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集體土地流轉(zhuǎn)論文:流轉(zhuǎn)模式評估的集體土地論文

一、江蘇昆山模式：集體土地流轉(zhuǎn)的三集中、三置換、三大合作

1、主要做法。昆山通過深化農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，逐步推進工業(yè)化、城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化，在空間形態(tài)上使“城市更像城市、農(nóng)村更像農(nóng)村、園區(qū)更像園區(qū)”，在具體操作中，提出了：（1）以“三集中”優(yōu)化土地資源配置“。三集中”，一是工業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中，通過“退二進三”、或“退二還一”，進行異地置換。二是農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，鼓勵組建土地股份合作社，發(fā)展規(guī)模現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。三是農(nóng)戶向新型社區(qū)集中居住，宅基地換房進城進鎮(zhèn)、或就地集中居住。（2）以“三置換”更好保障農(nóng)民權(quán)益?！叭脫Q”，一是將集體資產(chǎn)和個人經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)、分配權(quán)置換成社區(qū)股份合作社股權(quán)；二是將土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)置換成土地合作社股權(quán)或置換基本社會保障；三是將宅基地使用權(quán)及住房所有權(quán)置換城鎮(zhèn)住房，或進行貨幣化置換，或置換二三產(chǎn)業(yè)用房和股份合作社股權(quán)。（3）以“三大合作”鞏固富民強村根基的思路。“三大合作”包括社區(qū)股份合作、土地股份合作和農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)民專業(yè)合作社又包括富民合作社和勞務(wù)合作社。截止2011年，昆山市新增農(nóng)村集體建設(shè)用地近3萬畝，有效解決了項目用地問題，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達92.8%。2、昆山集體土地流轉(zhuǎn)的主要經(jīng)驗。（1）科學規(guī)劃成為集體土地利用和開發(fā)的基礎(chǔ)。提出了“分片發(fā)展、城市全覆蓋、大區(qū)域聯(lián)動”三個新理念，將市域看作一個城市整體來統(tǒng)一規(guī)劃，逐步形成了城市總體規(guī)劃—分片區(qū)總體規(guī)劃—各鎮(zhèn)總體規(guī)劃—村規(guī)劃的編制體系。（2）通過多種途徑建立農(nóng)民的多重保障。昆山市積極探索建立了“土地換保障”的辦法，農(nóng)民有穩(wěn)定、持久的生活保障是開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利推進的關(guān)鍵。（3）通過股份合作，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。開展土地流轉(zhuǎn)的一個重要環(huán)節(jié)是如何合理的分配土地所產(chǎn)生的增值收益。富民合作社、土地股份合作社、社區(qū)股份合作社，是昆山在土地流轉(zhuǎn)中確保農(nóng)民的土地權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的主要載體。目前，該市已累計組建農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織462家，其中社區(qū)股份專業(yè)合作社132家、農(nóng)地股份專業(yè)合作社123家、農(nóng)民專業(yè)合作社59家、勞務(wù)專業(yè)合作社2家、富民合作社146家，累計入社農(nóng)民10.3萬戶。農(nóng)民走上了“家家有物業(yè)、戶戶有資本、人人有股份”的共同富裕之路。

二、對我國現(xiàn)有集體土地流轉(zhuǎn)模式的評價

廣東的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有明顯的自下而上性。它首先在南海、中山、東莞等地，由農(nóng)民集體自發(fā)進行。2011年9月13日，廣州市政府《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》，意味著廣州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)走向合法化。但是，廣州市集體建設(shè)用地進入市場的限制條件是：不能用于開發(fā)房地產(chǎn)和住宅類項目，一旦違反或者沒有按照批準的用途使用集體建設(shè)用地，視同違法處理。廣東南海的土地股份合作制模式，不僅承認了土地在農(nóng)業(yè)用途時農(nóng)民對土地具有收益權(quán)，而且還承認了土地在用做非農(nóng)業(yè)用途以后農(nóng)民有權(quán)享有土地的增值收益，既延伸了在農(nóng)村土地承包制下農(nóng)民對承包的土地擁有長期而有保障的土地權(quán)利，也使農(nóng)民的土地承包權(quán)因為新的收益形式和更高的收益而得到進一步的加強。但是，只有開發(fā)項目取得成功才能增強保障能力，否則會使農(nóng)民得不到保障。因此，開發(fā)性安置模式能否取得成功，關(guān)鍵在于如何選擇開發(fā)項目。從經(jīng)驗看，必須選擇市場風險比較小、資金收益比較穩(wěn)定的項目，除此以外還要考慮與工業(yè)區(qū)建設(shè)、城市功能相配套的開發(fā)項目。成都模式的土地流轉(zhuǎn)，在土地集中經(jīng)營過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟出現(xiàn)了大范圍復(fù)蘇，“三個集中”的同時實施了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)和農(nóng)村扶貧開發(fā)。成都模式重點解決“錢從哪里來”“、人往那里去”和“地該怎么用”的問題，將產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)民一體規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進。以工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化，以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，大力推進城鄉(xiāng)一體化，加快新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化進程。以政府引導(dǎo)或直接投入的土地整理集約利用換取產(chǎn)業(yè)和資本支撐，以產(chǎn)業(yè)和資本支撐換取農(nóng)民就業(yè)與轉(zhuǎn)移，以保障覆蓋和已有的轉(zhuǎn)移促進農(nóng)民放棄土地，最終實現(xiàn)“三個集中”。

成都將項目帶動、土地整理和政府支持作為引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的推動因素，最終促成農(nóng)民落地轉(zhuǎn)移，以解決“人往何處去”的問題，這構(gòu)成了成都市城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的基本發(fā)展模式。成都市2007年出臺了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，主要涉及了產(chǎn)權(quán)代表界定、集體建設(shè)用地整理和儲備、流轉(zhuǎn)管理、宅基地流轉(zhuǎn)和地價收益管理等方面內(nèi)容。逐步探索集體建設(shè)用地直接向土地一級市場靠攏的辦法，讓農(nóng)民享受到土地發(fā)展權(quán)帶來的收益。在昆山的三種農(nóng)民合作社中，土地承包權(quán)完全可以作為農(nóng)民的收益性資產(chǎn)而獨立存在。城市化和工業(yè)化的過程，實際上是一個勞動力、土地等要素大規(guī)模流動和自由交易以實現(xiàn)優(yōu)化配置的過程。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)成了農(nóng)民可交易的資產(chǎn)，有利于農(nóng)民共享土地要素增值收益。維護農(nóng)民的這種資產(chǎn)權(quán)利，政府要做的是制定相關(guān)規(guī)則，并加以實施和保護。農(nóng)民要行使土地要素的定價權(quán)，集體合作是一種必要的制度保障。在昆山的三種農(nóng)民合作社中，處于核心地位的因素是農(nóng)民對于土地的法定權(quán)利和農(nóng)民的集體成員身份。采用合作社可能是現(xiàn)有制度框架下的最佳選擇。因為這種組織方式既符合憲法和法律關(guān)于土地公有制的要求，又使得勞動力和土地要素的自由流動成為可能。從以上集體土地流轉(zhuǎn)模式可以看出，在發(fā)展土地市場的過程中，上述地方都堅持了土地土地公有制不相矛盾，而且是實現(xiàn)兩種土地公有制的一種可行方式。發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易，需要打破對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場交易過程，主導(dǎo)土地要素的定價權(quán)。這是中國土地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國新型城鎮(zhèn)化的必由之路。從現(xiàn)有農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的實踐探索中可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體土地股份合作制是目前普遍能夠容易接受的土地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式。在各地已經(jīng)出現(xiàn)的股份制模式中，廣東南海和江蘇昆山的股份制模式最為成熟。在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)實踐中，傳統(tǒng)集體產(chǎn)權(quán)制度采取了股份合作制的形式，能夠有效地保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的收益份額，減少傳統(tǒng)的集體產(chǎn)權(quán)制度下討價還價的成本。農(nóng)村集體土地股份合作制作為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的一種制度創(chuàng)新，是協(xié)調(diào)各相關(guān)利益主體的利益實現(xiàn)機制，有其內(nèi)在的生命力。在新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)要以股份合作制產(chǎn)權(quán)變革為契機，結(jié)合區(qū)域差異化特征，走農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)多元化制度變遷模式。這樣，農(nóng)民除了農(nóng)業(yè)收入、工資收入、出租土地和房屋的租金收益及經(jīng)營性收入外，每年還可以額外獲得來自于集體經(jīng)濟組的股權(quán)分紅，農(nóng)民既分享了城鎮(zhèn)化的成果，又實現(xiàn)了收入的增長。因此，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)該成為進一步增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑。

三、進一步推進我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的主要途徑

（一）開展集體建設(shè)用地集約利用工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源合理銜接土地市場已經(jīng)成為要素市場中不可或缺的重要組成部分，兩大要素市場的對接集中在了城鄉(xiāng)土地市場的有效對接方面。雖然土地制度作為國家穩(wěn)定的基石，不許動搖，但是，可以在城鄉(xiāng)土地制度之間尋找合理的結(jié)合點，進行適度的制度創(chuàng)新。城市和農(nóng)村建設(shè)用地在功能定位和利用方面，存在很大的共性和互補性，必將在新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展中承擔共同的任務(wù)。為了提高農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率，把原先閑置、浪費的集體建設(shè)用地騰退出來，用作城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解需要的建設(shè)用地，這樣就增加了建設(shè)用地的有效供給，成為在不突破城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標總量的前提下，最實際和最有效的選擇。在土地資源有限的條件下，沒有其他更好的選擇。通過體制機制創(chuàng)新，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地根據(jù)市場規(guī)律，通過適當?shù)牧鬓D(zhuǎn)模式，充分融入城市建設(shè)中去，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的高效集約利用，從而在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中發(fā)揮關(guān)鍵性的杠桿作用，已經(jīng)成為未來實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標的重要突破口。雖然目前宅基地指標緊張與空置現(xiàn)象并存，但是，由于宅基地涉及農(nóng)民基本居住權(quán)利，謹慎開展宅基地集約利用工作，可在近期內(nèi)先探索宅基地集約利用和自愿有償退出機制，在適當區(qū)域開展試點。在村民自愿前提下，進行宅基地集約利用，減少宅基地空置，將節(jié)約出來的宅基地用來集中開發(fā)建設(shè)。在試點成熟的基礎(chǔ)上，積極建立宅基地股權(quán)化的退出機制，從制度上解決宅基地空置與指標緊張并存的困境。遠期來看，可以將農(nóng)村宅基地審批與宅基地集約利用、村莊合并、農(nóng)民住房保障等問題統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)住房保障系統(tǒng)，既能緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地緊張的局面，又能實現(xiàn)土地的有效利用。十八屆三中全會提出：審慎穩(wěn)妥推進宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地不能買賣，經(jīng)過批準，在法律授權(quán)的條件下，可以進行試點。目前完全放開宅基地流轉(zhuǎn)還不適合，可以采取逐步試點、逐步完善的辦法，退出后的保障和安置一定要全面到位。

（二）創(chuàng)新和完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的體制機制在我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中，必然帶來集體土地權(quán)屬關(guān)系和土地利用結(jié)構(gòu)的變化，實現(xiàn)集體土地資源在流轉(zhuǎn)中的優(yōu)化配置。這種變化，本質(zhì)上是農(nóng)村集體土地財產(chǎn)所有權(quán)實現(xiàn)形式的變化。一般來講，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)體制機制的創(chuàng)新，直接帶來農(nóng)村集體土地權(quán)益的變化，表現(xiàn)形式主要有以下幾種：1、通過貨幣補償?shù)男问綄崿F(xiàn)集體土地權(quán)益。通過征地補償，農(nóng)民的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿刨Y產(chǎn)，這種貨幣化的土地資產(chǎn)仍然是農(nóng)民的集體資產(chǎn)，其處置方式通過兩個途徑：（1）在集體成員中分配，集體經(jīng)濟組織在城鎮(zhèn)化進程中解體，農(nóng)民以個體的形式轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛＃?）城鎮(zhèn)化以后，進一步轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性固定資產(chǎn)，并且通過產(chǎn)權(quán)制度改革在集體經(jīng)濟組織中股權(quán)化，使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化以后仍然擁有經(jīng)濟的組織載體和財產(chǎn)支撐。2、集體土地權(quán)益直接轉(zhuǎn)化為土地股權(quán)。農(nóng)民承包的集體土地在沒有被征用的情況下，也可以直接股權(quán)化，例如集體的產(chǎn)業(yè)用地，其使用權(quán)可以轉(zhuǎn)變?yōu)槟撤N形式的股權(quán)，農(nóng)民的土地承包權(quán)也可以轉(zhuǎn)換為農(nóng)業(yè)合作社的股權(quán)。3、把集體土地權(quán)益置換為社會福利?？梢灾脫Q為城鎮(zhèn)的社會保障，現(xiàn)在征地補償?shù)囊徊糠钟糜谵D(zhuǎn)換為居民的這部分村民的社會保障，這就是土地權(quán)益轉(zhuǎn)換的一種途徑。集體土地的其它用益物權(quán)，例如宅基地的使用權(quán)，可以置換為城鎮(zhèn)住房，也可以置換為異地的宅基地。4、農(nóng)村集體土地的承包權(quán)置換為土地的收益權(quán)。農(nóng)民的土地承包權(quán)，可以集中流轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)信托中心，農(nóng)民定期領(lǐng)取土地收益。農(nóng)村集體土地承包權(quán)確權(quán)，采取確權(quán)確地、確權(quán)確利、確權(quán)確股三種形式，其中確權(quán)確利就是這種轉(zhuǎn)換形式，農(nóng)民自己不再經(jīng)營土地，但是土地承包權(quán)沒有失去，仍然可以憑借土地承包權(quán)取得土地收益。

（三）通過農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市準備條件十八屆三中全會決定提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。十八界三中全會決定中提出的提高農(nóng)村土地價值，更多是針對農(nóng)村的集體用地。早在十七屆三中全會已經(jīng)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，不過十八屆三中全會公報中去掉了“逐步”一詞，具體文件出臺時還會適當加以限制，不會一步到位。早在十七屆三中全會就提出了兩個鼓勵：鼓勵農(nóng)村土地向?qū)I(yè)大戶和家庭農(nóng)場集中，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟；鼓勵工商資本參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但是一定是有限制的，用途上的限制和準入上的限制，甚至會有監(jiān)管。2013年中央一號文件明確指出：在充分保障農(nóng)民現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的前提下，堅持自愿有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵支持農(nóng)村承包土地向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。同時也提出，用五年時間完成農(nóng)村土地的確權(quán)頒證工作。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)之所以受到關(guān)注，主要原因在于土地作為農(nóng)民擁有的最有價值的資產(chǎn)，不僅具有資源的稀缺性，而且還具有巨大的增值空間。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)涉及到農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、地方政府等多方面的利益，因此，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中合理的利益分配是農(nóng)村集體土地有序和順利流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。需要對集體土地流轉(zhuǎn)過程中各方的權(quán)利和利益有準確的認識和判斷，在充分保證農(nóng)民利益的前提下，科學地制定相關(guān)的制度和措施，通過農(nóng)村集體土地的合理流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地資源的市場價值，既保障新型城鎮(zhèn)化的順利進行對土地資源的需要，又為農(nóng)民謀求最大化利益。

（四）通過破解制度瓶頸，以更綜合的視野來設(shè)計農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)模式應(yīng)該一方面聯(lián)系城鄉(xiāng)一體化背景，一方面聯(lián)系新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，通過推動農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，不僅致力于打破城鄉(xiāng)分割體制，也要實現(xiàn)農(nóng)村集體土地開發(fā)利用與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性互動。在新型城鎮(zhèn)化過程中，通過農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，破解經(jīng)濟發(fā)展的土地瓶頸，確保社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的同時，吸引工業(yè)和城鎮(zhèn)的資金與技術(shù)轉(zhuǎn)移，促進新農(nóng)村建設(shè)，推動農(nóng)村生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施的集中改造，引導(dǎo)和扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，促進農(nóng)民增收，破除“三農(nóng)”困境，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。通過推動農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，既促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，又為產(chǎn)業(yè)升級和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提供新的動力和基礎(chǔ)。破解經(jīng)濟發(fā)展的土地瓶頸，核心是改變土地政策的二元分割格局，實行集體土地與國有土地的同地、同權(quán)、同價。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實施中，始終面對集體所有制的挑戰(zhàn)。

目前，在很多地方，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)都處于非法狀態(tài)。雖然早在2002年安徽蕪湖就開始了農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，但目前也只有廣東頒布了關(guān)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的地方條例。與其默認非法狀態(tài)的普遍持續(xù)存在，不如在制度層面盡早取得突破。雖然這些年一再強化農(nóng)戶使用的權(quán)能，但農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓權(quán)能卻在滯后，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的保障和實現(xiàn)僅限于農(nóng)地農(nóng)用，使農(nóng)村集體土地被排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之外。因此，必須找到既能向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高效配置土地，又能實現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的途徑。加快推進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，支持集體經(jīng)濟組織通過出租、土地入股、合作開發(fā)等方式，參與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)；探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押制度，支持引導(dǎo)金融機構(gòu)創(chuàng)新集體建設(shè)用地貸款抵押方式，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)用地貸款抵押，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地更加完整的財產(chǎn)權(quán)。而實現(xiàn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的突破與創(chuàng)新，加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)無疑將會成為這一途徑的主要內(nèi)容。十八屆三中全會后，希望對農(nóng)村集體土地在以下幾方面取得突破：一是逐步縮小征地規(guī)模和征地范圍；二是打破目前分割的城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地制度，讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地能夠同地同權(quán)同利；從土地制度上體現(xiàn)公平與正義。三是農(nóng)民承包的土地能夠獲得抵押權(quán)、處置權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，為增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入提供產(chǎn)權(quán)上的準備。因為，產(chǎn)權(quán)不清、歸屬不明的現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度影響效率、平等和穩(wěn)定的目標，如果不改，要打造中國經(jīng)濟制度的升級版將非常困難。

作者：王朝華單位：北京市社會科學院經(jīng)濟所

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度改革與創(chuàng)新

一、集體土地流轉(zhuǎn)概述

集體土地流轉(zhuǎn)是指集體土地所有者與建設(shè)用地使用者之間土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。隨著我國信息化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，盡管許多農(nóng)村人都選擇去城市發(fā)展，農(nóng)村仍然有大量人員依靠土地生活。而農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式包括反租倒包、土地股份合作、土地轉(zhuǎn)包、土地轉(zhuǎn)讓、土地互換、委托經(jīng)營以及拍賣等。集體土地流轉(zhuǎn)有利于實現(xiàn)資源優(yōu)化和合理分配。改革和創(chuàng)新農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度是保障和服務(wù)農(nóng)民全面發(fā)展的根本途徑。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀

