于農(nóng) 戶規(guī)模太小 ，收入無法達到與城市居民同樣 的水平 ，制約農(nóng)村發(fā)展。日本在六十年代即提出培育 自立經(jīng)營農(nóng)戶 ，其標準包括經(jīng)營規(guī)模和收入水平 ，自立經(jīng)營農(nóng)戶收入有 了很大提高。中國農(nóng)村的發(fā)展也需要通過土地流轉發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，吸引高素質農(nóng)民成為純農(nóng)戶，提高其收入 。
1．4 加快城市化進程需要土地流轉
城市化與工業(yè)化相適應是發(fā)展規(guī)律，但 目前中國城市化進程 明顯滯后。因此 ，加快 中國的城市化水平勢在必行。而農(nóng)地流轉不暢制約著城市化的發(fā)展。從 2007年阜新農(nóng)村地區(qū)農(nóng)地流轉的調查情況來看 ，66．67 的不愿遷城者把不愿遷城的原 因歸于承包地流轉 困難或被收回L4]。據(jù) 2009年 8月對于阜彰兩縣 4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查結果顯示，每畝土地流轉價格每高出 100、200和 300元 ，愿意進城并長期流轉土地的農(nóng)民比例分別會高出 8、1O、15個百分點。土地流轉價格越高，農(nóng)民遷城積極性就越高。因此，必須健全土地流轉機制和其他配套措施 ，以此促進城市化。
2 阜新地區(qū)土地流轉狀況調查結果及分析
發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是阜新經(jīng)濟轉型的一個方向，重點要做好土地流轉工作。阜新市下轄五區(qū)兩縣，筆者調研 了彰武縣哈爾套鎮(zhèn)的梨樹溝村、柳樹村 、許家村和阜蒙縣 大固本 鄉(xiāng)的關家村 ，調查采取了入戶 訪談和發(fā)放調查問卷 的形式 ，人戶 8戶 ，發(fā)放并回收調查問卷 6O份。各村地理位置及經(jīng)濟基礎不同，土地流轉狀況各有特點。其 中，梨樹溝村里鎮(zhèn) 中心較遠 ，搞大田種植 ，土地流轉價格價格較低，為 200元／畝左右。柳樹村靠近 哈爾套鎮(zhèn)，流轉土地的數(shù)量明顯高于遠離鎮(zhèn) 中心的村，主要種植蔬菜和水果 ，收入較高。這個村種植戶為了種植經(jīng)營方便 ，以 700元／畝價格租賃本村從事大田作物經(jīng)營的村 民的土地 ，出租方則租種 臨近鎮(zhèn) 中心所在 的哈爾套村 居 民的土地，地價較低 ，230元／畝左右，從 中賺 取差價 ，因為種植大田作物 ，無需離家太 近。而哈爾套村本村居民之所以轉 出土地 ，是 因為利用鎮(zhèn) 中心的地理優(yōu)勢經(jīng)商 ，無暇從事農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)。許家村雖然距離鎮(zhèn)中心遠 ，但 由于招商引資 ，搞大量的反季節(jié)蔬菜水果大棚種植 ，流轉 土地價格也很高，為 500元／畝左右 。阜蒙縣大固本鄉(xiāng)關家村每畝土地流轉價格 2009年為200元 ，低于前兩年 ，因為返 鄉(xiāng)滯 留農(nóng)民工增多 ，回鄉(xiāng)務農(nóng)收回轉 出的土地。從總體看 ，四個村土地流轉率和轉出戶 比例都不高 ，為 5 左右。流轉合 同其越長 ，價格越低 。流轉中，糧食直補款歸轉出戶 。
調查統(tǒng)計結果顯示，阜新地區(qū)農(nóng)地流轉率平均 為 5．2％，流轉對規(guī)模 經(jīng)濟的促進存在欠缺。大規(guī)模流轉較少，轉入規(guī)模 100畝以上的，哈爾套全鎮(zhèn) 只有3戶 。總體來講 ，阜新地區(qū)農(nóng)地流轉水平與全 國相差很大。截至 2008年 8月底 ，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的面積已達到 1．O6億畝，占家庭承包耕地總面積的 8．7 ，(陳曉華 ，2008)租人或租 出耕地的農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的 14．8 。(張路雄 ，2008全國平均 土地 流轉價 格是 293元／畝(劉淑 春2008)。實際上，全 國的土地流轉也存在滯緩問題非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)勞動力占農(nóng)村勞動力總數(shù)比例是土地流轉率的 8倍 。這 說 明政 府對 土地 流轉推 動 不利。(張路雄 2008)癥結在于種地收入低，社會保障制度不合理 ，土地流轉制度不健全。
一是，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收人低，影響土地流轉。從 以上的調查情況看 ，發(fā)展大田種植的地方 ，土地流轉價格就低，轉出方?jīng)]有積極性。轉入方種 田的純收入也不高，流轉雙方缺乏流轉的積極性 。
二是 ，土地仍是農(nóng)民的基本社會保 障。中國現(xiàn)有土地制度一直使土地成 為農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè) 的基本保障。目前，絕大部分進城農(nóng) 民工都沒有得到與城市居民一樣的社會保 障，作為命根子，土地被他們無償甚至補貼部分錢讓別人種，也沒有被放棄。
三是，中介組織缺失。阜新地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管建立經(jīng)管站，但據(jù)調查 ，除了大規(guī)模土地流轉外多數(shù)農(nóng)戶之間流轉并不通過經(jīng)管站。中介組織缺失，轉入戶完全靠 自己協(xié)調轉入土地來實施規(guī)模經(jīng)營，交易成本很高。而且沒有比較權威的土地流轉價格評估機構難以制定合理的長期流轉價格，因為糧價和成本是年年變動的，國家的補貼政策也在不斷調整 ，多數(shù)流轉合同沒有考慮土地升值和物價上漲因素 ，容易產(chǎn)生糾紛，影響土地規(guī)模經(jīng)營和長期投入。
四是，土地流轉合同不規(guī)范，短期合 同較多。除了由鄉(xiāng)村組織的對企業(yè)出租土地一般會簽訂 比較長期的合同外 ，其他 出租、轉包多不簽合同，即使簽訂合同，期限也很短。對阜彰兩縣的四個村新訂 的承包合同統(tǒng)計，期 限在 3年 以下 的占了，合同一年一訂的占了 78 9／6。土地流轉合 同不規(guī)范所導致的土地流轉糾紛時有發(fā)生。
3 推進土地流轉的具體建議
政府應根據(jù)實際情況，做出相應的制度安排，推進土地流轉。除激勵提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，出臺土地流轉政策 、規(guī)范土地 流轉合同并完善土地 流轉 中介等措施，政府還應采取適宜的城市化策略 ，創(chuàng)設三項制度聯(lián)動機制的總體思路，適當發(fā)揮市場的作用，一定期限內繼續(xù)保 留戶籍分治，但 同時降低獲得城市戶籍的門檻 ，允許永久遷城農(nóng)戶定期保 留并流轉土地 ，實現(xiàn)土地流轉 、戶籍和社保三項制度的互動，培育土地經(jīng)營權流轉市場，健全土地流轉機制 ，降低取 得城市社保過高的機會成本。具體地說，政府應該 從以下幾方面進行制度安排推進土地流轉。
3．1 堅持“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，建立土地流轉服務中心
在農(nóng)村土地流轉工作中應充分發(fā)揮信息收集對接、規(guī)范流轉手續(xù)、調處流轉糾紛、助推農(nóng)業(yè)招商的工作職能，為有意向的農(nóng)業(yè)企業(yè)、經(jīng)營大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)戶、村集體之間搭建土地流轉信息共享平臺，指導流轉合同的簽訂，監(jiān)督土地流轉程序。借鑒南方土地流轉的經(jīng)驗，一是在我市各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站增設土地流轉服務中心，包括土地流轉價格評估機構，各村也建立 以村書記或主任為站長的土地流轉服務站，提供信息及各種服務，安裝電子屏幕，及時將土地流轉信息 、工作落實情況到屏幕上 。千方百計推動流轉工作，確保土地“流得 出”二是強化措施 ，確保土地“轉得動”。以阜新經(jīng)濟轉型和調整產(chǎn)業(yè)結構為契機，充分利用各種社會關系千方百計引進種養(yǎng)殖大戶。三是完善制度，確保土地“穩(wěn)得住”。由鎮(zhèn)土地流轉服務中心負責有關土地流轉糾紛調處和信訪工作；做好土地流轉政策處理合同簽訂、歸檔等管理工作。
3．2 以規(guī)模經(jīng)營為目標，完善有關流轉合同的政策
在制定土地流轉政策時應出臺既有利于耕作者，也有利于耕地流轉和集中的措施，才能真正促進土地的有效流轉。一是對出租給農(nóng)戶的土地，國家應制定標準合同，合同中對地租的數(shù)量、租期、承租者的利益保護要給予明確規(guī)定，對出租者收 回土地要有嚴格限定。二是要對流轉數(shù)目較大者給予一定獎勵，如對當前轉入土地連片面積達到 5O畝或 100畝以上的大戶分別予以獎勵。三是鼓勵農(nóng)戶間的長期租賃，給予合同期比較長，如 l0年以上轉出者獎勵。四是要規(guī)定本村內的轉包應到村集體經(jīng)濟組織(村民委員會)登記，對非本村村民的出租必須到鄉(xiāng)政府辦理相關手續(xù)。同時建議修改《物權法》，允許耕地可以抵押貸款，消除轉人大戶擴大經(jīng)營規(guī)模的資金瓶頸。