(一)土地流轉(zhuǎn)市場化不足。當前土地主要在農(nóng)民和熟人之間進行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的通道較狹窄。一些農(nóng)民受傳統(tǒng)思想的束縛過于依賴土地不同意流轉(zhuǎn)。這主要是由于農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)制度缺乏足夠的認識，而且當前政府的政策不完善使得農(nóng)民沒有安全感。此外，一些企業(yè)和建設(shè)者對土地的承包缺乏積極性，大多數(shù)企業(yè)不愿意投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。政府對土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)不到位，使得土地流轉(zhuǎn)市場化不足。(二)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，頻繁糾紛。雖然當前土地流轉(zhuǎn)的速度逐漸變快，但是糾紛也變得頻繁，根本原因是土地流轉(zhuǎn)的制度不夠完善和規(guī)范。它主要表現(xiàn)在以下幾個方面，一是我國土地監(jiān)督制度不完善，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)制度和相關(guān)的法律缺乏認識使得交易困難。二是我國對于土地流轉(zhuǎn)制度沒有具體的明確，相關(guān)法律存在漏洞使得糾紛難以解決。此外，流轉(zhuǎn)主體存在一定的問題，土地流轉(zhuǎn)本應(yīng)該本著農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)，但是一些政府采用強制手段讓農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)從而導(dǎo)致糾紛頻繁。同時農(nóng)民文化水平較低，一些企業(yè)利用農(nóng)民的弱點引導(dǎo)他們簽訂不公平的土地流轉(zhuǎn)合約使得糾紛增多。(三)土地產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)不清晰。按國家法律規(guī)定，農(nóng)村的土地是指農(nóng)民集體所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。但是目前由于集體組織不按規(guī)章隨意征收農(nóng)民的土地嚴重影響了農(nóng)民的積極性。此外，農(nóng)民沒有能力維護自己的權(quán)益，而且對相關(guān)的制度不了解，使得農(nóng)民土地的收益逐漸減少。而其他收入被集體組織用去其他地方，這嚴重損害了農(nóng)民的權(quán)益。

三、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的必要性

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的宗旨就是維護農(nóng)民的利益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展共建和諧社會。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新是當前農(nóng)村工作的當務(wù)之急。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的必要性主要表現(xiàn)在以下幾個方面。(一)有效促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。集體土地流轉(zhuǎn)通過在村民之間以及城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)調(diào)整了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。土地作為生產(chǎn)要素將農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)進行結(jié)合，充分發(fā)揮了土地的作用并增加了農(nóng)民的收益。同時集體土地流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施，并通過將信息技術(shù)應(yīng)用到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域建設(shè)了農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)業(yè)采摘園以及農(nóng)業(yè)生態(tài)園等，不僅拓展了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，而且還促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。(二)中國農(nóng)村具備土地流轉(zhuǎn)的條件。在市場經(jīng)濟體制的影響下，我國農(nóng)民已經(jīng)不僅僅將農(nóng)收入作為生活的唯一來源。而且國家當前沒有為進入城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民提供基本的保障，農(nóng)民只有將土地作為最后的保障。放棄土地的農(nóng)民沒有合理的補償，農(nóng)民當前只能通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)補償自己的損失。因此當前中國農(nóng)村已經(jīng)完全具備土地流轉(zhuǎn)的條件。(三)是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的必要措施。農(nóng)村傳統(tǒng)的土地經(jīng)營方式規(guī)模小、農(nóng)民收入不穩(wěn)定，而新的經(jīng)營制度“集體土地流轉(zhuǎn)制度”能夠有效解決這一問題。農(nóng)民將自己土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給經(jīng)營者，通過經(jīng)營者的改造、規(guī)劃和發(fā)展集中土地資源，更好地對土地進行管理。而且經(jīng)營者通過科學技術(shù)不僅能夠發(fā)揮土地效用提高生產(chǎn)力，而且還為新技術(shù)的研發(fā)和試驗提供了條件。所以農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度改革是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的必由之路。(四)有利于加快城鎮(zhèn)化步伐、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。1998年十月中共十五屆三中全會提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。農(nóng)村人口多是阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，因此減少農(nóng)村人口是加快農(nóng)村發(fā)展進程的首要措施，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度為農(nóng)民提供了保障，給農(nóng)民全面發(fā)展提供了條件促進了農(nóng)民多方面發(fā)展。同時土地流轉(zhuǎn)制度轉(zhuǎn)移了農(nóng)村勞動力，有效縮小了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，加快了城鎮(zhèn)化的步伐。

四、改革農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的措施

(一)明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。明確農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)制度改革的根本。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明確是制約土地流轉(zhuǎn)的重要因素，所以政府機關(guān)應(yīng)該明確土地所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。同時在明確土地所有權(quán)時要尊重區(qū)農(nóng)民的意見，進行合理的劃分，做到公平公正。(二)加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度。政府和村委會一定要通過多種方式加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，讓農(nóng)民對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有準確的認識，從而合法維護自己的權(quán)益。同使農(nóng)村可以組建咨詢小團隊，專門為農(nóng)民解決土地的相關(guān)問題。此外，還可以聘請專家來農(nóng)村為農(nóng)民開展講座，為農(nóng)民普及土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)知識，轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)的觀念，從而營造良好的流轉(zhuǎn)發(fā)展環(huán)境。(三)培育土地產(chǎn)權(quán)市場。1．農(nóng)用耕地產(chǎn)權(quán)市場。為了提高農(nóng)村土地資源利用率，就要培育土地產(chǎn)權(quán)市場。要建設(shè)農(nóng)用耕地產(chǎn)權(quán)市場主要有兩個措施，一是在保證流轉(zhuǎn)過程公平，保障農(nóng)民收益的基礎(chǔ)上大力支持企業(yè)租賃等土地流轉(zhuǎn)的方式，有效利用先進的科技技術(shù)提高生產(chǎn)力。二是開發(fā)農(nóng)業(yè)區(qū)域，比如農(nóng)民可以利用土地入股與經(jīng)營者合作集中土地資源，擴大效益，最終實現(xiàn)雙贏。2．農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場。由于我國工程化進程的限制，農(nóng)民喪失了很大的土地權(quán)利，因此培育農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場是十分必要的。它不僅可以給農(nóng)民提供多種土地資源利用的方式，還讓農(nóng)民為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了一份貢獻。3．農(nóng)村土地金融市場。法律應(yīng)該明確農(nóng)民土地使用權(quán)的實際性質(zhì)，比如可以賦予農(nóng)民將土地作抵押進行金融市場交易的權(quán)利。因此農(nóng)村集體土地制度改革應(yīng)該將培育市場作為重點內(nèi)容。讓農(nóng)民能更加合理地利用土地資源，同時改變當前農(nóng)村金融的現(xiàn)狀，并促進金融行業(yè)的發(fā)展。

五、結(jié)語

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革是一個需要時間和努力的過程。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的過程中要借鑒其他地區(qū)以及其他國家的土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，取長補短，針對實際情況創(chuàng)新出適宜的、能夠促進土地制度進步的體系。同時在改革時以市場經(jīng)濟體制的變化為根本，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供一定的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，從而有效解決“三農(nóng)”問題。

作者:蔣書波 單位:海南國源土地礦產(chǎn)勘測規(guī)劃設(shè)計院

集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地流轉(zhuǎn)工作調(diào)查

近年來由于我國社會主義市場經(jīng)濟地位逐步確立，各項優(yōu)農(nóng)、富民政策的不斷出臺，國家對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟投入不斷增加，農(nóng)村經(jīng)濟得到快速發(fā)展，農(nóng)民收入提高、生活富裕，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)逐步體現(xiàn)。隨著城市、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)和大量招商引資企業(yè)的落戶，土地需求越來越旺，但國家實行嚴格的耕地保護和節(jié)約集約用地等政策，嚴格控制用地指標和農(nóng)用地的征收征用審批，國有土地已遠遠不能滿足目前各項經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展需要，為充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟利益，避免違法批地和亂占耕地現(xiàn)象和有利于經(jīng)濟發(fā)展的需要，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)勢在必行。

2009年縣被省政府列為省級農(nóng)村土地使用制度綜合改革試點縣，通過改革農(nóng)村土地使用制度，建立統(tǒng)一的與新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的城鄉(xiāng)土地使用和管理方式，對全面推進我縣社會主義新農(nóng)村建設(shè)推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到了重要作用。隨著試點工作的開展，特別是全國首家縣級農(nóng)交中心——縣農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)中心的正式成立，中心自掛牌運行以來，共征集到農(nóng)村集體資源資產(chǎn)出讓信息386條，受讓信息89條。通過中心組織牽線，交易雙方達成協(xié)議成交項目38個，成交額2300萬元，其中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易項目29個，成交額1860萬元；農(nóng)村養(yǎng)殖水面交易項目9個，成交額440萬元。為我縣農(nóng)村土地依法流轉(zhuǎn)和市場化運作提供了一個很好的平臺，也為促進農(nóng)村土地科學、規(guī)范、快速流轉(zhuǎn)提供信息支撐，為我縣農(nóng)民增加收入作出貢獻。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策依據(jù)

十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和中共中央國務(wù)院《關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》等文件精神，系在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的基礎(chǔ)上對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面作了專題規(guī)定。要求建立健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?，F(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。堅持依法自愿有償原則,尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位,任何組織和個人不得強迫流轉(zhuǎn),也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。

二、目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

地方政府更多的是熱衷于發(fā)展地方經(jīng)濟，通過招商引資發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟，貫徹國家土地政策意識淡薄，侵犯農(nóng)民利益情況較為普遍。在改善農(nóng)民居住環(huán)境、增加農(nóng)民福祉的名義下，卻行著竭盡全力以較小代價換取最大用地回報之實。目前在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在以下主要問題：

1、產(chǎn)權(quán)界定不清晰，農(nóng)民利益難保障

由于土地流轉(zhuǎn)會打破原有的戶界、村界，因此權(quán)屬必須清晰，產(chǎn)權(quán)制度改革必須置于工作的前端。然而，在一些地方對集體建設(shè)用地使用權(quán)（含宅基地）、房屋所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等登記、頒證工作還不到位的情況下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)等保障機制相對缺失，土地復(fù)耕整理、征地拆遷、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等涉及農(nóng)民的土地權(quán)益農(nóng)民利益問題，在缺少法律保護的狀況下，農(nóng)民的利益很難得到切實保障。

2、政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民成被動接受角色

為了獲取集體建設(shè)用地“指標”，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序、方法以及流轉(zhuǎn)主體等違反規(guī)定，針對各地方經(jīng)濟社會發(fā)展情況不同而形成的流轉(zhuǎn)條件差異，地方政府肆意按照自己的利益取向設(shè)定補償形式和標準。而本該是流轉(zhuǎn)主體的農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織最終只能擔當被接受者的角色。

3、缺乏有效監(jiān)管，農(nóng)民喪失財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)

由于我國土地尚缺乏統(tǒng)一市場定價要素，征地的定價權(quán)主要由地方政府決定，所以，土地的流轉(zhuǎn)條件受地方政府的財力乃至認識水平的影響非常大。如果再加上集體甚至開發(fā)商的利益博弈，往往造成農(nóng)民解決了住房，或者簡單地“以宅基地換來了房”，“以土地換回了社?！?，但卻缺失了更重要的財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障。

4、為經(jīng)濟發(fā)展讓路，大量農(nóng)用地被侵占。

片面追求擴大地方財政收入，置國家法律法規(guī)和土地政策于不顧，利用土地整理，整村推進新農(nóng)村建設(shè)，土地利用規(guī)劃調(diào)整和土地置換、虛假招拍掛等形式，規(guī)避國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的監(jiān)管，使大量農(nóng)用地變成建設(shè)工地，有的利用公共設(shè)施建設(shè)或公益事業(yè)等虛假項目上報批準，套取建設(shè)用地指標用于招商引資或其他建設(shè)。

三、問題存在的原因

（一）農(nóng)民思想意識亟待加強。三十多年的改革開放，廣大農(nóng)民逐步改變了單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，紛紛采取外出務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)，發(fā)展制造業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等多種致富形式齊頭并進，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展得到迅速發(fā)展，非農(nóng)收入超過總收入的七成以上，農(nóng)民對土地的依賴性逐步降低。受傳統(tǒng)思想，農(nóng)民大多認為土地屬于國家或集體所有，只要征地拆遷能夠拿到補償，一般很少過問是否合法，缺少應(yīng)有的維權(quán)意識，有的即使知道權(quán)益受到侵害也無處投訴。

（二）土地法規(guī)政策的不完善。雖然國家關(guān)于家庭土地承包經(jīng)營制度已經(jīng)實行了三十年，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》頒布八年，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》實施有五年，由于法律宣傳不到位和廣大農(nóng)民法制意識不強，有很多地方農(nóng)民沒有簽訂承包合同，大量邊遠、貧瘠、河塘的土地沒有承包，外出務(wù)工農(nóng)民的土地拋荒嚴重，還有私自調(diào)換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等現(xiàn)象，造成農(nóng)村土地權(quán)屬混亂，有證無地和有地無證情況普遍存在。

（三）基層組織沒有認真履行職責。在土地征收征用過程中，有的村（居）委或基層政府為了達到能夠完成上級布置的能夠使用土地或者侵占、挪用征地補償費用等目的，采取各種欺騙手段或者故意隱瞞事實，利用信息不對稱，將各種違法用地變成既成事實，很多基層組織喪失了受廣大農(nóng)民托付管理和保護土地的責任，使土地所有者變成了損害農(nóng)民利益的幫兇。村（居）干部因為侵占、挪用或者倒賣土地被追究者不在少數(shù)。

（四）地方政府執(zhí)行國家法律不到位。隨著各地“工業(yè)立縣”和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟為第一要務(wù)的目標確立，各地大興招商引資之風，層層落實招商任務(wù)和指標，地方政府為了保障引資企業(yè)順利落戶，往往采取欺騙或強壓手段，隨意圈地、違法占地，“先占后補”、“以租代征”現(xiàn)象普遍存在。

四、科學規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，促進現(xiàn)代農(nóng)村跨越發(fā)展

（一）依法用地流轉(zhuǎn)是關(guān)鍵。

1、逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)和政策。雖然《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都有規(guī)定，但比較籠統(tǒng)，可操作性不強，各省市也沒有結(jié)合當?shù)貙嶋H出臺相應(yīng)的政策。目前的國家政策面上，關(guān)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的實施細則尚未規(guī)范，只有通過選擇部分地區(qū)改革試點，探索新路子，逐步完善和規(guī)范流轉(zhuǎn)政策和規(guī)定，規(guī)劃先行，整體規(guī)劃和詳細規(guī)劃相結(jié)合。

2、土地流轉(zhuǎn)原則

（1）現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。土地流轉(zhuǎn)還必須遵循“平等協(xié)商、自愿、依法、有償、有序”的原則，遵重農(nóng)民意愿，流轉(zhuǎn)的收益屬于農(nóng)民，任何組織和個人不得截留、占用和扣繳。

（2）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限，受讓方必須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須依法履行備案手續(xù)。

（3）規(guī)范運作和因地制宜原則。流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)當按照法律法規(guī)及政策要求規(guī)范運作，簽訂經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。合同應(yīng)當明確雙方責、權(quán)、利，同時要大膽探索，根據(jù)當?shù)貙嶋H，確定最佳流轉(zhuǎn)規(guī)模和形式。

（二）明確權(quán)益是根本保證。為進一步加強農(nóng)村集體土地管理，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例和國土部門的相關(guān)政策，加快建立“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格規(guī)范”的農(nóng)村土地使用制度，按照“村莊整合、土地整理、用地置換、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、依法流轉(zhuǎn)、規(guī)范運行、嚴格審批”的要求，按照村民組為集體經(jīng)濟組織分別登記集體土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人，以及村民組范圍內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀建冊歸檔。及時對農(nóng)村的土地進行“三權(quán)”確權(quán)發(fā)證（土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)），為農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)提供有效支持。

（三）建立統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)平臺。通過國土部門的收儲中心和農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)中心兩個平臺，及時公開土地流轉(zhuǎn)信息，遵循公開、公平、公正、等價、有償、有序的原則，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。建立統(tǒng)一的國有和集體建設(shè)用地使用權(quán)交易有形市場，統(tǒng)一交易規(guī)則，平等公開交易。按照用地同權(quán)、同價的原則，建立與國有建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地使用權(quán)價格機制。使國家、集體、農(nóng)民在依法流轉(zhuǎn)的土地收益上共同受益，保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

（四）強化監(jiān)督檢查的作用。

1、國土部門發(fā)揮職能作用。國土部門應(yīng)該通過系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督，嚴格履行用地的各項審批手續(xù)，及時查處倒賣和違法使用土地情況，杜絕不作為、緩作為和亂作為現(xiàn)象。國土部門還應(yīng)將保護土地作為年度目標考核內(nèi)容，同基層政府簽訂責任狀，基層政府同村（居）集體經(jīng)濟組織簽訂責任狀，形成保護土地人人有責的大好局面。

2、紀檢監(jiān)察等專門部門的監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門應(yīng)該將依法保護土地作為干部選拔任用的前提條件之一，聯(lián)合規(guī)劃、土地等部門開展定期土地巡查制度，及時查處干部在土地利用中的徇私舞弊、玩忽職守等情況，杜絕違規(guī)違紀行為。

3、發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。要調(diào)動人民群眾的積極性，使他們主動參與到維護自身權(quán)益的行動中來，同時利用輿論媒體的監(jiān)督作用，及時曝光那些亂占土地，侵害國家和群眾利益的行為，為職能部門及時查處違法用地案件提供有效支持。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地流轉(zhuǎn)關(guān)聯(lián)問題

當前市場經(jīng)濟條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經(jīng)濟機制的調(diào)節(jié)，如國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進入市場后，在社會經(jīng)濟活動中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進入市場流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過程中充分體現(xiàn)其市場價值以及維護好農(nóng)民集體利益是當前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。

一、我國集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的國有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個分割的土地市場?，F(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀80年代，我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場實際上早就客觀存在?，F(xiàn)在隨著全國城市化進程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進入市場已成為不爭的事實。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)問題進行了規(guī)定。該《辦法》在全國第一次對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責任等問題都作出了具體明確的規(guī)定。但在全國范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規(guī)定中卻沒有予以明確的指出?！稇椃ā分校w土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有?！睹穹ㄍ▌t》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！庇纱丝梢?，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村民集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，可以簡稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級。

（二）法律對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴重滯后

對于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒有專門的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！睋?jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過征收轉(zhuǎn)為國有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實際上并沒有對集體土地的處分權(quán)，當然也就沒有土地財產(chǎn)權(quán)，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@些法律條文嚴格限制了集體土地非農(nóng)建設(shè)的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自建自用。即集體經(jīng)濟組織成員可以使用本集體經(jīng)濟組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)，也就是說，集體建設(shè)用地向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個人的流轉(zhuǎn)行為是法律明文禁止的。而現(xiàn)實中，大量集體土地通過出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的企業(yè)和個人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來，各地通過集體土地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，已成為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的重要組成部分，經(jīng)濟發(fā)展和用地矛盾十分突出。

（三）當前我國的農(nóng)地征用制度不合理

國家為了公共利益需要，采用行政手段強制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟補償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國家主權(quán)或行政管理權(quán)行使的在市場經(jīng)濟的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應(yīng)由社會或市場主體（包括國有企業(yè)）來完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價征用農(nóng)地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至官商勾結(jié)中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應(yīng)得的補償或補償很少，引發(fā)了諸多矛盾。

三、對集體土地流轉(zhuǎn)進行改革的幾點思考

（一）合理配置土地資源，推進集體土地制度改革，允許集體土地進入市場

土地作為要素市場特殊商品，應(yīng)通過市場機制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機制實現(xiàn)土地的價格和價值相符。集體土地進入市場，對充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場配置機制具有推動作用。

（二）切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國有土地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進入市場流轉(zhuǎn)，為實現(xiàn)集體土地和國有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場體系，為全面推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

（三）集約節(jié)約利用土地，加強總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國家指導(dǎo)土地開發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過經(jīng)濟、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進入市場的同時，還要通過集體土地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應(yīng)指標納入年度供應(yīng)計劃等手段來規(guī)范。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的——均為公有制。既然國家土地所有權(quán)上可以設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)，且建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)；邏輯上的推論應(yīng)是集體土地所有權(quán)上亦可設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)，且集體建設(shè)用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)。