3．3 推進戶籍制度改革
以最終取消城鄉(xiāng)分治的二元戶籍制度為取向的戶籍制度改革，是徹底清除土地流轉障礙的必要條件。但戶籍制度改革宜逐步實施，局部地區(qū)先試點，成功后在各地積極推進。在此過程中，政府應充分考慮農(nóng)民工市民化的能力，必要的進城門檻仍需暫時保留，以防永久遷城成本降低后農(nóng)民迅速大量涌入城市，給城市基礎設施和管理造成太大壓力。因此，中小城市可考慮以家庭月收入1500元、并在該城市居住 2年以上為永久遷城條件，并允許獲得城市戶籍的農(nóng)民工定期保留承包地，以此確保他們能夠承擔較高的城市生活成本而不致陷于貧困。
3．4 完善城鄉(xiāng)社保制度
(1)以完善農(nóng)村社保制度促進土地流轉 針對城鄉(xiāng)社保制度的掣肘，化解中國的土地流轉滯緩難題，促進人口城市化過程與農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)化過程同步發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度的有機銜接，處理好農(nóng)地保障與城市社保 的關系。在農(nóng)村社保體系中最重要的是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，也是推動流轉的主要力量，應著手建立新型農(nóng) 村養(yǎng)老保險制度，弱化“土保”?？紤]到農(nóng)民的繳費能力都很低，完全靠他們自己繳費形成社保是不現(xiàn)實的，而土地承包制的實行又使得農(nóng)村集體經(jīng)濟實力削弱，農(nóng)民不同于城鎮(zhèn)職工由工作單位繳納部分費用，借鑒“新農(nóng)合”和農(nóng)村低保制度建立的經(jīng)驗，政府在建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中要有所投入。
(2)以完善農(nóng)民工社保制度促進土地流轉 設置農(nóng)民工進城的另一個接口，即在農(nóng)民工市民化之前，為之構建相對獨立的社保體系，并出臺社保關系異地轉移接續(xù)辦法。在城市為農(nóng)民工建立最低生活保障、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、子女就學和廉租房制度，構成一個福利包。當然，福利包所包含的內容需要考慮財政承受能力來確定 。養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等險種無需政府直接補貼，可以覆蓋全部農(nóng)民工，這與2020年覆蓋城鄉(xiāng)的社保目標一致，建立起來無大 的障礙。尤其要把農(nóng)民工普遍納入城市失業(yè)保險應保人群，這非常重要，它直接影 響土地租賃市場的發(fā)育(陶然，2006)。此三項保是農(nóng)民工市民化的急需，而且從數(shù)據(jù)上看，財政壓力不大，因此可隨時根據(jù)需要組織實施，但為農(nóng)民工建立住房保障則需太多的投入，可以定期保留“土保”過渡，通過流轉土地獲得收益來解決職工住房問題是最優(yōu)的選擇，而且可以減少行政管理的漏出。農(nóng)民工有了較為全面的社保，會選擇留在城市里務工而不返鄉(xiāng)，其承包的土地仍可繼續(xù)轉出，直到最終符合加入城市戶籍的條件。
(3)以完善城市社保制度促進土地流轉農(nóng)民工永久遷城，獲得城市戶籍及市民的社保待遇 是中國城市化發(fā)展的方向，但按照原有政策 由其所在的集體經(jīng)濟組織 收回承包地，無疑會阻礙土地流轉。要促進土地流轉，應改變原有 的以“農(nóng)?！焙汀巴帘Q取“城?！弊鳛榻蛹{農(nóng)民工永久遷城前提條件的做法，把允許遷入小城鎮(zhèn)的農(nóng)民保留原承包地的法律規(guī)定適用范圍擴大，定期保留(如 20年)永久遷入設區(qū)市農(nóng)民的土地，由原來的“農(nóng)保+土保”換取“城?！钡恼吒倪M為以“農(nóng)保+土?！睋Q取“城保土保”。此時，永久遷城農(nóng)民勢必選擇長期流轉土地以此項收入獲取遷城 資源 ，然后適 時過渡到城市居民和農(nóng)村居民分別以“城保”和“農(nóng)?！睘橹黧w享有基本社會保障，逐步弱化“土?！?，最終剝離土地的社保功能，促進土地流轉。