其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已完全滯后于農(nóng)村土地市場的現(xiàn)實，這一滯后不僅降低了法律的權(quán)威性，也不利于保護集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。在這個問題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

再次，充分保障農(nóng)民獲得集體土地流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利。集體土地進入市場的立法宗旨就是讓農(nóng)民分享土地級差收益的成果。集體土地應(yīng)在堅持規(guī)劃和用途管制的前提下，充分保障農(nóng)民集體獲得土地級差收益的權(quán)利，包括讓集體土地直接進入工業(yè)用地市場。嘗試集體土地進入經(jīng)營性開發(fā)，突破農(nóng)民宅基地的限制，推進宅基地的商品化，讓農(nóng)民分享城市化進程的房租收入。

綜上所述，目前我國農(nóng)村集體土地的使用權(quán)進入市場參與資源分配已是大勢所趨，無論是理論上還是現(xiàn)實需要上都要求加快農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。國家應(yīng)當正視當前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，盡快明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，制定相關(guān)法律規(guī)章，建立起完善合理的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。通過合理規(guī)范的集體土地流轉(zhuǎn)來促進土地資源的合理利用，維護廣大農(nóng)民的正當權(quán)益，從而加快社會主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐，推動我國經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分析論文

【摘要】80年代后期以來，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在我國廣大農(nóng)村悄然興起。土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包實踐的產(chǎn)物。它不僅解決了農(nóng)村土地撂荒等現(xiàn)實問題，而且推動了土地規(guī)模經(jīng)營，加快了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，把農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進。目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)達到了一定的數(shù)量規(guī)模，流轉(zhuǎn)形式也較多，但土地流轉(zhuǎn)是一新生事物，它的實踐和運作中還存在一些問題。針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實際問題，本文從更高層次提出了解決對策。

【關(guān)鍵詞】土地使用權(quán)土地流轉(zhuǎn)原因規(guī)模經(jīng)營問題

1978年，發(fā)生在安徽鳳陽的“小崗試驗”，點燃了中國農(nóng)村改革的導(dǎo)火索，一種嶄新的經(jīng)濟制度——農(nóng)村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革歷程已經(jīng)證明，農(nóng)村土地承包制的全面推行，從根本上改變了中國農(nóng)村的面貌和中國農(nóng)民的命運。隨后農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包寫進了《憲法》。從上世紀80年代后期開始，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在全國悄然興起，很大程度上又鞏固和促進了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加快了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展?，F(xiàn)在國家把農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)寫進多部有關(guān)法律，確立了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律地位。因此，有人把土地流轉(zhuǎn)比作又是一次土地革命――中國第三次土地革命。

一、土地流轉(zhuǎn)的原因

我國農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)開始于1985年，先是沿海一些發(fā)達地區(qū)悄悄萌芽了承包土地經(jīng)營權(quán)的自發(fā)性流傳，進而向內(nèi)地蔓延，從自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)展到有順流轉(zhuǎn)，至今已有18年歷史。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正原因是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。從農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率有了很大的提高，出現(xiàn)了大量的富余勞動力，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人數(shù)逐年增加，同時農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民棄田打工；從另一方面看，農(nóng)業(yè)發(fā)展一定的程度需要土地規(guī)模經(jīng)營。土地承包中遇到了一些新的問題。在這種背景下，為了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)在一些地方悄悄興起。它是我國農(nóng)村在家庭承包制度的基礎(chǔ)上的一項重大制度創(chuàng)新。具體的原因如下：

1、為解決農(nóng)村的實際問題而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)之所以發(fā)生大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，在很大程度上與中國農(nóng)村的現(xiàn)實危機有關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，而用在種子、化肥、農(nóng)藥和灌溉用水等生產(chǎn)成本有增無減，農(nóng)業(yè)稅費卻居高不下，使得種田效益十分低下，一些地區(qū)承包土地甚至成了“虧本買賣”。在城市和沿海勞動力市場開放的情況下，農(nóng)民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來源，一定程度上弱化了農(nóng)民對土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農(nóng)民視為“負擔”，他們不愿再種田，有的農(nóng)民全家踏上進城打工、經(jīng)商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉(zhuǎn)到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機的必然選擇，在不少農(nóng)村地區(qū)，這是促成承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原始動機。

此外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求土地連片集中高效；工商企業(yè)、“三資”企業(yè)介入農(nóng)業(yè)開發(fā)，要求有專業(yè)化、成規(guī)模的原料生產(chǎn)基地與之配套，以改變有效的技術(shù)服務(wù)不足的問題；等等；這些問題的解決導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生。正是解決我國農(nóng)村際問題，土地流轉(zhuǎn)在我國許多地方興起。

2、為土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地效率而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。土地小規(guī)模的家庭經(jīng)營必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化，兼業(yè)化必然導(dǎo)致土地利用率低，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)利用率低，工作效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，同時小規(guī)模經(jīng)營也使產(chǎn)、供、銷的成本大幅度增加。為了提高土地效率，必須走土地適度規(guī)模經(jīng)營之路，要求土地適當集中，土地集中必須通過市場行為，即通過土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)使土地相對集中。世界銀行一份研究報告指出：當人均GDP低于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營為主，當人均GDP大于1000美元之后，土地的商業(yè)運用和市場價值才能顯現(xiàn)出來，表現(xiàn)在土地擁有者有轉(zhuǎn)讓土地的愿望，土地經(jīng)營者有擴張規(guī)模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效應(yīng)。以此為標準，我國大部分地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)，人均GDP都超過了1000美元。從國家的政策來看，國家在穩(wěn)定農(nóng)民長期承包土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)土地要向部分高效農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營行業(yè)集中。一些地區(qū)，特別是發(fā)達地區(qū)或勞動力轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，把土地適當集中，包給種田能手經(jīng)營，取得了較多的經(jīng)濟效益。可以說農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是近年來土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的重要原因之一，也是未來現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。

3、國家的政策、法律促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策是十分慎重的，逐步放開的，土地流轉(zhuǎn)是逐步發(fā)展起來的。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從自發(fā)到合理有序流轉(zhuǎn)、從少到多，完全是國家從我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力發(fā)展要求出發(fā)，先后出臺了允許土地流轉(zhuǎn)的政策和法律、法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)這一新生事物在廣大農(nóng)村發(fā)展起來，特別是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較多地區(qū)和發(fā)達地區(qū)。1984年中央1號文件規(guī)定：“自留地、承包地均不準買賣，不準出租、不準轉(zhuǎn)作宅基地和其它非農(nóng)用地”。又規(guī)定：“鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內(nèi)，因無力耕地或轉(zhuǎn)自他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意由社員自找對象，協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包的內(nèi)容。轉(zhuǎn)包的條件可以根據(jù)當?shù)厍闆r由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會議通過的憲法修訂案對總綱第十條增加“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月七屆人大常委會五次會議通過的土地管理法修正案也相應(yīng)地在第二條增加了第三款：“國有土地集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。后來的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》第31條指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項目的承包經(jīng)營權(quán)。允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，少數(shù)經(jīng)濟比較發(fā)達的地方，本著群眾自愿的原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地利用率”。1998年修訂的土地管理法更簡潔地規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會決定指出：“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自主、有償?shù)脑瓌t依法進行，不得以任何理由強制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，少數(shù)確實具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營。”2001年12月，中央又專門出臺了《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》來引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。新出臺的《土地承包法》第二章第五節(jié)也規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)……”。這些法律和政策為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，在一定程度上引導(dǎo)、規(guī)范、支持和推進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

二、我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及形式

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截止2001年底，全國以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6%—8%，發(fā)達地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達到20～30%，一般超過10%，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達到10～20%左右，一般在5%左右。如到2001年底，浙江省流轉(zhuǎn)耕地占全省耕地總面積的13.5%；福建省為10.7%；而青海省僅4%，安徽約5%?？偟膩砜次覈r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)五大特點：一是土地流轉(zhuǎn)的形式較多，有的形式處探索試點階段，以自由流轉(zhuǎn)形式為主。二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉(zhuǎn)大多有償。四是發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例高于欠發(fā)達地區(qū)。如廣東、福建、浙江流轉(zhuǎn)的土地占總的承包土地比例都在10%以上，而內(nèi)地省份平均都在5%左右。五是參與土地流轉(zhuǎn)的主體呈多元化，除農(nóng)戶外，城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)(包括外商企業(yè))、科研機構(gòu)、機關(guān)事業(yè)單位等也下鄉(xiāng)租地、包地開發(fā)農(nóng)業(yè)。

目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有以下幾種：

1自由流轉(zhuǎn)。它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，表現(xiàn)為三種形式：一是互換調(diào)節(jié)承包地。它解決部分農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)區(qū)相對分散、不便管理的問題，通常由村干部作為協(xié)調(diào)中間人。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。這種形式因為簡單明了、手續(xù)簡便，成為當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。解決了農(nóng)村青壯年臨時外出打工、家中無勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題。三是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，一些農(nóng)戶將家庭的生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)或家庭重要勞動力外出打工抓收入，便把承包地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給別人。轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的對象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見證人和協(xié)調(diào)人。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)在發(fā)達地區(qū)較常見，占有較大比重。

2租賃倒包。這種形式出現(xiàn)于上世紀90年代中后期。農(nóng)村中富裕后有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經(jīng)營權(quán)，有規(guī)模地成片地開發(fā)土地、荒山資源，從事各項開發(fā)項目。經(jīng)營方式主要有兩種，一是租賃后請勞工生產(chǎn)，自己管理，自己經(jīng)營。二是把租賃得到經(jīng)營權(quán)后的耕地又倒包給本地的農(nóng)民按規(guī)定的開發(fā)項目生產(chǎn)，自己給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需資金、技術(shù)和派住技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，生產(chǎn)出產(chǎn)品后按原訂合同價格進行收購、銷售。

3股份合作制。在一些經(jīng)濟發(fā)達、市場化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團作為投資主體，興辦規(guī)模化的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包的簡單轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導(dǎo)，按照現(xiàn)代經(jīng)營方式將土地承包經(jīng)營權(quán)折股與其它生產(chǎn)要素結(jié)合，農(nóng)民以股東身份與其它投資者共享收益、共擔風險，以實現(xiàn)區(qū)域化和專業(yè)化生產(chǎn)。

4、抵押、托管、拍賣。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營經(jīng)濟較為發(fā)達的東南沿海一帶，由于開辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權(quán)進行抵押。托管是承包方承包地委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定的費用。托管期間原承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可以由承包方履行，也可以在協(xié)議中明確由托管方履行。拍賣是經(jīng)村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競標方式公開拍賣經(jīng)營權(quán)，實行開發(fā)經(jīng)營。

三、我國土地流轉(zhuǎn)存在的問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為家庭承包經(jīng)營制度的一種行之有效的實現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實踐也證明了它有效地提高了土地的經(jīng)濟效益，促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)?；l(fā)展的必然趨勢。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，在實際運作中還存在著一些問題。

1、存在土地強制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關(guān)系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，嚴重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強迫農(nóng)民長時間、低價出讓土地經(jīng)營權(quán)。這些問題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)濟制度。

2、土地流轉(zhuǎn)機制不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。口頭協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

3、農(nóng)民缺乏社會保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村，土地具有社會保障和就業(yè)功能，而當前農(nóng)村社會保障機制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開土地，農(nóng)民把土地作為命根子來看待。認為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實。在目前二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口的，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此，農(nóng)民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養(yǎng)老。也有少數(shù)農(nóng)民對土地私有化心存幻想，認為承包期延長30年以后，到那時政策變了，土地就成為自己的了，而那時自己如果還沒有由農(nóng)民變成真正的市民，現(xiàn)在又不爭取承包地，等于斷了子孫財路，將來就后悔莫及。正因為將來的后顧之憂，相當一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。

4、土地流轉(zhuǎn)價格低廉制約著土地流轉(zhuǎn)。當前雖然政策允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價格極低。許多地方不僅出現(xiàn)了土地自然生產(chǎn)、撂田拋荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了甩掉土地，倒貼一定的費用的現(xiàn)象（也稱“倒帖皮”）。當前承包土地根本無價可談，因為送給別人都不要，又如何能夠有償流轉(zhuǎn)。造成這種現(xiàn)象的原因是：一是農(nóng)民種地不合算，一個勞動力種地獲得收入的遠遠低于打工的收入。二是土地流動渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)沒有完全展開，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能小。如果由農(nóng)戶漫無目的尋找轉(zhuǎn)讓對象來完成交易過程，勢必因效率低下而影響土地的流轉(zhuǎn)速度。急于流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民在沒有辦法的情況下，只能以低價，甚至采到倒貼的方式把土地轉(zhuǎn)給別人耕種。三是沒有完善的中介機構(gòu)為之服務(wù)。由于土地交易與普通商品交易又有很大的區(qū)別，其運作程序相當復(fù)雜，特別是土地使用權(quán)流動涉及到多個主體，即所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體的經(jīng)濟利益，而交易主體的素質(zhì)參差不齊，無法通曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序，這就要求有完善的中介服務(wù)機構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、土地投資機構(gòu)、土地融資機構(gòu)和土地保險機構(gòu)等。交易中心缺乏嚴重地制約了土地市場的發(fā)育。四是農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格淡薄。我國農(nóng)村土地長期以來都是實行實物管理，土地流轉(zhuǎn)價格不象普通商品價格一樣容易確定，土地產(chǎn)權(quán)價格無衡量標準，根本沒有完整的價格體系。由于土地在歷史上沒有可供參照的價格，且目前又沒有完整的價格體系，從而導(dǎo)致農(nóng)民價格意識淡薄。

四、促進農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的對策措施

在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求，落實《農(nóng)村土地承包法》，積極引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，不斷探索創(chuàng)新，促進其健康發(fā)展。

1、在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責任制的基礎(chǔ)上，促進農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。十一屆三中全會以來的實踐證明，家庭承包經(jīng)營責任制是適合國情的有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進一步發(fā)展完善。具體思路是：強化集體所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。絕對不可像有些人說的土地流轉(zhuǎn)就要搞土地私有化。要將土地的使用權(quán)作為商品價格化，按照價值規(guī)律實現(xiàn)土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會公開發(fā)包，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。

2、土地流轉(zhuǎn)必須堅持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉(zhuǎn)，以哪種形式流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)戶自主決定。即使鄉(xiāng)村操作的土地流轉(zhuǎn)，也要尊重農(nóng)民意愿，不能靠行政手段強行流轉(zhuǎn)。其次，是平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)的原則。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、租金等應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方平等協(xié)商確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)。其流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)必須嚴格遵守國家法律、法規(guī)，認真執(zhí)行中央的路線方針政策。在土地流轉(zhuǎn)中，不得改變土地所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系，不得隨意改變土地承包關(guān)系，不得擅自改變農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包剩余期限。第四，是規(guī)范操作的原則。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關(guān)系，必須健全制度，嚴格程序。經(jīng)管部門要組織流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同書，建立土地流轉(zhuǎn)臺帳，當好流轉(zhuǎn)雙方的“中間人”，讓土地流轉(zhuǎn)合法、規(guī)范。加強土地承包流轉(zhuǎn)合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人、專柜保管。

3、逐步建立農(nóng)村社會保障制度，弱化農(nóng)村土地社會保障功能。由于土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠，因此承包土地無法向利潤最大化方向流動。所以，進行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進農(nóng)村社會保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地+個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉(zhuǎn)化，弱化土地的社會政治穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟功能。

對于外出打工的農(nóng)民，國家要制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動就業(yè)制度，把農(nóng)民工納入全社會的社會保障體系。農(nóng)民工和雇主簽定勞動合同時，國家應(yīng)強制規(guī)定就業(yè)單位在支付工資報酬之外，還要為這些流動性極高的勞動者繳納社會保險統(tǒng)籌費。讓打工農(nóng)民擺脫依戀土地的心理，促進土地流轉(zhuǎn)。也可以用土地進行流轉(zhuǎn)來解決打工農(nóng)民工的社會保障問題。具體辦法是，可探索成立專門針對進城民工的社會保障體系，由這種社會保障體系對進城農(nóng)民在原社區(qū)所擁有的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)集中托管。托管者將這部分農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)集中起來，以招標的方式出租、出讓給規(guī)模經(jīng)營者。托管者以所取得和租金收入、紅利收入、轉(zhuǎn)讓收入，支付進城農(nóng)民的社會保障費用。

4、減少土地承包的稅費，建立土地流轉(zhuǎn)市場，促進農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)。當前土地交易價格低，最關(guān)鍵的就是農(nóng)民對承包土地的擁有成本太高了，也就是土地所有權(quán)索取比較多。農(nóng)民拿著土地不能賺錢，反而還要倒貼一定的費用，種田還要虧損，沒有人愿意要土地，土地價格低廉應(yīng)在情理之中。因此，應(yīng)弱化所有權(quán)。弱化所有權(quán)不是取消所有權(quán)，而是減少甚至降低土地的統(tǒng)籌提留，即降低土地的稅費。只有這樣，農(nóng)民的土地預(yù)期才會真正提高，土地也才會吸引更多的社會投資者進行長期投資，才能促進土地流轉(zhuǎn)。另外，要建立土地使用權(quán)市場，為土地流動提供載體。建立土地流轉(zhuǎn)市場后，土地流轉(zhuǎn)不僅僅局限在本村、本鄉(xiāng)范圍內(nèi)，還能讓外鄉(xiāng)、外縣甚至是外省的人來投資土地，從而打破土地流轉(zhuǎn)的地域的限制，促進農(nóng)村經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。土地使用權(quán)市場是一個極其復(fù)雜而又敏感的要素市場，必須發(fā)展與規(guī)范并重，建立一個開放、競爭、公平、有序、有度、規(guī)范化的土地使用權(quán)市場。再次，要發(fā)展土地使用權(quán)交易中介組織，規(guī)范交易行為，減少土地流轉(zhuǎn)成本。土地使用交易是一項比較復(fù)雜的交易過程，涉及交易主體各方，這就要求相應(yīng)的中介服務(wù)組織為之服務(wù)。要建立土地使用權(quán)市場信息、咨詢、預(yù)測和評估等服務(wù)系統(tǒng)，使服務(wù)專業(yè)化、社會化。最后，增強土地承包使用權(quán)的價格意識，土地流轉(zhuǎn)時合理計算價格。對土地承包、流轉(zhuǎn)不僅有實物指標，而且需要價值量指標。

參考資料：①樊帆《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深層原因探析》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2002年第11期；②鄭凌燕等《農(nóng)地使用僅合理流轉(zhuǎn)的機制研究》，載《遵義師范學院學報》2002年第1期；③何平《安徽省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀·問題及對策思考》，載《安徽農(nóng)業(yè)科學》2003年1期；④劉樂山《我國土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制的缺陷與完善》，載《當代經(jīng)濟研究》2002年第3期；⑤高周賢《福建省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題和對策》，載《農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理》2003年第1期；⑥陳久和《浙江省土地流轉(zhuǎn)模式研究》，載《浙江樹人大學學報》2003年第2卷第2期；⑦劉寧俠《青海省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題及對策》，載《農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理》2002年第12期。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:論我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