4 結 語
政府以制度安排推進農(nóng)村土地流轉，在于完善土地流轉中介，規(guī)范土地流轉合同，更重要的是通過采取適宜的城市化策略，實現(xiàn)土地流轉、戶籍改革和社保完善三項制度的統(tǒng)籌和互動，推動農(nóng)民工市民化。允許永久遷城農(nóng)民定期保留并流轉土地承包經(jīng)營權，以農(nóng)保+土保換取城保+土保，逐步淡化并最終去土地社保功能化，按市場規(guī)則推進 土地流轉，不失為一種資源配置的帕累托改進。
近年來，農(nóng)村承包地的拋荒、閑置和流轉已成為一個日益引起關注的問題。這主要是由于土地的第二輪承包所導致的。本文以同時進行農(nóng)村土地流轉試點（安徽省蕪湖縣）和農(nóng)村稅費改革試點的安徽省為案例，可以為研究其他地區(qū)農(nóng)村的類似問題提供一個觀察窗口。據(jù)筆者在安徽省的調查，至2002年上半年，全省農(nóng)村土地流轉面積已經(jīng)超過280萬畝（不包括“四荒”地的招標、拍賣流轉），占全省耕地面積的4.5%以上。流轉的主要形式有這樣5種：
第一，代耕。這是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定（在許多地方，轉包者都要求代耕方負擔稅費）。這種形式因為簡單明了、手續(xù)簡便，成為當前農(nóng)村土地流轉中最為普遍的一種形式。據(jù)統(tǒng)計，安徽省以此種方式流轉的土地約120萬畝，占全省土地流轉總面積的42%。
第二，換耕。指單個或部份承包戶主動或在村委會指導下與本村其他承包戶自愿調整地塊，使承包地連片集中的行為。據(jù)初步調查，安徽全省約20萬畝，其中，六安市4.2萬畝，巢湖市1.4萬畝。個別地方換耕的面積甚至占到土地流轉總面積的20%至30%。 互換本身是一種流轉形式，又對其他形式的流轉起推動作用，且有利于土地的連片集中和規(guī)模經(jīng)營。最近頒布的《農(nóng)村土地承包法》也肯定這種土地流轉方式。
第三，轉包、轉讓。早在1996年底，安徽省政府農(nóng)村經(jīng)濟辦公室就制定了“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權流轉管理方法（試行）”，承認轉包、轉讓、出租、入股等4種形式。 其中轉包、轉讓這兩種流轉形式操作比較規(guī)范，以此種方式流轉土地的主體一方是農(nóng)戶或村委會，農(nóng)戶和集體的權利能得到尊重和保障。按照《農(nóng)村土地承包法》和安徽省的有關規(guī)定，以轉包、轉讓方式流轉土地的應簽訂書面合同，但筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，不少地方土地的轉包、轉讓簽約率不高，以后引起糾紛可能比較難處理。
第四，出租、反租倒包。出租是指農(nóng)民或集體組織將土地的使用權有償讓與他人的行為。反租倒包是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織先從農(nóng)戶或集體組織那里租賃土地，然后轉租并從中謀利的行為。這本來是兩種不同的形式，但在實踐中往往把兩者混為一談。筆者在調查中了解到，以此種方式流轉的土地，大多數(shù)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動或直接干預下進行的，有不少地方成立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為主任的“土地流轉服務中心”，直接參與土地流轉工作，有的還以各種名義參與租賃費的分配或獲得“倒包”中的差價。
第五，公司+農(nóng)戶。指大的涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織的支持下，與農(nóng)戶直接簽訂合同，租賃大量連片土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)，出租土地的農(nóng)民可以在企業(yè)上班。這實際上也是第三種流轉方式中的一個特例，農(nóng)民在獲得租金收入的同時，還可實現(xiàn)不離鄉(xiāng)就業(yè)。這種現(xiàn)象大多發(fā)生在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高、龍頭企業(yè)實力較強的地方。
盡管中央政府三令五申，要求農(nóng)村土地流轉必須堅持依法、自愿、有償、規(guī)范進行，但在利益的驅使下，許多基層組織越俎代庖，操縱控制土地流轉活動，有的地方甚至動用警力，威逼農(nóng)民就范。在一些地方，土地糾紛已取代農(nóng)民負擔問題成為農(nóng)村社會群體抗爭事件的主要原因。問題突出表現(xiàn)在以下幾個方面：
首先是逼民流轉。按現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村土地歸集體所有，土地發(fā)包方是村民委員會，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運用行政權力硬性強迫農(nóng)民參加土地流轉。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮(zhèn)黃渠村村民正準備栽秧，村委會突然通告大家不要干了，因為稻田已被鎮(zhèn)里租給了“太湖國家旅游度假區(qū)”，每畝地年租金為560元（含代交農(nóng)業(yè)稅60元），租期為25年。在村民的反對下，租金有所提高，但村民仍不答應。鎮(zhèn)政府為了達到目的，2003年12月初派人到村小學，聲稱如果家長不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學。過了幾天，鎮(zhèn)村兩級又出動100多人、6輛警車，帶著電棍、手銬等，強行把煤渣填在稻田里。為此，村民不斷到省市集體上訪。
其次是基層政府及官員與民爭利。許多村民反映，我們并不反對土地流轉，只是土地流轉涉及到千家萬戶的利益，但不管土地拿去干什么，補償費給多少，干部和政府都不和我們商量，而且補償金的一大半都到了一些單位和個人手里，實在讓人無法接受。在筆者調查過的某市，1999年以前鄉(xiāng)村兩級對流出土地的農(nóng)戶每畝僅補貼20至30元；2000年以后，從鄉(xiāng)村行政組織手中發(fā)包土地的售價已高達350元至500元，但給農(nóng)民的補償仍按原標準執(zhí)行；2001年，該市范圍內村集體通過流轉土地獲得的發(fā)包收入中只有30%左右實際補償?shù)睫r(nóng)戶手中，有不少農(nóng)民甚至未得到一分錢的補償。
再次是不規(guī)范操作。中央文件明確指出：“不提倡工商企業(yè)長時期大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地”。 但是一些工商企業(yè)動輒圈地數(shù)千畝、數(shù)萬畝，一租就是50年、70年，遠遠超過農(nóng)民土地承包期30年的期限。一旦企業(yè)垮掉，許多失地農(nóng)民就沒有了生活來源。
最后是圈占土地而不開發(fā)。許多基層政府為了追求政績，在招商引資毫無結果的情況下，自己先把地圍起來，搞“空架子”工程，致使大量土地長期拋荒，勞民傷財，農(nóng)民對此反映強烈。
以家庭承包制為核心的農(nóng)村改革雖然推動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但也遇到了一些新問題、新矛盾。其一是農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的矛盾；其二是土地承包30年不變造成部份農(nóng)戶對自己承包地偏頗的認知模式和狹隘的占有觀念與土地規(guī)模經(jīng)營的矛盾；其三是“小而全”的家庭經(jīng)營結構與專業(yè)化生產(chǎn)的矛盾；其四是耕地資源稀缺與土地閑置浪費的矛盾；其五是平均分包土地的福利保障特性與按市場機制配置土地資源的效率性的矛盾。強調加快土地流轉的探索，應不斷適應形勢的發(fā)展，改革和完善農(nóng)村各項制度，推進土地流轉工作的規(guī)范、深入進行，為下一步農(nóng)村全面小康建設奠定堅實的基礎。
論文關鍵詞:農(nóng)地關系 結構性矛盾 土地經(jīng)營權市場流轉 農(nóng)村社會保障
論文摘要:針對80年代初期以來土地承包關系衍生出各種農(nóng)地關系的結構性矛盾如人地利益矛盾、農(nóng)田基本建設中的公益和私利矛盾、分散經(jīng)營與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾等，本文認為，集體經(jīng)營不是現(xiàn)階段農(nóng)民自主自愿的選擇，土地私有化則有“農(nóng)村貧困空間轉移”的風險后果，唯有實行土地經(jīng)營權的市場流轉及發(fā)展完善相關農(nóng)村社會保障才是契合現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。