【關(guān)鍵詞】土地使用權(quán)土地流轉(zhuǎn)原因規(guī)模經(jīng)營

1978年，發(fā)生在安徽鳳陽的“小崗試驗”，點燃了中國農(nóng)村改革的導(dǎo)火索，一種嶄新的經(jīng)濟制度——農(nóng)村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革歷程已經(jīng)證明，農(nóng)村土地承包制的全面推行，從根本上改變了中國農(nóng)村的面貌和中國農(nóng)民的命運。隨后農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包寫進了《憲法》。從上世紀80年代后期開始，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在全國悄然興起，很大程度上又鞏固和促進了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加快了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展?，F(xiàn)在國家把農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)寫進多部有關(guān)法律，確立了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律地位。因此，有人把土地流轉(zhuǎn)比作又是一次土地革命――中國第三次土地革命。

一、土地流轉(zhuǎn)的原因

我國農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)開始于1985年，先是沿海一些發(fā)達地區(qū)悄悄萌芽了承包土地經(jīng)營權(quán)的自發(fā)性流傳，進而向內(nèi)地蔓延，從自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)展到有順流轉(zhuǎn)，至今已有18年歷史。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正原因是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。從農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率有了很大的提高，出現(xiàn)了大量的富余勞動力，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人數(shù)逐年增加，同時農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民棄田打工；從另一方面看，農(nóng)業(yè)發(fā)展一定的程度需要土地規(guī)模經(jīng)營。土地承包中遇到了一些新的問題。在這種背景下，為了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)在一些地方悄悄興起。它是我國農(nóng)村在家庭承包制度的基礎(chǔ)上的一項重大制度創(chuàng)新。具體的原因如下：

1、為解決農(nóng)村的實際問題而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)之所以發(fā)生大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，在很大程度上與中國農(nóng)村的現(xiàn)實危機有關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，而用在種子、化肥、農(nóng)藥和灌溉用水等生產(chǎn)成本有增無減，農(nóng)業(yè)稅費卻居高不下，使得種田效益十分低下，一些地區(qū)承包土地甚至成了“虧本買賣”。在城市和沿海勞動力市場開放的情況下，農(nóng)民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來源，一定程度上弱化了農(nóng)民對土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農(nóng)民視為“負擔”，他們不愿再種田，有的農(nóng)民全家踏上進城打工、經(jīng)商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉(zhuǎn)到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機的必然選擇，在不少農(nóng)村地區(qū)，這是促成承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原始動機。

此外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求土地連片集中高效；工商企業(yè)、“三資”企業(yè)介入農(nóng)業(yè)開發(fā)，要求有專業(yè)化、成規(guī)模的原料生產(chǎn)基地與之配套，以改變有效的技術(shù)服務(wù)不足的問題；等等；這些問題的解決導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生。正是解決我國農(nóng)村際問題，土地流轉(zhuǎn)在我國許多地方興起。

2、為土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地效率而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。土地小規(guī)模的家庭經(jīng)營必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化，兼業(yè)化必然導(dǎo)致土地利用率低，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)利用率低，工作效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，同時小規(guī)模經(jīng)營也使產(chǎn)、供、銷的成本大幅度增加。為了提高土地效率，必須走土地適度規(guī)模經(jīng)營之路，要求土地適當集中，土地集中必須通過市場行為，即通過土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)使土地相對集中。世界銀行一份研究報告指出：當人均gdp低于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營為主，當人均gdp大于1000美元之后，土地的商業(yè)運用和市場價值才能顯現(xiàn)出來，表現(xiàn)在土地擁有者有轉(zhuǎn)讓土地的愿望，土地經(jīng)營者有擴張規(guī)模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效應(yīng)。以此為標準，我國大部分地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)，人均gdp都超過了1000美元。從國家的政策來看，國家在穩(wěn)定農(nóng)民長期承包土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)土地要向部分高效農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營行業(yè)集中。一些地區(qū)，特別是發(fā)達地區(qū)或勞動力轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，把土地適當集中，包給種田能手經(jīng)營，取得了較多的經(jīng)濟效益。可以說農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是近年來土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的重要原因之一，也是未來現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。

3、國家的政策、法律促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策是十分慎重的，逐步放開的，土地流轉(zhuǎn)是逐步發(fā)展起來的。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從自發(fā)到合理有序流轉(zhuǎn)、從少到多，完全是國家從我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力發(fā)展要求出發(fā)，先后出臺了允許土地流轉(zhuǎn)的政策和法律、法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)這一新生事物在廣大農(nóng)村發(fā)展起來，特別是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較多地區(qū)和發(fā)達地區(qū)。1984年中央1號文件規(guī)定：“自留地、承包地均不準買賣，不準出租、不準轉(zhuǎn)作宅基地和其它非農(nóng)用地”。又規(guī)定：“鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內(nèi)，因無力耕地或轉(zhuǎn)自他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意由社員自找對象，協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包的內(nèi)容。轉(zhuǎn)包的條件可以根據(jù)當?shù)厍闆r由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會議通過的憲法修訂案對總綱第十條增加“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月七屆人大常委會五次會議通過的土地管理法修正案也相應(yīng)地在第二條增加了第三款：“國有土地集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。后來的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》第31條指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項目的承包經(jīng)營權(quán)。允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，少數(shù)經(jīng)濟比較發(fā)達的地方，本著群眾自愿的原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地利用率”。1998年修訂的土地管理法更簡潔地規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會決定指出：“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自主、有償?shù)脑瓌t依法進行，不得以任何理由強制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，少數(shù)確實具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營?！?001年12月，中央又專門出臺了《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》來引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。新出臺的《土地承包法》第二章第五節(jié)也規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)……”。這些法律和政策為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，在一定程度上引導(dǎo)、規(guī)范、支持和推進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

二、我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及形式

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截止2001年底，全國以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6％—8％，發(fā)達地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達到20～30％，一般超過10％，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達到10～20％左右，一般在5％左右。如到2001年底，浙江省流轉(zhuǎn)耕地占全省耕地總面積的13.5％；福建省為10.7％；而青海省僅4％，安徽約5％。總的來看我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)五大特點：一是土地流轉(zhuǎn)的形式較多，有的形式處探索試點階段，以自由流轉(zhuǎn)形式為主。二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉(zhuǎn)大多有償。四是發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例高于欠發(fā)達地區(qū)。如廣東、福建、浙江流轉(zhuǎn)的土地占總的承包土地比例都在10％以上，而內(nèi)地省份平均都在5％左右。五是參與土地流轉(zhuǎn)的主體呈多元化，除農(nóng)戶外，城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)(包括外商企業(yè))、科研機構(gòu)、機關(guān)事業(yè)單位等也下鄉(xiāng)租地、包地開發(fā)農(nóng)業(yè)。

目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有以下幾種：

1自由流轉(zhuǎn)。它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，表現(xiàn)為三種形式：一是互換調(diào)節(jié)承包地。它解決部分農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)區(qū)相對分散、不便管理的問題，通常由村干部作為協(xié)調(diào)中間人。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。這種形式因為簡單明了、手續(xù)簡便，成為當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。解決了農(nóng)村青壯年臨時外出打工、家中無勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題。三是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，一些農(nóng)戶將家庭的生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)或家庭重要勞動力外出打工抓收入，便把承包地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給別人。轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的對象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見證人和協(xié)調(diào)人。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)在發(fā)達地區(qū)較常見，占有較大比重。

2租賃倒包。這種形式出現(xiàn)于上世紀90年代中后期。農(nóng)村中富裕后有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經(jīng)營權(quán)，有規(guī)模地成片地開發(fā)土地、荒山資源，從事各項開發(fā)項目。經(jīng)營方式主要有兩種，一是租賃后請勞工生產(chǎn)，自己管理，自己經(jīng)營。二是把租賃得到經(jīng)營權(quán)后的耕地又倒包給本地的農(nóng)民按規(guī)定的開發(fā)項目生產(chǎn)，自己給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需資金、技術(shù)和派住技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，生產(chǎn)出產(chǎn)品后按原訂合同價格進行收購、銷售。

3股份合作制。在一些經(jīng)濟發(fā)達、市場化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團作為投資主體，興辦規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包的簡單轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導(dǎo)，按照現(xiàn)代經(jīng)營方式將土地承包經(jīng)營權(quán)折股與其他生產(chǎn)要素結(jié)合，農(nóng)民以股東身份與其他投資者共享收益、共擔風險，以實現(xiàn)區(qū)域化和專業(yè)化生產(chǎn)。

4、抵押、托管、拍賣。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營經(jīng)濟較為發(fā)達的東南沿海一帶，由于開辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權(quán)進行抵押。托管是承包方承包地委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定的費用。托管期間原承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可以由承包方履行，也可以在協(xié)議中明確由托管方履行。拍賣是經(jīng)村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競標方式公開拍賣經(jīng)營權(quán)，實行開發(fā)經(jīng)營。

三、我國土地流轉(zhuǎn)存在的問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為家庭承包經(jīng)營制度的一種行之有效的實現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實踐也證明了它有效地提高了土地的經(jīng)濟效益，促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)?；l(fā)展的必然趨勢。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，在實際運作中還存在著一些問題。

1、存在土地強制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關(guān)系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，嚴重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強迫農(nóng)民長時間、低價出讓土地經(jīng)營權(quán)。這些問題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)濟制度。

2、土地流轉(zhuǎn)機制不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患?？陬^協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

3、農(nóng)民缺乏社會保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村，土地具有社會保障和就業(yè)功能，而當前農(nóng)村社會保障機制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開土地，農(nóng)民把土地作為命根子來看待。認為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實。在目前二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口的，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此，農(nóng)民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養(yǎng)老。也有少數(shù)農(nóng)民對土地私有化心存幻想，認為承包期延長30年以后，到那時政策變了，土地就成為自己的了，而那時自己如果還沒有由農(nóng)民變成真正的市民，現(xiàn)在又不爭取承包地，等于斷了子孫財路，將來就后悔莫及。正因為將來的后顧之憂，相當一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。

4、土地流轉(zhuǎn)價格低廉制約著土地流轉(zhuǎn)。當前雖然政策允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價格極低。許多地方不僅出現(xiàn)了土地自然生產(chǎn)、撂田拋荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了甩掉土地，倒貼一定的費用的現(xiàn)象（也稱“倒帖皮”）。當前承包土地根本無價可談，因為送給別人都不要，又如何能夠有償流轉(zhuǎn)。造成這種現(xiàn)象的原因是：一是農(nóng)民種地不合算，一個勞動力種地獲得收入的遠遠低于打工的收入。二是土地流動渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)沒有完全展開，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能小。如果由農(nóng)戶漫無目的尋找轉(zhuǎn)讓對象來完成交易過程，勢必因效率低下而影響土地的流轉(zhuǎn)速度。急于流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民在沒有辦法的情況下，只能以低價，甚至采到倒貼的方式把土地轉(zhuǎn)給別人耕種。三是沒有完善的中介機構(gòu)為之服務(wù)。由于土地交易與普通商品交易又有很大的區(qū)別，其運作程序相當復(fù)雜，特別是土地使用權(quán)流動涉及到多個主體，即所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體的經(jīng)濟利益，而交易主體的素質(zhì)參差不齊，無法通曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序，這就要求有完善的中介服務(wù)機構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、土地投資機構(gòu)、土地融資機構(gòu)和土地保險機構(gòu)等。交易中心缺乏嚴重地制約了土地市場的發(fā)育。四是農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格淡薄。我國農(nóng)村土地長期以來都是實行實物管理，土地流轉(zhuǎn)價格不象普通商品價格一樣容易確定，土地產(chǎn)權(quán)價格無衡量標準，根本沒有完整的價格體系。由于土地在歷史上沒有可供參照的價格，且目前又沒有完整的價格體系，從而導(dǎo)致農(nóng)民價格意識淡薄。

四、促進農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的對策措施

在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求，落實《農(nóng)村土地承包法》，積極引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，不斷探索創(chuàng)新，促進其健康發(fā)展。

1、在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責任制的基礎(chǔ)上，促進農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。十一屆三中全會以來的實踐證明，家庭承包經(jīng)營責任制是適合國情的有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進一步發(fā)展完善。具體思路是：強化集體所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。絕對不可像有些人說的土地流轉(zhuǎn)就要搞土地私有化。要將土地的使用權(quán)作為商品價格化，按照價值規(guī)律實現(xiàn)土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會公開發(fā)包，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。

2、土地流轉(zhuǎn)必須堅持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉(zhuǎn)，以哪種形式流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)戶自主決定。即使鄉(xiāng)村操作的土地流轉(zhuǎn)，也要尊重農(nóng)民意愿，不能靠行政手段強行流轉(zhuǎn)。其次，是平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)的原則。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、租金等應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方平等協(xié)商確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)。其流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)必須嚴格遵守國家法律、法規(guī)，認真執(zhí)行中央的路線方針政策。在土地流轉(zhuǎn)中，不得改變土地所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系，不得隨意改變土地承包關(guān)系，不得擅自改變農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包剩余期限。第四，是規(guī)范操作的原則。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關(guān)系，必須健全制度，嚴格程序。經(jīng)管部門要組織流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同書，建立土地流轉(zhuǎn)臺帳，當好流轉(zhuǎn)雙方的“中間人”，讓土地流轉(zhuǎn)合法、規(guī)范。加強土地承包流轉(zhuǎn)合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人、專柜保管。

3、逐步建立農(nóng)村社會保障制度，弱化農(nóng)村土地社會保障功能。由于土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠，因此承包土地無法向利潤最大化方向流動。所以，進行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進農(nóng)村社會保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地+個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉(zhuǎn)化，弱化土地的社會政治穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟功能。

對于外出打工的農(nóng)民，國家要制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動就業(yè)制度，把農(nóng)民工納入全社會的社會保障體系。農(nóng)民工和雇主簽定勞動合同時，國家應(yīng)強制規(guī)定就業(yè)單位在支付工資報酬之外，還要為這些流動性極高的勞動者繳納社會保險統(tǒng)籌費。讓打工農(nóng)民擺脫依戀土地的心理，促進土地流轉(zhuǎn)。也可以用土地進行流轉(zhuǎn)來解決打工農(nóng)民工的社會保障問題。具體辦法是，可探索成立專門針對進城民工的社會保障體系，由這種社會保障體系對進城農(nóng)民在原社區(qū)所擁有的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)集中托管。托管者將這部分農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)集中起來，以招標的方式出租、出讓給規(guī)模經(jīng)營者。托管者以所取得和租金收入、紅利收入、轉(zhuǎn)讓收入，支付進城農(nóng)民的社會保障費用。公務(wù)員之家版權(quán)所有

4、減少土地承包的稅費，建立土地流轉(zhuǎn)市場，促進農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)。當前土地交易價格低，最關(guān)鍵的就是農(nóng)民對承包土地的擁有成本太高了，也就是土地所有權(quán)索取比較多。農(nóng)民拿著土地不能賺錢，反而還要倒貼一定的費用，種田還要虧損，沒有人愿意要土地，土地價格低廉應(yīng)在情理之中。因此，應(yīng)弱化所有權(quán)。弱化所有權(quán)不是取消所有權(quán)，而是減少甚至降低土地的統(tǒng)籌提留，即降低土地的稅費。只有這樣，農(nóng)民的土地預(yù)期才會真正提高，土地也才會吸引更多的社會投資者進行長期投資，才能促進土地流轉(zhuǎn)。另外，要建立土地使用權(quán)市場，為土地流動提供載體。建立土地流轉(zhuǎn)市場后，土地流轉(zhuǎn)不僅僅局限在本村、本鄉(xiāng)范圍內(nèi)，還能讓外鄉(xiāng)、外縣甚至是外省的人來投資土地，從而打破土地流轉(zhuǎn)的地域的限制，促進農(nóng)村經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。土地使用權(quán)市場是一個極其復(fù)雜而又敏感的要素市場，必須發(fā)展與規(guī)范并重，建立一個開放、競爭、公平、有序、有度、規(guī)范化的土地使用權(quán)市場。再次，要發(fā)展土地使用權(quán)交易中介組織，規(guī)范交易行為，減少土地流轉(zhuǎn)成本。土地使用交易是一項比較復(fù)雜的交易過程，涉及交易主體各方，這就要求相應(yīng)的中介服務(wù)組織為之服務(wù)。要建立土地使用權(quán)市場信息、咨詢、預(yù)測和評估等服務(wù)系統(tǒng)，使服務(wù)專業(yè)化、社會化。最后，增強土地承包使用權(quán)的價格意識，土地流轉(zhuǎn)時合理計算價格。對土地承包、流轉(zhuǎn)不僅有實物指標，而且需要價值量指標。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:關(guān)注農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)用地之間的流轉(zhuǎn)，原來是用于農(nóng)用地，流轉(zhuǎn)給他人使用以后也必須是農(nóng)業(yè)用途，不得用于建設(shè)用地等用途

在城市群發(fā)展過程中，農(nóng)村集體土地的用地政策對于促進農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，加快城市化進程有著極其重要的作用。如何正確統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就必須重視農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策，在不減少農(nóng)村的基本農(nóng)田、耕地和農(nóng)用地的情況下，保護農(nóng)民的根本利益，在農(nóng)民的家庭聯(lián)產(chǎn)責任承包制的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)民的收入，這對于加快城市群的發(fā)展有著重要的作用。

應(yīng)該說，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，目前在許多城市的郊區(qū)農(nóng)村都已普遍展開。追溯歷史，城市化進程比較快的地區(qū)如上海等地在20世紀80年代就已經(jīng)開始了。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)用地之間的流轉(zhuǎn)，也就是說，原來是用于農(nóng)用地，流轉(zhuǎn)給他人使用以后也必須是農(nóng)業(yè)用途，不得用于建設(shè)用地等用途。

概括起來，土地流轉(zhuǎn)的方式主要有五種類型，一是土地轉(zhuǎn)包，即承包農(nóng)戶將部分或全部土地的使用權(quán)，以一定條件自發(fā)轉(zhuǎn)讓給第三方經(jīng)營，一般從事種植業(yè)生產(chǎn)。二是土地轉(zhuǎn)讓，即承包農(nóng)戶將部分或全部土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給發(fā)包方或本集體經(jīng)濟組織其他成員經(jīng)營，已在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)并有比較穩(wěn)定收入的農(nóng)戶自愿放棄承包地，一般采用這種轉(zhuǎn)讓方式，養(yǎng)殖業(yè)一般也通過這種方式獲取土地。三是土地置換，即各農(nóng)戶為方便耕種相互調(diào)劑承包的地塊。四是土地入股，即承包農(nóng)戶將土地使用權(quán)折成股權(quán)，農(nóng)戶憑股權(quán)入股組成合作社或股份公司，農(nóng)民按股分紅，園藝場或大棚蔬菜種植的設(shè)施大都通過這種方式獲得土地。五是土地租賃，即承包戶將部分或全部土地的使用權(quán)出租給本集體經(jīng)濟組織以外的法人或個人經(jīng)營農(nóng)業(yè)，承租人向承包方繳納租金。

從目前長三角一些城市土地流轉(zhuǎn)的補償情況來看，農(nóng)用地之間流轉(zhuǎn)的補償方式主要有兩種形式：一是以糧食等實物形式給予補償，如農(nóng)用地之間土地流轉(zhuǎn)采取土地轉(zhuǎn)包方式，一般給予每位勞動力每年幾百斤稻谷補貼；二是以貨幣形式給予補貼，通常從事糧油作物種植的土地一般每年每畝補貼300-600元，種植蔬菜等經(jīng)濟作物為400-800元，農(nóng)業(yè)園區(qū)租賃土地為600-800元。同時也有部分郊區(qū)對放棄耕種的承包地采取回收方式，不予補償。公務(wù)員之家版權(quán)所有