我國農(nóng)村土地家庭承包應劃分為兩個歷史階段:第一階段自農(nóng)村土地家庭承包開始至2004年，是農(nóng)民對家庭承包地的有償使用階段，農(nóng)業(yè)繼續(xù)為工業(yè)化發(fā)展提供積累;第二階段2005年以后至今，是農(nóng)民對家庭承包地的無償使用階段。國家全部免除了農(nóng)業(yè)稅，并逐年增加農(nóng)民種地補貼。家庭承包地演變?yōu)檗r(nóng)民就業(yè)和生活的保障。農(nóng)村土地家庭承包，適應上世紀農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求，調動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)村生產(chǎn)力的迅猛發(fā)展，在廣大農(nóng)民擺脫貧困過程中發(fā)揮了積極效應。但是隨著近年來我國經(jīng)濟社會發(fā)展的深入，農(nóng)地關系中出現(xiàn)一系列的結構性矛盾，并成為制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。
一、土地承包衍生的農(nóng)地關系的結構性矛質
(一)人地利益矛盾
1、承包地剛性不變和家庭人口不斷變動導致的人地利益矛盾。以河北為例，1983年至今，農(nóng)村家庭承包地基本沒變，農(nóng)村新生人約口1600萬，死亡人口約850萬。家庭承包地剛性不變和人口彈性變動的結果，在農(nóng)村形成了兩類家庭:一類家庭人多承包地少，一類家庭人少承包地多。家庭承包地演變?yōu)檗r(nóng)民的勞動、生活及社會保障功能后，人地背離衍生的人地利益矛盾更加突出。
2、土地承包法本身的矛盾導致的人地利益矛盾解決空間狹窄。一方面土地承包法規(guī)定土地承包權30年不變，反對“增人增地、減人減地”;另一方面它又規(guī)定農(nóng)戶是承包權主體，有依法平等地行使承包土地的權利，也可以自愿放棄承包土地的權利，這又賦予了農(nóng)戶“增人增地、減人減地”的權利訴求，這二者是相互矛盾的。
(二)農(nóng)田水利基本建設矛盾
土地家庭承包后農(nóng)田水利基本建設存在著三個方面的問題:一是原有坑塘渠壩、管道、揚水站無人管護，設施毀壞嚴重;二是沖毀的農(nóng)田、河道、田間道路無人修護;三是農(nóng)田水利建設無規(guī)劃、無統(tǒng)籌及無管理。
問題產(chǎn)生的直接原因是:農(nóng)田水利基本建設要占用土地，土地承包時沒有預留該項建設用地，修塘建渠打井筑壩只能紙上談兵。其次水利設施管護勞動用工無法統(tǒng)籌，多數(shù)農(nóng)村缺乏集體資產(chǎn)，村委會無法籌措農(nóng)田水利基本建設資金，農(nóng)田水利基本建設、改造工作因資金短缺而無法進行。第三農(nóng)田水利基本建設需兼顧國家、集體、農(nóng)戶三方面的利益，要宏觀統(tǒng)籌，但是在土地家庭分散經(jīng)營的基礎上，不可能形成統(tǒng)籌農(nóng)田水利基本建設的科學決策。
(三)分散經(jīng)營與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾
土地家庭承包經(jīng)營形成了農(nóng)戶多田、土地細碎、經(jīng)營分散的普遍現(xiàn)象。土地分散經(jīng)營，從勞動力的使用方面看，增加了農(nóng)業(yè)勞動力的投入量;從農(nóng)業(yè)機械化的方面看，不利于農(nóng)業(yè)機械的使用。上述兩個原因，致使部分農(nóng)村已有的機械化農(nóng)機具利用率不足30%，人工勞動排擠機械化使用。
家庭分散經(jīng)營必然限制農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，不利于在農(nóng)村貫徹經(jīng)濟、生態(tài)、社會效益相統(tǒng)一的整體綜合效益原則。使農(nóng)村只能在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍內打轉。事實上，我國農(nóng)村自上世紀80年代初期，經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)短期突發(fā)性發(fā)展后，從80年代末期至今中國農(nóng)業(yè)一直是處于整體緩慢發(fā)展狀態(tài)。
農(nóng)地關系結構性矛盾衍生出兩個問題:農(nóng)村難以擺脫傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的侄桔;農(nóng)民對土地的粗放、掠奪性經(jīng)營，嚴重威脅土地安全。
二、解決中國農(nóng)地關系結構性矛質的厲史探索
(一)集體經(jīng)營不是現(xiàn)階段農(nóng)民自主自愿的選擇