在目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中主要存在兩個方面的問題：一是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中，沒有充分發(fā)揮土地承包戶在土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)作用。二是補償標準偏低。農(nóng)用地之間土地流轉(zhuǎn)后從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，每年每畝地給予農(nóng)戶的補償都較低。這個標準仍然不能讓純農(nóng)戶擺脫貧困狀態(tài)。

對此，在城市群發(fā)展中，我們要充分認識到，農(nóng)村實施土地流轉(zhuǎn)的重要意義就在于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，按照“條件、自愿、有償、規(guī)范、有序”的原則，實施農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革中不斷提高土地收益，加強農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中，更好地解決“三農(nóng)問題”，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這對于城市群發(fā)展有著重要的積極意義。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:論農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)及利益協(xié)調(diào)問題

摘要：2008年10月12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，該《決定》對加快推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)、大力推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中集體土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益保障問題做出了新的規(guī)定。2007年6月7日國務(wù)院批準設(shè)立的成渝全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)配套改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是如何解決城鄉(xiāng)分立的土地制度特別是該制度下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中各方利益協(xié)調(diào)問題。而農(nóng)地制度改革的深層問題之一就是如何使農(nóng)民利用自己的土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)更大的價值，如何讓農(nóng)民以土地的權(quán)益參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并從中獲得更大的實惠，這是創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的根本目標和價值取向。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；利益協(xié)調(diào)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是如何解決城鄉(xiāng)分立的土地制度特別是該制度下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中各方利益協(xié)調(diào)問題。而農(nóng)地制度改革的深層問題之一就是如何使農(nóng)民利用自己的土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)更大的價值，如何讓農(nóng)民以土地的權(quán)益參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并從中獲得更大的實惠，這是創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的根本目標和價值取向?！?本文以成渝全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)實踐中幾種典型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式和政府主導(dǎo)下成立的交易平臺為實證對象，試圖解析我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)及利益協(xié)調(diào)問題。

一、成渝兩地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐

(一)幾種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式

1　長壽麒麟村的“股權(quán)+紅利+工資”模式。

重慶市長壽區(qū)石堰鎮(zhèn)麒麟村一直以來均是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本以單家獨戶經(jīng)營方式種植水稻、玉米、小麥等。澳門恒河集團擬在該村發(fā)展晚熟優(yōu)質(zhì)雜柑。但是傳統(tǒng)的一家一戶分散種植的生產(chǎn)經(jīng)營模式根本不能適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)的需要。面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展與傳統(tǒng)生產(chǎn)方式不可調(diào)和的矛盾，在區(qū)委、區(qū)政府的引導(dǎo)下，重慶宗勝果品有限公司應(yīng)運而生。宗勝公司是長壽區(qū)石堰鎮(zhèn)麒麟村五個村民小組共508家農(nóng)戶在自愿、平等、互利的原則下，在資金共籌、財產(chǎn)共有、決策共定、風險共擔、盈利共分、充分自愿的前提下組織起來的股份制合作經(jīng)濟實體。2006年3月成立時注冊資本362.03萬元，實收資本278.42萬元，其中：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)評估作價253.42萬元(承包經(jīng)營期20年7個月，每畝每年250元)。公司由農(nóng)民推選股東代表25人，民主選舉董事會5人，監(jiān)事會3人。公司在籌備時還定下了統(tǒng)一經(jīng)營的基調(diào)，成立后便統(tǒng)一購買了化肥、農(nóng)藥等物料以及各種種子。

“龍頭+公司+農(nóng)戶”的經(jīng)營管理模式，使龍頭企業(yè)、果品公司和廣大農(nóng)戶形成了緊密的經(jīng)濟利益共同體。果品公司，完全按企業(yè)化管理，市場化運作，生產(chǎn)標準化果品，直供擁有市場網(wǎng)絡(luò)的龍頭企業(yè)；而龍頭企業(yè)有了穩(wěn)定的果品原料基地，克服了過去千家萬戶分散種植、分戶管理、各自為政的傳統(tǒng)“小農(nóng)經(jīng)濟”的弊端，順應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，最大限度地降低和分散市場風險、自然風險，降低生產(chǎn)和交易成本。同時也更有利于加速農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化、先進農(nóng)業(yè)技術(shù)的普及和優(yōu)良品種的推廣，從而實現(xiàn)規(guī)?；N植、標準化管理和企業(yè)化經(jīng)營，保障農(nóng)戶通過股金分紅和果園管理的工資酬勞穩(wěn)定收入來源，不斷增加收益。麒麟村通過股份制合作經(jīng)營管理模式運作，果園的柑橘長勢明顯超過分戶管理的果園，廣大果農(nóng)觸動很大，紛紛要求入股加入公司。

2　九龍坡區(qū)的“住房換宅基地、社會保障換集體土地承包地”模式。

位于重慶主城的九龍坡區(qū)，目前正在探索用“住房換宅基地、社會保障換承包地”的辦法，使農(nóng)民“從土地上解放出來”。九龍坡是重慶傳統(tǒng)的工業(yè)發(fā)達區(qū)域，經(jīng)濟總量連續(xù)四年居重慶市40個區(qū)縣之首。統(tǒng)計資料顯示，至2006底，該區(qū)戶籍人口79萬，農(nóng)業(yè)人口占31％，約為23萬。

九龍坡區(qū)已完成《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革先行示范總體方案》，作為先行試點的西彭鎮(zhèn)將實施的“住房換宅基地”試點方案，與城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。其思路是，拿出原農(nóng)村宅基地的20％左右，集中興建新型農(nóng)村社區(qū)，騰出的80％左右復(fù)墾為耕地，其土地指標，則置換為本鎮(zhèn)城市部分的建設(shè)用地。集中農(nóng)村的宅基地，可以緩解城區(qū)用地指標的緊張，同時，農(nóng)民集中居住，有利于基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一建設(shè)，每戶農(nóng)民基本上不花錢就可以置換一套80平方米左右的小區(qū)房。與此同步進行的，是解決農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)的問題，實現(xiàn)土地資源的最佳配置。

九龍坡區(qū)的農(nóng)村，地處重慶大都市圈內(nèi)，屬于重慶主城的郊區(qū)，地價昂貴；同時，又存在耕地被閑置浪費的現(xiàn)象。在農(nóng)民心目中土地有社會保障的作用，因此，大部分農(nóng)民都不愿放棄土地。在此背景下，該區(qū)嘗試推行兩種土地流轉(zhuǎn)方式：

第一種，以土地承包權(quán)出租。按種植稻谷每畝平均產(chǎn)量折算約1000元／畝的金額，收取租金。流轉(zhuǎn)以自愿為原則。其目的是將農(nóng)民從土地中解放出來，他們可在附近的農(nóng)業(yè)園區(qū)或城鎮(zhèn)企業(yè)打工，以其身后的企業(yè)為依托，來解決社保問題，并享有固定土地收益，實現(xiàn)持續(xù)增收。

第二種，以社會保障置換土地。九龍坡區(qū)已頒布相應(yīng)政策，即凡擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源，又自愿退出宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的，就可以申報為九龍城鎮(zhèn)居民戶口，并在子女入學、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生活保障等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

目前，九龍坡區(qū)在3個試點鎮(zhèn)的鎮(zhèn)村一級都設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)站，農(nóng)民將土地租賃給村，再由村流轉(zhuǎn)至鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)。九龍坡的試點方案強調(diào)以工業(yè)化本身作為解決城鄉(xiāng)矛盾的動力。該區(qū)試點的意義在于，探索如何在城市化過程中，保護農(nóng)民的利益。因此，對農(nóng)村進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃至關(guān)重要，否則，城市的工商資本進來，很難與之進行對接。土地流轉(zhuǎn)最終是要解決產(chǎn)業(yè)化問題，從而增強地方和農(nóng)民的財力，否則，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌只是一個“烏托邦”。但專家擔心的是，選擇九龍坡這樣城市化很高的地方，是否對全市具有復(fù)制意義，因為廣大的邊遠區(qū)縣，光是發(fā)展產(chǎn)業(yè)這一點就很困難。

3　成都邛崍模式――農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)的收益。

“成都邛崍模式――農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)收益”被《中國改革》雜志編輯部評為2007年中國“十大改革探索”之一，并列第三位。專家評論說，以邛崍市的湯營、仁壽等為代表的“邛崍模式”被升華到2007年中國經(jīng)濟體制改革十大探索的高度，是對四川省成都邛崍市改革經(jīng)驗的肯定。

何謂“邛崍模式”?即土地股份量化，農(nóng)民成為股東，分享土地流轉(zhuǎn)收益。自2005年11月邛崍市羊安鎮(zhèn)湯營村組建了湯營農(nóng)業(yè)股份有限公司(下稱湯營公司)以來，公司運行兩年，村民人均年收入高出了該鎮(zhèn)平均水平1000多元錢，農(nóng)戶年收入從4000多元漲到了近6000元。湯營村實施了“早春紅玉”西瓜規(guī)范化種植、苦瓜新品種試驗推廣、大棚 食用菌種植、優(yōu)質(zhì)糧油基地、出欄生豬等多個項目。入股農(nóng)民去年初首次獲得分紅，726名村民股東去年底從湯營公司領(lǐng)取了紅燦燦的股權(quán)證。這標志著邛崍湯營公司正式確認村民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的股東身份，對湯營模式經(jīng)營土地進行了股份量化。湯營村擁有的農(nóng)戶土地、集體土地90％以上已經(jīng)入股湯營公司，目前發(fā)放的股權(quán)證涉及湯營公司已經(jīng)流轉(zhuǎn)給業(yè)主并產(chǎn)生經(jīng)濟效益的2070畝土地。對村民入股土地進行股份量化，并予以股權(quán)證的形式確認，為今后擴大經(jīng)營規(guī)模奠定基礎(chǔ)。作為以規(guī)模集中經(jīng)營土地為主業(yè)的湯營公司，在將來本村的發(fā)展空間有限時，湯營公司還有意走出羊安鎮(zhèn)，以項目為支撐參與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地經(jīng)營。

(二)重慶農(nóng)村土地交易平臺的運作實踐

1　交易平臺的搭建。

2008年12月4日，籌劃已久的重慶農(nóng)村土地交易所掛牌。作為全國第一家農(nóng)村土地交易所，重慶農(nóng)村土地交易所是一家注冊資金5000萬元，由市政府全額出資的副局級事業(yè)單位。交易所將按現(xiàn)代企業(yè)管理模式運營，其職能是建立農(nóng)村土地交易信息庫，交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)。重慶市常務(wù)副市長黃奇帆表示，重慶農(nóng)村土地交易所成立的重要意義和作用在于：一是促進城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少。二是促進城市反哺農(nóng)村、發(fā)達地區(qū)支持落后地區(qū)。三是促進農(nóng)村土地管理制度的鞏固完善，依法保障農(nóng)民的占有、使用和收益等權(quán)利。四是促進城鄉(xiāng)要素市場活躍，完善城鄉(xiāng)現(xiàn)代市場體系。

重慶市還專門成立了一個農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會，交易所在這個委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并接受國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、財政、稅務(wù)、審計部機構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)。為了規(guī)范土地交易所的運作，重慶市政府頒布了《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》(渝府發(fā)[2008]127)，已于2008年12月1日起實施。

2　運作實踐。

剛剛成立的重慶農(nóng)村土地交易所舉行了首場地票交易會。兩宗地票拍賣取得了圓滿成功。其中，08001號地票300畝指標由民營企業(yè)重慶玉豪龍實業(yè)(集團)有限公司以2560萬元成功競得，高出起拍價1280萬元，增幅達100％。08002號地票800畝指標由國有企業(yè)重慶市城市建設(shè)投資公司以6420萬元成功競得，高出起拍價1833萬元，增幅達40％。兩宗地票的成功交易意味著將支持農(nóng)村1100畝廢棄地的復(fù)墾。

二、成渝兩地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐的評價

(一)對上述幾種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式評價

作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗區(qū)，成渝兩地其本著“先試先行”的改革思想，就怎樣既加快土地流轉(zhuǎn)，又在不違背國家法律法規(guī)的前提下進行大膽探索。農(nóng)地入股在重慶市已經(jīng)名正言順，這種原本模糊的土地流轉(zhuǎn)形式也得到了政府支持。在渝的浙商已斥資1億元組建專門投資公司，要嘗鮮“農(nóng)民土地入股”，在九龍坡區(qū)白市驛鎮(zhèn)建立3000畝食品工業(yè)園區(qū)。該園區(qū)將嘗試農(nóng)民以土地入股企業(yè)的試驗，利用浙商的資本和資源，讓農(nóng)民一方面憑著土地成為園區(qū)的股東，又通過就業(yè)成為園區(qū)的員工。該合作項目選擇了九龍坡白市驛鎮(zhèn)的一個村，計劃在那里建立一個食品加工基地。除此之外，投資公司還將發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以及科技農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等方面的項目。2007年6月重慶市已批準九龍坡區(qū)為該市首個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革先行示范區(qū)，率先啟動改革。

在農(nóng)地人股方面率先吃螃蟹的重慶長壽區(qū)石堰鎮(zhèn)麒麟村還希望走得更遠。石堰鎮(zhèn)希望，在保證耕地面積總量和性質(zhì)不變的前提下，把全村3880多畝耕地聚攏起來，使土地發(fā)揮最大的產(chǎn)能。他們還計劃統(tǒng)一修蓋樓房、超市、衛(wèi)生所、幼兒園，過著與城里人一樣的生活。統(tǒng)一修蓋樓房的好處在于：如果將現(xiàn)在分散在全村30多個居民點的1320戶人家集中居住，換出來的宅基地至少有2000多畝，這對于已經(jīng)明白“土地也能生錢”郊區(qū)村民而言，無疑具有巨大的誘惑力。

但是，上述幾種土地流轉(zhuǎn)模式在客觀上存在的風險也無法回避：

第一，土地承包經(jīng)營權(quán)有失去的風險。農(nóng)地入股的試驗給農(nóng)民帶來了實惠，但其中可能存在的風險也無法回避。因為“入股”是一種投資行為，既然農(nóng)民是股東，就肯定存在風險。從民法上講，從村民入股的那一天起，他們的土地承包經(jīng)營權(quán)就已經(jīng)轉(zhuǎn)讓了，就已經(jīng)和公司一道承擔風險。如果公司經(jīng)營不善，農(nóng)民想退股怎么辦?按照《公司法》的規(guī)定，股份不能退只能轉(zhuǎn)讓。如果公司倒閉，按照《破產(chǎn)法》的規(guī)定，債務(wù)人必須用現(xiàn)行所有財產(chǎn)清償所有債務(wù)。這也就意味著，作為股東的農(nóng)民，土地承包經(jīng)營權(quán)就永遠地失去了。因為，萬一公司經(jīng)營不善或者破產(chǎn)，最后還是得由政府埋單。幸運的是，一些地方政府正在努力加強對風險的防范。在推廣麒麟村模式的同時，重慶市長壽區(qū)石碣鎮(zhèn)正在醞釀向這些以農(nóng)地入股成立的公司派遣“財務(wù)總監(jiān)”，以期加強監(jiān)管。等到公司運行順暢后，政府再撤回這些財務(wù)監(jiān)督者。

第二，土地性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)用地可能最終卻變成建設(shè)用地。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能造成一些土地性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地最終變成建設(shè)用地。尤其在接近城市邊緣的地區(qū)，這種風險更大。

第三，如何保障以農(nóng)地入股的公司財務(wù)透明度問題。建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)，有健全的激勵和約束機制，嚴格按照公司章程和相應(yīng)的財務(wù)會計規(guī)則行事，保障公司財務(wù)透明度，是企業(yè)發(fā)展的基本條件。土地人股的農(nóng)業(yè)企業(yè)也應(yīng)與城鎮(zhèn)的工業(yè)企業(yè)一樣，形成信息充分而透明的財務(wù)制度、規(guī)范的管理制衡框架與良好的激勵和約束機制。因此，如何保障以農(nóng)地入股的公司財務(wù)透明度，也是成渝全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)實踐中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式能否成功的條件。

第四，土地流轉(zhuǎn)中存在時間變量風險。在土地流轉(zhuǎn)里面有一個時間變量的問題，例如農(nóng)戶承包權(quán)，在目前法律框架下是30年不變，或長期不變，但是各類建設(shè)用地的批租使用年限有很大區(qū)別。農(nóng)村建設(shè)用地包括農(nóng)民的宅基地，一般沒年限；城市建設(shè)用地，住宅為70年，工業(yè)用地為50年，商業(yè)項目為40年，這些土地不同期的利益關(guān)系相當復(fù)雜。

第五，以土地換保障模式存在后置性風險。政府試驗出地，給農(nóng)民社保，這個社保以被保人活著的時間為限，但土地是永久性的權(quán)益，兩者之間，無論相對價格還是約期，都可能出現(xiàn)利益缺口。最具有挑戰(zhàn)性的，現(xiàn)在的政府有任期，一般五年一屆，那么當屆政府承諾的社保，下一屆、再下一屆政府能不能持續(xù)兌現(xiàn)，就是很大的問題?？赡艹霈F(xiàn)土地權(quán)益本屆政府用了，但留給下屆政府的社保補償義務(wù)，如果沒有法制和持續(xù)穩(wěn)健的財力作保障，就等于把實施成本和風險留給了未來。

總之，土地入股是農(nóng)民參與土地要素重新配置的重要方式之一，但面臨政府強制征收集體土地、政府和開發(fā)商補償費過底或無法到位、政府和開發(fā)商嚴重侵害農(nóng)民權(quán)益等問題。為此，如何平衡協(xié)調(diào)農(nóng) 村集體土地流轉(zhuǎn)中各方的利益關(guān)系也是各種農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)模式成敗的關(guān)鍵。

(二)對重慶農(nóng)村土地交易平臺的評價

重慶的土地交易所可以把農(nóng)村宅基地、復(fù)墾地等土地，通過交易轉(zhuǎn)換為工業(yè)、城市建設(shè)用地。要做到這一點，在全國只有重慶一家，這是為重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個重大突破。這也正是這個土地交易所得含金量所在。但從重慶的試驗來看，還有更多問題需要厘清和解決：

1　農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的風險問題。

就承包地而言，它關(guān)系耕地紅線及國家糧食安全，關(guān)系農(nóng)民土地權(quán)益如何保障以及國家土地用途的管制如何落實，土地規(guī)模經(jīng)營的風險如何控制等問題。就農(nóng)村建設(shè)用地而言，涉及的風險，則是農(nóng)民的安居等問題。由于我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度的不明晰，可能成為今后收益的分享帶來隱患。

2　收益分配問題。

國土資源部副部長鹿心社在重慶農(nóng)村土地交易所成立大會上也強調(diào)，重慶要對針對不同的土地產(chǎn)權(quán)交易，建立起合理的分配體度，并使農(nóng)村土地交易所日趨規(guī)范化、制度化。重慶市已頒布實施的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》對收益分配環(huán)節(jié)作了規(guī)定：不同形式的農(nóng)村土地交易，其收益將按不同比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間分配。問題是：目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)制度是否健全?是否具有對這些收益的資產(chǎn)管理能力?同時，單是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體是誰，還存在很多法律盲區(qū)。

盡管如此，重慶作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，這一探索實踐無意具有重大的戰(zhàn)略意義。

三、平衡協(xié)調(diào)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中各方的利益關(guān)系的路徑

(一)允許農(nóng)村建設(shè)用地直接進入工業(yè)用地市場，平衡企業(yè)與農(nóng)民的利益

我國特有的二元土地所有權(quán)制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用制度上的雙軌制和城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場?，F(xiàn)階段的土地出讓金，是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值收益。各地土地出讓金收入用于失地農(nóng)民補償、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、廉租房建設(shè)等公共事業(yè)的比例偏低，大部分被用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市土地開發(fā)。