土地家庭承包分散經(jīng)營衍生的中國農(nóng)地關系結構性矛盾，能否通過農(nóng)業(yè)集體化的路子解決，我們對這個問題進行了實際調查，涉及河北十一個地市近百個農(nóng)村的調查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民以家庭為本，家庭承包經(jīng)營符合現(xiàn)階段廣大農(nóng)民的意愿和價值觀念，改變這一經(jīng)營的方式，影響農(nóng)民心里安定、影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性;另一方面，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟普遍缺位，從物質基礎、組織結構到經(jīng)營人才普遍缺乏，集體承擔不起統(tǒng)一經(jīng)營的擔子;集體經(jīng)營的分配問題難以合理解決，吃大鍋飯、平均主義的問題有可能再度發(fā)生，公社化時期生產(chǎn)發(fā)展緩慢的歷史亦可能重演。
但在調研中我們也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對集體化經(jīng)營深感憂慮，對規(guī)?；?jīng)營卻很有認同感。他們都普遍意識到規(guī)模化經(jīng)營可以節(jié)約勞動力，增加勞動效率，可以讓自己有更多的時間和精力投入到非農(nóng)就業(yè)中去。對相當多的農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)似乎已經(jīng)不是主業(yè)，而僅僅是生活和就業(yè)的保障。
(二)土地私有化更不適合我國農(nóng)村發(fā)展實際
國家和集體如果失去土地的所有權，就將永遠喪失對土地使用權的控制。其一，土地私有必然實現(xiàn)土地買賣自由，買賣雙方無法保證“農(nóng)耕地性質不變”。其二，農(nóng)民是否愿意種地，取決于種地收益，當種地收益低又可以自由休耕的情祝下，休耕一荒地一非農(nóng)耕地一轉為商用地，這一套運轉過程更難以控制。其三，當農(nóng)民擁有了對土地的財產(chǎn)權、所有權，意味著農(nóng)民擁有了土地的完全支配權，農(nóng)民同時擁有了在自己的地盤上建住宅、建廠房、建商店的自由。土地私有化、土地買賣合法化、土地使用自由化。是同一鏈條中同生共長的三個環(huán)節(jié)，由此必然導致土地向少數(shù)人手里集中，結果是形成土地大戶和失地家庭對立的兩極。一個農(nóng)民家庭，只要在農(nóng)村有地，種地收入再低，農(nóng)村也可以養(yǎng)活他們;一個農(nóng)民家庭，一旦失去了土地，就失去了養(yǎng)活他們的基本條件。失地農(nóng)民由于農(nóng)村缺乏了生存條件，只得向外尋找生存空間。在存在城鄉(xiāng)差異較大的今天，向城市轉移成為必然，結果是“空間貧困平移”。貧困人口向城鎮(zhèn)轉移不同于勞動力轉移，勞動力轉移是向城鎮(zhèn)轉移生產(chǎn)力和勞動要素，向城鎮(zhèn)輸入建設力量。貧困轉移則不同，這些在農(nóng)村缺少生存條件的貧困人口，缺乏在城鎮(zhèn)的發(fā)展空間和就業(yè)技能，為了謀生，這個群體中會衍生出種種不安定的社會因素，影響社會和諧。
以上歷史探索表明，我們解決中國目前農(nóng)地關系結構性矛盾的決策空間不可能是無限的，它既受到“路徑依賴，，發(fā)展原理的制約，要求我們尊重現(xiàn)有的七地家庭承包關系，實現(xiàn)農(nóng)村的社會穩(wěn)定，又要克服士地分散經(jīng)營的弊端，在具體舉措上有新的突破，在穩(wěn)定的基礎上實現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的新發(fā)展。
三、解決中闖農(nóng)地關系結構性矛質的戰(zhàn)略選擇
中共央央2009年一號文件中提出了三項工作:集體土地所有權確權登記頒證工作;土地家庭承包經(jīng)營權屬證書落實到農(nóng)戶;設立統(tǒng)一的永久基本農(nóng)田保護標志，基本農(nóng)田落實到地塊、標注在土地承包經(jīng)營權登記證書上。這是穩(wěn)定土地承包關系的法律保證。是解決現(xiàn)階段農(nóng)地關系結構性矛盾的立足點。
根據(jù)中央一號文件精神以及我們多年農(nóng)村調研的實際，我們認為現(xiàn)階段解決中國農(nóng)地關系矛盾的戰(zhàn)略選擇應包括如下幾點考慮:
(一)化解農(nóng)地關系結構性矛盾的前提和基礎