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地政策、建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的要求出發(fā)，對于經(jīng)營性集體建設(shè)用地，在法律上可比照國有土地出讓使用權(quán)的模式創(chuàng)設(shè)集體土地出讓使用權(quán)，并允許其與國有土地使用權(quán)具有同等效力進行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股；對于農(nóng)村公益用地和農(nóng)民無償取得的宅基地，可比照國有土地設(shè)立集體劃撥土地使用權(quán)，在交易許可管制下對其進行市場準入管理。目前工業(yè)用地是由政府征用之后協(xié)議出讓給企業(yè)，因此對于工業(yè)用地可試行不再采取征用，而讓集體土地直接進入一級市場，使農(nóng)民通過土地租金等方式獲取收益。政府只需提供一個有形的交易市場，實現(xiàn)稅制統(tǒng)一、交易費用統(tǒng)一，建立完備的產(chǎn)權(quán)登記制度和其他保證交易安全機制。

(二)推行土地財產(chǎn)稅制試點，處理好中央與地方政府的土地財產(chǎn)稅的比例分成關(guān)系

1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，其中2001～2003年累計9100多億元。據(jù)2004年，全國共出讓土地17.87萬公頃，建設(shè)占用耕地14.51萬公頃，土地出讓價款高達5894.14億元；2005年，全國共出讓土地面積16.32萬公頃，出讓價款5505.15億元；2006年，全國共出讓土地面積23.25萬公頃，出讓價款7676.89億元，加上與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅費收入占全國財政總收入的29.5％～33.6％。自從1993年的分稅制改革后，中央把土地出讓金全部劃歸地方政府，土地出讓金成了地方政府的“第二財政”，屬預(yù)算外收入。土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60％以上，占地方政府一般預(yù)算收入40％以上。因此，要調(diào)動地方政府的積極性，需要有一套替代方案，逐步擴大農(nóng)地市場化的范圍，在土地的取得、保有、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)形成一套完備的土地財產(chǎn)稅制度以及各種配套改革，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有土地同場交易、同地同權(quán)同價，農(nóng)民通過土地增值參與城市化獲取收益，政府通過開征土地財產(chǎn)稅或物業(yè)稅獲取增值用于公共利益，處理好中央與地方政府的土地財產(chǎn)稅的比例分成關(guān)系。

(三)推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保障農(nóng)民就業(yè)權(quán)益

農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，要結(jié)合農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的拓展、提升，才能發(fā)揮其制度績效。充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，創(chuàng)建起“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持體系。發(fā)揮好財政性金融作用，組建市級政策性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司和小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司，采取擔保、貼息、入股、保險等方式吸引社會工商業(yè)資金投入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，著力改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資環(huán)境，推動合作經(jīng)濟組織和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。土地收益，他一定是來源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收益，沒有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，糧食安全既不可能保障，同時農(nóng)民的充分就業(yè)也無保障，就業(yè)是民生之本，是農(nóng)民的核心利益?，F(xiàn)階段，重慶在進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程，理順農(nóng)民的就業(yè)體制機制是土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，決不能簡單地把農(nóng)民變?yōu)槭忻?，簡單地拿土地換取社會保障之類的做法。

(四)推進城鄉(xiāng)財政分配公平公正，壯大基層財力

2007年1月1日起施行《土地出讓金管理辦法》，包括建立土地出讓金收支專戶、土地出讓金全額進入地方預(yù)算、土地出讓金分配方式等，其中國有土地出讓收益的分配和管理機制是其中的核心問題。以重慶為例，從2007年5月1日起土地出讓金收益計提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金的比例由按國家核定的土地出讓平均純收益的15％調(diào)整為20％。這為基層公共財政體制建設(shè)提供了資金和制度保證。

目前的問題是，需要進一步改革完善財政預(yù)算制度，強化預(yù)算硬約束，形成支持“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長的保障機制，確保各級財政支農(nóng)資金增量較大幅度高于上年，預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重較大幅度高于上年。其中，直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金較大幅度高于上年；明確省(市)與市縣的支出責任，進一步調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財力優(yōu)先安排農(nóng)民最急需、受益面廣、公費保障機制，大幅度增加財政對農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓經(jīng)費；完善省(市)對市縣的財政分配體制，健全財政轉(zhuǎn)移支付制度，強化激勵型轉(zhuǎn)移支付機制，鼓勵貧困地區(qū)增強自我“造血”功能，實現(xiàn)從“保運轉(zhuǎn)”向“促發(fā)展”轉(zhuǎn)變。這里的關(guān)鍵是推進城鄉(xiāng)財政分配公平公正，壯大基層財力。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策研究

摘要：土地問題是解決我國農(nóng)村問題的最重要前提，近些年，隨著經(jīng)濟迅速發(fā)展和城市化進程不斷加快，過去傳統(tǒng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題越來越突出，集體土地產(chǎn)權(quán)制度方面存在的缺陷，在土地利用和管理方面存在巨大的難題，影響了對農(nóng)村土地的科學合理利用。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)加速了農(nóng)村結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化步伐，進一步提升了農(nóng)業(yè)科技水平，推動了土地規(guī)?；?jīng)營。但是我們也應(yīng)該清楚的認識到，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還存在不少問題，需要我們及時采取措施將其解決。本文主要結(jié)合實際情況，就農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策進行了分析，希望通過本次研究對同行有所助益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；存在問題；對策

在十八大三中全會上提出了現(xiàn)行土地制度存在權(quán)利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目標是建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。近些年，為加快鄉(xiāng)域經(jīng)濟發(fā)展，河南省漯河市郾城區(qū)充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，以“激活農(nóng)村土地、提高經(jīng)濟效益”為出發(fā)點，探索“龍頭帶動+合作引領(lǐng)+大戶承包”的土地流轉(zhuǎn)新模式，通過轉(zhuǎn)包、租賃、互換等形式流轉(zhuǎn)土地，以土地換保障、以土地換就業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，進一步盤活農(nóng)村閑置土地，調(diào)優(yōu)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進土地規(guī)?；?jīng)營。但是在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中還存在不少突出問題，需要及時采取措施將其解決。

1 村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題分析

1.1 對村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)認識不足

由于受到傳統(tǒng)觀念影響，一些農(nóng)民群眾即便是種不了土地，種不好田也不愿意將自己的土地流轉(zhuǎn)出去?，F(xiàn)階段，農(nóng)村社會保障機制建設(shè)還不是很完善，農(nóng)民在失去土地后不知道該怎樣生存，存在一定的后顧之憂，對土地的依賴性依然比較強。一些地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾對加快村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模化經(jīng)營的認識不足，對村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民群眾收入的重要性認識不足，沒有將村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作納入到議事日程中，對村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)宣傳、引導(dǎo)和管理服務(wù)等工作做的不好。

1.2 村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制不健全

目前，村集體土地使用權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)和強制性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象同時存在，盡管村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的一種普遍現(xiàn)象，但是村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場還不是很健全，土地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出之間缺乏足夠的信息溝通，由于信息不對稱，阻礙了村集體土地使用權(quán)大范圍的流轉(zhuǎn)。此外，轉(zhuǎn)租和轉(zhuǎn)包、租賃等行為缺乏科學依據(jù)，不是通過市場機制形成的。在多數(shù)地區(qū)缺少村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)評估、咨詢、公正和仲裁等中介機構(gòu)，監(jiān)督管理機構(gòu)不完善，體制不健全。

1.3 村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在損害群眾利益的現(xiàn)象

村集體土地使用權(quán)是農(nóng)民應(yīng)該依法享有的權(quán)利，他和土地承包使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)一起構(gòu)成了市場經(jīng)濟條件下的家庭承包制度的基礎(chǔ)。農(nóng)民群眾是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，農(nóng)民群眾在遵守法律的基礎(chǔ)上應(yīng)該享有自主權(quán)。但是，在當前村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在侵害農(nóng)民群眾合法權(quán)益的現(xiàn)象，農(nóng)民群眾不能很好的實現(xiàn)自主決策權(quán)利，集體組織常常以土地規(guī)?；?jīng)營為借口以低價從農(nóng)民手中租用土地，高價租給其他人，嚴重損害了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

2 強化村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對策分析

2.1 提高認識，強化宣傳

要使農(nóng)民群眾充分認識到，村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為今后農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的重點和難點。當農(nóng)民群眾轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)后，不應(yīng)該將閑置O土地撂荒，要更好的現(xiàn)土地資源的生產(chǎn)功能。實現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件，只有保證農(nóng)民群眾從繁重的農(nóng)業(yè)勞作中解脫出來，土地的流轉(zhuǎn)速度才能加快。目前，我國正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸引農(nóng)村剩余勞動力的能力十分有限，為了進一步解決農(nóng)民群眾土地流轉(zhuǎn)后的后顧之憂，應(yīng)該做好農(nóng)業(yè)開發(fā)工作，吸引更多資本進入農(nóng)村地區(qū)，帶動土地流轉(zhuǎn)。大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的就業(yè)問題。加快農(nóng)村城市化進程，逐漸完善農(nóng)村社會保障體系。同時還要強化宣傳教育，提高農(nóng)民群眾對村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的認識，及時轉(zhuǎn)變過去陳舊觀念。

2.2 健全村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制

首先，建立村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，明確機構(gòu)的管理職能，權(quán)利義務(wù)，保證遵守法規(guī)和法律，同時還要明確違法法規(guī)后所承擔的責任。還應(yīng)該設(shè)置專門機構(gòu)，負責協(xié)調(diào)各個部門之間的關(guān)系，負責村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理，同時還要建立健全村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場和中介組織，保證村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的科學化和規(guī)范化；其次，強化合同管理。村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中必須嚴格按照法定程序簽訂合同，并報備鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理部門備案后生效。認真做好調(diào)研和糾紛調(diào)解工作，維護農(nóng)民群眾合法權(quán)益。

2.3 加快農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證

農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證是維護農(nóng)民群眾合法權(quán)益的關(guān)鍵措施，要按照法律政策規(guī)定和技術(shù)標準要求，嚴格遵循準備工作、權(quán)屬調(diào)查、糾紛調(diào)處、審核公示、完善合同、建立健全數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)、建立登記簿、頒發(fā)證書、資料歸檔等程序，扎實做好各個環(huán)節(jié)工作，切實維護農(nóng)民群眾合法權(quán)益。

（作者單位：河南省漯河市郾城區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站）

集體土地流轉(zhuǎn)論文:新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度改革與創(chuàng)新研究

摘 要： 土地作為一種重要的生產(chǎn)生活資料，在社會迅速發(fā)展的今天進行合理化改革是十分必要的，然而我國的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)仍處在初級階段，面臨著很多的問題和挑戰(zhàn)。本論文主要就土地流轉(zhuǎn)的背景和土地流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)，提出集體土地流轉(zhuǎn)的原因以及流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，以及一些政策選擇。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè) 土地流轉(zhuǎn)制度 改革創(chuàng)新

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是我國長久以來取得較好成果的新農(nóng)村建設(shè)制度，但是在一定程度上還是存在許多的弊端，這成為了阻礙我國小康社會進一步建設(shè)的一大障礙。由此可見，當下最緊要的是不斷改革和完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度，使得資源合理有效的進行配置，比如明確產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，創(chuàng)新農(nóng)村流轉(zhuǎn)體制，完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等。

一、土地流轉(zhuǎn)制度的研究背景

黨的十八大指出，要統(tǒng)籌三農(nóng)建設(shè)，推進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，進一步推進“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”。這對于農(nóng)村流轉(zhuǎn)體制健全，激活農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入分配等帶去了福利。建立一個較為完整的、流轉(zhuǎn)可行性強的、明確權(quán)利以及保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)體制，從內(nèi)部就可以提高農(nóng)業(yè)的發(fā)展活力。因此在十八大以后土地流轉(zhuǎn)問題顯然是中國農(nóng)村發(fā)展的重要問題，與“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”以及社會、經(jīng)濟方面也存在有一些聯(lián)系。從具體的研究情況而言，在全面推進社會主義新農(nóng)村的建設(shè)過程中，土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展顯然已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進程的制約因素。

土地流轉(zhuǎn)工作較為復(fù)雜，其所涉及的范圍較廣，需要考慮的政策因素較多，不單是與農(nóng)村利益及穩(wěn)定發(fā)展存在關(guān)系，還和農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展存在著很大關(guān)系。最主要的是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作也在一定程度上制約著社會主義新農(nóng)村的建設(shè)進程。在我國現(xiàn)階段土地制度改革條件下，土地作為農(nóng)村收入的主要來源，國家一系列惠農(nóng)政策的提出，也是在致力于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的面積的擴大，使得農(nóng)村土地使用率的上升，優(yōu)化了生產(chǎn)，達到了很好的土地配置效果。

二、土地流轉(zhuǎn)制度的理論基礎(chǔ)

1.土地轉(zhuǎn)讓

土地流轉(zhuǎn)指的是具有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地的經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，顧名思義，就是保留其承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)。土地轉(zhuǎn)讓是指一些所擁有的、而沒有到期的土地承包經(jīng)營權(quán)，承包商再達成一定的協(xié)議，以某種有利的條件轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶主體。

2.土地入股

土地入股，是指在整個承包期間，就土地承包經(jīng)營權(quán)而言，承包方有權(quán)對其進行量化處理，可以將其轉(zhuǎn)化為具體的股份，再通過具體的股份以入股的方式同其他的主體進行生產(chǎn)活動，最后根據(jù)所持股份的份額進行分紅。

3.土地轉(zhuǎn)包

土地轉(zhuǎn)包，是指在承包期間承包商可以將全部土地或者部分土地的承包經(jīng)營權(quán)，通過條件限定，將其轉(zhuǎn)讓給同一經(jīng)濟組織中的某個農(nóng)戶個體用于開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。使得土地集中利用，流轉(zhuǎn)較為便利，農(nóng)戶負擔較輕。

4.土地出租

土地出租，是指承包商作為出租的一方，把自己所持有的屬于承包期間內(nèi)的所有的土地或者一部分土地的承包經(jīng)營權(quán)，限定一定時間后再租給其他的主體用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的開展，再向租入土地的一方收取租金。這樣的土地利用較為靈活，避免了許多地方出現(xiàn)荒地的現(xiàn)象。

5.反租倒包

反租倒包，是指通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，將農(nóng)戶所擁有的承包地進行反租之后，將反租過來的單個承包地再進行集中，然后對相應(yīng)的農(nóng)戶作出一些補償，之后再把集中的土地發(fā)包給個人或者企業(yè)。這樣的方式使得土地利用較為集中合理，大面積的產(chǎn)出保證了相對應(yīng)的收入。

6.土地托管

土地托管，是指承包商把自己擁有的所承包的土地委托給農(nóng)戶個體或者專門的農(nóng)業(yè)服務(wù)組織代為進行具體的經(jīng)營管理活動，與此同時承包的一方和受托管理的一方應(yīng)在達成協(xié)議后簽訂具體的合同，以及受托方會向承包方收取一定的管理費用。

7.土地互換

土地互換，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的人通過一定的方式，可將其擁有的經(jīng)營權(quán)交換給另外的主體進行使用，而自己則可行使從其他主體那交換過來的土地經(jīng)營權(quán)。大多數(shù)的農(nóng)戶都可自行交換土地使用權(quán)，使得土地利用更加的充分有效。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革與創(chuàng)新的選擇

1.適度深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

為了給土地流轉(zhuǎn)制度提供必要的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，政府必須適度深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革措施。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)具有有效性、預(yù)期性、可分性以及可轉(zhuǎn)讓性等特點，就我國目前而言，農(nóng)村的土地屬于集體經(jīng)濟組織所有，農(nóng)民依法進行承包經(jīng)營，對土地享有占有、使用、收益的權(quán)利，但是許多人在享受這些權(quán)利的同時，卻故意回避對土地的處分權(quán)。所以這還是一種不完善的土地經(jīng)營產(chǎn)權(quán)，必須進一步明確農(nóng)民承包土地的權(quán)能與職責，真正做到權(quán)責分離。政府在確保農(nóng)民集體享有農(nóng)村土地所有權(quán)的同時，必須賦予農(nóng)民更多的權(quán)益，使得農(nóng)村土地充分歸農(nóng)民所有，政府要給予肯定和保護。只有土地承包經(jīng)營產(chǎn)權(quán)得到進一步的完善，農(nóng)戶土地制度的主體地位才能真正地確立起來，才能促進我國土地流轉(zhuǎn)制度的和諧發(fā)展。

2.繼續(xù)穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制

想要穩(wěn)定土地的承包關(guān)系，就必須保持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的穩(wěn)定，這是具有我國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，也很適合我國的國民狀況，所有必須繼續(xù)穩(wěn)定這一政策，并在一定程度上使之進一步發(fā)展起來。由于就大多數(shù)農(nóng)民而言，土地依然是其收入的主要來源和謀生手段，也是保障社會生存的基本條件。所以，進一步穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系是很有必要的，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)界定給農(nóng)民，使農(nóng)戶成為土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)的主體，獲得長期使用該土地的權(quán)利，保護好、利用好土地，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

3.增強土地承包經(jīng)營權(quán)的商品性

就目前而言，我國的土地政策相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，使得土地承包的問題得不到很好的解決，相應(yīng)的法律地位也凸顯不出來，所以，我國的農(nóng)村土地承包的相關(guān)法律條文需要做進一步的完善。第一，應(yīng)該賦予土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)相應(yīng)的法律地位；第二，取消土地承包經(jīng)營權(quán)的戶籍性限制；第三，積極探索滿足新增人口土地訴求的新途徑。

四、總結(jié)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，同時也是化解許多農(nóng)業(yè)問題的有效途徑，為使得土地流轉(zhuǎn)制更加合理通暢的進行，政府需要時刻關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展的動向和農(nóng)戶對于土地的利用。深化土地產(chǎn)權(quán)，完善各項政策制度以及法律法規(guī)，建立起更好的更健全的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，促進我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:健全農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機制保障農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定

摘要：我國新農(nóng)村建設(shè)的步伐不斷加快，農(nóng)村的土地問題也就得到了全社會的關(guān)注。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及使用權(quán)相結(jié)合的一種體現(xiàn)，在長期的農(nóng)村政策變化中，國家關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出臺了一系列相關(guān)法律文件，有效協(xié)調(diào)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)變化，本文分析了當前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基本形式并在此基礎(chǔ)上闡述了發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；集體土地流轉(zhuǎn)；趨勢

新形勢下，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，形成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，實行依法、自愿、有償原則具有時展的必然性，對農(nóng)民集體土地的經(jīng)營權(quán)適當放寬，在法律允許的范圍，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租以及股份合作等的形式來流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，并且這種流轉(zhuǎn)也要有嚴格的流程說明，要最大限度的維護農(nóng)民土地承包權(quán)益，針對于當前我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀來看，出于經(jīng)濟發(fā)展的需要，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式有了新的變化。

1 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式

1.1 宅基地換房形式

這種流轉(zhuǎn)形式是在新形勢下出現(xiàn)的，是農(nóng)民根據(jù)自身的實際狀況以自愿的形式按照宅基地的實際面積大小來和規(guī)定的置換標準相對比，換取城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅。原有的村莊用地會被用來進行復(fù)墾，節(jié)約留下的土地在經(jīng)過整合之后，一方面會引進項目建設(shè)來綜合利用，另一方面還可以用作耕地保護或者是拆遷戶農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的建設(shè)。但是，需要注意的是，這種流轉(zhuǎn)形式并不是在所有地區(qū)都可適用，主要適用于在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，具體流程是對整個村子的農(nóng)民集體進行拆遷、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，并在城鎮(zhèn)建設(shè)集中回遷樓，農(nóng)民可以居住到新建設(shè)樓房中。