“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”。農(nóng)業(yè)要安天下，農(nóng)村要穩(wěn)定，首先是土地要穩(wěn)定。從實踐來看，農(nóng)村土地家庭承包關系發(fā)展到今天，受現(xiàn)實條件的制約，重新變動導致的問題可能比要解決的問題還要多。如果不考慮現(xiàn)實制約因素，盲目調整現(xiàn)有上地承包關系，勢必造成滿足了小部分人的利益，傷害了大多數(shù)農(nóng)戶的利益，激發(fā)出一系列新的農(nóng)村矛盾，導致現(xiàn)有農(nóng)村穩(wěn)定局面失衡。針對這一現(xiàn)實，在相關決策上要嚴禁隨意調整土地承包關系，堅決禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包土地的行為。無償占用他人的家庭承包地要依法退還;對自愿放棄土地承包的農(nóng)戶，原則上在同一承包期內不得再重新進行承包，但對生活無著的返鄉(xiāng)農(nóng)民要提供臨時救助或納入農(nóng)村低保，要做到統(tǒng)籌兼顧切實穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系。穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包關系，是解決農(nóng)地關系結構性矛盾的前提和基礎。
(二)化解農(nóng)地關系結構性矛盾的戰(zhàn)術手段
1.逐步完善相關社會保障體系建設。農(nóng)地矛盾看似是一個矛盾，但實質上是矛盾群，它既是農(nóng)村諸多矛盾的累積結果，也是進一步解決諸多矛盾的關節(jié)點。而農(nóng)村社會保障體系建設，在某種意義上是解決農(nóng)地關系矛盾的外圍工程，伴隨農(nóng)業(yè)勞動力轉移以及土地經(jīng)營權的流轉，農(nóng)民必將面臨更多的社會風險，如養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、教育保險等等，由于城鄉(xiāng)二元結構的歷史欠賬，我國農(nóng)村的社會保障制度嚴重落后于農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。所以，客觀上需要社會保障體系的支持，以免后顧之憂?？紤]到農(nóng)村承包地占有不等，享有國家補貼不均的問題，就要在社會保險、社會救助、社會福利等社會保障體系方面下功夫，在統(tǒng)籌建立農(nóng)村社會保障機制過程中予以解決，實施無承包地農(nóng)民補償或補貼。補償無承包地人口不傷害他人利益，有利于農(nóng)村和諧穩(wěn)定。這是土地延包后續(xù)完善工作中需要統(tǒng)籌兼顧的內容。
2.解決農(nóng)田水利基本建設中公益和私利的矛盾。公益和私利的矛盾是經(jīng)濟學中一個典型悖論。著名經(jīng)濟學家諾斯曾經(jīng)提到“公用地悲劇”，由于人的利益算計本性，公共物品的使用總是存在搭便車的現(xiàn)象，而公共物品的提供對整個社會的發(fā)展又是必須的。就農(nóng)田水利設施建設而言，只有國家和政府才能夠通過農(nóng)業(yè)的轉移支付政策，大量投資并加大監(jiān)管力度，完善相關立法，實現(xiàn)國家、集體、農(nóng)戶利益兼顧，在土地經(jīng)營權市場流轉過程中，逐步解決農(nóng)田基本建設、維護等問題。比如就投資、維護費用等問題通過政府出資、集體管理、農(nóng)戶出勞力等協(xié)議解決實際問題。
(三)化解農(nóng)地關系結構性矛盾的戰(zhàn)略途徑
只有進行土地經(jīng)營權流轉，才能與家庭人口變動相適應;才能化解農(nóng)村普遍存在的“人多地少”和“人少地多”矛盾;才能使分散經(jīng)營向集中化、規(guī)?；较虬l(fā)展;才能改善農(nóng)田基本建設長期投入薄弱的局面;才能從根本上解決農(nóng)村中國農(nóng)地關系的結構性矛盾。土地經(jīng)營權流轉是化解農(nóng)地關系結構性矛盾的戰(zhàn)略途徑。政府要高度重視，切實加強領導，規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉，引導農(nóng)戶履行必要的流轉手續(xù)、程序。要加大財政扶持力度，根據(jù)河北省經(jīng)濟的發(fā)展條件，建立扶持機制，劃撥一定資金，鼓勵土地流轉發(fā)展。在符合政策的前提下，要對龍頭企業(yè)、個人投資、專業(yè)合作社和基地建設提供積極的信貸支持。對規(guī)模經(jīng)營業(yè)主給予適當補助。對于土地流轉工作力度大、成效好的要給以表彰和物質獎勵。