1.2土地股份合作社形式

這種形式主要是由村組干部帶頭實行的，是以農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)來作為出資的對象，在經(jīng)過工商部門登記確認之后，形成土地股份合作社，這種形式下，土地的所有權(quán)和承包權(quán)并沒有發(fā)生改變，只是對于它的利用和經(jīng)營形式發(fā)生了改變。所形成的土地股份合作社實行的是社員代表大會制度，是合作社的最高權(quán)力機構(gòu)。這種形式嚴格來說屬于是一種“分”“合”形式，就是把農(nóng)民承包田的“土地經(jīng)營權(quán)”以入股的形式，按照股份多少來分紅，這樣一方面可以滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，另一方面也可以充分確保農(nóng)民對土地承包所具有的長期收益權(quán)。

1.3 以土地來換取社保

當前在對農(nóng)民土地的補償措施中，以貨幣形式一次性安置逐漸成為了一種趨勢，這種形式實質(zhì)上并不具有長遠性效益。這種形式下的農(nóng)民在補償?shù)呢泿庞猛旰缶蜁o當?shù)氐恼芾砉ぷ鲙砗艽髩毫?，政府會把這一部分農(nóng)民的基本生活保障歸入到城鎮(zhèn)社會保障體系中，通過土地來換取社保，做到農(nóng)民的老有所醫(yī)、病有所醫(yī)，通過制度的形式來維護農(nóng)民利益。

2 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢

2.1流轉(zhuǎn)的形式會更加多樣化

國家出臺的文件中對于農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)有明確規(guī)定，流轉(zhuǎn)的形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換以及轉(zhuǎn)讓等形式，但是就此前的情況來看，一些實行的法律文件對于家庭承包的土地在流轉(zhuǎn)上只有轉(zhuǎn)包、出租、互換等形式，還沒有明確規(guī)定可以入股，而且所規(guī)定的可以入股的土地基本上對于農(nóng)民來說沒有什么較大的利用價值，而當前我國實行的是家庭承包責任制形式，這種形式會在客觀上促使越來越多的流轉(zhuǎn)形式出現(xiàn)。

2.2流轉(zhuǎn)期限延長

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)期限會受到總承包期限的限制，流轉(zhuǎn)的周期不能超出總承包期的剩余期限。在法律文件上規(guī)定的是耕地的承包期限以30年為準，草地為30～50年，林地是30～70年。不難看出，對于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)會有更穩(wěn)固的保障，并且現(xiàn)有的承包關(guān)系會長久不變，這就說明之前30年的耕地承包期限會在農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展態(tài)勢下進一步延長，而承包期限的延長也就使流轉(zhuǎn)期限也會得到延長。

2.3更加重視服務(wù)和管理

國家在農(nóng)村集體土地的管理上，出臺了很多新的政策，鼓勵以工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，并通過各方面的投入來帶動土地流轉(zhuǎn)市場的活躍，通過農(nóng)民對集體土地流轉(zhuǎn)的重視。按照現(xiàn)有發(fā)展態(tài)勢來看，在未來發(fā)展中很可能出現(xiàn)專門的土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場，具體運作上類似于證券交易所等，而且這樣也會使這方面的中介機構(gòu)增多，會有更多的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)評估和經(jīng)紀等的服務(wù)，與此同時，土地管理部門、農(nóng)業(yè)行政部門等的職責就會越來越大，在加強土地使用的同時還要對流轉(zhuǎn)的市場進行規(guī)范化管理，確保土地流轉(zhuǎn)的正常有序。

3 結(jié)語

農(nóng)村集體土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，在當前形勢下，隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，集體土地的流轉(zhuǎn)形式變得越來越多樣化，并且也給農(nóng)民帶來了很多的經(jīng)濟效益，根據(jù)國家的政策文件指導(dǎo)，這種發(fā)展趨勢會越來越好。

作者簡介：肖保全，本科學歷，湖北省地質(zhì)調(diào)查院，土地管理工程師，研究方向：土地利用與保護。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地流轉(zhuǎn)中基層政府職能研究

【摘要】土地是民生之本，也是中國經(jīng)濟制度的核心。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，農(nóng)村勞動力迅速的向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)流動。因此，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)收入所占農(nóng)民全部收入的比例已經(jīng)遠遠低于農(nóng)民從其它行業(yè)所獲得的收入。大量的農(nóng)民工外出，大量土地閑置荒廢。如何實現(xiàn)農(nóng)民集體土地的轉(zhuǎn)移，已經(jīng)成為了亟待解決的一個重大問題。2015年，黨中央、國務(wù)院“一號文件”強調(diào)提出推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革試點再次證明土地制度作為農(nóng)村最進本的經(jīng)濟制度，既是穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟的根本，也是保障農(nóng)民的基礎(chǔ)，因此重構(gòu)農(nóng)村土地制度對農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。

【關(guān)鍵詞】集體土地 流轉(zhuǎn)基層政府 職能規(guī)范

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）基層政府有充當農(nóng)村集體土地所有權(quán)人的傾向

我國法律規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)屬于國家所有。這意味著，土地作為資源資源已經(jīng)成為法律制度所關(guān)注的重點。農(nóng)村土地與農(nóng)民之間存在有不可分割的聯(lián)系，因為農(nóng)民賴以土地而生存，土地是農(nóng)民的生活之源，生命之本。實踐中，許多村的集體經(jīng)濟組織已不存在或不健全，難以履行集體所有土地的經(jīng)營、管理等行使所有權(quán)的任務(wù)，需要由行使自治權(quán)的村民委員會來行使集體所有權(quán)。這樣，在法律上就表現(xiàn)出了一種對農(nóng)村集體土地較為復(fù)雜的特征：即沒有任何一個農(nóng)民實體有權(quán)來行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)，這就給政府強力行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)留足了空間。

（二）通過流轉(zhuǎn)流失耕地的現(xiàn)象十分嚴重

近年來，隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程逐漸加快，因城鎮(zhèn)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、旅游區(qū)大量開發(fā)導(dǎo)致土地兼并和圈地現(xiàn)象非常嚴重，農(nóng)民的土地被大量征收，而且，此時農(nóng)民利用機會盲目個人建房，而且所用的不是傳統(tǒng)的宅基地，而大部分是耕地。農(nóng)民手里有了錢，有了錢就建房子。而且建房子都是在新宅基地建房，特別是選擇交通比較便利的地方建房。這樣，利用耕地建房的人數(shù)比較多，流轉(zhuǎn)耕地建房的人也比較多，甚至出現(xiàn)了部分民購買其他農(nóng)民地理位置比較好的耕地建房的情形。據(jù)某縣國土局統(tǒng)計，近10年來，該縣農(nóng)民占用耕地建房數(shù)量達到2.5萬畝，其中通過流轉(zhuǎn)土地建房的達到1萬畝，流轉(zhuǎn)的原因在于農(nóng)村公路全面硬化以后，選擇在公路邊建房以獲得生活便利的人越來越多，所以流轉(zhuǎn)土地建房的人也越來越多。

（三））農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿不高

自古以來，農(nóng)民就是臉朝黃土背朝天，日出而作日落而息的群體，可以說土地就是他們賴以生存的物質(zhì)資源。一旦實行土地流轉(zhuǎn)，這就意味著農(nóng)民必須離開賴以生存的土地，尋找其它的謀生機會。而農(nóng)民因其受教育程度低、掌握技能低下，就業(yè)面非常狹窄。退一步說，即使農(nóng)民找到了工作，實現(xiàn)就業(yè)，他們所從事的職業(yè)大多是臟苦累的職業(yè)，而且收入水平偏低，工作環(huán)境艱苦，工作時間偏長，工作尚且不穩(wěn)定。因為這些，所以農(nóng)民中的一部分尤其是年齡偏老的農(nóng)民不愿意把自己責任之下的土地流轉(zhuǎn)出去，以恐成為“失地農(nóng)民”。其次，雖然我國大力推行社會保障制度尤其是農(nóng)村居民的社會保障制度，但是農(nóng)村的社保覆蓋面相對較窄，社保力度相對較小，這樣一來，農(nóng)民害怕一旦讓出土地可能陷入“種田無地、就業(yè)無業(yè)、保障無門”的尷尬境地。三是在農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)過程中難免會出現(xiàn)矛盾糾紛，而基層政府若不作為，不發(fā)揮積極的導(dǎo)向作用，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、平衡流轉(zhuǎn)價格，保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地收益等等，農(nóng)民勢必會出于保護自身利益的本能，不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

二、土地流轉(zhuǎn)過程中基層政府的職能分析

農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)之所以會存在上述問題，這與基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的職能定位是密切相關(guān)的?；鶎诱谕恋亓鬓D(zhuǎn)中扮演的角色不同，其所帶來的效果也截然不同。即若基層政府履行職能得當，當?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)就會順暢，農(nóng)民參與的積極性就會增加。相反，若政府履行職能失當，農(nóng)民的積極性就會受到影響，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)就會受挫，新農(nóng)村建設(shè)就會受到影響。

（一）政府越位

第一，干預(yù)土地流轉(zhuǎn)主體。在集體土地流轉(zhuǎn)過程當中，可能出現(xiàn)參與決策和談判的人卻不是農(nóng)民，而是政府或者村委會的相關(guān)干部，這樣就導(dǎo)致責、權(quán)、利不一致，從而出現(xiàn)決策和談判由有關(guān)權(quán)力機關(guān)執(zhí)行，而后果卻由農(nóng)民承擔的現(xiàn)象。特別是當沒有有效的監(jiān)督機制進行制約的時候，集體的所有權(quán)主體被虛置，負責機構(gòu)成員取代了集體的權(quán)利主體地位。

第二，干預(yù)土地的流轉(zhuǎn)方式。在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往從發(fā)展本地經(jīng)濟出發(fā)，既負有遏制農(nóng)民個人拋荒、棄地的義務(wù)，也承擔有促進本地經(jīng)濟發(fā)展的道義職責和法律職責。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會想辦法促成農(nóng)民的集體土地流轉(zhuǎn)。特別是在有比較大型的企業(yè)，需要流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地之時，政府往往會覺得是提升自己政績的大好時機，因此會千方百計想辦法促成農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。

第三，干預(yù)土地的流轉(zhuǎn)價格。如果企業(yè)投資金額比較有限，企業(yè)對流轉(zhuǎn)土地的價格就會壓得比較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了引進項目可能會幫助企業(yè)去說服農(nóng)民，以促成流轉(zhuǎn)。像這樣背景下，有可能會出現(xiàn)少數(shù)基層干部以權(quán)謀私，中飽私囊。集體土地所有權(quán)主體的虛位和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊不清，導(dǎo)致了相應(yīng)的土地權(quán)利不完整、不充分、不穩(wěn)定。造成了目前農(nóng)村集體土地利用的規(guī)模小、粗放經(jīng)營、短期行為等弊端，嚴重損害了農(nóng)民的利益。

（二）政府缺位

第一，基層政府缺乏正確的規(guī)范與引導(dǎo)。在我國，土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一合法形式是土地的征用，任何單位和個人進行建設(shè)，都必須依法申請土地的使用權(quán)，否則就是違法.而只要涉及到土地性質(zhì)的變化，也要向政府申請征地，政府成為土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化的唯一主體。所以在流轉(zhuǎn)土地的過程中，基層政府必須對相關(guān)政策宣傳到位，讓農(nóng)民認真理解和領(lǐng)會土地流轉(zhuǎn)的政策與法規(guī).但是根據(jù)筆者的實地調(diào)查，結(jié)果是絕大部分農(nóng)民表示沒有讀過《農(nóng)村土地承包法》，不了解土地流轉(zhuǎn)的流程，不懂得該如何流轉(zhuǎn)土地，只是政府說什么只要他們覺得有利可圖就按照政府的要求去做，結(jié)果就是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了混亂不堪的局面，大力影響了新農(nóng)村建設(shè)的進程。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:基于實例分析集體土地確權(quán)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效應(yīng)的影響

摘要：通過對近幾年我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題進行分析，農(nóng)地流轉(zhuǎn)確實促進了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了一定的推動作用，有效利用了土地資源，同時增加了農(nóng)民的收入，推動了我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是從長期發(fā)展分析，其中還存在著一些弊端，應(yīng)引起我們的關(guān)注。

關(guān)鍵詞：土地；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；集體土地確權(quán)

近幾年來，國家對農(nóng)民土地問題出臺了相關(guān)文件，文件指出允許農(nóng)民以出租或轉(zhuǎn)讓的形式流轉(zhuǎn)土地，并且法律明確了農(nóng)民的土地物權(quán)，形成了分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。同時國家對農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了極大的發(fā)展空間，例如，制定農(nóng)產(chǎn)品最低保護價格，取消了農(nóng)業(yè)稅，并且有種糧補貼政策，逐漸改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，為我國土地流轉(zhuǎn)提供了良好的發(fā)展基礎(chǔ)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)即將迎來新的局面。

一、土地流轉(zhuǎn)的意義

（一）有效調(diào)節(jié)農(nóng)村勞動力

我國的土地資源是有限的，我國按人口數(shù)量進行平均分配土地資源。當前農(nóng)民的收入狀況不是十分樂觀，主要是因為種地的投入量比較大，而糧食收入與成本不成正比，糧食價格也不高，導(dǎo)致了農(nóng)民的收入不高的現(xiàn)象。如今，農(nóng)村的剩余勞動力比較多，而通過土地流轉(zhuǎn)這項工作的開展，可以使得土地資源與勞動力得到協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）增加農(nóng)民收入

土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易可以滿足人們不同的需求，給用戶一個自由選擇的空間，對于有些另有計劃的農(nóng)戶可以將土地使用權(quán)交給其他需要的農(nóng)戶，使得農(nóng)民從承包地上得到了更多的實惠，同時，另外一部分農(nóng)民可以外出打工或從事其他產(chǎn)業(yè)，也獲得了較好的經(jīng)濟效益，加快了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的步伐。我國部分農(nóng)村地區(qū)通過這項方法的實施，進而提高了農(nóng)民的收入。

（三）解決了農(nóng)民閑置土地的問題

我國農(nóng)村土地的使用主要是以家庭經(jīng)營為主，這樣的勞動模式不易形成一定的規(guī)模建設(shè)，不利于農(nóng)民收入是提高。在這種形勢下，人們更愿意去城市發(fā)展，隨著大量人口向城市轉(zhuǎn)移，部分地區(qū)的土地資源閑置情況比較嚴重。農(nóng)地的閑置造成了土地資源的浪費，使得農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施得不到很好的利用，長期下去，會造成生態(tài)環(huán)境的惡化，阻礙社會經(jīng)濟的發(fā)展，同時，阻礙了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。土地資源的合理流轉(zhuǎn)，使得土地資源可以合理配置，促進了農(nóng)村土地的規(guī)模化、集約化的發(fā)展，打破了家庭經(jīng)營規(guī)模。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村的人力、財力及物力得到合理的配置，有效提高了經(jīng)濟效益。為一些比較有技術(shù)能力的農(nóng)民提供了較大的發(fā)展空間，可以通過承包更多的土地形成一定的規(guī)模，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高產(chǎn)化。

（四）利于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要有一定的土地規(guī)模為基礎(chǔ)，這樣更有利于統(tǒng)一管理，方便了機械化的操作。目前以家庭為單位的種植模式，土地不是集中分布的，在這種形勢下，不利于農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展。如今，農(nóng)地流轉(zhuǎn)為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了平臺，利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；c產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。從實際情況分析，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展提高了生產(chǎn)效率，并且，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，推動了我國農(nóng)業(yè)的良好發(fā)展。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題

（一）無地農(nóng)民的后期生計問題

目前我國政府鼓勵農(nóng)民進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，通過這種方法可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)，提高土地的利用率，同時也增加了農(nóng)民的收入。但是，從長遠發(fā)展分析，其中存在著諸多隱患。青壯年農(nóng)民可以外出打工掙錢，但是老年人或農(nóng)村婦女則要留在農(nóng)村，都是還要靠土地來維持生計。所以，這一點是應(yīng)該引起人們注意的問題。另外，有些農(nóng)村地區(qū)的地理環(huán)境并不適合進行大規(guī)模的機械化管理。

（二）糧食安全問題

人們在承包土地時，一般會選擇比較有經(jīng)濟價值的作物進行栽植，例如，花卉、果樹、中藥材等經(jīng)濟顯著的作物。這樣就會使得糧食作物的種植面積減少，忽視了糧食作物的種植，長期下去會導(dǎo)致糧食危機的爆發(fā)。

（三）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)執(zhí)行混亂

從農(nóng)村的建房規(guī)劃分析，由于對農(nóng)村建房沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，導(dǎo)致了地塊散亂分布的現(xiàn)象，并且無規(guī)建房比較嚴重。農(nóng)民建房但是不拆舊房制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，使得對農(nóng)村的整理難度加大，同時，廢棄房逐漸增多造成了土地資源的極大浪費。申請宅基地是需要手續(xù)費及土地規(guī)劃費的，各個地方的收費標準是不統(tǒng)一的，這樣會對宅基地的管理造成了一定的難度。

（四）農(nóng)民的合法權(quán)益無法保障

農(nóng)地的確權(quán)工作完成了對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證。但是，在實際的土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民對土地并沒有定價權(quán)，農(nóng)民作為農(nóng)地的主體，應(yīng)該有權(quán)利決定農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價格，但是，在政府征用集體用地或與政府達成的協(xié)議價格，其中是政府的變相定價。在土地的流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶對其中的活動缺乏詳細的信息內(nèi)容，以致于農(nóng)民的合法權(quán)益受到嚴重損害。

三、總結(jié)

綜上所述，我國對土地建設(shè)方面還存在較大的問題，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)缺少相應(yīng)的權(quán)利，政府掌控著農(nóng)民的土地處置權(quán)。這樣使得農(nóng)民權(quán)益得不到保障，是造成社會不穩(wěn)定的因素之一。所以，我們應(yīng)注重保障農(nóng)民的合法權(quán)益，逐漸完善流通環(huán)節(jié)和平臺建設(shè)，一切為了農(nóng)民的權(quán)益出發(fā)，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程的合法性以及做好后期的監(jiān)督工作，只有這樣才能逐漸完善我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:簡析農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度

摘要：當前我國全面進行農(nóng)村集體也將面臨眾多風險，例如失地農(nóng)民生活無保障、農(nóng)村貧富差距加大，商業(yè)資本下鄉(xiāng)“囤地”威脅糧食安全、行政權(quán)力干預(yù)擾亂市場秩序等。因此，筆者持“半開放”市場化的態(tài)度，認為應(yīng)加強覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，禁止商業(yè)資本進入集體土地流轉(zhuǎn)市場，在根本上賦予農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)權(quán)、實現(xiàn)不動產(chǎn)權(quán)能最大化。

關(guān)鍵詞：集體土地；流轉(zhuǎn)；市場化；增值收益

一、我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）承包土地承載著生活保障功能，農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)承包土地

農(nóng)村集體土地主要包括農(nóng)村集體用于公共設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地、宅基地、家庭承包地，以及自留地、荒地等。其中家庭承包土地對農(nóng)民的意義重大。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的比重不足四分之一，穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的比重更少，多數(shù)屬于外出務(wù)工，但是無法在城市立足，最終要返回農(nóng)村；在農(nóng)民收入中，農(nóng)業(yè)收入的比重占到三分之二，種植業(yè)收入的比重仍占一半左右。由此可見，農(nóng)民對承包土地的依賴性仍然很強，失地在很大程度上意味著無生活來源或者生活質(zhì)量降低，因此絕大多數(shù)農(nóng)民不會選擇轉(zhuǎn)讓土地，而是選擇出租土地，以防外出歸來時有生活保障。

（二）集體土地使用權(quán)的商品屬性不明確，無法充分實現(xiàn)市場價值

我國土地整體上劃分為國有土地和集體土地，兩者相較而言，國有土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)劃分具體，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)明確，在符合相關(guān)條件的情況下，國有土地可進行市場流轉(zhuǎn)；而對于集體土地，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓則受到極大的限制，集體土地的價值被固定在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值上，因而土地的市場價值不能充分實現(xiàn)。首先，集體土地使用權(quán)基本上不具備抵押、擔保等派生功能。據(jù)《擔保法》《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可以抵押，這表明了集體土地使用權(quán)大體上沒有抵押權(quán)能和擔保權(quán)能或者極大程度地被限制，市場價值不能充分實現(xiàn)。其次，集體土地流轉(zhuǎn)的受讓方必須為農(nóng)民，且該集體土地不得用作非農(nóng)業(yè)用途。以農(nóng)村宅基地為例，物權(quán)法規(guī)定宅基房屋的受讓方必須為農(nóng)民，如果轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，則該房屋買賣合同無效，該民事關(guān)系不受法律保護，小產(chǎn)權(quán)房的風險問題正是基于這一事實產(chǎn)生的。

（三）集體土地的流轉(zhuǎn)制度不完善，阻礙農(nóng)民的土地增值收益

當前我國有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的制度并不完善，不利于農(nóng)民公平合理地流轉(zhuǎn)土地。首先，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓缺乏統(tǒng)一的價格標準，無專門的集體土地價格評估機構(gòu)。農(nóng)民普遍存在對土地市場信息把握不及時、不準確、信息不對稱的問題，不了解交易當時的土地市場價格，因而出現(xiàn)憑經(jīng)驗定價、隨意定價的現(xiàn)象。其次，政府擁有征地壟斷權(quán)，農(nóng)民極少獲得土地增值利益。我國法律規(guī)定，只有將集體土地征收為國有土地后，才能進入商品市場，這實質(zhì)上法律賦予了政府征地壟斷權(quán)，即政府一方面壟斷土地一級市場――壟斷征地權(quán)利， 同時又經(jīng)營二級市場――把從農(nóng)民手中低價征來的土地高價賣給開發(fā)商。而農(nóng)民所獲得的征地補償僅與其農(nóng)作物收益有關(guān)， 土地征收、轉(zhuǎn)讓過程中的增值收益多數(shù)被政府拿走。同時，大部分政府都存在“土地財政”的現(xiàn)象，政府違法改變土地性質(zhì)、使得集體土地流入市場。十八大報告中提出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！边@是征地制度改革內(nèi)容首次寫進中共黨代會報告，可以看出，當前我國農(nóng)民在集體土地增值收益分配中處于弱勢地位，我們要給予充分的重視。

二、 我國農(nóng)村集體土地制度改革將面臨的風險分析

（一）失地農(nóng)民生活無保障，農(nóng)村貧富差距加大

失地農(nóng)民問題是放開土地轉(zhuǎn)讓市場前需要考慮的首要問題。中國農(nóng)民有715億之眾，傳統(tǒng)農(nóng)民以農(nóng)業(yè)種植為生，一旦脫離土地，其生存可能受到威脅。從日本、韓國的經(jīng)驗看，這兩個國家允許農(nóng)民自由買賣土地之所以沒有導(dǎo)致大規(guī)模的”失地流民“問題，一是因為隨著城市化進程的加快，農(nóng)民對土地升值普遍存在心理預(yù)期，“惜地”意識越來越強烈；二是因為第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)為失地農(nóng)民提供了大量的就業(yè)機會，最重要的是日韓兩國的社會保障制度完善，失地農(nóng)民無后顧之憂。雖然我國農(nóng)民也有惜地意識，但是我國的就業(yè)服務(wù)制度和社會保障制度仍在不斷建設(shè)和完善中，目前不足以充分保障農(nóng)民的生活，我國放開集體土地流轉(zhuǎn)市場雖然不會引發(fā)大規(guī)模的“失地流民”問題，但是失地農(nóng)民的生活保障仍然是重中之重。

集體土地自由流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的農(nóng)村貧富差距加大也不容忽視。研究發(fā)現(xiàn)，在股份公司、有限公司、合作社、家庭、個人等諸農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式中， 家庭農(nóng)場在生產(chǎn)效率、生產(chǎn)效益、環(huán)境成本等方面具有優(yōu)勢， 是首選的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織形式，這也是我們鼓勵集體土地自由流轉(zhuǎn)、促進土地集約化生產(chǎn)的最初目的。然而集約化就意味著土地多寡分配不均，對于農(nóng)民來說，農(nóng)業(yè)種植是其主要收入來源，土地的多寡在一定程度上決定了收入的多寡，這必然造成農(nóng)村貧富差距加大。

（二）商業(yè)資本下鄉(xiāng)“囤地”，糧食安全受威脅

集體土地的自由化、集約化流轉(zhuǎn)有利有弊，利處在于可以大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和效益，弊端在于如果允許商業(yè)資本流入集體土地市場，在利益驅(qū)動下，商業(yè)資本會大量下鄉(xiāng)“囤地”，這將嚴重擾亂集體土地的市場流轉(zhuǎn)秩序，使得集體土地的流轉(zhuǎn)具有投機性，造成真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民或者其他主體無法獲得集體土地或者只能高價購買集體土地，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高，直接的后果就是糧食價格大肆提升。同時，商業(yè)資本囤積的集體土地多進行房地產(chǎn)開發(fā)等非農(nóng)建設(shè)，耕地大量減少，嚴重威脅我國糧食安全。

（三）行政權(quán)力干預(yù)，擾亂市場秩序

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場化要充分尊重農(nóng)民的個人意志，遵循自愿原則、公平原則進行農(nóng)村土地交易。當前我國《物權(quán)法》《土地承包法》等相關(guān)法律對農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)自由保護和確權(quán)保護不到位，賦予發(fā)包方在集體土地流轉(zhuǎn)上的決定權(quán)，極大的阻礙了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的自由，同時現(xiàn)實中也存在土地買入者和土地所有權(quán)主體代表（村委會、村民小組等）相互串通，脅迫農(nóng)民強買強賣土地的現(xiàn)象。農(nóng)民是土地的“長久使用者”，對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當具有充分的自主權(quán)，然而土地流轉(zhuǎn)的推動者卻多是地方政府和集體經(jīng)濟組織代表，行政權(quán)力的介入，使農(nóng)民喪失了話語權(quán)，違反了平等協(xié)商原則和自愿原則，嚴重地擾亂了集體土地流轉(zhuǎn)的市場秩序。

集體土地流轉(zhuǎn)論文:論完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律制度的原則

[摘要] 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律制度的完善對解決農(nóng)民和農(nóng)村問題具有重要意義。本文從我國現(xiàn)有集體土地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀出發(fā)，剖析現(xiàn)存法律制度存在的問題，提出完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律制度應(yīng)遵循的基本原則。

[關(guān)鍵詞] 集體土地流轉(zhuǎn)法律制度基本原則

我國目前的集體土地流轉(zhuǎn)法律制度具有規(guī)定的不完備性及滯后性、集體土地所有權(quán)的單向流出性及限制的不嚴格性和家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的不完整性，導(dǎo)致我國農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)很不規(guī)范，造成很嚴重的社會經(jīng)濟問題，一方面表現(xiàn)在巨大社會需求壓力下出現(xiàn)大量集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性市場存在，形成“與現(xiàn)行法律相沖突，不利于保護農(nóng)民利益，也不利于企業(yè)的長遠發(fā)展”、“競相降價導(dǎo)致利益損失和土地市場不規(guī)范”和“由于集體地權(quán)初始形態(tài)的模糊導(dǎo)致，在級差收益的分配上造成集體部分過大，農(nóng)民分紅缺乏保障”等隱憂 ，另一方面表現(xiàn)在政府由于地方利益等的驅(qū)動大量地變相違法“圈地”，荒廢了大量的耕地，如據(jù)統(tǒng)計，全國各地以興辦“開發(fā)區(qū)”、“大學城”、“汽車城”等名義非法征用的農(nóng)地竟達3.6萬平方公里，不少省份2010年前的規(guī)劃用地指標現(xiàn)在就已用完，并且在征用土地的補償上明顯不合理導(dǎo)致大量農(nóng)民上訪事件的發(fā)生 。另外，在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)上，不少地方出現(xiàn)的“強流轉(zhuǎn)”侵犯農(nóng)民流轉(zhuǎn)利益現(xiàn)象導(dǎo)致的經(jīng)濟不效率遠遠大于法律對家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式嚴格限制所能實現(xiàn)的善意目標。這樣規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)法律制度已迫在眉睫，明確完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的原則正是解決該問題的突破口。

一、公平與效率價值目標的協(xié)調(diào)原則

我國在集體土地流轉(zhuǎn)上強調(diào)國家征用集體土地的有效實現(xiàn)，表現(xiàn)在法律沒有嚴格限制征用土地，同時為防止農(nóng)村土地的集中，堅持土地集體所有，壟斷土地一級流轉(zhuǎn)市場，并嚴格控制集體使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)的公平，當集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)效率與公平矛盾時，公平是法律政策制定者的首要選擇。如在《農(nóng)村土地承包法》制定過程中爭論的一個重要問題就是是否允許家庭承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)讓和抵押的方式流轉(zhuǎn)，最后主張防止農(nóng)民失去土地造成嚴重社會不公的觀點為立法機關(guān)所采納，禁止了家庭承包經(jīng)營權(quán)的抵押并對轉(zhuǎn)讓做了嚴格的條件限制。 這種在集體土地所有權(quán)向國家所有權(quán)單向流出上強調(diào)效率，而在集體使用權(quán)流轉(zhuǎn)上嚴格限制以實現(xiàn)公平的協(xié)調(diào)方式是很成問題的，如前面提到的“圈地”現(xiàn)象。這樣，對集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴格限制既沒有實現(xiàn)預(yù)期的農(nóng)村社會公平，同時導(dǎo)致了大量的無效率現(xiàn)象。因此，在構(gòu)建集體土地流轉(zhuǎn)法律制度上，必須重塑公平與效率價值目標的協(xié)調(diào)觀。無數(shù)研究和實踐表明，需保證政府的征用土地的效率，同時更應(yīng)該注意不能損害社會公平。而對于集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)則要主要依靠市場機制實現(xiàn)資源配置的高效率，政府和村集體不能越廚代庖。

1.國家、集體與農(nóng)民利益的協(xié)調(diào)。土地的流轉(zhuǎn)涉及方方面面的利益，其中特別需要處理的就是國家、集體與農(nóng)民個體的利益。然而，無論是對集體土地的征用，還是承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，“大國家，小社會”的事實決定我們必須首先關(guān)注農(nóng)民的地位和權(quán)益的保護。在集體土地征用上出現(xiàn)許許多多的政府帶頭違法現(xiàn)象其重要的原因就是我們的法律雖然規(guī)定了征地的法定程序，但是過于簡單，沒有明確限定公共利益和確立農(nóng)民在征地中的法律地位。在作為土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體地位虛化的情況下 ，如果農(nóng)民沒有向征地方行政機關(guān)異議和向法院提起司法審查的權(quán)利，是很難阻止當?shù)卣痛甯刹繉r(nóng)民權(quán)利的入侵的。另外，征地補償款的分配是現(xiàn)今國家征地的核心問題，雖然國土資源部也指出，下半年的土地征用要實行聽證制度，大規(guī)模提高征地的補償幅度等，但真正要解決問題還要在法律上明確做出規(guī)定。

2.代內(nèi)公平與代際公平的協(xié)調(diào)。這主要指在處理集體土地流轉(zhuǎn)時必須考慮現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的滿足和長遠發(fā)展需要滿足的協(xié)調(diào)問題。在強調(diào)可持續(xù)發(fā)展觀的今天，面對耕地大量減少的嚴峻局面，必須“實行最嚴格的耕地保護政策”，切實保護國家的糧食安全。城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地需要應(yīng)該通過建設(shè)用地的再開發(fā)和荒地的利用來滿足，在保證公共利益適量征用集體土地下，建設(shè)有序的集體建設(shè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。黨的十六屆三中全會報告指出，要“按照保障農(nóng)民權(quán)益，控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序。嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地……及時給予農(nóng)民合理補償?！币呀?jīng)通過的憲法修正案第20條區(qū)分了土地證用與征收，并增加了補償條款，這是一個巨大的進步。這就需要我們修改《土地管理法》及相關(guān)的法律法規(guī)，并通過立法構(gòu)建集體土地流轉(zhuǎn)制度，同時注意與原有土地用途管制制度、土地登記制度等的協(xié)調(diào)。

3.要突破土地資源配置公平與效率的兩難境地，是否要對土地所有制關(guān)系進行大的調(diào)整？對我國土地制度的改革總體上有三種觀點:一種觀點認為，我國集體土地主體的虛位性決定要將集體土地國有化，賦予農(nóng)民永佃權(quán)；走向?qū)α⒚娴牧硪环N觀點認為要將國有土地私有化，才能實現(xiàn)土地資源配置的公平與效率；比較折衷的觀點主張據(jù)完善集體土地所有制關(guān)系，實行所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離，通過法律進一步將土地使用權(quán)物權(quán)化 。本文總體上比較贊成后者觀點。這是因為“是土地使用權(quán)而非土地所有權(quán)更反映出資源配置的有效性” ，要對所有制關(guān)系進行大的變革將會面臨巨大的我們所不能承受的制度變遷成本，前蘇聯(lián)的實踐證明，土地的徹底的私有化不但沒能實現(xiàn)高效配置還引起了嚴重的社會不公；將集體土地國有化還可能會給政府權(quán)力的濫用戴上合法的帽子，更加無法控制政府圈地現(xiàn)象；并且，從黨中央的政策主導(dǎo)方向來看，“土地家庭承包是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心，要長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制” ，至少在將來一段時期內(nèi)不會出現(xiàn)所有制關(guān)系大變動的可能；再次，實證的研究表明，農(nóng)民對農(nóng)村土地的集體所有還是有比較高的認同感，因此沒有進行土地所有制關(guān)系大變動的必要 。

二、國有土地與集體土地的良性互動原則

現(xiàn)有集體土地流轉(zhuǎn)制度的一個重要特點是集體土地所有權(quán)的單項流出性。國家為了公共利益的需要對私人所有的土地征用本來是無可厚非的，這體現(xiàn)了公共利益與私人利益的平衡與協(xié)調(diào)。雖然黨中央和政府強調(diào)要依法嚴格控制征地規(guī)模，但在我國國有土地的有限、現(xiàn)今農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限制與城鎮(zhèn)建設(shè)的巨大土地需求的矛盾關(guān)系決定了征地規(guī)模很難得到控制。按照目前征地的趨勢，集體土地恐怕最終會全部被國有化。并且，這些被征用的土地因為種種原因很多都是處于閑置的狀態(tài)，沒能實現(xiàn)所謂的“公共利益”。雖然《土地管理法》規(guī)定土地閑置一定期限后要繳納相應(yīng)的閑置費，甚至收回國有土地的使用權(quán)，對適于耕種的土地交由農(nóng)民復(fù)耕，國土資源部也出臺了相應(yīng)的實施辦法，并通過依靠行政機關(guān)的監(jiān)督檢查來執(zhí)行，如開展所謂的年度土地執(zhí)法大檢查等，然而實際效果并不理想。

可見，這種集體土地所有權(quán)的單項流出機制是低效率的，不可避免導(dǎo)致集體土地日益減少的局面，并且這種做法有違對所有合法財產(chǎn)一體平等保護的精神。對此一種選擇為改集體土地所有權(quán)的單項流出為國有土地與集體土地的雙向流動，使被征用集體土地在某種條件下可以復(fù)為集體土地所有，或者至少賦予農(nóng)村集體或農(nóng)民對該土地使用權(quán)的索取權(quán)。應(yīng)該說，這種建構(gòu)是有其必要性和可能性的。有調(diào)查表明，現(xiàn)今農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是求大于供的 。賦予農(nóng)村集體和農(nóng)民在一定條件下對被征用土地所有權(quán)或使用權(quán)的索取權(quán)，不但能有效防止農(nóng)用地數(shù)量急劇減少的嚴重局面，控制政府非法圈地的現(xiàn)象，最重要的是滿足農(nóng)民對耕地的需要和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的實現(xiàn)。如上提到的，我國現(xiàn)有《土地管理法》第37條規(guī)定對非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的在一定條件下應(yīng)當交由相應(yīng)集體或個人耕種。另外，實行最嚴格的耕地保護政策已取得黨和國家最高層的共識，所以說建立國有土地與集體土地的良性互動機制還是存在法律制度和政治經(jīng)濟基礎(chǔ)的。未來的思路應(yīng)該是明確相應(yīng)集體和農(nóng)民對原耕地的自動法定耕作權(quán)利，并進而是原集體所有權(quán)的復(fù)歸。當然，這需要在法律制度上的進一步完善。

三、國家之手與市場之手的有機結(jié)合原則

市場經(jīng)濟的核心就是市場在資源配置中起基礎(chǔ)性的作用，土地作為基本的生產(chǎn)要素之一也不應(yīng)例外，即要堅持市場無形之手在土地流轉(zhuǎn)制度中的基礎(chǔ)性地位。然而，由于市場本身具有種種的缺陷和土地特別是農(nóng)地在國民經(jīng)濟中的根本作用，各國越來越加強對農(nóng)地的保護和建設(shè)用地的控制，即發(fā)揮國家之手宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理作用，以保證國民經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展，保障國家的經(jīng)濟安全。

在我國，特殊的國情決定我們在建構(gòu)集體土地流轉(zhuǎn)法律制度中要更加謹慎處理國家之手與市場之手的關(guān)系。

一個明顯的事實是，在現(xiàn)有嚴格控制土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的法律框架下，集體土地流轉(zhuǎn)的市場作用遠遠沒有發(fā)揮：集體建設(shè)用地權(quán)的流轉(zhuǎn)在法律上是空白，農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)在實踐中出現(xiàn)嚴重的違背農(nóng)民意志強制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的嚴重局面，由于缺乏有效監(jiān)督機制，政府對土地市場的管制出現(xiàn)嚴格的管制與管制失效的困境 。因此，要建立高效的集體土地流轉(zhuǎn)制度，關(guān)鍵還是市場在流轉(zhuǎn)市場中基礎(chǔ)作用的回歸。相應(yīng)地，要從法律上重構(gòu)政府之手的運行，對與市場經(jīng)濟不符的原有政府職能要進行分化和轉(zhuǎn)化，交由市場力量操作，而為彌補市場不足需要的政府職能則要相應(yīng)強化。如城鎮(zhèn)上商業(yè)地開發(fā)完全可以交由市場進行，政府的角色通過土地利用規(guī)劃和財政稅收等經(jīng)濟手段進行相應(yīng)的引導(dǎo)和調(diào)控，而對耕地保護和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的執(zhí)行，政府部門則應(yīng)強化其監(jiān)督職能。只有政府之手得到嚴格的控制，市場的作用才能充分的發(fā)揮，高效、有序、公平的集體土地流轉(zhuǎn)制度才能建立起來。